Cele i instrumenty polityki regionalnej

Polityka regionalna – cele i instrumenty

dr Bartłomiej Rokicki

Katedra Makroekonomii i Teorii Handlu

Zagranicznego

Wydział Nauk Ekonomicznych UW

Cele i instrumenty polityki regionalnej

Główny cel polityki regionalnej – redukcja zróżnicowania dochodu per capita

pomiędzy różnymi regionami. Dlatego też w większości przypadków polityka

regionalna ma typowo redystrybucyjny charakter.

Instrumenty:

• Polityka makroekonomiczna (w tym polityka podatkowa i specjalne strefy

ekonomiczne)

• Polityka rynku pracy (znaczenie kapitalu ludzkiego)

• Transfery publiczne - polityka redystrybucji dochodu

• Polityka inwestycyjna (w tym fundusze strukturalne)

• Pomoc publiczna - subwencje


Ekonomia i polityka regionalna

Definicja polityki regionalnej

• Szeroko rozumiana polityka regionalna definiowana powinna być jako

polityka zorientowana na promocje czy stymulacje działalności sektora

prywatnego w poszczególnych obszarach (Artobolevskiy, 1997).

• Powyższa definicja pozwala uwzględnić w ramach polityki regionalnej

zarówno transfery dochodu jak i inwestycje publiczne o ile wpływają one

na decyzje lokalizacyjne sektora prywatnego.

• Wniosek – polityka redystrybucji powinna mieć na celu zmianę

przestrzennego rozmieszczenia aktywności ekonomicznej. W innym

przypadku nigdy nie doprowadzi do trwalej redukcji zróżnicowania.



Polityka regionalna w Europie do połowy lat 80-tych XX wieku

• Polityka regionalna jako istotny element polityki ekonomicznej pojawiła się w

Europie dopiero w latach 30-tych XX wieku.

• Powstanie specjalnych obszarów (Assisted Areas) w Wielkiej Brytanii jako

konsekwencja Wielkiego Kryzysu. Główny cel to pomoc ciężkiemu

przemysłowi zlokalizowanemu na północy kraju. W zamian za subwencje

firmy musiały utrzymywać zatrudnienie.

• Do połowy lat 80-tych zakres polityki regionalnej w Europie bardzo

ograniczony, m.in. z powodu przekonania o tym, że regionalne zróżnicowanie

dochodu z biegiem czasu powinno się zmniejszyć – krzywa Williamsona.

• Wyjątkiem, Cassa per il Mezzogiorno w południowych Włoszech oraz

Länderfinanzausgleich w Niemczech. Także regionalne agencje rozwoju w

Belgii czy Francji.



Cassa per il Mezziogiorno

Wielki projekt inwestycyjny, rozpoczęty w 1950 i kontynuowany aktywnie do

połowy lat 70-tych (oficjalnie zawieszony w 1984). Cel projektu to rozwój

południowych regionów Włoch.

W latach 1950-1957 głównie inwestycje w infrastrukturę publiczną (chociaż w

tym samym czasie przeprowadzono też reformę rolną)

W latach 1957-1973 polityka rozwoju przemysłu zgodna z koncepcją pól wzrostu

ze szczególnym naciskiem na przemysł podstawowy (hutnictwo, petrochemia).

Działania oparte na subsydiach i zachętach podatkowych dla sektora prywatnego

Wielkość zaangażowanych środków – bardzo znaczące chociaż nigdy nie

przekroczyły 1% PNB rocznie (Dunford and King, 2000).



Cassa per il Mezzogiorno - efekty

• Wzrost emigracji zarówno na północ jak i zagranicę (szacunki mówią o ok.

2 mln osób, które przeniosły się na północ pod koniec lat 50-tych i na

początku lat 60-tych)

• Spadek regionalnego zróżnicowania dochodu w krótkim okresie

• Brak pozytywnego wpływu na regionalną sytuację gospodarczą w długim

okresie (e.g. Felice, 2007).

