中國民主轉型途徑*

: 再思孫中山建國程序論

1)

曾 建 元 (臺灣 中華大學)

Ⅰ. 前 言

Ⅱ. 建國程序論之提出

Ⅲ. 建國程序論之實踐

Ⅳ. 建國程序論之檢討

Ⅴ. 結語

Ⅰ. 前 言

中華民國國父孫中山在一百年以前, 即為中華民族的偉大復興, 在建國的

理想和實踐的方略上提出了具體的藍圖, 其建國理想即為實現民族主義、

民權主義與民生主義之三民主義共和國, 而其建國之革命方略則為軍政、

訓政到憲政的建國三程序.

孫中山所處的時代, 中國歷經了五千年未有之變局, 西方帝國主義挾船堅

砲利, 在鴉片戰爭中由英國率先打開了中國的大門, 而藉由工業革命和資本

主義發展的力量, 在全球經濟霸權的競爭中, 將中國納為各國工業產品的原

料供應地和世界市場. 建立在農業社會基礎之上的封建中國宗法一體化之

超穩定結構, 遭受到前所未有的挑戰, 首先, 農業經濟不敵資本主義工商業

的競爭力, 國家財富流失, 人民陷入貧困; 更者, 原有的封建君主集權和官

*本文宣讀於二零一三年十一月十三日上午國立國父紀念館假該館中山講堂第一會議

室舉辦之<紀念孫中山: 華人文化與當代社會發展>國際學術研討會第六場研討會,

感謝國立臺灣大學國家發展研究所助理教授吳秀玲的評論.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)270僚制度缺乏科學管理精神和現代視野, 對於時代的變化毫無應對能力, 無法

領導人民抵抗侵略, 渡過危機; 最後是國家內外交逼, 人民信心動搖, 民族

尊嚴徹底崩盤, 國家瀕臨瓦解滅亡.

孫中山一代具有現代知識和世界觀的中國知識份子, 為中國的救亡圖存

所提出的解決方案, 是從器物、制度到文化的徹底改造, 以實現三民主義為

目標的國民革命, 這一改造中國方案的進步性在於認識到人類歷史發展的

趨勢, “世界潮流, 浩浩蕩蕩, 順之者昌, 逆之者亡”, 這就是塞繆爾 杭廷頓

(Samuel P. Hungtinton)所說的由美國和法國革命起源的全球第一波民主

化浪潮,1) 中國不能自外於全球社會, 因此, 中國應當擁抱民主、自決、人

權、憲政、社會正義等等人類普世價值, 但孫中山也細膩地認識到民族自

信心只能在民族文化的認同和民族的解放中重建, 所以他一方面採取的是

對於傳統價值給予現代性詮釋的作法, 對於民族固有道德與知能有所肯定,

而不是全面地否定或是一味地排外; 另一方面則是以民族自決為基礎追求

中華民族國家的建構, 務求中華民國的國際地位平等.

如何使中國從君主專制的封建農業社會進化成為現代化的憲政民主國家,

作為革命者、舊體制和舊政權的挑戰者, 孫中山提出了由軍政、訓政到憲

政的建國程序論. 以下本文則就建國程序論的理論和實踐經驗進行檢視, 以

反思在中華人民共和國統治下的中國大陸如何開展民主轉型的問題.

Ⅱ. 建國程序論之提出

孫中山在前清光緒三十一年(一九零五年)<民報發刊詞>首度揭櫫了民

族、民權、民生三民主義的革命目標與建國理想後, 即於次年發布<同盟會

軍政府宣言>, 制定了革命方略, 作為實現三民主義建國理念的方法, 而主

張將革命建國之程序分為三個時期, 軍法之治、約法之治和憲法之治, 其中

軍法之治為期三年, 由軍政府督率國民, 推翻帝制, 已次掃除積弊; 第二期

1) Samuel P. Hungtinton(1994), pp.14-15.

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 271約法之治為期六年, 由軍政府總攬國事, 而授權人民從事地方自治; 第三期

為憲法之治, 軍政府還政於民, 由憲法上的國家機關, 分掌國事.2)

稍早於孫中山之倡議革命建國, 光緒三十年(一九零四年)二月, 駐法公使

孫寶琦即已領銜駐外使臣會奏請求預備變法立憲, 蓋前一年日俄戰爭, 日本

告捷, 國人咸以之為立憲戰勝專制之例證, 因而孫寶琦等議一出, 乃掀起戊

戌變法後另一波立憲運動之風潮, 清廷乃命五大臣出國考察憲政, 三十二年

(一九零六年)五月各大臣陸續回國, 北洋大臣袁世凱首先於六月奏陳趕緊預

備立憲十事, 包括設資政院、各省諮議局及各府州縣議事會與辦理地方自

治. 七月清廷命愛新覺羅載灃、榮慶、袁世凱、徐世昌、張百熙、孫家鼐

等大臣就考政各摺件報告進行會議, 孫家鼐顧慮立憲變動太大, 恐有騷然不

靖, 主張俟政體清明, 以漸變更, 徐世昌則駁之以逐漸變更之法已行之有年

而初無成效, 應大變國民之觀念以發起全國之精神, 孫家鼐又以國民程度不

及主張從慎, 張百熙則駁之以國民程度全在上之勸導, “今尚無法以高其程

度, 而曰俟國民程度高乃立憲法, 此永不能必之事也. 與其俟其程度高而後

立憲, 何如先預備立憲而徐施誘導”, 袁世凱則認為預備立憲可漸開民智,

其於自治, 則有賴多選循良, 扶植善類, 以為基礎. 清朝乃於當月下詔預備

仿行憲政. 光緒三十四年(一九零八年)八月, 清朝頒布<欽定憲法大綱>, 並

頒布<議院未開以前逐年籌備事宜清單>, 宣布九年預備立憲. 其中重要之

預備工作, 包括普及國民教育、編訂法典、以六年為期完成城鄉鎮地方自

治、七年為期完成廳州縣地方自治、二年成立各省諮議局、三年成立中央

資政院、九年成立議院.3)

清朝九年預備立憲, 就其時程與準備工作之規劃而言, 並不遜色於同盟會

之九年革命方略, 但在宣統元年(一九零九年)九月各省諮議局成立之後, 在

江蘇省諮議局議長張謇的領導下, 又有以各省諮議局聯合會為後盾之國會

請願運動之形成, 主張速開國會與建設責任內閣. 初攝政王愛新覺羅載灃拒

絕所請, 梁啓超於次年七月於國風報發表 論政府阻撓國會之非 一文, 斷

2) 荊知仁(1984), p.361.

