CENTRO UNIVERSITÁRIO DE BELO HORIZONTE

Iara Lígia Alves de Carvalho

ANÁLISE DOS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO E O

CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA

Belo Horizonte

2014

IARA LÍGIA ALVES DE CARVALHO

ANÁLISE DOS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO E O

CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA

Monografia apresentada ao Centro Universitário de

Belo Horizonte (UNI-BH) como requisito parcial à

obtenção do título de bacharel em Relações

Internacionais

Orientadora: Geraldine Rosas Duarte

Belo Horizonte

2014

RESUMO:

Este trabalho tem como objetivo explorar as diversas vertentes teóricas de resoluções de

conflito – amplamente difundidas após a Guerra Fria – com o intuito de entender a não

eficácia dos processos de resolução e acordos de paz no conflito entre Israel e Palestina no

período de 2003 a 2013. A primeira parte a ser analisada são os principais passos tomados por

estudiosos de resoluções de conflitos diante de diversas situações conflitosas. Será analisada

também como o papel dos atores e a identificação das suas incompatibilidades são essenciais

para a aplicação de um processo de paz, e posteriormente, como mediadores e terceiros são

cruciais no sucesso dos acordos. As grandes questões a serem respondidas são: por que,

apesar dos diversos incentivos da comunidade internacional em terminar o conflito entre

Israel e Palestina, este conflito ainda continua? E por que nenhuma dessas iniciativas de paz,

propostas pelo sistema internacional, foram eficazes? O entendimento destas questões virá

através de uma análise entre as teorias, acordos, mediadores do conflito e a atual conjuntura

internacional.

Palavras-chave: Resolução de Conflitos. Israel. Palestina. Acordos de Paz.

ABSTRACT:

This research has the objective to explore the many theoretical strands within the conflict

resolution – widely spread after the Cold War – with the aim of comprehend the unsuccessful

efficiency of the conflict resolution and peace agreement between Israel and Palestine, in the

period of 2003 to 2013. The first part to be analyzed is the main steps taken by the conflict

resolution scholars against many conflict situations. Will be also analyzed how the role of the

actors and the acknowledgement of their incompatibilities are fundamental to the application

of a peace agreement, and therefore, as mediators and their parties are crucial in the

agreement’ success. The main questions to be answered are: why despite the diverse stimulus

of the international community in ending the conflict, Israel and Palestine still go on? And

also, why any of these peace initiatives by the international system were effective? The

understanding of these matters will come from an analysis between theories, agreements,

conflict mediators and the actual international conjuncture.

Key-words: Conflict resolution. Israel. Palestine. Peace agreements.

4

LISTA DE ILUSTRAÇÕES

Figura 1 – Curva de Conflito .............................................................................................. 11

Figura 2 – Mapa de Divisão Proposto pelas Nações Unidas em 1947 .............................. 21

Figura 3 – Perda de terra Palestina de 1946 a 2000 .......................................................... 24

5

LISTA DE SIGLAS

ANP – Autoridade Nacional Palestina

EUA – Estados Unidos da América

OLP – Organização para Libertação da Palestina

ONU – Organização das Nações Unidas

6

SUMÁRIO

1. INTRODUÇÃO ............................................................................................................... 7

2. ANÁLISE DE CONFLITO E OS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO ....................... 10

2.1 A Resolução de Conflitos ....................................................................................... 12

2.2 Implementação de Acordos de Paz ...................................................................... 15

3. O CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA ..................................................... 18

3.1 Os Conflitos Pós Criação do Estado de Israel ..................................................... 21

4. O MAPA DA PAZ E ANÁLISE DE PROCESSO DE RESOLUÇÃO ..................... 26

4.1 Perspectivas de Resolução através do Mapa da Paz ........................................... 28

5. CONCLUSÃO ............................................................................................................... 33

6. REFERÊNCIAS ............................................................................................................ 37

7

1. INTRODUÇÃO

Este trabalho tem como tema os processos de resolução de conflito e a sua inserção no

conflito entre Israel e Palestina. A permanência do conflito e a constante falha nos processos

de paz mostram a necessidade de se entender os estudos de resolução e o seu

comprometimento com o sucesso. É sabido que o conflito entre Israel e Palestina teve inicio

no final do século XIX, e é presente até os dias de hoje, sendo a sua dissolução um dos

maiores desafios para o cenário de relações internacionais.

A princípio, o estudo foca no entendimento dos processos de resolução de conflito, e como a

sua aplicação é variável de acordo com o tipo de conflito. Wallesteen (2002) divide os

conflitos em três tipos: os conflitos entre Estados, os conflitos internos e os conflitos pela

formação de Estados. Este último será de maior valor para o nosso estudo, uma vez que

descreve o conflito aqui destacado: a disputa entre Israel e Palestina, sendo este ultimo um

ator em busca de formação estatal. Além da identificação do conflito, é utilizada a Curva do

Conflito, desenvolvida por Michael Lund para o United States Institute of Peace (2008), que

tem como objetivo a fácil identificação do estágio no qual um conflito se encontra, para

finalmente, ser decidida a melhor forma de resolução. O entendimento destas formas que têm

como finalidade a resolução de conflito é de extrema importância, principalmente após a

difusão dos estudos de paz pós Guerra Fria. O interesse primordial dos atores que investem

nesta resolução é o fim do conflito, muitas vezes atingido através da implementação de

acordos de paz. A implementação destes acordos é essencial para o fim do conflito, mas como

será conduzido aqui, muitas vezes atores intervenientes contribuem para o insucesso destas

iniciativas, condição esta que condiz com o conflito Israel x Palestina, e todos os atores que

circundam este embate.

O papel crucial para a implementação de acordos de paz se resume na participação de um

bom mediador. Stedman (1997) explana de forma detalhada esta questão, sugerindo além de

formas pacíficas para a terminação de spoilers – atores intervenientes que buscam o fim dos

processos de paz – como também o posicionamento coercitivo para o sucesso do mesmo.

Dentre os históricos de processos de paz detalhados neste estudo, será debatida a necessidade

do uso de coerção para obter a paz, uma vez que esta abordagem nunca foi usada para este

conflito. Para melhor compreensão da análise do Mapa da Paz, plano de paz aqui mais

especificamente abordado, é estudado de forma breve o histórico do conflito entre Israel e

8

Palestina, apontando as iniciativas de paz, os conflitos entre estes atores e outros

intervenientes. Tendo em vista o longo tempo de conflito e a quantidade de atores inseridos

nele, muitos dos embates armados foram incentivados por atores terceiros ao conflito, criando

mais um fator relevante para a sua prolongação, e a sua consequente dificuldade de resolução.

De forma geral, todos estes pontos cruciais para a não resolução são mais bem explorados,

através da análise do Mapa da Paz e da visão teórica de Korobkin e Zasloff (2005) junto as

demais vertentes teóricas de resolução, que propõem um novo cenário para o fim de conflitos,

utilizando de diferentes meios para a obtenção da paz.

O trabalho visa responder, então, a seguinte pergunta: tendo em vista a recorrência de

conflitos entre Israel e Palestina, e a não eficácia de seus acordos de paz já concordados,

analisando estas negociações, quais fatores e atores contribuem para esta não resolução, e

quais medidas tomadas previamente podem ser ajustadas para o término do conflito?

A hipótese aqui trabalhada, visando responder a pergunta problema, é de que a intervenção de

diversos atores não estatais e de governos internacionais, principalmente potências que visam

sua própria lucratividade ao escolher um lado no conflito, contribuíram para a escalada do

confronto, juntamente com conjuntura política interna de Israel e da Palestina que influenciou

no seu comportamento diante dos acordos de paz propostos, sendo este fator político

determinante do status do conflito.

O objetivo final deste trabalho, então, é entender, através de todos os estudos acima citados,

porque os acordos de paz inseridos no conflito Israel x Palestina – focando no Mapa da Paz –

não foram bem sucedidos; além do entendimento de terceiros fatores tais como interesses de

grandes potências, grupos rebeldes, políticas e governos contribuem para a continuação deste

conflito.

A importância desse trabalho se reflete na singularidade dessa análise para as relações

internacionais, pois servirá como base em uma análise estratégica de outros vários conflitos,

uma vez que o confronto entre Israel e Palestina ainda mobiliza o mundo, desde a controversa

criação do Estado de Israel, de 1948 até a atualidade. Junto aos processos de resolução, a

analise de uma nova abordagem aos processos de paz pode ser crucial para a pratica do

mesmo, uma vez que as mudanças políticas sofrem constantes mudanças, abrindo brechas

para novos meios de ação. A importância cientifica deste trabalho é percebida através da

analise do Mapa da Paz, plano de paz pouco explorado, e quase nunca presente em

9

bibliografias. O entendimento da sua proposta, junto as vertentes teóricas de resolução traz

uma nova abordagem ao assunto de segurança, que é pouco difundido com esta estrutura.

A bibliografia usada neste trabalho é resultante de pesquisas acerca do tema de resolução de

conflitos, sustentada por autores como Wallesteen, Ramsbotham et.al, Korobkin e Zasloff,

Stedman entre outros. Estruturando este novo cenário no meio de segurança, o estudo de

autores como Wallesteen e Stedman foi essencial para a interpretação do Mapa da Paz, uma

vez que as suas vertentes teóricas se aplicam ao plano de paz de maneira sólida, combinando

em uma nova estratégia de resolução pacífica.

