AUDITORÍA Y GESTIÓN DE LOS FONDOS PÚBLICOS

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Luis Muñoz GardePresidente

Cámara de Comptos de Navarra/Nafarroako Comptos Ganbera

El control externo: Parlamento y opinión pública1

En el acto organizado con motivo de la entrega de premios de la revistaAuditoría Pública, celebrado el pasado mes de marzo en Valladolid, algunosrepresentantes de los órganos de control externo tuvimos la ocasión de exponernuestras reflexiones acerca de un interesante tema: “El control externo:Parlamento y opinión pública”. Un asunto fundamental sobre el que, sinembargo, creo que no se ha reflexionado lo suficiente. Algunas de las ideas queofrecí en aquella intervención son las que quiero trasladar a los lectores deAuditoría Pública, una de las iniciativas más importantes de los tribunales decuentas para hacer llegar a la sociedad el eco de su labor, sus análisis, reflexio-nes y noticias.

No me extenderé mucho en lo referido a las relaciones de los tribunales decuentas y los parlamentos, aunque hay que destacar que es ése –el parlamenta-rio– el ámbito donde se incardinan estas instituciones funcionalmente autóno-mas. En este sentido, creo que estamos obligados a guardar un equilibrio, nosiempre fácil, entre la necesidad de preservar nuestra independencia funcional,

1 Este artículo está basado en la intervención de Luis Muñoz Garde en la mesa redonda organizada por la Sindicaturade Cuentas de Castilla-La Mancha, el pasado 23 de marzo, con motivo de la entrega de los premios de la RevistaAuditoría Pública.

manteniendo para ello una sana distancia, pero sinolvidar que el Parlamento debe ser nuestra princi-pal referencia institucional. No en vano es el legis-lativo quien, como todos ustedes saben, nombra alos miembros de los órganos de control externo;solicita informes de fiscalización o de asesoramien-to en materias económico-financieras; y puedeigualmente reclamar la presencia de los máximosrepresentantes de las instituciones de control paraexplicar los resultados de su trabajo.

Nuestras leyes regulan las relaciones con los res-pectivos legislativos, mostrando diferencias detodos conocidas. Como saben, hay institucionescomo el Tribunal de Cuentas, que se relacionan conlas Cortes a través de una comisión específica mien-tras que la mayoría acudimos a diferentes comisio-nes parlamentarias según la materia objeto delinforme que vayamos a exponer. Hay Parlamentos,como el de Navarra, que solicitan al órgano de con-trol externo informes tanto de fiscalización como deasesoramiento en temas económico-financieros,mientras que otros no tienen contemplada la peti-ción de este tipo de informes de asesoramiento.

Pero dejando al margen estas diferencias, estáclaro que los órganos de control externo no debenperder de vista su carácter de instituciones parla-mentarias, lo que exige unas relaciones fluidas consus respectivos legislativos y una actitud abierta,atenta y sensible hacia las inquietudes que en mate-ria de control manifiesten los grupos parlamenta-rios. No sólo porque somos instituciones de ámbitoparlamentario, sino sobre todo porque el legislativorepresenta a los ciudadanos, a quienes nos debemos.

Por lo tanto, concluyendo esta breve introduc-ción referida a nuestras relaciones con los parla-mentos, considero que tan negativo sería actuartotalmente condicionado por el legislativo, sinm a rgen de actuación propio, como vivir de espal-das a las inquietudes de quienes representan a losciudadanos. Imaginemos un tribunal de cuentascuyo programa –de hecho– lo elabora elParlamento porque todos los informes incluidos

son peticiones del legislativo. O, al contrario, unó rgano de control que no trata de dar prioridad alas peticiones ni mantiene canales de comunicacióneficaces con los representantes de los ciudadanos.Como todos los que dirigimos instituciones decontrol, soy consciente de que en ocasiones no esfácil conseguirlo, pero estoy convencido de que lavirtud está en el medio de esas dos tendenciasigualmente peligrosas.

LOS CIUDADANOS TIENEN DERECHO A SABER CÓMO SEGESTIONA SU DINERO

He citado hasta ahora dos conceptos –ciudadanosy comunicación– que considero esenciales paraabordar la relación entre los órganos de controlexterno y la opinión pública, concepto éste polisé-mico, complejo y dinámico. Concepto que alguienha llegado a comparar con la presión atmosféricaporque ni la ves, ni la tocas pero no por ello deja deexistir y actuar, como bien saben quienes en estasfechas preelectorales contratan encuestas y estudiospara conocer la opinión de los ciudadanos.