3) 荊知仁(1984), pp.93-134.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)272言“全國之兵變與全國之民變必起於此—二年之間, ……今日政府專制制度

不迅速改變, 不及三年, 國必人亂, 以至於亡, 而宣統八年召開國會, 爲將

來歷史必無之事.”4) 八月甫成立的直省諮議局議員聯合會作成<陳請提議

速開國會案>決議, 主張國會不開不承認新租稅、如不能速開國會, 各省諮

議局應即時解散, 十月資政院甫成立, 亦決議支持速開國會請願, 要求提前

設立上下議院, 清廷讓步, 將預備立憲由九年縮短為五年. 宣統三年(一九

一一年)四月, 清朝任命宗室慶親王愛新覺羅奕劻出任總理大臣主持內閣,

外界譏之為親貴內閣, 大失民心.5) 梁啟超之預言, 竟不幸成讖.

八月, 辛亥革命在武昌爆發, 清軍中之革命黨人擁立黎元洪出任中華民國

湖北省軍政府都督, 大清帝國各省紛紛宣布獨立, 各省都督府代表集會南

京, 議決以湖北都督執行中央軍政府政務, 復制定<中華民國臨時政府組織

大綱>, 並決議如袁世凱反正, 當公舉為臨時大總統. 九月, 清軍第二十鎮

統制張紹曾率北方將領提出立憲十二條要求, 愛新覺羅奕劻內閣在軍隊逼

宮之形勢下總辭, 袁世凱接任總理大臣, 清廷於倉促之間頒布<憲法十九信

條>, 惜已時不我予, 人心傾向共和, 袁世凱終於接受南北和議條件, 乃進

以逼迫清帝愛新覺羅溥儀下詔退位, 禪位袁世凱組織共和政府, 袁世凱遂繼

孫中山出任民國臨時大總統, 民國臨時參議院乃制定<中華民國臨時約法>,

資以約束, 並為立憲之過渡與準備.6) 未料袁世凱竊位陰謀稱帝, 孫中山乃

有二次革命之發動與組織中華革命黨之舉.

由上可知, 辛亥革命意外的順利, 以及民國臨時政權的和平轉移, 使同盟

會軍政府以九年為期完成掃蕩和地方自治的進程構想根本沒有機會實施,

孫中山檢討民國肇建後之挫折, 中華民國“徒有民國之名, 而無民國之實”的

問題, 結論為“不行革命方略之過”, 民國三年七月的<中華革命黨總章>, 乃

針對新的革命形勢, 重新提出軍政時期、訓政時期和憲政時期的建國程序

論, 軍政和訓政時期又合稱革命時期, “在此時期, 一切軍國庶政, 悉歸本黨

黨員負完全責任”, 其後孫中山領導護法運動, 在南方組織軍政府對抗北洋

4) 梁啟超(1989), p.107.

5) 荊知仁(1984), pp.146-147; 耿雲志(2002), pp.54-55.

6) 荊知仁(1984), pp.147-148, 215-218, 226.

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 273政府, 於民國九年<中國國民黨總章>中, 則再重申同一主張, 並在民國七

年的<孫文學說>第六章和民國十二年的<中國革命史>兩次追述他的革命

建國程序論.7)

建國程序論最後與最為詳盡的規則, 則見於民國十三年<國民政府建國大

綱>, 這是孫中山一生從事革命經驗的凝聚, 而在其中則並未對於軍政與訓

政時期之期限作出機械性的規定, 而是訂定了各階段的工作任務以及分省

進階的條件. 不過參照孫中山一生的見解, 從軍政開始經由訓政到憲政實行

還政於民, 其時間應當以九年為期, 不能拖延過久. 清朝光緒年間之預備立

憲, 即以九年為期, 而為國人所不滿, 始有孫中山國民革命成功之機會, 因

而國民政府的預備立憲, 其進程之規劃亦不應當落後於清朝政府.

<國民政府建國大綱>關於軍政時期之任務規定於第六條: “在軍政時期,

一切制度悉隸於軍政之下. 政府一面用兵力以掃除國內之障礙; 一面宣傳主

義以開化全國之人心, 而促進國家之統一.” 何時結束軍政實施訓政, 則當

一省底定, 即由各該省分別展開, 而不必待全國統一. 故而革命軍政府不能

托辭反革命之省份未定國家未統一而拒絕在已經平定的各省內展開訓政.

訓政時期則規定於<國民政府建國大綱>第七條至第十五條. 第八條規定:

“在訓政時期, 政府當派曾經訓練考試合格之員, 到各縣協助人民籌備自治,

其程度以全縣人口調查清楚, 全縣土地測量完竣, 全縣警衛辦理妥善, 四境

縱橫之道路修築成功, 而其人民曾受四權使用之訓練, 而完畢其國民之義

務, 誓行革命之主義者, 得選舉縣官, 以執行一縣之政事; 待選舉議員, 議

立一縣之法律, 始為一完全自治之縣.” 第九條規定: “一完全自治之縣, 其

國民有直接選舉官員之權, 有直接罷免官員之權, 有直接創制法律之權, 有

直接複決法律之權.” 一省完全底定之日, 到一省全數之縣皆達完全自治,

為訓政之起迄點. 訓政時期最重要的工作, 就是籌備各省各縣之地方自治.