Este trabalho é distribuído é dividido da seguinte maneira: a primeira seção introduz o

trabalho, já a segunda seção expõe as principais vertentes teóricas acerca da resolução de

conflitos, definindo primeiramente a definição de conflito em si, para posterior analise de sua

resolução. A terceira seção explana de forma breve o histórico do conflito, perpassando pelo

sionismo aos acordos de paz, e ao atual status do mesmo. A quarta seção deste estudo faz a

analise do Mapa da Paz utilizando do conhecimento das vertentes teóricas apresentadas na

segunda seção. A quinta seção conclui este estudo.

10

2. ANÁLISE DE CONFLITO E OS PROCESSOS DE RESOLUÇÃO

Esta seção busca explicar as variadas vertentes teóricas de resolução de conflitos, percorrendo

todos os estágios desde o início do conflito, até a análise final para a resolução do mesmo. O

estudo teórico tem função de elucidar questões que podem ser uteis para um entendimento

mais profundo do conflito Israel x Palestina. Desde o fim da Guerra Fria, a incidência de

conflitos entre Estados aumentou significativamente, junto com a criação de novos Estados

independentes. O aumento dos conflitos resultou no desenvolvimento e difusão das

abordagens teóricas sobre resolução, que analisam de forma minuciosa cada estágio do

conflito, desde a sua causa, os atores envolvidos, o ambiente no qual o conflito acontece, e

por fim, os melhores caminhos para resolvê-lo.

O conflito, do ponto de vista dos estudos de paz, é definido como:

[...] um confronto entre uma ou mais partes que almejam um meio ou fim

competitivo ou incompatível. O conflito pode ser evidente, reconhecido através de

ações comportamentais, ou oculto, cuja situação permanece inativa por um tempo,

conforme incompatibilidades são desarticuladas ou são construídas em sistemas ou

outros arranjos institucionais, como governos, corporações ou mesmo na sociedade

civil. (MILLER, 2005, pg. 22, tradução nossa). 1

No campo das relações internacionais, o conflito per se, pode ser pensado a partir de três

categorias: conflito entre Estados, guerra civil e conflito pela formação de Estados. A primeira

parte desta tricotomia de Wallesteen (2002), o conflito entre Estados, se caracteriza através da

identificação de tropas militares, preparadas para um engajamento, provenientes desses

diferentes Estados. Quando há, então, o embate entre estas duas forças regulares, é constatado

um confronto entre Estados. O segundo tipo de conflito, é um conflito dentro do Estado, que

acontece entre o governo e um ator não estatal. A conclusão deste tipo de conflito vai além

das análises militares, focando nos objetivos políticos das partes. Se o objetivo de ambas as

partes é ter o poder sobre o Estado, ou no caso de atores não estatais, poder sobre algumas

áreas em particular, o conflito é chamado de guerra civil. A terceira e ultima forma de conflito

é aquela pela formação de Estados, que podem ser considerados também conflitos

separatistas. O governo demanda do ator não estatal a integridade do Estado, visando manter

1 “a confrontation between one or more parties aspiring towards incompatible or competitive means or ends.

Conflict may be either manifest, recognisable through actions or behaviours, or latent, in which case it remains

dormant for some time, as incompatibilities are unarticulated or are built into systems or such institutional

arrangements as governments, corporations, or even civil society.”

11

seu Estado intacto, enquanto o segundo requer uma parte particular do território deste Estado,

buscando soberania (WALLESTEEN, 2002).

Ao analisar um conflito, muitos analistas e teóricos fazem utilização da chamada Curva do

Conflito. A Curva do Conflito consiste em uma ilustração gráfica, que expõe as fases pelas

quais um conflito perpassa, definindo a sua intensidade para um posterior estudo das formas

de resolução. A ferramenta gráfica ilustra de forma clara as diferentes fases do conflito e tem

grande efetividade na escolha de estratégias de intervenção. O gráfico trabalha com a relação

entre duas dimensões, sendo elas a intensidade do conflito e a duração do conflito. A

intensidade do conflito se divide em cinco fases, a Paz Durável, Paz Estável, Paz Instável,

Crise e Guerra (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).

Figura 1 – A Curva do Conflito.

Fonte: United States Institute of Peace – Conflict Analysis (2008)

A Curva do Conflito pode ser usada tanto em conflitos entre Estados, quanto em conflitos

internos. A sua análise acontece de forma não linear, uma vez que o conflito pode escalar e

desescalar de forma irregular. A intensidade de um conflito é medida através do arco inserido

no gráfico, a qual possibilita a identificação da fase em que o conflito se encontra, facilitando

a identificação da melhor iniciativa para a prevenção ou dissolução do mesmo.

A Paz Durável, primeiro estágio da Curva do Conflito, é definida por uma relação de alta

reciprocidade e cooperação entre dois ou mais Estados, os quais abdicam de medidas de

defesa entre estas partes. Há a prevalência de paz entre estes Estados, principalmente pelo

12

desenvolvimento de valores, objetivos, projetos econômicos e instituições. Em caso de

desacordos ou em inicio de um conflito entre estas partes, a sua dissolução viria de forma

diplomática, através de mecanismos políticos recorrentes da boa relação entre esses atores. A

Paz Estável está uma fase acima da Paz Durável, e as relações entre as partes conflitantes

neste estágio são cautelosas e limitadas. Já há a diferença de interesses e objetivos, além da

diminuição de relações econômicas, entretanto, as disputas entre estas partes são resolvidas de

forma previsível e sem violência, sendo também resolvidas através da diplomacia e da política

(UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).

A Paz Instável, próxima fase da Curva do Conflito, é caracterizada por altos níveis de tensão e

suspeitas entre as partes que se identificam como inimigas, mas a violência acontece de forma

esporádica ou é quase inexistente. A falta de ações violentas é reduzida devido a uma balança

de poder estabelecida por um preparo equivalente de forças militares de ambas as partes. A

diplomacia preventiva e a prevenção de conflito são as iniciativas usadas para que haja uma

dissolução das tensões nesta fase. Uma vez que há o engajamento das partes em um embate

militar, é atingida a Crise, próxima fase da Curva do Conflito. Caracterizada por um alto

número de ameaças entre as partes, a Crise é o estágio com maior probabilidade efetiva de

guerra. As iniciativas tomadas para apaziguar os embates nesta fase são a manutenção do

conflito e a inserção de resoluções para o conflito, quais objetivos incluem conter a crise,

cessar a violência e o comportamento coercivo. Caso nenhumas destas ações preventivas

sejam efetivas, a Guerra irá ocorrer. A Guerra é o embate entre as forças armadas das partes,

que podem variar de baixa intensidade, para alta intensidade, sendo maior a tendência de

escalamento do conflito após o uso de violência. Uma vez que o conflito se encontra nesta

fase, é necessária iniciativas de manutenção de paz (peacemaking) e de manutenção do

conflito2, sendo de extrema importância o papel de terceiros atores para a garantia de eficácias

destas iniciativas (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).

2.1. A Resolução de Conflitos

2 A manutenção de conflito se difere da resolução de conflito diante dos aspectos armados do mesmo. A

manutenção do conflito foca no poderio armamentista, tentando trazer o embate a um fim, limitando a sua

difusão. Já a resolução de conflito busca a manutenção das incompatibilidades das partes de modo que ambas

consigam dissolver o conflito, ou aprendem a viver com esta incompatibilidade, através de um acordo

(WALLESTEEN, 2002).

13

O conflito perpassa por diversas fases, transitando entre momentos de estabilidade e de

comportamentos violentos. As abordagens sobre resolução de conflito buscam entender,

através da análise do mesmo, as melhores formas de resolução e estratégias para uma

regressão do conflito ou até o seu fim absoluto, muitas vezes através de operações ou acordos

de paz. O campo de estudo voltado para a resolução de conflitos foi formalizado no período

de maior vigor conflitivo na Guerra Fria, entre os anos 1950 e 1960. O embate entre

superpotências e o desenvolvimento de armas nucleares colocou em destaque a necessidade

de se ter um campo de estudo que visa terminar com qualquer ameaça à sobrevivência

humana (RAMSBOTHAM et al. 2011).

Nos anos finais da Guerra Fria, os estudos estratégicos tiveram um novo enfoque: a paz. Com

a inserção da paz como finalidade nos estudos estratégicos, as iniciativas voltadas para os

estudos de conflito foram desconsideradas neste novo cenário internacional. Sendo uma

subárea dos estudos de segurança, o aumento da importância das vertentes teóricas de

resolução de conflito elucidou a ideia de que os estudos de segurança sobrevivem além dos

meios militares que visavam fins conflituosos. Betts (1997) argumenta que a diminuição dos

estudos estratégicos voltadas para o conflito é um erro, e que os novos estudos devem ser

gerenciados por militares conhecedores da guerra como prática, e não por mediadores que

apenas detém de influencia política, principalmente diante de um mundo com possibilidades

nucleares (BETTS, 1997). Os estudiosos da resolução de conflito vão contra este pensamento

ao determinar o uso de mediadores e terceiros em negociações conflituosas, utilizando de

influências balanceadas, que atendam à particularidade de cada parte conflitante.

