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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATOLICA DEL
PER.
Facultad de Ciencias Sociales
Claves para entender los problemas de representacin
del Congreso. Casos Cajamarca y Puno, periodo
legislativo 2006-2011
Tesis para optar el Ttulo de Licenciado en Ciencia Poltica
Autor: Jos Luis Incio Coronado
Septiembre 2011.
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A mis padres y amigos.
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1 Resumen. Existen serios problemas de legitimacin y
representacin del Congreso, la poblacin
no se siente representada por sus congresistas ni las
instituciones del sistema poltico, esta
tesis busca ayudar a entender por que sucede esto. Para este
trabajo hemos tomado los
casos de los congresistas de Cajamarca y Puno en el periodo
2006-2011.
En esta tesis argumentamos que los problemas de representacin
del congreso no se
deben principalmente caractersticas individuales de los
congresistas, sino a tres factores
que entorpecen la funcin de representacin: la organizacin del
congreso, la prensa
limea y el contexto poltico departamental.
La forma como est organizada el Congreso considera de manera
casi exclusiva las
funciones legislativa y fiscalizadora, dejando sin posibilidad
de recursos y espacios para
que se pueda desarrollar la funcin representativa. Por su lado
los medios de comunicacin
concentrados en Lima evalan al congreso y a los congresistas en
funcin a su presencia en
medios de comunicacin y produccin legislativa, criterios que
perjudica especialmente a
los congresistas representantes de los departamentos proyectando
una mala imagen de
ellos. Adems, sostenemos que el contexto poltico departamental
tambin es adverso al
congresista, ya que no solo tiene una competencia interna con
los otros representantes de
su circunscripcin, la creacin de los gobiernos regionales ha
puesto en la arena poltica
un actor de considerable importancia: los presidentes
regionales. Frente a este actor los
congresistas presentan serias desventajas, ya que los primeros
disponen de un presupuesto
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importante adems de que su labor se desarrolla en el mismo
departamento por lo que su
trabajo puede ser apreciado por los electores; en tanto que, los
congresistas no tienen
espacios institucionalizados adecuados para estar cerca de sus
electores y ejercer la funcin
representativa.
Debido a las condiciones mencionadas que limitan la funcin
representativa hemos
encontrado, para nuestros casos, que los congresistas recurren a
estrategias informales. Se
ha clasificado estas estrategias en cuatro modelos: de gestin e
intermediacin, de
posicionamiento temtico, clientelar y de nacionalizacin.
Como conclusin principal, sostenemos que si buscamos un Congreso
ms
representativo que logr mejorar la percepcin de la representacin
ciudadana y fortalecer
las instituciones polticas, se tienen que reformular cmo se
organiza el legislativo
fortaleciendo la funcin representativa.
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INDICE 1 Resumen.
...................................................................................................
3
2 INTRODUCCIN
............................................................................................
6
3 Captulo I: Estado de la
cuestin.............................................................................27
4 Captulo II: Marco
Terico...................................................................................42
5 Capitulo III.-Seleccin de casos y metodologa
............................................................60
6 Captulo IV: Casos.
..........................................................................................65
6.1 Cajamarca.
.............................................................................................67
6.1.1 Rosa Florin Cedrn:
...............................................................................70
6.1.2 Eduardo Espinoza Ramos:
.........................................................................72
6.1.3 Werner Cabrera.
....................................................................................74
6.1.4 Alejandro Arturo Rebaza Martell
..................................................................76
6.1.5 Cecilia Isabel Chacn De Vettori
..................................................................78
6.1.6 Lgicas y estrategias.
...............................................................................79
6.2 Puno.
...................................................................................................88
6.2.1 Margarita Sucari Cari
..............................................................................93
6.2.2 Aldo Estrada Choque.
..............................................................................94
6.2.3 Yonhy Lescano Ancieta.
...........................................................................96
6.2.4 Susana Vilca Achata.
...............................................................................98
6.2.5 Alfredo Tomas Cenzano
...........................................................................99
6.2.6 Lgicas y estrategias.
.............................................................................
101
7 Conclusiones y recomendaciones
finales:.................................................................
107
8 BIBLIOGRAFIA.
..........................................................................................
120
9 ANEXO I- Entrevistas
.....................................................................................
128
10 ANEXO 2 Grficos.
..................................................................................
129
11 ANEXO 3.- Cuadros.
...................................................................................
130
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2 INTRODUCCIN
En nuestro pas las voces de alarma sobre la desconfianza en el
sistema democrtico
son constantes; y se alimentan con cada publicacin de estudios
de opinin pblica donde
se pregunta a los ciudadanos sobre su confianza en el sistema
poltico y su percepcin
sobre las instituciones del Estado. Las mediciones del
Latinobarometro sobre satisfaccin
con la democracia ubican al Per en el ltimo lugar (22%) y con
respecto al apoyo de la
democracia nos encontramos debajo del promedio con el 55%
(Latinobarometro 2009) De
igual forma para el Latin American Public Opinion Project (LAPOP
2009) Per presenta
uno de los apoyos ms bajos a la democracia (65.5%), estando solo
tres pases debajo que
nosotros: Paraguay, Guatemala y Honduras.
Midiendo la confianza general de los ciudadanos, donde 0 es nada
de confianza y 1 es
la mxima confianza posible, tenemos que para el ltimo quinquenio
esta no supera el 0.51.
Ahora bien, comparando la confianza en promedio de las
instituciones del Estado con la
confianza del Congreso de la Repblica vemos que esta ltima est
muy por debajo.
1 Para el ndice creado se us la informacin anual de la Encuesta
Nacional de Hogares. Se calcul el
ndice utilizando la pregunta: Tiene usted confianza en..?. Para
el 2005 y el 2006 se tomaron en cuenta la
encuesta preguntaba sobre las siguientes instituciones:
Municipalidad Provincial, Municipalidad Distrital,
Polica Nacional del Per, FFAA, Gobierno Regional, ONPE/JNE,
Poder Judicial, Ministerio de Educacin,
Ministerio de Salud, EsSALUD, RENIEC, Defensora del Pueblo,
Congreso de la Repblica. Para el 2007, 2008, 2009 y primer
trimestre del 2010 no se pregunt sobre Ministerio de Salud, EsSALUD
y RENIEC. El
ndice se calculo sumando los puntajes obtenidos por cada
institucin mnimo 1, mximo 4 y estandarizando
al dividirlo entre el mximo posible.
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Grfico 1.1
Promedio anual de confianza en las instituciones
Fuente: INEI
Elaboracin propia.
Estos datos coinciden con la encuesta nacional del CPI de Enero
del 2010, donde el
Congreso de la Repblica tiene la ms alta desaprobacin (82.1%) de
11 instituciones
pblicas2. Con estos datos se sustenta la falta de credibilidad y
deslegitimacin de
parlamento frente al ciudadano. El Congreso es una institucin
medular en el sistema
poltico, ya que en ella se concreta la representacin ciudadana.
Por consiguiente, su
deslegitimacin y prdida de credibilidad es un problema
serio.
2 La pregunta haca referencia a las siguientes instituciones: La
Compaa de Bomberos del Per, Las Fuerzas Armadas, La Defensora del
Pueblo, La Polica Nacional, ESSALUD, El Jurado Nacional de
Elecciones, La SUNAT, la fiscala de la Nacin, El Tribunal
Constitucional, El Poder Judicial, El Congreso
de la Repblica.
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Actualmente se discute la fortaleza de los sistemas democrticos
en la regin, adems
con casos como Honduras y Ecuador3 como seales de alerta, la
fortaleza de las
instituciones democrticas es una variable importante para la
consolidacin de la
democracia en nuestros pases. Entonces preguntarnos por las
razones de esta
deslegitimacin del Congreso y su alejamiento del ciudadano son
preguntas validas para la
ciencia poltica y en este trabajo intentamos aportar en ese
sentido.
Entender qu es lo que est fallando en el Congreso de la Repblica
es una inquietud
vlida, y no es un tema ajeno a los medios de comunicacin,
analistas, polticos y a los
mismos congresistas. El tema de cmo mejorar la representacin del
Congreso? Es un
tema en constante debate y para lo cual todos tienen una opinin
y proponen algn tipo de
solucin. Si bien existen propuestas de diversos tipos para
enfrentar esta problemtica,
todas apuntan a mejorar la fiscalizacin de la labor congresal o
exigir requisitos para tener
mejores representantes.
Las principales propuestas versan sobre la necesidad de imponer
algn filtro, por lo
general basado en un nivel educativo mnimo para postular al
cargo de congresista. Los
partidarios de esta idea sustentan el filtro educativo como una
manera de mejorar la
calidad del Congreso, para ellos los males del Congreso y el
distanciamiento con la
opinin pblica radican en la persona del congresista. En estos
casos, la propuesta busca
3 El 28 de Junio de 2009 las fuerza armadas de Honduras
depusieron al presidente constitucional Manuel Zelaya regresando la
discusin sobre las intervenciones militares en la regin, tambin en
Ecuador se
vivieron momento lgidos cuando el 8 de septiembre del 2010 la
polica ecuatoriana retuvo al presidente
Rafael Correa como medida de protesta.
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intervenir desde el proceso de postulacin, restringiendo el
derecho de las personas a ser
elegidas y de esta manera conseguir que personas con mayor
educacin sean electas
congresistas, con esta medida como consecuencia tendramos un
mejor Congreso
asumiendo que estas personas podran ejercer una mejor
representacin.
En el 2004 el congresista Rafael Valencia Dongo presento el
proyecto de ley N
11254/2004 en el que se propona modificar el artculo 90 de la
constitucin y aumentar
los requisitos para ser congresista (Congreso 2010). En el
proyecto se propona agregar los
siguientes requisitos: Comprobada solvencia moral, salud fsica y
psicolgica; tener
formacin universitaria, tcnica o su equivalente; no tener
antecedentes penales; no tener
proceso penal en curso en agravio del Estado antes de la fecha
de elecciones.
