104

第五章 結論

第一節 研究發現

工作的目的是為了追求基本生活的滿足、工作滿足感還是自我成就

感，殊難定論，惟以傅蘭琪（French）之 PERT 圖示作參考，個人目標和組

織環境是交互為用，漸進提升：

圖 5-1-1 傅蘭琪（French）之 PERT 圖

資料來源：趙其文，人事行政學，民 85：555

而工會運作與工友管理關係，經本研究發現，無論是工會功能、員額

管制、延長工時與值日夜、工友待遇合法化、投保薪資、工友退職年齡、

勞保老年給付改採年金制及業務委外問題，都環環相扣具有關聯性，尤以

勞資雙方立場互異，對事的看法應有差距（圖 5-1-2），但本研究發現，以

水利處而言，勞資雙方有時看法一致，反而是勞方之間充滿歧見。

個人需要與目標

激勵 努力

工作績效

獎賞 （精神與與物質的）

滿足感

技能與才能

領導型態 團體規範與支持團體間的行為 人事政策及運作

對獎賞之期望

設備 支援 服務 訓練

對獎賞公平性的感受

105

差距 5

工友

管理者 差距 4

差距 3

差距 1

差距 2

圖 5-1-2 差距分析表

資料來源：作者假設勞資雙方因對法令認知差距造成差異性自行繪製

由上圖假設之情況看來，行政機關適用勞動基準法後，管理者基於對

勞動法的認識，必然據以配合修正相關法令，以符保障工友權益，復因受

限於人力成本及員額，只好以委託外包來達成行政目標，惟仍不違反勞工

基本權益；在工友方面，感受勞動基準法對本身之好處，期望因該法律受

到保障，然因員額管制政策，對於管理者採取的委託外包等情形，一方面

覺得可以降低工作壓力，他方面覺得工作權受壓迫，於是要利用工會運作

期望獲得 之保障

感受工作權 受壓抑程度

執行階層因應勞基法

對外包及勞動機會之

影響

管理階層將對勞基法之認識轉化為員工權益保障設計

管理階層對 勞動法認識程度

工友對外包及自我權利認識程度

106

來爭取自己的福利，進而產生工會運作與管理機制問題，無可否認二者間

存在著差異，而勞資雙方要盡力改善謀求雙應贏。

一、勞資協商機制與管理問題：

不是任何機關都成立工會，無工會的機關要如何進行勞資爭議呢？圖

5-1-3 勞資爭議調處流程可供參考，基本上沒有工會的機關除了可向勞工主

管機關申請調解或仲裁，亦可以透過團體協商，尋求共識。

成功

成立

不成立

成立

圖 5-1-3 勞資爭議調處流程圖 資料來源：王慶東，企業勞資爭議處理實務，民 87：附錄 187

爭議事件發生

單位主管立即處理

勞資爭議調處委員會接受職工申訴

調處

向勞工主管機關申

請調解或仲裁 爭議行為

資料存檔

勞動契約內容 團體協約內容

107

在政府行政部門，一切費用源自於預算，沒有管理者會故意漠視工友

的權益，工會在政府部門的功能及價值相對較低，但如果把工會當個窗口，

或一個資訊提供者，擔任工友與機關管理者之橋樑，工會是一個不錯的組

織。依水利處歷次勞資會議紀錄顯示，工會提出的建議以加班費發給、平

均工資計算方式、待遇調整、補充人力等問題居多，提案有時確能提供管

理者另一種思考模式，反之僅從「我」的角度來看待問題，損及了職員的

權益，未從機關整體角度論事，使管理者陷於兩難，就很難求得和諧。

依問卷顯示，水利處工會最大的問題還是在爭取同儕團體認同上，如

何捐棄私利、推廣會務，才是當務之急，如無法取得同儕認同，目前近 38%

的工會成員佔有率，有可能再次流失。參酌水利處的工友工作規則中，對

工友的進用、相關勞動條件、差假、待遇、福利均已規定甚詳，並隨時依

勞資會議決議修正，實較公務人員的勞動條件為佳。

私部門中，勞資爭議時資方多以投資罷工為武器，惟此法不足取；在

行政機關中，管理者除非議會要求精簡員額或機關業務功能消失面臨裁

撤，絕不會自動主張撤資（divestment）、裁員（lay off）、投資罷工、自

請組織精簡，依白京生定律（Parkinson＇s Law）19：行政首長喜歡增加用

人，以便顯出自己的權威，但實際工作並不需要如此眾多人員來辦理。一

旦員額增多，勞資問題亦日趨複雜，相對帶來的是管理上的困境，為免形

成勞資問題，建立有效的勞資協商管道，是刻不容緩的問題，如何在行政

失靈的年代，避免勞資爭議，經濟而有效完成政策目標，是勞資雙方應共

同努力的方向。

19 白京生定律（Parkknson’s Law），係說明一組織病象，其重要主張有六：1.行政首長喜歡多用人，以彰

顯自己的權勢，實際工作不需如此多人，長此下去，組織成員日多，平均每年約增加 5%員額。2.機關年代愈久，職員素質愈低。3.機關開會時間長短，與議題重要性成反比。4.機關採用「委員會」形態的組織來愈多，委員數目也愈多，且效率低。5.機關內部效率日低，但外表建築日趨壯麗。6.機關預算儘量用完，否則下年度預算會減少。