Atualmente, o determinismo da paz abre espaço para atuação de todos aqueles que podem ser

capazes de finalizar o conflito, sendo o embate e as medidas de coerção as últimas opções.

Com o aprimoramento dos estudos voltados para a paz, é percebida a necessidade de

agregação de conhecimentos internacionais para a efetividade da resolução. A efetividade da

resolução de conflito é legitimada, segundo Ramsbotham et al. (2011), através da sua

integração com estratégias de persuasão, estratégias de prevenção de longo prazo e

coordenação e legitimação de estratégias internacionais (RAMSBOTHAM et al. 2011).

Peter Wallesteen (2011) define a resolução de conflito como:

Uma situação social onde as partes armadas em conflito acordam (voluntariamente)

em viver com – e/ou dissolver – pacificamente suas incompatibilidades básicas e

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consequentemente, cessar o uso de armas uma contra a outra. (WALLESTEEN,

2011, p. 50, tradução nossa)3.

A Resolução de Conflito é colocada em prática quando as partes, voluntariamente, abdicam

do uso de armas, e a desmilitarização tão logo implica uma vontade de cessar o conflito,

abrindo espaços para implementação de acordos de paz. Por definição, o ato voluntário de

cessar o conflito responsabiliza as partes de cumprirem com a legitimação e implementação

dos acordos de paz. Wallesteen (2011) explica que a Manutenção do Conflito (conflict

management) tem seu foco nos aspectos armamentistas do conflito, contendo a difusão do

conflito e buscando o seu fim, já a Resolução de conflitos busca estudar a incompatibilidade

entre as partes com a finalidade de criar acordos que ajudem as partes a conviverem entre si

com esta problemática, ou a resolvê-la e dissolver o conflito (WALLESTEEN, 2011).

O conceito de incompatibilidade é relevante quando se trata de resolução de conflito, pois o

entendimento da incompatibilidade entre as partes é um dos primeiros passos para a

dissolução de um conflito. A incompatibilidade é definida por Wallesteen como “a inabilidade

de atender as demandas de duas ou mais partes, ao mesmo tempo, com os recursos

disponíveis” (2011, p. 53, tradução nossa)4. O uso analítico da incompatibilidade ajuda a

perceber as demandas e necessidades de cada parte para que o conflito possa chegar ao fim.

Independente se uma parte compreende e concorda com as demandas do outro, as partes

podem concordar em discordar sobre uma resolução, resolvendo conviver com suas

incompatibilidades de forma pacífica. Wallesteen (2011) divide em sete formas a partir das

quais as partes podem ou viver com sua incompatibilidade, ou dissolvê-las.

A primeira forma consiste na mudança de prioridades, dando abertura para que a outra parte

haja com reciprocidade. Novas lideranças podem dar espaço a novas formas de negociação,

crises econômicas também são fundamentais para mudanças de prioridades, pois facilitam a

realocação dos recursos do conflito para outras áreas. Na segunda forma, as partes mantêm os

seus objetivos e prioridades, mas encontram um ponto no qual os recursos podem ser

divididos através do estabelecimento de um compromisso. Chamada de horse-trading, a

terceira forma acata as demandas de uma parte em relação a um problema, e as demandas da

outra parte num segundo problema, usando de duas incompatibilidades para que cada parte

obtenha seus objetivos.

3 “a social situation where the armed conflicting parties in a (voluntary) agreement resolve to peacefully live

with – and/or dissolve – their basic incompatibilities and henceforth cease to use arms against one another.” 4 “the inability to meet the demand of two or more parties at the same time with the available resources.”

15

A quarta forma citada por Wallesteen (2011) sugere que as partes dividam o controle do

recurso que elas disputam, sendo aplicada em territórios, empresas e governos. O diferencial

desta forma é que ela requer mínima confiança entre as partes, sendo então, muitas vezes

temporária. Deixar o controle do conflito para outro(s) ator(es), ou seja, para uma terceira

parte, caracteriza a quinta forma de resolver a incompatibilidade entre as partes. Já a sexta

forma engloba um mecanismo de resolução de conflito caracterizado pela recorrência à

instituições formais vigentes no direito internacional. A sétima e ultima forma é caracterizada

pela postergação, uma vez que a conjuntura do problema pode mudar, e quando ele for tratado

mais tarde, poderá ser em condições mais favoráveis à dissolução da incompatibilidade.

2.2. Implementação de Acordos de Paz

Como percebida na Curva do Conflito, as iniciativas de implementação de acordos que visam

à dissolução do conflito já são inseridas a partir do momento de Crise, buscando cessar uma

escalada do conflito para o estágio de guerra. (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE,

2008). Entretanto, quando se tratando de um conflito no qual dois ou mais atores já se

encontram em estado de guerra, a medida colaborativa advinda do sistema internacional é a

implementação de acordos de paz. Esta implementação busca uma análise dos objetivos das

partes conflitantes, com a intenção de cessar este conflito, através, principalmente, da

intervenção de terceiros, que têm seu papel de destaque no desenvolvimento da

implementação de paz, até seu desfecho com o fim da guerra.

A implementação da paz é definida como:

O processo de prosseguir com um acordo de paz específico. Ele visa esforços

relativamente pontuais e de curta duração [...] para conseguir que as partes em

conflito obedeçam aos seus compromissos com a paz firmados por escrito

(STEDMAN et al. 2002, p.2) 5.

O estudo da implementação de paz tem a sua complexidade além da forma como a paz será

implementada em tal âmbito conflituoso. Além de abranger os objetivos das partes no acordo,

a implementação terá de ser adaptada ao ambiente no qual haverá a sua inserção, e também,

5 “The process of carrying out a specific peace agreement. It focuses on the narrow, relatively short-term efforts

to get warring parties to comply with their written commitments to peace.”

16

as partes engajadas na paz deverão buscar um cenário no qual os atores prejudicados no

acordo decidam não boicotá-lo. É entendido que a implementação de paz é muito frágil, e

pode sofrer boicote de vários atores, devido, principalmente, ao medo de que a parte oposta

não cumpra com o acordado, trazendo prejuízo ao ator comprometido com o acordo

(STEDMAN et al. 2002).

Chamados de spoilers, os atores engajados em algum tipo de boicote à implementação de paz,

são a maior fonte de risco para uma implementação bem sucedida. Stedman (1997) define os

spoilers como “líderes e partes que acreditam que a paz proveniente de negociações ameaça

os seus poderes, visão de mundo, e seus interesses, e usam da violência para minar as

tentativas de sucesso da paz. (STEDMAN, 1997, p. 5, tradução nossa)”6. É compreendido,

então, que inclusive as partes interessadas no fim do conflito podem miná-lo, visando o status

quo, devido a algumas ressalvas ao acordo (STEDMAN, 1997).

Em contraste com o papel dos spoilers no cenário de implementação de paz, há a atuação

fundamental dos chamados tutores, ou mediadores da paz, sendo eles organizações

internacionais, Estados individuais ou grupos terceiros. A diferença entre o sucesso ou a

derrota dos spoilers se resume no papel fundamental deste ator. Além do desenvolvimento das

melhores estratégias de atuação, o mediador também é responsável pela identificação do

spoiler e a manutenção dos seus atos com a finalidade de proteger a paz. A existência deste

tipo de ator favorável ao conflito é reconhecida em todos os processos de paz devido a

existência de pelo menos uma parte que não veja a paz como benéfica, seja ele um ator

interno ou externo ao conflito. Os spoilers são divididos por Stedman em três tipos: os

limitados, os gananciosos e os totalitários (STEDMAN, 1997).

Esta segregação destes atores intervenientes é fundamental para a aplicabilidade coerente de

uma estratégia de implementação por parte dos mediadores. Os spoilers limitados são aqueles

que detêm de objetivos limitados, tais como a divisão de poder, ou apenas o reconhecimento

de sua legitimidade, mas o entendimento de objetivos limitados não automatiza que as ações

para obter estes objetivos sejam também limitadas. Os spoilers totalitários são aqueles que

buscam o reconhecimento de autoridade exclusiva, e poder total. Seus objetivos são imutáveis

e bem definidos por suas ideologias radicais. E por fim, os spoilers gananciosos definem seus

objetivos através de cálculos de risco e custos. Seus objetivos podem ser limitados, mas se

6 “ leaders and parties who believe that peace emerging from negotiations threatens their power, worldview, and

interests, and use violence to undermine attempts to achieve it.”

17

expandem diante de situações de baixos custos e riscos; ou podem ser objetivos totais, que se

reduzem quando há altos custos e riscos (STEDMAN, 1997).

