政策及び政策分析研究報告書 - ESRI › jp › workshop › 080313 › 03shiroyama_01.pdf · はじめに第3 期科学技術基本計画においては「科学技術成果の国民への還元」が言及され、国民のニー

平成 19 年度内閣府経済社会総合研究所委託事業

『イノベーション政策及び政策分析手法に関する国際共同研究』

成果報告書シリーズ No.3

政策及び政策分析研究報告書－科学技術基本計画の策定プロセスにおける知識利用－

城山英明, 吉澤剛, 秋吉貴雄, 田原敬一郎

平成 20 年 3 月財団法人政策科学研究所

本報告書は、内閣府経済社会総合研究所の平成 19 年度委託

事業「イノベーション政策及び政策分析手法に関する国際共

同研究」の研究成果として、財団法人政策科学研究所が取り

まとめたものです。従って、本報告書の複製、転載、引用等には内閣府経済社会

総合研究所の承認手続きが必要です。

はじめに

第 3期科学技術基本計画においては「科学技術成果の国民への還元」が言及され、国民のニー

ズを政策立案のプロセスにおいて反映する手立てが模索されている。一方、「イノベーション 25」

の中では、「科学的根拠に基本をおいた政策研究と、そのような社会へと誘導する適正な複数の政

策の立案と選択肢の提示、思い切った選択と集中の考え方に基づく政策判断と実行が必要である」

旨が謳われている。

このような状況においては多様な政策分析手法を開発・改善していくことが必要であるが、そ

もそも「役に立たない知識（政策研究）になぜ政府は投資を続けるのか」（Shulock 1999等）と

多くの研究者から揶揄されるように、わが国において、政策策定プロセスに政策研究の成果が活

用されるという関係がこれまで機能していたとは言い難い。

こうした状況を踏まえ、科学技術基本計画などの政策策定プロセスにおいて、いかなる知識（政

策研究の成果等）やさまざまな情報がどのように活用されるべきか、意思決定構造や政策のリード

タイムを考慮しつつ、政策分野の特性に応じた望ましい政策策定プロセスを検討する必要がある。

本研究は政策研究（理論）と意思決定（実践）の橋渡しを企図するものであり、具体的には、我

が国の科学技術政策において、政策研究の成果（知識）の有効活用を促すために、1)知識利用の

実態を把握したうえで、2)知識の生産と利用の形態・機能等を整理し、3)望ましい知識活用のあ

り方とそれを実現するための意思決定システムのあり方についての提起と課題の抽出を行う。

政策研究としてこのようなアプローチを試みた事例はこれまでになく、我が国において今後政

策研究を推進していくうえでの基盤ともなりうるものであり、オリジナリティの高いものとなっ

ている。

なお、本研究を行うにあたっては、第 1期から第 3期までの基本計画の策定プロセスのそれぞ

れに中心的に関与された 3名の方々から、当時の詳細な様子について貴重なお話をお伺いするこ

とができた。末尾になったが、ここに深く謝意を表したい。また、改めて記すまでもなく、本報

告書の内容に関する責任は筆者らにある。

研究会主査　城山英明（東京大学教授）

1

目次

第 1章本研究の視座 5

1-1 研究の背景 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1-1-1 政策研究の生成と展開 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

1-1-2 証拠に基づく政策形成（EBPM） . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8

1-2 研究の目的・方法と意義 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

1-2-1 本研究の目的 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

1-2-2 本研究の方法 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

1-2-3 本研究の意義 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

1-3 本報告書の構成 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 12

第 2章政策過程論の新展開－知識への着目－ 13

2-1 はじめに . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2-2 古典的政策過程モデル . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2-2-1 政策過程構造への注目 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

2-2-2 アクター構造への注目 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 14

2-2-3 流動性と偶然性への注目 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

2-3 アイディアへの注目 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2-3-1 アイディアの概念 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 16

2-3-2 アイディアとコンテクスト . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

2-4 新しい政策過程モデル . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

2-4-1 知識と政策学習 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 18

2-4-2 政策志向学習 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 19

2-4-3 社会的学習 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20

2-4-4 教訓導出 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22

2-5 小括 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23

第 3章政策研究における利用の知識と知識の利用 24

3-1 利用研究の歴史 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 24

3-2 利用研究と政策研究 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

3-3 日本の政策形成過程における知識生産と利用 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

2

3-3-1 はじめに . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

3-3-2 政策形成過程の諸類型 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

3-3-3 知識生産・利用とその限界 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

3-3-4 知識生産・利用の改善に向けて . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31

第 4章分析のフレームワーク 34

4-1 方法論 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4-1-1 事例分析－科学技術基本計画 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

4-1-2 定性データ分析（QDA） . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

4-2 知識利用のモデル . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36

4-2-1 情報・知識（源）の整理 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

4-2-2 利用の実態の整理 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

4-2-3 利用に影響を与えた因子の整理 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

第 5章科学技術基本計画の策定過程および内容・構成 45

5-1 科学技術基本計画の概要 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

5-1-1 科学技術基本計画とは何か . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45

5-1-2 科学技術基本法制定の経緯と背景 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

5-2 科学技術基本計画の策定プロセス . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

5-2-1 第 1期科学技術基本計画 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

5-2-2 第 2期科学技術基本計画 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53

5-2-3 第 3期科学技術基本計画 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 58

5-2-4 第 4期以降で想定される策定プロセス . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

5-3 科学技術基本計画の内容・構成に関する変化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

5-3-1 基本計画について . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

5-3-2 経済的・社会的・政治的背景 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

5-3-3 研究開発の推進 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72

5-3-4 科学技術関係人材の養成・確保 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

5-3-5 科学技術振興のための基盤の強化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

5-3-6 産業技術力（イノベーションの強化） . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

5-3-7 研究開発投資 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

5-3-8 国際化 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

5-3-9 科学技術と社会 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

5-3-10 研究開発評価 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

5-3-11 行政府のあり方 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

3 政策及び政策分析研究　 2007年度報告書

第 6章科学技術基本計画の策定における知識利用の実態 79

6-1 科学技術基本計画における情報・知識（源）とその利用の実態 . . . . . . . . . . . . 79

6-1-1 各情報・知識（源）の利用実態と各期比較 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

6-1-2 類型別にみた情報・知識（源）の利用実態と各期比較 . . . . . . . . . . . . 85

6-1-3 政策分析の意義 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

6-2 科学技術基本計画における情報・知識（源）の利用に影響を与えた因子 . . . . . . 88

6-2-1 問題の本質 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

6-2-2 アクター . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

6-2-3 対話 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

6-2-4 プロセス . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

6-2-5 情報や知識の質 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

6-2-6 文脈 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

6-2-7 小括 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 94

第 7章まとめ：改善課題と提言 96

7-1 科学技術基本計画における知識利用についての考察 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96

7-2 政策研究の利用をめぐる科学技術基本計画策定上の課題 . . . . . . . . . . . . . . . 97

7-2-1 制度的な課題 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

7-2-2 意思決定者側の課題 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

7-2-3 政策研究者側の課題 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

7-3 第 4期科学技術基本計画の策定に向けて . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

7-3-1 これまでの計画策定過程における知識利用を振り返って . . . . . . . . . . . 99

7-3-2 第 4期基本計画に求められる内容 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

7-3-3 第 4期基本計画策定に向けて求められる政策研究 . . . . . . . . . . . . . . . 101

7-4 本研究の課題と今後の展望 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

参考文献 104


第1章本研究の視座

近年、各国間において、イノベーション政策競争とも呼びうる状況が現れ、その競争力の源泉

としての政策研究に注目が集まっている。

EUでは、Pro Innoと呼ばれるイニシアティブのもと、政策分析に基づいたイノベーション政

策の開発・改善を企図した知見集積や相互学習のための枠組みが構築され、米国では、マーバー

ガーOSTP長官の音頭のもと、「科学・イノベーション政策のための科学 (SciSIP)」の振興が政府

をあげて取り組まれている。我が国においても、2025年までを視野に入れた成長に貢献するイノ

ベーションの創造のための長期的戦略指針「イノベーション 25」（2007年 6月 1日閣議決定）に

おいて、政策研究重視の方針が打ち出されている。こうした機運は、欧米のみならず、アジア、オ

セアニア、アフリカ、南アメリカにおいても高まっている。

一方、政策研究に対するこうした期待と、その現実問題解決能力との間のギャップを指摘する

声も多い。「役に立たない知識（政策研究）になぜ政府は投資を続けるのか」といった疑問には根

深いものがある (Shulock, 1999)。

本研究は、このような認識の下、我が国における第 1期から第 3期までの科学技術基本計画を

事例としてとりあげ、その策定プロセスにおける情報・知識（源）の活用実態を明らかにすると

ともに、政策及びその決定過程の改善を志向する知的活動としての政策研究のあり方を提起しよ

うとするものである。

本章では、第 2章以降で本格的な議論を展開していくにあたり、まず、政策研究の振興が叫ば

れるようになった背景について概観する。これらを踏まえ、本研究が狙いとするところを明らか

にし、本研究の全体における各章の位置づけについて俯瞰する。

1-1 研究の背景

1-1-1 政策研究の生成と展開

現代の人間社会の中で生じる様々な問題は、ある側面の解決策が別の側面で新たな問題を引き

起こすといった相互依存性を持つなど極めて複雑な構造を有している。現代社会の抱える諸問題

は、まさしく「関連する要因が極めて多岐にわたるために広い視野を必要とし、また問題解決の

ために用いられる方策が少なくとも短期的には取り消し不可能であり、しばしば巨額の資源を長

5

第 1章本研究の視座

期に拘束するようなものであるために長期的視野が要求される1」ような複雑性と長期性にまつわ

る大きな不確実性を含んでいるといえよう。

こうした社会問題の複雑性に比し、一方の科学はその発展の中であまりにも専門分化されてお

り、その結果、科学の一領域が取り扱える範囲が限定されると同時に、それを扱う科学者の視野の

断片化を招くなど、科学の持つ現実問題の解決能力や社会的関連性に対し疑問が呈されるように

なった。こうした現代的危機に対し、科学の持つ問題解決能力を強化しようとする動きが現れた。

スタンフォード大学でのシンポジウムを受けて 1951年にラーナー及びラスウェルがまとめた報

告書『The Policy Sciences』は、その典型的な動きの 1つである (Lerner, D. and Lasswell, H.D.,

1951)。ラスウェルは、同報告書の巻頭論文「政策志向 (The Policy Orientation)」において、科

学は自身と実践とを調和させるための求心力を失っているとし、政策プロセス自体を適切な研究

主題と認識し、主として意思決定の流れの合理性を改善しようとする政策志向の重要性を説いた。

ラスウェルは、こうした志向を持つ学問が具備すべき特徴として、政策決定者が実際に活用でき

るよう具体的な情報や説明の内容を改善することに加え、単なる分析や記述ではなく、民主主義

を維持・前進させ、あらゆる人間の尊厳を十全に実現することを目指すこと等を指摘した。

しかしながら、政策研究が一つのディシプリンとして明示的に認識されるようになったのは、

1970年に米国でレフェリー付学術雑誌の『政策科学（Policy Sciences）』誌が刊行されてからであ

る、というのが、大方の政策研究者の一致する見解であろう。翌 71年には、初期政策科学を代表

する著作である、ラスウェルによる『政策科学序説（A Preview of Policy Sciences）』(Lasswell,

H.D., 1971)が、また、ドロアによる『政策科学のデザイン（Design for Pilicy Sciences）』(Dror,

Y., 1971)が相次いで上梓され、前掲の『The Policy Sciences』以降「出現しつつある」科学にと

どまっていた政策科学を、体系的学問として構築しようという試みがはじめられた。

政策科学の祖と言われるラスウェルの『政策科学序説』では、政策科学について、「公共的秩序

（public order）及び市民的秩序（civic order）の決定過程についての知識（「of」の知識）とその

過程において役立てられる知識（「in」の知識）を取り扱うもの」という作業定義が与えられ、そ

れを特徴づける 3つの特性が明示された。すなわち、1)コンテクスト志向性（contextuality）、2)