En el anlisis costo-beneficio, de la propuesta, se argumenta que
de aprobarse la
iniciativa, esta no tendra ningn costo al erario nacional y por
el contrario los beneficios
son los siguientes:
a) Eficiencia de la labor legislativa.
b) Contaremos con congresistas con educacin superior o
equivalente.
c) Contaremos con congresistas que tengan conducta intachable y
adems encontrarse
psicolgicamente apto.
d) El Congreso estar constituido por ciudadanos capaces y
probos, honrados y
adems mentalmente aptos.
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Este proyecto tal como estaba planteado no consigui convertirse
en ley. Al final del
debate parlamentario, se aprob la ley 28624 que modifica la ley
de partidos polticos,
incorporando la hoja de vida como requisito para la inscripcin
de candidatos. Dado que
no se poda incluir los requisitos propuestos por el congresista
Valencia Dongo, se
esperaba que con la mencionada ley se transparente la informacin
personal del
candidato, con lo que el ciudadano tendra mejores herramientas
para elegir a su
representante. Otra propuesta es la aplicacin de la institucin
de la revocatoria4 al cargo
congresal, la razn de la propuesta es poder excluir a los
congresistas cuyo desempeo la
poblacin no lo considere ptimo.
En resumen se puede afirmar que estas propuestas tienen como
presupuesto que los
congresistas electos son malos representantes. En otras
palabras, el problema esta en la
calidad personal del congresista, el proyecto de Valencia Dongo,
buscaba subsanar esa
falencia proponiendo criterios para la eleccin de los
congresistas. Sin embargo, si
revisamos quienes fueron elegidos nuestros representantes para
el periodo 2006-2011
podemos encontrar que la gran mayora son profesionales, si la
norma hubiese entrado en
vigencia para el Congreso actual, slo 12 congresistas de 120 no
hubiesen cumplido el
requisito de nivel educativo5. An si se excluyese a estos
congresistas, lo ms probable
que la legitimidad del Congreso no hubiese variado
significativamente.
4 La revocatoria es una institucin de la democracia directa, en
el Per se aplica para autoridades
municipales. 5. Los 12 congresistas mencionados son aquellos que
segn su hoja de vida no pueden sustentar que han
terminado un grado de instruccin universitario o tcnico. La
informacin se obtuvo de la hoja de vida de los
congresistas actuales publicada en el portal del Jurado Nacional
de Elecciones- INFOGOB.
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La opinin pblica no es ajena a estas propuestas, segn el estudio
Perfil del Elector
Peruano (JNE 2010) la renovacin congresal a mitad de periodo es
la reforma al
Congreso de la Repblica que tiene mayor aceptacin.
Grfico 1.2
Frecuencia de respuestas ante la pregunta Qu tan de acuerdo est
usted con las
siguientes reformas?
Fuente: Perfil del Elector Peruano-JNE.
Elaboracin Propia.
La percepcin sobre el Congreso que recogen las encuestas de
opinin pblica se
sustenta en la idea que los congresistas son malos
representantes. Ante esto, los medios de
comunicacin jugaran un rol importante para mantener esta imagen.
A travs de notas
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informativas donde se resaltan los escndalos que los
congresistas protagonizan, los
medios alimentan la percepcin de que los problemas de
legitimidad del Congreso se
centran en individualidades, concentrando la atencin en este
aspecto, sesgando la
percepcin de la opinin pblica sobre la labor congresal.
Si bien es cierto la fiscalizacin que ejerce la prensa es
positiva, dado que destapa
abusos de poder y actos reprochables por parte de los
congresista, puede llegar a ser injusta
por que no muestra otros lados del trabajo que realizan los
congresistas en el marco del
cumplimiento de todas sus funciones. Mostrar slo lo malo del
Congreso no le hace
ningn favor al fortalecimiento de las instituciones, sobre todo
con una ciudadana cuyo
inters por la poltica es muy bajo.6
Los medios de comunicacin presentan sesgos bastante centralistas
al momento de
calificar el desempeo de un congresista. As, es comn que la
prensa limea evale a los
congresistas por si estos son conocidos o no por ellos. Como
ejemplo estn los
comentarios de dos conocidos periodistas, Rosa Mara Palacios y
Augusto lvarez
Rodrich, con respecto a la designacin del congresista Eduardo
Espinoza como miembro
de la mesa directiva del Congreso para el periodo 2009, ellos
ponan en duda la capacidad
de la mesa directiva del Congreso debido a que los congresistas
que formaban parte de
6 Segn el estudio del JNE Perfil del elector peruano el 26.1% de
los peruanos declara tener Nada de
inters en la poltica y el 40.1% declara tener Muy poco inters en
la poltica
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ella, en especial Eduardo Espinoza, son poco conocidos7, esta
percepcin se sustenta en
una visin centralista del Congreso, posicin que desarrollamos en
las siguientes lneas.
La mayora de medios nacionales se centran en Lima, por lo mismo
los
periodistas asumen que el congresista se debe dar a conocer ante
los medios y opinin
pblica limea. Es decir si un congresista se manifiesta sobre un
tema de algn
departamento en especfico esto no ser noticia para la prensa
limea por lo que no estar
en el foco de atencin. Un ejemplo claro es Eduardo Espinoza, a l
lo eligieron en el
departamento de Cajamarca, entonces lo correcto sera, para
seguir el criterio de la prensa,
saber si en Cajamarca lo conocen o no. Y de hecho lo conocen, ya
que el congresista
Espinoza es el impulsor de la Universidad de Jan y asiduo
benefactor de colegios e
instituciones educativas cajamarquinas8. La votacin obtenida por
el congresista Espinoza
no es despreciable obtuvo 16 837 votos siendo el tercer
congresista con mayor votacin del
departamento de Cajamarca (ONPE 2010). An as, es suficiente que
en Lima no se les
conozca para poner en duda su capacidad y por consiguiente su
nombramiento como
miembro de la mesa directiva.
7 Rosa Mara Palacios el 26 de Julio del 2010 pblica en su cuenta
de Twitter la siguiente pregunta
Conocan al congresista Eduardo Espinoza? Integra la mesa
directiva. Augusto lvarez Rodrich pblica el
26 de julio, en respuesta a Rosa Maria Palacios: Es muy conocido
en su casa a la hora del almuerzo . Para
terminar el comentario Rosa Maria Palacios pblica dos
comentarios ms . Bueno, aunque no lo crean,
Espinoza, representante de Cajamarca por UPP es matemtico puro
(docente y autor). Y parece que mudo por 4 aos seguidamente
Resultados de mi twitter-pregunta: 0 a 10. Cero conocen al
Congresista Espinoza, hoy
Vice Presidente del Congreso. La culpa es de la prensa!. 8 Ver
entrevista.
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Otro criterio muy recurrente que utilizan los medios de
comunicacin y analistas
para medir el trabajo de los congresistas, es su labor
legislativa. De hecho tambin es el
criterio usado por algunos de los observatorios del Congreso que
hacen seguimiento al
desempeo del Congreso y los congresistas9. As para ellos la
mejor forma de clasificar a
los congresistas es contando cuantas leyes han propuesto.
Estigmatizando a los
congresistas que han presentado menor nmero de leyes.10
Cul es el problema de usar la produccin legislativa como
indicador de eficacia
congresal? Que los medios de comunicacin y los observatorios
estaran priorizando solo
una de las funciones congresales, y por consecuencia es fcil
concluir que los congresistas
son ineficientes y que sean tildados de incapaces y/o flojos. En
resumen el problema radica
en valorar solo una de las funciones congresales, cuando tambin
se debera evaluar la
funcin fiscalizadora y la representativa. De la constitucin se
desprenden las funciones de
los congresistas. As tenemos que las funciones consagradas en la
constitucin son:
Fiscalizadora (art 97) Legisladora (art103-106) y en el artculo
(art93) se le reconoce su
calidad de representante, lo que se entiende como una funcin
ms.
En este trabajo proponemos una mirada diferente para explicar la
falta de
representacin del Congreso. Nuestra explicacin se centra en que
existe una mala
organizacin del Congreso. Se prioriza las funciones legislativa
y fiscalizadora del
9 En la seccin de Estado de la cuestin presentaremos el trabajo
de observatorios como el de CONSODE,
quienes proponen indicadores en base a la labor legislativa.
10
Los Andes (2011)
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congresista sobre la representativa, ocasionando que al
congresista se le perciba como un
mal representante.
Esta desproporcin en las funciones de los legisladores se
materializa cuando se les
sobrecarga de comisiones y otros encargos a desarrollarse en la
sede del legislativo.
Debido a esta carga, restringen el desarrollo de la funcin
representativa a sus oficinas de
Lima. Este problema es serio, ya que desde el 2001 sus
representados no estn en Lima
sino en los departamento, los congresistas se eligen por
circunscripcin departamental. El
Congreso al estructurar la carga parlamentaria priorizando las
labores que se desarrollan en
la sede del Congreso de la Repblica, no otorga a los
congresistas la movilidad necesaria
para reducir la brecha con sus representados. En otras palabras
sus representados estn en
las provincias pero su trabajo est en Lima.
Al dificultrsele la funcin representativa, el congresista
presenta problemas para
acercarse a sus electores, quienes a raz de este distanciamiento
no ven la utilidad de la
figura del congresista ni la del propio Congreso. Es decir que
para un gran sector de la
poblacin prescindir del Congreso no es un problema. Podemos
comprobar lo mencionado
con datos recogidos en sondeos de opinin pblica, como el
Latinobarometro, que nos
coloca como uno de los pases con menos apoyo al Congreso, detrs
de nosotros estn
slo Brasil, Colombia y Ecuador11
. (Latinobarometro 2009)
11 Ante la pregunta: Hay gente que dice que sin Congreso
Nacional no puede haber democracia, mientras que
hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin
Congreso nacional. Cul frase est ms cerca
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Esta situacin se agrava con la mirada que tienen los medios de
comunicacin
sobre el desempeo de los congresistas. Es decir el congresista
que se dedica a estar ms
cercano a sus representados y darle nfasis a su funcin
representativa no podr dar la
dedicacin que demanda la funcin legislativa o fiscalizadora por
lo cual ser un
congresista con menor exposicin pblica y probablemente
catalogado como ineficiente.