Como forma de manutenção destes atores, as partes mediadoras desenvolveram três formas

pelas quais se pode administrar a ação dos spoilers, sendo elas: a indução, ou dar ao spoiler o

que ele desejar; a socialização, ou mudança do comportamento do spoiler para a adesão às

normas estabelecidas; e a coerção, ou punição ao comportamento do spoiler, reduzindo a sua

capacidade de destruir o processo de paz. A indução consiste na atuação do mediador em

constranger o spoiler a se agregar ao processo de paz, ou a cumprir com as suas obrigações de

um acordo já existente através da realização de suas demandas. As demandas neste caso

podem ser de segurança, quando o spoiler diz temer alguma forma de ataque ou retaliação; de

justiça, quando é demandado reconhecimento ou legitimação das suas posições; e equidade,

na qual ele demanda benefícios. Já a socialização, como forma de manutenção dos spoilers,

busca o estabelecimento de normas para a formação de um comportamento aceitável por parte

daqueles que buscam o acordo de paz. Estas normas se tornam a base central para o

julgamento das demandas destes atores, juntamente com a sua análise comportamental, sendo

estas divididas em materiais (recompensas ou fornecimento de suprimentos) ou intelectuais

(persuasão sobre certos valores para melhor adequação às normas). E finalmente, a coerção,

se resume no uso de ameaças de punições para deter ou alterar o comportamento de spoilers

com a finalidade de se concluir o processo de paz (STEDMAN, 1997).

A coerção, dentro do aspecto de implementação da paz, é dividida por Stedman (1997) em

dois diretórios de ação: o trem em partida e a retirada. Assim como remetido no termo, o trem

em partida consiste na figura do processo de paz, que deixa seu ponto de partida na hora

marcada, ou seja, aqueles que não estiverem a bordo, não embarcarão. Esta forma de coerção

deve ter medidas ativas para limitar as chances de ataques provenientes dos spoilers, de forma

que as partes integrantes ao processo de paz sejam protegidas. A retirada, entretanto, consiste

na ideia pré-estabelecida de que os spoilers buscam a presença internacional durante o

processo de paz, e a sua estratégia de punição se resume à retirada de qualquer presença

internacional ou de peacekeepers no processo de paz (STEDMAN, 1997). Assim como todas

as formas de atuação dentro de um ambiente conflituoso, as formas de manutenção de spoilers

devem ser bem aplicadas pelos mediadores, uma vez que a sua aplicação de forma errada

pode contribuir para um benefício dos spoilers.

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A manutenção de atores contrários à implementação da paz é um dos pontos cruciais de seu

sucesso. Outro fator colocado em destaque é a capacidade do Estado em distribuir recursos

que positivam a inserção da paz. DeRouen et al. (p. 335, 2010), define a capacidade do Estado

como “a habilidade de um Estado em concluir os objetivos os quais ele almeja, diante da

possível resistência de atores internos ao Estado.”7, remetendo ao papel do Estado como

crucial no papel de implementação, sendo fundamentado ao papel dos mediadores explicado

por Stedman (1997). Os níveis econômicos e de desenvolvimento são colocados como

aspectos cruciais no sucesso de uma implementação, portanto, aqueles Estados com poucas

condições econômicas encontram dificuldades na implementação de um acordo, uma vez que

ele sofre maior hostilidade no sistema internacional se comparado com Estados de alta

capacidade. Quanto maior a capacidade do Estado, menos provável a necessidade de

intervenção de mediadores ou terceiros no processo de paz, em contraste, quanto menor a

capacidade de um Estado, maior a necessidade de um terceiro para efetivar a implementação

(DeROUEN et al. 2010).

As questões acerca da paz, que se aplicam a guerras civis, são de fácil inserção nos cenários

de conflitos entre Estados, e principalmente, em conflitos pela formação de novos Estados. A

criação de teorias sobre implementação de paz voltadas para guerras civis tiveram maior

difusão após o aumento de conflito intra-estatais devido o fim da Guerra Fria, tirando o foco

dos conflitos bipolares entre Estados (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).

Entretanto, o tipo de conflito a ser abordado com maior abrangência neste estudo será aquele

voltado para Estados em formação, com a finalidade de explicar o nosso objeto, o conflito

entre Israel e Palestina, que será exposto na próxima seção. Através deste estudo, será

buscado o entendimento do conflito, as suas possíveis formas de resolução, os acordos de paz

implementados no período de 2003 a 2013, e a análise dos motivos pelos quais estes acordos

não foram bem sucedidos.

3. O CONFLITO ENTRE ISRAEL E PALESTINA

As origens deste conflito são provenientes da consagração de um movimento que buscava o

restabelecimento da soberania política do povo judeu e o retorno a suas terras antepassadas.

Este movimento ficou conhecido como sionismo, que se refere à Sion, simbolismo a terra

7 “State’s ability to accomplish those goals it pursues, possibly in the face of resistance by actors within the

state.”

19

prometida. O contexto no qual o sionismo emergiu é proveniente de um sentimento de

exclusão por parte dos judeus – o antissemitismo europeu. Diante do antissemitismo em

várias partes do mundo, principalmente da Europa, os judeus começaram a se encontrar após

a iniciativa de criação de um novo Estado. Foram pensadas varias formas de se obter este

objetivo e, a partir de 1897, surgiu o então movimento político – conhecido como Sionismo –

que concretizaria este desejo (MASSOULIÉ, 1996).

Theodor Herzl foi o grande percussor deste movimento, e liderou os diversos congressos

sionistas que ocorreram com a finalidade de obter um consenso, entre os judeus de várias

partes do mundo, sobre os detalhes de seu futuro Estado. Mesmo com uma proposta concreta,

Herzl teve dificuldades em negociar com alguns governantes que seriam essenciais para a

concretização do movimento sionista. Herzl recorreu ao Papa e a presidentes de vários países,

ao processo destas negociações, muitos judeus estavam migrando para a Palestina, e em 1897

já havia cerca de 50 mil judeus naquela área (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

Para além desta iniciativa sionista que resultou no conflito palestino-israelense, François

Massoulié (1996) aponta o desacerto obvio que, de todos os erros cometidos tanto pelos

árabes, quanto pelos judeus, se resume no fato de que a ocupação efetiva simbólica e política

pelos judeus aconteceram em um território já habitado por outro grupo humano

(MASSOULIÉ, 1996).

O Império Otomano8 dominava a Palestina no inicio do movimento sionista, e diante do

número considerável de judeus migrantes, o Império vendia terras contiguas para os judeus,

que criavam assentamentos agrícolas. É importante ressaltar que a migração inicial de judeus

para a Palestina – mesmo sem uma concretização sobre a criação de um Estado –, e os

assentamentos agrícolas eram planos provenientes do movimento sionista, e foram

estabelecidos para que os judeus já tivessem um conhecimento e terras suficientes para que

pudesse suportar a migração em massa que estava por vir (COHN-SHERBOK; EL-ALAMI,

2001). Em 1901, com o intuito de facilitar a compra de terras, foi criado o Fundo Nacional

Judaico. Diante de um numero considerável de judeus e da quantidade de terrenos obtidos por

eles, a população árabe que vivia na Palestina começou a refurtar o movimento sionista,

principalmente os fazendeiros palestinos cujas terras foram comprometidas (ZAHREDDINE;

LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

8 Império formado por turcos originários das estepes da Ásia central e convertidos ao islamismo (MASSOULIÉ,

1996)

20

Os judeus ainda buscavam negociações através de seu congresso sionista para que houvesse

apoio do governo britânico na criação de um estado judeu na Palestina. A Declaração de

Balfour foi emitida após um ano de negociações, e esta declaração concretizava a criação de

um lar nacional para os judeus. Esta solução para os judeus seria também uma forma de

inserção do governo britânico no Oriente Médio, que buscava tornar-se uma potencia nesta

região. Em 1917, então, em uma carta redigida pelo Ministro das Relações Exteriores da Grã-

Bretanha, Artur Balfour, concretizou o apoio britânico à criação de um Estado Nacional para

os judeus (COHN-SHERBOK; EL-ALAMI, 2001). Esta declaração inclui os diversos

interesses intrínsecos britânicos, que além de buscar a simpatia de vários dirigentes

apoiadores do sionismo, buscava também encontrar uma solução para os problemas dos

refugiados da Europa central, com a finalidade de garantir a presença próxima ao canal de

Suez – ponto estratégico realçado após a Primeira Guerra (MASSOULIÉ, 1996).

Após o fim do Império Otomano e da Primeira Guerra Mundial, os britânicos passaram a

dominar a região da Palestina, gerando mais credibilidade a Declaração de Balfour. Porém,

após uma divisão da Palestina em dois territórios por parte dos britânicos, houve um aumento

da revolta dos palestinos contra os judeus, que agora já estavam em maior numero devido a

perseguição proveniente da Segunda Guerra Mundial. O primeiro conflito entre palestinos e

judeus aconteceu a partir de um movimento dos camponeses palestinos. Entre 1936 e 1939,

houve uma grande revolta árabe que se estendeu por toda Palestina, mas foi finalizada pelos

britânicos e judeus numa luta de retaliação (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

Diante de um aumento significativo da violência, os britânicos decidiram ainda em 1939, a

encerrar o seu apoio ao movimento sionista, e em vista desta depressão, os judeus se voltaram

também contra os britânicos. No ápice da revolta dos judeus contra britânicos e palestinos, a

Organização das Nações Unidas (ONU) intervém propondo a Resolução 181, que previa o

fim do mandato britânico na região e a criação de dois Estados na Palestina. Mesmo com a

concordância com a resolução por parte de lideranças judaicas, as populações palestinas e

árabes de forma geral se opõem a tal resolução. Diante deste cenário, há o inicio de um

conflito armado entre judeus e palestinos, que resulta na vitória das forças judaicas que

passam então a controlar áreas maiores do que aquelas estabelecidas pela Resolução 181, e

proclamam então, em 14 de maio de 1948, o Estado Independente de Israel (ZAHREDDINE;

LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

21

Figura 2 – Mapa de Divisão Proposto pelas Nações Unidas em 1947

Fonte: AGUIAR, Paula Hohgrawe de. Os Acordos de Oslo (1993) – Consequências e Causas da Intifada (2011)

3.1 Os Conflitos pós Criação do Estado de Israel

Esta seção tem como objetivo abarcar de maneira sucinta o histórico do conflito entre Israel e

Palestina, de forma a destacar os principais embates que ao longo do conflito, resultaram na

inserção de novos atores interveniente que são essenciais para a não resolução. Tendo em

vista a ampla gama de embates, tratados e acordos de paz, temos como finalidade traçar um

22

histórico mais objetivo, focando principalmente no Mapa da Paz, proposto em 2003. O

objetivo não é descartar importantes acordos de paz como os de Oslo ou Camp David, mas

sim, focar em uma abordagem mais recente, de forma a facilitar a análise sobre a não

efetividade dos processos de resolução de paz, que será abordada na seção 4.