問題志向性（problem orientation）、3)方法多様志向性（method diversity, multi-method）であ

る。これらはそれぞれ、現代科学のアプローチの欠陥としてラスウェルが指摘する 1)視野の断片化

（fragmentation）、2)問題に対する盲目性（problem-blindness）、3)単一方法（single-method）

に対置されている (Lerner, D. and Lasswell, H.D., 1951)。

さて、こうしたラスウェルの構想等をもとに、ディシプリンとしての政策研究のあり方が本格

的に模索されるようになったが、その間、「異なる研究方法、一貫性を欠く用語、相容れないパラ

ダイム2」などが現実の社会問題への適用の中で提示され、政策研究は確立された一つの体系とし

て現出するには至らなかった。一方、「効果的な政策を考案することの失敗（科学に関する失敗）、

1宮川 1994, p.42宮川 1994, p.80



そして、政策を採用させることの失敗（政治に関する失敗）3」と指摘されるように、個々の研究

成果においても、必ずしも現実の社会問題の解決につながっていないことが明らかになった。さら

には、政策研究は「役に立たない」ばかりではなく、その実施と成果が政治的に利用されることに

より、民主主義を妨げる「専制主義の政策科学」になりさがっている、と糾弾する声すらあった。

ここで、科学や知識、分析といったものと政治や政策との間の関係を論じたトーガソンの議論

を紹介しよう（Torgerson, 1986）。トーガソンは、政策研究にはその歴史的発展段階に対応して三

つの顔の移り変わりがある、としている4。第一の顔は、啓蒙主義の政策科学とも呼べるもので、

客観的知識と理性に基づいた秩序ある政治を実現するために、政治を知識に置き換えようとする

ものである。これは、「合理的文明についての啓蒙主義のビジョンが、産業秩序と科学技術の進歩

についての実証主義のビジョンによって再生されたもの5」であるといえる。一方、第二の顔は、

「政治が知識の仮面をかぶる」と言われる状況であり、第一の顔の暗い側面の現れである。政策研

究者は、問題解決を自動化しようとする実証主義的認識論からの当然の帰結として、価値に関わ

る問題を意思決定者側に委ねることで政治的中立性を担保しようとするが、このことは政治状況

の本質を基本的に理解していないことであり、政策研究が適用される政治的コンテクストについ

ての批判的疑問を抑圧してしまう傾向を生み出す。つまり、政策研究は、理性に対する忠誠を誓

いながら、「現実には特定の利害に奉仕するだけではなく、既成の政治体制のイデオロギーと秩序

を強化する」方向で作用するのである。

このような状況に対し、トーガソンの言う「第三の顔」を目指す動きが政策研究者の内部から

現れるようになった。第三の顔は、知識と政治がもはや決定的な敵対関係ではなくなるような可

能性を示唆するものであり、具体的には、政策科学の依拠する認識論として実証主義からポスト

実証主義へと転換を図ると同時に、専制主義の政策科学から当初ラスウェルが構想したような民

主主義の政策科学へと再帰しようとするものである。政策研究におけるポスト実証主義とは、そ

の理論や実践において以下のいずれかあるいは複数の考え方に立脚するものである。1）政策研究

のための知識は研究者の先入観や信念、価値観によって前提づけられ、歴史的・文化的・政治的

文脈によって形成されている。2）政策過程やその分析過程を記述する言語によって生成される意

味は社会的に構成されており、複数の解釈を認める。3）政策形成過程への参加者は事実、価値、

理論や関心が統合されたフレームを通じて何が問題であるかを構造化する。4）政策研究における

対象の観測不能性や不確実性、曖昧さを認めた上で、多様なデータや手法、参加者を利用した多

角的な分析により方法論的バイアスを減少させる。5）政策は市民と意思決定者の民主的な交流に

おいて形成され、政治的制度をデザインし直すことで促進される (Morcol, G., 2002)。このポスト

実証主義の政策科学は、現代においては政策研究の主流の立場である。

さて、ラスウェルによる政策科学の構想が、その当初から、個々の政策を改善する、というよ

り、政策を決定し、実行し、評価する一連の意思決定の流れの合理性を改善しようとしてきたこ

3deLeon と Wildavsky の往復書簡による。4当然のことながら、これらの三つの顔は、歴史的、時期的に明確に区分されるものではない。5宮川 1994, p.82



とは、何度強調されてもよいだろう。このことは、通常の学術研究であれば成果を生み出した時

点でそれが研究者の手を離れるのに対し、政策研究の場合には、その利用のされ方が決定的に重

要となることを示している。本研究の主眼も、まさしくここにおかれているといえよう。

1-1-2 証拠に基づく政策形成（EBPM）

政策研究が必要とされるようになった社会的背景について、ここでは証拠に基づく政策形成の

議論を紹介する。

証拠に基づく政策形成（Evidence-Based Policy Making; EBPM）とは、政府の近代化を目指

した英国労働党の政策方針である。近代政府の見方からすれば、政策形成はより未来志向で、統

合的・戦略的である。公共サービスはもっとユーザーのニーズに応え、もっと効率的、効果的で

質の高いものになる。政府による政策行動は、社会研究や評価から導かれる証拠や、そのような

証拠が政策形成の現場でどのように用いられるかについての知見など「もっともな証拠」に基づ

く合理的なものである、という考えが EBPMの核となっている (Sanderson, 2002)。

米国には、古くから PPBS（Planning, Programming, Budgeting System）や ZBB（ゼロベー

ス予算）などの政策評価の経験がある。近年では、1993年制定の政府業績成果法（GPRA）によっ

て、連邦政府の業績が評価されている。行政機関は業績目標や指標、計画を策定することが求め

られ、毎年結果を公表しなければならない。ブッシュ政権になると、この業績評価と予算に連動

性を持たせるために改革を実施し、個別のプログラムに対し業績評価格付けツール（PART）と

呼ばれる業績評価手法が導入された。しかし、科学技術政策の分野で見ると、長期的な評価が必

要となる研究開発プログラムには必ずしも適応していないことや、限られた科学技術政策関連の

連邦政府財源を効果的・効率的に配分しなければならないことから、2005年にマーバーガー科学

技術政策局（OSTP）長官が科学技術政策研究の重要性を唱えた。現在は「科学およびイノベー

ション政策の科学」（SciSIP）と題するプログラムの研究助成募集を開始している。こうした業績

マネジメントの必要性はカナダや西欧、ニュージーランド、オーストラリアといった各国政府に

も伝播し、現在ではアジア・アフリカ・南アメリカにもその動きが広がっている。これは EBPM

の「何が重要かは何が役に立つかである」という標語で表されるような考えと通底するものであ

る (Heinrich, 2007)。

我が国の政策評価について見ると、『政策評価の基本方針』（2005年 12月 16日閣議決定）では

「政策評価の結果については、各行政機関において、政策評価の結果が政策の企画立案作業（予算

要求（定員等を含む。）、法令等による制度の新設・改廃といった作業）における重要な情報とし

て適時的確に活用され、当該政策に適切に反映されるようにする必要がある」と述べている。こ

れに基づき、どのように政策評価が用いられたかという調査報告が各行政機関によってなされて

いる。しかし、こうした評価の反映状況の報告はごく簡単なものにとどまっており、行政機関と

独立した学術的な調査研究も乏しい。そもそも日本ではこうした政策研究・実践についての反省



的な研究がほとんど見られない。

業績マネジメントの一つの形態であるが、米国などで実施されている政策評価と EBPMは異な

る。政策評価は政策についての知識を得ることに対し、EBPMは政策のための知識を得る。前者

を出口管理とすると、後者は入口管理に近い。我が国では政策評価制度、科学技術政策分野で言

えばこれに加えて「国の研究開発評価に関する大綱的指針」（2005年 3月 29日内閣総理大臣決

定）等に規定されるような研究開発評価制度や、「独立行政法人通則法」等に規定されるような法

人評価制度等が整備されている。だが、EBPMのような制度もなければ、どのような情報・知識

が政策形成に役に立ったかについての調査研究もない6。

ここで、EBPMは政府のあり方を向上させる機会を失わせ、民主的な社会において知識と政策

形成の関係を分かりやすくしたどころか、逆にもっと混沌としたものにしたという指摘 (Parsons,

2002)にも真摯に耳を傾けねばならない。本研究の目的は政策形成に役に立つ情報・知識といった

《良い証拠》を示すこと自体にあるのではなく、政策立案者や政策研究者、その他の利害関係者が

どのような情報や知識を《良い》として捉えているかを探ることにある。これはラスウェルを始

祖とする政策科学が本来狙いとしていた政策形成の《民主化》への貢献を目指すものであり、政

策形成の《近代化》を目的とする EBPMの理念とは違う立場にある。

政策決定者にとって必要な情報とは、必ずしも科学的に根拠があり、それによって説明責任を

きちんと果たせるものばかりとは限らない。知識の獲得を最大化することは、意思決定者や政策

立案者にとって決して最適な手法ではない。現実の政策形成プロセスは利害関係者の価値観の対

立する状況にあり、そこでは、科学的に見てそれなりにもっともな根拠があり、かつ政治的に実

行可能な知識が最も必要とされる。こうした知識は半知識 (Lazarsfeld, Sewell & Wilensky,1967,

Marin, 1981)と呼ばれ、二種類の過剰な知識をふるい落とす意味合いがある。一つは政策立案者

が（認識的にではなく）物理的に管理できない知識である。多忙な政策立案者が処理できないほ

どの多量で煩雑な知識を指す。もう一つは抽象的、理念的、時宜にかなっていない、論争的すぎ

るなどの使えない知識である。半知識を生むような社会科学的知識と政治的実行可能性を同期さ

せる仕事は大部分において、政策研究者のような社会科学者自身によってなされなければならな

い。研究者が政治的な考慮をすることは、意思決定者に誘導されるかもしれないが、外部から規

制されえないものである。むしろ、研究者は外部の政治的需要に知識生産を合わせるため、制度

として社会科学の自律的な自己統治に委ねるべきである (Marin, 1981: 49)。政策研究、そして政

策研究者が政策過程における意思決定に果たす役割もそこにある。

6フランスを除く主要国では、施策の多くはプログラム化されている。プログラム化された施策のことを「プログラムprogram/programme」とよび、プログラムは、政策体系の中での位置付け、戦略計画と施策内容に係る達成目標、施策展開のための制度と体制、それに各段階での評価法を含むマネジメント手法等が明確に規定されたものである。したがって、主要国では、このような属性を備えたプログラムを前提に、評価システムが設計されている（（財）政策科学研究所, 2006）。