• Relatywny spadek dochodu per capita income (e.g. Paci and Saba, 1997).



Länderfinanzausgleich (LFA)

• Wprowadzony na początku lat 50-tych (chociaż oficjalnie zapisany w 1955)

system wyrównywania podatkowego w Niemczech. Polega głównie na

horyzontalnej redystrybucji wpływów podatkowych z bogatszych do

biedniejszych landów. Od 1970 roku składa się z 3 etapów:

• W pierwszym etapie 49.5% wpływów z VAT jest rozdysponowanych pomiędzy

kraje związkowe, z czego 75% w oparciu o kryterium wielkości populacji.

Pozostałe 25% jest lokowane jest w regionach o niższych wpływach

podatkowych per capita.

• W drugim etapie bogate landy dokonują transferów, których celem jest korekta

deficytu budżetowego w biednych regionach.

• Na koniec, rząd federalny dokonuje dotacji wertykalnych aby pokryć potrzeby

regionów o najniższych wpływach podatkowych. Znaczenie tej formy dotacji

znacząco zwiększyło od momentu jej wprowadzenia.



Länderfinanzausgleich (LFA) - efekty

Dzięki systemowi

regiony biedne

osiągają poziom

99.5% średniej

wpływów

podatkowych per

capita liczonej dla

wszystkich landów.



Länderfinanzausgleich (LFA) – transfery w stosunku do PKB

• W praktyce, w przypadku Berlina, w 2000 roku transfery otrzymywane z

innych landów i rządu federalnego osiągnęły w sumie wartość ponad 6%

PKB tego regionu, podnosząc jego zdolność finansową z poziomu poniżej

70% do 99,5% średniej krajowej.

• W przypadku Bremy wartość transferów w tym samym roku wyniosła

również ponad 6%, zaś inne landy wschodnie otrzymały transfery w

wysokości ok. 5%.

• Z kolei region będący największym płatnikiem netto, Hessen, obniżył

swoje wpływy podatkowe z poziomu 126% do 106% średniej krajowej, co

stanowiło około 1,5% PKB w tym landzie.



Efekty polityki regionalnej po zjednoczeniu Niemiec



Baden-Württemberg

Hessen

Rheinland-Pfalz

Saarland

Schleswig-Holstein

Niedersachsen

Nordrhein-Westfalen

Thüringen

Sachsen-Anhalt

Sachsen

Brandenburg

Mecklenburg-Vorpommern

BayernStuttgart

Nürnberg

Frankfurt

Saarbrücken

Kiel

Hamburg

Hannover

Bremen

Düsseldorf

Halle

Dresden

Berlin

Rostock

München

Stopa bezrobocia

grudzień 2014

od 1,21 do 3,50 % (86)od 3,50 do 5,00 % (84)od 5,00 do 6,50 % (77)od 6,50 do 8,00 % (68)od 8,00 do 15,3 % (87)

Regionalne agencje rozwoju

• Znaczenie polityki regionalnej w ramach krajowej polityki

makroekonomicznej zaczęło stopniowo rosnąc w latach 60-tych i 70-tych

w większości krajów europejskich.

• W efekcie, w wielu państwach stworzono specjalne instytucje mające za

zadanie koordynację narodowych polityk regionalnych. Przykładem mogą

być tutaj Regionalne Agencje Rozwoju w Belgii (Regional Development

Agencies) czy DATAR we Francji (Délégation à l'Aménagement du

Territoire et à l'Action Régionale).

• Warto w tym miejscu także zauważyć, że potrzeba promocji

zrównoważonego rozwoju poprzez redukcję zróżnicowania pomiędzy

różnymi regionami oraz pomoc w rozwoju najuboższych obszarów, została

zaznaczona w preambule Traktatu Rzymskiego z 1957 roku.



Transfery horyzontalne vs. transfery wertykalne

• Transfery horyzontalne to w rzeczywistości nałożenie podatku bezpośrednio na

bogate regiony (np. Finanzausgleich czy “janosikowe”).

