榆林市经济社会发展总体规划

（2016-2030 年）

（2016年 3月 25日榆林市第四届人民代表大会

第一次会议批准）

·1·

前 言

榆林市位于陕西省最北部，陕甘宁蒙晋接壤地带，历史悠久，

人文荟萃，地域广阔，资源富集。随着“十五”以来煤、油、气等

优势资源大规模开发，榆林经济社会发生了历史性巨变，实现了由

传统落后的农业地区向新兴资源型城市和区域性中心城市的转变，

成为国家重要的能源化工基地、呼包鄂榆城市群重要的节点城市、

陕西省经济社会发展的重要一极。

“十三五”是榆林全面建成小康社会的决胜期，是全面深化改

革的攻坚期，是加快转型升级、实现持续发展的关键期。根据国家

关于推进“多规合一”试点和“十三五”市县经济社会发展规划改

革创新的要求，按照《榆林市国民经济和社会发展第十三个五年规

划编制工作总体方案》，结合国家“多规合一”试点工作实际，榆

林市将《榆林市国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》调整

为《榆林市经济社会发展总体规划（2016-2030 年）》（以下简称《总

体规划》）。

《总体规划》集经济发展、社会建设、空间布局于一体，主要

阐述全市国民经济和社会发展总体战略和发展布局，明确“十三五”

及今后一个时期经济社会发展目标、任务及政策措施，是统领市域

发展全局的纲领性文件和经济、社会、空间、环境等多规融合的龙

头规划，具有纲领性、战略性、综合性，是各级政府部门依法履行

职责、编制市域其他规划、实施年度计划、制定各项政策措施和规

划布局重大项目的重要依据，是全市人民共同奋斗的行动纲领。

《总体规划》主要依据《中共中央关于制定国民经济和社会发

展第十三个五年规划的建议》、《陕西省国民经济和社会发展第十

·2·

三个五年规划纲要》、《陕西省人民政府关于榆林市国土空间综合

规划的批复》、市委关于“十三五”规划编制的要求、《国家发改

委关于“十三五”市县经济社会发展规划改革创新的指导意见》、

《国家发改委、国家测绘局关于印发<市县经济社会发展总体规划技

术规范与编制导则（试行）>》以及有关法律法规编制。

《总体规划》规划期限为 2016-2030 年，其中经济社会发展方

面规划到 2020年(“十三五”时期)，空间布局方面规划到 2030年。

《总体规划》由文本、图集、空间开发负面清单、重大项目规

划组成，其中文本、图集和空间开发负面清单具有法定效力。

·1·

目 录

第一章 发展条件 .................................... 1

第一节 发展基础 ................................... 1

(一) 经济建设 ................................. 1

(二) 社会发展 ................................. 1

(三) 资源赋存 ................................. 2

(四) 环境承载 ................................. 2

(五) 基础保障 ................................. 2

第二节 “十二五”回顾 ............................. 3

(一) 发展理念不断优化 ......................... 3

(二) 发展成就令人振奋 ......................... 4

(三) 发展基础夯实巩固 ......................... 5

(四) 发展环境持续改善 ......................... 5

第三节 发展环境 ................................... 8

第二章 总体思路 ................................... 10

第一节 指导思想 .................................. 10

第二节 发展定位 .................................. 10

第三节 发展目标 .................................. 11

第四节 发展原则 .................................. 14

第五节 战略重点 .................................. 15

(一) 准确把握经济新常态....................... 15

(二) 加快培育发展新动力....................... 16

(三) 全面优化市域新空间....................... 16

(四) 有效提升要素保障能力 ..................... 17

(五) 着力促进人的全面发展 ..................... 17

·2·

第三章 空间布局 ................................... 19

第一节 总体布局 .................................. 19

(一) 空间发展分区 ............................ 19

(二) 空间保护格局 ............................ 20

(三) 空间开发格局 ............................ 21

第二节 生态空间 .................................. 22

(一) 总体格局 ................................ 22

(二) 生态保护红线 ............................ 23

(三) 禁止开发空间 ............................ 23

(四) 限制开发空间 ............................ 24

第三节 城镇空间 .................................. 24

(一) 城镇开发边界 ............................ 24

(二) 产业开发边界 ............................ 25

(三) 采矿开发边界 ............................ 28

第四节 农业空间 .................................. 29

(一) 总体格局 ................................ 29

(二) 基本农田 ................................ 30

第五节 管控措施 .................................. 30

(一) 落实主体功能区规划....................... 30

(二) 强化空间用途管制 ........................ 31

(三) 深化“多规合一”工作 ..................... 31

第四章 产业发展 ................................... 32

第一节 主导产业 .................................. 32

(一) 煤炭 .................................... 32

(二) 煤电 .................................... 32

(三) 油气 .................................... 33

·3·

(四) 煤化工 .................................. 33

(五) 盐及盐化工 .............................. 34

第二节 特色产业 .................................. 35

(一) 现代特色农业 ............................ 35

(二) 特色轻纺 ................................ 36

(三) 建材 .................................... 37

第三节 接续产业 .................................. 37

(一) 新材料 .................................. 37

(二) 文化旅游业 .............................. 39

(三) 战略性新兴产业 .......................... 40

(四) 装备产业 ................................ 41

第四节 支撑产业 .................................. 42

(一) 现代物流业 .............................. 42

(二) 金融服务业 .............................. 42

(三) 新兴服务业 .............................. 43

(四) 商贸流通业 .............................. 44

(五) 生活服务业 .............................. 44

第五节 产业升级 .................................. 45

(一) 推动产业迈向中高端....................... 45

(二) 促进产业融合发展 ........................ 45

(三) 营造产业转型升级氛围 ..................... 46

(四) 强化产业园区载体作用 ..................... 46

第五章 城乡发展 ................................... 47

第一节 城镇建设 .................................. 47

(一) 城镇体系 ................................ 47

(二) 中心城区 ................................ 48

·4·

(三) 县城 .................................... 49

(四) 小城镇 .................................. 49

(五) 提升城镇化质量 .......................... 50

第二节 农业现代化 ................................ 51

(一) 加强农村基础设施建设 ..................... 51

(二) 加快美丽宜居乡村建设 ..................... 51

(三) 提升农业产业化水平....................... 52

(四) 完善农业支持保护制度 ..................... 53

第三节 区域协调 .................................. 54

第六章 文化发展 ................................... 55

第一节 构建现代公共文化服务体系 .................. 55

(一) 推进公共文化设施和网络建设 ............... 55

(二) 加强公共文化产品和服务供给 ............... 55

(三) 加强文化遗产保护与传承 ................... 56

第二节 提升文化产业化水平 ........................ 56

(一) 壮大文化产业规模 ........................ 56

(二) 扶持文化精品创作 ........................ 57

(三) 推动文化产业融合发展 ..................... 57

第三节 提升全民文化素养 .......................... 58

(一) 践行社会主义核心价值观 ................... 58

(二) 深化群众性精神文明创建活动 ............... 58

(三) 建设现代传媒体系 ........................ 58

第七章 民生幸福 ................................... 60

第一节 提高居民收入水平 .......................... 60

(一) 促进创业就业 ............................ 60

(二) 确保居民收入稳定增长 ..................... 60

·5·

(三) 深化收入分配制度改革 ..................... 61

第二节 健全社会保障体系 .......................... 61

(一) 实施全民参保计划 ........................ 61

(二) 完善社会救助体系 ........................ 62

(三) 健全住房保障体系 ........................ 62

第三节 推进教育现代化 ............................ 63

(一) 完善现代教育体系 ........................ 63

(二) 加强人才培养和教师队伍建设 ............... 64

(三) 深化教育综合改革 ........................ 64

第四节 打造健康榆林 .............................. 65

(一) 优化配置医疗卫生资源 ..................... 65

(二) 提升医疗服务水平 ........................ 66

(三) 深化医药卫生体制改革 ..................... 66

(四) 推进人口均衡发展 ........................ 67

(五) 积极发展体育事业 ........................ 67

第五节 脱贫攻坚 .................................. 68

(一) 实现革命老区率先脱贫 ..................... 68

(二) 实施“五个一批”脱贫工程 ................. 68

(三) 完善脱贫攻坚保障机制 ..................... 70

第八章 生态文明 ................................... 71

第一节 生态建设 .................................. 71

第二节 环境保护 .................................. 72

第三节 资源利用 .................................. 73

第四节 节能降耗 .................................. 73

第五节 循环经济 .................................. 74

第六节 生态文明制度 .............................. 75

·6·

第九章 社会治理 ................................... 76

第一节 加强社会治理体系建设 ...................... 76

(一) 创新社会综合治理 ........................ 76

(二) 全面加强农村社会治理 ..................... 76

(三) 完善群众利益诉求表达机制 ................. 77

(四) 健全公共安全体系 ........................ 77

(五) 加强应急能力建设 ........................ 78

(六) 推进军民融合发展 ........................ 78

第二节 推进法治榆林建设 .......................... 79

(一) 推进立法工作 ............................ 79

(二) 建设法治政府 ............................ 79

(三) 推进依法行政 ............................ 79

(四) 加强党风廉政建设 ........................ 80

(五) 维护司法公正 ............................ 80

第十章 创新驱动 ................................... 81

第一节 加强科技创新 .............................. 81

(一) 实施重大科技专项 ........................ 81

(二) 优化创新组织体系 ........................ 81

(三) 深化科技体制改革 ........................ 82

第二节 建设人才强市 .............................. 83

(一) 深入实施人才优先发展战略 ................. 83

(二) 引进和培养急需紧缺人才 ................... 83

(三) 创新完善人才激励政策 ..................... 84

第三节 打造质量和品牌强市 ........................ 84

第四节 推进“双创”工程 .......................... 84

第十一章 基础设施 ................................... 86

·7·

第一节 综合交通 .................................. 86

(一) 公路 .................................... 86

(二) 铁路 .................................... 87

(三) 机场 .................................... 87

(四) 公交 .................................... 87

(五) 邮政 .................................... 88

(六) 水运 .................................... 88

(七) 管道 .................................... 88

第二节 信息设施 .................................. 88

(一) 推动高速宽带网络全覆盖 ................... 88

(二) 推进大数据互联共享....................... 89

(三) 加快“互联网+榆林”建设 .................. 89

第三节 电网设施 .................................. 90

第四节 水利设施 .................................. 90

第十二章 改革开放 ................................... 92

第一节 深化行政管理体制改革 ...................... 92

(一) 推进机构改革 ............................ 92

(二) 加快职能转变 ............................ 92

(三) 深化财税体制改革 ........................ 93

第二节 推进市场化改革 ............................ 93

(一) 推进供给侧结构性改革 ..................... 93

(二) 促进要素资源有序流动 ..................... 93

(三) 深化国有企业改革 ........................ 94

(四) 推进民营经济转型升级 ..................... 94

(五) 深化投融资体制改革....................... 95

第三节 推进综合改革 .............................. 95

·8·

第四节 完善改革落实机制 .......................... 96

第五节 打造内陆开放新高地 ........................ 96

(一) 全面实施开放战略 ........................ 96

(二) 创新招商引资机制 ........................ 97

(三) 建立“请进来”的体制机制 ................. 97

(四) 加快榆林产品“走出去”步伐 ............... 98

(五) 落实区域合作机制 ........................ 98

第十三章 实施保障 ................................... 99

第一节 加强党的领导 .............................. 99

第二节 健全规划实施 ............................. 100

第三节 完善规划体系 ............................. 100

第四节 实施重大项目 ............................. 101

第五节 加强实施管理 ............................. 101

附件：1.榆林市经济社会发展总体规划图集

2.榆林市空间开发负面清单

3.榆林市“十三五”重大项目规划

4.榆林中心城市“十三五”重点建设项目规划

·1·

第一章 发展条件

榆林市位于陕西省最北部，地处陕甘宁蒙晋五省区接壤地带。

地域东西长 385 公里，南北宽 263 公里，国土总面积 4.3 万平方公

里。地貌大体以长城为界，北部为风沙草滩区，南部为黄土丘陵沟

壑区，分别占总面积的 42%和 58%。境内海拔 1000-1800 米，属干旱

半干旱大陆性季风气候，年均气温 10℃，年均降水 400 毫米左右。

全市辖榆阳、横山 2 区和神木、府谷、定边、靖边、绥德、米脂、

佳县、吴堡、清涧、子洲 10 县，171 个镇（街道办事处），2974 个

行政村。总人口 377.46 万人，常住人口 340.11 万人。

(一) 经济建设

改革开放以来，榆林大致经历了 1978-1996 年农牧业为主、

1997-2005年轻重工业并举和 2006年至今的能化产业主导三个发展

阶段。榆林属我国北方独具特色的农牧交错区，是全国重要的小杂

粮、红枣和马铃薯生产基地。围绕“三个转化”1，资源开发从初级

原料输出向电力、化工产品、高附加值载能产品输出转变，2015 年

原煤、原油、天然气、金属镁、兰炭产量分别占到全国总产量的 9.6%、

5.6%、11.2%、44.2%、60%，工业经济规模居全省第一。依托富集的

资源优势和独特的区位优势，抓住煤炭黄金十年发展期的历史机遇，

榆林经济总量连续十年居全省第二，成为陕西经济发展的重要一极。

(二) 社会发展

榆林社会事业发展长期滞后于全省、全国平均水平。“十一五”

1三个转化：指煤向电力转化、煤电向载能工业品转化、煤油气盐向化工产品转化。

·2·

以来，随着全市经济实力不断增强，社会事业进入快速发展阶段，

特别是“十二五”时期，市委、市政府将民生发展和经济建设放在

同等地位，把南北区域协调发展摆到重要位置，以人为本、市域统

筹的公共服务体系初步形成，民生发展完成了从“补缺型”向“普

惠型”的过渡。

(三) 资源赋存

榆林已发现 8 大类 48 种矿产，其中煤、油、气、盐等能源矿产

富集一地，组合配置好，为国内外所罕见。榆林还是风能、太阳能

富集区，发展新能源条件优越。榆林是国家历史文化名城，有 5000

年的仰韶文化、龙山文化和 3000 年的边塞文化，形成了黄土—黄河、

大漠—长城的独特风貌。蕴藏丰富、独具特色的自然资源和人文资

源为榆林持续发展提供了重要支撑。

(四) 环境承载

榆林生态功能重要性和生态系统脆弱性并存。全市水资源总量

约 32 亿立方米，人均水资源 865 立方米，远低于全省和全国平均水

平，属重度缺水地区；同时，全市水资源可利用量 12.1 亿立方米，

2015 年实际用水量 7.7 亿立方米，黄河流经榆林 389 公里，引黄分

配指标尚有 3.17 亿立方米未使用，是西北地区水资源相对富集区；

另外，境内煤、水资源同向分布，发展煤电、煤化工等资源转化产

业具有较好基础。大气和水环境总体轻度污染，局部地区污染较重、

环境容量空间有限。全市适宜开发和基本适宜开发面积达到 18.9%，

其中 90%以上分布在长城沿线，国土开发空间潜力较大。

(五) 基础保障

西部大开发以来，榆林基础设施条件得到了极大改善，承载能

·3·

力迅速提升。形成联系晋蒙宁甘及关中的“三横两纵”综合交通运

输通道和多元运输综合立体交通体系，包（头）西（安）、青（岛）

银（川）两大通道在市内交汇，是陕西第二大交通枢纽和航空港，

建成周边大城市“一日到达”和市县“6 小时往返”交通圈。以特高

压电网为骨干网架，信息化、自动化、互动化的智能电网加快推进，

电力装机容量达到 16530 兆瓦。

“十二五”时期是榆林发展极不平凡的五年。面对宏观经济持

续下行、能源产品价格“断崖式”下跌、各类风险不断扩大、“十

五”以来最为困难的局面，全市牢牢把握稳中求进工作总基调，主

动作为、迎难而上，妥善应对新挑战，积极适应新常态，加快三大

建设2，狠抓改革攻坚，加强民生保障，强化风险防控，“十二五”

规划主要目标基本实现，国民经济和社会发展迈上新台阶。

(一) 发展理念不断优化

科学研判市情。着眼大势全局，形成了“榆林是经济发展较快

的落后地区”的广泛共识。优化发展思路。积极争取省委、省政府

出台“新 27 条”政策3，确立了“创新引领、主动转型”发展战略。

加快转型升级。R&D 经费投入达到 5 亿元，是“十一五”末的 5 倍；

非煤产业快速发展，百万千瓦风电基地提前建成，羊毛防寒服产量

占到全国的 80%，旅游收入增长了 240%；上市企业实现零的突破。

编制《榆林市现代产业体系总体规划》，提出“用煤先取油”的理

念，构建了高转化、大循环、低成本的产业融合发展模式。“榆林

版煤制油”、煤制烯烃、百万吨煤间接液化、世界首套万吨级煤制

2三大建设：指能源化工基地建设、现代特色农业基地建设和区域中心城市建设。

3指《中共陕西省委、陕西省人民政府关于进一步支持榆林持续发展的意见》（陕发〔2013〕4 号）

·4·

芳烃、全球首个煤油混炼以及粉煤干馏工业化试验等一大批具有世

界领先水平的装置成功运行，能源化工基地核心竞争力居国内领先

地位。坚持改革创新。确立“规划立市、依法治市”的理念，完成

国家“多规合一”试点任务，神府省直管县试点成效初显，商事制

度改革加快推进，政府治理体系和治理能力现代化水平得到提升。

“十二五”期间形成的市情新认识、发展新理念，成为榆林跨越“资

源陷阱”、实现科学发展的战略指引和宝贵财富。

(二) 发展成就令人振奋

国民经济平稳增长。经济总量、固定资产投资、地方财政收入、

社会消费品零售总额分别是“十一五”末的 1.5 倍、1 倍、2.4 倍、

1.9 倍，年均增速分别达到 9.8%、4.6%、18.7%、13.2%；原煤、兰

炭、聚氯乙烯、甲醇、金属镁等产量及发电量分别是“十一五”末

的 1.4 倍、2.6 倍、8 倍、1.8 倍、2 倍和 1.8 倍；神木、府谷、靖

边三县连续位居全省县域经济“十强县”前列，神木成为西北首个

生产总值过千亿元的县。人民生活持续改善。城乡居民收入超过全

省、全国平均水平，实现了义务教育零收费和 15 年免费教育，民生

水平走在了全省乃至全国前列，扭转了“十一五”民生发展水平全

省落后的被动局面。城乡区域协调发展。累计投入 45.2 亿元，组织

实施 5 大类 112 个市政项目，中心城市建成区面积、道路里程、绿

化面积、学校学位数、医院新增床位实现“五个翻番”；“一主三

副”城镇群格局全面形成，进入以城镇社会为主的新的历史阶段;横

山撤县设区；农业农村基础设施显著改善，传统农业向现代农业加

快转型，粮食产量实现“十一连丰”，成为全国马铃薯生产第三大

市、全国非牧区第一养羊大市和全国山羊绒产量第一大市;“扶南”

调整为“振南”，确立“四位一体”帮扶模式，累计投入振南资金

·5·

17 亿元，南部县城乡面貌显著变化。脱贫攻坚稳步推进，实现 54.64

万人脱贫。

(三) 发展基础夯实巩固

综合交通运输体系初步形成。航空旅客吞吐量超过 150 万人次；

铁路运输网络不断完善，形成以太中银、包西、神朔等干线铁路为

主动脉的铁路运输网络，境内铁路里程总数突破 1000 公里，5 个县

结束没有铁路的历史，开通直达北京客车，过境铁路客车超过 50 对；

高速公路里程突破 1000 公里，居全省第一，打通 3 条东出高速通

道，县乡柏油路全部连通，沿黄公路建成通车。水源保障能力全面

提升。王圪堵水库枢纽工程建成投运；黄河多点引水取得实质进展；

县城和重点镇后备水源工程建设全面启动；主要工业园区水源基本

落实。现代化输配电网络加快完善，电力外送通道建设取得突破。

信息化步伐明显加快，城市“一卡通”“无线城市”“数字社区”

和“智慧榆林”全面启动。“两区多园”格局全面形成，榆林高新

区、神府经济开发区、榆林现代农业科技示范区升级为国家级园区，

产业集群化水平不断提高。

(四) 发展环境持续改善

生态环境显著改善。累计投入 65 亿元实施了“三年植绿大行

动”，新增造林面积 306.68 万亩，建成绿色长廊 1600 多公里，完

成水土流失治理面积 5993 平方公里；北部 6 县区纳入京津风沙源治

理二期工程；集中式饮用水源地水质达标率达到 100%。节能减排任

务全面完成，能耗及化学需氧量、二氧化硫、氮氧化物、氨氮削减

5 项约束性指标全面完成五年目标任务。全国节水示范市通过验收，

万元 GDP 用水量和万元工业增加值用水量均居全省前列。社会治理

能力不断提高。妥善处置民间借贷纠纷；社会治安满意率增幅全省

·6·

第一；市政务服务中心及绥德等 7 个县政务服务中心建成投运。

五年发展的成绩来之不易、经验弥足珍贵，要倍加珍惜：必须

坚持理念引领，以发展理念转变引领发展方式转变，以发展方式转

变推动发展质量和效益提升；必须坚持市场导向，遵循客观规律，

强化风险意识，加快适应经济新常态；必须坚持转型升级，推进创

新驱动，培育发展新动力，拓展发展新空间，提升核心竞争力；必

须坚持生态优先，加强生态文明建设，筑牢生态安全屏障，促进人

与自然和谐共生；必须坚持以人为本，全力保障和改善民生，在共

建共享中提高人民群众幸福指数；必须坚持统筹协调，着力解决不

平衡、不协调、不可持续问题，促进南北、城乡协调发展；必须坚

持改革开放，向改革要红利，以开放增活力，不断提升发展境界；

必须坚持党的领导，巩固群众路线教育实践活动和“三严三实”专

题教育成效，贯彻好“八项规定”，克服“三个缺失”4，形成风清

气正、敢于担当、争先进位的良好局面。

五年发展中的问题，要清醒认识：正确政绩观树立不牢，经济

社会管理水平亟待提升；经济运行大起大落，既有发展模式难以为

继；产业结构过于单一，转型升级更为紧迫；市场主体活力不强，

民营企业经营困难；传统领域趋于饱和，投资增长动力不足；财政

减收因素增多，收支矛盾日趋明显；资源环境约束加剧，瓶颈制约

仍然突出；改革开放不足，体制机制约束加剧，科技、人才、金融

等支撑不够；全面小康短板不少，全面脱贫任务艰巨。主要原因是：

资源陷阱已经显现，资源型经济没有及时转型；资源依赖思想严重，

市场主体没有同步培育；政府缺位错位现象存在，开放包容的发展

环境没有形成。对此，我们要高度重视，切实加以解决。

4 “三个缺失”：指一些党员干部理想信念缺失、市场理念缺失、法纪观念缺失。

·7·

“十二五”经济社会主要指标完成情况

类别

指标名称 单位 2010年 实际

“十二五”规划 中期评估调整 2015年实际

绝对量 增速(%) 绝对量 增速(%) 绝对量 增速(%)

经 济 发 展

地区生产总值 亿元 1756.67 4300 年均 14 年均 10左右

2621.3 年均 9.8

城镇居民人均可支配收入

元 17545 35000 14.8 27765 8.14

农民人均纯收入 元 5113 10600 15.7 9802 9.31

地方财政收入 亿元 125.5 300 19 295.6 13.2

城镇化率 % 45.4 52 55.8 55.0

全社会固定资产投资 亿元 [3308] [9000] 20 [8009.3]

社会消费品零售总额 亿元 203.51 400 14.5 396.47 5.8

转型 升级

第三产业增加值占GDP比重

% 26.11 26 32.1

非公有制经济增加值占 GDP比重

% 36 40 41

R＆D经费支出占 GDP比重

% 0.02 2 0.05

社会民生

城乡基本养老保险参保率★

% 80 95 98.00

城乡三项医疗保险参保率★

% 90 95 98.00

总人口★ 万人 360.55 373.7 385 377.46

人口自然增长率★ ‰ 5.7 ＜7.5 6.33

九年义务教育巩固率★

% 98.2 99.5 99.5

高中阶段教育毛入学率★

% 72 96 96

保障性安居工程开工量★

万套 [1.375] [16.18] [16.7]

农村安全饮水普及率★

% 59 80

资资源环境

二氧化硫排放量★ 吨 23.3657 21.5198 [-7.9] [-9.78]

COD排放量★ 吨 5.4111 4.9836 [-6.5] [-10.68]

氨氮排放量★ 吨 0.6715 0.6185 [-6.8] [-13.43]

氮氧化物排放量★ 吨 19.5447 18.0007 [-11] [-15.93]

万元生产总值能耗★ 吨标煤 2.003 1.662 [-17] 0.85 [-17]