108

二、合理員額問題。

（一）員額管制是政策：依臺北市政府人力資源發展政策白皮書顯示，精

實組織及員額管制是當前政策目標，雖然依表 4-2-1 水利處 96 年編

制（現有）員額比較表看來，現有員額確實不足，但要補足也非易

事，以職員而言論，已申請各類考試分發及上網徵求才，卻總難補

足人力，其他機關可能是人求事，而水利處總是處於事求人的窘境。

推論可能是工作壓力大、二級機關發展性低難求工作滿足感，不過

這非本論文探討的問題，不予討論。

（二）以工代職問題：除了預算員額問題外，長期以來機關新進工友時，

都是將工作條件訂的十分嚴謹，但實際進用後未必依工作職掌分配

工作，因職員人力不足，機關會考量工友個人的工作能力等因素，

分配部分工友擔任職員的工作，即俗稱以工代職。以工代職之作法，

在人事設計上非屬常態，因進用工友就是要執行工友業務，今將該

人力轉作他途，相對的使工友業務乏人執行，如完全排除以工代職，

許多機關會面臨業務無法順利執行的困境。

（三）解決之道：員額不足時如何完成工作分配，減少工作項目是消極不

可取的，要補足員額是現階段無法達成的目標，誠如問卷顯示，可

採的方法為（1）輪班制（2）委外服務（3）辦公室自動化（4）依

業務性質職務輪調（5）減化工作流程（6）減少以工代職。

（1）輪班制：抽水站工作經勞委會審定為勞動基準法第 84 條之 2 適用

對象，如依勞動基準法之規定與勞資協商採彈性工時，可降低人力

不足及排班的壓力，更可減少加班費支出。

（2）委外服務：容後討論。

（3）辦公室自動化：為降低人力需求，水利處抽水站也朝自動化方式建

109

置，目前設第一分區新生大排沿線 9站，建置建國、新生、錦州、

圓山、新長安、民生、長春等站（尚在施作林森、民權站，預定於

今年測試運轉），第一分區管理中心，暫置於中山抽水站前，如第

一分區之測試運轉具成效，則規劃第二期作業，希望抽水站自動化

能減少抽水站愈蓋愈多，人力需求也日益增加的困境，也可掙脫工

會掣肘。

（4）職期輪調：定期輪調，可以培育人才及職務歷練，有分同部門的歷

練及不同部門的歷練20，歷練愈多愈久，工作人員愈為紮實，同時

可增加職務之挑戰性，提振工作精神，亦可防止職務上弊端發生。

（5）減少工作流程：不必要的工作流程，會降低工作效率，浪費工作資

源，故要建立 SOP 減少流程，並使新進者短期內順利執行業務。

（6）減少以工代職：每個工作都有它的功能，如果將工友人力移作辦理

職員事務，原來工友的工作一樣無人執行，對工友不公平，對整體

人力運用亦非良策。

（7）為事擇人：也是降低員額管制帶來壓力的方式之一，一個好的人才，

可以抵數個平庸的人力，故在人員遴選時一定要依業務需要，予以

評選，如模擬處理公文等作法，不可陷於人情致工作難以推動。

三、業務外包問題：

（一）委外服務是時代趨勢：員額不足行政事務又不能延宕，業務委外是

最佳的選擇，工友分非生產性技術工友及普通工友，因單純之業務

已委外服務，機關對多餘人力轉型擔任單純的公文收發或分擔職員

之工作。依《新政府運動》（reinventing government）一書作者

Osborne & Gaebler（1992） 於書中指出，政府在尋求業務外包之

際，仍應擁有自己的機動隊伍，方能及時處理業務，避免受制於私

20 趙其文，85 年版人事行政學，頁 226

110