1-2 研究の目的・方法と意義

1-2-1 本研究の目的

本研究は、我が国における第 1期から第 3期までの科学技術基本計画を事例としてとりあげ、

その策定プロセスにおける政策研究をはじめとした情報・知識（源）の活用実態を明らかにする

とともに、政策決定の改善を志向する知的活動としての政策研究のあり方と、それを実現するた

めの意思決定システムのあり方を提起しようとするものである。科学技術基本計画の策定過程に

おいて、政策研究は本当に役に立ったのだろうか。役に立ったとするならば、どのような研究が

どのようなタイミングでどのような形で利用されたのか。よりよい利用の方法はほかにないか。

また、役に立たなかったとするならば、何が原因か。今後、どのような改善方策が考えられるの

か。本研究は、こうした問題意識に基づく政策志向の研究である。

事例分析の対象とした科学技術基本計画は、ここで改めて強調するまでもなく、科学技術政策

全般の方向性や枠組みを規定する科学技術行政における最重要文書の 1つである。これにより、

科学技術創造立国を目指す国家の意思が具体的な形として内外に示されると同時に、基本計画の

策定後 5年の間、そこに盛り込まれた目標にどれだけ資するかという観点から、基本的にすべて

の科学技術政策は立案され、実施され、評価されることになる。このように、科学技術基本計画

には科学技術行政において非常に大きな位置づけが与えられており、そのため、第 2期基本計画

からは「基本計画に掲げる施策の実施状況を、関係府省の協力の下、フォローアップし、必要に

応じ意見を付して、内閣総理大臣及び関係大臣に提示する」こと、そして、「フォローアップは毎

年度末に行い、3年を経過したときにより詳細なフォローアップを実施し、必要に応じて基本計

画に掲げた施策の変更などに柔軟に対応する」ことが総合科学技術会議の果たすべき役割として

明記されるようになっている。すなわち、科学技術基本計画をより実効性のあるものにするため

には、このフォローアップを計画の具体的改善に役立てるための制度的枠組みが非常に重要であ

るといえる。

とはいえ、多忙を極める行政官が、通常業務の傍らフォローアップのための政策研究に打ち込

める場合など稀であろう。したがって、外部の専門人材と彼らによる政策研究の成果をうまく使

いこなすことが現在における行政官に求められる能力の一つだといえるだろう。一方、政策研究

の側には、行政官にとって利用価値の高い政策研究の成果を生み出すための系統だった努力が不

可欠であるといえる。

1-2-2 本研究の方法

上記のような目的を果たすために、本研究で採用した方法は次の通りである。



(1)文献・ウェブ調査

政策過程論や利用研究において、これまでどのような議論が行われたきたのか、先行研究の成

果をもとにレビューを行った。また、科学技術基本計画関連の行政文書、各種関係審議会におけ

る配布資料や議事録、行政当局によるプレスリリース資料、基本計画の策定に向けて実施された

調査・分析の成果等を収集・整理し、分析を行った。

(2)インタビュー調査

事例分析の対象である科学技術基本計画の策定プロセスとそこでの知識利用の実態等に迫るた

めに、第 1期から第 3期のそれぞれの策定プロセスに深く関与した行政担当者 3名に対し、事前

に用意したクエスチョネアをもとに数時間にわたるインタビュー調査を実施した。

(3)定性データ分析（QDA）

(1)で収集した行政文書等や (2)のインタビュー記録等を対象に、定性データ分析（QDA）と呼

ばれる手法を適用し、科学技術基本計画の各期における情報・知識（源）、それらの利用のされ

方、利用に影響を与えた因子について整理・分析を行った。

本報告書は、これらの調査分析や 6回にわたって開催された研究会における議論等を踏まえて

まとめられている。

1-2-3 本研究の意義

これまでの研究と比較した本研究の独自性および意義は以下の点にある。

第一に、利用研究という日本ではほとんどなじみのない学問分野からの知見を基に、我が国の

公共意思決定における情報や知識の利用についての実証研究を行っていること。政策研究は何の

役に立ってきたのかという反省的なメタ政策研究の数少ない事例の一つとして位置づけられるば

かりか、本研究で対象とした科学技術基本計画策定のようなマクロ政策に対する利用研究として

は、我が国ではおそらく初めての試みだろう。

第二に、政策に資する情報や知識、それらを生産する活動について手続き・内容・制度的な観

点から複数の類型化を用いて整理していること。その中で政策分析を意思決定に向けて最も戦略

性の高いものとする実用的な定義を行い、政策分析の政策過程における意義を考察している。

第三に、本研究事例として取り上げた科学技術基本計画を、政策研究の観点から政策形成に利

用された情報や知識ばかりでなく、その政策内容についても各期比較を行っていること。ここで

定性データ分析を方法論に採用し、多様で雑多な内容を持つ行政資料や審議会議事録等のテキス

トデータを網羅的、合理的かつ効率的に整理し、論点を補強するための多様な証拠を揃えたこと

が、既存の研究スタイルと異なる特長といえる。



そして最後に、これらの理論的知見と豊富な実証データを踏まえ、第 4期科学技術基本計画に

向けて時宜に適った制度的提言を行っていること。これにより本研究自体の利用価値を高めよう

という再帰的な実践は、必ずしも今回の調査研究で終わりをなすものではなく、意思決定者に求

められる情報を継続的に発信していくための一つの窓を開くものである。

1-3 本報告書の構成

本報告書は次のような構成からなる。

第 2章では、本研究の研究領域である政策過程についての理論的発展をレビューし、近年の政

策過程論がアイディアや知識に注目することによってアクターの学習、それによる政策過程のダ

イナミズムを描き出していることを説明する。そして政策過程における知識利用の意義について

示唆を与える。

第 3章では、政策研究における知識利用の研究を位置づけ、日本の政策形成過程における知識

生産と利用についての知見を基に、日本においてどのような知識生産・利用のあり方が求められ

るか、制度的な改善策を模索する。

第 4章では、本研究の分析のフレームワークについて解説する。まず事例分析の対象として科

学技術基本計画を採用した理由と、その分析のために用いる手法として定性データ分析を紹介す

る。続いて、知識利用の簡単なモデル化を行い、モデルの構成要素を整理する。そこでは第 3章

での改善策を参照しながら、多様な情報や知識の生産活動の中でも政策分析の充実が求められる

ことを示し、以後の分析で中心的に扱うこととする。

第 5章では、知識利用の舞台となる政策形成過程について取り上げる。本研究事例の科学技術

基本計画は第 1期から第 3期まで策定されているため、各期の策定過程を縦覧するとともに、そ

の内容・構成の各期変化を追跡する。

第 6章では、第 4章で構築したモデルに沿って、事例分析を通じて本研究の主題である知識利

用の実態に迫る。そして利用の実態と利用に影響を与えた因子について各期比較を行い、各期の

特徴と、それに関わらない普遍的要素を抽出する。

第 7章では基本計画と知識利用についてまとめ、考察を行った後、政策研究の利用に際しての

制度的課題および意思決定者側・政策研究者側双方の課題をはっきりさせる。そして第 4期科学

技術基本計画の策定に向けて、第 1期から第 3期まで知識利用のあり方が望ましい方向に進んで

いるかを省察し、第 4期基本計画に求められる政策内容とともに、計画策定に求められる政策研

究について提言を行う。最後に、本研究の課題と今後の展望について示し結語とする。


第2章政策過程論の新展開－知識への着目－

2-1 はじめに

政策科学を構成する「ofの知識」と「inの知識」という 2つの知識のうち、政策過程論は前者

の知識を提供するものとして位置づけられた。しかし、実際の政策過程の分析においては政治学

を中心に行われ、それらの学問領域においては「政策過程がどのようなアクターの権力関係によっ

て支配されているか」という関心が中心であった。そのため、「政策分析によって得られた知識を

どのように政策過程に投入するか」という、本来「ofの知識」で目指されたものが提供されてこ

なかった (秋吉, 2007)。この問題に対して、政策科学においていわゆる「知識活用」研究が隆盛化

し、政治学においても認識的要因が注目されると、「権力から知識へ」と称されるように、新しい

流れが生じてきた。

本章では、このような問題背景を踏まえ、政策過程論においてどのような研究がおこなわれて

きたのか、とりわけ近年「知識」がどのように政策過程論において取り込まれているかというこ

とについて考察していく。まず、主に政治学によって提示されてきた古典的な政策過程モデルに

ついて概観する。そして、政策科学および政治学での知識への注目の流れについて考察した上で、

新しい理論モデルについて検討し、本章以降での事例分析の視点を提供する。

2-2 古典的政策過程モデル

2-2-1 政策過程構造への注目：段階モデル

公共政策が誰によってどの様に決定されるかということは、政策過程に関する理論及び実証分

析を行う政策過程論をはじめとする様々な学問領域において研究の対象となり、様々な「モデル」

が提示された1。まず、政策過程論において代表的なモデルとして挙げられるのが、政策過程を構

成する諸段階について示した「段階モデル（stage model）」である2。段階の詳細な区分や呼び名

は研究者によって様々であるが、大きく、1)アジェンダ設定、2)政策立案、3)政策決定、4)政策

実施、5)政策評価、という 5つの段階があることが共通理解となっている。

第一のアジェンダ設定とは、「前決定（pre-decision）」とも称されるように、特定の社会問題

が政府によって解決されるべき「政策問題」として認識され、更に多くの政策問題の中から公式

1政策決定の理論モデルのレビューに関しては、Dye（1992）、宮川（1994）（2002）、谷（1981）を参照されたい。2同モデルの原型は政策科学の始祖であるラスウェル（Harold Lasswell）によって提示されたとされる（中沼 2007）。

13

第 2章政策過程論の新展開－知識への着目－

の「アジェンダ（議題）」として設定される段階である。

第二の政策策定とは、アジェンダとして設定された政策問題に対して、担当省庁を中心として、

様々なアクター間の調整をもとに解決案が作成される段階である。

第三の政策決定とは、作成された解決案が様々な政治的続きを踏まえた上で、立法府によって

立法化される段階である。

第四の政策実施とは、立法府において決定された政策が、権限を付与された担当省庁によって、

政府間の調整等を踏まえた上で実施される段階である。

第五の政策評価とは、実施された政策がもたらした効果について評価が行われる段階であり、

そこには（その評価の結果に基づいて）政策が終結する段階も含まれる。

この段階モデルに対しては、「教科書モデル（text book model）」という代表的な批判がある

ように（Nakamura 1987）、現実の政策過程がこのような順序を必ずしも経るわけではない（解

決案が用意されている状態で「政治的に」アジェンダ設定が行われるケースもある）ことや、そ

れぞれの段階間のメカニズムが全く示されていないことが問題視されてきた。もっとも、この段

階モデルは政策過程を理解するための基本モデルであることには変わりなく、このモデルをもと

に、アジェンダ設定の段階が「前決定」として一つの研究領域を形成したように、それぞれの段

階について研究が進められることとなった。

2-2-2 アクター構造への注目：エリートモデルと多元主義モデル3

政策過程論は「ofの知識（knowledge of process）」として政策科学において一つの研究領域

を形成していたが、政策過程の分析は主に政治学において行われてきた。政治学では政策そのも

のよりも政策をめぐるアクターの権力配置に学問的関心があったことから、政治過程の権力構造

に関するモデルが提示された。

まず、その代表的なモデルとして挙げられるのがエリートモデルである。エリートモデルでは、

社会は政治家や高級官僚といった権力を有する少数の「エリート」によって支配されているとし、

そのエリートは比較的同質的な集団で、価値観やイデオロギーに差異はあまり見られないとする。

そして、権力を持っていない大衆は政策決定に実質的に関与することが不可能であるため、支配

階層であるエリートの価値や選好が投影される形で政策決定が行われるとされる。

このエリートモデルと対照的に位置づけられるのが多元主義モデルである。多元主義モデルで

は、社会は多数の¢集団£によって構成され、集団の規模の大小はあるものの、各集団とも政策決

定過程に対して参加及び影響を与えることが可能であるとする。そして、各集団とも自身の利益

を政策に表出するために、政策決定の場において他の集団と政治闘争を繰り広げ、その相互調節

の結果、特定のグループの利益が表出される形で政策決定が行われるとされる。

この両者のモデルのどちらを採択するか、すなわち社会を「誰が統治しているか」と見なすか

3両モデルのレビューに関しては、Dye（1992）、宮川（1994）を参照されたい。



は伝統的に論争のテーマとなり、わが国においても「山口・大嶽論争」として日本の統治構造に

関する議論が行われた。そして、わが国では 1980年を前後して「レヴァイアサン・グループ」と

称される大嶽秀夫、猪口孝、村松岐夫らによって「仮説－検証」型研究をベースとした現代日本

政治の実証分析が本格的に行われると、「パターン化された多元主義4」、「仕切られた多元主義5」、

「官僚主導大衆包括型多元主義6」といった「形容詞つき」の多元主義モデルが多数提示されるこ

とになった (秋吉, 2007)。

2-2-3 流動性と偶然性への注目：ゴミ箱モデルと政策の窓モデル7

組織論においては企業組織を中心として様々な意思決定モデルが検討されてきたが、政策過程

論に大きな影響を及ぼすこととなったのが、コーエン、マーチ、オルセンによって提示された「ゴ

ミ箱モデル」であった (Cohen, March and Olsen, 1972)。

コーエンらが着目したのは、組織における意思決定が必ずしも合理的かつ順序だてて行われること

ではないということであった。コーエンらは、組織を「組織化された無秩序（organized anarchy）」

とし、1)構成メンバー者達は他者との対立を回避するために自身の選好を曖昧なままにして行動

するという「不明確な選好（problematic preference）」、2)構成メンバー達は組織的な問題解決を

可能にする情報や知識を有していないという「明らかでない技術（unclear technology）」、3)問題

によって意思決定に関わる構成メンバーが異なるという「流動的な参加（fluid participation）」、

といった特徴を挙げた。

さらに、コーエンらは、このような「組織化された無秩序」における意思決定では、1) 問題

（problems）、2)解決案（solutions）、3)参加者（participants）、4)選択機会（choice opportu-

nity）、という 4つの「別々の」流れがあり、それらの流れの「偶然の」結びつきによって決定が

行われるとした。

そこでは、段階論で想定されたような「問題の認識」→「解決案の作成」→「解決案の決定」と

いった順序だった形ではなく、解決案が既にある状態で（その解決案に導くために）特定の問題

が探索されるといったように、並列的に動く形で意思決定が進められるとされる。そして、組織

で意思決定が行われる「選択機会」とは、様々な問題や解決案が参加者によって投入される「ゴ

ミ箱」のようなものであり、それらがどのような組み合わせで投入されるかによって異なる決定

となることが強調された。

このコーエンらのゴミ箱モデルは大学組織における意思決定を取り上げたものであったが、同

モデルが強調した「流動性」と「偶然性」は政策過程論においても注目された。そして、キング

ダンは同モデルをベースにして、アジェンダ設定における「政策の窓（policy window）」モデル

を提示した (Kingdon 1984, 1995)。

4Muramatsu and Kraus (1984)5佐藤・松崎 (1986)6猪口 (1983)7政策の窓モデルに代表されるアジェンダ設定論に関しては笠（1988）を参照されたい。



キングダンはコーエンらと同様に意思決定における「流動性」と「偶然性」に注目し、アジェ

ンダ設定の段階において、1)問題、2)政策、3)政治、という「別々の」3つの流れがあることを

指摘した。

第一の問題の流れとは、様々な問題の中から特定の問題が注目され、政府アジェンダとして関

心を集める過程である。キングダンは、特定の問題が政策決定者の注目を集める要因として、1)