城镇生活垃圾无害化处理率★

% 75 90 90

城镇污水集中处理率★

% 60 90 90

万元工业增加值用水量★

m2 16 14 10

农业灌溉用水有效利用系数★

0.5 0.65 0.54 0.54

林木覆盖率★ % 30.7 36.7 33

耕地保有量★ 万公顷 96.11 96 103.66

改改革 开放

五年招商引资实际到位资金

亿元 [725] [＞2000] [2466]

本土上市企业 户 0 2 1

进出口总额 万美元 11500 20000 3236

说明：①国内生产总值绝对数按当年价格计算，增长速度按可比价格计算；②城乡居民收入 2015年绝对数为新统计口径数，增长速度为可比价格；③[ ]表示五年累计数；④带★为约束性指标。

·8·

世界正处在大变革时代。全球经济仍处于金融危机后的艰难复

苏期，国内经济下行压力加大，榆林经济社会发展同样面临着严峻

挑战和新的机遇。

世界经济在调整分化中弱势复苏，同时又面临新的不确定因素，

全球性实体经济产能过剩、结构失衡和需求不足的矛盾将更加尖锐。

国内全面启动以去产能、去库存、去杠杆为主的供给侧结构性改革，

经济将深度调整，困难和挑战明显增多。随着页岩气革命和新能源

兴起对全球能源格局重构带来的深远影响，国内去煤化步伐加快，

煤、油等大宗商品价格持续低迷，对我市以煤油气为主的区域经济

形成巨大冲击，能否扭转经济下行态势以及化解由此带来的各类风

险，成为榆林下一阶段特别是“十三五”前期面临的首要挑战；其

次，经济发展的资源依赖思想严重、资源驱动特征明显，资源陷阱

全面显现，能否顺应全球产业分工格局调整、实现资源型经济转型

升级成为榆林面临的重大挑战；再次，高耗水、高排放尤其是高碳

排放的产业特征同自身水资源结构性短缺、节能减排指标低基数、

生态治理恢复缓慢的矛盾将进一步显现，突破资源环境约束成为榆

林面临的严峻挑战；最后，鄂尔多斯、宁东等周边地区资源禀赋相

同、产业布局重复、区域地位相近，应对同质化竞争也是榆林面临

的现实挑战。

在看到风险挑战的同时，更要看到新常态下的新机遇。立足当

前看榆林，榆林资源禀赋优势明显，新常态下的环保倒逼给我市质

优价廉低排放的能源产品带来新机遇；榆林区域优势和人文优势显

现，新常态下的消费升级给文化旅游、特色农业等非煤产业带来新

机遇；榆林土地资源优势突出，新常态下的产业变革给我市承接产

·9·

业转移、培育新兴产业带来新机遇。站在全国看榆林，我国以煤为

主的能源消费格局在较长时期内难以根本改变，我市已被列为 14 大

煤炭基地和 9 大煤电基地，榆林煤炭清洁高效利用产业的发展规模、

技术水平和影响力都走在全国前列，国家级能源化工基地将迎来新

的发展机遇；吕梁山片区、陕甘宁革命老区仍是国家“十三五”脱

贫攻坚重点区域，给我市率先脱贫、建成小康社会带来新的政策机

遇。放眼未来看榆林，世界和平发展、合作共赢的历史潮流没有变，

新一轮科技革命和产业变革蓄势待发；我国物质基础雄厚、人力资

本丰富、市场空间广阔，经济发展具有巨大潜力、韧性和回旋余地，

新的增长动力正在孕育形成，经济长期向好的基本面没有改变；陕

西迈入“追赶超越”的历史新阶段，势能潜能加速释放，发展优势

更加凸显；作为成长型资源型城市，榆林还处于经济发展周期的上

升阶段，蓄积的发展潜能将进一步释放，“十三五”乃至更长一个

时期，榆林面临的环境整体向好，仍将处于大有可为的重要战略机

遇期。

纵观全局，在当前世界经济深度调整和国内发展加快转型叠加、

周期性波动和结构性矛盾交织、短期因素和长期问题并存的大背景

下，榆林经济发展既面临着国际局势复杂多变、国内经济增速放缓、

自身比较优势弱化、资源环境制约加剧、潜在风险矛盾增多的多重

挑战，也具备在新常态下产业变革、消费激活、开放升级中赢得新

机遇的条件和基础。只要顺应世界潮流大势，契合国家发展战略，

深入推进供给侧结构性改革，全方位、大力度、实质性加快转型升

级，就能推动全市经济保持中高速增长、迈向中高端水平。

·10·

第二章 总体思路

高举中国特色社会主义伟大旗帜，全面贯彻党的十八大和十八

届三中、四中、五中全会精神，以马列主义、毛泽东思想、邓小平

理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导，深入贯彻习近

平总书记系列重要讲话精神，坚持“四个全面”战略布局，坚持发

展是第一要务，牢固树立和深入贯彻创新、协调、绿色、开放、共

享的发展理念，统筹推进经济、政治、文化、社会、生态文明建设

和党的建设，紧紧围绕率先全面脱贫、率先全面建成小康社会两大

目标，以提高经济发展质量、提升人民幸福水平为中心，以转型升

级、提质增效为主线，深入实施“创新引领、主动转型”战略，全

面推进供给侧结构性改革，着力加快区域中心城市、能源化工基地、

现代特色农业基地建设，着力打造长城沿线发展轴、沿黄生态经济

带、无定河生态廊道，着力形成引领经济发展新常态的体制机制和

发展方式，努力建成全国资源型城市转型发展先行区、陕甘宁革命

老区统筹城乡试验区、西北地区生态文明建设示范区、中国内陆开

放开发战略新高地，为建设大美榆林、幸福榆林奠定更加坚实的基

础。

“十三五”时期，榆林将处于工业化和城镇化的稳步提升期、

资源型城市转型攻坚期，也是经济发展迈向中高端的历史转折期，

经济社会发展将呈现转型和提质的总体特征。立足自身优势，结合

发展态势，榆林市的发展定位为：

——全国资源型城市转型发展先行区。深入实施“创新引领、

·11·

主动转型”战略，加快构建高端低碳现代产业新体系，全面建成“高

端、清洁、环保、安全”的世界一流能源化工基地、“品牌引领、

设施先进、科技支撑、规模示范”的全国知名现代特色农业基地和

“四化同步、开放创新、宜居宜业、充满活力”的陕甘宁蒙晋区域

中心城市，加快建设“富裕榆林”，实现由低层次资源开发向高端

化资源经济转变、由单一性资源产业向多元化产业结构转变、由资

源驱动式增长向创新型发展转变，率先走出资源型城市可持续发展

之路。

——陕甘宁革命老区统筹城乡试验区。坚持以人民为中心，打

赢全面率先脱贫攻坚战，加快实现基本公共服务均等化，大力推进

新型城镇化，着力促进南北、城乡协调发展，加快建设“民生榆林”，

民生水平继续走在前列，在陕甘宁革命老区率先全面建成小康社会。

——西北地区生态文明建设示范区。全面确立生态优先理念，

弘扬“榆林治沙精神”，统筹生态建设、环境保护和经济社会发展，

协同推进新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化和绿色化，加

快建设“美丽榆林”，努力建成西北地区生态建设与经济发展协调

统一、人与自然和谐共生的生态文明示范区。

——中国内陆开放开发战略新高地。充分发挥向西向北开放的

区位优势、联系东西的通道优势，全面融入“一带一路”、京津冀、

长江经济带，积极引进人才、技术、资金和企业，培育扶持优势产

业和产品走出去，加快建设“活力榆林”，打造陕西向北开放门户，

构建面向大关中、牵手陕甘宁、辐射大西北、连接京津冀、融入新

丝路的中国内陆开放开发战略新高地。

综合考虑未来发展趋势和条件，“十三五”经济社会发展的总

·12·

体目标是“两个率先”，即：到 2017 年率先全面脱贫，到 2019 年

率先全面建成小康社会。

——加快转型升级，引领经济发展新常态。经济增长保持合理

区间，人均生产总值超过 1 万美元，综合实力稳步提升；继续发挥

投资对增长的关键作用，投资年均增长 10%以上。经济结构更加合

理，三产占比、非公经济占比等明显提升，科技创新贡献份额大幅

提高，创新驱动成为新的动力，高端低碳的现代产业新体系基本形

成。经济发展提质增效，地方财政收入同步增长，户籍人口城镇化

率增速力争高于全省、全国平均水平。

——增进民生福祉，形成包容和谐新局面。坚持就业优先，支

持创业创新，提供更多就业岗位，加快形成合理的收入分配格局，

城乡居民收入与经济增长同步、达到全国平均水平。基本实现城乡

基本公共产品、公共服务均等化，基本社会保险覆盖率超过 95%。社

会治理民主高效，社会环境安全和谐，让人民群众喝到更干净的水、

吃到更安全的食品、呼吸到更新鲜的空气、接受到更优质的公共服

务、过上更幸福的生活。

——促进协调均衡，塑造城乡区域新格局。以主体功能定位统

筹各类空间规划，深入推进“多规合一”，加快打造长城沿线发展

轴、沿黄生态经济带、无定河生态廊道，形成协调高效的国土空间

新格局；鼓励农民进城，促进产城融合，推进以人为核心的新型城

镇化，加快美丽宜居乡村建设，形成城乡一体发展新格局；继续组

织实施振兴南部战略，形成南北县区基本公共服务均等、人口有序

转移、产业相互融合、区域协同发展的新格局。

——实现绿色发展，建设生态文明新家园。绿色生产方式和生

活方式深入人心，煤炭清洁高效利用和循环低碳发展深入推进，主

要污染物排放完成目标任务，单位 GDP 能耗降低 15%。生态文明制

·13·

度基本建立，林木覆盖率提高 3 个百分点，主要河流及重点水库水

质达标率保持在 90%以上，生态建设走在全国资源型城市前列。

——扩大改革开放，培育经济发展新动力。充分释放改革红利，

使深化改革成为经济社会发展的强大动力。充分利用国际、国内两

个市场、两种资源，补齐对外开放的短板，进出口总额翻一番以上，

招商引资总额占到全社会固定资产投资的 40%。

到 2030 年，全市经济总量力争突破 1 万亿元，人均生产总值、

城乡居民收入达到全国先进地区水平，综合实力进入全国地级市 50

强，经济发达、文化繁荣、生态优美、人民富裕、社会和谐的局面

基本形成，建成富强民主文明美丽的现代化新榆林。 “十三五”经济社会发展主要指标

类别 序号

指标名称 2015 年 实际

2020 年 目标

年均增长(%)

属性

民生福祉

1 居民人均可支配收入增长（%） 7 预期性

2 城镇调查失业率（%） 3.5 ＜3.9 预期性

3

社会保险参保人数

城镇职工养老保险人数（万人） 31 38

约束性 城乡居民养老保险人数（万人） 159 160

城镇基本医疗保险人数（万人） 68.96 70

新型农村合作医疗参保率（%） ＞99.2 ＞98

4 劳动年龄人口平均受教育年限（年） 12.9 13.2 约束性

5 农村安全饮水普及率（%） 80 90 约束性

6 农村贫困人口脱贫（万人） - [28.15] 约束性

7 城镇棚户区住房改造（万套）* 1 [1.8] 约束性

8 人口 户籍人口（万人） 377.46 390 预期性

常住人口（万人） 340.11 370 预期性

经济发展

9 地区生产总值（亿元） 2621.3 4500 ＞6 预期性

10 地方财政收入（亿元） 295.6 320 3.5 预期性

11 城镇化率 常住人口城镇化率（%） 55 60 预期性

户籍人口城镇化率（%） 24 30 预期性

12 全社会固定资产投资（亿元） 1384.37 ［10000］ 10 预期性

13 社会消费品零售总额（亿元） 396.47 506 5 预期性

14 互联网普及率 30.1 80 预期性

创新驱动

15 科技进步贡献率（%） 45 50 预期性

16 全社会研究与试验发展经费占 GDP 比重（%） 0.05 2 预期性

对外开放

17 进出口总额（亿美元） 0.3236 1 预期性

18 招商引资实际到位资金（亿元） [2466] [4000] 预期性

转型

升级

19 第三产业增加值占 GDP 比重（%） 32 38 预期性

20 文化产业增加值占 GDP 比重（%） 1 3.5 预期性

21 战略性新兴产业增加值增速（%） 10.3 - 8 预期性

·14·

22 非公有制经济增加值占 GDP 比重（%） 41 50 预期性

生态环境

23 主要污染物排放降低*

化学需氧量排放量（%） 2.49 ［5］ 约束性

二氧化硫排放量（%） 1.81 ［4］ 约束性

氨氮排放量（%） 2.88 ［5］ 约束性

氮氧化物排放量（%） 12.69 ［10］ 约束性

24 单位 GDP 能源消耗降低（%）* 3.5 ［15］ 约束性

25 非化石能源占一次能源消费比重（%）* - 13 约束性

26 单位 GDP 二氧化碳排放降低（%）* 3.89 ［18.5］ 约束性

27 万元 GDP 用水量下降（%） - [10] 约束性

28 森林发展 林木覆盖率（%） 33 36 约束性

森林蓄积量（亿立方米） 0.06736 0.07236 约束性

29 空气质量优良天数比率（%）* - ＞78 约束性

30 地表水质量* 达到或好于 III类水体比例（%） - ＞50 约束性

劣 V 类水体比例（%） - ＜5 约束性

空间优化

31 耕地保有量（平方公里）* 10366 9460 约束性

32 新增建设用地规模（平方公里）* [100] 约束性

33 永久基本农田保护面积（平方公里）* 8073 8073 约束性

社会治理

34 注册志愿者人数占居民人口比例（%） 1.88 5 预期性

35 社会安全指数（%） 70 100 预期性

注：①地区生产总值按当年价格计算，增长速度按可比价格计算；②[ ]表示五年累计数；③带*指标以省上下达任务为准。

“十三五”及今后一个时期，面临着稳增长、调结构、转方式、

促改革、惠民生的多重任务，必须坚持转型升级与提质增效并重、

经济社会与人的全面发展共进的总原则，全力推进资源型经济转型

升级，保持中高速增长，迈向中高端水平。

——坚持改革导向、创新发展。要把改革创新作为引领发展的

第一动力，贯穿于经济社会发展的各个环节。以改革突破自身发展

瓶颈、解决深层次矛盾和问题，扎实推进重点领域和关键环节改革；

把创新摆在发展全局的核心位置，不断推进理论创新、制度创新、

科技创新、文化创新等各方面创新，激发新活力，加快形成以创新

为引领和支撑的经济体系、发展模式。

——坚持统筹兼顾、协调发展。要把协调共进作为统筹发展的

内在要求，更加注重发展的整体性、协同性。坚持工业反哺农业、

城市支持农村，健全城乡发展一体化体制机制；建立振兴南部、促

·15·

进南北联动的新机制，塑造主体功能约束有效、基本公共服务均等、

资源环境可承载的区域协调发展新格局；在增强硬实力的同时注重

提升软实力，不断增强发展整体性，加快形成城乡良性互动、南北

优势互补、经济社会统筹协调、人与自然和谐发展的格局。

——坚持生态优先、绿色发展。要把绿色生态作为持续发展的

首要条件，满足人民对美好生活的向往。深入推进“多规合一”，

依据资源环境承载力，划定生态、城镇、农业空间，构建科学合理

的生态安全格局、农业发展格局、城镇化格局；推进煤炭清洁高效

利用，推动绿色低碳循环发展，加快建设美丽榆林。

——坚持合作共赢、开放发展。要把开放包容作为繁荣发展的

必由之路，全力扩大开放度，提升发展境界。坚持对外开放与对内

开放并重、引进来与走出去并重，用全球视野配置资源，积极融入

“一带一路”、京津冀、长江经济带以及呼包银榆经济区，支持发

展非公经济，不断推进思想解放、观念更新，加快形成发展新动力。

——坚持以人为本、共享发展。要把共建共享作为推动发展的

根本目的，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共

享。营造公平的社会环境，推动包容性发展、普惠性民生，切实解

决群众最关心最直接最现实的利益问题，加快基本公共服务均等化，

坚决打赢脱贫攻坚战，确保全市人民共同迈入全面小康社会。

“十三五”时期，发展仍是第一要务，改革将是贯穿始终的主

旋律，绿色增长成为现代文明的根本要求。要准确把握时代特征，

切实抓好五个带有全局和长远意义的重大问题，贯穿于发展理念和

工作之中。

(一) 准确把握经济新常态

·16·

新常态下，我国经济发展表现出速度变化、结构优化、动力转

换三大特点。宏观经济增速换档，传统产业产能过剩、“僵尸企业”

加快退出成为常态，要更加充分认识新常态下我市稳增长防风险的

严峻性，做足应对困难局面的准备；经济结构从增量扩能转向存量

调整增量优化，推进传统产业升级、培育新兴产业接续成为关键举

措，要更加充分认识我市资源型经济转型升级的紧迫性；发展动力

从要素投入转向创新驱动，新一轮产业变革特别是能源革命进程全

面提速，去煤化进程加快，科技创新越来越成为推动经济发展的决

定性因素，要更加充分认识摆脱资源依赖实施创新驱动重构发展动

力的重要性。

(二) 加快培育发展新动力

发展动力转换是经济发展阶段性特征的必然要求。我市长期以

来形成的资源驱动、投资拉动为主的增长模式在新常态下难以为继，

必须加快形成改革推动、创新驱动、开放带动的经济增长新格局。

要坚持向改革要动力，全面深化改革，创新机制，优化要素配置，

提升要素生产率，厚植发展优势；要以创新作为引领发展的第一动

力，顺应供给侧结构性改革趋势和产业变革大势，发展新技术，培

育新产业，创造新供给，形成新动力；要全力提高开放度，推进大

众创业、万众创新，淘汰落后产能，推动新业态蓬勃发展。要继续

重视投资拉动的关键作用，提高投资效率，扩大有效投资，全力促

进投资稳步增长，使投资更好地成为提质增效、创新驱动的载体。

(三) 全面优化市域新空间

强化空间概念，以空间为载体谋划发展、衔接规划、布局项目，

以空间格局定位区域发展，以构建空间治理体系提升政府治理能力。

要充分利用、严格落实“多规合一”试点成果，全面形成市、县“一

·17·

张蓝图”，切实将时序与空间、发展与布局、开发与保护融为一体，

把发展战略、发展目标落实到空间上，提高空间利用效率和整体竞

争能力。要落实主体功能区制度、生态空间用途管制、耕地用途管

制的要求，制定空间开发负面清单，细化财政、投资、产业、土地、

农业、环境等政策，建立区域空间治理体系，推进政府治理能力和

治理体系现代化。

(四) 有效提升要素保障能力

突破瓶颈制约、提升要素保障能力，仍然是今后一个时期我市

面临的重要任务。着力破解“榆林是经济发展较快的落后地区”难

题，补齐短板，加快解决基础设施、生态环境、科技创新、品牌引

领、金融支撑、发展环境等瓶颈制约。实施基础设施提升工程，围

绕“城区、园区、景区、社区”建设，以水、电、路、网为主大幅

改善农业、农村、交通、水利、民生、文化、旅游等各领域基础设

施水平，支撑经济转型升级。实施质量强市和品牌引领战略，全力

打造“榆林好产品”，全方位提升旅游知名度、文化软实力。实施

人才兴榆计划，培养本土人才，引进紧缺人才，鼓励创新创业，推

进创新驱动。实施国家生态保护与建设示范区建设工程，启动无定

河流域综合治理工程，开展美丽宜居乡村创建行动。实施发展环境

优化行动，创新工作思路，破解用地、融资、非法阻工等难题，推

进法治榆林建设，全面优化发展环境。

(五) 着力促进人的全面发展

坚持以人民为中心的发展思想，将实现好维护好发展好最广大

人民群众根本利益、实现人的全面发展作为一切工作的出发点、落

脚点和经济社会发展的根本目的。坚持就业优先战略，实施居民收

入倍增计划，确保实现城乡居民收入两个翻番。从解决人民最关心

·18·

最直接最现实的利益问题入手，实施民生保障工程，实现城乡区域

基本公共服务均等化。实施教育强市工程，创建全国文明城市，全

面提升人的综合素质。实施健康榆林行动计划和公共安全行动计划，

让人民群众健康长寿、安居乐业。扎实推进“三年脱贫攻坚、五年

全面建成小康工程”，确保率先全面脱贫、率先全面建成小康社会。

·19·

第三章 空间布局

按照主体功能定位，综合评估空间开发潜力、资源环境承载能

力，评价空间开发适宜性，在 1:10000 比例尺上确定生态、城镇、

农业三类空间，划定生态保护红线、基本农田保护红线、文物紫线、

城镇开发边界、产业园区开发边界、基础设施廊道等控制线，形成

人口、经济、资源环境相协调的空间格局，建成生态美、生活美、

生产美的“大美榆林”。

(一) 空间发展分区

依据主体功能区规划，利用地理国情普查成果和基础测绘成果，

通过空间开发评价、三类空间识别，在与“多规合一”“一张图”

充分协调的基础上，将市域划分为生态、城镇、农业“三类空间”。

·20·

生态空间：主要承担生态服务和生态系统维护等功能的地域，

包括禁止开发区、重点生态功能区、生态脆弱区、生态保护区、地

质灾害区等，总面积 27039km2，占全市国土空间面积的 63%。

城镇空间：主要承担城镇建设和发展城镇经济等功能的地域，

包括城镇建成区、城镇规划建设区以及建成和规划的产业园区等，

总面积 2125km2，占国土空间面积的 4.95%。

农业空间：主要承担农产品生产和农村生活等功能的地域，包

括基本农田、一般农田等农业生产用地以及集镇和村庄等农村生活

用地，总面积 13756km2，占国土空间面积的 32.05%。

(二) 空间保护格局

依据区域自然环境和资源承载力，综合考虑不同区域的生态功

能、开发程度和保护方式，突出重要生态功能保护、基本农田保护

和文物保护三大保护主题，构建无定河、秃尾河、榆溪河三大生态

·21·

廊道，北部防风固沙生态屏障、南部黄土高原水土流失防治带、东

部黄河沿岸水土流失防治带三条生态防治带，以及四片优质耕地集

中连片区和重要文物古迹的“三廊—三带—四片—多点”总体保护

格局。

(三) 空间开发格局

依据资源禀赋、经济发展条件，结合城乡空间布局和国土开发

适宜性，构建以榆林中心城区为核心，神木、靖边、绥德县城为副

中心，府谷、定边、佳县、吴堡等县城和榆神工业区、榆横工业区

等产业园区以及大柳塔、锦界、东坑、镇川等重点镇为支撑点，以

长城沿线为重点发展轴，以无定河川道发展带、沿黄生态经济带为

发展带，以北部煤电化工发展区、西部油气综合利用区、南部特色

生态产业区为主要发展区域的“一主三副多点、一轴两带三区”总

体开发格局。

·22·

(一) 总体格局

构建以防风固沙生态屏障、黄土高原水土流失防治带和黄河沿

岸水土流失防治带为依托，以无定河、秃尾河和榆溪河生态廊道为

骨架，以重要湖泊湿地、自然保护区、水源保护区和重要文物古迹

为镶嵌的“三廊—三带—多片”生态保护格局。

三廊：无定河、秃尾河、榆溪河生态廊道。无定河流经榆阳、

横山、米脂、绥德和清涧；秃尾河贯穿神木和佳县境内；榆溪河贯

穿榆林城区汇入无定河。

三带：北部防风固沙生态屏障、黄土高原水土流失防治带、黄

河沿岸水土流失防治带。北部防风固沙生态屏障自东北向西南主要

包括神榆横西侧和定靖北部风沙草滩区，以林草生态和防沙治沙为

主；黄土高原水土流失防治带东西贯穿南部各县，是黄土高原北部

·23·

丘陵沟壑区；黄河沿岸水土流失防治带沿黄河西岸南北贯穿东部各

县，地形支离破碎、河谷深切、沟壑纵横。

多片：湖泊湿地、自然保护区、水源保护区、风景名胜区。湖

泊湿地片区范围涵盖无定河湿地、定边莲花池湿地等，自然保护区

片区包括府谷杜松保护区和神木、榆阳臭柏保护区等，水源保护区

包括榆溪河、红石峡水源保护区等，风景名胜区包括白云山、红碱

淖风景区等。

(二) 生态保护红线

综合考虑区域生态条件、环境状况和发展布局等，将具有水源

涵养、水土保持、防风固沙、生物多样性维护等重要生态功能区域，

以及水土流失、土地沙化生态脆弱区域，划为生态保护红线。区分

不同生态功能类型，制定并实施严守生态保护红线的空间管控措施，

确保生态保护红线区域生态功能不降低、面积不减少、性质不改变。 生态保护红线

名 称 面积（km2） 占市域比例（%）

生态保护红线 23304.68 54.3

其中：水源涵养功能区生态保护红线 12320.50 28.71

土壤保持功能区水土保护红线 12054.76 28.09

防风固沙功能区生态保护红线 5458.52 12.72

水土流失敏感区生态保护红线 3714.36 8.65

土地沙化敏感区生态保护红线 4646.98 10.82

江河湖库敏感区生态保护红线 436.05 1.02

关键生态系统保护红线 595.08 1.39

关键物种及遗传资源保护红线 1132.96 2.64

禁止开发区生态保护红线 1528.08 3.56

(三) 禁止开发空间

全市禁止开发建设的生态保护空间 1528.08km2，占国土总面积

的 3.56%，主要包括批准及规划建设的各级自然保护区、饮用水水

·24·

源保护区、重要水库等。

(四) 限制开发空间

全市限制开发建设的重要生态功能保护空间 21775.92km2，占国

土总面积的 50.74%，主要包括自然条件较好、环境质量高、植被覆

盖率高的水源涵养林区、生态公益林区、珍稀动植物栖息地、天然

林区等重要生态功能区。

根据主体功能区定位以及区域自然条件、发展阶段和发展基础，

划定城镇空间，包括城镇、产业和采矿开发边界以及有条件发展区，

主要分布在中心城区和县城、产业园区等重点开发区域。

(一) 城镇开发边界

构建“一主三副一轴两带多点”的城镇发展格局。全市城镇开

发边界 2020 年划定 512.06km2，2030 年划定 576.35km

2。

一主：榆林中心城区，为市域发展的中心，辐射带动全市经济

社会发展和对外区域联动互通。

三副：神木、靖边、绥德县城，为市域副中心城市，辐射带动

周边县域发展。

一轴：长城沿线城镇发展轴，以长城沿线的府谷、神木、榆阳、

横山、靖边、定边六县区为主轴，依托富集资源，打造市域城镇和

产业发展的集聚区。

两带：沿无定河城镇带，以无定河流域贯穿的横山、米脂、绥

德、子洲、清涧为主线，依托旅游文化、农产品和岩盐资源，打造

南部城镇和产业发展集聚带。沿黄城镇带，以府谷、佳县、吴堡等

沿黄城镇为主线，积极创建晋陕峡谷黄河国家公园，加快沿黄公路

·25·

二级化，打造市域新的经济增长极和发展带。

多点：大柳塔、锦界、东坑、镇川等重点镇，实现服务向周边

延伸、设施向区域覆盖，强化对县域城乡的支撑带动作用。

(二) 产业开发边界

构建“一轴一带一核三区多点”的产业发展格局，促进产业集

聚发展。

一轴：长城沿线能源化工产业发展轴，重点发展煤炭、煤化工、

油气、煤电、有色、新能源及装备制造业。

一带：无定河生态工业发展带，重点发展生态型特色农业和农

副产品加工业。

一核：以中心城区为平台，打造以现代服务业为主、产业辐射

面广、带动力强的现代产业核心区。

三区：北部煤电化工发展区，包括府谷、神木、榆阳、横山，

·26·

重点发展能源化工主导产业和现代农业、现代服务业，培育接续产

业；西部油气综合利用区，包括定边、靖边，重点发展油、气及化

工等产业，培育新能源、现代农业、物流、文化旅游等产业；南部

特色生态产业区，包括南部六县，重点发展文化旅游、特色农业、

农副产品加工、生物医药等产业。

多点：重点发展 44 个产业园区，产业开发边界 2020 年划定

650.57km2，2030 年划定 826.64km

2。

产业园区规划

园区名称 发展定位 2020 年规划 2030 年规划

开发边界(公顷）

规模边界（公顷）

开发边界（公顷）

规模边界（公顷）

综合园区（5 个）

榆神工业区 国家能源化工基地核心区，重点发展煤电、煤化工、盐化工及下游和配套产业

8812 3597 10952 4267

榆横工业区(榆林高新区)