Como consecuencia se crean corrientes de opinin pblica
opositoras al Congreso. Existe
una distancia entre congresista y el ciudadano que no le
permitira al ltimo revertir la
imagen que los medios logran posicionar sobre ellos.
Sin embargo esta situacin parece estar revirtindose ya que el 13
de Octubre del
2009 se pblico una resolucin legislativa que modificaba el
artculo 23 del reglamento del
Congreso. Esta resolucin plantea que 5 das continuos al mes el
congresista pasara en su
circunscripcin de procedencia, en esta resolucin se precisa lo
siguiente:
deben atender las denuncias debidamente sustentadas y
documentadas de la poblacin, fiscalizar a las autoridades
respectivas y contribuir a mediar entre los ciudadanos y sus
organizaciones y los entes del Poder Ejecutivo, informando
regularmente sobre su actuacin parlamentaria. (Congreso
2009)
de su manera de pensar? En el Per slo el 48% respondi que estaba
de acuerdo con la frase Sin Congreso
Nacional no puede haber democracia. La media latinoamericana es
de 57 %.
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Esta reforma propona que los congresistas podan viajar cinco das
al mes, lo que
es poco si lo comparamos con el tiempo que estaran en Lima.
Adems estos cambios
todava no se entienden como parte de la funcin representativa y
ha generado ciertas
reticencias por parte de la prensa12
. Sostenemos que este tipo de cambios buscan reducir la
distancia entre el ciudadano y el representante, dndole su lugar
a la funcin
representativa. Habra que sealar que estos son cambios
insuficientes y no
institucionalizados, tanto as que la mesa directiva siguiente
decidi suspender estas
jornadas de representacin por lo que quedaba de la legislatura
(Congreso 2010). En el
Congreso actual, elegido para el periodo 2011-2016, al parecer
se est tomando con nuevos
bros esta idea, en el mes de septiembre del 2011 se ha realizo
el primer pleno
descentralizado en la ciudad de Ica13
.
El DIDP (Departamento de Investigacin y documentacin
parlamentaria) en su
informe sobre Indicadores de Gestin Perodo Parlamentario del 27
de Julio al 29 de
Octubre, tiene para la funciones legislativas y fiscalizadora
indicadores bastantes claros.
Por ejemplo seala que los congresistas han sesionado 362 horas,
entre sesiones del pleno
y comisiones, adems de que en ese periodo se han apersonado 79
veces ministros de
estado y que se han hecho 1976 pedidos de informacin a
diferentes sectores del Estado
(Congreso 2010). Sin embargo, no es tan clara la medicin de la
funcin representativa,
12 Peru21 2009 13 Esta tesis se centra en los casos de Cajamarca
y Puno para el periodo legislativo entre 2006-2011, el
congreso actual no entra en el periodo de anlisis. Sin embargo
los sucesos ocurridos en el marco del pleno
descentralizado en la ciudad de Ica apoyan los hallazgos
encontrados en esta tesis. La prensa limea critico duramente la
propuesta y ataco la idea por varios das, sin embargo los sondeos
comprobaron que la opinin
pblica Iquea ha recibido con bastante aceptacin la visita, y la
aprobacin del presidente regional se ha
reducido.
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por ejemplo se menciona que 6632 ciudadanos han visitado los
despachos de los
congresistas, si lo dividimos entre 120 tenemos alrededor de 53
ciudadanos por
congresista, nmero bastante bajo tomando en cuenta el periodo de
tiempo. Tambin se
tiene que tener en consideracin que el ciudadano que reside en
Lima tiene una mayor
ventaja debido a que su costo de desplazamiento es mucho menor
que para un ciudadano
que reside en provincia. Adems es vlido suponer que los
congresistas representantes de
provincia al ser parte de comisiones del Congreso tambin pueden
ser visitados por
ciudadanos limeos con inters en algn tema relacionado a estas
comisiones.
Es preciso aclarar el nivel o mbito cuando nos referimos a la
representacin, sobre
todo para lo que concerniente a este trabajo. La constitucin en
su artculo 93 menciona
que los congresistas representan a la nacin, es decir que en
realidad los congresistas no
podran representar slo a un grupo de individuos sino a todos los
peruanos, por lo tanto su
trabajo es para todos. Lo cierto es que ese principio es irreal,
sobre todo ahora que como ya
se sealo los congresistas se eligen en circunscripciones
departamentales. As podemos
decir que a fines prcticos y reales los congresistas representan
a sus electores. Entonces es
lgico pensar que la representacin de cada congresista se
circunscribe al departamento
del cual ha salido elegido y por consiguiente la funcin
representativa de este congresista
debe estar abocada a este grupo de ciudadanos. Sin embargo la
forma como se organiza el
Congreso presenta restricciones a veces insalvables para los
congresistas de provincias
puedan ejercer la funciones congresales a favor de sus
representados. Esta situacin estara
generando que los mejores congresistas, que tienen deseos de que
su carrera poltica sea
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reconocida a nivel nacional, terminen dejando sus
circunscripciones y postulen por Lima,
donde se concentra la prensa con mayor influencia y donde el
centro de su labor congresal
coincide con el lugar de residencia de sus electores14
.
Para el congresista de provincia su bancada parlamentaria no le
es de mucha ayuda
en su labor de representacin. Si el congresista de provincia
quiere presentar una iniciativa
que beneficie a sus electores tendra que convencer a sus
compaeros de bancada para ello,
lo cual es extremadamente difcil debido a que las bancadas estn
conformadas por
congresistas representantes de diferentes departamentos que no
estaran familiarizados con
la importancia del proyecto, adems de tener ellos sus propios
proyectos para sus electores.
Adems de problemas con la organizacin del Congreso y la prensa
limea
centralista, el contexto poltico departamental es un factor
importante que tambin
perjudica la labor representativa del congresista. En el 2002 se
crearon gobiernos
regionales, generando de esta manera un sistema poltico
multinivel, son cuatro niveles si
contamos las municipalidades provinciales y distritales
reconocidas por la constitucin15
.
El tener cuatro niveles de gobierno complejiza la competencia
poltica y el trabajo que
tienen que hacer los partidos y los polticos para ganar la
lealtad de un electorado, entre los
actores polticos, el congresista, al dificultrsele su labor
representativa ve mermada su
posibilidad de ser considerado un actor poltico exitoso.
14 Por ejemplo el congresista Yonhy Lescano para las Elecciones
Generales 2011 opto postular representando
a Lima, an cuando en el periodo 2006-2011, l era uno de los
congresistas con mayor aceptacin en Puno. 15
Art 189 de la Constitucin.
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Al crearse los gobiernos regionales ingresa un nuevo actor en el
mbito
departamental, comparte el mismo electorado con el congresista.
De las entrevistas
recogidas para este trabajo podemos probar que la relacin entre
lo congresistas y los
presidentes regionales se basa en el conflicto y competencia.
Los congresistas y el
presidente regional tienen incentivos para la competencia, ya
que comparten el mismo
electorado frente al cual tienen que posicionarse. Esto es
importante ya que las carreras de
estos polticos suelen cruzarse, los congresistas quieran ser
presidentes regionales, o
viceversa. Adems se tiene que considerar que el cargo del
presidente regional es un cargo
ejecutivo, por ende administran presupuesto, que va en aumento
(ver grfico 1.3), en
concreto pueden hacer obras. Las funciones del congresista son
importantes, pero para el
elector promedio no son funciones de las cuales pueda apreciarse
algn beneficio directo
para el ciudadano, e incluso pueden ser consideradas funciones
oscuras de un lenguaje no
accesible para un gran nmero de ciudadanos16
.
La competencia que hemos descrito es asimtrica, el congresista
tiene serias
desventajas, por lo que pierde espacio valioso con los
ciudadanos. Estas desventajas
justamente radican en la organizacin del trabajo congresal que
lo obliga a radicar en
Lima, adems de ser un trabajo muchas veces aburrido e
incomprendido, alejndolo de sus
electores y dejndolo a merced de un presidente regional que esta
mucho ms cerca de la
16 Hago esta apreciacin debido a que revisando los documentos
del Congreso he podido confirmar que si no
se maneja los trminos propios del derecho no se puede tener una
comprensin total de las leyes, propuestas
etc.
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prensa de su regin y por ende la opinin pblica a la que
pertenecen sus electores. El
presidente regional al estar en el departamento puede bien tomar
al congresista como chivo
expiatorio sobre los problemas del departamento, acusndolos de
inoperantes y de ser
malos representantes. Los recursos que manejan los presidentes
regionales les permitiran
hacer una buena gestin, quedando ante la poblacin como polticos
eficientes y efectivos.
Frente a esto el congresista no tiene presupuesto a su cargo, y
tiene el peso de labor de
comisiones legislativas y fiscalizadoras que se desarrollan en
Lima, sacndolo de la arena
departamental y de esta manera alejndolo de su electorado.
Esta posicin de ventaja de los presidentes regionales se
refuerza con la prensa
regional. As como los escenarios polticos, nacional-regional,
son diferentes, de igual
manera la prensa limea es distinta a la prensa que existe en
cada regin. En regiones la
prensa tiene otra forma de medir el desempeo de los
congresistas, para ellos si los
congresistas no tienen un presencia constante en su departamento
ni se preocupa por la
problemtica local entonces es un mal representante.17
17 Panorama Cajamarquino 2009, Los Andes 2009
-
22
Grfico 1.3
Fuente: Ministerio de Economa y Finanzas.