孫中山將地方自治作爲國家建設的“礎石.” “建設國家, 譬如造屋, ……而建

造新屋, 首重基礎, 地方自治乃建設國家之基礎.” 關於地方自治推進程序,

孫中山在民國九年<地方自治開始實行法>一文中原主張先進行選舉, 然後

7) 荊知仁(1984), pp.362-363.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)274組織成立地方自治機關. “草創之始, 當先施行選舉權, 由人民選舉職員, 以

組織立法機關, 並執行機關”, 但在<國民政府建國大綱>則改變主張, 認為

應先由訓政政府派員進行籌備自治之建設, 待建設初具規模, 始進行自治選

舉, 移交政務與地方自治團體. 國民政府當先完成地方之基礎建設, 包括人

口調查、土地調查、警衛整備、道路修築等等, <地方自治開始實行法>則

明定地方自治事務有六: 清戶口、立機關、定地價、修道路、墾植荒地、

興學校, “以上自治開始之六事, 如辦有成效, 當逐漸推廣, 及於他事. 此後

之要事, 爲地方自治團體所應辦者, 則農業合作、工業合作、交易合作、銀

行合作、保險合作等事”, 然與自治選舉最為相關的, 就是確認選民以及對

其完成四權使用之訓練, 待此一工作完成, 國民政府即可放手地方自行選舉

縣長, 而將地方事務, 包括未完成的經濟與社會建設, 移交與民選自治縣政

府持續進行. 一完全自治之縣, 實則即個別進入了憲政時期. 至一省過半以

上之縣份皆已完成自治者, 亦可展開省自治之籌備, 由省民選舉代表自定省

自治法, 選舉省長和省議員而實施省民自治, 如是則一省則進入了憲政開始

時期, 而直到一省各省皆完成自治, 該省始完成憲政之準備, 實現真正的省

自治. 孫中山十分重視訓政之縣地方自治準備工作, 他在<孫文學說>中愷

切指出: “不經訓政時代, 則大多數之人民久經束縛, 雖驟被解放, 初不瞭知

其活動的方式, 非墨守其放棄責任之故習, 即為人利用陷於反革命而不自

知.” 又提出警告說: “由軍政時期, 一蹴而至憲政時期, 絕不予革命政府以

訓練人民之時期, 又絕不予人民以養成自治時間. 於是第一流弊, 在舊污未

由蕩滌, 新治未由進行. 第二流弊, 在粉飾舊污, 以為新治. 第三流弊, 在發

揚舊污, 壓抑新治. 更端言之, 即第一為民治不能實現, 第二為假民治之名,

行專治之實, 第三則並民治之名而去之也.”

關於訓政之重要性, 孫中山則於<孫文學說>中以法國和菲律賓為證. 關

於法國, 孫中山說: “以彼之國體為君主專制, 而其政治向為中央集權, 而無

新天地為之地盤, 無自治為之基礎也. 我國缺憾之點, 悉與法同; 而吾人之

知識, 政治之能力, 更遠不如法國, 而予猶欲由革命一躍而幾於憲政共和之

治者, 其道何由？ 此所以創一過渡時期為之補也. 在此時期, 行約法之治,

比訓導人民, 實行地方自治.”關於菲律賓, “美國之欲扶持菲島人民之獨立,

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 275乃先從訓政著手, 以造就其地方自治為基礎. 至今不過二十年, 而已丕變一

半開化之蠻種, 已成為文明進化之民族. 今菲島之地方自治, 已極發達……

此即訓政之效果也.” 孫中山更從日常生活引證, “今有見幼童將欲入塾讀書

者, 而語其父兄曰: ‘此童不識字, 不可使之入塾讀書也.’ 於理通乎？ 稚其

不識字, 而須急於讀書也. ……此訓政之時期, 所以為專政入共和過渡之所

必要也.”

憲政時期則規定於<國民政府建國大綱>第十六條至第二十五條. 第十九

條規定: “在憲政開始時期, 中央政府當完成設立五院, 以試行五權之治.”

第二十五條規定: “憲法頒布之日, 即為憲政告成之時. 而全國國民則依憲

法實行全國大選舉.” 所以在訓政時期開始, 中央政府即應設立行政、立

法、立法、考試、監察五院, 試行五權之治, 而待全國過半數省份完成自

治, 即達致憲政開始時期, 國民政府乃可在已完成自治的省縣舉辦制憲國民

大會代表選舉以召開國民大會制定五權憲法, “憲法頒布之日, 即為憲政告

成之時”, 即可依照憲法舉辦全國大選舉, 選舉總統和中央民意機關, 組成

立憲民主, 還政於民. 值得注意的是, 可能由於各省建國進展之不同, 在憲

政告成之時, 仍有部份省縣猶在實施軍政或訓政, 但無論其為軍政或訓政,

國家統治權皆必須由黨治的國民政府移交與民選政府, 而由後者完成全國

統一實現憲政民主的後續任務. 關於中國之實施黨治, 孫中山說: “俄國完

全以黨治國, 比英、美、法之政黨, 握權更進一步; 我們現在並無國可治,

只可說以黨建國, 待國建好, 再去治它.”8) 黨治是不得已之舉, 孫中山對此

一問題立場清楚明白, 毫不含糊.

Ⅲ. 建國程序論之實踐

孫中山於民國十四年北上與北洋政府臨時執政段祺瑞共商國是, 籌開國

民會議, 而不幸辭世, 南方護法軍政府大元帥大本營旋即改組為國民政府,

8) 關於組織國民政府的說明: 在中國國民黨第一次全國代表大會上的演說.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)276此即為孫中山<國民政府建國大綱>由理論到實踐的考驗開始.

在接下來的歷史發展經驗當中, 我們看到<國民政府建國大綱>對國民政

府建國工程的強大指導作用. 民國十五年國民政府宣布北伐, 十七年在形式

上統一中國, 頒布並實施<國民政府組織法>與<訓政綱領>, 規定中華民國

於訓政期間, 由中國國民黨全國代表大會代表國民大會, 領導國民行使政

權, 中國國民黨全國代表大會閉會時, 以政權付託中國國民黨中央執行委員

會執行. 次年國民黨第三屆中央委員第二次會議決議“訓政時期規定為六年,

至民國二十四年完成.”9) 不久國民政府內部爆發中原大戰, 直到民國二十

年始召開國民會議, 頒布<訓政時期約法>, 將<訓政綱領>重要規定提高於

憲法位階.