国家能源化工基地核心区，重点发展高新技术产业、现代服务业、装备及煤化工、盐化工产业

12733 3625 14539 5768

东沙新区（核心区）

重点发展轻工及物流、文化旅游、休闲娱乐等现代服务业

605 80 1353 167

·27·

芹河新区 打造文化教育、新兴科技、旅游服务、休闲基地

1307 331 2058 574

榆林汽车产业园

建设集交易、配送、维修、会展、运动、休闲于一体的新型现代化汽车城

723 577 2411 872

工业园区（25 个）

榆阳麻黄梁工业集中区

重点发展煤化工、天然气化工、装备制造业和兰炭产业

1798 805 2412 1171

榆阳金鸡滩循环经济产业园

榆神工业区园中园，重点发展新材料产业

375 156 1036 545

榆阳西红墩工业园

榆横工业区园中园，重点发展煤制油产业

1750 992.64 1998.16 1028.02

神木锦界工业园区

榆神工业区园中园，重点发展煤化工、盐化工、新材料及载能产业

5714 3849 7820 4297

神木第二新村 重点发展聚氯乙烯、镁加工、特色轻纺、装备制造等非煤产业。

1062 970 1188 1053

神木柠条塔工业园区

重点发展兰炭及下游产业 1532 1435 1595 1522

神木燕家塔工业园区

重点发展煤化工和煤电产业 1157 882 1642 1091

神木何家塔工业园区

兰炭产业园区，重点发展兰炭及下游产业

382 334 410 334

神木乌兰色太工业园区

兰炭产业园区，重点发展兰炭及下游产业

274 267 292 268

神木西沟上榆树峁工业园区

兰炭产业园区，重点发展兰炭及下游产业

521 350 710 350

府谷清水川工业园区

重点发展铝镁合金、煤电、煤化工产业，培育装备制造和节能环保产业

1680 840 1680 840

府谷皇甫川工业园区

重点发展甲醇、合成氨、尿素、电力、烯烃等产业

1578 795 1587 795

府谷庙沟门工业园区

重点发展煤炭及煤电、兰炭、金属镁、硅铁等产业

2434 1223 2445 1223

府谷郭家湾工业园区

重点发展煤电、载能工业 1483 750 1498 750

靖边能源化工综合利用园区

重点发展煤、油化工产业 3997 1250 4089 1813

定边工业新区 重点发展农副产品加工、装备制造及商贸服务业

1005 528 1120 828

定边盐化工园区

重点发展盐化工产业 43 36 43 36

定边能化工业园

重点发展油、气、煤、盐深加工及新能源综合利用

1300 101 1455 176

横山永忠煤电一体化集中区

重点发展煤电化一体化产业 240 120 240 120

横山赵石畔煤炭多联产示范区

重点发展煤炭深加工产业 184 116 184 116

米脂盐化工循环经济集中区

重点发展工业盐和氯碱化工产业 459 302 848 560

榆佳新区 重点发展新材料、煤盐化工、装备制造、新能源等产业

1715 907 3964 1395

吴堡工业园 重点发展煤焦化及下游产业 283 55 615 472

·28·

清涧工业园区 重点发展农副产品精深加工和石材加工产业

83 53 90 59

子洲工业园区 重点发展小杂粮精深加工和天然气液化产业

园区开发边界划入子洲县城，不再单独划定

现代特色农业示范区（4 个）

榆林国家农业科技园区

重点发展特色种植业、畜牧业、高科技农业产业化示范等

1423 730 1555 806

神木现代特色农业示范园

重点发展特色种植业、畜牧业、观光农业等产业化示范项目

62 6 308 62

靖边现代农业产业示范区

重点发展设施蔬菜产业化示范 240 156 240 156

定边现代农业园区

重点发展马铃薯、无公害大漠蔬菜产业化示范

1026 350 1134 454

中小企业创业园（2 个）

横山中小企业创业园

榆横工业区园中园，重点发展特色轻纺、生物科技等产业

1791 910 1791 1244

靖边中小企业创业园

重点发展装备制造、特色农副产品精深加工、新型建材产业

1453 439 1453 663

文化产业园区（1 个）

横山波罗镇文化产业园

建设西部影视拍摄、文化艺术活动、陕北宗教文化展示和旅游产品生产基地

361 4 361 4

物流园区（5 个）

神木西站综合物流园区

建设省际区域性物流枢纽、商贸流通中心、物流衍生性产业集聚与孵化平台

733 228 2643 366

靖边现代综合物流园区

重点发展物流产业 885 4 961 319

定边现代商贸物流园

重点发展农副产品、建材、小商品多元化商贸交易

1026 289 1245 589

横山海荣物流园区

重点发展口岸物流 79 79 79 79

绥德物流园区 重点发展货运、配送、生产加工及配套仓储等产业

331 180 348 197

三产服务类园区（2 个）

横山三产服务区

重点发展行政、商务、文化休闲和生活居住为一体的现代服务业

753 575 753 575

定边航空产业园

依托 4C 级民用机场，重点发展临空产业、物流业等

1777 171 1844 498

(三) 采矿开发边界

根据矿产资源开发规划和重大矿产资源开发项目，划定一定时

期内集中用于矿产资源开发的用地区域。采矿开发边界 2020 年划定

189km2，2030 年划定 205km

2。

·29·

(一) 总体格局

依托资源优势，形成以旱作农业发展区、特色林果发展区和草

畜发展区为主体的农业发展格局。

旱作农业发展区：以定边、靖边两县中南部为左翼，横山、榆

阳两区南部和子洲北部、米脂、绥德三县全域为中核，佳县、神木

以及府谷三县西北部为右翼，主要种植马铃薯、玉米、小杂粮、油

料等。

特色林果发展区：以府谷、神木、佳县、吴堡和清涧五县沿黄

区域为主，重点发展红枣、苹果、小杂果、海红果等特色果品。

草畜发展区：以神木、榆阳、横山、靖边、定边五县（区）的

长城沿线区域为主，发展优质牧草、舍饲养畜等畜牧业。

·30·

(二) 基本农田

全市永久基本农田保护面积 8073.33km2，占国土面积 18.8%。

将现状等级质量较高、集中连片基本农田划为 4 片永久基本农田集

中区。

定靖永久基本农田集中区：主要分布在定边和靖边中部,规划范

围 2844km2，其中现状耕地 1402km

2。

横米绥永久基本农田集中区：主要分布在横山、米脂西部和绥

德北部，规划范围 1859km2，其中现状耕地 703km

2。

榆米佳永久基本农田集中区：主要分布在榆阳南部、佳县北部

和米脂东部，规划范围 1967km2，其中现状耕地 695km

2。

神府永久基本农田集中区：主要分布在神木南部和府谷东部，

规划范围 2753km2，其中现状耕地 720km

2。

(一) 落实主体功能区规划

充分发挥《陕西省主体功能区规划》及市域三类空间规划底图

的引领和基础作用，围绕功能定位和发展方向，把握不同区域的资

源禀赋与发展特点，推进财政、投资、人口、考核等相关政策与空

间管制等限制、禁止性措施相结合，并通过主体功能区监测，引导

资源要素按照主体功能定位优化配置。对北部重点开发区域，要加

快新型城镇化和工业化进程，提升产业竞争力；对南部重点生态功

能区，要增强生态服务功能，发展特色优势产业；对禁止开发区域，

要切实加强保护和监管。加快建立由空间规划、用途管制、领导干

部自然资源资产离任审计、差异化绩效考核等构成的空间治理体系，

全面实施差异化考核指标体系，北部重点开发区域主要考核经济发

展、节能减排指标，南部生态功能区主要考核生态建设指标，弱化

·31·

经济发展指标考核。

(二) 强化空间用途管制

细化空间发展分区，制定空间开发负面清单，建立并严格执行

空间用途管制制度。生态空间要加大生态保护和修复力度，南部重

点生态功能区全面实行产业准入负面清单，提高生态产品供给能力，

保障全市乃至全省、全国生态安全。农业空间要强化耕地保护，稳

定农产品生产，发展现代特色农业，控制农村集体建设用地规模。

城镇空间要统筹城镇、工业发展布局，促进国土开发与承载能力相

匹配。产业园区要严格按照功能定位规划布局产业项目，严防出现

“化工围城”现象。禁止开发区要依法实施强制性保护，严禁不符

合主体功能的开发活动，保障自然生态和文化自然遗产原真性、完

整性。

(三) 深化“多规合一”工作

利用“多规合一”“一张图”和地理国情普查成果，全面形成

统一的三类空间规划底图及其信息服务系统，加快构建以三类空间

规划底图统领各类空间规划编制、衔接、审批及实施评估的新机制。

深入推进“多规合一”工作，建立建设用地规模控制线、生态保护

红线等各类控制线体系及其管控办法。充分利用“多规合一”成果，

全面推进投资项目并联审批制度改革，加快修编土地利用、林地保

护、城乡建设等相关专项规划。有序推进“多规合一”控制线地方

立法、空间规划地方立法、市县规划体制构建、行政审批制度改革

等工作。

·32·

第四章 产业发展

做强做精能源化工主导产业，改造提升农业、轻纺、建材三大

特色产业，培育壮大新材料、文化旅游、战略性新兴产业、装备四

大接续产业，扶持发展现代物流、金融服务、新兴服务、商贸流通、

生活服务五大支撑产业，全面构建高端低碳现代产业新体系。

深入实施“三个转化”战略，坚持高端化发展，推进能源生产

和消费革命，形成以清洁能源、合成材料、特色化学品为核心的能

(源)—化(工)—材(料)一体化产业布局，打造国家级煤炭基地、煤

电基地、煤化工基地、清洁能源输出基地和煤炭清洁高效利用示范

区，建成“高端、清洁、环保、安全”的世界一流能源化工基地，

努力成为支撑陕西追赶超越的重要引擎和国家能源版图的重要一极。

(一) 煤炭

坚持集中、有序、有限开发原则，规划产能与资源环境承载力、

市场容量、外运能力相适应，进一步提高产业集中度和生产技术水

平，建设一批世界一流的千万吨级矿井群，建成国家大型煤炭基地。

推进煤炭就地转化，减少商品煤比重。积极发展环保型煤等洁净煤。

打造“榆林煤”品牌。大力发展现代煤炭物流，加快煤炭物流园区、

互联网交易平台建设，打通直达秦皇岛、曹妃甸、黄骅港等东出沿

海港口以及川渝湘鄂等南下新兴市场的煤运通道。稳步实施矿业权

整合。示范推广保水采煤、智慧矿井、地下气化等新技术。强化煤

炭资源开发、安全生产、经营全过程管理，限制超规模开采。

(二) 煤电

以优化电源结构、提高外输能力为重点，抢抓国家煤电基地和

·33·

输电通道建设机遇，加快建成国家大型煤电基地。统筹规划电源、

电网、热网，根据电力需求变化与输电通道建设，科学控制燃煤电

站总量目标。优先建设城市供热、热电联产、资源综合利用电厂，

加快推进大型煤电一体化电源点和外送电力通道建设，合理布局企

业自备电源。全力推进电力体制改革，扩大电力直接交易范围，有

序推进新能源汽车充电设施等电力应用市场建设，提升自用电比例，

提高发电利用小时数。全面实施燃煤机组超低排放和节能改造，坚

决淘汰关停不符合标准的机组，新建电厂全部采用高参数、环保型

空冷机组，水耗、煤耗和主要污染物排放指标达到国内领先水平。

(三) 油气

按照多元开发、企地共赢的发展模式，加快重点产区建设，推

进油气勘探开发，推广 CO2驱油等新技术，提高油气采收率。推动油

气深加工，延伸油气产业链，打造榆炼千万吨级炼化基地。加快天

然气干线管网建设，形成覆盖市域的管网体系，全面完成“气化榆

林”二期工程。逐步提高天然气消费比重，坚持增加供应与提高能

效相结合，加强供气设施建设，有序拓展燃气应用。扶持和促进煤

层气、页岩气产业发展。协调各方利益，保证地方收益，支持南部

县发展天然气综合利用产业。

(四) 煤化工

坚持“用煤先取油”，按照“分质利用、深度转化、集聚循环、

融合发展”的原则，全面确立煤炭中低温热解在榆林煤炭清洁高效

利用中的基础性、先导性地位，构建以煤炭中低温热解推动煤制甲

醇、煤制烯烃、煤制油、煤基合成材料“一推四”的特色煤化工产

业体系。加快推进兰炭产业转型升级，打造“榆林兰炭”洁净煤品

牌，拓展冶金、民用清洁燃料等应用市场，突破粉煤热解工业化，

·34·

实施百万吨级煤炭分质利用示范项目，鼓励以兰炭为原料生产合成

油、甲醇及下游产品、发电等，形成榆林煤化工产业高转化、低成

本的核心竞争优势，煤炭分质利用产业规模、技术水准达到世界领

先水平。全力推进煤化电热一体化、煤制超清洁油品、煤制烯烃、

煤制芳烃、煤油综合利用、煤基石蜡、煤制气等煤炭清洁高效利用

重大项目，推动煤化工向合成纤维、合成树脂、合成橡胶等合成材

料及其下游高端产品延伸，发展以烯烃产业链、芳烃产业链为核心

的产品群，打造世界一流煤化工产业集群。

(五) 盐及盐化工

按照精细化、一体化、园区化的思路，构建以氯碱为核心，以

有机氯化物、无机氯化物及精细化工产品为重要组成部分的现代盐

化工产业体系，建成我国重要的盐及氯碱产品生产基地。坚持盐碱

联合、液体盐直接制碱和差异化发展氯碱产业的原则，以大型氯碱

项目为核心，推进盐碱一体化和煤盐化一体化共生耦合，延伸氯精

细产品链，打造聚氯乙烯、有机氯产品、纯碱深加工、氯酸盐和金

属钠五大产业链，开发氯化聚氯乙烯、甲烷氯化物、纯碱下游和绿

色制冷剂等高附加值的精细盐化工产品，发展具有比较优势的工业

盐和氯碱及聚氯乙烯等盐化工产品。采用盐、煤、气、水联探，做

好九大核心勘查区岩盐及伴生资源勘探工作。充分开发利用盐穴，

谋划石油、天然气储备。积极发展中高端食盐产品。 能源化工产业发展规划

煤炭。建成郭家湾、青龙寺、西湾、香水河、朱家峁、双山、神树畔、千树塔、柳巷、魏墙、大保当、曹家滩、郝家梁、大梁湾、河兴梁、郭家滩、柳壕沟、横沟、巴拉素、可可盖、大海则、小保当一号、小保当二号、沙梁、赵石畔、红墩界、尚合等煤矿；开工建设红石桥、乌苏海则、韩界、西红墩、波罗、古城二号、小壕兔一号、段寨、海则滩、小壕兔二号、西王寨、古城一号、塔湾、海测滩、黄蒿界、王家峁、芦河、芦殿、半坡山等煤矿。

煤电。重点建设榆林、神木、西南新区、大柳塔 4 个热电厂，小保当、榆神 2 个低热值资源综合利用电厂，榆横电厂二期、清水川电厂二期 2 个省内骨干电源点，锦界电厂三期、庙沟门电厂二期、赵石畔、横山电厂改建、红墩界、段寨、西王寨、杨伙盘、沙梁川、店塔、古塔、小壕兔、袁大滩等煤电一体化外送电源点。装机容量达到 30000 兆瓦，其中外送电源装机 13560 兆瓦。

·35·

油气。重点开发靖安油田、靖边油田、定边油田、新安边油田以及苏里格气田、大牛地气田和靖边、子洲、横山、榆阳、米脂气田；原油产量稳定到 1500 万吨，天然气产量达到 200 亿立方米。

煤化工。重点推进神华煤炭综合利用、未来能源煤间接液化、中煤煤炭深加工、延长煤油气资源综合利用、煤油共炼、煤基油醇联产、超大型循环流化床气化、华电煤制芳烃、陕煤化大型煤炭综合产业园、清水园煤分质高效清洁利用等重大项目和关键技术示范；形成主要产能：360 万吨甲醇、420 万吨烯烃、60 万吨乙二醇、1000 万吨油品、5000 万吨兰炭、300 万吨煤焦油深加工、100 万吨芳烃、80 亿方煤制气等。

盐及盐化工。重点推进榆能集团榆佳 120 万吨真空盐等项目，主要产能达到：盐 500 万吨、聚氯乙烯 300 万吨、烧碱 260 万吨、纯碱 120 万吨、氯酸钠 10 万吨、金属钠 5 万吨、精细化工品 20万吨。

(一) 现代特色农业

按照高产、优质、高效、生态、安全的要求，大力发展旱作农

业、设施农业、节水农业、生态保育型农业，重点打造十大特色优

势产业，培育壮大一批知名农产品品牌，推进传统农业向现代农业

转型。马铃薯产业：推进马铃薯主粮化和主食化战略，拓展主产区

种植范围，提高单产水平；选育适宜品种，开发多元化主食产品，

培育一批加工企业。玉米产业：优化种植结构，调减非优势区种植

面积，压缩春玉米比例，大力发展青贮玉米，提高玉米就地转化率。

小杂粮产业：推进标准化生产和绿色、有机生产，建成全国小杂粮

生产样板区。红枣产业：以黄河沿岸为重点发展有机红枣基地，实

施低产园改造 50 万亩。山地苹果产业：抓住陕西苹果北扩西进战略

机遇，按照“基地扩张、标准生产、园区示范、科技支撑、品牌推

进”的思路，打造一批标准化精品果园，在南部丘陵沟壑区建成优

质山地苹果示范基地 100 万亩。特色林果产业：按照“长城沿线葡

萄、定靖白于山区仁用杏、城市近郊时令水果、北部县区设施水果、

府谷海红果”的布局，种植基地发展到：葡萄 20 万亩、核桃 50 万

亩、杏 25 万亩、长柄扁桃 35 万亩、海红果 5 万亩。特色油料产业：

建设蓖麻、油葵、花生等油料基地，培育黄芥、胡麻、小麻等特色

油料品种。大漠瓜菜产业：坚持露地和设施并重，发展长城沿线优

·36·

质外向型无公害瓜菜基地 30 万亩、县区近郊蔬菜基地 10 万亩、无

定河沿岸设施蔬菜 10 万亩，形成榆阳鱼河、靖边东坑、绥德白家俭

等特色瓜菜产业示范基地。羊子产业：饲养规模稳定在 1000 万只以

上。草产业：抓住粮改饲机遇，结合退耕还林还草，实施草业“三

个一”工程：人工种草 1000 万亩左右，青贮玉米、紫花苜蓿等优良

饲草 100 万亩，饲草加工能力达到 100 万吨。着力突破设施配套不

足和加工能力低下两大瓶颈制约，全面提升农业产业化水平，新建

日光温室 7 万亩、塑料大棚 13 万亩，设施种植面积达到 33 万亩；

推进特色农产品全产业链建设，农产品加工率超过 40%。

现代特色农业发展规划

特色产业 发展规模 发展产量 商品化

率(%) 备注

单位 数量 单位 数量

马铃薯 万亩 300 万吨 60 80

玉 米 万亩 170 万吨 60 60

小杂粮 万亩 250 万吨 25 85 含大豆

红 枣 万亩 175 万吨 40 90

山地苹果 万亩 100 万吨 50 95

特色林果 万亩 130 万吨 90 90

海红果 万亩 5 万吨 10 98

特色油料 万亩 60 万吨 6 90

大漠蔬菜 万亩 50 万吨 90 90

中药材 万亩 6 - 95

水 稻 万亩 8 万吨 3.2 95

羊 子 万只 1000 - 90 饲养量

生 猪 万头 300 - 90 饲养量

奶 牛 万头 3 - 90 饲养量

家 禽 万只 1500 - 90 饲养量

人工种草 万亩 1000 - -

饲草种植 万亩 100 - 80

设施农业 万亩 33 - -

(二) 特色轻纺

充分发挥轻纺产业在资源型经济转型中吸纳当地就业、平衡产

业结构、支撑城镇化的重要作用，利用丰富的能源化工及特色农产

品资源，重点发展具有比较优势的农产品加工、服装家纺、塑料和

产业用纺织品四类产业。充分发挥能源、土地等优势，主动承接东

·37·

中部轻纺产业转移，积极引进培育一批骨干企业。以羊老大、巨鹰、

三边乳业等品牌为龙头，以产业园区为载体，培育壮大特色鲜明、

产业链体系完整、企业集聚效应显著的农产品加工、轻纺、塑料产

业集群。 特色轻纺产业发展路线图

发展 定位

建成全国羊毛防寒服生产基地和西部重要的农副产品加工基地。

发展

重点

农产品加工业。突出有机和天然特色，重点发展红枣、马铃薯、手工挂面、小杂粮、海红果、沙生果蔬加工业，加工规模达到：红枣 20 万吨、马铃薯 50 万吨、小杂粮 12 万吨、海红果 10 万吨。

服装家纺业。重点发展防寒服、职业装以及具有地域文化特色的土织布服装和家纺制品，培育优势龙头企业，打造陕西最大的服装产业集群。积极承接东中部产业转移，发展洗毛、粗纺为主的毛纺产业。