Elaboracin propia.
Los medios de comunicacin limeos y los observatorios de la labor
congresal
usualmente simplifican las diferencias entre la realidad poltica
regional y la realidad
poltica nacional tratndolas como si fueran una sola. Cuando en
realidad estos mbitos
pueden ser dismiles y hasta contradictorios18
adems que la relacin entre gobierno central
y gobiernos locales presentan patrones de cooperacin e
interaccin que pasan por alto al
Congreso o que disminuyen su accionar (Beck 2010) y en otros
escenarios el Congreso
tiene que adecuarse a la relacin entre niveles de gobierno
(Hagoppian 2007)
18 Existen investigaciones enfocadas en Amrica Latina que
demuestran que puede darse un estado que el
gobierno nacional tenga carcter democrtico pero los gobiernos
subnacionales pueden ser abiertamente
autoritarios (Gibson 2005 2010).
-
23
Todo lo mencionado confluye para jugar en contra de la imagen
del congresista. En
esta tesis tambin probamos que frente a este escenario los
congresistas de las regiones
tienen que adaptarse, encontrando los mecanismos que les
permitan contrarrestar la
organizacin contraproducente y medios de comunicacin
adversos.
Los mecanismos a los que nos referimos se configuran dependiendo
de la fuerza del
presidente regional y del nivel de relacin con los otros
congresistas representantes del
departamento. En este trabajo hemos logrado identificar que el
congresista hace uso de
estrategias informales que estn fuera de sus funciones, mediante
las cuales busca
acercarse a su electorado, estrategias que explicaremos en los
siguientes captulos. Estas
estrategias nos confirman dos cosas, por un lado que el
congresista necesita salir de la
institucionalidad del Congreso para poder acercarse a su
electorado y por otro lado nos
demuestra que el congresista entiende el nivel de competencia y
limitaciones a las que se
enfrenta y trata de sobrevivir en el escenario poltico.
Para este trabajo hemos tomado dos casos de estudios Cajamarca y
Puno, debido a
su nivel de fragmentacin poltica y fortaleza de presidente
regional, en la seccin
correspondiente describimos con mayor detalle la seleccin de los
casos. Hemos realizado
entrevistas a los congresistas representantes de estos
departamentos, as como a expertos
que han impulsado la descentralizacin desde las primeras
reformas, adems de actores
polticos importantes de ambos departamentos.
-
24
En el primer capitulo realizaremos la revisin literaria. A
comienzos de esta
introduccin mencionamos que el tema es importante para la
ciencia poltica, sin embargo
en nuestro pas existe poca literatura relacionada a los temas
que estamos proponiendo. Sin
embargo, son importantes los aportes que se han realizado desde
el derecho y la sociologa
que sirven de base para poder desarrollar este trabajo.
En nuestro Marco Terico, nos concentramos en la literatura
comparada. Los
trabajo de cientistas sociales en Argentina y Brasil
principalmente nos dan luces sobre el
comportamiento de las instituciones polticas en pases donde
existen varios niveles de
ordenamiento poltico. Las propuestas tericas revisadas nos
permiten identificar modelos
en los cuales podemos contrastar el caso peruano. Es preciso
sealar que la literatura
comparada se centra en pases con sistemas federales, sin embargo
Per es un caso muy
parecido, ya que la constitucin reconoce el nivel regional y
municipal, adems los
presidentes regionales y alcaldes tienen prerrogativas autnomas
importantes y una porcin
significativa del presupuesto nacional. La relacin entre los
actores polticos de diferentes
niveles es uno de los ejes principales de la temtica de los
politlogos interesados en estos
pases.
En el tercer capitulo se explicar la metodologa para la seleccin
de nuestros casos
adems de las herramientas que se han utilizado en este trabajo.
Adelantamos que para la
eleccin de nuestros casos se ha tomado en cuenta la fragmentacin
de bancada as como
-
25
la fragmentacin del espacio poltico regional. Para el recojo de
informacin se han usado
entrevistas a profundidad, bsqueda de informacin periodstica
fsica y virtual.
Cabe sealar que este trabajo es exploratorio y busca proponer
rutas de
investigacin que aporten a generar conocimiento sistemtico sobre
el Congreso y los
problemas de representacin de los congresistas. An cuando las
intenciones de este
trabajo son modestas en su intento exploratorio, proponemos
sugerencias que puedan ser
replicados en prximos trabajos. El objetivo de este trabajo es
bsicamente contribuir en la
construccin de un mejor entendimiento de las instituciones del
Estado.
En el cuarto capitulo se desarrollan nuestros casos de estudio:
Cajamarca y Puno.
Departamentos que estn casi en extremos geogrficos, sin embargo
presentan similitudes
y contrastes relevantes para haber sido elegidos. En esta seccin
del trabajo se expondrn
dichas caractersticas sobre el escenario poltico regional, dando
cuenta de la informacin
que se ha recogido para describir las dinmicas de relacin entre
los congresistas y sus
representados y los congresistas con el presidente
regionales.
En este captulo tambin presentaremos un anlisis de cada uno de
los congresistas
de las mencionadas regiones. Se ha revisado su trayectoria
poltica, reconstruyendo de esta
manera su carrera poltica hasta el cargo actual, en esta podemos
encontrar algunas pistas
para entender de que podra depender el tipo de relacin que tiene
el congresista con su
electorado, sus colegas de bancadas y adversarios polticos
locales. Tambin se ha
-
26
analizado las votaciones a nivel distrital obtenidas, con la
finalidad de poder identificar que
tan distribuida esta la votacin de los congresistas, as como
posibles bolsones electorales
que tambin ayuden a explicar las dinmicas:
Congresista-ciudadano; congresista-
autoridad local, etc. Por otro lado se ha cuantificado la labor
legislativa de cada
congresista, lo que nos sirve de base para mostrar que la funcin
legislativa por su
desarrollo no ayuda a reducir la distancia entre el congresista
y el ciudadano, factor
importante para la deslegitimacin que presenta el Congreso. Este
material se
complementa con las entrevistas que se han realizado. Todo lo
mencionado nos lleva a
identificar el problema en discusin y sus determinantes adems de
las estrategias que
tienen los congresistas para poder sobrellevar el escenario
adverso que hemos descrito.
Por ltimo presentaremos las conclusiones del trabajo donde se
resumir lo
expuesto en los captulos anteriores y se propondrn algunas
recomendaciones que
permitan reducir la distancia entre el congresista y el
ciudadano, enfrentando de esta
manera el deterioro de la legitimidad del Congreso.
-
27
3 Captulo I: Estado de la cuestin.
Las pregunta que gua este trabajo se puede resumir en: Por qu
los congresistas
tienen problemas para representar a sus electores? por
consiguiente tambin nos
preguntamos Cmo enfrentan los congresistas estos problemas para
poder ejercer su labor
representativa ? Una dificultad que hemos encontrado al momento
de plantearnos y
desarrollar este trabajo es lo poco que se ha escrito desde la
Ciencia Poltica sobre el
Congreso peruano
En general, salvo notables excepciones, el Congreso no ha sido
objeto de estudio
desde las ciencias sociales. En este captulo revisaremos la
literatura que existe sobre
nuestro tema, se sistematizar las conclusiones ms importantes,
resaltando los aportes y
vacos de cada publicacin. De esa manera pensamos poder ubicar el
espacio en la
literatura que este trabajo intenta llenar.
Desde el derecho revisaremos los importantes aportes de los
constitucionalistas,
destacamos entre ellos a Enrique Bernales (1984, 1990, 2000,
2001). Desde la ciencias
sociales es importante el trabajo de los socilogos Carlos Ivan
Degregori y Carlos
Melendez; El nacimiento de los otorongos- El Congreso de la
Repblica durante el
gobierno de Alberto Fujimori (1990 - 2000); tambin son
importantes los aportes de
Henry Pease con Fernando Tuesta sobre la representacin
electoral, as como de
Valladares y Roncagliolo sobre los sistemas, revisaremos estos
aportes en este captulo.
-
28
Para finalizar revisaremos los aportes que desde las
organizaciones de la sociedad civil,
que a travs de observatorios o grupo de investigacin, siguen la
labor congresal. Entre
estos destacamos ms importantes que vamos a discutir son:
CONSODE, Propuesta
Ciudadana y Reflexin Democrtica.
Uno de las personas que ms se ha dedicado a escribir sobre el
parlamento es
Enrique Bernales. Doctor en Derecho y senador de la Repblica en
el periodo de 1980 a
1985; tiene en su haber varios estudios sobre el Congreso, entre
ellos podemos resaltar los
siguientes: El parlamento por dentro, Parlamento y Democracia,
Parlamento y Ciudadania,
manual parlamentario entre otros (Bernales 1984, 1990, 2000,
2001).
Exceptuando el trabajo de El Parlamento por dentro los dems
versan sobre la
relacin y necesidad del parlamento para el sistema democrtico.
Las publicaciones de
Bernales son ricas al proponernos un marco legal y explicarnos
la evolucin histrica del
parlamento peruano. La necesidad del Congreso como institucin
del rgimen poltico
democrtico es una idea central que Bernales logra exponer
claramente a lo largo de su
obra.
Sin embargo, para los propsitos de este anlisis el enfoque no es
el adecuado. Es
decir se discute la lgica jurdica y su enfoque desde el anlisis
constitucional del
derecho, quitndole por momentos relacin con evidencia emprica.
Por ejemplo, Bernales
asegura que lo que ms aprecia un ciudadano del parlamentario es
que este legisle y que
ejerza el control, fundamenta esta aseveracin en el hecho de que
estas son las dos
-
29
funciones principales que tiene el congresista por mandato de la
constitucin ms no en
una referencia con estudios que busquen recoger la opinin
ciudadana (Bernales, 1990,
71), esta aseveracin colisiona con la realidad, como lo
demostraremos ms adelante.
