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关 注 FOCUS
《城市观察》2015年第3期Urban Insight, No. 3, 2015
在“划”与“管”并重的思路指导
下，划线方案与政策立法的同步出台成为
全国各城市生态控制线划定工作中的一
大特征。从2005年开始，深圳、武汉、东
莞、成都以及湖南长株潭地区纷纷与生态
控制线划定工作同步开展针对生态控制线
管理实施的立法工作（见表1）。
随着越来越多的城市开始意识到生态
控制线管理实施的重要性，对生态控制线
管理实践过程中的成功经验或存在问题越
需要进行系统的总结和梳理[1]。因此，本
文以率先开展生态控制线划定与管理的深
圳和武汉为切入点，反思目前以立法形式
特大城市生态控制线管控制度的探索与思考◎ 周岱霖
一、引言
随着城镇化进程的快速发展，生态控
制线对保障城市生态安全的重要作用逐渐
凸显。生态控制线是防止城市无序蔓延的
“红线”，也是保障城乡生态空间的生命
线和高压线，对保护城乡生态环境具有极
其重要的作用，是推进生态文明建设与新
型城镇化发展的有力保障。随着党的十八
届三中全会提出“以制度保护生态环境”
的要求，“生态控制线如何管”成为生态
控制线规划与管理工作中的重中之重。
摘 要：建立完善的生态控制线制度已然成为我国各大城市的广泛共识。本文以生
态控制线管控的先行城市——深圳和武汉为例，总结和反思了两个城市生态控制线管
控制度的特点与不足，提出控制线分而治之的管理模式、粗放式的线内建设指引和允许
建设项目划分以及生态补偿制度缺位是目前困扰我国城市生态控制线管控的主要问题。
广州作为我国第三个即将实施生态控制线管控的特大城市，总结了广州生态控制线的实
践探索，建议从创新规划途径和实施保障措施两个方面破解上述难题，以期为我国其
他特大城市生态控制线管控提供更多参考经验。
关键词：特大城市 生态控制线 管控制度【中图分类号】TU�84
doi:�0.3�6�/j.issn.�674-7�78.20�5.03.0��
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FOCUS关 注
《城市观察》2015年第3期Urban Insight, No. 3, 2015
为主的生态控制线管控工作存在的问题，
并以广州为例，探讨生态控制线管控的合
理路径与制度，以期为今后其他城市，尤
其是特大城市的生态控制线划定与管理工
作提供参考。
二、深圳与武汉生态控制线管控制度的借鉴
（一）深圳：资源倒逼下生态控制线管控的创新尝试
深圳是我国首个进行生态控制线立法
的城市。2005年11月，《深圳市基本生态
控制线管理规定》与《深圳市基本生态控
制线规划方案》同步出台。2007年，为进
一步细化基本生态控制线的实施细则，深
圳出台了《关于执行的实施意见》。2013年，配
合基本生态控制线局部优化调整方案的出
台，深圳市政府修改2007年版实施意见，
重新颁布《关于进一步规范基本生态控制
线管理的实施意见》，对深圳基本生态控
制线制度实施八年进行了全面的总结。
深圳基本生态控制线立法，是在资
源倒逼机制下的创新尝试。立法的核心
目的，是要保障基本生态控制线的坚决实
表� 国内有关城市生态控制线的管理文件
地区 相关文件
深圳
《深圳市基本生态控制线管理规定》（2005）深圳市人民政府关于执行《深圳市基本生态控制线管理规定》的实施意见（2007）深圳市人民政府关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见（2013）
东莞 《东莞市基本生态控制线管理规定》（2009）
武汉 《武汉市基本生态控制线管理规定》（2012）
成都 《成都市环城生态区保护条例》（2012）
湖南 《长株潭城市群生态绿心地区保护条例》（2013）
施。早在2005年，深圳市政府提出城市发
展需要突破人口、土地、资源和环境“四
个难以为继”的矛盾和瓶颈。在这个背景
下，基本生态控制线的划定与实施，成为
深圳破解“四个难以为继”的一项迫切而
重要的任务。因此，通过深圳基本生态控
制线立法，明确三个管控机制的建立与完
善，即部门联合联动制度、监管与监察制
度以及社区转型发展引导制度。
�.多部门联合管控制度。2005年深圳
市规划与国土委员会正式成立，深圳规
划、国土合一的管理模式，为快速推进基
本生态控制线划定与立法提供了便利条
件。事实上，深圳市很早就认识到基本生
态控制线管理需要由政府多个部门齐抓共
管。管理规定及实施意见均提出建立联席
会议制度，召集人由分管副市长担任，成
员单位包括发改、经贸、规划国土、人居
环境、监察、水务、市场监管、城管等部
门及各区政府。联席会议负责审议基本生
态控制线内项目选址、信息调查、优化调
整、统筹规划、监督考核等重要事项，健
全了基本生态控制线共同管理机制。
2.基本生态控制线的监察制度。深圳
对生态控制线内违法建设行为的完善监察
以及对控制线管理部门的有效考核，是保
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应的管理主体编制优化调整方案，这也是
符合生态控制线基于对象划定的特点。
3.生态资源占用补偿制度。生态资源
占用补偿机制是真实反映生态资源稀缺程
度、环境损害成本的价格机制，体现了政
府对资源的开发管理和宏观调控。为贯彻
落实十八届三中全会“谁受益、谁补偿”
以及“资源有偿使用”的原则，广州探索
对线内建设项目收取生态资源占用补偿
金。补偿金包括两种类型：一是涉及土地
出让的项目，应当考虑线内生态资源占用
的成本，核算生态补偿价格；二是对于收
费的基础设施项目，应当根据占用生态资
源评估价值确定相应的国有资产入股份
额，并向政府上缴相应份额的收益用于生
态补偿。
参考文献：[1]曹靖,王岚等.从理想到现实:城市基本生态空间构建[J].规划师,2014(6):51-57
[2]盛鸣.从规划编制到政策设计:深圳市基本生态控制线的实证研究与思考[J] .城市规划学刊,
2010(7):48-53
[3]深圳市人民政府.关于进一步规范基本生态控制线管理的实施意见[N/OL].http://www.doc88.com/
p-7428799073384.html
[4]武汉市人民政府.基本生态控制线规划成果发布手册[R].2013
[5]广州市城市规划编制研究中心.广州市生态用地专项控制性规划[R].2009
作者简介：周岱霖，广州城市规划勘测设计研究院主任规划师，主要研究方向为城市低碳生态、生态用地管控以及区域规划等。
（责任编辑：李钧）
Exploration on the Ecological Protection Boundary for MegacitiesZhou
Dailin
Abstract: The importance of regulation system of ecological
protection boundary is well
recognized by Chinese megacities. The paper first introduces the
practice in Shenzhen and Wu-
han and concludes that the existing regulation pattern, the
extensive development guidelines in-
side the lines and the lack of compensation policies are the
major problems in ecological protec-
tion boundary regulation. To solve the above problems,
Guangzhou, the third megacity to practice
ecological protection boundary, has explored innovative planning
tools and management policies,
which may provide some meaningful experiences for other
megacities.
Keywords: megacity; ecological protection boundary; regulation
system