塑料产业。重点发展通用塑料制品、改性塑料专用料、高端塑料制品三大产业链，年加工转化 PVC、PP 和 PE 60 万吨。

产业用纺织品生产。与能源化工产业衔接，发展功能性过滤材料、土工合成材料、安全防护用纺织品、农用纺织品和旅游产品等；延伸煤盐化工产业链，发展新型纤维材料。

(三) 建材

立足资源综合利用和延伸能化产业链，发展资源综合利用为特

色的新型建材产业，推进建材与能源化工产业融合发展。大力发展

以煤化工废渣、电石渣、镁渣、粉煤灰、炉底渣、脱硫石膏等大宗

工业固体废弃物综合利用为主的环保水泥、免烧砖及混凝土生产。

优化提升平板玻璃加工业，积极发展安全玻璃、中空玻璃、镀膜玻

璃、汽车玻璃、装饰玻璃等高端产品。支持发展陶瓷产业，构建研

发、生产、服务为一体的陶瓷产业链，重点发展大规格建筑陶瓷薄

板、新型高级日用陶瓷、工艺陶瓷、建筑瓷板，积极发展工程陶瓷、

电子陶瓷、铝镁瓷及高科技的陶瓷复合材料。鼓励发展新型墙体材

料、保温绝热材料、建筑防水材料、建筑装饰装修材料等节能环保

建筑材料。推进现有企业兼并重组，培育扶持一批龙头企业。

(一) 新材料

·38·

打造“低电价”“低气价”“低地价”优势，完善产业配套体

系，促进新材料产业与能源、化工、装备等上下游产业融合发展，

建设具有全球竞争力的铝镁合金材料基地、化工新材料基地、半导

体材料基地和晶体材料基地。以集群化、循环化为路径，打造“煤-

兰炭-硅铁-镁-镁加工”产业链，加快金属镁产业升级改造，建设镁

冶炼、镁合金深加工和镁产业服务三大产业集群，建成“世界镁都”；

打造“煤-电-铝-铝镁加工”产业链，大力发展铝加工，构建以氧化

铝-电解铝、镁冶炼-铝、镁合金-器件加工一体化的铝镁合金加工产

业链，推动铝产业高端化；加快建设绥德镁合金深加工项目，发展

镁合金大型型材、宽幅板材、镁棒材及压铸件等深加工。充分利用

已有化工产业基础，发展 EVA、乙丙橡胶等乙烯下游，丙烯腈、环氧

丙烷、苯酚/丙酮等丙烯下游，三聚氰胺、密胺树脂、蜜胺纤维等合

成氨尿素下游三条高附加值产业链，培育工程塑料、高性能纤维等

先进高分子材料，推进煤基精细化工新材料产业化。以高性能和低

成本为主攻方向，加快榆佳工业区电子及光伏新材料产业化项目建

设，发展电子级多晶硅、光伏级多晶硅等半导体材料，开发氮化镓、

碳化硅等新型半导体材料。引进发展蓝宝石玻璃、激光晶体等晶体

材料产业。规划建设新材料科技产业园，推进新材料产业加快发展。 新材料产业发展路线图

发展

定位

建设具有全球竞争力的铝镁合金材料基地、化工新材料基地、半导体材料基地和晶体材料基地。

发展 目标

电解铝 220 万吨、铝镁合金 160 万吨、原镁 60 万吨、镁及铝镁合金加工产品 40 万吨、硅铁 50 万吨；EVA 20 万吨，乙丙橡胶 5 万吨，丙烯腈 26 万吨，环氧丙烷 20 万吨，苯酚/

丙酮 20 万吨，三聚氰胺 20 万吨，高性能纤维 2 万吨；光伏级多晶硅 18000 吨，电子级多晶硅 1000 吨；蓝宝石衬底 150 万片。

关键 环节

产业升级。控制皮江法镁冶炼工艺扩张，密切跟踪兰炭产业发展态势，研发镁冶炼新工艺、新技术，形成 2~3 个规模逾 10 万吨的龙头企业。突破镁渣规模利用技术，推进镁产业绿色发展。

产业延伸。突破镁合金连续挤压、镁合金塑性加工成型等金属镁产业延伸技术攻关，重点发展以大截面型材、板材、大型压铸件为代表的高精尖深镁、铝合金加工产品；积极对接下游市场，融入增材制造产业链。

产业培育。积极引进龙头企业、关键技术、研发平台、高端人才，设立专项引导资金，推进电力体制改革，发展大型气化岛，加快形成“低电价”“低地价”“低气价”的洼地效应，培育壮大新材料产业。

·39·

空间 布局

铝镁合金新材料产业集中布局在府谷、神木和榆阳；化工新材料产业主要布局在榆神、榆横工业区；半导体新材料布局在佳县、榆林高新区；晶体材料布局在榆阳区。

(二) 文化旅游业

促进旅游与文化、城镇、工业、农业、商贸、体育融合发展，

将文化旅游业打造成全市新的经济增长点和新兴支柱产业。全力打

造核心龙头景区，着力培育精品旅游线路，全面完善旅游基础设施、

产品体系和旅游集散中心功能，构建住宿、餐饮、娱乐休闲、旅游

商品购物、旅游交通、旅行社等六大旅游支撑体系，实现旅游产品

从单一观光类向观光、休闲、专项旅游产品多元化的产品体系转型。

以景区建设和品牌打造为重点，加快创建一批 3A 级以上景区，发

展陕北文化游、大漠风情游、红色体验游、工业观光游、体育赛事

游，建设汽车自驾游基地。着力打造市域综合旅游、长城寨堡、黄

河风情、无定河生态、毛主席转战陕北、城郊生态休闲、乡村民俗

等精品旅游线路。推进区域协作，打通与银川、鄂尔多斯、延安、

太原等周边城市连接通道。支持佳县创建国家全域旅游示范区，支

持有条件的县区创建全域旅游县。突出陕北地域文化，注重体验环

境和文化氛围。强化文化旅游产业与相关产业的互动融合，打通创

意设计、研发生产、营销推广、衍生产品等产业链，构建完整的文

化旅游产业链条，大幅提升文化旅游产业增加值占比。

文化旅游业发展路线图

发展 定位

打造目的地型区域中心旅游城市

发展 目标

创建 5A 级旅游景区 4 个、4A 级景区 10 个、3A 级景区 15 个以上；招徕和接待游客 3700万人次，旅游综合收入达到 255 亿元；旅游业直接从业人数达到 7.5 万人。文化旅游产业占 GDP 比重超过 5%。

发展重点

创建 3A 级以上景区。5A 级：统万城、石峁、白云山、红碱淖；4A 级：高家堡、榆林古城、红石峡—镇北台、龙州丹霞地貌、杨家沟、疏属山（公子扶苏墓）、东方红文化产业园、李自成行宫、黑龙潭、西峰寺等；3A 级：神泉堡、吴堡石城、黄土风情园、李自成故里、卧龙山、府州古城、波罗古堡、黄河太极湾、高西沟、定边盐池、榆神工业区、王圪堵水库、米脂窑洞古城、北国风光、路遥纪念馆等。

发展十大文化产业。文艺演出业、民俗文化产业、文化节庆会展业、民间艺术品业、文化旅游业、网络文化业、文化娱乐业、动漫创意业、书报刊发行业、印刷业。

壮大骨干企业。培育壮大榆林文化旅游投资集团公司，扶持发展民营文化、旅游企业。

·40·

推进支撑项目。以游客体验为核心，融入文化元素，开发温泉、滑雪、养生等休闲度假和矿井体验、盐湖旅游等能源观光体验以及沿黄公路自行车赛、马拉松赛等新型文化旅游产品。

完善旅游基础设施。支持发展汽车自驾游基地、旅游集散中心，打造榆林古城步行街、绥德小吃街、佳县天街等旅游商业美食街等。

关键举措

打造品牌。以陕北文化为引领，以陕北民歌为载体，发掘、整合、提炼文化元素，打造内外统一的榆林文化旅游品牌形象。

加大投入。设立专项发展资金，吸纳民间资本参与，构建多元的投融资模式。 推出精品。打造米脂婆姨绥德汉、东方红、兰花花等大型陕北民歌实景演出，制作《毛

主席转战陕北》、《平凡的世界 2》、《山枣》、《四妹子》等影视剧，策划举办文化旅游周、陕北民歌艺术节、蒙汉歌会、榆林转九曲等文化节日。

理顺体制。整合文化旅游资源，推进部门合作、区域协作，形成旅游发展的合力。创新旅游景区的管理体制和运行机制。

(三) 战略性新兴产业

依托现有产业基础和优势，把握新兴产业发展前沿，大力培育

新能源、节能环保、生物医药、增材制造产业，建成西部重要的战

略性新兴产业基地。新能源产业：以打造光伏全产业链为重点，突

出首尾、培育专项、做足配套，构建煤电-多晶硅-太阳能电池-光伏

发电产业链，建成光伏产品生产和应用基地，硅片产能力争达到 3

吉瓦，太阳能电池片及组件产能达到 2 吉瓦；稳步推进风电装备产

业发展；推进太阳能光电光热建筑一体化、太阳能照明示范工程，

发展风光互补、农光互补和分布式光伏电站。因地制宜发展沙柳等

生物质能发电、垃圾焚烧发电。加快新能源电力消纳，建成国家新

能源示范城市，风电、光伏发电装机规模分别突破 5000 兆瓦。新能

源汽车产业：大力推进新能源汽车发展，建成 5 万辆 LNG 汽车生产

基地，引进培育车用动力电池生产。节能环保产业：重点开发高效

电捕焦、脱硝催化剂、固废处理固化剂等环保材料；推进工业污染

治理专业环保设施运营服务。加快发展新兴环保服务业。支持合同

能源管理，实施节能改造，建立健全节能环保服务体系。积极推进

建筑节能一体化示范工程。生物医药产业：重点开发中药材提取物、

注射剂、粉针剂及原料药等，发展黄芪、甘草、沙棘、麻黄等深加

工，加快红枣多糖技术工业化，推进蓖麻、紫穗槐、长柄扁桃、花

·41·

卉、沙蒿等生物质提取和绿豆、玉米、大豆、猪牛羊副产品生物技

术综合利用研究。增材制造业：以能源化工装备应用和打印材料制

造为重点，积极培育发展 3D 打印产业。

(四) 装备产业

以能源化工产业为依托，以市场需求为导向，引进龙头企业，

扶持本地企业，融入《中国制造 2025》战略，承接装备制造产业转

移。围绕装备产品生命周期中的重要环节和衍生领域，大力发展煤

炭采掘、油气钻采、化工、冶金、节能环保、专用车辆、新能源、

农机八大装备制造业，着力培育装备维修、租赁、研发、培训、会

展五大装备服务业，构建装备制造和装备服务相互带动、相互支撑

的“八+五”装备产业体系，以制造带动服务，以服务支撑制造，实

现制造业与服务业的良性互动和融合发展。形成“两大三小”装备

制造和“一核多点”的装备服务格局。

装备产业发展路线图

发展 定位

建设西部能化装备基地，构建区域装备服务中心。

发展 目标

实现产值突破 100 亿元

发展 重点

煤炭采掘装备。重点发展煤机制造和零部件加工。 油气钻采装备。重点发展油管、油杆、油泵等零部件制造。 化工装备。重点发展配套和易损件、兰炭设备及零部件制造。 冶金装备。重点发展综合性成套设备、还原罐专精产品，加快利用铝镁合金进行高附加值的装备制造。

节能环保装备。重点发展节能环保配套产品和基础产品制造。 专用车辆。重点发展新能源汽车，培育零部件生产。 新能源装备制造。重点引进和培育风电、光伏等新能源装备整机装配及配件制造。 农机。培育和发展农机及上游基础产业和零部件加工。 装备服务业。鼓励建立大型装备维修和研发中心，引进建立二手装备交易和租赁平台，支持建立区域研发中心、技术实验室，大力发展装备职业教育、实训等。支持神南产业公司等传统煤炭生产服务企业向“煤炭生产服务+互联网”平台模式转型。

关键 举措

政策扶持。研究出台以资源换转型为核心的装备产业引进、发展扶持政策。 战略合作。鼓励大型能化企业内部维修部门独立社会化运营；推进在榆大企业发展与主体产业相关联的装备产业。

推广应用。将新能源汽车纳入政府采购范围；优化新能源汽车使用环境。 装备研发。推进在榆投资企业集团设立研发中心。

空间 布局

“两大三小”装备制造布局。榆横工业区、榆神工业区两大装备制造园区和榆阳、神木、定靖三小装备区。

“一核多点”装备服务布局。以榆阳为核心，神木、府谷、定边、靖边、横山为节点。

·42·

(一) 现代物流业

以服务生产和生活为宗旨，以能化、轻纺、农业、建材等产业

为依托，以物流体系建设为核心，加快发展大宗商品、建材、快递

等专业类物流交易中心和综合型物流园区、物流综合信息平台，做

大榆林市煤炭交易中心，发展物流金融，建设区域物流枢纽中心。

大力推进“互联网+物流”，发展电子商务新业态，加快神木、府谷等

7 个县电子商务进农村示范工作，建设农村电商市场体系，发展一

批本地电商。壮大第三方物流，培育 1-2 家物流龙头企业，推进 3

大物流信息中心，建设 12 个物流园区，依托乡镇现有交通、供销、

邮政等资源，完善城乡配送体系，创建现代物流创新发展示范城市。

现代物流业发展路线图

发展定位 建成区域物流枢纽中心、现代物流创新发展示范城市。

发展目标 培育发展 5 家 A 级以上物流企业；物流业占第三产业增加值的比重达到 30%以上。

发展重点

培育物流龙头企业。支持 1-2 家本地物流企业率先发展。 建设物流信息中心。重点建设榆林快递物流综合信息中心、榆林市煤炭交易中

心和榆林市电子商务中心。 建设物流园区。重点建设榆林市久旭快递、榆阳煤炭物流、榆阳聚能物流、定

边公铁联运中心、定边靖杨标准化农产品批发交易市场、神木西站综合物流、大柳塔郝家壕煤炭物流、府谷野芦沟现代物流、府谷中森气调冷库及物流中心、榆林陆港口岸海荣物流、靖边公铁联运中心等物流园区。

构建城乡配送体系。整合现有城乡交通资源，推进城乡配送体系建设。 培育五大支撑。培育现代物流企业、物流信息技术、物流金融、物流科技、物流

人才五大支撑。

(二) 金融服务业

培育完善金融市场体系，建设区域金融中心。完善金融组织体

系，建设榆林市金融商务区，吸引促进证券、银行、保险、基金管

理、信托投资、金融租赁、期货经营等金融机构来榆发展，鼓励民

间资本参与金融机构设立村镇银行。设立榆林银行，大力发展地方

非银行金融机构，积极发展金融中介服务机构。利用直接融资工具，

拓宽融资渠道，帮助企业化解融资难题。创新民间资本管理，积极

·43·

化解民间借贷纠纷。设立矿产、水权、排污权等产权交易中心。继

续推动本土企业上市、发债、租赁、信托、股权等多元化融资。利

用财政性资金撬动社会资本，设立城市基础设施建设基金和文化旅

游、产业转型、科技创新、中小企业发展等产业投资基金，促进产

业转型升级，引导民间资本进入新兴产业。加快社会信用体系建设，

建立失信联惩机制，打造“诚信榆林”，创建全国信用体系试点市。

到 2020 年，直接融资占比达到 15%。

(三) 新兴服务业

拓宽服务业领域，推进服务业与制造业在更高层次的融合，支

持市场潜力大、发展基础好、具有比较优势的科技、信息、体育、

中介、通用航空等新兴服务业发展，培育形成新的经济增长点。科

技服务业：以科技服务基础设施建设、科技服务能力建设为重点，

搭建科技创新研发、科技企业孵化、科技推广示范三大服务体系，

鼓励发展专业化的科技研发、技术推广、工业设计等，提升重点产

业核心竞争力。信息服务业：以“互联网+”为核心，以“智慧榆林”

建设为重点，积极发展云计算、大数据、物联网等新兴信息产业，

建设大数据基地，支持北斗导航系统的建设和运用，努力将信息服

务业培育成新兴支柱产业。体育产业：大力发展体育健身、体育赛

事、体育服务、体育旅游、体育影视等区域特色体育产业，推动体

育产业成为经济转型升级的重要力量。中介服务业：以改善发展环

境培育社会公信力为核心，重点培育会计、法律、评估、工程服务

等中介企业，加快发展鉴证、经纪、咨询、代理、公证等商务服务

业，支持发展会展服务业。通用航空产业：加快横山、神木、定边

等通用机场及配套基础设施建设，发展综合保障服务、航空旅游休

闲，逐步形成航空培训、运营服务、维修保养、休闲旅游产业链。

·44·

快递服务业：以引进和培育快递龙头企业为重点，搭建完善的快递

服务网络体系；发展“快递+内容”，实现快递服务普惠为民。

(四) 商贸流通业

以开拓市场、扩大消费为主线，合理规划城乡流通服务设施布

局，优化城市流通网络，畅通农村商贸渠道，加强现代批发零售服

务体系建设，打造区域商贸中心。积极引进国内外知名企业，培育

壮大本土企业，支持发展城市综合体，加快提升城市消费环境。大

力发展社区商业，引导便利店以连锁、代理、配送、专业店等业态

进社区。推动各类批发市场等传统商贸流通企业转变经营模式，利

用互联网等先进信息技术进行升级改造。发挥实体店的服务、体验

优势，与线上企业开展深度合作。鼓励发展乡镇商贸综合服务中心，

建设和改造农产品批发市场、农贸市场、社区菜市场等鲜活农产品

零售网点，鼓励发展农超对接、农批对接等多种产销衔接方式。

(五) 生活服务业

把发展生活性服务业与改善民生结合起来，拓展新型服务领域，

满足多层次、多样化的需求。促进房地产业健康发展，推进城中村、

棚户区改造，实现住房供需总量基本平衡、结构基本合理、房价与

居民收入基本适应。支持发展健康养老业，支持居家养老服务机构

与社区卫生服务中心、乡镇卫生院、诊所等基层医疗机构深化合作，

为老年人提供日常护理、保健服务；发展健康体检、营养辅导、母

婴照料等专业机构，培育大健康产业链。加快发展社区服务业，实

施“便利消费进社区，便民服务进家庭”工程，建立一站式服务社

区服务中心。启动基层供销社三年提升行动计划，促进农村电商健

康发展，解决农民“买难卖难”问题。培育家政服务业，重点发展

养老服务、社区照料服务和病患陪护服务等业态，鼓励发展残疾人

·45·

居家服务，积极发展家庭护理、家庭教育、清洁卫生、幼儿服务等

家政服务。大力发展汽车服务业，延长汽车消费产业链，培育新的

汽车服务业态，发展汽车零部件服务、汽车物流、汽车金融、汽车

维修与测试等，努力建设区域汽车服务中心。

充分发挥市场配置资源的决定性作用，着力化解过剩产能，着

力延伸产业链，着力培育新兴产业，在供给侧和需求侧两端发力，

推进产业迈向中高端。

(一) 推动产业迈向中高端

坚决淘汰污染严重、技术落后的企业，通过环保倒逼、金融倒

逼、市场倒逼，有序开展产能置换、兼并重组、环保搬迁、升级改

造等工作，推进“僵尸企业”重组整合或退出市场，加快化解过剩

产能。实施全产业链战略，围绕上下游产业链拓展，推进化工原料

向产品原料延伸，发展终端级产品，改造升级传统产业。实施工业

转型升级三年行动计划，抓住新一轮产业变革的重大机遇，依托现

有产业基础和优势，优化创新链、搭建人才链、引进资本链、延伸

产业链，大力培育壮大新兴产业。高度重视颠覆性技术创新，鼓励

企业开展粉煤干馏工业化、煤热解气化一体化等基础性前沿性创新

研究，推动煤炭清洁高效利用模式变革，打造榆林能化产业升级版。

(二) 促进产业融合发展

将产业融合发展作为提升市场竞争能力、集聚产业集群、推进

产业迈向中高端的重要路径，全面构建产业链渗透耦合的产业融合

发展模式。推进能源化工、现代农业与物流、金融、文化、旅游、

信息等产业渗透融合，推动价值链向“微笑曲线”两端拓展，全面

提升传统产业核心竞争力。深入实施“互联网＋”战略，充分发挥

·46·

互联网在生产要素配置中的聚集优化和协同共享作用，大力发展“互

联网+”能源、农业、金融、旅游等新业态，促进信息化与优势产业

深度融合。加快产业组织和商业模式创新，积极发展定制生产、智

能制造等新业务、新业态，鼓励大企业与本地中小企业开展协作配

套，延伸产业链条，打造产业集群。

(三) 营造产业转型升级氛围

定期编制发布鼓励发展产业指导目录，围绕延伸产业链和“以资

源换转型”策划包装转型升级项目。坚持内培外引、双轮驱动，扶持

本地企业做大做强，全力壮大市场主体，深入推进“央企进陕”“京

企进陕”，加强与神华、延长、陕煤、兖矿、中煤等行业优势企业

合作，发挥自身优势、利用产能置换等方式，积极承接东中部产业

转移。培育和弘扬企业家精神，激发投资创业热情。平等对待各类

投资主体，帮助企业降本增效，营造公平高效的市场环境。充分认

识产业转型升级的重大意义，提高供水、交通、排污等要素保障能

力，从政务、法规、市场、政策、服务等方面改善和提升投资软环

境，营造“亲商、扶商、富商、便商”的良好氛围。

(四) 强化产业园区载体作用

科学确定功能定位，加快完善园区规划，着力提升园区基础设

施和服务配套能力。突出园区招商优势，引进科技含量高、投资规

模大、带动能力强的骨干企业，培育壮大产业规模，加快形成产业

集群。创新产业园区体制机制，扩大产业园区经济社会管理权限，

推进具备条件的园区封闭运行，加快产城融合发展。开展镇园合一、

交叉、整合改革试点，推进园区整合提升、布局调整和空间优化。

建立市场化的运营模式，加快提升产业园区承载能力，使园区真正

实现空间集聚、产业集聚、人才集聚，成为推动全市产业升级的重

要载体。

·47·

第五章 城乡发展

积极推进以人为本的城镇化，加快农业转移人口市民化，优化

城镇空间布局，推动中心城区、县城和小城镇协调发展，创新新型

城镇化的体制机制，全面提高城镇化质量和水平。

(一) 城镇体系

实施“中心引领、三区协同、南聚北优、轴带联动”的城镇化

发展战略，全力打造中心城市，加快建设县城，择优培育重点镇，

合理布局一般镇和农村社区，构建“一主三副多点”的城镇体系。

深入实施榆横一体化，推进佳县撤县设区，打造“大榆林”区域中

心城市。推进神木、靖边、绥德撤县设市，强化副中心城市集聚和

辐射功能，推动神府、绥米一体化发展。完善县城综合服务功能，

因地制宜发展特色产业，进一步集聚人口和生产要素。完成以调整

规模、职能转变为内容的镇村综合改革，撤乡并镇、撤村并村，提

升小城镇发展水平，调整完善乡镇机构，提高乡镇经济发展水平和

公共服务功能。

榆林市城镇体系

等级 数

量 城镇名称

人口规模(万人) 规模边界(km2)

2020 年 2030 年 2020 年 2030 年

Ⅰ级 中心城区 1 榆林古城、高新区、空港区、西

南新区、芹河新区 90 110 103.5 127

Ⅱ级 副中心城市 3

神木 28 35 34.52 36.03

靖边 25 30 28.85 33.00

绥德 15 20 9.79 14.65

Ⅲ级 县(区)域

中心城镇 8

府谷 18 26 26.76 27.62

定边 15 21 20.61 22.75

横山 10 15 10.89 15.65

米脂 6 10 6.14 8.56

清涧 4 6.5 4.15 5.66

·48·

子洲 6 9 4.83 5.74

佳县 3 4.5 3.09 4.42

吴堡 3 6 2.74 4.06

Ⅳ级 建制镇 重点镇

3 大柳塔镇、白泥井镇、东坑镇 ＞3 ＞3

11

佳芦镇、新民镇、吉镇、大保当

镇、镇川镇、金鸡滩镇、孙家岔

镇、杨桥畔镇、孤山镇、四十里

铺镇、寇家塬镇

1-3

15

小壕兔镇、麻黄梁镇、宁条梁

镇、镇靖镇、通镇、苗家坪镇、

高家堡镇、杨家沟镇、安边镇、

义合镇、波罗镇、殿市镇、马蹄

沟镇、杨井镇、折家坪镇

0.5-1

1 三道沟镇 0.3-0.5

一般镇 70 略 ＜1

V 级 农村社区 300 略 0.1-0.5

(二) 中心城区

依据“多规合一”“一张图”划定的中心城区开发边界，按照

“东限、西拓、南控、北禁、中优”的空间发展战略，协调好“一

城四区”关系，编制好第五版城市总体规划，完成中心城区“一张

图工程”。推进“六河治理”，加快五大公园和外围公园绿地建设，

构建城市绿色屏障。围绕创建国家宜居城市，补齐公共服务设施和

城市管理两大“短板”，推进市政道路、公共交通、供水供热、智

慧城市等 21 项公共服务设施建设工程，提高人口吸纳能力和服务水

平。加快推进横山区融入中心城区，实现交通、市政等基础设施互

联互通。打造“山水融城、绿脉绕城、城园结合、古今一体”的塞上生

态宜居宜业宜游城市。

国家宜居城市创建工程

目标 任务

到 2020 年，建成国家宜居城市、国家生态园林城市、国家环保模范城市、国家节水型城市、国家文明城市，中心城区公交分担率达到 30%，污水处理率达到 95%，生活垃圾无害化处理率达到 95%以上，人均公园绿地面积 19m