A criação de um Estado judeu na região da Palestina foi o ponto culminante para o inicio de

vários conflitos na região. O rápido estabelecimento de judeus na região e o elevado número

de migrantes pós-Segunda Guerra aumentou de forma significativa o domínio de judeus

naquele local, resultando em um descontentamento visível da Palestina e dos demais países

árabes. Após a saída formal dos britânicos, pós-proclamação do Estado independente de

Israel, os Estados árabes vizinhos decidem intervir militarmente na região. O Egito, Jordânia,

Iraque, Síria, Líbano e Arábia Saudita enviam tropas para o local, porém a baixa coordenação

e um elevado nível de desconfiança entre esses países resultam da expulsão destes países de

Israel (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

Este primeiro conflito tem seu fim em 1949, e tem como resultado a divisão da Palestina em

três partes, nas quais 78% do território palestino passam a ser ocupado por Israel, a Jordânia

ocupa a Cisjordânia, e o Egito controla a faixa de Gaza. Com esta nova divisão, uma parcela

significativa da Palestina começou a se deslocar para a Cisjordânia e para a Faixa de Gaza,

enquanto uma grande parte da população de judeus no mundo migra de forma concreta para

Israel. Nos anos seguintes, as retaliações contra Israel aumentaram de forma exponencial,

principalmente com a independência de vários Estados árabes, e Israel respondia a estes

ataques de forma equivalente, dando inicio a uma maior difusão do conflito no cenário

internacional e o reconhecimento, então, de uma preponderância à guerra (ZAHREDDINE;

LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

Em 1956 há a nacionalização do canal de Suez por parte do Egito – canal estratégico no qual

transitava dois terços do petróleo destinado à Europa –, que com ordens do presidente Nasser,

proíbe a passagem de navios israelenses nesse canal. Israel, então, utiliza do apoio da França e

da Grã-Bretanha para reverter esta nacionalização, e em contratempo, há o apoio sírio às

varias guerrilhas palestinas. Aproveitando da concentração americana na Guerra do Vietnam,

a China pede à União Soviética uma maior intervenção no Oriente Médio. A União Soviética,

de forma errônea, informa à Síria que Israel estava preparando um ataque, que ao saber desta

informação, se alia ao Egito que mobiliza as suas tropas para a península de Sinai. Em um

ataque surpresa, Israel imobiliza as tropas sírias e egípcias e, em apenas seis dias, captura a

23

Faixa de Gaza, a península do Sinai, as Colinas de Golã, na Síria, a Cisjordânia e Jerusalém

Ocidental, dando nome a Guerra de Seis Dias, que configurou Israel como potência militar da

região (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

Em resposta à Guerra de Seis Dias, a ONU aprovou a Resolução 242, que tenta resolver os

resultados da guerra através da devolução dos territórios conquistados por Israel. Este, em

contraponto, se recusa a aceitar tal resolução, afirmando que os territórios conquistados

delimitam melhor as suas fronteiras, aumentando as garantias de paz. Em uma tentativa de

rever a Península de Sinai, o Egito, no inicio da década de 1970, tenta negociar um acordo

com Israel, que nega. Em resposta à recusa de Israel, em 1973, o Egito e a Síria, lançam um

ataque surpresa a Israel durante o feriado de Yom Kippur, que dá nome ao conflito ocorrido

nesta época. O acordo que resultaria na devolução parcial da Palestina, da península de Sinai e

das colinas de Golã acontece com a intervenção dos Estados Unidos em 1975

(ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

Desde 1949 a Palestina foi desmembrada, metade da sua população passou a ser refugiada e a

criação de seu Estado, proposto pela Resolução 181, foi esquecida e sobreposta por conflitos

de seus países vizinhos contra Israel, os quais se inseriam a luta palestina na busca por realizar

seus interesses particulares. Este cenário de exclusão foi aproveitado pelos próprios palestinos

militantes para a criação do Al-Fatah, que influencia o radicalismo na Organização para a

Libertação da Palestina (OLP), propagando a ideia de que a luta armada era a única via de

libertação para a Palestina. Após atos terroristas e retaliações provenientes dos países árabes,

a OLP optou por uma atitude realista, na qual buscava a criação de um Estado Soberano

(MASSOULIÉ, 1996).

24

Figura 3 – Perda de terra Palestina de 1946 a 2000

Fonte: AGUIAR, Paula Hohgrawe de. Os Acordos de Oslo (1993) – Consequências e Causas da Intifada (2011)

O primeiro acordo de paz proposto no conflito é o acordo de Camp David, sob a mediação do

presidente americano Jimmy Carter, no qual objetiva a retirada dos israelenses da península

de Sinai e a desmilitarização deste território, além de prover negociações com a finalidade de

dar autonomia a Gaza e à Cisjordânia para a Palestina em um período transitório de cinco

anos, para posterior autonomia definitiva. Este acordo foi resultante de uma iniciativa do

então presidente egípcio Sadat, que diante de um Egito estagnado e miserável buscou um

diálogo direto com Israel, tendo a sua atitude julgada pelos países vizinhos, que resultou na

sua expulsão da Liga Árabe (MASSOULIÉ, 1996).

Camp David não foi completamente efetivo devido à reintegração do Egito na Liga Árabe no

fim dos anos 80, e em 1982, com a invasão de Israel ao Líbano com o objetivo de destruir a

OLP, o conflito entre estes países atinge um alto nível de tensão. A ocupação contínua de

Israel em terras árabes e a perseguição de palestinos resultaram em uma grande revolução em

1987, conhecida como Primeira Intifada. Esta revolução teve grande difusão pelos territórios

árabes e israelenses, porém os ataques eram feitos com pedras, coquetéis molotov e através de

manifestações e greves, que se comparados ao poderio militar de Israel, são irrisórios. A

Primeira Intifada foi de grande valia para chamar atenção internacional sobre este conflito no

25

Oriente Médio (ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011). O movimento escalatório do

conflito era limitado devido a instruções da OLP, que era ciente de que se a Intifada se

tornasse uma luta armada, o resultado para os palestinos seria fatal. As pedras expressavam a

pobreza das vitimas e a necessidade de não se poder escalar o conflito (MASSOULIÉ, 1996).

A Primeira Intifada foi prolongada até a década de 1990, gerando desgastes tanto para Israel,

quanto pra a Palestina, que resultou num aumento das forças dos grupos radicais. Diante deste

cenário, houve abertura para novas negociações de paz, com a ajuda da Noruega em 1993, foi

feito o acordo de Oslo. Esta negociação resultou em vários processos em prol do fim do

conflito, porém, a inclinação de Israel para um processo de paz revoltou alguns grupos de

judeus. Em 1995, em decorrência das negociações de paz, o Primeiro Ministro Israelense

Ytzhak Rabin, foi assassinado por um judeu fundamentalista, o que resultou em uma

interpretação negativa dos acordos de paz, e ascendeu o poderio dos grupos extremistas

(ZAHREDDINE; LASMAR; TEIXEIRA, 2011).

Mesmo com as recorrentes iniciativas na busca pela paz, através de vários acordos propostos

nos anos seguintes, os assentamentos judeus e os atos terroristas palestinos continuaram,

principalmente com a saída do Partido Trabalhista do poder em Israel. É sabido que os

partidos políticos israelenses e os grupos de resistência palestinos eram os principais

responsáveis pela iniciativa, ou a falta dela quando se diz respeito a tempos de paz. A maior

parte do parlamento de Israel é dividido entre dois principais partidos: o Likud, sendo mais

conservador, e os Trabalhista, sendo o partido com postura esquerdista. Durante toda a

trajetória dos acordos de paz, aqueles com resultados positivos foram obtidos pelos governos

trabalhistas. Outro fator interveniente nos processos de paz são os grupos de resistência

palestinos, que detém interesses muitas vezes divergentes dos da Autoridade Nacional

Palestina (ANP) (ZAHREDDINE, 2006).