企業。

（二）兼顧同仁權益：委外不是將業務外包而強制資遣員工，委外只是將

具專業性，例行性、大量化的工作委託私企業辦理，以水利處承德

庫房保全工作、高灘地之河濱公園派員清理垃圾、流動廁所等工作，

如因上述工作而僱用一批編制內的工友，一則有員額管制的困境、

再則會增加預算負擔；此外防汛搶險作業，非經常性業務，當豪大

雨及颱風來襲時方需有外包廠商協助抽水及堆沙包，這些工作平日

都不存在，如僱用正式人員亦嫌浪費。

四、延長工時與加班制度問題：

依內政部 74 年 12 月 4 日（74）台內勞字第 3579752 號函「事業單位

實施勞工值日（夜）應行注意事項」指值日夜，為勞工應事業單位要求，

於工作時間外，從事非勞動契約之工作。工會主張，工友無義務值日夜，

但由內政部解釋分析，工友並非無義務值日夜，只是要勞資雙方將值日夜

的權利義務說清楚。水利處抽水站工友值勤時工作內容究竟是與平日上班

無異或有顯著差異，眾說紛紜，以目前的機制是經由勞資協商，單月以 2

小時核發加班費，雙月以 3 小時核發加班費，例假日及休假日則以 4 小時

核發加班費，每次啟閉閘門各發 1 小時加班費，抽水作業則依實際時間核

實發給加班費，另外再給予補休，遇天災來臨時則覈實發給雙倍加班費。

加班費的爭議，源自早期大家把加班費看成待遇的一部分，勞動基準

法及勞工保險條例又把加班費納入平均工資，作為退休金及老年給付的計

算基準，如一個月加班費 6000 元，以勞動基準法和勞工保險條例每人至多

可以 45 個基數計算，退休金及老年給付可各多領 27 萬，合計多領 54 萬，

所以加班費永遠是爭議焦點。就算加班費不納入退休金計算標準，技工一

111

個月基本薪資加上加班費，抽水站技工每個月從事單純監視性工作即能月

入 4 萬元，比起書記月入 3 萬元，還有就業市場失業率高達 3.94%21的情形

下，實在可稱優沃的待遇了，工會還要針對加班費等提出爭議，實令人遺

憾。

合法化待遇的標準在那裡，見仁見智，大抵上待遇要（1）責酬相當：

報酬與職務所負的責任大小成正比。日本國家公務員法第 62 條規定：「職

員之俸給，依其職位之職務與責任支給之」22（2）同工同酬 equal pay for

equal job（3）比較原則：J.S. Adams 公平理論（theory of equity）認

為工作滿足感的高低，決定於「他的工作所得 outcome 與工作投入 input

之比率」與「參考人物的工作所得與工作投入之比率」的比較結果。（4）

激勵原則：高低俸間要有差距，以刺激人員努力爭取（5）實惠原則：公務

人員對俸給的注意力，多集中在金錢報酬或現金報酬，忽略實際報酬，即

要參考物價指數。以工友工作內容參酌市場薪資報酬及物價指數，工作又

具有安定度，不必有績效壓力，工友待遇是穩定的，應屬合理的待遇，此

點可由工友進入公職，即不考慮離職之低離職率獲得驗證。

即使工會一再要求提升工作待遇，行政機關待遇終究要依機關整體管

理及法令規定來考量，不會因個人績效良莠而有差異，在無法提高待遇之

情形下，追求工作滿足感也是不錯的轉換，即機關透過奬賞及團體規範的

激勵，如賦予模範工友的獎勵，使工友能運用才能及設備達成工作績效，

進而獲得獎賞而得到工作滿足感。

五、退職年齡及年金問題：

早年未適用勞動基準法前，工友之投保薪資是採固定薪資模式，只有