2，好于二级的天数稳定在 310 天以上。

重点 项目

市政道路。新建或改造迎宾大道、经一路、纬一路、纬三路、榆佳路等 21 个项目，新增道路总里程 52 公里。加快西南新区、空港区、芹河新区等组团内部及与主城区联接市政路网建设。

公共交通。建成公交调度中心、停车场、保养场，完善首末站以及港湾停靠站。新开通8 条公交线路，建成王家楼、人民路等 10 个公交场站；完善交通管理基础设施，建设智慧交通管理监控工程。

慢行系统。新建星元医院等 15 座过街天桥、榆阳中路等 5 条机非隔离栏、富康路等 8

·49·

条自行车道和富康路与榆林大道、榆阳路与航宇路、榆阳路与长城路 3 处地下通道；改造东岳路等 6 条人行道；新建实验中学等 30 处公共停车场，公共停车位达到 12612 个。

供热工程。新建西南新区热电厂以及环城北路、肤施路、长城路等供热工程；改造北郊银河热电厂，新增供热面积 1970 万 m

2。

供水设施。新建西沙水厂、环城北路供水加压泵站，新建改造管网 172.5 公里，改造 8.2万户水表。

气化工程。建设东郊配气站，新建和改造高中低管线 173.5 公里，发展用户 2 万户。 污水处理。新建第二、第三、西南新区污水处理厂，北外环至迎宾大道截污干管，建榆

南路、榆溪河特大桥、城区中水回用 3 个提升泵站，改造 16 条雨污分流管网。 垃圾处理。城市生活垃圾焚烧和沼气发电项目，有机废弃物处理中心、二期生活垃圾处

理场、西沙和北郊垃圾压缩转运站。 园林绿化。完成东沙生态公园二期、榆溪河生态长廊二期、大墩梁尤家峁自然生态保护

区以及绿化景观节点等工程，启动建设三岔湾湿地、红石峡-镇北台、七里沙、卧云山等公园。新增绿化面积 869 万 m

2。

环境治理。完成古塔河、芹河、榆阳河、榆溪河、沙河、青云河综合整治，建设视频监控空气自动监测站点 4 个。

智慧城市。建设数字化城市管理平台和智慧城市信息化公共平台，建立“一级监督、一级指挥”城市管理模式。

电力设施。推进智能电网综合示范工程、架空线缆落地、电动公交、充电站（桩）建设，建成城市电源 330kV、220kV 变电站，110kV 双链接入电源，10kV 环网等。

人文环境。建成博物馆、图书馆、群艺馆、规划展览馆、大剧院、美术馆等，公共设施向社会免费开放，建设“十分钟”生活圈。

(三) 县城

按照“强化服务功能、集聚产业人口、培育地方特色、推进城

乡一体”的原则，全面提升公共服务功能，切实增强县城辐射带动

能力，推进县域经济加快发展。实施县城基础设施提升工程，着力

抓好供水、道路和管网建设改造、污水和垃圾处理设施、城区绿地

以及学校、医院、文化体育场所等建设，推进城市地上和地下管廊、

海绵城市建设。县城全部创建为国家卫生城市、省级生态园林城市、

省级环保模范县城。主动承接产业转移，推进产城融合，吸纳农民

工就业，有序引导人口、产业及各类要素合理集聚，引导人口向县

城和中心镇转移。优化县城环境，强化以县城出入口、城乡结合部、

背街小巷、城中村和过境铁路、公路、河流沿线为重点的环境综合

治理。支持神木、靖边、绥德进一步合理配置城镇资源，建成市域

副中心城市。强化规划管控，完成县城大比例尺“一张图工程”，

科学划定“三区四线”。

(四) 小城镇

·50·

以建设农民幸福家园和城市社区为目标，集中力量建设一批镇

域人口 1 万人以上、镇域生产总值 1 亿元以上的中心镇，建成县域

副中心。推进大柳塔镇级市培育试点改革，加快锦界、东坑 2 个省

级重点示范镇和高家堡、波罗、名州 3 个省级文化旅游名镇建设。

依据资源条件，按照综合型、工业型、旅游服务型三类，在市域内

相对均衡布局一批重点镇，辐射带动周边区域发展。坚持传统风貌

与现代化建设相结合、自然景观与历史文化名胜古迹保护相结合，

根据风貌特色定位及整体风格特色、居民生活习惯、地形与外部环

境条件、传统文化等因素，精心打造一批特色小镇。

(五) 提升城镇化质量

加快农业转移人口市民化，全面放开城镇落户限制，建立健全

财政转移支付及城镇建设用地增加规模同农业转移人口市民化挂钩

机制，加大对县城和小城镇的财政、金融、公共资源等支持力度，

促进有能力在城镇稳定就业和生活的农业转移人口举家进城落户。

实施居住证制度，实现城镇基本公共服务常住人口全覆盖，保障居

住证持有人在居住地享有教育、就业、卫生、社保等国家规定的基

本公共服务。提升城市发展水平，实行绿色规划、设计、施工标准，

实施生态廊道建设和生态系统修复工程，建设绿色城市；加强现代

信息基础设施建设，整合城市地信、交通、治安、环境、市容、应

急等管理系统，推行一网通、一站通、一卡通，建设智慧城市；发

挥城市创新资源密集优势，打造创业乐园和创新摇篮，建设创新城

市；提高城市开放度和包容性，加强文化和自然遗产保护，延续历

史文脉，建设人文城市。加强城市设计，突出陕北地域文化特色，

提高城市识别度。推进城市管理体制改革，理顺中心城区管理体制，

构建管理、执法、服务“三位一体”的“大城管”格局。推进城乡

·51·

一体化发展，推动城镇就业创业、文化教育、社会保障等公共服务

向农村延伸。加快农村土地确权登记颁证，保障农民公平分享土地

增值收益。

(一) 加强农村基础设施建设

按照“农村基础设施城镇化、生活服务社区化、生活方式市民

化”的思路，加强水电路气网等农村基础设施建设。推进集中供水

和城镇供水管网向农村延伸，农村集中供水人口比例达到 30%。完

善村庄排洪排水管网设施。加快农网改造升级工程，重点实施好中

心村农网改造、农村机井通电和贫困村通动力电工程，提高农村生

产供电能力，实现城乡用电同网同价。加大农村断头路、联网路建

设，农村公路通畅率和公交覆盖面达到 80%以上。加快“气化榆林”

二期向农村延伸，优先覆盖城区周边、长输管道途经等具备条件的

镇、村。积极推进农村信息化建设，重点实施广播电视户户通、农

业综合信息服务平台和农信通建设。加大防洪抗旱防灾减灾设施建

设。加强气象为农服务体系建设，增强农业基础保障水平，深入推

进高标准农田建设，大力开展中低产田改造、土地整治“五大工程”、

黄土高原治沟造地、灌区节水改造、“五小水利”工程等，新增高

标准农田 60 万亩，新增节水灌溉面积 35 万亩，发展高效节水灌溉

面积 10 万亩。优化村庄布局，加强传统村落民居和历史文化名村名

镇保护，加快空壳村整治，有序推进村庄整合。

(二) 加快美丽宜居乡村建设

以“天蓝、地绿、水净，安居、乐业、增收”为目标，体现农

村特色、乡土味道、田园风貌，推进文化、教育、卫生、社保、商

·52·

业设施“五覆盖”和供水、供电、道路、通讯、绿化、住房“六到

户”工程。开展“美丽乡村·文明家园”创建行动，建成美丽宜居

乡村 300 个。加强传统民居、古迹古建和历史文化传承保护，突出

历史文化遗产及乡土特色元素，保持和延续乡村传统格局和历史风

貌。整治农村人居环境，加大农村改路、改水、改厕和老旧村庄改

造，加快建设农村生活垃圾收集配套设施，推广“户集、村收、镇

运、就近处理”的垃圾集中收集处理模式。建设或改造一批集观光、

体验、展示、休闲、娱乐、度假于一体的乡村旅游目的地。以“十

个一”5建设为载体，切实提高农村文化生活水平，提升农民综合素

质，培育诚信友善、文明和谐的村风民风。实施“社区化新农村建

设工程”，农村社区化率达到 30%，常住人口占到农村人口的 35%。

(三) 提升农业产业化水平

按照粮经饲统筹、农林牧渔结合、种养加一体发展、一二三产

融合的思路，推进农业供给侧结构性改革。以发展多种形式适度规

模经营为引领，创新农业经营组织方式，构建以农户家庭经营为基

础、合作联合为纽带、社会化服务为支撑的现代农业经营体系，提

高农业综合效益。培育新型农业经营主体，扶持发展种养大户和家

庭农场，引导促进农民合作社规范发展，培育壮大农业产业化龙头

企业，大力培养新型职业农民，打造高素质现代农业生产经营队伍。

培育壮大经营性服务组织，健全农业社会化服务体系。健全现代农

业科技创新推广体系，加快推进农业机械化，加强农业与信息技术

融合，发展智慧农业，提高农业生产力水平。引导鼓励龙头企业建

立品牌联盟，培育具有榆林特色、市场份额较大的国内外知名品牌。

5 “十个一”：指建好管好用好一个农家书屋、一个村广播室，建设一个村文化活动室和文化活动广场，有乡

村文明一条街，有一个善行义举榜，有一支乡贤文化骨干队伍，有一个道德讲堂，有一整套乡规民约，每年评

选表彰一批“十星级文明户”和五好文明家庭。

·53·

加强动植物疫病防控能力建设，构建农产品全程质量安全监管体系

和农产品“三标一品”可追溯体系，积极开展农产品质量安全县和

食品安全城市创建活动。实施农业产业化提升工程，主要农产品标

准化生产覆盖率达到 60%以上，无公害、绿色、有机和地理标志优质

安全品牌占到 60%以上，农产品检测抽检全覆盖，主要农产品质量

检测合格率稳定在 97%以上。到 2020 年，粮食播种面积稳定在 730

万亩以上，粮食产量稳定在 150 万吨左右；畜牧业占比超过 45%，

农业标准化生产率达到 50%，旱作节水技术推广率达到 60%。

农业产业化提升工程

“互联网+农业”建设工程。建立安全农产品和农资综合运营服务平台、农副产品质量安全追溯公共服务平台、农产品营销平台，实现互联网络到村入户，推广应用特色农产品二维码溯源防伪，推进农业精准化生产、全过程可追溯和农产品网上销售无障碍，打造农产品特色品牌，拓展农产品销售渠道，有效解决农产品产销对接。

新型经营主体培育工程。扶持一批三次产业融合的龙头企业；打造 50 个一村一品精品示范村，建立一批特色农产品原产地保护基地；培育和提升家庭农场 5000 个，农民专业合作社 1000 个，农业龙头企业 100 个、现代农业园区 100 个、休闲农家 150 个、休闲农庄 20 个、休闲农业观光园 10 个。

农产品品牌战略工程。完成“榆林优质农产品”LOGO 的设计、宣传、推广工作。打造以“榆林”冠名的马铃薯、小杂粮、大漠蔬菜、红枣、羊肉、山地苹果 6 大公共区域品牌，大明绿豆、三边荞麦、陕北羊绒 3 个国际知名品牌，马铃薯、小米、红枣、羊肉 4 个国内知名品牌和大漠蔬菜、小杂果、种业、蚕桑、中药材 5 个省级知名品牌。

农产品质量安全工程。建设无公害标准化示范基地 80 个，创建畜禽标准化养殖场 300 个，国家级质量安全示范县 1 个，省级示范县 6 个，国家级绿色生产基地 2 个，认定无公害农产品产地 200 个、无公害农产品 350 个、绿色食品 40 个、有机农产品 30 个，登记保护地理标志农产品 10 个。建成农产品质量安全检测中心 8 个。

机械化推广示范工程。实施深松整地项目，建设一批现代农业全程机械化示范县、机械化示范区、保护性耕作示范区。

(四) 完善农业支持保护制度

建立农业农村投入稳定增长机制。整合涉农资金，建立以规划

定项目、以项目定投资的财政支农资金管理制度。完善农产品价格

和收储制度，推进智慧粮库建设和节粮减损。创新农村金融服务，

发展农村普惠金融，完善多元化的农村信贷担保体系，发展村镇银

行等多形式农村金融机构，发挥“助保贷”作用，加大政策性金融

支农力度。引导保险机构开展适合农业经营主体需求的保险品种。

积极落实涉农企业减免税政策。推进农村产权制度改革，激活要素

·54·

资源，提高农民财产性收入。调整财政资金支持的方向，大力发展

适度规模的家庭农场和农民合作社，扶持发展农副产品深加工和休

闲观光农业、农村电商，促进一二三产业深度融合。

深入实施振兴南部战略，按照“因地制宜、一县一策、突出重

点、体现特色、创新机制、协调发展”的原则，不断创新和完善省

帮扶、市帮扶、对口县区帮扶、人才帮扶的“四位一体”振南模式，

走产业振南、项目扶南、人才兴南、对口助南、改革促南的路子。

进一步加大对南部县的支持力度，中省资金向南部县倾斜；市级振

南资金在 2015 年基础上逐年增加；进一步完善有偿基金的运作机

制；继续执行南北县区责任帮扶。调整考核机制，建立南北县区分

类考核指标体系。强化振南项目管理，优化扶持重点，向带动经济

转型发展的文化旅游和特色产业项目倾斜，向提升公共服务均等化

水平的公共基础设施和精准扶贫项目倾斜，向续建项目和前期工作

完善的项目倾斜，加快完成县城过境公路改造工程，积极推进供水、

污水垃圾处理、城市街道公园等县城建设，全面破解制约南部县发

展的基础设施、民生改善和区域性贫困问题，增强自我发展能力。

到 2020 年，南六县经济总量较 2015 年提高 1.8 倍，人均 GDP 接近

全省平均水平，地方财政收入超过 9 亿元，城乡居民收入和公共服

务能力达到全省平均水平，区域经济一体化取得新进展。

·55·

第六章 文化发展

培育和践行社会主义核心价值观，深化文化体制改革，构建现

代公共文化服务体系，全面繁荣发展文化事业和文化产业，大力提

升全民文化素养，打造区域性文化中心。

(一) 推进公共文化设施和网络建设

根据城镇化发展趋势和常住人口变化，合理布局公共文化设施，

推动资金、人才和服务向基层倾斜，促进城乡基本公共文化服务均

等化。推进市县图书馆、文化馆、博物馆、影剧院“三馆一院”建

设，县级图书馆、文化馆均达到国家三级馆以上标准。到 2020 年，

所有乡镇（街道）和村（社区）全部建成集宣传文化、党员教育、

科学普及、体育健身等功能于一体的基层综合性公共文化设施和场

所，实现公共文化设施城区“十分钟文化圈”、农村“十里地服务

圈”。统筹建设无线、卫星、有线广播电视，加快建设广播电视数

字传输覆盖网，实现广播电视全覆盖。探索建立“互联网+公共文化

服务”模式，加快公共文化服务数字化网络化建设。

(二) 加强公共文化产品和服务供给

深入挖掘地方文化资源，县区至少打造一个特色文化品牌，吸

引更多群众参与文化活动。加大政府购买公共文化服务力度，吸引

社会资本投入公共文化领域，推动公共文化服务社会化发展。推进

文化惠民工程，每年免费或低票价提供 200 场以上各类文艺节目。

扩大公共文化设施免费范围，推进经营性文化体育设施、博物馆等

免费或低收费向社会开放。推进公益性文化事业内部改革，开展公

共图书馆、文化馆、博物馆等组建理事会试点和基层综合文化服务

·56·

中心试点工作。建立公共文化服务城乡联动机制，大力开展流动服

务和数字服务，打通公共文化服务“最后一公里”。

(三) 加强文化遗产保护与传承

加大文化遗产保护与利用力度，加快神木石峁、靖边统万城等

文物遗址考古调查、发掘和保护，争取设立国家考古遗址公园。推

动陕北文化生态保护实验区和民间文化艺术之乡建设。加强革命旧

址保护利用，加大非遗项目的保护传承与创新发展，做好代表性传

承人队伍建设，推动非遗项目的产业化及生活化进程。加强历史文

化街区、历史建筑和古镇保护，打造一批具有一定影响力和深厚文

化底蕴的地标性街区、建筑，提升城市文化品质。鼓励支持高家堡、

杨家沟等历史文化名镇、名村实施乡土文化记忆工程，增强乡村文

化认同感和归属感。完成第二轮地方志修编工作。

公共文化服务工程

发展目标

实现市、县、乡镇（街道）、村（社区）四级公共文化设施网络全覆盖，基本建成覆盖城乡、便捷高效、保基本、促公平、具有榆林特色的现代公共文化服务体系。

重点项目

市级文化设施。建设榆林市群众艺术馆（榆林市非物质文化遗产保护中心）、榆林市博物馆、榆林市图书馆、榆林市大剧院、榆林市美术馆。

县级三馆一院。新改扩建县级图书馆、文化馆、博物馆、影剧院。对具备条件的文化馆、图书馆、影剧院进行整合，建设集图书阅览、文化信息共享、文艺演出等多功能的县级综合文化中心。

基层文化设施。完善和补缺乡镇（街道）和村（社区）综合性文化设施和场所。 广电服务设施。实施广播电视户户通、无线覆盖、高山台站建设和公益电影放映工程。 文物保护项目。实施榆林卫城、长城保护、石峁遗址、高家堡古城、统万城、府州古城等全国重点文物保护维修工程。建设一批非遗保护展示区、保护试点和传习中心。

改革举措

支持鼓励社会团体参与公共文化管理，形成多元共治的文化治理新格局。 推动开展公共文化服务参与式管理，保障群众文化选择权、参与权和自主权。 创新公共文化服务投入方式，引导和鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设。

(一) 壮大文化产业规模

深入挖掘黄土文化、红色文化、边塞文化、匈奴文化、道教文

化等特色文化资源，精心打造独具魅力的陕北文化品牌。加大政府

投入，调动社会力量，鼓励采取 PPP 等模式投资建设和运营文化景

·57·

区项目。整合红石峡、镇北台、款贡城、易马城及长城文物资源，

将红石峡-镇北台文化生态园区打造成榆林标志性旅游文化品牌。鼓

励扶持榆林老街恢复老字号、老场馆，将步行街打造为传统文化、

风味小吃、民间艺术、特产展销一条街。建设杨家将、波罗古堡等

一批文化景区和佳县木头峪等陕北文化民俗村。培育榆文旅、神文

旅等文化产业集团、骨干企业和战略投资者，打造产业关联度大、

辐射带动力强的文化产业基地和特色文化产业集群。

(二) 扶持文化精品创作

强化文艺创作扶持和引导，完善高端培养、使用、引进的体制

机制，大力开展文化艺术、广播影视、文学美术精品创作，不断提

升榆林文化的影响力。引进国内外知名团队，打造一批反映榆林历

史文化及风土人情的大型实景演出、舞台剧、影视作品，制作《毛

主席转战陕北》影视剧。实施中国陕北民歌传承与创新工程，建立

陕北民歌等非遗数据库，推出一批陕北民歌作品和知名民歌手，打

造陕北民歌、榆林说书等榆林文化符号。建设高家堡、杨家沟、麻

黄梁、郭家沟等特色影视拍摄、美术写生基地。策划举办文化旅游

周、陕北民歌艺术节、蒙汉歌会等重大文化活动，承办好第十一届

中国艺术节和第八届陕西省艺术节。

(三) 推动文化产业融合发展

着力推进文化产业与制造业、建筑业、信息业、旅游业、农业、

体育等产业融合发展。培育和创新《三十里铺》、《赶牲灵》等知

名历史文化品牌，推出榆林小曲、剪纸、雕刻、秧歌、腰鼓等文化

艺术精品，促进文化遗产资源在与产业和市场结合中传承、发展。

加快文化科技企业培育、孵化，在高新区、空港生态区等产业园区

建设文化产业示范基地，发展文艺演出、广告会展、民间艺术等产

·58·

业，培育文化创意、移动多媒体、数字出版、动漫游戏等新型文化

业态，发展“专、精、特、新”的中小型文化企业。

(一) 践行社会主义核心价值观

始终把社会主义核心价值观融入国民教育、精神文明建设全过

程，提升人民思想道德文化素质，培育现代人文精神，建设现代文

明社会，树立榆林新形象。传承和弘扬优秀传统文化，深入推进“书

香榆林”活动，引导机关、企事业单位和学校、社区开展群众喜闻

乐见的读书竞赛、曲艺舞蹈、摄影书画及各类民间文化活动，丰富

全民文化生活。增强文化的教化功能和人文关怀，调处、化解各种

利益冲突和社会矛盾，培育爱国情怀、敬业精神、诚信意识、友善

品格。

(二) 深化群众性精神文明创建活动

以全国文明城市创建统领城乡文明等各类创建工作，积极开展

“文明新风进万家”活动。建立健全以“邻里守望”为重点的社区

志愿服务长效机制，利用“志愿云”系统注册志愿者人数占城市常

住人口比例不低于 10%，市民对志愿服务活动认同和支持率不低于

90%。加强社会公德和职业道德培育，注重家庭、家教、家风建设，

抓好以文明礼仪养成和法治思维培养为重点的未成年人思想道德建

设。加强科学普及，倡导科学精神，提高市民科学素质。

(三) 建设现代传媒体系

加强先进思想文化引领，用中国梦和社会主义核心价值观凝聚

共识、汇聚力量，在全社会树立向上向善、诚信互助的社会风尚。

加强属地网站、新媒体监督管理，推动传统和新兴媒体的融合发展，

·59·

扶持榆林日报、榆林广播电视台等地方媒体做大做强，着力打造一

批精品栏目和节目。支持榆林日报新媒体、榆林日报历史档案数字

库建设，构建以“内容+平台+终端”为主的新型传播体系。推动榆

林文学作品、优秀图书、影视剧目走出去，大力发展网络文艺。推

进文明办网、文明上网，发展积极向上的网络文化，倡导网络公益

活动，净化网络环境。

·60·

第七章 民生幸福

坚持共享发展成果，统筹推进各项民生事业协调发展。加快推

进城乡基本公共服务均等化，提高城乡居民收入水平，努力实现学

有优教、劳有多得、病有良医、老有善养、住有宜居，切实提高人

民群众获得感和幸福感。

(一) 促进创业就业

深入实施就业优先战略，构建城乡均等的就业创业公共服务体

系。鼓励高校毕业生到中小企业和基层就业。多渠道开发公益性岗

位。做好转移进城农民、转业退伍军人、城镇困难人员、下岗失业

人员和高校毕业生就业工作。加强对困难人员的就业援助，确保零

就业家庭、低保家庭至少有一人就业。加强技能培训，推行终身职

业技能培训制度，实施新生代农民工职业技能提升计划，大力开展

新兴产业从业人员职业培训。推行工学结合、校企合作的技术工人

培养模式，开展企业新型学徒制度试点，提高技术工人待遇。加强

创业培训和服务，做好创业小额贷款担保工作，加大对灵活就业、

新就业形态支持。

(二) 确保居民收入稳定增长

实施居民收入倍增计划，确保居民收入和经济同步增长、劳动

报酬和劳动生产率同步提高。立足发展阶段和自身实际，明确主攻

方向和增收路径，突出农民、企业职工、中低收入者和困难家庭“四

个群体”增收，拓宽就业、创业、投资、社保和帮扶“五大增收渠

道”。全面增加居民的工资性、经营性、财产性、转移性收入，普

遍提高居民收入水平与生活质量。强化基本公共服务，每年集中办

·61·

好一批民生实事，解决群众最迫切最直接最现实的困难问题，稳定

居民收入预期。

(三) 深化收入分配制度改革

健全税收、社会保障、转移支付等再分配调节机制，规范收入

分配秩序，保护合法收入，调节过高收入，清理规范隐性收入，取

缔非法收入，增加低收入者收入，扩大中等收入者比重，努力缩小

城乡、区域、行业收入分配差距，逐步形成橄榄型分配格局。完善

最低工资保障、企业工资指导线、企业工资集体协商制度，探索建

立行业工资指导线制度。落实职工带薪年休假制度。健全科学的工

资水平决定机制、正常增长机制、支付保障机制，发挥市场在工资

分配中的决定作用。优化公务员工资收入结构，全面实施公务员职

务与职级并行制度。加快推进国有企业负责人薪酬制度和机关事业

单位工资分配制度改革。

(一) 实施全民参保计划

坚持“全覆盖、保基本、多层次、可持续”，实施全民参保计

划，基本实现法定人员全覆盖。实施社会保障卡工程，持卡人口覆

盖率达到 90%。建立城乡居民基础养老金正常调整机制，逐步提高

城乡居民基础养老金水平，健全多缴多得的缴费机制。提高国有资

本收益上缴公共财政比例，划转部分国有资本充实社保基金。落实

机关事业单位养老保险制度改革。整合城乡居民基本医疗保险制度，

健全医疗保险稳定可持续筹资和报销比例调整机制。全面实施城乡

居民大病保险制度。改革医保支付方式，发挥医保控费作用。鼓励

发展补充医疗保险和商业健康保险。推动基本医保、大病保险、医

·62·

疗救助、商业健康保险、社会慈善等衔接配合，努力构建多层次的

医疗保障体系。健全预防、补偿、康复相结合的工伤保险制度体系，

规范和完善失业保险制度。

(二) 完善社会救助体系

推进城乡最低生活保障制度，完善各类救助制度，加强受灾、

医疗、住房、就业、临时救助和重特大疾病救助、疾病应急救助和

贫困人口医疗救助。以扶老、助残、救孤、济困为重点，逐步拓展

社会福利的保障范围，推动社会福利由补缺型向适度普惠型转变。

建立以居家为基础、社区为依托、机构为支撑、信息为辅助、医养

相结合，功能完善、规模适度、覆盖城乡的养老服务体系，千名老

人拥有养老机构床位数达到 40 张，养老机构医疗卫生服务覆盖率达

到 90%。完善高龄、失能老人福利津贴制度，提高对空巢老人和特困

老人服务水平。支持社会力量参与居家和社区养老服务发展。鼓励

个人举办家庭化、小型化养老机构。发展普惠性老年健康体检、医

疗救治、老年教育等社会福利事业。健全残疾人社会保障和服务体

系，构建综合救助工作格局，丰富救助服务内容，合理提高救助标

准，稳步提高农村五保集中供养率。完善孤儿保障制度，做好流浪

乞讨人员救助工作，切实保障困难群众基本生活。支持慈善事业发

展，广泛动员社会力量开展社会救济、社会互助和志愿服务活动。

强化城乡社区建设，统筹实施农村基层公共服务平台建设。稳步推

进殡葬制度改革，加快殡仪馆、公益性公墓建设。

(三) 健全住房保障体系

坚持去库存、稳产业、优供给，实现房地产市场总量基本平衡，

结构基本合理，价格基本稳定。通过加快农民工市民化、推进非户

籍人口落户、优化住房公积金支持方式、棚户区货币化安置、公租

·63·

房货币化补贴、发展租赁房市场等多种途径，扩大有效需求，加快

消化库存，防范市场风险。支持刚性和改善性住房需求，增加高品

质住房供给，推动房地产业转型升级。积极发展二手房市场，规范

房地产交易环节管理。逐步建立购租并举的住房制度，打通保障房

和商品房通道。棚改货币化安置率不低于 50%，力争达到 80%以上。 社会服务体系建设

社会养老服务体系。建设敬老院 29 个，城市社区居家养老服务和老年人日间照料中心全覆盖。 城乡社区服务体系。城市社区服务中心（站）全覆盖；农村社区服务中心覆盖 55%的行政村，建设规模不低于 300m