出生数等の社会指標の変化、2)大きな事件・事故災害の発生、3)ごみ処理状況といった（現在行

われている政策の）評価結果、といった要因を指摘している。

第二の政策の流れとは、様々なアイディアの中から特定のアイディアが政策案として提案され

る過程である。キングダンは政策領域ごとに政治家、官僚、専門家等によって構成される政策コ

ミュニティ内において、様々なアイディアが検討され、淘汰されていくことを指摘した。そして、

実現可能性を有し、政策コミュニティの信念と一致するアイディアをもとに政策案が形成される

とした。第三の政治の流れとは、様々なアクターの影響によって、特定の政府アジェンダが上位

に位置づけられる過程である。キングダンは特定のアジェンダが他のアジェンダより優先される

要因として、1)世論の動向、2)選挙とその結果、3)利益団体による圧力、4)官僚機構や委員会の

セクショナリズム、といったものを指摘した。

これら 3つの流れは前述のように「別々に」存在し、問題が認識されるのとは別に特定の政策

案が形成されるといったように、独立的に流れていくことが想定されているが、それらが「合流」

（coupling）するときに、キングダンが「政策の窓が開く」と称したように、特定の政策の実現

が現実味を帯びてくる。すなわち、特定の問題が注目され、それを重要視する政治的潮流となり、

更にその具体的解決案となる政策案が形成されると、政策実現に向けて動き出すこととなるので

ある。

2-3 アイディアへの注目

2-3-1 アイディアの概念

政策決定過程分析を実質的に担ってきた政治学は、前述のエリートモデル及び多元主義モデル

において述べたように、政策そのものよりも政策をめぐる権力構造や権力過程に主たる関心があっ

た。そのため、政策決定過程の分析視角となったのは、アクターの「利益」及びその利益を実現

すための「権力」であった。そして、政策決定過程分析においては、政策の「安定性（stability）」

を前提とした上で、その安定性を維持する政治構造に分析の焦点が当てられた (秋吉, 2007)。

しかし、70年代後半から、政治学で想定された「安定性」を超える政策変容が生じると、その

ような分析視角に対して疑念が呈されるようになった。とりわけ、米国の各産業において実現し

た規制緩和（deregulation）は、既得権益を維持するために政治家、官僚、利益集団によって形

成された強固なコミュニティがなぜ打破されたのかとして注目された。



そして、ダーシックとカークによって、その政治過程の分析が行われ、「アイディアの政治（politics

of ideas）」という概念が提示されると (Derthick and Quirk 1985, Quirk 1988)、新しい分析視角

として「アイディア（idea）」という「認識的要因（cognitive factor）」注目された。ダーシック

とカークは、経済学者らの政策分析によってもたらされた規制緩和という「アイディア」が保持

する説得力と、そのアイディアを推進するケネディ上院議員やカーター大統領らのアクターの活

動によって、規制による既得権益を維持しようとする「鉄の三角形」の「利益」が打破されたと

した。

このアイディアの概念は、90年代に入ると国際関係論、比較政治学において精緻化され、ゴー

ルドスタインは「研究及び調査によって得られた科学的知識を源泉とする、政策の進むべき方向

及び手段に関する信念」として再定義した (Goldstein 1993)。ゴールドスタインらは、このアイ

ディアの概念には単なる「理念」だけでなく、技術的手段まで含むものとした。そして、大きく、

「世界観」や「道義的信念（principled beliefs）」といった規範的なレベルと、政策目標を達成す

るための技術的手段に関する指針である「因果的信念（causal beliefs）」といった手段的なレベル

とを提示した。

さらに、このアイディアが政策決定においてアクターの行動に及ぼす影響として、1)行動指針

（road maps）の提供、2)協調行動としての焦点（focal points）の提供、3)制度化による制約、と

いう 3つが指摘された。

第一の行動指針の提供とは、アイディアによってアクターが目標や目的手段関係に関して明確

に把握できるようになるということである。アイディアを根幹とする問題認識の枠組みによって、

各アクターが「自分にとって何が利益になるか」が判断され、それによってアクターの採択する

行動が規定されるのである。

第二の協調行動としての焦点（focal points）の提供とは、アイディアによって協同的な解決策

もしくは連合の中核としての行動が定義されるということである。複数の選択肢が取りうるとき、

アイディアによって特定の選択肢が導かれるのである。

第三の制度化による制約とは、制度への「埋め込み（embeddedness）」という形でアイディ

アが制度の根幹を形成し、政策決定に影響を及ぼすということである（Goldstein and Keohane

1993, Skogstad 1998）。そして、その埋め込みによって、アイディアが実行されるための組織的

サポートが与えられ (Goldstein 1993, Yee 1996)、更に「政策遺産（policy legacies）」の概念に示

されるように、制度化されたアイディアが次の政策選択においても影響を及ぼすのである (Weir

and Skocpol, 1985)。

2-3-2 アイディアとコンテクスト

このように、特定のアイディアによってアクターの認識枠組みが構築され、アクターの行動に

影響が及ぼされることになるが、ここで注意しなければいけないのが、アイディアはそれ自身の



みで機能しないということである。

ダーシックとカークに代表される初期の「アイディアの政治」において、アイディアが持つ「説

得力」だけではなく、アイディアの「推進者」が注目されたように、アイディアが政策決定にど

の程度影響を及ぼすかということは、その推進者、更にはその推進者の行動を制約する制度的要

因に規定されてくる。そして、図 2-1に示されるように、アイディアは直接、もしくは推進者を

媒介して政策決定者を「説得」し、政策に反映されるのである。

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出所：Yee（1996）p.87 をもとに筆者訳出

図 2-1: アイディアと政策の因果プロセス

そのため、政策決定者がどのようなアクターによって構成されているか、アイディアの推進者

がどのように政策決定者に関与しているかということが重要になり、「政策決定の場」という制度

的要因がどのような状況であるかということが重要になってくる。

2-4 新しい政策過程モデル：学習過程としての政策過程

2-4-1 知識と政策学習

政治学においては「アイディア」という認識的要因が注目されることとなったが、政策科学

（policy sciences）においても前後して「知識」という認識的要因への関心が高まった。

政策科学のオーソドックスなテキストブック等で指摘されるように 60年代に多くの社会科学者

が政府プログラムの策定に参加したことを契機に政策研究が隆盛化し (宮川, 1994)、特に評価研究

（evaluation research）の進展によって知識活用への関心が高まった。

当初は、政策分析のあり方に関する研究において、ダンが政策分析者と政策決定者との”two

communities”の問題を指摘し (Dunn, 1980)、ホロウィッツが政策分析が政治的道具と化している



問題を指摘したように (Horowitz, 1970)、政策決定の改善には政策分析は寄与しないことが強調

されてきた。

しかし、ラダエリが”modern phase”と称しているように、知識活用研究において政策分析によ

る間接的な効果が注目されるようになると、知識の役割に関する関心が高まった (Radaelli, 1995)。

評価研究の代表的研究者であるワイスは、政策分析の啓蒙的役割を指摘した (Weiss, 1977)。政

策決定者は政策分析によって提供される情報をもとに社会及び政策問題に対する自己のパラダイ

ムを変化させ、それによって政策決定者自身が啓発され、よりより政策決定が行われることを指

摘した。また、ヘクロは政策分析等によって得られた知識がどのようなプロセスで政策決定者に

影響を及ぼすかということへの関心から、「経験から生じる行動の比較的長期にわたる変化」とい

う「学習（learning）」の概念を提示し、政策決定者が知識や社会経済状況や過去の経験をもとに、

政策を形成することを指摘した (Heclo, 1974)。このヘクロの研究や前述のワイスの研究が「政策

学習」の概念として注目され、多様なものが提示された。

2-4-2 政策志向学習

サバティアらは「唱道連合フレームワーク（Advocacy Coalition Framework: 以下ACF）」と

いう分析枠組みにおいて8、ワイスらの研究をもとに「経験に起因し、政策目的の達成もしくは改

訂に関係する、思考や行動意図の比較的持続的な変化」9という「政策志向学習（policy-oriented

learning）」の概念を提示した。

サバティアのACFでは、図 2-2に示されるように、分析単位として「政策サブシステム（policy

subsystem）」という概念が提示された。政策サブシステムとは、行政府や議会委員会といった具

体的な制度や組織ではなく、特定の専門領域について関心を持つ様々なアクターが参加し影響を

及ぼすという制度の枠を超えた「場」とされた。

そして、その政策サブシステム内において政治家、官僚、利益集団からメディアや政策分析者

といった幅広いアクター間において、「諸価値の優先順位付け、重要な因果関係及び環境の認知、

政策手段の有効性についての認識などを共有するもの」という「信念システム（belief system）」

を共有する「唱道連合グループ」が複数形成され、その唱道連合グループ間の相互作用をもとに

政策が決定されるとした。また、その過程においては、「政策ブローカー」と称されるアクター

が、調停者として中立的な立場を取り、グループ間の政治的コンフリクトを抑え、各グループが

了承できる政策案を求める努力が行われることが想定された10。

その唱道連合グループ間の相互作用において行われるのが、前述の「政策志向学習」である。

唱道連合グループの中核にある信念システムの階層として、1)最も深層に位置し、個人のフィロ

ソフィーを形成する規範的・存在論的原理である「規範的コア（normative core）」、2)規範的コ8Sabatier (1988), Sabatier and Jenkins-Smith（1993）を参照されたい。尚、ACF自体は過程モデルへの批判というコンテクストから提示された。同批判については Sabatier and Jenkins-Smith（1993）を参照されたい。

9Jenkins-Smith and Sabatier1994, p.18210この政策ブローカーとしては、官僚の首脳部や議会の委員会の委員長クラスが想定されている。



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出所：Sabatier (1988) の図を筆者訳出

図 2-2: 唱道連合フレームワーク

アを達成するための戦略的政策ポジションである「政策コア（policy core）」、3)政策コアを達成

するための手段的決定（instrumental decisions）や情報探索（information search）である「二

次的要素（secondary Aspects）」、という 3つが提示されているが、政策志向学習によって変化

するのは二次的要素と（場合によって）政策コアとされる。

この政策志向学習には多様な側面があるものの、主に、1)自身の信念システムで重要視する目

標及び変数の状態に関する理解の改善、2)信念システム内部での論理・因果関係の理解の改善、3)

自身の信念システムへの異議申立（challenge）の特定化及び対抗、という 3つの側面が特徴とし

て挙げられる。そしてそのプロセスの具体例として、ジェンキンスミス（Hank C. Jenkins-Smith）

とサバティアは図 2-3に示されるシナリオを提示している。

そこでは大きく、1)特定問題のイシュー化、2)グループ間での分析的議論、3)政策案の採択、

という 3つの局面が存在し、特に分析的議論の段階で各グループに属する政策分析者が直接的あ

るいは間接的にグループの立場を唱道し、その分析結果がいわば啓発的な役割を果たすと想定さ

れる。

2-4-3 社会的学習

ホールはヘクロの学習概念の精緻化を目指し、「過去の経験や新しい情報に対応して、政策の目

標もしくは手段を修正する試み」という「社会的学習（social learning）」の概念を提示した (Hall,



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出所：Jenkins-Smith and Sabatier（1993）の図を筆者訳出

図 2-3: 政策志向学習のシナリオ



1993)。

ヘクロの学習概念では国家は社会経済状況の変化に受動的に対応する形で政策を変更するとさ

れたが、ホールは国家は能動的に「学習」し、政策を変更していくと考えた。そして、その社会

的学習の特徴として、1)過去の政策がもたらした結果に反応して政策が形成される、2)当該政策

領域の専門家が学習を進める重要なアクターとなる、3)国家は社会的圧力から自律性を持って行

動する、という 3つが挙げられた。

このような社会的学習の概念をもとに、ホールは政策転換のメカニズムを示したが、ホールが

特に留意したのは制度の「粘着性」であった。新制度論（new institutionalism）で強調されるよ

うに、制度は様々なアクターの利益を規定することから、制度変更のコストは多大なものとなる。

また、当該制度によって利益を得ているアクターによって、制度が形成・維持されているため、制

度変更には強力な抵抗に直面することとなる。これらのことから、制度は現実への不適合さが認

識されるようになっても、即座に大幅な変更が行われることはなく、細かい修正によって維持さ

れることになる。

このような制度の特性から、ホールは政策転換は一気に起きるのではなく、政策を構成する段

階ごとに変化が生じるとした。そして、政策転換の段階として、1)政策手段の設定のみの変更、

2)政策手段の設定と政策手段の変更、3)政策手段の設定と政策手段に加えて、政策目標自体も変

更、という 3つが指摘された。

第一段階では、既存の政策で何らかの問題が発生しても、政策目標（規制政策を例にすると、

競争制限による公益の確保）や政策手段（規制政策を例にすると、需給調整規制）を変更するの

ではなく、政策手段の設定（規制政策を例にすると、需給調整基準）を変更することによって問

題への対応が図られるとする。

第二段階では、政策手段の設定では問題への対応が困難な場合、新たな政策手段を選択したり

することによって問題への対応が図られるとする。

第三段階では、二つの段階での変化で問題に対応できない場合、政策目標そのものが見直され

ることとなり、様々なアクターを巻き込む形で「パラダイム転換」として政策変更が行われるこ

ととなるのである。

2-4-4 教訓導出

官僚組織における政策学習に関しても概念が提示される中11、ローズは、政策担当部局の活動

に注目し、「同様な政策問題に直面した他国での政策及びその社会的帰結について考察する」とい

う「教訓導出（lesson-drawing）」の概念を提示した (Rose 1991, 1993)。

政策担当部局は特定の政策問題への対応が必要になった際に、様々な情報源から政策アイディ

アを構築していくが、その際に特に参考にされるのが、同様な政策問題に直面した他国において

11エセレージらは経営学での「組織学習（organizational learning）」の概念を政府部門に展開し、「政府学習（governmentlearning）」の概念を提示した（Etheredge 1981, Etheredge and Short 1983）。