Pero dejando a un lado las discusiones académi-cas sobre el concepto “opinión pública”, me parecenecesario recordar algo tan obvio como fundamen-tal: los tribunales de cuentas se pronuncian sobre lagestión de los fondos públicos, la gestión del dine-ro de todos los ciudadanos. Esto supone que los ciu-dadanos tienen derecho a conocer cómo se gestionael dinero que aportan a las administraciones a tra-vés de los impuestos. Y al mismo tiempo, a nos-otros nos obliga a facilitar esa información, a tratarde que nuestro mensaje llegue a los ciudadanos dela manera más eficaz posible.

Alguien podría plantear que nuestra labor finali-za cuando entregamos el informe al Parlamento. Yque, en todo caso, es el legislativo el que deberáestudiar la conveniencia de trasladar ese mensaje ala sociedad. Me parece, en todo caso, una visiónmuy cerrada, contraria a nuestra autonomía funcio-nal y, sobre todo, una actitud con mala defensa enuna época en la que la comunicación es pieza clavepara cualquier tipo de organización.

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Hay quien también puede defender una estrate-gia basada en la no comunicación diciendo que losinformes son públicos y su publicidad se realiza através del boletín oficial correspondiente. Creo quetampoco es una razón convincente porque dichosboletines llegan a un público minoritario y el órga-no de control externo debe tratar de encontrarmaneras más eficaces de comunicarse con los ciuda-danos, objetivo que ha encontrado un buen aliadocon el extraordinario auge de Internet, pero quetiene en los medios de comunicación su vehículomás eficaz.

También hay quien alega el carácter técnico ycomplejo de los informes para huir de la comunica-ción, cuando precisamente esa complejidad deberíaanimarnos a reforzar nuestra estrategia de comuni-cación, reflexionando sobre cómo hacer llegar demanera correcta nuestro mensaje.

Por último, alguien puede pensar que no plantearuna estrategia de comunicación significa no proyec-tar a la sociedad una imagen de la institución. Perolo cierto es que al ciudadano siempre le llega unaimagen, también cuando no se actúa en el campo dela comunicación. La pasividad en este ámbito con-vierte a la institución en algo opaco, gris, de la queno se sabe nada y, por tanto, a la que tampoco sevalora. De ahí a plantearse el sentido de su existen-cia va un paso más bien corto.

La revista Auditoría Pública, órgano de expresiónde los tribunales autonómicos de cuentas deEspaña, publicó hace cuatro años un número bajo eltítulo “La Comunicación: asignatura pendiente delas instituciones de control”. En un texto interiorse decía literalmente: “Las instituciones de controlsiguen viviendo de espaldas a la comunicación. Laestrategia en esta materia, salvo alguna excepción,es la falta de estrategia. Y la consecuencia, la faltade proyección social de los tribunales de cuentas.Poner en marcha planes de comunicación para dar aconocer la labor de estas instituciones se antojacomo uno de los retos de los órganos de controlexterno”.

Yo creo que, afortunadamente, ese diagnósticodel año 2003 no vale para describir la situaciónactual, puesto que hoy en día no son excepción lasinstituciones que disponen de un plan de comuni-cación. En este aspecto se ha avanzado durante losúltimos años y estoy convencido de que los quetodavía no han abordado esta cuestión lo harántarde o temprano.

Explicaré a continuación la estrategia de laCámara de Comptos en este ámbito, comenzandopor la filosofía que la inspira y citando brevementenuestra manera de trabajar al respecto y algunas ini-ciativas concretas.

UN PLAN DE COMUNICACIÓN INTEGRALAbordamos la comunicación como una obliga-

ción ética. Nuestro planeamiento es que los ciuda-danos tienen derecho a conocer cómo se gestionanlos fondos que ellos ponen en manos de las adminis-traciones públicas. Nuestro deber es, por lo tanto,facilitar esa comunicación realizada principalmente–aunque no únicamente– a través de los medios.Sabiendo, por otra parte, que la publicidad de nues-tro trabajo aumenta su eficacia porque los responsa-bles de las administraciones tomarán más en cuen-ta nuestras conclusiones y recomendaciones en elcaso de que exista una sana presión social imposiblede conseguir sin los medios de comunicación.