Na ausência de um exército formal, os grupos de resistência cumprem este papel com o

objetivo de pressionar Israel, muitas vezes através de ataques suicidas. Em 1995, com

ascensão do Likud ao poder quase todas as etapas do processo de paz propostas foram

congeladas, dando inicio a um novo processo de assentamento israelense na Faixa de Gaza e

Cisjordânia. Com a volta do partido trabalhista ao poder em Israel as negociações de paz

foram retomadas pelo primeiro ministro Ehud Barak, dando inicio aos acordos Camp David

II, em 2000. A grande questão acerca do cumprimento do acordo por parte de Israel se

resumia a recolocação dos refugiados palestinos em território israelense. O numero de

26

refugiados girava em torno de 3,5 milhões de palestinos, que se fossem repatriados, iriam

superar o numero de israelenses de origem judaica, causando uma crise política

(ZAHREDDINE, 2006).

Em 2001 o General israelense Ariel Sharon faz uma visita inesperada à esplanada das

mesquitas de Jerusalém (área sagrada para mulçumanos), o que resulta em uma onda de

protestos palestinos, dando inicio a Segunda Intifada, último embate palestino-israelense de

maior proporção. Diante da desestabilização política de Barak e a frustração por mais um

acordo falho, Ariel Sharon consegue ser eleito, e passa a utilizar de práticas que visam excluir

os palestinos através de pressões econômicas, militares e políticas (ZAHREDDINE, 2006).

As constantes buscas pela materialização dos objetivos, pelos diversos atores inclusos neste

conflito, resultam na complexidade de resolução do conflito. Os desgastes políticos resultam

de forma direta nos acordos e cooperações, minando de tempos e tempos o planejamento para

um fim que beneficie ambas as partes.

Após a Segunda Intifada, a continuidade da proposta de Camp David II foi ignorada,

alimentando os momentos de tensão. O plano de paz Mapa da Paz foi proposto por George W.

Bush em 2003 e elaborado pelo chamado Quarteto para a Paz (EUA, Rússia, União Europeia

e ONU), e será base da analise da próxima seção. O Mapa da Paz não tem o mesmo peso que

acordos como Camp David ou Oslo, mas detém de objetivos concisos para a resolução do

conflito e de características que sustentam o argumento proposto com o objetivo e hipóteses

deste estudo. Mesmo com a proposta do Mapa da Paz, as tensões entre Israel e Palestina são

existentes, sendo necessária a Conferência de Annapolis, acontecida em 2007 para retomada

da paz, ainda não concretizada.

4. O MAPA DA PAZ E A ANALISE DE PROCESSOS DE RESOLUÇÃO

O mapa da paz, conforme apresentado na seção anterior concerne às propostas de resolução

de conflito entre Israel e Palestina, sendo iniciativa do Quarteto, e mais firmemente outorgado

pelo então presidente George W. Bush. Este plano de resolução foi proposto em 2003, e

previa um deadline de cumprimento de seus objetivos até 2005. O Mapa da Paz possui um

entendimento amplo para uma perspectiva positiva em relação ao conflito, pois além de

prever um prazo significativo para a sua implementação, a sua elaboração foi conjunta entre

27

os Estados Unidos, Rússia, União Europeia e a ONU. Diante desta perspectiva, podemos

perceber uma nova forma de aproximação e ensejo pelo fim do conflito, uma vez que os

Estados Unidos e Rússia (ex-União Soviética) foram adversários neste mesmo conflito,

principalmente de forma mais incisiva após a nacionalização do canal Suez.

O preâmbulo do Mapa da Paz contêm questões que enaltecem um dos piores entraves para a

resolução deste conflito, as diferenças políticas. Estas diferenças muitas vezes resultam em

atos terroristas, advindos de atores não estatais, ligados a movimentos de resistência, que

contribuem de forma negativa para o segmento das negociações. Inserido ao preâmbulo, há a

indicação de que a Palestina deve lutar de forma efetiva contra o terrorismo, buscando a

democracia e a liberdade, além de conter um incentivo a Israel de forma que este possa

trabalhar para auxiliar a efetiva criação de um Estado palestino. E por fim, prevê que o

convívio entre estes dois povos conflitantes é possível, e a resolução deste conflito seria

fundamental para o reestabelecimento da segurança no cenário árabe, de forma a incentivar a

paz, também, na Síria e no Líbano (UOL NOTÍCIAS, 2005).

Dentre a proposta de efetividade do Mapa da Paz em dois anos (entre 2003 e 2005), foram

elaboradas três fases a serem seguidas. A primeira fase constituía as mudanças significativas,

que visavam primordialmente o fim do terrorismo e reformas políticas, e a construção de uma

Constituição palestina, a fim de dar início ao primeiro passo à construção de um Estado

Nacional. A segunda fase previa a criação do Estado palestino dentro de fronteiras provisórias

contando com o suporte israelense. Ainda nesta fase, caso o Quarteto acreditasse que estas

condições eram propicias, este organizaria as eleições palestinas para posterior conferencia

internacional em busca de um reconhecimento deste novo Estado perante a ONU. A terceira e

ultima fase consistia na consolidação deste Estado palestino e de suas fronteiras definitivas,

para posterior discussão dos assuntos concernentes ao conflito desde o seu principio, tais

como os refugiados, colônias e assentamentos. A conclusão com sucesso deste plano seria,

então, reconhecida pelas boas relações entre Israel e o Estado palestino, encerrando assim o

conflito (UOL NOTÍCIAS, 2005).

Por ser constituído de fases e de um prazo para a sua implementação e efetivação, o Mapa da

Paz atribuiu aos seus incentivos passos a serem seguidos que excluem relevantes atores e

fatos inerentes a este conflito. Sendo esta iniciativa construída por importantes atores

internacionais, a sua falha é visível na desconsideração interna ao conflito, no qual são

excluídos os grupos de resistência, as preferências políticas, os países vizinhos e outros atores

28

que se beneficiariam ou não, com a efetividade do mesmo. Nesta seção será analisada, então,

como o Mapa da Paz implementa ou não os seus objetivos, através de vertentes teóricas

expostas na seção primeira deste artigo.

4.1 Perspectivas de Resolução Através do Mapa da Paz

O Mapa da Paz foi elaborado em 2002 pelo Quarteto para a Paz, com a finalidade de atender

tanto os ensejos palestinos quanto israelenses, de forma a finalizar o conflito. A iniciativa

deste plano veio após momentos de crise, ilustrado pelo inicio da Segunda Intifada, nos anos

2000. O estopim para o inicio da Segunda Intifada foi a visita do então General israelense

Ariel Sharon à esplanada das mesquitas em Jerusalém - lugar sagrado para os palestinos -, que

consideraram esta visita como uma provocação.

Dentro deste cenário de conflito que propiciou a formulação do Mapa da Paz, podemos

identificar através da análise da Curva do Conflito que o momento era de Crise. Este

momento, conforme observado na seção 1, é caracterizando quando há um engajamento

militar de ambas as partes no conflito, e um alto numero de ameaça, deixando o cenário de

conflito próximo à guerra. Para evitar a escalada da Crise para o estado de guerra, são feitas

manutenção do conflito e inserção de resoluções de para o conflito, com objetivo de cessar a

violência e o comportamento coercitivo (UNITED STATES INSTITUTE OF PEACE, 2008).

O conflito entre Israel e Palestina já perpassou por diversas fases na Curva do Conflito, nas

quais vários acordos de paz já foram propostos, e a falta de uma resolução assertiva entre

estes atores nos leva a questionar em quais pontos os acordos de paz falham. Korobkin e

Zasloff (2005) atribuem três bloqueios ao sucesso de uma negociação de paz: a ausência de

uma zona de barganha; a divisão interna dos atores do conflito, como minorias ou facções que

vão contra qualquer forma de resolução que as prejudique; e um cenário de dura barganha, no

qual ambas as partes se recusam a aceitar o acordo, caso o impasse ou a espera por novos

acordos sejam estratégias preferíveis. Para estes autores, a mediação do conflito seria mais

efetiva caso o mediador fossem os Estados Unidos, por este deter de grandes aparatos

políticos, econômicos e militares. O plano de resolução deveria conter uma proposta que

agregasse uma resolução aos três bloqueios: os EUA deveriam propor um conjunto de termos

não negociáveis a ambas as partes, as quais deveriam aceitar ou recusar, mas não negociar.

29

Após a apresentação destes termos e o aceite por parte dos atores, os EUA deveriam oferecer

um suporte econômico, caso os atores rejeitem os termos, os EUA deveriam retirar qualquer

suporte econômico e político. E por fim, os EUA deveriam trabalhar em conjunto com seus

aliados de forma a barrar qualquer ator interveniente que é contra o acordo de paz proposto

(KOROBKIN; ZASLOFF, 2005).

Com os três bloqueios ao sucesso de um acordo de paz expostos por Korobkin e Zasloff

(2005), podemos analisar a sua efetividade e congruência através da análise junto ao Mapa da

Paz. O primeiro bloqueio diz respeito ao cenário de barganha, e se este é existente ou não. O

cenário de barganha neste caso é existente, mas teve de ser reestabelecido, uma vez que o

ápice do momento de crise entre Israel e Palestina no inicio do século XXI aconteceu pelo

desrespeito ao cenário de barganha anteriormente vigente, proposto pelos acordos de Camp

David (PRESSMAN, 2003). O Mapa da Paz foi aceito por ambas as partes, representadas por

Ariel Sharon e Yasser Arafat, o que implica na primeira iniciativa de resolver o conflito,

segundo a afirmativa de Wallesteen (2011): a decisão entre as partes em resolver as

incompatibilidades.