2/个。

防灾减灾体系。支持新建救灾物资储备中心，力争实现县区全覆盖。 妇女儿童服务设施。建设 6 个儿童福利院、1 个未成年人保护中心、市妇女儿童活动中心。 精神卫生康复能力。建设 1 个精神病福利院、7 个残疾人康复中心、1 个残疾人托养服务中心。 基本殡葬服务体系。建设 12 个县级殡仪馆及骨灰安葬项目。

实施以人为本的素质教育，推行更高水平的普及教育、更加丰

富的优质教育，形成惠及全民的公平教育，构建体系完备的终身教

育。到 2020 年，全面普及十五年教育，高等教育进入普及化阶段，

形成灵活开放的终身教育体系，基本实现教育现代化。

(一) 完善现代教育体系

推进第二期学前教育三年行动计划，扩大公办幼儿园和普惠性

民办学前教育资源。推进义务教育学校标准化建设，完善教师校长

交流轮岗工作机制，实施城乡学校发展共同体建设，实现共享发展、

均衡发展。支持县区开展“教育强县”“双高双普”等创建工作。

坚持区域共同发展，每县区集中办好 1 所普通高中，推动普通高中

多样化、特色化发展。加快推进职业教育资源整合，推进骨干专业

建设和实训基地建设，增强职业教育的基础能力，充分发挥行业、

企业、学校和社会各方面的积极性，实行产教融合、校企合作、工

学结合、学生顶岗实习、课程联动开发的办学模式，激发职业教育

·64·

办学活力。提升民办教育水平。支持榆林学院升格为榆林大学，加

快以能源化工为主、增设医学学科的专业结构转型，办成以工为主、

学科结构合理、特色优势明显的区域性应用型大学。加快榆林职业

技术学院二期工程建设，创建陕西省示范高职院校。继续改善特殊

教育办学条件。大力发展继续教育，支持老年教育，构建惠及全民

的终身教育培训体系。

(二) 加强人才培养和教师队伍建设

深入推进素质教育，坚持德育为先，积极构建中小学有效衔接

的德育体系。加强体育教育，普及校园足球运动，完善学生体质健

康监测。建立学生社会实践保障体系，增强学生社会责任感，提高

学习能力、实践能力、创新能力，培养适应时代发展要求的合格人

才。加强教师队伍建设，实施教师队伍素质提升计划，加快实施教

师队伍骨干体系建设。到 2020 年，培养教学能手 1000 名、学科带

头人 500 名、榆林教学名师 150 名。继续实施教师技能大练兵、学

科能力竞赛活动，强化校本研修，提升教师业务能力和专业素质。

完善管理制度和激励机制，提高教师待遇，落实教书育人津贴。

(三) 深化教育综合改革

完善义务教育以县（区）为主的教育管理体制，调动乡镇参与

义务教育管理的积极性。落实学校办学自主权，推进管办评分离，

逐步形成依法办学、自主管理、民主监督、社会参与的现代学校制

度。推进课堂教学改革，转变教学方式，全面加强体育卫生、心理

健康、艺术审美教育，培养创新兴趣和科学素养，提供适合学生的

教育。深化招生考试评价制度，推进中考改革，坚持义务教育免试、

划片、就近入学，继续实施阳光招生、均衡编班。落实好“十五年

免费教育”、营养改善计划、困难学生资助以及特殊教育提升等教

·65·

育惠民政策，切实减轻经济负担，大力促进教育公平。

教育强市工程

主要目标

普及学前教育。公办幼儿园占比达到 50%，学前三年教育毛入园率达到 98%。 均衡发展义务教育。优质高中招生计划覆盖薄弱初中达到 100%。 统筹发展高中教育。每县区办好一所普通高中。 创新现代职业教育。中等职业学校和普通高中招生规模大体相当。 加快发展高等教育。高等教育毛入学率达到 60%。

重点项目

中小学标准化建设。新建、改扩建 353 所小学、175 所初中、13 所普通高中。 学前教育和特殊教育。新建、改扩建公办幼儿园 140 所；改扩建 5 所特殊教育学校。 职业教育。建设县级职教中心、实训基地和精品示范专业。 高等教育。建设榆林职业技术学院二期、榆林学院新校区。 校舍维修。更新、维修全市中小学幼儿园校舍。 教育信息化。实施数字校园、多媒体互动教学系统、校安信息化等工程。 校园足球工程。建设 20 所校园足球特色学校。

改革举措

探索主体多元办学体制，形成以政府办学为主体、公办和民办共同发展的格局。 推进教育管理体制改革，探索建立教代会制度，构建教育工作科学决策、教育经费合理投入、教师动态管理、教育教学评价、学校安全稳定以及规范办学行为等管理机制。

优化资源配置，完善服务体系，实施健康榆林行动计划，提高

全民健康水平。到 2020 年，人人享有基本医疗卫生服务，满足群众

多层次、多样化的医疗卫生服务能力明显提高，覆盖城乡居民的基

本医疗卫生制度基本建立，基本医疗卫生服务供给和人民群众健康

状况明显改善。

(一) 优化配置医疗卫生资源

遵循总量控制、结构调整、规模适度、注重内涵的原则，合理

控制公立医院数量和规模，新增卫生资源向基层倾斜，着力加强儿

科、妇产、康复、精神卫生、老年护理等薄弱领域建设。加强中医

医疗服务体系建设，鼓励各级各类医疗机构广泛开展中医药医疗保

健服务。加强疾病预防控制、妇幼健康、卫生应急救治、卫生监督

四大体系建设，强化资源共享、协调互动。全面提高妇幼保健服务

能力，加大妇女儿童重点疾病防治力度。全面提高市级综合医院医

疗水平，增强对常见病防控和疑难危重症病人救治能力。推进专科

·66·

医院建设。县级综合医院全部建成二级甲等综合医院，加强乡镇卫

生院、社区卫生服务中心和村卫生室标准化建设，县域内就诊率提

高到 90%左右，实现“小病不出乡、大病不出县、预防在基层”。全

市每千人医疗卫生机构床位数达到 6.5 张、执业（助理）医师数达

到 2.86 人，打造 15 分钟医疗服务圈。

(二) 提升医疗服务水平

加强综合性医院与基层医疗卫生机构的分工协作，完善分级诊

疗制度，发展医联体、医疗集团、县镇一体化、对口帮扶，促进医

疗资源向基层流动。大力推进全科医生与居民签约服务，力争每个

家庭拥有一名合格的签约医生，每个居民有一份电子化的健康档案。

大力加强医疗服务人才队伍建设，建立健全住院医师规范化培训制

度，加强公立医院骨干医师培训，实施专科特设岗位计划；建立中、

高级人才引进“绿色通道”，引进一批医疗高层次人才，培育一批

学科带头人。鼓励各级医院与国内知名院校联合办学办医，建设知

名专科。推进卫生信息化建设，加强“互联网+”健康医疗益民服务，

建立以居民电子健康档案、电子病历和综合卫生管理为核心的卫生

信息平台。加强远程医学系统建设，完善远程会诊、远程诊断、远

程监护等远程医学服务。健全中医医疗保健服务体系，创新中医药

服务模式，提升基层服务能力。支持市中医院重点专科建设，加强

中医药人才培养，做大中医药健康服务业。

(三) 深化医药卫生体制改革

坚持“保基本、强基层、建机制”，实现医疗、医保、医药“三

医联动”，建立覆盖城乡的基本医疗卫生制度。全面深化公立医院

管理体制、补偿机制、价格机制、药品采购、人事编制、收入分配、

医保制度、监管机制等改革，建立维护公益性、调动积极性、保障

·67·

可持续的公立医院运行新机制。积极支持社会办医，加快形成多元

化办医格局。引导社会办医走专业化、高端化、差异化路子，向“专、

精、优”方向发展，与公立医院实现优势互补、错位发展。到 2020

年，非公立医疗机构床位数和服务量占比达到 30%。制定医生多点

执业实施细则，允许公立医院医生到非公立医疗机构执业。大力开

展健康教育，逐步实现全民健康免费体检。构建面向公众的健康资

讯交流信息平台，全面普及健康知识，增强居民健康意识和自我保

健能力。加强医疗质量监管，完善医疗纠纷预防和处理机制，构建

和谐医患关系。

(四) 推进人口均衡发展

全面实施两孩政策。综合治理出生人口性别比偏高问题，提高

人口出生素质。推进人口信息化建设，建立公安、民政、教育、卫

生、计生、统计等部门人口信息交流和共享机制，实现全员人口信

息化。全面解决无户口人员登记户口问题。倡导婚检与孕检，全面

推行住院分娩补助制度，向孕产妇免费提供生育全过程的基本医疗

保健服务。加强出生缺陷综合防治。全面提高妇幼保健服务能力，

加大妇女儿童重点疾病防治力度，提高妇女常见病筛查率和早诊早

治率，加强儿童疾病防治和预防伤害。切实加强妇女、未成年人、

残疾人等社会群体权益保护。

(五) 积极发展体育事业

完善全民健身公共服务体系，大力实施公共体育场、全民健身

中心、足球场、农民体育健身工程、社区多功能运动场建设等体育

惠民工程。每个县区至少有一所面向公众免费开放的公共体育场馆，

每个乡镇、社区都拥有一套全民健身器材，推动城市社区 15 分钟健

身圈建设。支持和引导社会力量参与体育场馆的建设和运营管理。

推动公共体育设施、企事业单位体育设施向社会开放。培养社会体

·68·

育指导员、基层体育工作者、全民健身志愿者队伍。积极组织开展

农村、社区、企业体育活动，筹划举办集赛事、表演、民俗、旅游

等于一体的大型体育活动。积极开展马拉松、沿黄公路自行车拉力

赛等大型体育赛事以及足球、乒乓球等体育赛事，争取设立第十四

届全运会分会场，全面提升竞技体育综合实力。到 2020 年，经常参

加体育锻炼的人数比例达到 50%，体育公共服务基本覆盖全民。

(一) 实现革命老区率先脱贫

按照“五个一批”“六个精准”的总体要求，将脱贫攻坚与新

型城镇化、美丽乡村建设、特色产业发展、生态环境建设结合起来，

以建档立卡贫困人口为主体，以吕梁山、白于山集中连片特困地区

为重点，采取超常规举措，确保打赢脱贫攻坚战。按照前三年集中

攻坚、后两年巩固提高的阶段安排。到 2017 年，8 个国家和省级扶

贫开发工作重点县（片区县）全部摘帽，683 个贫困村、28.15 万在

册贫困人口全部脱贫。

(二) 实施“五个一批”脱贫工程

大力发展生产脱贫，推进贫困人口参与度高的特色产业基地向

健康榆林行动计划

健康促进。实施健康城市建设行动计划，积极开展健康社区、健康机关、健康企业、健康学校、健康家庭等“健康细胞”示范建设，建设 3 个健康示范县、1 个市级健康教育服务基地。

公共卫生。建设市神经精神病院、市传染病院，探索与综合医院协同发展。市县疾控中心达到国家标准。免费孕前优生健康检查率达到 100%。

医疗服务。新改扩建 14 个县级医院、95 个乡镇卫生院、9 个社区卫生服务中心、6 个妇幼保健院。

幸福家庭。实施计划生育家庭创业和特殊困难家庭扶助工程，创建国家级幸福家庭活动示范市、5 个省级幸福家庭活动示范县；每县区建成 2-3 个医养结合示范养老院。

信息化建设。建成市县信息化平台，完善健康档案、电子病历数据库，全面应用公共卫生、计划生育、医疗服务、药品供应、远程会诊等信息系统，普及居民健康卡，实施“互联网+医疗”和大数据服务工程。

体育健身设施。新建榆林体育中心、榆林综合体育运动中心和 12 个县区全民健身体育项目。

·69·

贫困地区布局，鼓励经济组织与贫困户增收建立紧密的利益联结机

制，支持贫困户通过土地经营权入股、林地托管、牲畜拖养等方式

增收；积极推进旅游扶贫、光伏扶贫、电商扶贫。推进易地搬迁脱

贫，加大财政、金融、土地等支持力度，实施好易地扶贫搬迁工程；

科学规划搬迁小区，实现公共服务配套、产业配套，确保搬迁群众

“搬得出、稳得住、能致富”。完善生态补偿脱贫，加大贫困地区

生态补偿转移支付力度，将 25 度以上坡耕地全部纳入退耕还林还草

范围；健全公益林补偿标准动态调整机制，提取一定比例资金直补

贫困户；将部分贫困人口转为生态管护员。发展教育事业脱贫，建

立教育帮扶机制，斩断贫困代际传递链条；建立贫困学生资助平台，

加大贫困家庭子女义务教育、职业教育补助力度，免除普通高中和

中等职业技术学校学杂费，对市级所属在校贫困大学生实行助学贷

款、奖学金、助学金全覆盖；加大农村特岗教师招聘力度。社会保

障兜底脱贫，推进农村低保与扶贫标准“两线合一”，对无产业和

就业扶持的家庭实行政策性保障兜底；贫困人口全部纳入重特大疾

病救助范围，无劳动能力贫困人口由政府足额出资参加新农合；建

立“三留守”人员和残疾人信息管理系统，一、二级残疾人分别纳

入五保供养、农村低保，将低保家庭中的老年人、未成年人、重度

残疾人列为重点救助对象。

“五个一批”脱贫工程

产业脱贫工程。扶持贫困户和贫困地区发展特色产业，在吕梁山片区规划建设 639 个村级光伏

电站，推进 45 个旅游扶贫重点村建设。按照户均不超 5000 元的标准扶持 14 万户有生产能力的

贫困户；扶持 200 个种植、养殖和农副产品加工企业、合作社；扶持 3000 户贫困残疾人发展生

产项目。对 3 万户贫困户给予扶贫贷款贴息 6000 万元。新注册成立贫困村互助资金协会 100 个。

易地搬迁脱贫工程。五年完成建档立卡贫困户 5.5 万人搬迁任务，建设移民搬迁房及其配套基

础设施。

生态补偿脱贫工程。将有劳动能力的贫困人口 4000 人就地转为护林员。

发展教育脱贫工程。贫困户子女学前教育阶段每年补助保教费、生活费 2250 元；农村义务教育

阶段贫困家庭每人每年补助生活费小学生 1000 元、中学生 1250 元、高中生 2000 元、中高职生

和本科生 3000 元。 社保兜底脱贫工程。对完全或部分丧失劳动能力的贫困人口制定个性化扶持措施，实现低保、五

·70·

保户精准兜底；60 岁以上贫困人口纳入基本养老范围，70 岁以上贫困人口高龄补贴全覆盖；因

残致贫人员分类纳入“五保”或低保范围；大力实施健康扶贫，因病致贫采取代缴合疗、住院二

次报销、安排医疗救助资金等措施精准扶持。

(三) 完善脱贫攻坚保障机制

提高贫困户自我发展能力，通过发展职业技能学历教育、劳动

力转移技能培训、农业实用技术推广、科技扶贫项目投入等，确保

贫困户家庭至少有 1 名劳力掌握 1-2 门致富实用技术，提高就业创

业能力。建立多层次、全覆盖的贫困家庭在校生助学体系。建立返

贫缓解机制，改善农村医疗卫生条件，加强贫困地区慢性病、传染

病、地方病等防治，健全医疗保险、医疗救助、教育资助等体系，

解决因病、因事故、因学等返贫问题。调整目标责任考核体系，对

贫困县主要以考核精准扶贫为主。巩固脱贫成果，对完成“摘帽”

任务的贫困县、贫困村、贫困户给予一定奖励，脱贫后在攻坚期内

继续享受扶持政策。

·71·

第八章 生态文明

以尊重和维护自然为前提，以人与人、人与自然、人与社会和

谐共生为宗旨，以生态建设为立市之本，以建设国家生态保护与建

设示范区为统领，加大环境保护力度，引导资源节约和高效利用，

完善制度体系，全面提升生态文明水平。

以荒漠化治理、水土流失治理、工矿区治理、循环园区、农业

生态为抓手，整合政策、规划、资金、项目，完善规划引导、制度

建设、投入保障、科技支撑等保障机制，实施九大生态提升工程，

全面建成国家生态保护与建设示范区。整合退耕还林还草、京津风

沙源治理二期、防护林等建设工程，实施“生态建设五年行动计划”，

保护好“一屏两带”。推进“四河四川”综合治理，实施无定河流

域综合治理工程，实现“一河清波、两岸绿色、稻花飘香、人水和

谐”，再现“塞上江南”美景。争取红碱淖湿地列为国家自然保护

区。开展农业环境突出问题治理工作，以耕地重金属污染治理、农

业面源污染综合防治、地表水过度开发和地下水超采综合治理等为

重点，做到“杜绝欠新账、逐步还旧账”，让透支的资源环境得到

休养生息。开展资源型城市建设生态之路探索，加大水质、湿地、

废弃矿山生态修复力度，实施绿色矿山、园区生态化改造、采空区

治理等工程。规划建设生物质发电厂，解决沙柳等灌木平茬问题，

确保生态林可持续发展。发扬“治沙精神”，培育榆林生态文化。

九大生态提升工程

无定河流域综合治理工程。坚持水利措施与环保措施同步规划、同步实施，筹资百亿元以上，开展防洪减淤、水源保护、水保生态建设，新建、加高、加固城镇和工业园区堤防 172 公里，疏浚河道 150 公里，新建廊道取水工程 20 处，衬砌干、支、斗渠等 1238 公里，维修改造渠系建筑物490 处；完善流域水质监测体系，建立重点水功能保护区，确保干流污染物削减率达到总量控制要求，干支流水体达到Ⅲ类以上，饮用水源区水质达到Ⅱ类要求，再现“塞上江南”美景。

·72·

以提高环境质量为核心，划定生态保护红线，实行最严格的环

境保护制度，坚决打赢大气、水体、土壤污染防治三大战役。突出

抓好重点污染物防治，实施大气污染防治、水环境质量改善、土壤

环境综合整治、固体废弃物防治、环境监管能力提升五大工程，确

保环境质量总体改善。实施工业污染源全面达标排放计划，强化兰

炭、电石、小火电、聚氯乙烯等重点行业和化工园区、载能工业集

中区等重点区域的特征污染物治理，严格监管措施，严禁超标排放。

全面改善农村环境质量，统筹农村饮水安全、改水改厕、垃圾处理，

推进种养业废弃物资源化利用、无害化处置。高度重视水环境治理

和改善，严格水源涵养区内项目准入，有效保障饮用水水源及水质。

全面加强环境保护监管，严格执行环境影响评价、污染物排放许可、

污染物总量控制制度，加快建设“智慧环保”，全面建立覆盖所有

环境资源要素的环境监测网络体系。到 2020 年，主要污染物排放总

量明显减少并完成控制目标，常规因子环境质量总体保持稳定并有

所改善，建成国家级环保模范城市。

“一屏两带”建设工程。构建“城市添绿、人民增福、山区造林、农民增收”的绿色生态模式，建设、保护好黄土高原生态屏障、长城沿线防风固沙林带、黄河沿岸红枣经济林带。

清洁能源工程。积极推广天然气、太阳能、沼气、生物质能等清洁能源和可再生能源综合利用，扩大天然气供气区域，改善能源消费结构，全市清洁能源占一次能源消耗比例达到 21%。

产业园区生态化改造工程。完成省级以上产业园区和 50%市级产业园区生态化改造。 农业环境突出问题治理工程。实施耕地重金属污染治理、农业面源污染综合防治、地表水过度开发和地下水超采综合治理、退耕还林还草、已垦草原治理和退牧还草、耕地治理等 7 大治理工程，全面改善农业环境。

绿色矿山建设工程。80%以上煤矿达到绿色矿山标准。 煤矿采空塌陷区治理工程。因地制宜，完成 50%以上的煤矿采空区治理工作。 生态文明载体培育工程。创建 1-2 个国家级循环经济园区、5-10 个省级循环经济园区；空港生态区创建为国家级生态区；神木县建成国家生态文明先行示范区。

生态文化工程。制定实施生态文明建设道德规范，发布榆林市生态文明公约；推广榆阳区“春赏花、夏品果、秋观叶”生态活动，培育生态文化；生态文明宣传普及率达到 90%。

环境保护重点工程 大气污染防治工程。加强兰炭、电石、聚氯乙烯等重点行业技改力度，继续推进火电、水泥、煤矿“关小上大”；加快推进集中供热改造，中心城区 255 平方公里全面禁烧烟煤，集中供热普及率超过 85%，县城超过 55%；强化机动车尾气治理，2017 年全面淘汰黄标车；推进石化、有机化

·73·

推进煤炭行业整合重组，淘汰落后产能和低效率开采方式，应

用绿色开采工艺，推广保水采煤、采空区充填开采、煤与瓦斯共采、

地下气化等新技术，煤炭资源综合回收率达到 80%以上。加大矿产

资源深加工和综合利用力度，支持低热值煤发电项目，提高煤矸石、

工业废渣综合利用率。继续深化节水型城市创建工作，实施全民节

水行动计划，严格执行用水总量和强度“双控”制度，执行分地区、

分行业用水定额标准。推广高效节水灌溉技术，改造提升国营灌区

干渠、支渠 400 公里，农业灌溉水有效利用系数提高到 0.58，力争

农业节水 1 亿方；深入推进火电、化工、食品等高耗水行业节水改

造，工业增加值用水量控制在 7 吨/万元以内；推进再生水、矿井水、

空中云水等非常规水资源利用，新建城区再生水管网实现全覆盖，

城镇再生水利用率超过 30%。高效利用土地资源，推进城镇低效用

地再开发和工矿废弃地综合整治再利用，清理闲置土地，加强土地

利用的规划管控、市场调节、标准控制、考核监管。

以提高能源利用效率为核心，严格落实能耗强度和能源消费总

工等行业挥发性污染治理。全面完成主要污染物削减任务。 水环境质量改善工程。制定饮用水源保护区专项规划，落实专项资金，开展水源地保护区环境综合整治；无定河、窟野河等主要河流沿岸新建 26 座污水处理设施；开展畜禽养殖污水排放专项整治行动。县区城镇污水处理工程完成提标改造，县城和中心城区污水处理率分别达到 85%、95%左右；工业园区全部建成污水处理厂，工业废水处理率达到 100%。