民國二十年九月十八日瀋陽事變, 日本佔領東北, 國民政府召開國難會

議, 國難會議決議通過敦請“政府如期結束訓政, 召集國民大會, 制定憲法;

國民大會未召集前, 設立民意機關, 定名為國民代表會”,10) 這裡顯示無論

訓政成果如何, 朝野期待如期實施憲政, 其原因在於國民黨一黨治國, 無助

於團結人心, 號召共赴國難, 所以時人願意實施憲政, 讓具有民意基礎的政

黨執政, 而國民黨無疑地是當時最有機會贏得選舉的政黨, 因而對國民黨自

身而言, 國難會議之決議, 也有強化國民黨執政之民主正當性的意義. 二十

一年十二月, 國民黨三中全會乃決議立法院儘速起草憲法草案, 並擬定於二

十四年三月召開國大議決憲法, 並決定憲法頒布之日. 惟立法院的憲草起草

工作有所延誤, 至二十五年五月五日方才公佈<中華民國憲法草案>(五五

憲草).11)

在孫中山所稱訓政最重要的工作地方自治上, 民國十八年六月國民黨第

三届中央委員全體會議通過<完成縣自治案>, 規劃六年內在國民黨黨不的

督導下, 在民國二十三年底以前實現地方自治, 在此期間十九年年底依照縣

自治法完成縣組織和訓政人員的初期訓練, 二十一年底初期調查戶口、清

丈土地完畢, 二十二年底則各地籌備自治機關完全設立, 其他尚有地方自治

9) 荊知仁(1984), p.401.

10) 荊知仁(1984), p.402.

11) 荊知仁(1984), pp.413, 419.

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 277區域劃分、教育和社會合作等事項, 而公民資格的取得則必須登記和宣誓

並完成地方自治義務, 主要為勞動義務, 如修築道路、墾植荒地和疏通溝渠

等.12) 根據國民黨地方自治指導委員會的統計, 至民國二十一年底全省已完

成縣自治區域劃分的只有江蘇、浙江、安徽、河北、貴州、察哈爾、綏遠

等七省, 僅占全國二十八省的百分之二十五; 部分完成的有江西、湖南、河

南等十二省, 占百分之四十三; 雲南、廣西等九省則完全未舉辦, 占百分之

三十二. 民國二十五年一月國民黨第五次全國代表大會通過<切實推行地方

自治以完成訓政工作案>, 承認全國一千九百餘縣沒有一縣完成完全自

治.13)

國民政府於底定之省推動地方自治之同時, 仍繼續進行軍事掃蕩, 而其最

主要對象則為中國共產黨及所建立的中華蘇維埃共和國之割據力量, 此即

所謂的剿匪, 並且將之作為優先於抗日的軍事戰略目標, 而地方自治未能實

現而可認定訓政失敗之際, 國民政府仍積極展開制憲國民大會代表選舉, 直

到民國二十六年七月七日中日戰爭全面爆發而中輟. 作為最大武裝反對力

量的中國共產黨, 則於八月二十五日發表<抗日救國十大綱領>, 於其中第

四項“改革政治機構”一項中, 主張: “召集真正人民代表的國民大會, 通過

真正的民主憲法, 決定抗日救國方針, 選舉國防政府”,14) 這表明了共產黨

認為抗戰與行憲可以傡行不悖, 甚至認為國防政府應由選舉方式產生.黨國體制為訓政時期的國家治理架構, 但訓政的統治型式是否只有黨國

一途, 卻令人不無懷疑. 權力壟斷的流弊浮現, 此對於訓政結束後憲政秩序

的合理安排行程阻礙. 故而縱使在抗戰兵馬倥傯之時, 仍要求國民黨結束黨

治、開放政權. 第一屆國民參政會第四次會議於民國二十八年九月決議“請

政府明令定期召集國民大會, 制定憲法, 實行憲政”, 並依此組成憲政期成

會就<五五憲草>提出修正草案, 國民黨對此從容應對, 亦於十一月召開五

屆六中全會, 決議於民國二十九年十一月召開國大進行制憲, 惟因戰爭期間

國民政府終究無法召集國大而擱置. 戰時制憲的構想不得不罹於現實而放

12) 戴文亮(2013), p.51; 鄭大華(2004), p.53.

13) 鄭大華(2004), p.53.

14) 荊知仁(1984), p.370.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)278棄, 但在中國從速實現憲政民主, 仍是朝野的共識. 民國三十年十一月第二

屆國民參政會第二次會議只有面對現實, 決議“請政府依照既定政策, 在致

力抗戰之過程中, 一面加緊促進地方自治, 一面確定抗戰終了之時, 即召開

國民大會, 制定憲法”, 三十二年九月, 國民黨五屆十一中全會決議“於戰後

一年內, 召集國大制憲.”15)