開発・実施された政策である。そこでは当該政策の内容と併せ、その政策によってどのような成果

が社会にもたらされたかということに関して、失敗教訓（negative lesson）も含めて考察される。

そして、担当部局が自国の国内状況に照らし合わせ、政策アイディアを構築していくのである。

この教訓導出は担当部局によって行われることから、その学習の対象となる知識はあくまで実

務的知識であり、当該政策の根底にある理論的専門的知識までは学習が行われることはないとさ

れる (Rose, 1991)。

そして、教訓導出によって行われる政策対応として、ローズは、1) 特定の政策をそのまま移

転する「模倣（copying）」、2) 特定の政策を自国の文脈に合うように修正して採用する「適合

（adaptation）」、3)政策手段に関してはある国から、制度に関しては他の国からといったように、

二つの国から政策要素を組み合わせていくという「合成（making a hybrid）」、4)様々な国の政

策要素をもとに新しい政策を形成する「統合（synthesis）」、5)他国での政策を刺激として新しい

政策を形成する「刺激（inspiration）」、という 5つを挙げている (Rose, 1993)。

2-5 小括

本章で検討したように、伝統的な政策過程の分析モデルでは、政治学における「権力への偏重」

から、本来「ofの知識」で求められていた「政策分析によって得られた知識をどのように政策過

程に投入するか」という知識を提供することができなかった。また、そのことは同時に政策分析

の在り方について政策過程論から言及することができなかったことを意味していた。

しかし、政治学において「アイディアの政治」として「科学的知識を源泉とする、政策の進む

べき方向及び手段に関する信念」という「アイディア」が注目され、政策科学において知識活用

の在り方が検討され「政策学習」の概念が提示されると、政策過程論は大きな転換点を迎えるこ

とになった。

政治学の「アイディアの政治」では、どのようなアイディアが政策過程において「説得力」を

持ち、「利益」に打ち勝つことができるかということを示しただけでなく、そのアイディアの推進

者が政策決定に関与できる「コンテクスト」の重要性が示された。また、政策科学の「政策学習」

では、政策志向学習においては政策分析及びその提供者である専門家がどのように政策を唱道し

ていくかということが示され、教訓導出学習においては行政組織においてどのように他政府での

政策教訓が学習されるかということが示され、社会的学習においては「粘着性」を有する制度が

どのように転換されるかということが示された。


第3章政策研究における利用の知識と知識の

利用

本章では「利用」という用語に焦点を当て、政策研究における知識利用のあり方について理論

的な検討を行う。始めに 3-1では、政策形成過程における知識の利用について研究する学問の発

展の歴史を簡単に振り返る。3-2で政策研究における利用研究の位置づけを明らかにする。3-3で

は既往の実証研究から得た知見により日本の政策形成過程における知識生産と利用について俯瞰

し、4章以降の事例分析に向けた架橋的議論を展開する。

3-1 利用研究の歴史

欧米では 1950年代から 60年代にかけて、政策立案や行政と、効率的な意思決定やマネジメン

トをするための研究の両方を「科学化」する試みがなされた。とりわけ、米国においては福祉や

教育サービス、社会プログラムの評価研究に官民問わず巨額が投じられるようになった。しかし、

こうした評価は十分に設計されていない単純なものであり、社会状況を考慮したものでもなかっ

た。また当時は、これらの評価の基となる理論的研究も少なかった。評価研究は即時的かつ直接的

にプログラムの質の向上に用いられることを意味していたが、1960年代後半になると、評価がプ

ログラムの決定に明確な影響を及ぼすことはないということが経験的に理解され始めた。そこで

一部の研究者は、より実用的な評価のあり方を探求するため、評価活動を政治的な文脈に位置づ

けることから出発した。とりわけワイスは評価の政治化についての議論を踏まえて、評価が実質

的に役立つ事例について 1970年代後半から研究し始めた。そこで彼女が明らかにしたことは、判

定や提言として示される評価結果がそのまま意思決定や政策決定に反映されるわけではなく、現

実的には意思決定者や政策決定者への啓蒙や「知識の漸動（knowledge creep）」という間接的・

漸増的な効果に留まることが多いということであった1。

1970年代に入ると、評価研究にとどまらず社会科学の広い領域において自然科学的方法論を複

雑な現実社会に適用する試みは壁にぶつかる。「人類が月面に着陸できるなら、なぜゲットーの

問題を解決できないのか」(Nelson,1974: 376)という問いや、政策立案者にとって社会科学者は

存在するだけで十分であり、色をつけるが料理の味はほとんど変えないパプリカのようなものだ

1このため、政策分析は意思決定過程でなく民主的過程の道具としてより有効であり、「証拠に基づく政策」は「証拠についての情報をもとにした社会（evidence-informed society）」というのが適切な目的であるとも言える (Young etal., 2002)。

24

第 3章政策研究における利用の知識と知識の利用

(Lipsky, 1971)という皮肉にあらわれるように、社会的知識や研究が政策立案にほとんど影響を与

えないことが明らかになってきた。こうした流れを受け、知識や研究の政策的利用にかかる問題

や可能性について探究する多くの理論的・実証的研究が誕生し、それらは利用研究と呼ばれるよ

うになった (Havelock, 1969, Wittrock, 1982)。なかでも、1975年に出版された『国家レベルの政

策決定における社会科学的知識』という報告書は以後の利用研究の発展にとって重要な示唆を与

えるものである。そこでは政府機関の意思決定者 204名に対する大規模なサーベイ結果から、情

報はソフトなものが間接的に用いられることが多いということが示された (Caplan et al., 1975)。

これはワイスの経験的研究からの知見と一致するものであった。

1980年代までにワイスが政策研究や評価研究などの社会科学的知識の啓蒙的役割と政治的役

割という二つの側面を明確に提示したことは、利用研究の歴史における重要な里程標となってい

る。それは、社会学的な知識や研究の利用とは何か、と改めて社会科学者自身に問い直すもので

あった。

3-2 利用研究と政策研究

政策研究は政策のための分析（analysis for policy）と政策の分析（analysis of policy）、そし

てその両者を含む政策のモニタリング・評価という活動に分けられる。政策のための分析をここ

では「政策分析」と呼ぶ (Hogwood & Gunn, 1984)。実際にどのような活動がこの分類に含めら

れるかを検討するための内容的・手続き的な定義は後で行う。利用研究は、政策分析のうち意思

決定のための分析が政策プロセス内の意思決定にどう利用されるかに焦点を当てる。

本研究では政策のための分析から、利用、意思決定までのフローを中心に調査する。大きく見

て、具体的に政策過程を追う作業と、その政策過程において政策分析などの情報・知識（源）が

どのように利用されたかという利用過程の分析に分けられる2。

図 3-1では 2-1-1で紹介した段階モデルに基づく政策サイクルを描き、便宜的に政策過程を単

純化して図示している。政策のための分析（第 1章）と、それが政策プロセス（第 2章）の意思

決定に利用されるあり方を理論化し（第 3章）、そのモデルと調査手法を構築し（第 4章）、科学

技術基本計画の策定プロセスを政策形成の一事例として取り上げながら（第 5章）、政策分析が実

際の意思決定にどのように利用されているか（第 6章）を調べる。こうして本研究は図の左上か

ら右までを広く研究対象とするメタ分析でありながらも、科学技術基本計画の策定という事例に

対する分析として、図の左下の「意思決定の分析」に位置づけられる。

2前者は問題定義、アジェンダセッティング、政策形成の分析である「メソ分析」に当たり、後者は意思決定過程および意思決定のための政策分析の分析である「決定分析」に相当する (Parsons, 1995)。