土壤环境综合整治工程。严格控制工业废水、固体废物、化肥和农药对土壤的污染，明确工业企业治理责任。以基本农田为监管重点开展农用土壤环境监测，严格控制粮食产地、蔬菜基地污水灌溉，强化农药、化肥及塑料废弃包装物的环境管理，确保农药、化肥及塑料薄膜使用零增长。

固体废弃物防治工程。加快生活垃圾、危险废物、放射性废物等处理处置设施建设。全面核查危险废物排放企业，建立档案，落实监测和防治措施。建成镇级垃圾、危险废物和医疗废物处置掩埋工程，农村危险废物和医疗废物全部统一处置掩埋。启动全市 16 座污水处理厂污泥处理设施建设，污水处理设施污泥稳定化、无害化和资源化处置率达到 90%以上。

环境监管能力提升工程。建立健全环境监测网络体系，县城全部具有 PM2.5等特征污染物自动监测能力；工业园区和重点企业全部按规范建成自动监测站及特征污染物监测能力；企业全部按规范要求建成在线监测装置并联网；全市重要河流出入境和县区界断面均安装水质自动站。

·74·

量控制制度，实施全民节能行动计划。突出抓好工业、建筑、交通

运输、公共机构和商业五大重点领域节能，全面完成节能降耗五年

控制目标。严格节能评估审查，建立健全节能监管和技术网络服务

体系，强化高耗能行业及重点耗能单位节能管理。推广高效节能低

碳技术和产品，开展能效对标活动和能效领跑者引领行动。严格执

行建筑节能标准，加快推进既有建筑节能和供热计量改造，从标准、

设计、建设等方面大力推广可再生能源在建筑上的应用。优先发展

公共交通，优化运输方式，推广节能与新能源交通运输装备。鼓励

使用高效节能农业生产设备。完善节能监管、监测体系，加快制定

兰炭、电石、金属镁等高耗能行业地方限额标准。积极推行合同能

源管理。建立政府机构能耗统计体系，推行节能产品政府采购。强

化节能目标责任考核。开展节约型公共机构示范创建活动。积极应

对全球气候变化，有效控制电力、冶金、建材、化工等重点行业碳

排放，推进工业、能源、建筑、交通等重点领域低碳发展。

按照减量化、再利用、资源化的原则，在行业、园区、企业、

社区推进资源循环式利用、产业循环式融合、区域循环式开发，全

面建成国家循环经济试点市。大力发展循环农业，组织开展产业园

节能降耗重点工程 工业节能工程。突出抓好兰炭、冶金、化工、电力四大高耗能行业，强化标准规范，淘汰落后产能，推广新技术新设备，促进能耗水平整体下降。推进重大节能技术、产品应用和节能改造，60%的县城实现区域热电联产，兰炭、冶金、建材、有色等行业余热余压全部利用。

建筑节能工程。城镇新建建筑全面执行 65%的节能设计标准；推广新型墙体材料，实施“阳光城市、阳光城镇、阳光社区”三大工程，建设 50 个可再生能源与建筑一体化绿色建筑示范工程；中心城区、县城和部分重点镇完成分户计量供热工程；加快太阳能、地热等可再生能源利用，加大公共建筑综合节能改造力度。

交通运输节能工程。编制全市电力汽车充电站布点和电源规划，引导消费者购买电动汽车。大力推广“双燃料”和“混合动力车”。

社会节能工程。开展绿色商场创建、绿色采购推广、绿色回收行动，引导绿色消费、节约消费。农村重点推广生物质能，小城镇大面积推广太阳能。全面推进机关节能，推广绿色照明。

燃煤电厂改造工程。燃煤机组全面实施超低排放和节能改造，现役电厂平均煤耗均低于 310g/ kW·h 、新建电厂平均煤耗低于 300g/kW·h 。

·75·

区循环化改造，支持企业实现清洁生产，打造以煤电、煤化工、盐

化工为主体的工业循环经济产业链，以秸秆和沼气综合利用为主体

的农业循环经济产业链，以城市污水再生利用、生活垃圾堆肥、再

生资源利用为主体的生态环保产业链，建立循环型工业、农业、服

务业体系，提高全社会资源产出率。实施再生资源回收体系建设工

程，推行垃圾分类回收，开发“城市矿产”，推进秸秆等农林废弃

物以及工业废水、废气和建筑垃圾、餐厨废弃物等废旧物品回收和

资源化利用。培育一批粉煤灰、脱硫石膏、金属镁渣和煤化工废渣、

建筑废弃物综合利用骨干企业，推进大宗固体废弃物综合利用。组

织开展循环经济示范行动，推广循环经济典型模式，促进生产和生

活系统的循环链接，构建覆盖全社会的资源循环利用体系。到 2020

年，重点行业能耗、水耗、污染物排放等指标优于全国平均水平。

清晰界定各类自然资源资产的产权主体，健全自然资源资产产

权制度和用途管制制度，推进确权登记，编制自然资源资产负债表，

实现能源、水资源、矿产资源按质量分级、梯级利用。确立底线思

维，设定并严守资源消耗上限、环境质量底线、生态保护红线，将

各类开发活动限制在资源环境承载能力之内。全面建立生态补偿机

制以及采空区、沉陷区群众利益维护机制，足额征收水土流失补偿

费。推行市场化机制，探索建立用能权、用水权、排污权、碳排放

权初始分配制度。建立体现生态文明要求的考核奖惩机制，把资源

消耗、环境损害、生态效益等指标纳入经济社会发展综合评价体系，

大幅增加考核权重，强化指标约束，实行领导干部自然资源资产和

环境责任离任审计。完善责任追究制度，建立领导干部任期生态文

明建设责任制，完善节能减排目标责任考核及问责制度。

·76·

第九章 社会治理

加强和创新社会治理，有效预防和化解社会矛盾，健全公共安

全体系，深化平安建设，着力推进社会治理现代化，确保社会安定

和谐、人民安居乐业。

(一) 创新社会综合治理

完善党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的

社会治理体制，落实政府、社会组织、基层组织和民众个人参与社

会治理的职责权限。推动社会组织孵化基地建设，探索政府向社会

组织授权和购买服务。鼓励引导社会组织、民众个人平等参与社会

治理。强化基层社会服务和城市管理职能，推进“天眼工程”二期

和“两化一平台”建设，加快社会服务、社会治安、城市管理网格

化平台一体化运行。推广“金阳社区”管理模式，完善社区居民自

治机制。支持和发展社会工作服务机构和志愿服务组织。规范和引

导网络社团社群健康发展，建立健全网上网下综合治理体系和动态

监管机制。

(二) 全面加强农村社会治理

加强农村基层党组织建设，统筹落实“一统三管”党建工作制

度。加强基层党支部和村委会建设，完善农村基层民主管理制度，

发动农村居民全面有序参与，开展以村民小组或自然村为单位的村

民自治试点与村民议事会等村事协商形式。完善“四议两公开”制

度，全面推行村（居）务和党务公开制度。整合农村社会管理资源，

构建新型农村社区管理和服务网络。建立户籍居民和非户籍居民共

同参与的农村社区协调议事机制，促进流动人口有效参与农村社区

·77·

服务管理。建立覆盖农村社会各层面的群防群治组织，指导“红白

理事会”“移风易俗会”等群众自发组织建设。加大文化“三下乡”

力度，强化农村社区文化认同。加强农村社区司法行政工作室等法

治基础设施建设，推进农村社区法治建设。进一步优化警力运行机

制，提高群众见警率。开展农村不良风气专项治理，整治农村黄赌

毒、非法宗教活动等突出问题，严厉打击扰乱农村生产生活秩序、

危害农民生命财产安全的犯罪活动，切实维护农村社会和谐稳定。

(三) 完善群众利益诉求表达机制

健全社会矛盾预警机制、利益表达机制、协商沟通机制、救济

救助机制。加强行政复议工作和人民调解工作，深化信访调解制度

改革，坚持法定途径优先处理，进一步完善联合接访机制，妥善处

置因民间融资、非法集资、商品房退购等矛盾引发的各类群体性事

件。在医患矛盾、劳资矛盾等领域建立多元高效的调处体系，保障

群众合理诉求及时就地解决。实施重大项目维稳评估，加强突发事

件和社会热点问题的舆论引导。加快建立以政务诚信、商务诚信、

社会诚信、司法公信为主要内容的“诚信榆林”信用体系，健全“构

建诚信、惩戒失信”工作机制，到 2020 年基本建立覆盖全市的公共

信用信息系统和服务平台。

(四) 健全公共安全体系

完善治安防控体系，以社会化、网络化、信息化为重点，进一

步健全立体化治安防控体系。加强对社区矫正和刑满释放等特殊人

员的安置帮教管理教育转化，严密防范和依法打击各种违法犯罪活

动。加强基层综治维稳力量，深入推进“平安榆林”建设，维护良

好的社会治安环境。着力推进安全生产法制化进程，落实企业安全

生产主体责任，强化科技支撑与应急处置能力建设，实施煤矿安全

·78·

治本攻坚、危险化学品安全监控、交通运输专项整治等工程，有效

遏制重特大事故发生。全面建立统一的食品药品安全监管体系，落

实属地监管责任，强化技术支撑，严格实施食品药品全过程监管。

加强网络和信息安全体系建设，落实信息安全等级保护、涉密信息

系统分级保护和风险评估制度，切实保障信息安全。

(五) 加强应急能力建设

加强公共卫生、环境污染、食品药品安全、网络安全、自然灾

害、恐怖袭击、群体性事件等应急处置能力建设，强化分级负责、

属地为主、相互协同的体制机制。健全各级应急管理和防灾减灾机

构，完善社会预警、社会动员、应急处置的整体联动机制和社会力

量参与机制。突出对交通、卫生、化工、矿业、建筑等行业监控管

理。经常性组织开展群众性安全、消防等应急演练，提高全民防灾

减灾意识和避灾自救技能。加强救灾物资储备库建设和管理，提升

基层救灾物资储备能力。建立与国家安全相衔接的反恐防暴预防和

处置体系，增强输油（气）管线密集区、危化产品和生产集中区、

人员密集区的防范处突能力。

(六) 推进军民融合发展

健全军民融合发展的组织管理、工作运行和政策制度体系。坚

持军地资源优化配置、合理共享、平战结合，促进经济领域和国防

领域技术、人才、资金、信息等要素交流，加强军地在基础设施、

产业、科技、教育和社会服务等领域的统筹发展。加强对驻榆部队、

武警部队支持力度，提高经济动员、交通战备、人民防空、兵源征

集、消防保障能力，提升“双拥”工作水平，支持民兵预备役部队

建设。

·79·

(一) 推进立法工作

加强党对立法工作的领导，拓展各方有序参与立法的途径和方

式，推进立法体制建设。按照《榆林市地方立法条例》，加强城乡

建设与管理、环境保护、历史文化保护以及“多规合一”、政府投

资等重点领域立法。提高政府立法公众参与度，深入推进科学立法、

民主立法，强化立法草案公开征求意见和立法听证，建立健全立法

项目征集、起草、论证、协调、审议制度，探索委托第三方起草法

规规章草案。加强规范性文件监管，继续推进“三统一”制度，建

立政府规章和规范性文件清理长效机制。

(二) 建设法治政府

推进机构、职能权限、程序、责任法定化，明确服务内容、标

准、程序和时限等事项，建设服务型政府。完善依法决策机制，把

公众参与、民意调查、成本效益分析、风险评估、合法性审查、集

体讨论等作为重大行政决策法定程序。实现政府法律顾问制度全覆

盖，政府活动全面纳入法治轨道。实施好“七五”普法规划和法治

政府建设实施纲要，推动群众性法治文化建设，增强全社会特别是

公职人员尊法学法守法用法观念。

(三) 推进依法行政

严格实施法律法规规章，建立权责统一、权威高效的行政执法

体制。深化行政执法体制改革，推动执法重心下移和执法事项属地

化管理，推进跨部门综合执法试点。逐步建立行政执法和刑事司法

衔接机制，完善案件移送标准和程序，建立健全行政执法机关、公

安机关、检察机关、审判机关信息共享、案情通报、案件移送制度。

·80·

加大食品药品、农产品质量、环境保护、安全生产、劳动保障、社

会治安、公民信息安全等领域综合执法力度和移送涉嫌犯罪案件力

度。制定行政执法程序规范，落实行政执法经费财政保障制度。建

立健全常态化的责任追究机制，充分发挥好监察和审计对依法行政

的促进作用，实现监督全覆盖。

(四) 加强党风廉政建设

坚持全面从严治党，落实“三严三实”要求，严明党的纪律和

规矩，落实党风廉政建设主体责任和监督责任，强化责任追究。把

权力关进制度的笼子，强化权力运行制约和监督，坚持用制度管权

管事管人，铲除权力腐败的温床，保证权力在阳光下运行。

(五) 维护司法公正

落实办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。完善司法为

民长效机制，深入推进检察机关公益诉讼试点。健全人民陪审员、

人民监督员等保障人民群众参与司法机制。加强政法队伍建设，提

升执法队伍司法理念、业务能力。加强执法监督，在司法调解、司

法听证、涉诉信访等司法活动中保障人民群众参与。依法及时公开

司法依据、程序、流程、结果和生效法律文书，杜绝暗箱操作。严

格规范减刑、假释和保外就医等程序。健全法律援助制度，增强法

律援助保障能力，建立全覆盖公共法律服务体系，实现城乡基本公

共法律服务均等化。 社会治理能力提升工程

安全生产。实施国家危险化学品应急救援榆林基地、智慧安监、市级安全生产应急救援物资储备

库、危险化学品专用车辆停车场等安全生产重点项目。

公共安全体系。实施基层派出所、“天眼工程”二期、城市智能交通体系、基层业务技术用房、

戒毒康复医院、基层戒毒所、榆林司法行政系统公共法律服务体系、基层交警（大队、中队、高

速公路）执法服务站营房、看守所（拘留所）、消防能力、人民法庭等建设项目。

社区治理。实施城乡社区服务体系、城乡社区立体防控体系、青少年专业社工培育等项目。

·81·

第十章 创新驱动

深入实施“创新引领、主动转型”战略，以重大科技突破和人

才队伍建设为重点，以体制机制创新为支撑，推动科技创新与大众

创业、万众创新有机结合，打造陕西科技创新示范基地和呼包银榆

经济区重要创新型城市。

发挥科技在创新中的引领作用，深化科技体制改革，推进重点

领域关键技术突破，构建区域科技创新体系。到 2020 年，R&D 经费

支出占比大幅提升，科技对经济增长的贡献率达到 50%以上。

(一) 实施重大科技专项

围绕全市经济社会发展的重点领域和关键环节，鼓励企业开展

基础性前沿性关键性技术研究，培育和建设一批实验研究平台、研

发中心、重点实验室和中试基地，推进一批重大科技项目。高度重

视颠覆性技术研究，力争在煤油气绿色开采、粉煤干馏工业化、煤

油共炼、煤焦油深加工等领域取得关键共性技术突破。围绕现代农

业、能源化工、新材料、战略性新兴产业、现代服务业等重点产业，

组织实施一批产业创新重大专项，力争在生物育种、土壤防治、高

参数低排放燃煤发电、煤间接液化、DMTO 三代技术、煤基石蜡、煤

基石墨烯、生物医药等领域取得突破，推动产业迈向中高端。积极

引进物流网、云计算、北斗导航、3D 打印、精细化工等成熟技术的

工业化应用，着力培育新兴产业。

(二) 优化创新组织体系

加大财政投入力度，建立和完善财政科技投入与银行贷款、企

业投入、社会投资相结合的多元化科技投融资体系。整合各类科技

·82·

资源，建设适应全市科技创新的人才、基地、平台、机制等科技创

新支撑体系，构建政府激励引导、市场配置资源、企业主体创新、

社会广泛参与的协同发展科技创新体系。建立和完善技术转移、创

业孵化、生产力促进中心等科技服务机构，创建国家科技服务业创

新发展试点城市。

(三) 深化科技体制改革

尊重科学研究规律，推动政府职能从研发管理向创新服务转变。

健全技术创新的市场导向机制和政府引导机制，加强产学研协同创

新，引导各类创新要素向企业集聚，市场导向的科技项目主要由企

业牵头。聚焦重大战略任务，打破科技资金分割现状，加快建立适

应科技创新规律、统筹协调、职责清晰、科学规范、公开透明、监

管有力的科技计划体系和项目、资金管理机制。完善科研院所法人

治理结构，推进科研事业单位取消行政级别。落实科研事业单位在

编制管理、人员聘用、职称评定、工资分配等方面的自主权。完善

科技成果使用、处置和收益管理制度，加大科研人员在成果转化、

收益分享方面的激励力度。推进科技、能源和金融结合机制试点。

科技创新工程

重大

科技

专项

现代特色农业技术攻关。开展农作物新品种选育、高产高效栽培、农业信息化及机械

化技术集成、现代草食畜牧业可持续发展关键技术、特色农产品精深加工与开发、农

林生态环境与控制等技术研究。

能源化工技术攻关。开展煤炭绿色高效开采，粉煤干馏工业化、煤焦油及干馏煤气综

合利用和深加工、现代煤化工关键技术、石油炼制与石油化工关键技术、盐化工工艺

等重大技术研发。

装备制造技术攻关。围绕能源化工、现代农业等产业，开展产品设计、机械制造、关

键零部件等研发。

资源与环境保护技术攻关。开展资源开发中的环境问题研究、水净化及循环利用技术、

废气处理及资源化利用技术、循环经济技术研究。

民生领域技术攻关。开展重大疾病防治、中药材规范化栽培及中药新药研发、食品安

全、安全生产、防灾减灾等关键技术研究。

重点

项目

支持建设榆林煤清洁高效利用和白绒山羊 2 个国家级工程技术研究中心、榆林煤化工产

业研发中心、榆神工业区能源科技中心、陕西省科技资源中心榆林分中心 3 个省级工程

技术研究中心；开展“1310”型陕北白绒山羊选育关键技术研究与产业化开发示范、毛

乌素沙地南缘地区土地改良及粮食增产关键技术研究示范、毛乌素沙地退化土地治理与

植被保育技术研究示范等科技推广应用项目。

·83·

按照“服务发展、人才优先，创新机制、以用为本，高端引领、

整体开发”的要求，大力推进各类人才培养、集聚和发展，加快形

成大众创业、万众创新的生动局面，支撑和推动经济转型升级。

(一) 深入实施人才优先发展战略

把人才作为支撑发展的第一资源，促进人才规模、质量和结构

与创新发展相适应相协调。发挥人才在经济转型、产业升级中的重

要作用，确保人才投入优先保证、结构优先调整、政策优先创新。

完善人才服务，设立引进高层次人才专项编制，优化事业单位专业

技术人员人事管理，确保专业技术人才合理流动。健全人才引进制

度，为引进人才的落户、医疗、保险、住房、配偶就业、子女上学

等提供便捷服务。完善人才培养机制，推进产学研结合，加快发展

职业教育，有针对性地开展“订单式”人才培养和技能培训，全方

位推进大众创业、万众创新。

(二) 引进和培养急需紧缺人才

坚持国内与海外并重，重点围绕现代能源化工、新材料、战略

性新兴产业、文化旅游、特色农业、服务业、教育卫生等领域，大

力引进培育“高精尖缺”领军人才。继续实施“522”人才计划6，着

力引进创新创业领军人才、高层次紧缺人才，培养提升高层次高技

能实用型人才，加快引进拥有关键技术、引领新兴产业、带动经济

转型升级的高端创新创业人才，努力建设一支规模适度、结构合理、

素质优良，与创新转型需求相适应的人才队伍。

6 “522”人才计划：指用 5 年时间，引进 50 名具有国际国内领先水平的创新创业领军人才、2000 名高层次

紧缺人才，培养提升 20000 名高层次高技能实用型人才。

·84·

(三) 创新完善人才激励政策

创新人才激励政策，破除制约人才培养、评价、使用、流动、

激励的制度束缚，促进人才在不同性质单位和不同地域间有序自由

流动。保障和落实用人主体自主权。建立政府投入为引导、用人单

位投入为主体、社会出资为补充的多元化投入机制。设立人才发展

专项资金，并纳入财政预算，用于鼓励和资助人才开发、培养、引

进、激励和人才体制机制创新等。建立企业人才发展公共基金，鼓

励用人单位和个人投资人才资源开发。营造崇尚专业的社会氛围，

大力弘扬新时期工匠精神。

全面实施质量强市和品牌引领战略，推动经济发展从追求量向

追求质的转变。全面实行产品质量安全追溯，着力打造一批“榆林

好产品”。加快实施与国际先进水平接轨的质量、安全、卫生、环

保及节能标准，鼓励企业参与制定修订相关标准、准入条件等。高

标准建设、高质量运行国家煤及盐化工产品质量监督检验中心，建

立起覆盖煤、油、气、盐及其化工产品的跟踪检测研究及质量监督

检验体系。开展品牌提升工程，着力打造吴堡空心挂面、绥德黄馍

馍、横山炖羊肉等特色品牌，打响“榆林煤”“神木兰炭”等工业

品牌。发展绿色生态产业，加强原产地保护政策，扶持绿色产品。

抓好“榆林煤”中国驰名商标申报和“榆林兰炭”地标产品认证工

作，打造一批以“榆林”冠名的公共区域品牌，争创一批国际、国

内知名品牌。

打造创新创业生态圈，推进创业便利化，实施“双创”行动计

·85·

划，构建大众创业、万众创新的政策环境、制度环境和公共服务体

系。完善市场化创业投资引导机制，鼓励创业企业通过上市、发行

票据和债券等筹集资金。强化创业投资、天使投资、种子基金的引

导作用，力争设立 10 支左右创业风险投资基金。构建全过程孵化服

务链条，支持众包、众创、众扶、众筹等多种形式的创新活动，推

广创客空间、创业咖啡、创新工场等新型孵化模式，依托高新区、

中小企业创业园等建设众创空间孵化基地。通过政策引导、资金扶

持，支持和激励返乡农民工再创业，建成一批具有示范带动效应的

“星创天地”产业项目。加强就业创业和职业培训，健全覆盖城乡

的公共就业创业服务体系。

·86·

第十一章 基础设施

坚持“统筹规划、适度超前”的原则，构建开放高效的现代交

通运输体系、集约共享的信息设施体系、稳定安全的能源供应体系、

健全完善的水利体系，全面提升基础设施保障能力。

坚持通道和枢纽建设并重、基础设施和运输服务并重，促进各

种运输方式紧密衔接，提高交通运输管理水平，建设“旅客换乘零

距离、货物中转无缝隙、多元公交易出行”的现代综合交通运输体

系，建成辐射陕甘宁蒙晋区域交通枢纽。

(一) 公路

加快打通“断头路”“瓶颈路”，完善“四纵四横一环”高速

公路网；继续实施国省道升等改造，形成“十二纵十横五连”普通

国省道网，实现县县通高速、村村通公路，乡道全部等级化，镇和

行政村全部通沥青（水泥）路，65%的县道达到三级及以上标准，形

成城乡一体化的均衡型农村公路通达网络。健全农村公路养管体系，

公路技术等级和服务水平达到全省领先水平。到 2020 年，高速里程

新增 141 公里，二级及以上干线公路通车里程新增 888 公里。 公路建设重点项目

高速公路。绥德-清涧、定边-吴起、神府联络线（敏盖兔-黄特老海）、神佳米二期。

普通国道。G210（榆林-陕蒙界、刘官寨-横山县城、横山县城-塔湾）、G242（榆林-补浪河、米脂清涧绥德过境段）、G244（陕宁界-红柳沟、新安边-定边）、G307（吴堡黄河大桥引线、绥德过境、吴堡-绥德-子洲-横山段）、G336（河曲-前园子、凤凰塔-庙沟门、神木东过境线）、G337

（神木-盘塘）、G338（府谷过境线）

普通省道。S106(靖边过境线)、S201 榆林段(沿黄公路)、S204(横山塔湾-靖边县城、峪口-螅镇)、S206(渡口-锦界、神树沟-凉水井-段家沟)、S210(殿市-李家洼、三眼泉－何家集)、S217(庙畔-长城)、S220(定边－纪畔、王盘山-张崾先)、S301(碛楞－王家畔、张石畔－山神庙)、S302(陕蒙界-