民國三十四年一月, 周恩來代表共產黨建議國民政府召開各黨派會議, 討

論和決定如何結束黨制和改組政府問題, 八月日本投降, 中共中央主席毛澤

東代表中共與國民政府於十月進行會談, 會後發表<雙十會談紀要>, 於第

二項就政治民主化問題, 決定“一致認為應迅速結束訓政, 實施憲政, 並應

先採取必要步驟, 由國民政府召開政治協商會議, 邀集各黨派代表及社會賢

達, 協商國是, 討論和平建國方案即召開國民大會各項問題.” 三十五年一

月政協開議, 以共識決之精神進行審議, 其具體成果為通過五項協議, 包括

修改憲草、召開國大、改組政府, 確定共同綱領、實現軍隊國家化. 由於共

產黨堅持與中國民主同盟在改組後的國民政府委員會擁有三分之一以上席

次而為國民政府所拒絕, 共產黨與民盟遂共同抵制制憲國大的召開, 十一

月, 制憲國大開議, 通過<中華民國憲法>, 三十六年元旦由國民政府公佈,

於同年十二月二十五日實施.16) 共產黨與民盟拒絕承認並遵守<中華民國憲

法>, 國民政府發布<動員戡亂令>, 第一屆國大在內戰中召開, 通過制定

<動員戡亂時期臨時條款>, 蔣中正、李宗仁當選第一任行憲後總統, 並經

第一屆立法院同意任命翁文灝出任行政院長組織政府, 宣告還政於民, 但蔣

中正隨即又依<動員戡亂時期臨時條款>頒布緊急處分令, 內戰形勢此後卻

急轉直下, 一九四九年中華人民共和國於北平宣布開國, 中華民國退守臺

灣, 中國大陸自此實施共產黨黨國專政, 中國大陸人民憲政民主夢碎. 事實

上, 依建國程序論, 憲政之實施應待訓政工作完成, 訓政則以實施地方自治

為其中心, 但民國行憲之際, 地方自治則尚未全面展開, 因而<憲法>規定

有<省縣自治通則>之立法, 以為地方自治之依據, 顯然形式上國民政府雖

15) 荊知仁(1984), pp.428-430, 433.

16) 荊知仁(1984), pp.437-438, 451, 461.

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 279完成了由軍政、訓政到憲政的建國程序, 其內涵則大異其趣. 何以建國程序

論在同盟會軍政府和國民政府的兩個歷史階段皆未發揮指導性的作用, 以

下則是本文所欲深入探討者.

Ⅳ. 建國程序論之檢討

對建國程序論的認識, 不能刻舟求劍, 抱殘守缺, 而應掌握其精神. 而其

精神, 則是民主轉型的分層漸進主義, 此一分層漸進主義係體現在時間和空

間兩個面向. 在時間的面向, 即是由軍政、訓政到憲政的條件發展時序, 在

空間的面向, 則是由縣自治、省自治到實施憲政, 由局部到全面、由地方到

全國的還政於民. 時間性的漸進主義中, 軍政意味著革命後社會與政治秩序

的整頓, 尤其是對於反革命勢力的強力掃蕩. 訓政意味著地方自治工作的整

備和完成, 重點應在於公民意識的型塑和憲政民主秩序的建立; 空間性的漸

進主義, 則是分區和由下而上地實現憲政民主, 因此, 在全國範圍內出現憲

政發展的不平衡, 跟隨著經濟與社會發展的地區性落差現象, 乃並非不可

能. 至於民主建國進階條件的創造者或是民主建國的領導者, 參照民主轉型

學依朝野主導轉型力量區別出的三組模型: 變革(transformation)、置換

(replacement)和移轉(transplacement),17) 則有可能是既有統治集團中的

改革派、反對力量、改革派和反對力量中溫和派的合作. 然而不論是哪一

種類型, 根據建國程序論, 都必定要歷經訓政的階段, 在這一階段, 主導轉

型的政治力量, 都會成為執政者, 而且是一黨領導的執政者, 民主轉型的完

成, 則最終依賴於領導訓政者交出政權的意願, 因而, 不論如何, 從訓政到

憲政時期的過渡, 必然是執政菁英所領導者, 無論其執政地位是如何取得

者.

清朝由君主專制向君主立憲的民主轉型, 在宣統二年已經宣示將以五年

為期完成, 此較之孫中山六年為期的訓政規劃為短, 而在地方自治工作上,

17) Samuel P. Huntington(1994), p.139.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)280直到清朝覆鼎為止, 其成果實際上相當傑出, 舉例而言, 湖北省與安徽省的

全部廳州縣屬各城(相當於當代臺灣之縣轄市)均已完成議事會和董事會的

建置和選舉, 直隸省各城鎮鄉完成地方自治者有一百七十九個, 河南省有一

百八十五個, 四川省有三百九十九個, 奉天省完成者有四百零五個, 浙江省

有四百八十九個, 最多的是江西省, 高達九百零八個; 在廳州縣一级完成議

事會和參事會的建置和選舉者, 江蘇省有三十七個, 奉天省三十八個, 山東

省有七十一個, 直隸省最多, 有一百四十九個.18) 就以奉天省為例, 該省轄

領八廳、六州、三十三縣, 共四十七個縣級行政區, 僅九個尚未完成自治

爾. 但衡諸孫中山的進階標準, 距離全國半數省分完成自治之情形仍然極

遠, 如是則清朝之立憲豈非遙遙無期. 事實上, 人民心理期待的, 是國會議

院的選舉召開和責任內閣的成立, 清朝在此一問題尚未能明確和積極回應

人民的要求, 親貴內閣的組成更觸犯眾怒, 而成為革命的導火線之一. 辛亥革命屬於民主轉型的移轉模式, 革命黨人雖然引爆武昌起義, 但中央

軍政府所憑藉的, 是原由黎元洪率領的清朝新軍, 獨立之各省, 多數亦為原

各省總督巡撫反正, 及至南北和議, 也端賴袁世凱首鼠兩端的合作, 才能成

功逼迫清帝退位. 至於袁世凱竊奪辛亥革命成果, 陰謀稱帝, 孫中山發動二

次革命不幸敗績, 最後則有梁啟超等策動雲南獨立, 成立護國軍, 全國響應,

使袁世凱悒鬱而終, 這說明了民主共和已經成為中華民國政權的統治正當

性基礎, 而一如辛亥革命, 正是統治集團內部的分裂, 提供回歸共和以機會.