21 聯合新聞網，96.4.24 22 趙其文，人事行政學，85 年版，頁 297

112

依考績晉級加薪而調整，並未考慮加班費等因素，因勞工保險條例與公務

人員保險法不同，公保只用本俸作為投保薪資，完全無爭議，而勞工保險

除以固定薪資投保外，尚有非固定薪資是以近 3 個的平均工資作為投保薪

資，固而能納入平均工資的加班費即成關注焦點。

鑑於投保薪資影響退休老年給付，水利處工會亦陳情要求比照高雄市

政府依所得稅扣繳憑單金額除以 12 作為月投保薪資，我們不去評論高雄市

政府的作法是否違反了勞工保險條例第 14 條，以僱主的角度探討此問題，

任何墊高投保薪資的作法，都會提高政府財政負擔，我們要以全觀的角度

來看待政策執行，不能以照顧同仁的觀點一昧鄉愿的同意給付。

勞動基準法第 53 條：「勞工有左列情形之一者，得自請退休：1.工作

15 年以上年滿 55 歲者。2.工作 25 年以上者。」同法第 54 條：「勞工非有

左列情形之一者，雇主不得強制其退休：1.年滿 60 歲者。2.心神失或身體

殘障不堪勝任工作者。」即工友屆齡退休之年齡上限為 60 歲，現在因老年

人口增加，生育率降低，將來退休年齡有可能像日本一樣到提升到 70 歲。

以目前現況看，勞委會為解決高齡就業問題，除要求進用人員不得限制年

齡外，亦希望修改勞工保險條例，將勞工保險年齡修改為 65 歲。

依蝴蝶效應理論，任何一個政策制訂，均會影響另一項政策，因就業

市場低迷，限定 60 歲退休，現職人員可把職務空出來，由另一個人遞補，

也可引進新血降低失業率。如提升退休年齡至 65 歲，高齡者心理有依託可

減少老人問題及降低社會福利支出，耗體力工作者透過自然淘汰機制，會

自動申請退休。但不可否認的是短期內就業市場的工作機會將減少，在失

業率高的時代，提高退休年齡不宜率爾施行，該政策應於市場經濟活絡時

推動。

113

至於年金制乃時代趨勢，行政院勞委會修正「勞工保險條例修正草

案」，勞保將改採年金制，預訂 2009 年與國民年金同步立法實施，屆時勞

保老年給付就像公務人員的月退休金，可以保障勞工退休生活無虞，同時

對身心障礙及勞工遺族均會有所保障，只是要付多少代價才能取得保障，

年金制的設計就十分重要，為求永續經營，健全保險財務基礎及合理費率

都是大家關心的，為免造成財政黑洞，要參考先進國家之社會保險制度妥

善規劃才行。此外中國人的習性，喜歡落袋為安，如勞保要採年金制，一

定要加強宣導及增列網路試算版以便大家選擇。

總之，工友管理宜建構一體適用之管理法則，因工友之設置，係從事

勞務性與事務性之工作，其工作性質、進用條件、職責繁簡與輕重，均不

同於公務人員，且其進用屬僱用性質，與依公務人員任用法規任用之公務

人員有所不同。「員工分制」之二元管理由來已久，早期因特別權力關係之

概念不容挑戰，加上職員與工友之工作內容涇渭分明，二元管理尚不構成

問題，近年因政府預算不足，「地方行政機關組織準則」第 22 條「直轄市

政府之員額總數，除醫院及警察、消防機關之員額外，轄區人口未滿 200

萬人者，不得超過 6500 百人；轄區人口在 200 萬人以上者，不得超過 15400

百人。」致修編請增員額日益困難，適逢事務勞力替代措施推動方案之執

行，許多勞務性工作已委由人力公司承作，主管指派工友擔任原本由書記

所做之收發等工作，以工代職問題在適用事務管理規則之階段，尚不足構