G210、十八墩-麻黄梁、千树塔-大河塔)、S303(河底-苏家岩)、S504(清涧县-李家塔)。

农村公路。县乡道改造工程 71 个，通村(行政村)公路项目 646 个，移民搬迁安置点连接道路项目90 个，桥涵配套工程 63 个。

客货运站。续建大柳塔二级汽车客运站；新建府谷、榆林东和榆林城北一级客运站，榆林高新区、定边物流园区、靖边汽车货运站；合理布局乡镇、建制村五级客运站和停靠点。

·87·

(二) 铁路

全面加快铁路建设步伐，全力推进包西高铁、蒙华铁路等重大

项目，开通定边到太原动车，加快干支线铁路和沿线集运站建设，

构建以高铁、城际和东出南下外运通道为主骨架，地方支线为补充，

外通内畅、适度超前的“五横八纵”普通干线铁路网和“三横五纵”

支线铁路网。创新铁路营运方式，推动大宗货物直达运输、涉危产

品铁路运输，不断降低运输成本。建立与神华、临省铁路建设和运

营协调长效机制。“十三五”期间力争新增铁路里程 418 公里。 铁路建设重点项目

高铁。包头-榆林-西安、兰州-榆林-太原。

普通干线铁路。蒙西-华中、神瓦（冯红）、榆佳临。

新建支线铁路。朱盖塔-大保当、油坪坊-银子湾-孤山川、郭家湾-青龙寺-神木北、靖边-神木西、

榆横二期、准朔、神木北-大保当电化扩能改造、小纪汗运煤专线、巴图塔以南改造等。

扩能改造铁路。太中银铁路扩能改造。

(三) 机场

改扩建榆林机场，建设定边和府谷民用 4C 支线机场，建成横山

和神木 2B 通用机场、榆神工业区和榆阳区通航起降点、靖边无人机

试飞测试中心等机场项目，大力发展配套航空产业。

(四) 公交

优先发展城乡公共交通，加大公交、充电桩等基础设施投入，

建立多元化城市公交出行体系和以公交为主的城市机动化出行系统，

改善步行、自行车出行条件。建设王家楼等 10 个公交综合服务站、

榆林东和榆林城北综合客运站，新增 8 条公交线路，完善乡村停靠

点。组建市公交集团，建立以公营化为主的城乡公交服务体系。改

革现有城乡客运经营管理模式，破解城市公交与农村客运二元分割

的局面，构建市区-县城-乡镇-行政村四级城乡公交一体化网络，形

成城乡公交与城市公交资源共享、无缝对接、方便快捷、安全优质

·88·

的客运公交网络新机制，实现“镇镇通公交”“村村通公交”。

(五) 邮政

提升邮政网络服务水平，建设邮政普遍服务 1000 个“村邮站”，

实现“乡乡设所、村村通邮”，乡镇以上邮政网点四项法定业务开

办率 100%、邮件妥投率 90%以上。加快快递物流园区和县级分拨中

心建设，推动“快递下乡”和“快递进社区”，促进快递电商联合

发展，扩大“快递+”发展规模，逐步实现快递服务普惠化。

(六) 水运

积极推进水上旅游，改造提升黄河二碛、太极湾等 14 个沿黄码

头、渡口，整治有条件的黄河航道。改造提升海事执勤点、管理站

房，加强重点区域水上应急救援基础设施建设。

(七) 管道

完善油气田集输网络建设，优化内部集输管线，加快陕京四线、

鄂尔多斯－安平－沧州输气管道、靖边-榆林成品油管线建设，推进

榆林-渭南输煤管道建设。

以智慧榆林建设为引领，加快建设高速、移动、安全、泛在的

新一代信息基础设施，大幅提升全市信息化水平，全面建成以智能

化为基本特征的现代信息化城市。

(一) 推动高速宽带网络全覆盖

加快建设“光网榆林”“无线榆林”，实现光网入户城乡全覆

盖和无线城市全覆盖，城市和农村接入带宽能力普遍达到 100Mbps

和 20Mbps 以上，固定宽带家庭普及率、行政村宽带比例和有线电视

·89·

网络覆盖均超过 95%，4G 网络覆盖城乡。提高 4G 上网速度，降低数

据流量费，以政企合作开创城市基础网络建设发展新模式，为互联

网产业提供宽带、泛在、安全的信息高速公路。完成下一代互联网

优化升级，推进下一代广播电视网、地面数字电视覆盖网和高清交

互式电视网络设施建设，加快有线电视网络数字化和双向化改造。

(二) 推进大数据互联共享

建成高效统一的综合集成服务云计算数据中心，统筹建设机房、

网络、安全保障、存储灾备、信息资源、运维等信息化基础资源，

实现全市电子政务基础设施“一网通、一站通、一号通”。整合各

类信息资源，全面建成城市基础信息库，建立安全可靠、互联互通、

支持跨部门、跨系统应用的三大基础数据库。加快建成市级“网络

政务大厅”，开通榆林市政务官方微信平台和 APP，实现 100%的行

政审批项目网上申请咨询、100%的行政许可项目在线处理、100%的

政务信息公开。积极推进三网融合，加快电信和光电业务双向进入、

基础设施共建共享，鼓励发展 IPTV 互式网络电视、手机电视、有线

电视宽带三网融合性业务。加强数据资源安全保护，科学实施网络

空间治理，全面保障重要信息系统安全。

(三) 加快“互联网+榆林”建设

推动互联网与能源、农业、制造、物流、金融、科技等产业的

深度融合，提高实体经济的创新力和生产力，形成网络经济与实体

经济联动发展的新态势。加快构建区域型互联网能源交易平台和物

流平台、互联网特色农业信息服务体系。推动互联网与政务、教育、

医疗、旅游、交通、安全、城市管理等领域应用拓展融合。加大与

通讯商、电商战略合作，强化网络通信、移动互联网、云计算、物

联网、大数据等领域的技术合作，全面推进工业化、城市化与信息

·90·

化的深度融合，实现信息网络、信息应用、信息技术和信息产业的

良性互动，建设基础设施先进、信息网络通畅、科技应用普及、生

产生活便捷、城市管理高效、公共服务完备、生态环境优美、惠及

全市人民的“互联网+”智慧新榆林。

坚持统一规划、协调发展、适度超前和可持续发展的原则，以

用电市场需求为导向，有序改善电源、电网结构，努力提高电网安

全稳定运行水平。加快建设电力外送通道，优化 330 千伏网架及变

电站结构，完善 110 千伏及以下配网，提高电力外送能力及新能源

上网需求。断开外省电源，加大省内资源调配能力。加大农网升级

改造步伐，增加农村电网供电保障能力。加快促进智慧电网建设，

初步建成安全可靠、开放兼容、双向互动、高效经济、清洁环保的

智能电网体系，全面支撑现代能源体系建设。

电网设施规划

外送通道。榆横—潍坊 1000 kV 特高压交流工程、陕北神木—河北电网 500 kV 交流扩建工程、

陕北至关中 750 kV 第二输电通道工程、陕北—武汉±800 kV 特高压直流工程。

输变电工程。榆林国网公司 330kV 变电站 3 座，增容扩建 3 座，750 变 330kV 配套送出工程 1

项，电源送出工程 15 项，用户供电工程 2 项；110kV 工程项目 23 项。榆林供电局榆阳榆溪

110kV、横山樊河 110kV、定边白泥井 110kV、佳县朱家坬 110kV 等 26 条输变电工程。

农网改造工程。新建及改造 110kV 变电站 24 座，新增变电容量 1648MVA，线路长度 488km；

35kV 变电站 3 座，新增变电容量 61MVA，线路 314km；10kV 线路 7461km，配变容量 386MVA；

低压线路 10868km。

按照“主抓大泉、应急先行、分区解决”的总体思路，坚持开

源与节流并重，加大水源工程建设，严格实行用水总量控制，多点

引水、全面节水、依法治水，确保供水安全。加快以引黄为主的重

大水源工程建设，全面建成清涧延安延川支线供水、榆佳工业区供

水、黄河西线定边引水、榆神工业区万镇引水、府谷引黄应急供水

·91·

等骨干水源工程，新增供水能力 3 亿方。完成王圪堵水库移民工程，

确保达到 1.35 亿方的供水能力。巩固提升城乡供水工程，实施县城

供水和农村饮水工程，县城及开发区供水工程日供水能力达到

38.72 万方，农村自来水普及率达到 85%以上，解决 40 万人饮水安

全问题，改善 89 万人饮水问题。

水源工程

续建项目。建成王圪堵水库尾留、横山区供水、榆神工业区万镇引水、榆佳工业区供水、清涧

延安延川支线供水、色草湾应急供水 6 个续建项目，新增供水能力 1 亿方。

新开工项目。新开工陕甘宁盐环定扬黄定边供水提升改建、府谷引黄应急供水、子洲康家沟水

库、绥德石家沟水库、绥德工业园区供水、米脂县应急供水工程、吴堡城乡综合供水、靖边坪

庄水库、靖边五合水库、榆阳区煤矿疏干水综合利用等水源工程，新增供水能力 2 亿方。

前期项目。推进榆神城镇供水、绥德枣林坪引水、黄河东线大泉引水、碛口水利枢纽、大柳树

引水等重大水源工程前期工作，力争到 2025 年再新增供水能力 17.7 亿方。

·92·

第十二章 改革开放

将改革开放贯穿于发展的全过程和各领域，正确处理政府和市

场的关系，解决阻碍经济社会发展的体制性、机制性障碍，不断释

放改革红利，增添发展动能。

坚持职权法定，守住权力边界。加快政府职能转变，持续简政

放权，深化行政审批改革，推进管理理念、管理体制和管理方式改

革，建设有限有效有责的法治政府和服务型政府。

(一) 推进机构改革

完成市县镇党政群机构改革，精减行政事业机构，探索实行大

部门制。加快推进事业单位分类改革，实行事业单位法人治理结构，

建立事业单位统一登记制度，裁撤整合市县区执法队伍等部分事业

单位。大力推进政事分开，推行机构编制实名制管理，建立统一的

实名制网络平台。调整完善乡镇机构，强化乡镇发展经济和公共服

务职能，统一设“五办三站”。推进神府省直管县和大柳塔镇小城

市培育试点。

(二) 加快职能转变

加快推进行政审批标准化建设，实行权力清单、责任清单和负

面清单管理制度，利用“多规合一”试点成果推行“市管规划、县

批项目”，向县区、重点镇和园区进一步下放审批权，全面实行投

资项目网上并联审批和企业投资项目“一表式”备案制。完成职业

资格许可认定、收费清理、“三证合一”登记制度、企业信用信息

公示等制度改革。建成市县镇三级便民服务网络和便民服务大厅，

实现一体联网，全面推广“互联网+政府服务”和群众办事干部代办

·93·

制度。落实随机抽查、告知承诺、综合执法、信息披露、举报奖励、

诚信档案等事中事后监管办法，推进监管现代化。

(三) 深化财税体制改革

建立全面规范、公开透明的预算制度，改革财政管理绩效综合

评价制度，强化全口径预算管理，将政府债务纳入预算管理。实施

跨年度预算平衡机制和中期财政规划管理。加强与经济社会发展规

划、计划的衔接，推进与一般公共财政预算、国有资本经营预算、

政府性基金预算之间的统筹力度。推进专项资金整合，改革重点领

域专项转移支付分配办法。健全市县财力分配制度，依法加强税收

和非税收入征管。规范政府债务管理，健全政府性债务管理和风险

预警机制。全面推开营改增试点。推行电子发票，推进重点镇财政

管理体制改革。

建立统一开放、竞争有序的市场体系，优化企业发展环境，全

面激发公有制经济和非公有制经济的活力和创造力。

(一) 推进供给侧结构性改革

用改革的办法推进结构调整，加快去产能、去库存、去杠杆、

降成本、补短板，积极稳妥化解产能过剩，防范各类风险。2018 年

起全面落实市场准入负面清单制度及其配套改革措施，促进各类市

场主体依法平等使用生产要素，推进能源、交通、医疗、公用事业

和公共服务领域价格改革，全面实行居民用水、用气、用电阶梯价

格制度。提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性，提高全要素

生产率，促进经济社会持续健康发展。

(二) 促进要素资源有序流动

·94·

建立公平竞争保障机制，完善公平开放透明的市场规则。完成

农村土地承包经营权确权登记颁证工作和宅基地制度改革，健全农

村集体“三资”管理监督和收益分配制度。加快建设产权清晰、规

则一致、竞争有序的城乡统一建设用地市场，稳妥推进土地征收制

度和农村集体经营性建设用地入市改革。推进要素资源市场化配置

改革，整合招投标、土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政

府采购等公共资源交易，建立市级统一公共资源交易平台。推进招

拍挂方式出让矿业权。深化水利工程管理体制和水资源保护与开发

利用体制改革，探索用水总量控制及水权交易制度。落实价格机制

改革，加强竞争性领域和环节价格基本放开后的价格监管和执法。

积极推进电力体制改革，扩大电力直接交易范围和规模。扎实推进

企业上市、资本市场融资等工作。

(三) 深化国有企业改革

改革国企监管方式，以管资本为主，改革国有资本授权经营体

制，推进国有资产集中统一监管，实现政企分开、政资分开。完善

市县属国有企业分类管理，制定实施分类发展、分类监管、分类定

责、分类考核的具体办法。加快市属国有企业产权多元化改造，建

立产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，健

全公司法人治理结构，实现竞争类市属国有企业市场化选聘职业经

理人。通过引进战略投资者、调整股权结构、兼并重组、改制上市

等多种形式，基本完成市属国有企业股份制改造。合理确定并严格

规范国有企业管理人员薪酬水平和职务待遇。推进国有资本证券化

率。坚持“一企一策、试点先行”，积极稳妥推进混合所有制经济

发展。探索实行混合所有制企业员工持股。

(四) 推进民营经济转型升级

·95·

落实支持民营经济发展的专项资金、税收减免、要素配置等优

惠政策，营造民企与国企同等待遇的政策环境。建立民企人才职称

评定、住房和子女入学等方面享受与国企人才同等待遇的机制。清

理规范涉企收费，切实降低企业成本，激发企业家精神。完善“助

保贷”业务长效机制，发挥财政资金的撬动作用，推动完善政银企

合作机制，缓解民营企业融资难的问题。引导民营企业健全现代企

业制度，引进职业经理人。促进国有企业与民营企业相互融合，大

力推动混合所有制发展。总结推广神府民营经济转型升级试验区建

设经验。

(五) 深化投融资体制改革

加快修订、严格实施《榆林市政府投资项目管理办法》，强化

政府投资项目前期谋划、决策审批、投资安排、建设管理、竣工验

收、后续运行等全过程管理，切实提高政府投资效益。以市政设施、

交通水利、公共服务、生态环保等领域为重点，全面推进 PPP 模式，

创新投资运营机制，激发社会投资活力。创新财政资金投入方式，

通过设立产业基金、拨改股、资本金注入等吸引社会资本，提高政

府投资放大效应。落实企业和个人投资自主权，承接好中省下放的

投资项目审批权限，精减企业核准项目前置手续。创新公共服务提

供方式，推动供给方式多元化，扩大政府购买服务范围，推进竞争

性购买第三方服务，广泛吸引社会资本参与。

深化农村集体产权制度改革，坚守土地公有制性质不改变、耕

地红线不突破、农民利益不受损三条底线，落实集体所有权，稳定

农户承包权，放活土地经营权。推进农村土地征收、集体经营性建

设用地、宅基地制度改革，深化农村土地承包制度改革，完成农村

·96·

土地确权登记，推进农村集体经营性建设用地与国有建设用地同等

入市、同权同价。健全耕地保护与补偿制度。分类推进农村集体资

产确权到户和股份合作制改革，建立符合农村实际要求的农村产权

交易市场与交易规则。健全农业保护制度，加快推进农村土地承包

经营权流转和农业适度规模经营，建立土地流转管理服务中心，大

力培育职业农民和家庭农场、合作社、农产品加工企业等新型农业

主体。深化供销社改革，把供销合作社打造成为与农民利益联结更

紧密、为农服务功能更完备、市场化运作更高效的合作经济组织体

系。建立多层次、广覆盖、可持续、竞争适度、风险可控的现代农

村金融体系。开展农村承包土地经营权和住房财产权抵押试点，建

立农村小额担保与信贷损失补偿制度。推进农场集团化、企业化改

革，建立产权明晰、技术先进、政资分开的农场管理制度，推进农

场社会职能改革。

推动改革任务项目化，完善改革协调落实机制；落实改革督查

机制，打通改革推进的“最后一公里”；建立考核问责机制，把改

革举措落地纳入考核内容，对改革工作进行常态化、全过程考核，

确保各项改革落地生根，让人民群众有更多获得感。

跳出思维定势，摆脱路径依赖，积极拓展国际国内两个市场，

以开放合作倒逼深层次改革，激活发展新动力。

(一) 全面实施开放战略

全面融入“一带一路”，充分发挥比较优势，加强与沿线各国

在能源化工、现代农业、新材料、特色轻纺等方面合作。顺应全球

·97·

产业变革趋势，主动承接发达国家和地区产业转移，深化与港澳台

地区经济合作。加快陆港口岸建设，加强跨区域口岸间协作，实现

与沿海沿边口岸管理部门信息互换、监管互认、执法互助。推进与

周边地区交通运输、信息和物流节点三大通道建设。积极争取设立

综合保税区。借助丝博会、西洽会等交流平台，开拓国际市场，开

放型经济取得重大突破。把“榆林煤博会”办成集展览交易、经贸

交流、投资洽谈、高端论坛于一体的国际性、国家级综合性经贸会

展平台。

(二) 创新招商引资机制

坚持绩效导向，强化招商政策与产业导向、招商项目与空间规

划、招商引资与引技引智、招商规模与质量效益、政府主导与企业

主体的相互协调，统一招商政策、整合招商平台、统筹招商力量、

优化招商环境，推动招商引资工作朝着优化结构、拓展深度、提高

效益的目标转变。建立“领导包联、部门包抓”以及招商信息共享、

财政利益分配、招商考核激励、招商服务管理等新型招商机制，采

取委托招商、以商招商、专业招商、产业链招商等多种方式，全力

推进精准招商。

(三) 建立“请进来”的体制机制

完善企业来榆投资引导促进机制，健全企业在榆投资设立营销

网络、生产基地、经贸合作区的体制机制。支持企业设立研发机构、

收购先进技术和知名品牌。完善金融支持企业“引进来”机制，拓

宽引进企业投资多元融资渠道。建立健全外来投资跟踪协调服务机

制，推行外来投资项目全程代办和并联审批制，建立投资强度、单

位产出、产业链配套等项目评价体系。面向全国公开选聘部分县处

级党政领导干部，取消公务员、事业单位招聘招考户籍限制。支持

·98·

榆林海关打造“内陆一流海关”，实施“大通关”工程，推动网上

报关、电子支付、加工贸易联网监管等信息系统开发与应用，积极

申报建设一类航空口岸。

(四) 加快榆林产品“走出去”步伐

抓住全球产业格局重构的机遇，积极参与国际、国内产能合作，

大力支持榆林好产品走出去。打好“榆林煤”“榆林兰炭”品牌，

争取国家政策支持，积极拓展京津冀、长三角、珠三角以及日本、

韩国、东南亚等国内外市场。支持兰炭、金属镁生产及相关企业申

请进出口自营权，培育一批外贸龙头企业。借鉴“西贝莜面村”“沙

县小吃”等连锁经营模式，统一标准，加大营销，支持“绥德羊肉

面”“横山炖羊肉”“清涧煎饼”“镇川干炉”等一批榆林小吃和

特色产品走出陕西、走向全国。

(五) 落实区域合作机制

积极参与和落实呼包银榆经济区、陕甘宁革命老区区域发展合

作机制，推动落实“榆林共识”，共建“一带一路”战略支点。增

进高层互访互动，加强互联互通，推动建立合作机制的操作落实平

台，建立政府部门间的定期协商机制。完善区域间交通、能源、产

业、信息、科技等重点专题合作机制。推动西包高铁、葡萄酒产业、

文化交流、旅游产业、脱贫攻坚、红碱淖湿地保护等合作典范项目。

实现与周边地区联动发展，形成产业合理分工、配套服务共建共享、

生态环境协调保护、生产要素合理集聚的区域合作机制。

·99·

第十三章 实施保障

《总体规划》是今后一个时期全市经济社会发展的纲领性文件，

是政府履行宏观调控、改革创新、社会治理、生态建设和公共服务

职责的重要依据。《总体规划》经市人民代表大会审议批准，具有

法定效力。

坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，为实现《总体规

划》提供坚强保证。加强协商民主制度建设，注重发挥工会、共青

团、妇联等群团组织的作用，巩固和发展最广泛的爱国统一战线，

全面落实党的知识分子、民族、宗教、侨务等政策，充分发挥民主

党派、工商联和无党派人士作用，最大限度凝聚全社会共识和力量，

推进改革发展，维护社会和谐稳定。

完善党委研究经济社会发展、制定重大政策的工作机制，提高

科学决策水平、科学管理能力。改进工作方法，善于运用改革办法、

法治方式推动经济社会发展。完善“一统三管”工作机制和“一总

四分”制度体系，把基层党组织建设成坚强前哨和坚固堡垒。加强

干部队伍建设，注重培养选拔想干事、能干事、敢担当、善作为的

优秀干部，健全激励机制和容错纠错机制，给改革创新者撑腰鼓劲，

激发各级干部干事创业激情。加强思想政治建设，创新群众工作体

制机制和方式方法，正确处理人民内部矛盾，最大限度凝聚全社会

推进改革发展、维护和谐稳定的共识和力量。切实增强政治意识、

大局意识、核心意识、看齐意识，动员各阶层参与，率领全市人民

凝心聚力、埋头苦干，自觉向中央基准和省委要求看齐，努力走出

一条资源型城市转型升级、提质增效的新路。

·100·

推动规划顺利实施，既要充分发挥市场配置资源的决定性作用，

又要发挥政府的引导作用，完善决策目标体系、执行责任体系和考

核监督体系，科学合理编制专项规划、区域规划和年度计划，分领

域、分阶段落实本规划提出的目标和任务，保障规划有效实施。

本规划提出的预期性指标和产业发展、结构调整等任务，主要

依靠市场主体的自主行为实现。各级政府要通过完善市场机制和利

益导向机制，创造良好的政策环境、体制环境和法制环境，激发市

场主体的积极性和创造性。

本规划确定的约束性指标以及重大工程、重大项目、重大政策

和重要改革任务，要纳入县区、部门经济社会发展综合评价和目标

责任考核体系。各项指标和重点任务要分解落实到县区、部门和产

业园区，明确工作责任。

各县区人民政府要切实贯彻中省和市委、市政府战略意图，结

合自身实际，依据本规划组织编制和实施本行政区的经济社会发展

规划。要做好县区规划与本规划的协调，特别要加强约束性指标以

及功能定位、空间布局等方面的衔接。

动员全社会共同实现规划。用好各类信息技术平台，提高规划

编制的透明度和社会参与度，畅通人大代表、政协委员、普通民众

参与渠道，使规划实施成为公众参与和凝聚共识的过程。

建立以总体规划为龙头、国土空间规划为基础、专项规划和区

域规划为支撑的市级规划体系。认真贯彻执行《榆林市规划管理暂

行办法》，对各类规划实行立项、编制、衔接、论证、报批、发布、

实施、评估、调整全过程管理，全面构建规划工作新机制。推进规

·101·

划体制改革，加快制定《榆林市规划管理条例》。

坚持项目带动战略，强化规划配置资源的导向作用，认真落实

规划的约束性内容，实现投资调控由项目审批向规划审批转变，未

纳入规划的项目原则上不予核准和审批，不予安排财政资金。“十

三五”期间，《总体规划》谋划了能源化工基地建设、现代特色农

业基地建设、城乡发展、产业发展、现代服务业提升、基本公共服

务均等化、生态文明建设、区域发展和脱贫攻坚、社会治理能力提

升、基础设施提升等十大工程，480 个重大项目，总投资 1.75 万亿

元，其中“十三五”期间规划投资 1 万亿元。《总体规划》进一步

突出了区域中心城市建设，规划中心城市“十三五”重点建设项目

300 个，总投资 509 亿元。

加强年度计划制订实施。依据本规划编制年度经济社会发展计

划和财政预算，合理安排经济社会发展各项综合指标和财政支出规

模、结构与项目，按年落实本规划提出的发展目标和重点任务。

完善监测评估制度。引入第三方评估机制，加强对本规划实施

情况跟踪分析，自觉接受市人民代表大会的监督检查。市发改委要

加强对本规划实施情况的跟踪分析，对突出问题适时开展专题评估。

市政府每两年半要组织开展一次《总体规划》实施评估，评估

报告提交市人大常委会审议。经评估需要对规划进行修订时，报市

人大常委会批准。

《总体规划》每五年修编一次，由市政府组织开展，经市人民

代表大会审议批准。