無疑地, 國民政府在訓政工作上最終繳了白卷, 雖然我們不否認它在地方

自治基礎建設上投入相當心力, 但沒有一縣實現地方自治, 卻也是事實. 與

前清相較, 在推動地方自治的成就上可謂瞠乎其後. 國民政府的統治力量實

際上並未遍及全國和深入地方基層, 一方面羈糜由地方軍閥控制的省分, 另

一方面則對中華蘇維埃共和國割據勢力進行軍事清剿, 對於前者, 其可謂有

心無力, 對於後者, 則尚在實行軍政階段, 情有可原, 不過, 國民政府對於

其所直接控制的省分, 仍然唯恐共產黨力量死灰復燃, 因而早在民國十九年

十一月國民黨三屆四中全會便通過決議, 把“興辦保甲”作爲地方自治推行

18) 馬小泉(2001), pp.157-158.

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 281的施政綱領之一. 二十二年八月, 國民政府在籌劃對中共革命根據地的第五

次圍剿的同時, 頒佈了<鄂豫皖三省剿匪總司令施行保甲訓令>和<剿匪區

內各縣編查保甲戶口條例>, 在各剿匪區推行保甲制度, 二十三年經國民黨

中央政治會議同意, 行政院通令全國普遍實行保甲制度. 保甲制度的內容合

稱管、教、養、衛, “管”是強化戶籍管理, 實行聯保連坐制度; “教”是進行

黨化教育, 使人人懂得禮、義、廉、恥; “養”是攤派各種捐稅; “衛”是組織

民團維護社會秩序.19) 保甲是一種民防制度, 與地方自治分屬不同範疇, 邏

輯上可能並無關係, 但國民政府訓政的結果是地方治理的全面軍政化, 不論

原因如何, 卻是一個事實. 在這一情形下, 國民政府仍要推動制憲, 其目的

不可能是為了追求自由與民主, 因為基層社會受到保甲制度的牽連和制約,

而缺乏政黨自由競爭的環境, 亦不可能真正“還政於民”, 可以斷言, 國民政

府的目的只是為了轉化其自身的統治正當性基礎, 以便符合孫中山的遺教.

建國的進程發展至此, 與憲政民主的關係愈發遠離, 可以認係建國程序論的

異化.

訓政失敗的責任, 不能怪罪於國民政府未切實遵守孫中山遺教, 問題實際

上正出在孫中山遺教的訓政理論本身. 孫中山發動二次革命之時組織之中

華革命黨<總章>規定, “自革命軍起義之日至憲法頒佈之時, 名曰革命時

期, 在此期內, 一切軍國庶政, 悉歸革命黨完全負責, 非本黨不得干涉政權.

第二, 革命黨的組織, 即爲未來國家之雛形; 二者合二爲一, 黨權代替政權.

第三, 革命黨實行黨魁獨裁制, 所有黨員須絕對服從黨魁的領導.”當是時,

俄國革命尚未發生, 孫中山此一黨治主張毋寧帶有昔日革命所參與會黨的

色彩, 但其又天才地基於此而建構出以黨魁獨裁制為中心而展開、立憲為

宗旨的革命方略. 俄國革命之成功, 相當程度上印證了孫中山的黨治思想,

而又賦予其更多的經驗與內容, 民國十三年一月孫中山在中國國民黨第一

次全國代表大會上演講<組織國民政府案之說明>, 便大膽放言: “俄之革

命, ……其能成功．即因其將黨放在國上. 我以為今日是一大紀念日, 應重

新組織, 把黨放在國上. 但此說初聽之似甚駭人聽聞, 其實現在我們何嘗有

19) 鄭大華(2004), p.53.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)282國？應該先由黨造出一個國來, 以後再去愛之”, 又說: “現尚有一事可為我

們模範, 即俄國完全以黨治國, 比英、美、法之政黨, 握權更進一歩; 我們

現在並無國可治, 只可說以黨建國. 待國建好, 再去治他. 當俄國革命時,

用獨裁政治, 諸事均一切不顧, 只求革命成功.”他回顧中華革命黨之經驗,

“從前在日本雖想改組, 未能成功, 就是因為沒有辦法. 現在有俄國的方法

以為模範, 雖不能完全仿效其辦法, 也應仿效其精神, 才能學得其成功.”雷

震批評國民黨人自視為民國的締造者, “總以為自己是先知先覺者, 自己的

聰明才智, 高出五千年來被壓迫做奴隸的人民一等, 所以要來長期訓政一

番, 不問自己所用的方法, 是不是能夠達成這個目的, 亦不問自己究竟有沒

有能力去教訓人民”, 雷震批評道: “凡是高高在上的人, 總不容易得著反省

的機會.” 根源自共產黨的一黨專政和獨裁政治, 對於國民政府的統治, 有

極大的效用,20) 果然在國民政府訓政之後, 參與黨治的相當人力便嘗到了權

力的滋味, 更帶著政權意識形態霸權領導上的傲慢, 不願再與其他人分享權

力, 而藉口剿匪與抗日拖延地方自治與立憲, 加以嚴重輕視人民和民主黨

派, 結果地方自治一事無成, 把民主黨派驅趕到共產黨一邊去, 更使自身淪

落為阻礙中國憲政民主發展的專制黨國. 追根究底, 孫中山過於自視的以革

命黨為中心的建國程序論, 不能不說是導致新三民主義建國理想延宕或最

終落空的罪魁禍首. 而以黨治國的訓政手段, 正就是三民主義建國方略無法

實現的原因.

Ⅴ. 結 語

訓政概念的提出, 受到第一次世界大戰後的全球民主第一次回潮影響甚

深, 戰爭導致的政治分裂和經濟蕭條, 使得被壓迫的人們沒有耐心等待民主

為他們解決問題, 這也就給了共產主義、法西斯主義和黷武主義等政治極

端運動的崛起提供了環境.21) 中國現代化的動機既然是為了救亡圖存, 則國

20) 雷震(2010), pp.161-165.