También considero importante destacar que laestrategia de comunicación está basada en una pre-misa: la mesura, el huir de la búsqueda de protago-nismo excesivo, el no obsesionarse con los medios.Transparencia total sí, pero siendo conscientes deque estas no son instituciones para estar todos losdías en los medios.

Un plan de comunicación integral debe estar asu-mido por los máximos responsables de la institu-ción y gestionado por un gabinete en posición decentralidad y con una relación directa y fluida conla dirección de la institución. Su cometido es ges-tionar los mensajes que llegan, los que circulaninternamente (comunicación interna) y la informa-ción que sale de la institución. Aunque me centra-

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ré en este último aspecto, por ser el correspondien-te a las relaciones con la sociedad, quiero apuntar laimportancia de gestionar bien tanto la comunica-ción interna como la información que llega a la ins-titución. En este sentido, la Cámara de Comptos hapuesta en marcha recientemente un sistema dearchivo y búsqueda de noticias digitalizado paraque todos los técnicos puedan acceder al mismo y,utilizando unas determinadas claves, encontrar losantecedentes informativos del tema concreto quevayan a fiscalizar. Esas noticias, reportajes, entrevis-tas y artículos de opinión se seleccionan diariamen-te del boletín de prensa digitalizado que se envía atodos los técnicos de la Cámara de Comptos.

Centrándonos en la información que sale de lainstitución hacia los ciudadanos, esto incluye todoslos actos públicos de la institución y sus miembros,las relaciones con los medios de comunicación(aspecto fundamental, el que más trascendenciatiene), la imagen corporativa, las relaciones públi-cas, las publicaciones, la publicidad…

Dentro de este amplio ámbito, como les decía larelación con los medios es fundamental porque con-diciona en gran medida la imagen de la instituciónen la sociedad y la manera en que la ciudadanía reci-be el mensaje de nuestra labor.

Yo soy auditor y padre de dos periodistas, por loque creo conocer las tendencias tan diferentes deambos colectivos entre los que, no obstante, hayque tender puentes si queremos que la labor de con-trol de la gestión pública cumpla con una exigenciabásica: la publicidad.

Frente al complejo y largo proceso de elaboraciónde un informe, el ajetreo periodístico y sus consabi-das prisas. Frente al lenguaje plagado de perífrasis,matices, muletillas y largas frases del auditor, lanecesidad de ir al grano por parte del periodista; latendencia a eliminar matices, a convertir en blancoo negro lo que era más bien gris, la obligación deresumir 50 páginas en 20 líneas. Sin olvidar sulabor de traductor de un lenguaje técnico al quepueda entender todo el público. Labor ésta, la de

traducción, cuya mala fama la recuerda el dicho ita-liano: tradutore, traidore.

Por no hablar de otros condicionantes como laideología e intereses del medio, las del periodista,su profesionalidad y otro tipo de imponderablescomo, por ejemplo, si el día que presentamos elinforme o convocamos una rueda de prensa es tran-quilo desde el punto de vista informativo o llegacargado de noticias.

Con esto quiero decir que estos órganos de controlcontrolan la gestión de los fondos públicos, pero nopueden controlar la interpretación que de nuestralabor hacen los medios, aunque una buena estrategiapermitirá en general mejores informaciones.

Lógicamente, esto supone enviar a todos losmedios el informe acompañado de una nota deprensa que lo resume. La experiencia demuestra quetanto agencias de prensa como radio y televisión, engeneral, utilizan únicamente la nota de prensa y,por tanto, trasladan nuestro mensaje de una mane-ra fiel. Los periódicos tienen más tiempo para ana-lizar el informe y el formato papel también es másadecuado para hablar de presupuestos, desviacioneso deudas, con lo que elaborarán una informaciónmás adaptada a sus necesidades, intereses o prefe-rencias. En todo caso, la nota también la utilizaráncomo guía, les servirá para centrar el tema.

La información que sale de los órganos de controlse refiere sobre todo, como es lógico, a nuestrosinformes, pero esa no es nuestra única labor.También organizamos actos, recibimos visitas depersonalidades, participamos en jornadas y todo esolo podemos hacer llegar a los ciudadanos. Sin obse-sionarse por la continua presencia de la institución,pero dando cuenta de todo lo que consideremos quepuede interesar a los ciudadanos.