Cabe resalta que dentro de la obra de Bernales se pueden
encontrar algunos intentos
por describir las estrategias de los parlamentarios para
acercarse a los ciudadanos. En el
libro Parlamento y Democracia, libro a la luz de la constitucin
de 1979 y que estudia el
parlamento de la dcada de los 80s, ensaya una suerte de topologa
de los parlamentarios,
dividindolos en: El legislador, el fiscalizador y el mediador.
Los dos primeros bastante
relacionados con las funciones clsicas de los parlamentarios, el
tercero lo define de la
siguiente manera
. es este un tipo que al ejercerse en formas muy diversas y
en
muchas ocasiones fuera del recinto parlamentario, no logra
conocerse bien y en muchos casos es criticada por aquellos
sectores
parlamentarios que no aceptan mediaciones pblicas o que las
manejen discretamente. En todo caso el mediador mas visible es
el
solicitado para que intervenga en la resolucin de conflictos
sociales (Bernales 1990: 231).
Este tipo de parlamentario desempea una funcin especial, que no
se desprende de
los encargos constitucionales de los congresistas. Esta funcin
se manifiesta en la
contingencia y que el congresista tiene que actuar en funcin de
necesidades sociales de
-
30
sus electores. Bernales clasifica esta funcin especial como de
mediacin parlamentaria.
Precisa que el congresista no puede intervenir en asuntos
particulares o intereses de grupo,
es decir la mediacin solo cabe cuando est en juego el inters
publico o inters social
objetivamente identificable. Se menciona que esta funcin no se
menciona expresamente
en la constitucin pero que es vital para el desarrollo de la
labor del parlamentario
(Bernales 1990: 74)
Esta tipologa es un acercamiento a lo que en este trabajo hemos
identificado como
estrategias que los congresistas utilizan para acercarse a su
electorado. En nuestros casos
podemos reconocer un trabajo arduo a nivel individual o
colectivo de intermediacin
parlamentaria. Una diferencia sustancial, entre lo que hemos
encontrado y la categora
que propone Bernales, es que los congresistas reconocen que
tiene que intermediar
sobre demandas especficas de sus pueblos con las agencias del
gobierno ejecutivo,
quitndole esta aura de la mediacin parlamentara slo presente en
conflictos que afecten
el inters pblico.
Bernales no llega a ser profundo en el anlisis sobre el uso de
las funciones parlamentaria,
slo hace mencin a la tipologa sin mayor discusin sobre el punto
ni la recopilacin de
informacin de los congresistas que ejercen esta funcin de
mediacin.
Los trabajos de Enrique Bernales son bastante ricos en brindar
el panorama general aunque
suelen ser bastante repetitivos, y desde una perspectiva ceida
al anlisis jurdico, sin
embargo, son una introduccin necesaria para estudiar el
parlamento. Por ejemplo se
-
31
menciona en su trabajo Manual Parlamentario que si bien los
parlamentarios se eligen en
circunscripciones departamentales los parlamentarios representan
la nacin (Bernales
2002: 32), por ende no podran tender a una mirada localista de
sus funciones como
legislador, justamente esta contradiccin es sobre lo que quiere
llamar la atencin este
trabajo.
El trabajo de Degregori y Melndez El nacimiento de los
otorongos- El Congreso
de la Repblica durante el gobierno de Alberto Fujimori (1990 -
2000) Es un excelente
anlisis poltico del parlamento. En este trabajo los autores
buscan identificar el nacimiento
de las actitudes congresales que ellos denominan otorongusimo.
Para esto los autores
realizan un anlisis del parlamento desde el CCD de 1992 hasta el
2000 (Degregori 2006).
En este trabajo podemos encontrar un antecedente importante
sobre el anlisis de
las votaciones que obtuvieron los congresistas como un factor
importante sobre el
comportamiento poltico. As tambin, es importante como se
presenta la exploracin a
profundidad de la trayectoria poltica de dos ex
congresistas.
Uno de los aportes significativos de este trabajo es que
presenta las estrategias que
los congresistas usaron para sobrellevar por un lado la
competencia por ascender dentro de
los escalafones de la poltica, en un gobierno autoritario
marcado por un excesivo
centralismo. .
-
32
Los autores definen dos grupos importantes para el anlisis de
estrategias, los
provincianos y los limeos, clasificacin que depende del lugar
donde provienen los
votos de los congresistas. (Degregori 2006: 104) Esta
clasificacin es una herramienta
vlida dado que los congresistas se elegan en circunscripcin
nica. Sin embargo para
nuestro trabajo esta clasificacin pierde valor debido a que los
congresistas a partir del
2001 se eligen en circunscripcin departamental, por lo que es
claro de donde provienen
las votaciones de cada uno de los congresistas electos.
El congresista formado en el periodo fujimorista es sobre todo
prctico y
subordinado a los intereses personales, se alinean a los
intereses grupales dependiendo del
contexto, donde una suerte de vale todo define su
comportamiento. Es esta caracterstica
a modo de ADN congresal que Degregori y Melndez describen en su
trabajo. Nuestro
trabajo, en cierta forma, es la continuacin de este, ya que por
un lado encontramos que los
congresistas tienen que enfrentar un contexto difcil, con
barreras que dificultan su
accionar y lo alejan del ciudadano frente a lo cual tiene que
desarrollar estrategias que les
permita sobrellevar estas dificultades. El congresista entiende
que el xito de su carrera
poltica tambin depende de que pueda convencer al electorado que
vale la pena que lo
reelijan o que le den su confianza para otro puesto de eleccin.
Estos investigadores se
concentran en los Congresos de 1992, 1995 y 2000 para su
anlisis, sin embargo hacen
breves apuntes sobre el Congreso 2001- 2006 sealando las dudas
que quedan y esbozando
preguntas para futuras investigaciones.
-
33
Existen trabajos cuyo objeto de estudio es la representacin y
por consiguiente el
Congreso viene a ser el centro de atencin. En esta lnea estn los
trabajos de Henry Pease
con Fernando Tuesta Representacin y sistema electoral; de Jorge
Valladares Molleda
Razones, Nociones y Opciones Bsicas para la Reforma Electoral en
el Per y de Rafael
Roncangliolo y Jorge Valladares Tres reformas al sistema de
representacin .El trabajo
de Pease y Tuesta, presentado en el seminario de Reforma del
Estado es un recorrido por
las propuestas mas importantes que se deben realizar para
mejorar la representacin, los
autores hacen una descripcin crtica de todas las instituciones
electorales. Reconocen el
cambio de escenario con las circunscripciones departamentales,
sobre este punto su
propuesta versa en hacer an ms pequeas las circunscripciones,
mejorando de esta
manera la relacin entre ciudadano y representante. Como
conclusiones de este documento
los autores presentan 5 medidas para fortalecer la representacin
poltica.
1.- Desarrollar la idea como comunicador poltico: ida y vuelta
entre su electorado y los
temas de la poltica nacional. Su contribucin a la legitimidad
del rgimen poltico.
2.- Obligacin del parlamentario de residir una semana al mes en
su circunscripcin
electoral. El Congreso no deber sesionar la primera semana de
cada mes.
3-. Parte de su oficina parlamentaria dedicada a esta funcin con
su circunscripcin
electoral en lo posible residente en la localidad.
4.- Introducir una reforma que restringe la iniciativa
legislativa en leyes ordinarias al Poder
Ejecutivo y establece, previo debate en comisiones, el voto en
bloque (SI/NO)
-
34
5.-Vacancia automtica del representante que incurre en violacin
del cdigo de tica
aprobado por ley orgnica, al margen de las consecuencias
penales. Es remplazado por el
accesitario pero puede ser absuelto por el Poder Judicial si se
trata de un delito y es
declarado inocente, siempre y cuando no haya dejado el partido
que lo llev al cargo.
|De estas propuestas el Congreso parece haber odo la segunda
(Congreso 2009b)
ya que el parlamento modifico su reglamento con la finalidad de
que los congresistas
pudiesen estar en los departamentos que representan, sin embargo
como sealramos esta
reforma a retrocedido debido a que se decidi suspender esa
prerrogativa del congresista.
La segunda y tercera propuesta est en relacin a lo que
postulamos en este
trabajo. La brecha entre los ciudadanos y los congresistas se
tienen que reducir acercando
el trabajo del parlamentario a su representado, y como venimos
sosteniendo los
representados estn en los departamentos de los cuales han sido
elegidos mientras que los
congresistas se encuentras enclaustrados bajo una agenda muy
apretada..
Valladares por su parte lo que trabaja son reformas para mejorar
la capacidad del
Congreso de representar, es decir su atencin est en las reformas
institucionales que
tendrian un efecto en la composicin del Congreso, no se centra
en el Congreso como
objeto de estudio su enfoque es ms sobre el sistema electoral.
(Valladares 2004). As
mismo, el artculo que Valladares tiene con Roncagliolo (2010)
centra sus tres propuestas
de reforma sobre la representacin en la reforma del sistema
electoral (aumento de nmero
-
35
total de congresistas y reduccin de tamao de circunscripciones)
tambin argumenta a
favor de la bicameralidad. Los argumentos versan sobre la
necesidad de temporizar la
produccin legislativa y el senado como una cmara reflexiva.
(Roncagliolo 2010-155).
Otro bloque importante de referentes son las organizaciones de
la sociedad civil
que estn pendientes del trabajo que realiza el Congreso de La
Repblica. La mayora de
trabajos se centran en la figura del parlamentario adems de
proponer indicadores globales
para medir la calidad del parlamento. Sin embargo, tienen
algunos sesgos importantes que
mencionbamos en la introduccin. Por un lado buscan medir la
efectividad de los
parlamentarios tomando en cuenta la produccin de las leyes,
adems que muestran
relacin entre aspectos como el nivel educativo del parlamentario
con la calidad de su
trabajo parlamentario. El trabajo de estos observatorios son
recogidos por la prensa, sobre
todo si es que en la evaluacin que hacen los observatorios hay
material para resaltar la
ineficiencia o el escndalo en el Congreso19
.