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図 3-1: 政策分析と決定分析

3-3 日本の政策形成過程における知識生産と利用

3-3-1 はじめに

日本における政策分析の政策形成過程における利用状況や役割を分析しようとするならば、日

本の政策形成過程においてはどのように政策に関連する知識生産が行われ、それらがどのように

利用されてきたのかを理解することが前提となる。そして、日本における伝統的な政策過程にお

ける知識生産と利用の課題を指摘することは、今後、政策分析が新たなタイプの政策知識として

利用されるコンテクストを明らかにすることでもあると言える。

3-3-2 政策形成過程の諸類型

日本の中央省庁において政策形成を進める過程は、課題の多様性、組織の特質に対応して多様

である。実務家を巻き込んだ実証的研究によれば、各省庁の政策形成過程を大きく 5つの類型に

わけることができる。5つの類型は、企画型、現場型、査定型、渉外型、制度官庁型である。

これらの諸類型は 2つの軸に基づいて、以下の図 3-2のように整理することができる。第 1の

軸は、行動が能動的（攻め）か受動的（受身）か、という軸である。第 2の軸は、官房系統組織あ

るいは上位組織による統制が常に効いているのか、直接の担当の縦ラインのアドホックな意見調

整によって対応が決まるのか、という軸である。前者の場合、統制は予算に連動することが多い

ため主として 1年毎の定期的対応が多くなり、後者の場合、対応は不定期となる場合が多い。な

お、この図における受身かつアドホックに当てはまるものは、渉外型と制度官庁型に分けられる

（前者の方が、統制性が高い）。



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図 3-2: 日本の中央省庁の政策形成過程の類型

この類型は政策形成過程における行動様式に関する類型であって、ある省庁の行動様式の全て

がいずれかの類型にあてはまるというものではない（同一の省庁の中に複数の行動様式が同居す

ることはあり得る）。そして、現実にはここで示した行動様式の折衷型もみられる。5つの類型の

特徴を多少具体的に解説しておくと以下のようになる。

(1)企画型

企画型においては、縦割りの担当の原局・原課が創発するだけではなく、場合によっては官房

系統組織、すなわち、官房・横割り政策局や各局総務課が新たなアイディアを主導して、原局に

投げかけてくる。また、官房系統組織は原局・原課の創発に対して口を挟み、修正を加える（つ

まり、官房系統組織は共鳴盤としての機能を果たす）。つまり、官房系統組織というのはライン組

織なのであるが、同時にスタッフ機能を果たしている。逆に言えば、官房系統組織は原局・原課

の上位組織ではないが（例えば総務課と各原課は局長下に同列である）、しばしば予算、人事等に

関する資源による横からの統制とセットになることによって、原局・原課に対するスタッフ機能

を担保しているわけである。

企画型においては、いかにして官房系統組織のスタッフ機能における敏感性を維持するかが課

題となる。官房系統組織がスタッフ機能を果たす上でのこれまでの主要な資源はマスコミ、政治

家等の外部とのネットワークである。官房はマスコミや政治家を通して表明された「世論」に敏

感になり、組織維持のためにも革新を主導する。ただし、これらの既存のアンテナによって把握

された「世論」が的確なものなのかどうなのかという問題がある。

例えば、経済産業省や旧科学技術庁における政策形成等がその例に当たる。また、近年では、



各省庁を超えた全政府レベルにおいて企画型政策形成が見られる。経済財政諮問会議等を活用し

た内閣レベルでの政策形成等がその例である。その場合、背後で全政府レベルでの官房系統組織

であると考えることのできる財務省が大きな役割を果たしている場合も多いが、それとは独立し

た形で、経済財政諮問会議・内閣府がスタッフ機能を果たしている場合もある。特に、経済財政

諮問会議の民間議員は、経済界や学界とのネットワークを介して、「世論」の代弁機能を果たして

いるとされる (城山他,1999、城山他,2002)。

(2)現場型

現場型においては、原局・原課における現場（現場事務所、地方出先機関、本省担当官等）が

新たなアイディアを主導し創発する。現場の実験に対しては、上司（本省原局・原課の局長・課

長等）は比較的寛容であり、実験を許容する。このような許容された実験のなかで、実施や各方

面からの評価を経て生き残るものはわずかであるが、残ったものの熟度が上がり、既存の制度が

臨界点に達すると、主に原局・原課によって実験をふまえた新たな制度革新が試みられることに

なる（以上が共鳴段階であるということができる）。この臨界点の判断に関しては、原局・原課の

局長、課長級の縦系列の判断が重要になる。

現場型においては、官房系統組織の承認を形式的には必要とするが、その実質的影響力は少な

い。また、対応のための時間的レインジは不定期であるが、概して長期である。また、現場型に

おいては、組織としては政策実施と政策立案を同一組織に担わしている。これは、現場における

実施に基づくフィードバックを可能にするメカニズムであるともいえるが、政策立案が政策実施

に引きずられる可能性を内包しているともいえる。

例えば、国土交通省河川局における政策形成等がその例に当たる。

(3)査定型

査定型においては自ら創発するということはなく、常に受動的創発となる。つまり、アイディ

アは常に被査定側によって提供されるのであり、査定側は共鳴盤としての機能に徹しているとい

うこともできる。また、判断の基礎となる情報も相手方が提供するものに基本的に依存し、自ら

情報収集することは少なく、提供された大量の情報を各方面から検討して一定の判断を行うこと

が求められる。判断の際の重要な基準は全体の「姿」、すなわち、バランスである。組織内では各

分担に関しては担当者に一定の裁量が与えられているが、全体の「姿」に関しては、官房系統組

織・上位組織がきちんと統制している。査定の主体は、形式的には一方的な決定権を持っている

わけであるが、現実にはこれを一方的に行使することはできない。査定側は、情報上、実務処理

上の能力の限界から、被査定側の担当者と「握る」（詳細な事前の調整）必要がある。その結果、

決定はインクリメンタルなものとなりがちである。

例えば、財務省主計局、総務省行政管理局等における政策形成がその例に当たる。



(4)渉外型

渉外型においては、自律性が高く多様な他の外部主体との調整を行うこととなる。そのために

は、状況判断が重要な基礎作業であり、その状況判断の錯誤を減少させるため、組織内において

は情報回路は重複的（リダンダント）に設計される。渉外型における創発においては、相手組織

側からのインプットに対して敏感にならざるをえない（ある種の受身）。従って、創発は各レベル

でのインプットに基づく状況判断に応じて分散的に行われる。他方、共鳴と最終的な承認は組織

内のハイレベルの部分でかなり集中的に行われる。様々な情報に基づき他の諸政府との関係全体

への配慮を持って判断を下す必要があるからである。

渉外型においても、関係の縦系列の合意が重要なのであり、官房系統組織はそれほど強くはな

い。ただし、状況判断等における錯誤を減少させるため、横から口を挟める一定の仕組みが用意

されている。瞬時における対応が求められる危機管理もあれば、長期的関係を考慮しなくてはな

らない場合もあることからもわかるように、時間的レインジは不定期である。

例えば、外務省等における政策形成がその例に当たる。

(5)制度官庁型

制度官庁型においては、同一省庁内に互いに一定の自律性を持つ複数の基本的諸制度をかかえ

ていることが多い。そのため、創発は、個別の基本的諸制度ごとにアドホックに行われることに

なる。そして、官房系統組織はあまり強くはない（渉外型のように共鳴と最終的承認が組織内の

ハイレベルの部分で集中して行われることもない）。また、このような基本的諸制度に関しては、

予算のように毎年決定が行われるということはなく、見直しの周期はより長期となる。これらの

点に関しては、現場型との共通性も高い。

他方、制度官庁型においては、現場型と異なり、能動的に実験を行うということは少ない。こ

れは、基本的諸制度を扱っているために、余程の社会的圧力がない限り、制度の改革には踏み切

らないためである。逆にいえば、創発に際しては、社会的圧力を前提とした受動的創発の機会が

多い（社会といっても社会の様々な部分のうちどの部分に敏感になるのかに関しては様々な選択

がありうる）。

例えば、総務省の地方自治制度担当部局等における政策形成がその例に当たる。

3-3-3 知識生産・利用とその限界

それでは、各政策形成過程類型において、政策形成に必要な知識はどのように生産され、利用

されているのであろうか。また、政策形成過程における伝統的な知識生産と利用はどのような限

界を有しているのであろうか。



第 1に、企画型においては、官房系統組織が新たな政策知識を獲得し、その予算、人事等の資

源を基礎に原局に刺激を与え、ダイナミズムを創出することになっていた。その際、官房系統組

織の用いる政策知識の質を保証するものとして、官房のマスコミ、政治家等の「世論」からの情

報収集が重視された。しかし、現実の場において、官房系統組織の政策知識の質が保証されてい

るかどうかには疑わしい面もある。第 1に、全体的政策を考えるべき官房系統組織の政策知識が、

単なる組織防衛や、官房系統組織の長の単なる個人的嗜好の忖度に堕する可能がある。第 2に、

官房系統組織が持っているアンテナとしてのマスコミ、政治家が、果たして政策知識獲得のため

のアンテナとしての機能をしうるのか否かにも疑問が残る。もし、これら既存のネットワークが

アンテナとして不十分であるのなら、官房系統組織は幅広く自らネットワークを開拓し、情報源

を得る必要があるのであるが、これが人事、予算というルーティーンをもこなさなくてはならな

い「忙しい」官房系統組織に可能なのかという問題（これはラインがスタッフをかねることが可

能なのか否かという企画型の根本的組織問題である）に突き当たる。

第 2に、現場型においては、現場が新たな情報・政策知識を習得し、実験を開始する。このよ

うな実験のなかで、マーケットテストを経て生き残るのはわずかであるが、残ったものの熟度が

上がり、既存の制度が臨界点に達すると、縦系列の判断により、実験をふまえた新たな制度革新

が試みられることになっていた。この現場型による政策知識の質を保証するのは、現場の担当者

の感度とバランス感覚であった。このような現場型のダイナミズムにも 2つの限界がある。第 1

に、現場のバランス感覚というのはデリケートなもの（現場で出会う様々な諸利益のバランス付

けを行い、例えば、重要であると思われるが力のまだ弱い利益に対しては、場合によっては下駄

を履かせてサポートする必要がある）であり、バランス感覚を維持し、具体的な諸利益のバラン

ス付けを対外的に説明するのは難しい。第 2に、現場型のダイナミズムは政策形成と政策実施の

有機的な融合に依存している（つまり、具体的政策実施の中から新たな政策知識が生まれてくる

ことを期待している）。しかし、場合によっては、現場における具体的政策実施にとらわれて、従

来の方式を全く切り捨てるような政策知識は出て来にくいという可能性もある。これは、政策と

実施を分離すべきか否かという組織編成の基本問題にかかわる。

第 3に、査定型においては、受身のかたちで様々な政策知識（予算要求、定員要求等を通して）

を確保し、それらを多方面からたたくことによって、自らの政策判断を行うことになっている。

査定型においては、査定者側は個別のセクターの代表ではないため、全体に関してバランスのと

れた判断ができると主張される。戦後日本においては、特に 1960年代以降、財務省主計局は、以

上のような立場から、国の政策の「国益」全体の立場からの優先順位設定者としての役割を担い、

また、自認してきたといえる。しかし、このような査定型のダイナミズムにも限界がある。例え

ば、予算編成の場合、財務省主計局側の一定のイニシアティブにもかかわらず、相手省庁が「降

りない」場合、相手省庁との「取引」が必要になる（つまり、「収め」るために最終的には相手の

省庁の会計課と「握る」ことが必要となる）。その際には、特にシーリングの設定以降、主計局側

にとっては総額を抑えることが重要となり、他方各省庁側にとっては歳出額よりも特定の政策が



重要となる場合もあるため、歳出額の抑制と引き換えに、特定の新規の政策の予算計上を認める

という取引が行われることとなる。この結果、予算査定を通した一貫した政策知識に基づいた優

先順位設定という目的は達成されないことになる。この優先順位設定が十分に行えないという点

が、財務省主計局による総括管理に対する批判の焦点であった。

第 4に、渉外型においては、例えば外務省の地域別担当部局を中心に、様々なレベルにおいて

相手国・組織等から敏感に情報・政策知識を収集し、それらを多方面から検討することを通して、

政策判断を行うことになっている。組織内において状況判断・政策判断の錯誤を減少させるため

の装置として、情報・知識回路は重複的（リダンダント）に設計されている。しかし、このよう

な渉外型のダイナミズムにも限界がある。現在の国際的な渉外機能においては、その機能は外務

省に独占されるものではなく、各セクター毎の省庁が一定の国際的渉外機能を担うようになって

きている。従って、重複的な情報・知識回路は外務省の省内だけではなく省外にわたって張り巡

らされている。その際、これらの省庁横断的な重複的情報・知識回路を基礎に総括的判断ができ

るような体制になっているかというと、疑わしい。各省庁の渉外的含意を持つ回路と外務省の回

路とは業務の文化の違いもあり分断されがちである。このような限界に対しては、外務省という

組織としては、個別セクターに関する専門機能を内部化するのか（「外交一元化」）、個別セクター

省庁との連携を強化するのかという選択肢が論理的にはある。前者は定員の制約を考えると難し

く、後者も言うは易しいが行うは難しい。

第 5に、制度官庁型においては、同一省庁内に互いに一定の自律性を持つ複数の基本的諸制度

をかかえていることが多いため、政策知識は個別の基本的諸制度ごとに構築されていくこととな

る。そして、官房系統組織はあまり強くはないため、各政策知識は自律的に構築され、独自の世

界を構築するようになる。また、制度官庁型においては、現場型と異なり、能動的に実験を行う

ということは少ないため、現場での試行錯誤に基づいた政策知識生産が難しく、しばしば諸外国

のモデルが政策知識として活用されることもあった。この点に関しては、近年の行政改革、地方

制度改革、司法制度改革といった継続的改革とその結果のフィードバックを通して変わりつつあ

る面もあるが、そのフィードバックが必ずしも包括的政策知識として構造化されているとは言え

ない。

3-3-4 知識生産・利用の改善に向けて

以上のようなこれまでの政策形成過程における知識生産・利用の限界を踏まえると、今後の知

識生産・利用過程は、どのように改善されるべきなのであろうか。その際には、どのような課題

があるのか、また、そこに新たなタイプの政策知識としての政策分析にはどのような可能性があ

るのだろうか。

第 1に、政策形成過程においてインプットされる政策知識・情報の質を改善するメカニズムが必

要になる。例えば、現実的には裁量を持つ現場の行政官の創発等におけるイニシアティブの感度



と質をいかに維持するのかは、決定的に重要であるといえる。これは、行政官に対する制度的統

制を強めたり、ただ市民参加を進めれば解決するという問題ではない。また、行政官の倫理的質

を上げれば済むという問題でもない。行政官等関係者が適切かつ必要な情報・政策知識が得られ

るような回路を設定し、行政官等関係者に適切なインセンティブを与えることが必要になる。例

えば、企画型に関して言えば、具体的にどのような情報・知識回路とインセンティブを様々な関

係者の間に設定することによって、官房系統組織の新たな政策知識に対するアクセスと感度を確

保するのかという問題になる。また、現場型に関して言えば、具体的にどのような回路とインセ