Sendo identificada a existência de um cenário de barganha, se torna necessário então

identificar os grupos intervenientes que se opõe a qualquer forma de resolução. A primeira

fase proposta no Mapa da Paz diz respeito a esta exata questão: o fim do terrorismo e da

violência, principalmente por parte da Palestina. Stedman et al. (2002) chama a atenção para a

fragilidade de uma implementação de paz quando esta acontece em um cenário no qual há

atores dispostos a boicotá-la. Denominados por Stedman (1997) de spoilers, estes atores

intervenientes acreditam que a paz ameaça os seus poderes e visão de mundo, e usam da

violência para minar qualquer tentativa de sucesso de paz. O primeiro spoiler relevante neste

conflito é o Fatah, facção política criada por Yasser Arafat nos anos 1950 para promover

retaliações e reivindicar seus direitos a Israel após a criação de seu Estado. Outro spoiler

predominante no conflito é o Hamas, criado em 1987 pela Irmandade Mulçumana e é o atual

governante da Palestina. Dentre deste cenário político, podemos ressaltar também os partidos

políticos israelenses, que também inferem de forma expressiva nos acordos de paz, além de

outros grupos de resistência palestinos (BBC, 2007).

Não é difícil identificar acordos de paz que foram interrompidos por participação destes

spoilers. O primeiro ministro israelense na época dos acordos de Camp David, Ytzak Rabin,

foi assassinado por um judeu fundamentalista, que era contra a proposta de paz proferida pelo

30

acordo. O partido Likud, mais conservador, tem uma maior tendência a não cooperar, e busca

sempre a maximização dos ganhos para Israel, consequentemente, na maioria das vezes em

que este partido estava no poder, os processos de negociação foram congelados. Em

contraponto, o partido Trabalhista, que adota um posicionamento mais esquerdista, tende a

dar maior abertura às negociações. Já os grupos de resistência palestinos muitas vezes vão

contra aquilo que a própria ANP propõe, buscando em primeiro lugar os seus objetivos

(ZAHEDDINE, 2006).

Não é uma novidade que a organização política e controle de grupos terroristas e violência

estejam na primeira fase do Mapa da Paz. O longo tempo de extrema anarquia na Palestina

promoveu um aumento de autonomia nos grupos de resistência, que escolhem cooperar ou

atacar na medida em que lhes é viável. A ANP, para ter autoridade estatal precisa controlar o

seu território, assim como as suas políticas para comprovar que a primeira fase é viável. Caso

não haja um controle político local, as negociações e políticas internas dificultam qualquer

acordo que possa vir a resultar em uma constituição, para conseguinte formação estatal. A

Segunda Intifada ilustra esta falta de controle, tendo em vista que Yasser Arafat, junto

Yitzhak Rabin concordaram com as propostas do acordo de Oslo II, mas logo em seguida

todo o acordo é desrespeitado. Israel havia se comprometido a romper com as ocupações em

territórios palestinos, e devido ao compromisso acreditado neste acordo pelos palestinos,

havia a esperança de ser um dos acordos com maior possibilidade de acerto. Entretanto, Israel

procedeu com as ocupações, quebrando as esperanças palestinas, que diante de um descrédito

ao acordo de paz, começaram a atacar (PRESSMAN, 2003).

Yasser Arafat, diante do aumento da violência, se abdicou de qualquer posição, deixando o

conflito escalar. A Segunda Intifada se diferenciou da primeira por utilizar de ataques

coordenados – em conjunto, pelos grupos de resistência – de forma frequente contra alvos

israelenses, sendo um ataque de proporção mais violento. Diante desta onda de violência, o

partido Trabalhista israelense, representado por Ehud Barak, entrou em declínio, abrindo

espaço para a eleição de Ariel Sharon como Primeiro Ministro. A eleição de Sharon para este

posto foi culminante para o congelamento das conversas de paz, uma vez que seu governo

pressionou os palestinos economicamente, militarmente e politicamente, causando varias

crises (ZAHEDDINE, 2006). A ironia concernente o Mapa da Paz foi que o seu aceite se deu

por estes ambos lideres, Ariel Sharon e Yasser Arafat, que possuíam um longo histórico de

não negociação.

31

Em 2003, com o Mapa da Paz recentemente proposto, o Primeiro Ministro palestino Mahmud

Abbas renunciou ao seu cargo, atribuindo a sua saída ao congelamento do processo de paz,

primordialmente por parte de Israel, e também por falta de apoio de Arafat e o seu governo.

Ainda neste momento do plano, haviam fortes ataques e retaliações entre Israel e Hamas

(UOL NOTICIAS, 2003). A proposta de Korobkin e Zasloff (2005) para um acordo de paz

sem abertura para negociações faz sentido no cenário israelense-palestino, uma vez que este

conflito detém de vários atores, todos buscando a melhor opção para maximização de poder,

independe dos meios para obtê-lo. Mas para a aplicação desta proposta seria necessária uma

ordenação política, uma vez que constantes mudanças sociais e políticas influem de

diretamente no acordo (KOROBKIN; ZASLOFF, 2005).

O terceiro e ultimo bloqueio ao acordo de paz proposto por Korobkin e Zasloff (2005) diz

respeito a uma dura barganha, no qual ambas as partes conflitantes se recusam a aceitar o

acordo. O argumento para que um dos aspectos do Mapa da Paz segundo este bloqueio seja

resolvido pode ser explicado através de mudanças políticas ao longo do tempo. Na primeira

fase do plano de paz foi instruído a Israel que pusesse fim as ocupações feitas em 1967,

principalmente à West Bank, o qual Israel ocupou alegando que a ocupação deste território

seria fundamental para a sua segurança. Este argumento não é valido atualmente, tendo em

vista que o poderio militar israelense é maior do que de todos os Estados árabes em conjunto.

Porém, Israel cancelou a sua retirada dos territórios combinados alegando que a palestina não

cessou com o terrorismo e com a violência, conforme acordado. Outra mudança que altera as

preferências, agora palestinas, diz respeito ao reestabelecimento dos refugiados, que após uma

pesquisa feita na Palestina em julho de 2003, descobriu-se que 90% dos palestinos não

desejam retornar as condições pré-1967 (KOROBKIN; ZASLOFF, 2005).

Excluindo estes dois grandes fatores sempre intervenientes na negociação, Korobkin e Zasloff

(2005) voltam a argumentar que após esta definição, os EUA deveriam interferir no conflito

de forma assertiva, proporcionando estruturas financeiras para um estabelecimento da melhor

forma de acordo, caso ambas as partes concordem. Caso contrario, seria fundamental, então, o

uso de poder coercitivo. Até 2003, o impasse para a efetiva implementação do Mapa da Paz se

restringia aos atores políticos do conflito, mas a partir de 2004, com a morte de Yasser Arafat,

este cenário muda, abrindo maiores alternativas para efetividade do acordo. Com a mediação

dos EUA, a interferência política israelense já não seria um problema, tendo em vista a

importância coercitiva americana sobre Israel devido ao seu longo histórico como aliados.

Korobkin e Zasloff (2005) simplificam a resolução através das seguintes propostas: tendo em

32

vista este novo cenário político, se as divisões territoriais previstas no Mapa da Paz

permitissem que Israel resguardasse alguns assentamentos judeus localizados próximos a

linha verde e nos subúrbios de Jerusalém para os palestinos, em troca de algum território para

os israelenses, a probabilidade de aceite do acordo pelos judeus seria alta. E caso este mesmo

acordo propusesse alguns direitos aos refugiados palestinos, tais como oportunidades de

imigrar para Israel, compensação financeira, cidadania em países terceiros e etc., é provável

que alguns palestinos, ou até mesmo grupos de resistência aceitariam o acordo (KOROBKIN;

ZASLOFF, 2005).

A segunda e a terceira fase do Mapa da Paz entram em desuso uma vez que para seguir os

próximos passos seria necessário o cumprimento da primeira fase, cuja exigência primordial é

a organização política para a criação oficial de um Estado palestino. Ao contrario da sugestão

de Korobkin e Zasloff (2005), o Mapa da Paz – até então – não faz uso premissas coercitivas,

o que dificultaria uma forma de estabilizar os diversos atores políticos inseridos na Palestina.

Conciliando com esta proposta, dentro da perspectiva teórica previamente apresentada, a

melhor forma para barrar a intervenção dos spoilers no conflito seria a coerção, como foi

explicada por Stedman (1997), a coerção diz respeito ao uso de ameaças de punição para

deter, ou alterar o comportamento destes atores com a finalidade de concluir o processo de

paz. Separada em dois diretórios de ação, a coerção definida por Stedman (1997) que melhor

se encaixa neste conflito seria o trem de partida, que consiste em um acordo pontual, com a

participação daquele que estiverem a bordo, os atores contrários a esta ação, não serão

participantes da mesma (STEDMAN, 1997).

Esta forma de coerção pelos mediadores deve ser bem implantada, uma vez que o seu uso de

forma errada pode contribuir para o beneficio de algum spoiler do conflito. DeRouen et al.