Uno de los observatorios ms importantes sobre el Congreso y la
labor congresal
fue CONSODE, Consorcio Sociedad Democrtica, estuvo integrado por
las siguientes
organizaciones: Comunidad Andina de Juristas, Manuela Ramos,
Transparencia, Instituto
peruano de la educacin en derechos humanos y la paz y el
National Democratic Institute
(NDI). CONSODE pblico el boletn/revista Ojo Ciudadano en este
hacan un
seguimiento de los temas ms importantes que haban concitado la
atencin del Congreso.
19
Correo 2009
-
36
Los reportes de Ojo Ciudadano se basaban en un escrutinio de la
coyuntura del
Congreso. CONSODE mantuvo una preocupacin constante tratando de
medir la
eficiencia del Congreso e informar al ciudadano sobre la labor
de los congresistas.
Buscaban tambin que su propuesta tenga una llegada masiva,
evitando que se restringiera
a crculos acadmicos especficos, en ese intento su publicacin,
ojo ciudadano, se
distribua conjuntamente con el diario La Repblica.
En la ltima edicin de este suplemento se busco dar a conocer las
conclusiones de
los tres aos que dur el proyecto CONSODE (2003-2005) y
destacaban sobre todo una
serie de indicadores de gestin sobre el parlamentaria Se
buscaban medir cuatro reas de
gestin: produccin legislativa, control poltico y fiscalizacin,
representacin y funcin
institucional. (CONSODE 2005)
Proponan varios indicadores para medir el desempeo del Congreso,
entre ellos
desataca el indicador de representacin, midindo tanto en
congresistas como en bancadas
parlamentarias. CONSODE agrega la siguiente informacin para
medir la representacin
del congresista: mociones de orden del da referentes a temas
relevantes y conflictos
sociales, audiencias pblicas realizadas, forums, seminarios, y
eventos especializados
orgnizados, participacin de asociaciones ciudadanas en estudio y
dictamen de proyectos
de ley, audiencias y reuniones segn lugar, asistencia a
circunscripciones electorales de
origen. Como se puede observar la mayora de aspectos que se
consideran en este
indicador es trabajo que el congresista realiza en Lima, solo
uno de los tems tiene que ver
con el trabajo que el congresista pudiera realizar en su
departamento. An as el indicador
-
37
de representacin no eran el centro de atencin de la
publicaciones de CONSODE, lo eran
los de produccin legislativa . De hecho el anlisis que CONSODE
realizara sobre el
desempeo legislativo fue recogido por la prensa, la cual
enfatizaba la poca produccin
legislativa20
Sin embargo, en CONSODE entendan que existe un problema de
representacin
que pasa por la distancia entre el ciudadano y el congresista.
En la entrevista que
sostuviramos con Luis Nunes, representante del NDI y secretario
ejecutivo de
CONSODE, nos comento que tuvieron un proyecto en el cual
abrieron oficinas de
representacin congresal en los departamentos, sin embargo este
proyecto no se pudo
mantener debido a la falta de voluntad poltica, se consideraba
el gasto innecesario.
En el primer tipo de anlisis que realiza CONSODE con respecto a
la medicin de
la eficacia del Congreso y congresista, podemos identificar que
no es completa sobre el
trabajo parlamentario, reduce toda la labor del parlamento a una
medicin en la que slo se
privilegia el aspecto legislativo y de este la cantidad.
Consideremos que no es una buena
medida porque, como venimos sosteniendo, las funciones del
congresista no se resumen
slo a la legislativa, y justamente el sobredimensionado peso de
esta funcin reduce el
accionar del congresista para ejercer su funcin
representativa.
Propuesta Ciudadana es otro colectivo integrado por un nmero
amplio de
instituciones acadmicas, ongs y agencias de cooperacin
internacional (Propuesta
Ciudadana 2003). Su lnea de trabajo principal es la
descentralizacin, seguimiento a los
20
Peruprensa 2005
-
38
gobiernos regionales as como las transferencias que el Estado
central realiza hacia los
gobiernos regionales, y el control de las industrias
extractivas.
En uno de sus boletines de anlisis se hizo referencia al
Congreso de la Repblica
y el problema de la representacin. As en aquella oportunidad
argumentaron a favor de
regresar a la bicameralidad. En el diagnostico que realizan
relacionan el desprestigio del
parlamento con la carencia de calidad acadmica de los
parlamentarios y el mal
desempeo de sus funciones.
En aquel documento Propuesta Ciudadana llega a la conclusin de
que se debe
reforzar la representacin, atribuyendo la debilidad del
parlamento a los siguientes
factores:
a) La mayora de los peruanos viven en una situacin de pobreza
que dificulta
el ejercicio pleno de sus derechos ciudadanos, por las
exigencias cotidianas
a las que se ven sometidos.
b) Los partidos polticos, nacionales organizaciones llamadas a
ser el canal
propicio para institucionalizar y ordenar el juego
democrtico
parlamentario, atraviesan una situacin de extraordinaria
debilidad.
c) El peso histrico del presidencialismo sobre el parlamento y
las dems
instituciones del Estado est siendo agravado por la vocacin
autoritaria de
la Constitucin de 1993.
http://www.participaperu.org.pe/boletin/nia6/NIA6.htm#_ftn4#_ftn4
-
39
d) Los medios de comunicacin, que usufructan de la debilidad
del
Parlamento y de las instituciones estatales en general para
instalar su agenda
poltica, ejercen un protagonismo cada vez ms influyente.
e) Los poderes fcticos, en especial el de los grandes grupos
empresariales,
crece como factor de distorsin de la representacin de los
intereses de
sectores mayoritarios de la poblacin peruana. (Propuesta
Ciudadana 2006)
En este caso se liga la debilidad del Congreso con su relacin
con otros actores de
la sociedad o con instituciones del sistema poltico. La
propuesta de bicameralidad tendra
el efecto positivo sobre la representacin.
Para concluir presentamos el trabajo de Reflexin Democrtica, que
es una
asociacin sin fines de lucro que se concentra en un seguimiento
y estudi del Congreso de
la Repblica. Para el ex-secretario ejecutivo de CONSODE, Luis
Nunes, Reflexin
Democrtica les tomo la posta, sobre todo en lo referente a lo
que es evaluacin sobre el
Congreso y propuestas para mejorar el desempeo del
legislativo.
Una fortaleza para este grupo es que tuvo como director
ejecutivo a Jos Elice y
como Vicepresidenta a Milagros Campos, entre otros
personalidades destacadas21
. Elice es
importante dado que fue oficial Mayor del Congreso, as que es
lgico suponer que puede
saber bastante como para responder Cmo funciona el Congreso?-
Milagros Campos es
Magster en Ciencia Poltica por la Pontificia Universidad Catlica
del Per y fue asesora
en varias legislatura de la bancada de unidad Nacional (Reflexin
Democrtica 2008).
21
Jos Elice fue presidente de la organizacin hasta el 2010. Lo
remplaz Roque Benavides Ganoza.
-
40
El proyecto con el que se lanza Reflexin Democrtica es
Radiografa del
Congreso una publicacin en la que se recoge la informacin de 95
parlamentarios del
periodo 2006- 2011. Este intento de generar sinergia entre
personalidades que tiene una
idea bastante clara del trabajo parlamentario as como de las
actividades de los legisladores
es importante, y sirve como referente para poder sistematizar
informacin del parlamento
permitiendo investigaciones futuras (Reflexin Democrtica
2009).
Radiografa del Congreso busca presentar los perfiles de los
congresistas y cotejar
sus promesas electorales con su labor en el Congreso. Dentro de
esta publicacin se resalta
las iniciativas legislativas de los congresistas que consideran
ms importantes.
Radiografa del Congreso es un intento por sistematizar perfiles
e informacin
sobre los congresistas ya que no presenta hiptesis de trabajo,
la publicacin son los
resultados descriptivos recogidos a travs de encuestas hechas a
los propios congresistas.
En resumen el trabajo de Radiografa del Congreso se centra en el
desempeo legislativo
del Congreso, adems de una mirada en la que se priorizan el
nmero de leyes propuestas y
aprobadas. A lo largo del texto presenta algunas conclusiones
generales que son relevantes
para nuestro trabajo. Se seala que el Congreso sobrecarga a los
congresistas con las
comisiones de trabajo y que las actividades que se realizan
dentro del Congreso hacen de
esta institucin una institucin dinmica. Este aspecto es
importante y esta en la lnea con
lo que proponemos en este trabajo, ya que la sobrecarga y
exigencia de las dinmicas del
parlamento no le dan espacio a los congresistas para poder
desempear sus otras funciones.
-
41
Por otro lado tenemos que la mirada de la prensa o de muchos de
los lderes de
opinin pblica sobre el Congreso, se mide por la exposicin de los
congresistas en los
medios. El congresista que no aparece en los medios limeos o que
no legisla no es
tomado en cuenta o lo califican peyorativamente, as es comn leer
que los llaman
annimos. En el articulo citado podemos encontrar que algunos de
los congresistas, no
son annimos de la poltica ya que tienen un pasado respetable en
su regin y como
algunos de ellos sealan solo les preocupa su regin, o les tiene
sin cuidado lo que diga la
prensa limea22
.
En este captulo hasta ahora podemos encontrar que existe un vaco
importante,
sobre el cual este trabajo busca aportar, dado que no se
encuentra literatura sobre el
Cmo? Se ejerce la representacin y Cules son las condiciones para
ejercer la
representacin? Podemos encontrar referentes que versan sobre
cambios institucionales o
arreglos organizativos para mejorar la idea de representacin, as
como trabajos que buscan
medir e identificar la eficacia del Congreso, entendiendo que la
eficacia es sobre la
produccin legislativa o aspectos cuantificables de la labor
congresal. La prensa aporta
teniendo como medida aspectos exclusivos de su propio campo
comunicativo, sin son
conocidos o no. Frente a esto queremos contribuir en lo que
refiere a identificar como la se
relaciona la organizacin propia del Congreso y la funcin
representativa que recae en la
persona del congresista y por ltimo como este se adecua a las
limitaciones del entorno.