ンティブを様々な関係者の間に設定することによって、現場が「声なき声」を含めた関係者間の

意向をバランスさせるのか、それらに基づく適切な政策知識を構築するのか、という問題になる。

第 2に、透明性を高める必要がある。企画型、現場型、査定型、渉外型、制度官庁型と定式化

したように、限界はあるものの各省庁は固有の政策形成の論理とダイナミズムを持っている。こ

れらは、一定程度、政策課題の性格に対応した合理的なものであると評価できる。しかし、これ

らはいずれも明示的な論理あるいは制度として定式化されたものではなかった。その結果、行政

全体のクレディビリティーが落ちた際には、外部からの批判に対して極めて脆弱なものとなって

しまった。今後は、これまでの慣行的運用のうち意義のある部分は、ちゃんと制度として明示的

に残していくという作業が必要になる。制度化することによって、行動様式に対する支持を調達

するだけではなく、行政責任を問えるようにすることによりその行動様式の実効性を高めるとい

うポジティムサムの成果も期待しうる。また、これまでの行政の実行においては、創発、共鳴、

実施、評価という政策形成段階のうち、特に評価という段階における意識的活動が欠如していた。

評価とは活動結果について総括し、関係者に説明することである。もちろん、行政の現実の運営

のなかでは、担当者は長年の経験等から活動の結果をそれなりに評価し、自らの活動にフィード

バックしていたのであろうが、これも明示的なものではなく、説明対象者も限られている。その

結果、現実の活動の経験の総括が政府外部の市民に対してのみならず行政内部においてすら十分

に伝えられず、経験によって学習されるべきことが死蔵されてきたと言える。

第 3に、省庁間の縦割りを超える必要がある。省庁内においては経産省における企画型の行動

様式にみられるように、縦割り部局と官房・横割り部局を対抗させるメカニズムがある程度は存在

してきた。しかし、省庁間においては、財務省主計局や総務省行政管理局による査定型の行動様

式を基礎とする一定の活動や近年の内閣府の活動に支援された内閣レベルでの会議体以外に、縦

割りの弊害を是正するメカニズムがない。もちろん、これらは、必ずしもセクター別省庁以外の

主体によって試みられなければならないわけではない。例えば経産省の官房・産業政策局は、産

業構造審議会等の場を通して他省庁管轄事項に（著名な事例は通信だが他にも労働、教育等につ

いて試みた）「横割り」的介入を試みた。また、国土省河川局も河川環境の統合的観点から林野行

政等の他省庁管轄事項に関与することを試みた。ただし、必ずしもうまくはいていっていないよ

うである。

新たなタイプの政策知識としての政策分析が現実の政策過程においてインパクトを持つために



は、日本の現実の政策形成過程のコンテクストをよく理解し、その中の諸アクターのインセンティ

ブ構造と合致することが必要である。他方、政策知識・情報の幅と質の改善、透明化、横断化の

必要は、外部からの新たなタイプの政策知識としての政策分析を活用する可能性を明らかに示唆

しているように思われる。


第4章分析のフレームワーク

本章では本調査研究で用いる分析のフレームワークを構築する。まず 4-1では方法論として、本

研究で扱う事例について、科学技術基本計画を選んだ合理的根拠を説明する。そして本事例の文

字データの整理および分析に用いた定性データ分析（QDA）という比較的新しいアプローチその

有用性について説明する。続いて 4-2では、インプット、アウトプット、文脈からなる知識利用の

簡単なモデルを立て、定性データ分析によって各項目に含まれる要素を整理する。

4-1 方法論

4-1-1 事例分析－科学技術基本計画

本研究では科学技術基本計画を研究事例として採用するが、その理由は次の通りである。科学技

術基本計画策定は、前章に示した省庁における政策形成の分類によれば、政策立案者の行動が能

動的であり、上位組織による統制が常に効いている「企画型」に当てはまると考えられる。この企

画型の政策形成は、政策立案者が能動的であるため外部を含めた多様な知的資源を活用しようと

するであろう。また、統制的であるということは、原局・原課の局所的な知識（local knowledge）

や実践に依存する「現場型」とは逆に、より汎用的な情報や知識に基づいて意思決定のフィージ

ビリティとアカウンタビリティを高めようとするであろう。すなわち図 3-2の四象限のうち、企

画型が最も政策分析などの戦略的な情報・知識が活用される蓋然性が高い。そのため、政策分析

の利用研究の事例として最初に取り上げることは妥当であるといえる。また、他の政策分野の中

でも、科学技術分野はその政策的展開に科学的知見が必要とされる割合が特に高い。とりわけ科

学技術基本計画は、マクロ政策分野であり、時間的・空間的に幅を持ったより一般的な知識が求

められ、計画策定において本質的に深刻な利害対立を生じないと想定される。このように他の政

策形成に較べて政治的判断により意思決定が行われることが比較的少なく、政策分析が実質的な

役割を果たすことが期待される。逆に言えば、この事例において政策分析の役割が見出せなけれ

ば、他のより政治的なイシューに対して政策分析の有用性を示すことが難しくなるだろうという

ことでもある。

また、科学技術基本計画はこれまで 5年ごとに 3期にわたり計画が作成されているが、各期を

比較することで、政策分析の利用に影響する因子について掘り下げて検討することができる。ま

た、各期策定時の社会的・政治的文脈、また期を経た基本計画の歴史的発展を注意深く観察する

34

第 4章分析のフレームワーク

ことで、それらに関わらない普遍的要素を見出すことができるだろう。この作業は政策分析の利

用についての議論の一般化につながり、我が国に即した利用研究の理論形成の礎石となりうるも

のである。

4-1-2 定性データ分析（QDA）

本調査研究ではコンピュータソフトウェアを用いた定性データ分析と呼ばれる比較的新しい手

法を採用する。これは単なる文書などを読んで内容をまとめる文献分析や、文献に含まれる語や

文構造を定量的に分析する構造分析・内容分析とは根本的に理念や手法が異なる。第 1期と第 2

期科学技術基本計画の構造分析・内容分析については、科学技術政策研究所において行われてい

る。そこでは「客観的な分析」として「科学計量学で用いられる『語』分析、キーワード分析」を

適用している。こうした科学計量学的手法は構造の背後にある文脈を考慮せず、計画間の構造の

相違と特徴を明らかにしているとしても、その《意味》について説明しない。計画では計画者が

意図的・非意図的に同じ意味を別の言葉で表現していたり、文章の構成を入れ替えたりまとめた

りしているが、それを説明できない。そのため、本研究ではこの成果を参考にしつつも、まった

く別のアプローチをとる。

定性データ分析（QDA）とは、行政文書や議事録、インタビュー記録などの文字テキスト中心

の資料や非言語的情報が中心の資料を分析する手法である。統計やサーベイデータなど数値情報

を中心とした資料の分析と対置される。文書データに含まれる特定のテーマに関する単語数をカ

ウントして相対的な頻度を割り出したり、文章の長さを測るなどして文字テキストの内容を数値

データに置き換えて作業する内容分析は、元の資料は定性データであるが、それを定量データに

置き換えて《客観的に》分析することが調査の主目的となっている。このため、内容分析や構造

分析は定量データ分析とも言うべき性格のものである。

定性データは扱うべき資料やデータの種類が雑多であり、またその量が非常に多くなる傾向が

あることが特徴である。ともすればこうしたデータの分析は分析者の都合のよい部分だけつまみ

食いされ、分析者の仮定や期待に沿った結果を導くことになりがちである。それを避け、雑多な

定性データを合理的・体系的に整理するには事務書類のファリングの手続きと重なるところが大

きく、定性データ分析にそれらを応用できる部分も少なくない。たとえば新聞や雑誌の切り抜き

記事をスクラップブックや紙のカードに整理しそれを元に報告書を書く場合など、定性データ処

理は以下の手続きからなる (佐藤, 2006: 49)。

(1) 意味的にまとまりのある特定部分のくくり出しと切り抜き

(2) 索引コード付与による情報の検索と抽出

(3) 索引コード（特に分析項目）付与およびコード同士の関係の割り出しによる報告書全体のストーリーの構成

電子媒体のデータを扱う定性データ分析ソフトウェアを活用する場合でも、基本的には上記の

手続きを踏襲しているといってよい。紙ベースの分析と比べて優れている点は、情報の検索や抽



出の効率性やコード同士の関係の割り出しの合理性にある。さらに特定部分のくくり出しやコー

ドの付与においても、新聞や雑誌をもう一度違った観点からくくり出したりカードの索引を付け

直すことは非常に手間がかかるのに対し、電子媒体であれば容易にできる。このようにデータ収

集・整理と分析を同時に進められることは、問題に対するアプローチそのものの変革を可能にす

る。つまり、QDAソフトウェアを用いた調査分析は、通常の社会調査のように、問題設定、仮説

構成、データ収集、データ分析、仮説検証と一連の流れで段階的に進む「ワンショット・サーベ

イ」ではない。ワンショット・サーベイは既存の理論（グランド・セオリー）を検証する上ではあ

る程度有効であっても、データを元にして新たに理論を立ち上げていく際には必ずしも有効であ

るとは言えない。本研究で採用するアプローチは、データから出発するという地に足のついたも

の（グラウンデッド）である。データをある程度収集した段階でそれを詳しく検討し、その分析

結果を元にして作業仮説や研究課題そのものを練り直していく。また、その分析結果に基づいて

次の段階に行うデータ収集の方式などについて決めていく。こうして理論とデータの間に一種の

密接な対話関係を持たせることで、社会生活の現実と理論との適合性を保証するのである (佐藤,

2006: 167-171)。

本研究ではQDAソフトウェアとしてMAXQDA2007を用い、科学技術基本計画関連の行政文

書（基本法、基本計画、各種審議会議事録）のほか本研究会会合や本研究会が実施した各期基本

計画策定担当者へのヒアリングの議事録や資料も電子データとして収集・整理し、分析した。ま

た、基本計画で参照されたと考えられる文書（科学技術政策研究所報告書、学術論文、基本計画

素案や海外ヒアリングのまとめなどの内部文書）も幅広く収集したが、膨大な資料のため、特に

重要だと思われるものに絞って分析を実施した1。

4-2 知識利用のモデル

定性データ分析を活用して本研究の主題である知識利用のモデルを構築するにあたり、まず利

用という概念について整理する必要がある。社会科学的な知識や研究を実用的なものにするため、

1970年代から知識や研究の利用についての問題や可能性が探究されるようになり、利用研究の発

展を担うようになった。この利用研究というニッチな学問分野で時代を問わず議論の中心となっ

てきたことは、そもそも「利用」2とは何かという根本的な問いである。利用という概念の狭さが

1定性分析として行ったことは、具体的には次の通りである。まず、第 1 期から第 3 期までの科学技術基本計画の内容について索引コードを付けていき、コードをツリー構造化して整理した。これにより、各期を統合した一つの目次ができることになる。期ごとにどの部分に関する言及があるか、またその程度を定性的に調べ、コード全体の構成について検討した。これは定量分析における構造分析に相当するものであるが、定性データ分析は文章の意味を理解してコードを付け、その構造化も文脈に沿ったものにしているため、両者は研究対象に対する捉え方がそもそも大きく異なる。次に、このツリー構造を基本として維持しながら、総合科学技術会議や文部省の各審議会やその他の関連文書についても同様にコードづけを行った。

2ここで「利用」という用語を用いる理由について説明する必要がある。他に一般的に用いる類義語として「活用」や「反映」があるが、知識をこの場で、目に見える形で用いるという意味合いが強く、長期的・間接的に知識が用いられる事例を記述するのに適当でない。「インパクト」は大規模なシステムへの間接的・長期的な利益を示す場合に用いられ、「活用」などとは逆の意味で用法が限られる。「効用」は主に潜在的な知識や研究の価値を測るときに使われ、そ



社会学的な知識の利用を妨げている側面があるとしたら、より効果的でアカウンタブルな利用の

ために、利用とは何かについての概念枠を広げ、またそれを明確に定義しておくことが必要であ

ろう。

利用とは何かを考えるとき、いつ、どこで、誰が、何を、どのように、なぜ利用するのかといっ

た視点が挙げられる。本調査研究での事例で言えば、「いつ」「どこで」「誰が」は、それぞれ「科

学技術基本計画策定時に」「官庁で」「計画担当官（事務局）が」と特定できる。残りについて、情

報・知識（源）（何を利用したか）と、利用の実態（どのように利用したか）、利用に影響を与え

た因子（なぜ利用されたか）の 3種類に整理して分析を行う。すなわち、以下の図のように、イ

ンプット（情報・知識（源））とアウトプット（利用の実態）、文脈（利用に影響を与えた因子）と

いう簡単なモデルが作られる。

!"#$% &'()*

&'+,-./0123

図 4-1: 利用研究アプローチのモデル

したがって、以下の調査研究で行うことは次のとおりである。

• 情報・知識（源）（何を利用したか）の整理

• 利用の実態（どのように利用したか）の整理

• 利用に影響を与えた因子（なぜ利用されたか）の整理

利用に影響を与えた因子（なぜ利用されたか）については、「なぜ（何のために）利用したか」

という利用目的とは異なる広い概念枠であることに注意しなければならない。たとえば、利用者

が積極的な目的を持っていれば利用の程度は上がりうるが、その場合でも情報や知識の質が低かっ

れらの実際の効果を議論するのに適切な用語とは言えない。さらに「活用」や「効用」という用語は、知識は良いことのためにのみ用いられるという性善的理解を暗に要求するものであり、知識が政治的な場で利用される事例にはあまりそぐわない。「影響」は非意図的で不特定な効果をも含み、「利用」より広い概念とされるが、議論の焦点がぼやけてしまうことと、影響を見極めることが実際的には困難であることから、ここでは利用についての議論に限る（吉澤 2008）。



たり、社会的・政治的な状況がそれを許さなかったりすると利用が抑えられてしまうことになる。

つまり、利用目的は利用に影響を与えた因子の一つとして考えることができる。

以下では、このモデルにしたがってそれぞれ、情報・知識（源）、利用の実態、利用に影響を与

えた因子について整理する。

4-2-1 情報・知識（源）の整理

政策形成や意思決定に利用される情報や知識には、利用されることを意図して設計された明示

的な外部知識生産活動である審議会や評価委員会、シンクタンクやNGOの政策分析などのほか、

内部での調査研究、その他一般的な情報なども考えられる。分類法としては図 4-2のように情報

源を外部／内部、公式／非公式に分ける方法が知られている3。

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図 4-2: 意思決定過程における公式・非公式情報源

ここでは内部／外部は情報や知識が主として意思決定者側のアクターによって生産されている

か否かによって、公式／非公式は情報や知識を生産する手続きが意思決定者にとって制度的かつ方

法論的に確認されているものか否かによって分類を行う。どちらの分類に対しても明確に区分で

きない活動が考えられるが、本研究事例では一区分に収まるように一部の活動を細分化している。

本研究では「情報・知識（源）」という用語によって幅広い対象を扱う。「源」に括弧をつけた

理由は、政策に用いられるものは情報や知識ばかりでなく、それらを生産する活動そのものも考

えられるためである。すなわち、ここでは活動の結果として「情報・知識」、その活動のプロセス3また、ソフトな（研究ベースでない、定性的、分かりやすい言葉で表される）情報・知識と、ハードな（研究ベース、たいてい定量的、科学的な言葉で表される）情報・知識という分類もある (Caplan, Morrison and Stambaugh, 1975)。