成困擾，惟工友適用勞動基準法後，多了一重的法律變項，打破既有之管

理思維，實宜建構一個工友管理之特別法以為因應

另外，工友管理宜避免產生工作異化，行政部門之管理者，都希

望屬員能做到顧客導向之服務（customer-driven service），但管理

114

者卻忽略了「對內部顧客也要像對外部顧客一樣」；當工友面臨業務萎

縮、政府改造（reinventing government）、精簡時，是否有能力接受

他項工作指派，面對新的組織文化（organizational culture）不被

精簡及淘汰，或衍生出組織異化（organization or work alienation）

23現象。工友雖與公務人員同為政府機關受僱者，但無法依升官等考試

或訓練，取得晉升機會，若非其參加國家考試取得任用資格或改以機

要人員進用，勢無法在該職位取得晉升機會，一個穩定但無升遷機會

的工作，除了對工作有高度認同感、具工作滿足感外，在長達近 30 年

的工作生涯中，難免產生壓力與工作倦怠（stress and burnout）24。

23 組織中若干異態現象（如臃腫化、機械化..）造成組織成員工作上反常態行為（如無力感、疏離感…）

即「組織異化」或「工作異化」。（許南雄，2000：98） 24 工作倦怠是壓力症狀的一種獨特型態，常與不妥適的心理情緒有關（Kahn,1978），表現在組織中之離職（turnover）、缺席（absenteeism）、低士氣（low morale）及各種有關個人煩惱的自我報告（self-report）指標上，包括生理枯竭（physical exhaustion）、失眠（insomnia）、酒精與藥物使用量的增加、婚姻與家庭問題之面向上（Maslach & Jackson，1981）。

115

第二節 建議

美國著名勞資關係學者約翰鄧洛普（John T. Dunlop）教授在其所著

之「工業關係系統」（Industrial Relations System）曾探討影響勞資關

係之因素，他認為一個勞資關係系統的主要部分有：（1）行動者（actor）：

勞工、管理者及政府；（2）外在環境系統，包括生態系統（ecological

system）、政治及法律系統（political and legal system）以及社會系統

（social system）；（3）各種不同的轉換過程（a variety of conversion

processes）以及（4）產出（包括實質的及程序的法規），參酌英、美、日

之工會及勞資關係資料顯示，公務部門成立工會應屬可行，但管理階層之

管理方式及思考模式應澈底改變，向官僚體系及特別權力關係說再見，勞

工本身亦應強化勞資倫理，凡事除了本身的利益外，亦應考慮組織目標及

組織發展，畢竟完善的組織及安定的就業環境才是大家共同追求的。

依行政院勞委會「臺灣地區各項勞資爭議概況統計」顯示，國內勞資

爭議事件數為 5,500 多件，較民國 87 年增加了 1,500 多件，增幅達 36.24%，

創 13 年來新高，顯示勞工意識抬頭及事業單位對勞基法之漠視。趙耀東曾

言：「一個機關，如果要工作的有效率，裡面的人或物都需要管理，而想要

管理的好，就必須設法擬出一個符合實際狀的好制度。」

勞基法為國家強制性法律，適用後有四大影響：1.人事成本增加。2.