(2010) também corrobora com a visão de Korobkin e Zasloff (2005), ao afirmar que os níveis

econômicos e de desenvolvimento são cruciais para o sucesso de uma implementação. Tendo

em vista as dificuldades econômicas palestinas, a proposta de que os EUA deveria inserir

apoio econômico para o aceite do plano de paz de forma não negociável contribui para a as

chances de sucesso do acordo. A economia Palestina se beneficia de forma majoritária por

doações internacionais, e a desocupação de Israel das terras propostas no acordo de Oslo

resultaria no crescimento desta economia em 35% do seu PIB, o equivalente a 3,4 bilhões de

dólares por ano (OPERA MUNDI, 2013).

33

Diante de um cenário de incompatibilidade territorial, Wallesteen (2011) sugere que as partes

conflitantes dividam o controle deste recurso, mas para esta ação, é necessário o mínimo de

confiança entre as partes, o que dificulta a efetividade quando se insere esta proposta ao

conflito israelense-palestino. Ainda se tratando se um conflito pela formação de Estado,

Wallesteen (2002) ressalta a importância de uma integridade política para a formação coesa

do novo Estado emergente. Ainda neste mérito, não podem ser esquecidas as conquistas

conseguidas em acordos anteriores, como em Olso, que ocasionou o primeiro reconhecimento

oficial de Israel por parte da Palestina e uma declaração que resultou na criação da ANP,

responsável pelos cargos civis e políticas da Palestina, além da recente desocupação da Faixa

de Gaza por Israel (LAMAS, 2004).

O Mapa da Paz resume em suas três fases os pontos primordiais para a resolução do conflito,

ou pelo menos para a sua elevação à Paz Estável, no qual diz respeito a relações cautelosas e

limitadas entre as partes, mas as disputas – quando ocorrem – são resolvidas de forma

previsível e sem violência, utilizando apenas de meios diplomáticos (UNITED STATES

INSTITUTE OF PEACE, 2008). O potencial deste plano em alcançar os seus objetivos é alto

a partir do momento em que a Palestina conseguir uma organização política, para posterior

reconhecimento internacional para reivindicar os seus direitos como Estado. A proposição dos

EUA como principal mediador não é tanto tendenciosa quanto pudesse ser nos anos

anteriores. A importância de Israel para os EUA vinha por este país ser a sua chave de entrada

para o Oriente Médio, mas após a tomada do Iraque pelos Estados Unidos, esta questão já não

tão importante, trazendo a nova possibilidade real de resolução deste conflito (KOROBKIN;

ZASLOFF, 2005).

5. CONCLUSÃO

A resolução de conflitos junto ao objeto Israel e Palestina na atualidade é muitas vezes

desconsiderada, tendo em vista a amplitude de atores intervenientes no conflito e a falha de

muitos acordos de paz propostos. O conflito entre Israel e Palestina teve inicio como embate

violento direto após a criação do Estado de Israel, em 1948. Desde a criação do Estado até os

dias de hoje o conflito já perpassou por diversos acordos de paz falhos, o que gera uma

desesperança quando se pensa na sua resolução. Este estudo tem como finalidade analisar,

34

através do Mapa da Paz, como os atores intervenientes influem para a não resolução do

conflito, e como as vertentes teóricas de resolução poderiam auxiliar nesta finalidade.

O objetivo deste trabalho era entender o motivo pelos quais os acordos de paz propostos,

focando no Mapa da Paz, falharam e como a influencia de terceiros atores contribui para isso.

E a hipótese apresentada propunha que a interferência de terceiros no conflito contribuía para

a escalada do mesmo, junto à alteração política de Israel e Palestina. O objetivo e a hipótese

foram comprovados de certa forma, ao analisarmos o contexto político, econômico e social no

qual as partes conflitantes se inserem e como, muitas vezes, os acordos propostos diminuem

estes fatores, deixando a sua importância em planos secundários. O Mapa da Paz tinha como

primeiro objetivo uma organização politica dentro da Palestina, para a posterior criação de seu

Estado. Tendo em vista a ampla dinâmica de atores palestinos, este controle politico seria

inviável sem a utilização de métodos coercitivos por parte dos mediadores. Tanto o Mapa da

Paz, quando Oslo e outros acordos, tinham em suas propostas planos que não foram

cumpridos devido a maleabilidade oferecida as partes conflitantes. Israel e Palestina atuam no

conflito de forma deliberada, desconsiderando qualquer acordo em prol de seus objetivos e

maximização de poder. A falta de coerção, explicada por Stedman (1997) na importância da

implementação de acordos de paz é fundamental para a recorrente falha dos acordos.

Atentando para o fato de que atos coercitivos podem ser feitos através de meios econômicos e

políticos, e não somente militares.

Os métodos utilizados para a compreensão destes dados foram obtidos através de pesquisa

bibliográfica sobre o tema e noticias atuais que corroboram com o argumento que sustentou a

hipótese. Primeiro se buscou entender teoricamente o que seriam as resoluções de paz, e como

obte-la. Em segundo plano, buscou-se mesclar este entendimento teótico com fatos históricos

e conhecimentos acerca do Mapa da Paz. Analises como as de Korobkin e Zasloff (2005)

contribuíram para o entendimento da necessidade de uma nova abordagem em

implementações de paz, principalmente naquelas propostas a Israel e Palestina. Se tratando do

Mapa da Paz, a inserção de medidas coercitivas para o cumprimento de seus objetivos seria o

meio mais viável, principalmente para uma organização politica dentro da Palestina, que

detém de muitos grupos de resistência.

A escassa bibliografia acerca do Mapa da Paz dificultou uma melhor analise sobre as suas

premissas e esforços para a sua implementação. Em contraste com pouco conteúdo acadêmico

para este plano de paz, a extensa bibliografia sobre o conflito Israel e Palestina demonstra um

35

numero alto de dualidades sobre o entendimento do conflito, dificultando em uma analise

breve sobre o conflito, de maneira a se tender imparcial.

De maneira geral, com os recursos bibliográficos disponíveis para este tema, foi possível

concluir que a interferência de atores contra a resolução de paz é o maior fator para a não

resolução do conflito. Atores como os grupos de resistência palestina, quando agregados aos

conservadorismos políticos de Israel, dificultam de maneira significativa a implementação do

acordo, pois a efetividade do mesmo poderia inferir de forma negativa na sua manutenção de

poder. Os grupos de resistência palestinos disputam entre si pelo poder, e se unem contra

Israel, enquanto Israel concorda em cooperar apenas quando lhe é viável, e muitas vezes a sua

cooperação só acontece com o auxilio de seu partido Trabalhista.

Diante destas resultantes, nos resta pensar por através de quais meios se obteria a coordenação

dentro da Palestina, e consequentemente, o que faria Israel cooperar após esta ordenação. Os

grupos de resistência buscam seus objetivos muitas vezes pelo uso da forca, e a sua integração

para a possível formação de unidade estatal poderia diminuir significativamente a sua

autonomia de poder, sendo então a sua melhor opção a manutenção do status quo. O mesmo

se pode dizer sobre Israel, que mesmo após se comprometer com alguns acordos de paz,

continua a construir assentamentos e a invadir territórios destinados aos palestinos.

A partir deste entendimento, é possível considerar a proposta de Korobkin e Zasloff (2005) e

Stedman (1997) sobre o uso de coerção em processo de paz. Os acordos de paz propostos a

Israel e Palestina, até então, não lhes dava obrigações que caso não fossem cumpridas, lhes

resultaria em medidas de coerção. Vale ressaltar que um se acordo de paz propusesse medidas

a serem tomadas, e caso desobedecidas resultariam em medidas de coerção, nenhum ator

concordaria em participar. A proposta destes autores está na inserção de medidas coercitivas

ao longo do processo de paz, restringindo qualquer forma dos atores de descumprirem com o

acordado sem que seus atos tenham resultados negativos.

Outro fator importante que corroborava para o status quo do conflito era a posição americana

perante o conflito. É sabido que muitos americanos de alta relevância politica internacional já

mediaram este conflito, tais como George Bush e Bill Clinton, mas a postura dos EUA

perante o sistema internacional era divergente de sua postura como mediador. Por ser a maior

potencia global, tanto economicamente, quanto politicamente, os EUA detém de um poder

coercitivo sem precedentes, que seria crucial para manter a efetividade dos acordos. A relação

próxima desse país com Israel lhe garantia de forma livre a sua inserção no Oriente Médio

36

como um todo – heartland petrolífera -, mas após a Guerra no Iraque, na qual os EUA

conseguiram uma ampla inserção nesta região, a proximidade de Israel não lhe é tão

importante quanto costumava ser. Um apoio americano ao Mapa da Paz, de forma incisiva

seria crucial para a efetividade do plano.

O tempo dedicado à elaboração do trabalho foi insuficiente para o entendimento analítico

mais profundo sobre o Mapa da Paz, e a sua inserção nesse novo contexto. Caso despusesse

de mais tempo, o foco abordado seria aos detalhes minuciosos políticos tanto de Israel, quanto

de Palestina, e como os atores intervenientes planejam a sua interceptação no processo de paz

de forma a lhe gerar melhores benefícios. A analise do cenário internacional como um todo, à

época da implementação do acordo de paz, seria crucial para melhor articulação de

argumentos a de sustentar a hipótese aqui levantada.

37

6. REFERÊNCIAS

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