として「情報・知識（源）」のどちらも政策に利用される対象として想定している。これについて

は「利用の実態の整理」において詳述する。

政策に利用される情報・知識（源）のうち、政策分析は以下の二つを必要条件として定義される。

(1) アカウンタビリティ4

(2) 政策志向性5（外的論理）

(1)アカウンタビリティ

アカウンタビリティとは、情報・知識の生産行動についての対外的説明がなされ、その責任の

所在が明確である程度を指す。具体的には以下の三つの要件6が求められると仮定する。

生産行動およびその責任の明示性・明確性（自発的公開性）

生産プロセスの透明性や情報へのアクセシビリティを含むが、より強い概念であり、自発

的に生産プロセスや情報を開示し、情報や知識の生産者が誰であるかを明確にしている場

合に当てはまる。

生産する情報や知識を生成する論理の一貫性・被参照可能性（内的論理）

学術的な知識の生産行動を規定する要件であり、ディシプリン（学問分野／規律）に従う

内部の論理が一貫しており、生産者以外が理解し、使用できるかどうかを表す。

データや方法の多元性・合理性（方法論的妥当性）

情報や知識を生産するために用いたデータは様々な出所・アクターから収集され、複数の

分析手法を組み合わせたものか。こうした多元性が確保されない場合、採用した単一の種

類のデータや方法が最もふさわしいものであるという合理的な説明が求められる。

アカウンタビリティの条件は特に、何が問題であるかを決定するプロセス（問題のフレーミン

グ）において強く求められる。したがって、たとえば事務局による議題の設定の仕方や合理的根

拠が不明確な審議会は、審議プロセスが公開され、論理性と方法論的妥当性を有する議論が行わ

れていたとしても、アカウンタビリティが達成されているとは見なさない。

(2）政策志向性（外的論理）

上記で説明した内的論理との明示的な整合性を保ちつつ、実際の政策プロセスへの貢献を意図

した論理が展開されているか。内的論理との整合性が見えない政策志向的な議論は単なる政策提

言や唱道と見なされる。

4邦訳として「説明責任」という用語が使われることが多いが、ややもすると生産行動に対して説明する責任を果たしさえすればよいという印象を与える。ここでは情報の論理性などを含め、相手に明晰に説明する能力があるかどうか、という意味合いを重視し、能力（-ability）という語が含まれているカタカナ語を採用した。

5いわゆるトライアンギュレーションという概念である (Jick, 1983)。6これは以下を参考にした。「[政策分析は]おそらく実用的あるいは学術的で、正確な分析的手法と学問的（disciplinary）見解に基づき、開かれたものである」(Swain, 1993: 1156)。また、存在論（自発的公開性）、認識論（内的論理）、方法論（方法論的妥当性）という三つの次元でそれぞれ批判可能性があるかどうかという考え方に立っている。



これにより、本研究では政策のための情報・知識（源）を以下の三種類に分類する。

政策分析

アカウンタビリティおよび政策志向性の両方を有する活動、またはそれによって生産され

る情報・知識

政策情報

政策志向性を有するが、本来的にアカウンタビリティを備えていない／意識していない活

動、またはそれによって生産される情報・知識

一般情報

政策志向性はないが、政策に利用される一般的な情報・知識

以上の区分をもとに、図 4-2の分類法を適用して、科学技術基本計画の策定に用いられた情報・

知識（源）を表 4-1のように分類する。具体的な情報・知識（源）の内容については後述する。

表 4-1: 科学技術基本計画の策定に用いられた情報・知識（源）$

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KL45 C¢5£/KLPQR(3S

表の灰色の網掛けで示した部分がここで「政策分析」として定義するものであり、本研究では、

上で分類した情報・知識（源）の中でも、特に政策分析の利用について重点的に分析する。政策

分析とは、その定義の通りアカウンタビリティと政策志向性の両方を有する。これは対象とする

政策に活用されることを意図した外的論理と、学術的知見に基づく内的論理との明示的な整合性

を保ちつつ、方法論的妥当性と自発的公開性も具えることで、外部からの批判可能性を高めてい

る。換言すれば、第三者から見て情報や知識の入力源、その生成論理・方法・過程が《見えて》お

り、第三者が後にその流れを批判的に検証して、その政策分析の過程や成果が正しいのか間違っ

ているのかを主張することができる、ということである。前章で制度的課題として提示したよう

に、日本において政策志向性を持った政策分析を実現するためには行政官等関係者が適切かつ必

要な情報や政策知識が得られるような回路を設定することが必要であり、アカウンタビリティを

実現するためには政策分析活動の透明性を高めることと、知識生産が省庁間の縦割りを超えて行

われる必要がある。



政策分析はその外的論理および内的論理の堅牢性により、実際の政策決定に有用な情報を与え

るという実質的意義を持つばかりではない。政策分析活動にかかる自発的公開性を示すことで、

透明性の高いプロセスで生産された知識を利用しているということを多くのアクターに顕示し、

政策決定過程における合意形成を図りやすくするという道具的意義もある。また、自発的公開性

を持つ政策分析活動は民主的な意思決定過程においてそもそも望ましいものであるとする規範的

意義も挙げられる。方法論的妥当性は様々な出所からのデータを参照し複数の手法を組み合わせ

ることで、分析結果の確度を高めるとともに、あらゆる手段を用いているということを示すこと

で利害関係者の説得を行いやすくするので、実質的および道具的意義を表すものである。

続いて、政策分析の必要条件（アカウンタビリティ、政策志向性）と情報・知識（源）の 4類

型（内部／外部、公式／非公式）との対応関係について考える。一般的に言えば、意思決定者に

近いほど政策課題についての問題意識が鮮明であり、議論や分析の政策志向性は高い。そのため、

政策分析の必要条件である政策志向性は、外部よりも内部の情報源の方が高いと考えられる。ま

た、意思決定者のニーズに即した機敏で柔軟な対応がしやすいため、非公式な知識生産過程の方

が政策志向性が高くなる傾向がある。

アカウンタビリティについては、内部よりも外部の情報源の方が達成しやすい。たとえ内部で

も外部と変わらないような活動の透明性を確保していたとしても、内部の活動はアカウンタビリ

ティに欠けているという一般的な見方をされやすい。また、公式の手続きのほうが非公式よりも

アカウンタビリティが高いことは定義上からも明らかである。

このように、アカウンタビリティと政策志向性は情報・知識が生産される制度形態から見ると

相反的であり、4類型のうちどの区分が最も政策分析の範疇に適当であるかということは一概に

言えない。ここに、情報・知識（源）の制度的分類（内部／外部、公式／非公式）と手続き的・内

容的分類（政策分析、政策情報、一般情報）という二つの類型化を併用して実証研究に適用する

ことの意義がある。

4-2-2 利用の実態の整理

利用の実態については表 4-2のような 6つのモードに類型化ができる。なおこれらは概念的区

分であり、実際の利用においては同時的・境界横断的な利用が多く、常に一つのモードに分類で

きるとは限らない。

はじめに、知識が実質的に利用される場合を見る。表の一行目は、情報や知識の生産行動の結

果をそのまま政策に利用することはないが、政策立案者の認識や理解を深める形で参考として間

接的・長期的に利用するものである。例として、問題の構造化と予測が挙げられる。二行目は、結

果として文書に記載された数値情報や政策提言などを直接的・即時的に政策形成に反映させるも

のである。提言やモニタリング、評価が含まれる。三行目は、情報や知識の生産行動の過程その

ものが政策立案者にとって意味を持つ場合である。たとえば審議会などで何の最終報告書や提言



表 4-2: 利用の実態の類型

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がなされなかったとしても、審議会委員である利害関係者が議論を戦わせることでお互いの立場

を理解したり、コミュニケーションが円滑になったりすることに意義があることもある。政策立

案者にとってそうした場は、関係者間のエンゲージメントや関係者による学習を促進して政策形

成をやりやすくしたり、自らの立場や政策をオーソライズしたり、国民に向けて説明責任を達成

したりする役割を果たす。

以上の利用は政策のための情報や知識やその生産活動プロセスが実質的に役に立った事例に当

てはまるが、それとは別に戦略的な利用というものもある。政策のための情報や知識の生産活動

は、活動の対象、活動結果が利用される場が政治的であることに加え、活動の過程も政治的たり

うる。このような状況で、政策分析は政治的な目的のために利用されることがある。たとえば、

正当化は、政策立案者が自ら関係者を説得するためでなく、間接的に既存政策の妥当性を裏付け

るような材料を揃えて、自らの立場を正当防衛するものである。また、直接的な証拠をもって政

策立案者による関係者の説得が行われることがある。EBPが「証拠に基づく政策」でなく「政策

に基づく証拠」であるとしばしば揶揄されるように、政策立案者の既定の立場や既存の政策を支

持するために情報や知識が収集される場合を指す。戦略的なプロセスの利用とは、「情報や知識の

生産活動によって何かを行っている」という事実のみを利用するものである。政策立案者が必要

な決定を遅らせて時間稼ぎをするためや、科学的・合理的な意思決定であることだけを示すため

にポーズとして情報や知識の生産活動プロセスを利用したり、あるいはこれにより政策立案者が

責任回避することも含まれる。

政策決定に介入してくる政治的存在が大きい場合、利用される情報や知識は政策決定者の望ま

しい政策や政治的立場を支持するような外的論理が最優先されるため、どうしても内的論理や方

法論的妥当性の欠いた政策提言や唱道のような政策情報が戦略的に利用されることとなる。アカ

ウンタビリティを十分に持った政策分析は、政策決定者にとって望ましい結論となっていないこ

とが多いためである。その一方で、外部の知識生産活動として自発的公開性を掲げて表面的なア

カウンタビリティの達成を強調する傾向が強い。このため、外部の政策情報が最も戦略的に利用



されやすいといえる。情報の内容を利用する場合は、その情報によって政策や政治的地位の正当

化や、関係者の説得が図られる。情報を生成するプロセスを利用する場合は、どのような情報を

生むにしても、その活動によって何かを行っているというポーズや、他の意思決定がなされるま

での時間稼ぎ、あるいは情報や知識の生産者に意思決定の責任を押しつけるということが起こり

うる。

4-2-3 利用に影響を与えた因子の整理

利用研究の既往文献を参考に、本稿の趣旨に沿った形で利用の説明変数を整理したものを以下

に示す7。

表 4-3: 利用の説明変数�ËÌÍ¶ ÑÒ¶

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Áé¶ kTà=STàêëTàìíTàÁ�TÁé¶

問題の本質

問題の本質は、政治問題に関わるリスクの大きさや種類、意思決定者にとってのなじみの深さ

や重要性、意思決定の意義や難しさに関係する。この変数は技術政策や研究開発プロジェクトの

経過年数や革新性も含む。

アクター

利用への姿勢は、情報・知識（源）の利用に対するアクターの個人的、技術的、創造的、説得

的労力のことである。信頼性は、利用者にとってアクターがどの程度能力があり、正直で信用に

足るかで表される。人間関係は、利用に関わるアクター間で調和や信用、合意を生むことができ

るかを示す。属人性は、アクターの年齢や性別、経験、役職といった経歴や身分のほか、行政的・

組織的スキル、イニシアティブ、新しい考えや変化に対して開かれているか、権力に対するアク

セス、熱意、決断力、積極性、面倒見の良さ、関心、イデオロギー、政治的感受性などの性格や

資質、態度も含まれる。7Caplan, Morison et al.(1975)、Patton, Grimes et al.(1977)、Weiss & Bucuvalas(1977; 1980)、Sabatier(1978)、John-son(1980)、Leviton & Hughes(1981)、Beyer & Trice(1982)、Alkin(1985)、Siegel & Tuckel(1985)、Cousins & Lei-thwood(1986; 1993)、Webber(1986; 1987)、Nelson, Roberts et al.(1987)、Lester & Wilds(1990)、Oh & Rich(1996)、Preskill & Caracelli(1997)、Owen & Rogers(1999)。



対話

対話は、アクター個人間・組織間のコミュニケーションを指し、情報や知識の生産活動におけ

る利用者の参画や唱道も含める。

プロセス

方法論は、知識生産における手法の選択や精緻化、結果を導くために解析されるデータや情報

の適切さや厳密さに関わる。口頭でのプレゼンテーションの質、報告書の形式、定量的・定性的

データの組み合わせなどもこれにあたる。タイムリーさは、知識をふさわしいときに受容し、広

めるというものである。

情報や知識の質

利用者の期待との一致は、情報や知識が利用者によって保持されている立場を支持しているか、

以前の知識体系と変わっていないか、潜在的な利用者の考えや価値に合うものか、状況にそぐう

ものかどうか、といったことである。行動指向性は、情報や知識が行動に向けた明示的で直接的

なものになっているかどうか、その実用性や政策提言の実行可能性を示す。革新性は、情報や知

識が現状に挑戦し、新しい課題や見解を提示するような理念や組織、サービスにおける大きな変

化の必要を示しているかを表す。

文脈

文脈は、政策分析の委託者の政治的位置づけ、利用者の外部スポンサーへの依存、組織間・組

織内対立関係、組織的抵抗、権力闘争、財政的制限などのことである。また、法規、国家的要請、

制度的運用方針や他の契約義務も含む。さらにもっと幅広く、利用に影響する社会経済動向や文

化的潮流もここに含める。


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政策及び政策分析研究報告書 - ESRI › jp › workshop › 080313 › 03shiroyama_01.pdf · はじめに 第3 期科学技術基本計画においては「科学技術成果の国民への還元」が言及され、国民のニー

政策及び政策分析研究報告書 - ESRI › jp › workshop › 080313 › 03shiroyama_01.pdf · はじめに第3 期科学技術基本計画においては「科学技術成果の国民への還元」が言及され、国民のニー