• Transfery wertykalne to przekaz środków finansowych za pośrednictwem rządu

centralnego.

• W praktyce wszystkie kraje europejskie łączą oba mechanizmy transferów przy

czym transfery horyzontalne dominują w krajach o ustroju federalnym (Austria,

Niemcy czy kraje skandynawskie), zaś transfery wertykalne charakterystyczne

są dla państw o silnym rządzie centralnym (Francja czy Wielka Brytania).

• Co ciekawe, w kilku krajach istnieją regulacje faworyzujące niekoniecznie

najbiedniejsze regiony kraju, które są pochodną uwarunkowań historycznych lub

politycznych (np. w Finlandii, Włoszech, Portugalii czy Hiszpanii).



Polityka regionalna w Polsce

• Polityka regionalna na marginesie polityki gospodarczej do polowy lat 90-

tych (głównie z powodu braku środków)

• Negocjacje o przystąpieniu do UE to wzrost zainteresowania ta

problematyka

• Stworzenie 17 Specjalnych Stref Ekonomicznych w latach 1995-1997

• Kontrakty wojewódzkie

• Przyjęcie Narodowej Strategii Rozwoju Regionalnego

• NPR 2004-2006 (ZPORR)

• Narodowa Strategia Spójności 2007-2013

• Plan Morawieckiego?



Specjalne strefy ekonomiczne

Najważniejsze narzędzie polityki

regionalnej w latach 90-tych.

Zachęty podatkowe dla inwestorów.

Problemy:

• Brak odpowiedniej infrastruktury

• Niewłaściwe rozmieszczenie stref

Efekty:

• Mniejsze niż oczekiwano

zainteresowanie inwestorów

• Najlepsze strefy w Wałbrzychu,

Katowicach i Lodzi

• Najgorsze w Słupsku, Suwałkach i

Krakowie



Mechanizm międzyregionalnych transferów dochodu w Polsce

• Zgodnie z ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003

roku, dochodami są dochody własne, subwencja ogólna i dotacje celowe z

budżetu państwa oraz udziały we wpływach z podatku dochodowego od osób

fizycznych i podatku dochodowego od osób prawnych. Dodatkowo do

dochodów zaliczone mogą być środki z budżetu UE, środki z innych źródeł

zagranicznych nie podlegających zwrotowi i inne środki określone w

odrębnych przepisach.

• Z punktu widzenia mechanizmu transferów międzyregionalnych

najważniejszym mechanizmem jest subwencja ogólna, przekazywana z budżetu

centralnego oddzielnie każdemu szczeblowi administracji samorządowej.

Struktura subwencji ogólnej jest dość skomplikowana i różni się w zależności

od poziomu administracyjnego.



Subwencja ogólna - gminy

• Subwencja ogólna dzieli się na 3 zasadnicze części, a więc część wyrównawczą, równoważącą i

oświatową.

• W ramach części wyrównawczej mamy kwotę podstawową i kwotę uzupełniającą. Kwotę

podstawową otrzymują gminy, gdzie wskaźnik dochodów podatkowych per capita jest niższy

od 92% średniej dla gmin w Polsce. Kwota uzupełniająca trafia do gmin, gdzie gęstość

zaludnienia jest niższa od średniej krajowej i dochód podatkowy per capita nie przekracza

150% średniej dla kraju.

• Część równoważąca – w jej ramach gminy o dochodach podatkowych per capita wyższych niż

150% średniej krajowej dokonują wpłat na rzecz biedniejszych obszarów. Z tego 50% trafia do

gmin miejskich, gdzie wydatki na dodatki mieszkaniowe per capita były wyższe od 80%

średnich wydatków na ten cel w gminach miejskich w roku poprzednim. Kolejne 25%

przekazuje się gminom wiejskim i wiejsko-miejskim o analogicznym wskaźniku powyżej 90%.