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 283家因應時代變局的治理能力的提升, 乃為當務之急. 問題是民主的建立需要

一定的政治與社會與文化條件, 特別是在中國如此古老的大國裡, 在專業的

行政官僚體系完善之前, 傳統的官僚是無法承擔如此巨大的現代化任務的,

本文因而認為, 清朝預備立憲所以失敗, 正在於清朝無法有效回應與滿足民

間的改革要求, 於是, 以孫中山為代表的進步知識階層和激進革命人士乃應

運而生, 採取與中國傳統封建制度決絕的政治立場, 思考著中國現代化的路

徑和方向, 從從事著實際的政治行動. 在統治集團產生分裂的情況下, 統治

集團中的開明派轉而與革命黨合作, 基本上以移轉的方式迅速完成政權的

和平轉移, 此一發展則遠超乎清朝和革命黨的規劃, 因而無論清朝預備立憲

抑或孫中山的同盟會軍政府革命方略, 皆沒有機會獲得實施. 但就時程而

論, 同盟會九年軍事統治並不比清朝九年預備立憲來得高明.

革命黨人和以袁世凱為首的清朝北洋官僚在辛亥革命和民國初建的合作,

最後以二次革命和洪憲帝制告終, 儘管孫中山生前仍嘗試著與段祺瑞的臨

時執政府合作召開國民會議, 但孫中山以俄為師、以一黨建國的信念和意

志, 則是明確而堅定的.

關於與不同意見者的合作共治, 誠然, 孫中山的耐性亦是有限的, 因為他

清楚地看到了北洋軍閥和各地割據勢力的侷限, 故而孫中山二次革命失敗

後規劃的建國程序, 則以國民政府此一黨國體制取代原先的軍政府, 主張分

層漸進推進憲政, 而放棄了機械式齊頭並進的思維. 國民政府以軍事迅速完

成形式上的統一後, 卻於黨國訓政階段, 在地方自治上交了白卷, 成就遠遠

不如清末, 而仍有意進一步實施憲政, 惟因遭逢日本侵略而中斷. 國民政府

在抗戰後期, 積極回應在野勢力對於戰後憲政規劃的期待, 抗戰一結束, 即

邀集各黨派召開政治協商會議, 研議和平建國與制憲等議題, 儘管最後中國

共產黨和中國民主同盟退出制憲, <和平建國綱領>和<政協憲草>卻無疑

地是關於憲政中國最具代表性的建國程序共識文件, 當中揚棄了孫中山分

層漸進的觀點, 而認為憲政的實施即為訓政的最有效方法.

我們要指出的是, 一黨訓政帶來的流弊, 對中國現代化的傷害無窮無盡,

21) Samuel P. Hungtinton(1994), pp.15-16.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)284民國史和當代史已對此作出證明和嚴厲的控訴. 但我們仍然肯定孫中山的

視野境界仍遠高於十九、二十世紀交葉的許多政治家和獨裁政權, 原因在

於革命和訓政的最終目的是在中國建立三民主義共和國, 使中國過渡到民

主, 實施憲政、還政於民, 這便使得訓政和黨國體制永遠只具有過渡性和工

具性,22) 無法在三民主義的意識型態上自我證成, 也就使得日後的國民黨黨

國領袖哪怕再如何囂張跋扈, 也無法跨越孫中山所設下的紅綫, 而這也就為

戰後政治協商會議的召開、<中華民國憲法>的制定, 乃至於中華民國在臺

灣的民主轉型, 在領導者願意放棄一黨專政和軍事體制和承諾實施民主政

治的情況下,23) 預留了一線生機.

現行<中華民國憲法>本文係基於政協對於<五五憲草>之修正而來, 作

為政協的倡議者和主要的參與者, 共產黨曾經對於戰後中國的和平建國和

民主轉型提供了大量的智慧, 而其見解主張則匯合於<中華民國憲法>本文

之中.24) 大致而言, 政協和<憲法>不再執守於建國程序論, 而掌握其分層

漸進主義精神, 認為應按全國各省政治建設的進展, 來分別推進憲政民主自

治, 換言之, <憲法>頒布之後, 即須辦理國民大會代表和立法院立法委員

的全國大選, 再由國民大會和立法院決定總統及行政院長人選, 徹底地還政

於民. 地方自治不再作為立憲和行憲的前提要件, 各省縣只要依<省縣自治

通則>之規定, 衡量自身條件, 便可展開地方自治. 這裡則預設著民選的中

央政府對於各省縣之地方自治準備工作有督導之責, 也預設著清末地方自

治和國民政府訓政經驗, 已經為各省縣實施自治的政治和社會建設奠定了

基礎.

結束訓政到行憲的過渡階段, 政協中各黨派依共產黨之提案而形成<和平

建國綱領>之諸共識, 當中要求國民黨黨國迅即即改組為聯合政府, 聯合政

府是由各黨派推薦人選所組成者, 並不任由國民黨恣意指派黨外人士入閣.

文官任用不分黨派, 司法統一和獨立, 不受政治干涉. 而在各地方政府中,

則鼓勵各省縣市在<憲法>和<省縣自治通則>制定前迅速成立省縣市參議

22) 張博樹(2008), p.4.

23) 李酉潭(2011), p.58.

24) 曾建元(2013).

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 285會, 並率先實行縣長民選. 至於全國之國民革命軍, 無論由國民黨或共產黨

政治領導者, 則皆展開軍黨分立、軍民分治和以政治軍, 禁止黨團活動、干

涉政治和軍人兼任行政官吏, 軍隊國家化之進程則由國防部和其下由各黨

派組成之建軍委員會進行建軍及考核.25) 在聯合政府、軍隊整編等問題上,

共產黨和國民政府間存在相當的歧見, 最終共產黨則拒絕參與制憲國大而

與國民政府全面決裂而開戰.26) 至少共產黨曾經在民國時期對於黨國轉型

和憲政民主的問題有過以上的主張和堅持.