22
Cisneros 2007
-
42
4 Captulo II: Marco Terico.
En esta seccin buscamos presentar las distintas teoras que nos
dan herramientas
para poder analizar nuestros casos. Lo que buscamos entender es
como funciona un
Congreso cuya representacin se ve mermada por su organizacin
interna, y un contexto de
partidos polticos dbiles y poderes regionales debilitados.
Para las elecciones generales del 2001 se reform el sistema
electoral, se dispuso
que los congresistas se eligieran a travs de circunscripciones
departamentales. Este
cambio es significativo, ya que se pasa de un esquema en el cual
el congresista se
desenvolva bajo una idea nacional a una departamental. Adems, en
el 2002 se eligieron
los gobiernos regionales, es decir ejecutivos regionales con una
asamblea de consejeros,
que se convertiran en la institucin que delimite las polticas de
las regiones.
Los primeros gobiernos regionales se eligieron el 2002 bajo la
circunscripcin
departamental, esperando que antes de la segunda eleccin de
gobiernos regionales (2006)
se puedan constituir las regiones, circunscripciones que
abarquen ms de un departamento,
sin embargo las consultas para la constitucin de regiones fueron
un fracaso.
-
43
En el 2006 y en la eleccin del 2020 se ha elegido gobiernos
regionales en base a
los departamentos. Lo importante a recalcar para este trabajo es
que los gobiernos
regionales ya se han consolidado cmo un nivel de gobierno despus
de tres elecciones
consecutivas. Adems de ser rganos cuya relevancia poltica va en
constante aumento,
con lo cual suma al escenario de gobierno un nivel ms de
coordinacin.
Los gobiernos regionales si bien estn fortalecindose todava no
se pueden
comparar a la capacidad de gasto y de recursos que tiene el
gobierno central. El Congreso
por su parte como institucin poltica nacional en teora debera
integrar los diferentes
niveles de gobierno, ms an si es que la representacin est
organizada a nivel
departamental. Sin embargo lo que caracteriza la relacin entre
los congresistas y los
presidentes regionales es una lgica de competencia bastante
fuerte23
. En esta competencia,
la poblacin percibe al presidente regional como una autoridad ms
cercana, por lo que
tienen ms confianza que los presidentes regionales cumplirn sus
promesas.
23
Hecho que comprobaremos ms adelante con la descripcin de
nuestros casos. Lo cierto es que ahora
-
44
Grfico 3.1-
Comparacin percepcin de cumplimiento de promesas: Presidente
Regional-Congresista.
Fuente: Perfil del Elector Peruano-JNE.
Elaboracin Propia.
En resumen, Per despus del 2002 se ha convertido en un Estado
multinivel, los
Estados multinivel son aquellos que configuran sus accionar
organizativo y de gobierno
en distintos niveles de gobierno (Suarez Cao 2007). Es claro
relacionar este tipo de
Estados con los stados federales, sin embargo Per sin ser un
Estado federal se puede
entender dentro de esta categora.
Dentro de Amrica Latina tenemos varios ejemplos de pases
federados: Mxico,
Brasil y Argentina. Otros estn inmersos en reformas
descentralizadoras bastante fuertes:
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45
Ecuador, Colombia, Per. Sin embargo, el aspecto poltico de la
descentralizacin es uno
de los menos estudiados, an cuando es trascendental para poder
entender el sistema
poltico en su totalidad (Pachano 2009, Escolar 2007) Lo
importante es resaltar que las
arenas de la poltica nacional y subnacional estn
interconectadas.
La utilidad del marco que nos permite entender las relaciones
entre los distintos
niveles de gobierno es necesaria, ya que nos brinda luces de las
posibles combinaciones
que se pueden dar entre polticos y poderes del estado. Sin
embargo no hemos encontrado
mucho sobre relacin entre polticos y sus electores sobre todo en
estados multinivel, y an
menos sobre los problemas de representacin y posicionamiento de
los congresistas. Lo
ms cercano, con respecto a la relacin entre ciudadanos y
polticos, son los estudios sobre
las dinmicas de los partidos polticos cuando tienen que operar
en arenas de distintos
niveles, que tocaremos ms adelante, y tambin sobre la relacin
entre los encargados en
distintos niveles de gobierno.
En Estados multinivel se puede plantear entonces un doble
escenario de conflictos
que se interrelaciona dependiendo de los intereses y naturaleza
de los actores, estos
conflictos pueden condicionar el acercamiento que un congresista
pueda tener con sus
electores, as como el xito de las polticas pblicas de los
propios gobiernos. Beck, por
ejemplo, nos presenta un marco interesante para entender las
relaciones entre el gobierno
nacional y los gobiernos locales, ver cuadro 4.1, para l existen
tres variables
institucionales que pueden condicionar el xito o la
aplicabilidad de polticas pblicas:
reconocimiento constitucional, dinmicas polticas y las dinmicas
que regulan las finanzas
-
46
subnacionales. En resumen, para nuestro caso, con una dinmica
poltica de no mayora
es decir con partidos polticos dbiles que no pueden articular la
coordinacin, la relacin
de las unidades subnacionales con el gobierno central son
directas; lo cual tambin reduce
el margen de accin poltica del congresista dado que las
autoridades regionales no los
necesitaran para obtener mayores beneficios y/o obras para su
departamento. Adems si
bien es cierto el presupuesto de la Repblica se aprueba en el
legislativo, este no tiene
mayor decisin o posibilidad de cambio.
Cuadro 4.1
Relacin de niveles de gobierno y xito de polticas pblicas
Variables Institucionales Consecuencia
Reconocimiento constitucional de
la existencia de niveles
subnacionales de gobierno.
Reconocimiento nace por parte del Estado
o Provincia (status de las unidades locales
ambiguos)
Municipalidades son criaturas de los
estados y de las provincias. La
colaboracin directa entre el gobierno
nacional y las municipalidades es ta de jure
impedida.
Las municipalidades son reconocidas
como un nivel distinto de gobierno.
Colaboracin directa en polticas entre
niveles nacional-local son de jure posibles.
El juego entre dos niveles federales se
convierte en un juego de tres niveles.
Dinmicas Polticas
Dinmica de mayora-poltica
Un sistema vertical de partidos polticos,
impedira polticamente la posibilidad de la
colaboracin obviando la intermediacin
de los gobernadores.
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47
Dinmica no de mayora poltica
(Coalicin presidencial)
Un sistema de partidos dbil y fragmentado
provee incentivos a las lites subnacionales
buscar resultados de polticas. La
colaboracin directa entre el gobierno
nacional y subnacional es de facto posible
dentro de un contexto de de competencia
para ejecutar polticas.
Las reglas que regulan las finanzas
subnacionales.
Regulacin de mercado de las finanzas
subnacionales (presupuesto son bajos
controles)
Gobernadores van a sobregastar cuando el
acceso a crdito de mercados externos esta
permitido. Las municipalidades van a ser
fiscalmente capturadas por los Estados o
las Provincias a travs de los crditos. Los
incentivos para una colaboracin nacional-
local son impedidos
Regulacin Constitucional de las finanzas
subnacionales (presupuesto altamente
controlado)
Regulando una poltica pblica de
responsabilidades de gasto, y armando las
metas de los presupuestos subnacionales, la
colaboracin entre el gobierno nacional y
local sera fiscalmente incentivada
La coordinacin y la estabilidad pueden depender de la relacin
entre los ejecutivos
nacionales y el ejecutivo subnacional. Sin necesidad de que esta
pase por la relacin entre
el parlamento (Escolar 2007). Entonces los congresistas, como
actores polticos, tienen
que recurrir a mtodos que les permita estar en el escenario
poltico y de esta manera
ganarse a los electores. La naturaleza del congresista es de un
empresario poltico
-
48
(Geddes 1994)24
. Adems desde el 2002 existen las autoridades ejecutivas
departamentales, que tienen una mejor posicin poltica y
herramientas, presupuesto, para
poder ejercer una mejor labor poltica y posicionarse para con
los ciudadanos como sus
verdaderos representantes. Como prueba de ello mostramos el
Grfico 4.2 en el cual se
muestra la percepcin de los electores sobre la importancia de
las elecciones. Segn el
estudio Perfil del Elector Peruano (JNE 2010) vemos que para el
ciudadano la eleccin
del Congreso no es importante, con el 2.5% es la ltima en
importancia entre las dems
elecciones de autoridades.
Grfico 3.1
Cul de las siguientes elecciones le importa ms a usted?
Fuente: Perfil del Elector Peruano-JNE.
Elaboracin Propia.
24 La definicin de Barbara Geddes sobre los empresarios
polticos, se puede entender como el poltico
que busca hacer carrera poltica, es la siguiente: Political
entrepreneurs are individuals who can themselvs
profit in some way from providing others with collective goods
they may be able to further their own political interests by
exchanging collective goods for votes. En resumen el poltico
necesita obtener
beneficio de su trabajo como tal, es necesario que sus electores
reconozcan su trabajo para seguir
manteniendo su carrera poltica.
-
49
Cmo el congresista puede representar en un Estado multinivel,
con un sistema de
partidos tan particular, desestructurado, como el nuestro y
contrarrestando su mala
posicin poltica? Hemos podido recoger de la literatura que
existe sobre Amrica Latina
varios modelos que nos permiten entender la posicin del
congresista, su relacin con otros
actores y los mecanismos que estos puedan aplicar para
relacionarse con su electorado,
informacin que nos ayuda a responder la pregunta planteada.