Ostatnie 25% otrzymują gminy, w których suma dochodów z PIT, podatku leśnego i podatku

rolnego per capita jest niższa od 80% średniej krajowej.

• Wysokość części oświatowej uzależniona jest od ilości uczniów i stopni awansu zawodowego

nauczycieli. Część oświatowa jest największa.



Subwencja ogólna - powiaty

• Kwotę podstawową części wyrównawczej otrzymują powiaty o wskaźniku dochodów

podatkowych per capita niższym od średniej dla wszystkich powiatów. Wysokość kwoty

podstawowej oblicza się mnożąc 88% różnicy pomiędzy średnią dla wszystkich powiatów i

wskaźnikiem dochodów podatkowych powiatu przez liczbę jego mieszkańców. Kwota

uzupełniająca trafia do powiatów o wartości wskaźnika bezrobocia (będącego ilorazem stopy

bezrobocia w powiecie i w całym kraju) wyższej niż 1,1. Im wyższy wskaźnik tym większa

kwota uzupełniająca na mieszkańca danego powiatu.

• Część równoważąca – płatnikami są powiaty, w których dochód z wpływów podatkowych per

capita jest wyższy niż 110% średniej dla wszystkich powiatów. Z kolei beneficjentami są

powiaty:

- z dodatnią różnicą wydatków na rodziny zastępcze w poprzednim roku

- gdzie nie działa powiatowy urząd pracy;

- gdzie długość dróg powiatowych per capita jest większa od średniej dla kraju

- gdzie kwota planowanych dochodów w danym roku jest niższa niż rok wcześniej.

• W przypadku części oświatowej jej wysokość ustalana jest tak samo jak w przypadku gmin.



Subwencja ogólna - województwa

• W części wyrównawczej kwotę podstawową otrzymują województwa, w których wskaźnik

wpływów podatkowych per capita z udziału w podatku dochodowym (od osób fizycznych i

prawnych) jest niższy od średniej krajowej. Wysokość kwoty podstawowej oblicza się mnożąc

70% różnicy pomiędzy średnią dla wszystkich powiatów i wskaźnikiem dochodów podatkowych

powiatu przez liczbę jego mieszkańców. Z kolei transfery w ramach tzw. kwoty uzupełniającej

przeznaczone są dla województw o liczbie mieszkańców poniżej 3 mln.

• Część regionalna to transfery finansowane przez województwa z wskaźnikiem wpływów

podatkowych per capita powyżej 110% średniej krajowej. Rozdzielone są następująco:

o 20% otrzymują województwa ze stopą bezrobocia powyżej 110% średniej krajowej;

o 40% województwa, w których powierzchnia dróg wojewódzkich per capita jest wyższa od

powierzchni dróg wojewódzkich per capita w kraju;

o 10% regiony o PKB per capita poniżej 75% średniej krajowej;

o pozostałe 30% jest rozdzielane przez ministra finansów i ma w szczególności za zadanie

dofinansowanie regionalnych przewozów pasażerskich.

• Wielkość środków części oświatowej ustala corocznie ustawa budżetowa, zaś kryteria są

analogiczne jak w przypadku gmin i powiatów.



Wielkość transferów fiskalnych w Polsce

• Zgodnie z przygotowanymi budżetami na 2007 rok udział transferów (suma

horyzontalnych i wertykalnych) w wydatkach władz wojewódzkich wahał się

pomiędzy 50% w Podkarpackim i poniżej 10% w Mazowieckim.

• Udział ten jest jeszcze większy na poziomie powiatów (które praktycznie nie

posiadają dochodów własnych) i gmin.

• Dochody własne gmin mogą stanowić w niektórych przypadkach nawet poniżej

25% wydatków, co pokazuje ze transfery przekraczać będą nawet 70%.

• W szczególności, udział subwencji oświatowej w ogóle dochodów JST w 2010

wahał się pomiędzy 18% dla gmin miejskich, a 33% dla powiatów ziemskich.



Documents

Cele i instrumenty polityki regionalnej