從民國史的經驗回顧, 我們可以發現, 除了執政時期的國民黨, 以一黨為

中心的建國程序論並不受到各黨各派和知識份子的歡迎和接納, 這和異議

者的識見和器量無關. 政治是一種妥協的藝術, 國家治理能力的強化, 最根

本的基礎在於統治正當性, 而統治正當性的完善, 除了人民的支持, 另一重

要來源則是有權力者間的相互認可,27) 一黨專政極難達成有權力者間的相

互認可, 除非黨國體制能夠完全消滅異議者, 因而只有權力與資源分享或公

平的輪替執政才有可能讓執政者和異議者形成對於制度的共識, 才有可能

讓各方力量共同投入建國的行列, 從而防爭泯亂、削弱或消弭異議者的反

抗力道. 傳統中國是一種單一制國家下中央集權政府與地方郡縣制的格局,

在國家和人民之間不具備其他的中間力量和強大的市民社會,28) 因此推動

改革, 在缺乏足以取代傳統封建官僚勢力的社會基礎的情況下, 無論如何皆

無法皆迴避既得利益和舊勢力, 而在中國, 更有一批五四運動之後崛起的新

興社會和政治力量, 建國程序論忽略了對於這些社會資源的動員和利用、

合作, 而欲憑一己之力實現建國, 自是一項非常艱難而吃力不討好的任務.

所以, 民國憲政運動的方向始終以中央政府的建構為中心, 孫中山以黨國地

方自治訓政為中心的建國方略從未在制憲和建國的實踐中成為主流, 乃存

在其邏輯與經驗上的合理性, 並非歷史的偶然.

中華民國退守臺灣後, 建立了適應於建國程序論的一黨專政, 而有了真正

25) 李炳南(1993), pp.258-270.

26) 李炳南(1993), p.417.

27) Charles Tilly(1985), p.171.

28) 馬一德(2013), p.191.

中國史硏究 第90輯 (2014. 6)286意義上的訓政實踐即地方自治的辦理, 終而在此一基礎上來, 通過變革途徑

回歸憲政完成民主轉型. 但不論如何, 近代中國民主化的經驗我們, 孫中山

的建國程序論只有當單一政治力量有全局控制國家的能力時始有實現之可

能, 否則國家政權仍必須以憲政的名義對所有政黨開放, 始能取得統治正當

性, 而將之有效轉化為推動地方自治與民主轉型的動力, 而在憲政實施中自

行累積憲政的經驗.

共產黨在一九四九年以後建國之後, 同樣形成了黨國體制, 今天中國大陸

的國民教育程度、國民經濟、法制完備和和平環境, 遠遠超出戰爭年代的

民國訓政, 中國近代民主轉型的努力, 對於共產黨領導下的當代中國憲政,

尚能有所借鑑乎？

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中國史硏究 第90輯 (2014. 6)288(한글요약)

중국의 민주화 경로: 손중산(孫中山)의 건국정서론(建國程序論) 재론

정 지앤위안 (曾建元)

이 논문은 청조의 예비입헌(預備立憲) 실패가 신해혁명(辛亥革命)을

야기한 것과 국민정부 훈정 실패가 국공내전을 유발한 두 차례의 역사

적 경험을 참조하면서 손중산(孫中山)의 건국정서론(建國程序論)이 왜

삼민주의 공화국 건국 이상을 이루는 유효한 지도 방침이 되지 못하였

는지를 고찰하였다.

이 논문에서는 청조의 예비입헌의 실패가 청조가 민간의 개혁 요구

를 충족시키지 못하여 통치집단 차원의 분열을 가져오던 중 개명파들

이 혁명당과 합작을 하여 정권의 수평이동을 순식간에 가져왔으며, 이

발전이 청조와 혁명당의 계획을 벗어남에 따라 청조 예비입헌이나 손

중산의 동맹회군정부 혁명방략이 모두 실시해 볼 기회를 얻지 못하게

된 것으로 파악하였다.

손중산의 2차혁명 실패 후 계획한 건국정서(建國程序)는 국민정부

일당 체제가 원래의 군정부를 대신하여 점진적인 헌정을 추진하려는

것이었다. 국민정부는 군사적으로 통일을 완성한 후 당국훈정(黨國訓政) 단계에서 지방자치의 효과가 없자 헌정을 시도하였으나 일본의 침략을 받아 중단되었다. 국민정부는 항전 후기에 재야 세력의 전후 헌

정에 대한 기대에 적극 호응하였으나 항전이 종식되자 각 당파를 정치

협상회의에 초치하여 화평 건국과 제헌 등의 의제를 제기하였다. 최종

적으로 중국공산당과 중국민주동맹이 제헌에서 퇴출되고 <화평건국강

中國民主轉型途徑: 再思孫中山建國程序論 (曾建元) 289령>과 <정협헌초>가 헌정을 대표하는 공식문건이 되면서 손중산의

점진적 관점이 포기되고 헌정 실시가 훈정의 가장 유효한 방법으로 간

주되게 되었다.

중화민국은 타이완으로 이동한 뒤 건국정서론에 따른 일당 독재를

수립하였고, 진정한 의미에서의 훈정 실천 즉 지방자치는 마침내 이러

한 기초 위에서 변혁을 거치면서 헌정을 완성하는 민주화의 길을 걷고

있다. 그러나 아무튼 근대 중국의 민주화의 경험은 손중산의 건국정서

론이 단지 단일 정치 역량이 전국을 통제하는 능력을 갖고 있는 동안

실현 가능하며, 그렇지 않으면 국가 정권이 필경 헌정의 이름으로 정

당 개방을 하여 통치상의 정당성을 확보해야만 지방자치와 민주화의

동력으로 효력을 가지게 된다는 것을 알게 한다.

주제어: 민주화, 손중산(손문), 건국정서론, 예비입헌, 국민혁명, 훈정, 정치협상

회의, 화평건국

關鍵詞: 民主轉型, 孫中山, 建國程序論, 預備立憲, 國民革命, 訓政, 政治協商會

議, 和平建國

Keywords: Democratic Transition, Sun Yat-sen, Theory of State-building

Processes, Preparation for Constitutionalism, National Revolution, Political

Tutelage, Political Consultation Conference, Peace and National

Reconstruction

(원고접수: 2014년 3월 27일, 심사완료 및 심사결과 통보: 2014년 6월 17일, 수정

원고 접수: 6월 19일, 게재 확정: 6월 25일)