Podemos dividir las experiencias latinoamericanas segn la
fortaleza de los actores
polticos nacionales o regionales, y cmo estos articulan la
representacin poltica. Los
congresistas dependiendo de esta configuracin buscarn la mejor
forma de llegar a su
electorado, y regresando a la definicin de Geddes, velarn por
ser ellos los que puedan
hacer llegar a sus electores los bienes que necesitan.
El caso colombiano es importante para nuestra experiencia;
Colombia en 1991
inicio una profunda reforma descentralizadora, y fortaleci los
espacios locales, buscando
desentenderse de un prolongado centralismo. Entre las reformas
que se promovieron con la
constitucin de 1991 fue la eliminacin de los llamados Auxilios
parlamentarios, una
interpretacin particular de la constitucin de 1986 permiti esta
institucin. A travs de
esta figura los parlamentarios colombianos disponan de un
presupuesto para obras
pblicas o ayudas a la poblacin. La crtica a esta figura era que
con esta institucin se
perpetuaba el clientelismo ya que el presupuesto se usaba de una
manera meramente
instrumental y buscando votos para su reeleccin.
-
50
Las reformas descentralizadoras en Colombia modificaron el
espectro poltico, los
partidos tradicionales perdieron fuerza, pero las lites
regionales tampoco se han
fortalecido como se esperaba. Frente a la circunstancia descrita
los congresistas
colombianos han logrado posicionarse para la opinin pblica como
los grandes gestores
del presupuesto pblico, ya que su influencia en el momento de la
designacin de recursos
sigue siendo importante, este posicionamiento es debido a su
tradicin en el manejo de
presupuesto (Durand y Montenegro 2002)
En este primer caso vemos que el congresista se apropia del tema
del presupuesto
como tema medular de su labor de representacin, los congresistas
que logren mayor
presupuesto u obras para sus electores probablemente sean
considerados mejores
representantes. En el caso colombiano el congresista debido a
una fuerte tradicin en el
manejo de recursos estatales han podido mantener su influencia
sobre un tema tan
importante.
Un segundo modelo que presentamos es el brasilero. En este
modelo, los partidos
nacionales son fuertes y estructurados, an as se presentan
tensiones entre los diferentes
niveles de gobierno, convirtiendo su Congreso en la arena en la
cual se logran los acuerdos
o las transacciones, como consecuencia se posiciona al
congresista como actor central de la
negociacin.
En ese sentido el caso brasileo es muy aleccionador. Con la
vuelta a la democracia
Brasil entro en un proceso de fuertes reformas institucionales,
gran parte de estos cambios
-
51
estaban dirigidos a fortalecer a los gobiernos subnacionales.
Las observaciones a las
reformas institucionales brasileras se centraban en la
posibilidad de un centrifugismo en la
labor legislativa, ya que los congresistas representaban a los
estados y en todo caso los
gobernadores podan tener una influencia considerable sobre
ellos, esta influencia evitara
un fortalecimiento de los partidos polticos y ms an con un
Congreso con reglas que
facilitaban la accin individual25
. Se reconoce a la luz de la literatura brasilera que
existen
tensiones entre los intereses de los parlamentarios y las
expectativas sobre su funcin como
representantes nacionales. (Armijo 2006, Hagopian 2007).
Antes de las reformas estructurales impulsadas por Fernando
Enrique Cardozo, los
operadores polticos del ejecutivo buscaban presionar a las
municipalidades en donde el
congresista concentraba su electorado; para que as estos
alcaldes puedan luego presionar
al congresista a favor de lo que el ejecutivo demande. (Ames
1994). Despus de la
reformas de mercado, los partidos nacionales recuperaron poder
frente a los lderes locales,
concentrando la negociacin de aspectos temas gravitantes como el
presupuesto nacional
en los rganos polticos centrales, presidencia y el Congreso
(Armijo 2006). El
fortalecimiento de los partidos polticos nacionales brasileros,
y la disminucin de poder
por parte de los gobernadores federales, explicaran la
disciplina y cohesin partidaria con
la cual los congresistas estaran actuando, ya que el beneficio
de seguir posiciones
programticas es mayor que la accin individual (Hagoppian
2007).
25 Por ejemplo, los legisladores brasileros pueden presentar
leyes a titulo personal no necesitando el apoyo
partidario para eso.
-
52
El caso Argentino ilustra bien un tercer escenario, que a
diferencia del brasilero y
colombiano, el peso de las lites locales es gravitante. La
relacin en el caso Argentino
pasa por un rol ms activo de los gobernadores provinciales. El
poder de los gobernadores
se ve reflejado en el parlamento, siendo un factor importante a
considerar dentro del
fraccionamiento partidario en el nivel nacional. (Leiras,
2007)
Usualmente, en los estudios de los sistemas de partidos no se
toma en cuenta la
existencia de niveles distintos de gobierno, se asume slo el
sistema nacional, tomando en
cuenta para el estudio de los partidos polticos slo
instituciones ligadas al sistema
nacional como: el sistema electoral o sistema de gobierno
(Pachano 2008, Suarez Cao
2008). Ante esto Gibson y Suarez Cao proponen darle a la
variable territorial la
importancia que se merece, ellos proponen el trmino sistema
federalizado de partidos
Para describir cuando existen diferentes partidos en los
diferentes niveles de gobierno
(2006). Proponen que en un estado en donde se configuran arenas
polticas en distintos
niveles, es de esperar que los acomodos de los regmenes de los
partidos nacionales se
entiendan dentro de la competencia en las diferentes arenas de
gobierno (2006) Este marco
es importante para entender el nivel de fragmentacin del sistema
de partidos Argentino.
Se tiene que reconocer que instituciones polticas importantes
permiten, en el caso
argentino, una mayor injerencia de las elites regionales en el
escenario poltico local. Por
ejemplo, en Argentina los Congresos locales pueden determinar el
sistema electoral para la
eleccin de los representantes del parlamento regional y del
gobernador, dando un poder
muy importante a las coaliciones en gobierno (Suarez Cao
2007).
-
53
Podemos dilucidar a la luz de lo planteado que en el caso
Argentino que se da una
transposicin inevitable ya que el rgano plural nacional se forma
con elites regionales.
En resumen la institucionalidad del Congreso exige a las elites
polticas regionales dejar
sus propuestas locales en bsqueda de un trabajo nacional, lo
cual como bien seala
Escolar (2007) sera ir contra el constituency del cargo. En este
caso particular debido a la
fortaleza de las lites locales, los congresistas no tienen los
incentivos necesarios para
respetar una disciplina partidaria como en el caso brasilero,
generando mayor nivel de
fragmentacin poltica.
El problema que presenta Escolar (2007) es importante para
entender la
importancia de los lmites que impone el Congreso de la Repblica
a los Congresistas,
debido a que las elites subnacionales deban articular sus
propuestas contemplando los
lineamientos y el trabajo de una poltica nacional y el congreso
no les brinda espacio para
la representacin.
En nuestro caso, al igual que el caso Argentino, tambin se debe
reconocer que la
dualidad del congresista radica en ser elegido en una
circunscripcin departamental y ser
representante nacional. Este desacuerdo es uno de los pilares en
los que basamos nuestra
explicacin del alejamiento del congresista y el ciudadano, las
reglas de un Congreso
nacional, conformado por lites regionales que tienen que
acercarse a su electorado
provinciano, de donde ha nacido su mandato y reside su
legitimidad
-
54
En resumen hemos presentado tres posibles modelos de condiciones
y relaciones
entre actores polticos de Estados multinivel. En el modelo
colombiano, la tradicin del
congresista en el manejo de presupuesto ha servido para que, an
con las reformas de
1991, la labor del congresista siga siendo importante para la
asignacin de recursos a obras
y proyectos que beneficien sus electores. La centralizacin en la
administracin del
presupuesto ha permitido a los partidos brasileros fortalecerse
y ser atractivos para los
legisladores lo que ha generado una mayor disciplina congresal
en base a los programas de
los partidos, en este contexto los congresistas encuentran que a
travs de los partidos
polticos pueden llegar a sus electores. En el otro extremo se
encuentra el caso argentino,
donde las lites locales son las que concentran gran parte del
poder poltico y adems que
se les permite tener bajo su control instituciones sensibles
como las reglas del sistema
electoral, en este escenario el legislador responde a las lites
locales y actan como sus
representantes en el nivel federal.
Tomando en cuenta los escenarios antes descritos, pasemos a
analizar el caso
peruano. En Per, a primera vista, la relacin entre los
ejecutivos de los distintos niveles
no pasa por una relacin con el Congreso, sin embargo es vlido
preguntarnos Cmo se
configuran la labor de representacin de los congresistas frente
al escenario de un pas con
ms de un nivel de gobierno? En la actualidad esta pregunta
recoge un debate que tiene
como protagonistas a los partidos polticos y los movimientos
regionales. Los partidos
polticos han ido perdiendo considerable espacio en los niveles
regionales, provinciales y
distritales, ese espacio pareciera estar siendo copado por las
organizaciones polticas
-
55
regionales y locales. Segn Vergara (2009), esto se puede
entender debido a los efectos no
deseados de las reformas descentralizadoras.
Grfico 4.3
Tendencias en el copamiento de autoridades regionales y locales,
segn tipo de
organizacin poltica.
Presencia de partidos en cargos subnacionales.
0%
10%
20%
30%
40%
50%
60%
70%
80%
2002% 2006% 2010%
Elecciones
Po
rce
nta
je d
el to
tal d
e
ca
rgo
s p
os
ible
s
Gobiernos Regionales
Gobiernos Provinciales
Gobiernos Distritales
Fuente: ONPEy JNE. Elaboracin propia.
An cuando, como vemos en el grfico 4.326
, los partidos han perdido un espacio
importante en los niveles subnacionales, mantienen inclume su
presencia en la arena
nacional, debido a que la ley electoral reserva de manera
exclusiva para los partidos
polticos el ejecutivo nacional y el Congreso de la Repblica. Es
en este asp
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