職業災害補償責任大。3.管理權受到牽制。4.法律危機擴大。為避免勞資

爭議增加，相關法制教育就十分重要，亦應養成勞資倫理觀念，減少紛爭。

綜論工會運作爭取合理待遇，個人有以下的建議：

一、 勞資協商機制與管理問題：

116

（一） 爭取工友管理於勞動基準法訂定專章：行政機關工友管理有別

於私企業，行政機關應利用機會，向勞工行政機關表達行政機關

工友管理另訂專章，以別於私企業之管理模式。因工友管理條例

的胎死腹中，即可知要訂定工友管理專門法規，勢所不能，只能

退而期望能在勞動基準法內，依行政機關之特性，另訂專章。這

是條長遠的路，加上任何勞動條件，易放難收，目前只有透過勞

資協商會議，加強機關、工會之溝通，雙方要善用該管道來表達

各自的立場，才能解決問題。

（二） 對工會的建議：依問卷顯示，工會未將勞資協商等資訊充分轉

達給會員知悉，造成會員與工會間的疏離，甚至有工友不知工會

的存在，這個在工會運作上是極大的敗筆。一個和團體成員有隔

閡的組織，只因為法律容許它繼續存在，雖無功能亦可長久存續，

也是一個特異現象。

（三） 對行政機關的建議：工會對機關的要求，一定要以機關整體立

場考量，如迫於工會及民意代表的壓力，而任意應諾，在管理上

將造成極大之後遺症，堅守立場，二元平衡管理，是管理者應為

之舉。

二、合理員額及委外服務問題：

（一）委外服務以不影響工友工作權為前提：

委外服務絕不可裁員，如因委外而裁員，會造成行政機關內的不安

定，要把委外服務認定為彌補人力不足及機具不足，不另新增工友

的選擇，否則勢必引起爭議。

117

（二）合理員額管制：

什麼是合理員額，依目前政策，並未就業務執行需要來評定合理員

額，只是由年度預算減少比例方向來控管，為配合此政策，在有限

員額及預算下，要考量工作量將人力配置作良善管理及調度，避免

勞逸不均造成爭議。

三、工友的待遇和老年給付問題：

（一）待遇調整問題：工友的待遇是配合全國軍公教待遇支給標準發給，

要鼓勵久任職務的工友去提升年功俸，雖然是可行，但因俸給調整

涉及員、工二者之平衡性，不可能單獨為工友調整年功俸，宜審慎

為之。

（二）減少以工代職：依水利處機關的工作指派分析，有許多工友的工

作內容，早已超過對工友的要求，如仍僅支付工友的待遇，確實是

讓工友們感到委曲，如要給予特別的補貼又違背了俸給法相關規

定，雖有考績制度可給予肯定，但在現今的考績制度下，也有相當

程度的困難。最好的方法就是回歸原職，避免過度的要求，也可避

免人力資源被濫用。

（三）保險資訊之推廣：有關勞工保險要提高投保年齡及改採年金制等

問題，只見報上一日新聞，卻沒有後續報導，必須要關心個人福利

者才會深入探討。對一個影響勞工朋友權益的議題，勞委會實宜多

加宣導，廣納各方意見，俾將完整的方案提送立法院，否則在立法

院又要歷經漫長研議過程，恐不及在 2009 年實施。個人以為採年金

制確可保障勞工的退休生活，可是要如何擺脫中國人喜歡落袋為安

的心理，還是要拿出可信賴的資料來說服大家。