Un gabinete de comunicación también sirvecomo interlocutor de los periodistas en caso dedudas, aclaraciones o a la hora de negociar entrevis-tas o la publicación de artículos de opinión.

Estas son algunas de las maneras que encuentrauna institución –en este caso un tribunal de cuen-

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tas– para trasladar su mensaje a la sociedad a travésde los medios. Por cuestión de tiempo no entraré adetallar otras cuestiones relacionadas con esteimportante asunto, aunque sí me gustaría finalizarel apartado resumiendo las prácticas que, a mi jui-cio, nunca deben admitirse cuando uno se relacionacon los medios.

Creo que con los periodistas hay que tener unaactitud positiva, lo que supone trato correcto yatenderles siempre, nunca evadir sus llamadas. Loque, por supuesto, tampoco significa que haya queatender siempre sus peticiones.

Prácticas como la filtración de borradores o infor-mes provisionales, y el trato de favor a determinadomedio o periodista, son perjudiciales para la insti-tución. Actuar así resta credibilidad, incluso elmedio o periodista beneficiado pensará que pocagarantía ofrece una institución que filtra borradoreso discrimina a unos medios en beneficio de otros.Creo que una imagen de seriedad y rigurosidad–necesaria para nuestra credibilidad– es incompati-ble con esas prácticas. Prácticas que, por otra parte,tienen su mejor caldo de cultivo en institucionesque no practican la transparencia, ya que si losperiodistas saben que todos los informes se les remi-tirán nada más hacerse públicos, no estarán tras lapista de los borradores.

Yo creo que nuestros informes son una buenafuente de información, aunque su análisis exigecalma, contraste. Gabriel García Márquez escribióhace años un interesante artículo titulado “El mejoroficio del mundo”, en el que ofrecía su visión acer-ca del periodismo actual. Y ahí decía, entre otrascosas, la siguiente: “La mejor noticia no es la que seda primera, sino la que se da mejor”. En el caso deinformaciones como las que nos ocupan, todavíacobra más valor esa frase. A nosotros, como tribuna-les de cuentas, nos debe preocupar crear las condi-ciones para que los periodistas puedan informarcorrectamente de nuestra labor. Está claro que lasfiltraciones o el oscurantismo propician todo lo con-trario.

LOS MEDIOS SON IMPORTANTES, LA COMUNICACIÓNES ALGO MÁS

Siendo los medios de comunicación la maneramás efectiva de relacionarnos con la opinión públi-ca, hay otras cuestiones ligadas a la apertura a lasociedad, que quisiera citar brevemente:

En primer lugar, la imagen corporativa de la insti-tución, que debe proyectar nuestra identidad y valo-res a través de un diseño pensado y adaptado a lossoportes que utilizamos. Como anécdota les diré quecuando la Cámara de Comptos se puso en marchahace ahora 25 años se eligió un logotipo basado en

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una letra capitular de un registro de cuentas antiguo.Se trataba de una especie de serpiente enroscada en laletra C, que proyectaba una imagen tan antiguacomo siniestra, algo nada recomendable para situaren la portada de aquellos primeros informes que yade por sí generaban bastante preocupación a los res-ponsables de las instituciones fiscalizadas.

La identidad corporativa de una institución es lacarta de presentación ante la sociedad y hay que cui-darla. Por eso, unos años después se sustituyó por laactual, basada en un sello de la institución del sigloXV, una tipografía moderna y un tratamiento bilin-güe. El mensaje que pretendemos trasladar con esacomposición es que la Cámara de Comptos es unainstitución moderna pero no olvida su historia, altiempo que respeta la pluralidad lingüística denuestra comunidad.

Considero importante cuidar nuestra imagencorporativa porque también es una manera decomunicarnos con la sociedad. Por eso, me pareceun error adoptar la misma simbología del Gobiernoo Parlamento, eso crea confusión y nos convierte enun departamento o sección de dichas instituciones.

También me parece importante difundir conve-nientemente nuestros informes.Conscientes de quenunca van a ser best sellers, pero tratando de que laspersonas interesadas en su lectura lo puedan conse-

guir, objetivo favorecido por las nuevas tecnologías.Ni que decir tiene que la presentación digna de losinformes y el lenguaje correcto y claro también sonimportantes.

En nuestra relación con la sociedad no debemosolvidar a las instituciones fiscalizadas y al resto denuestro entorno, con quienes debemos mantenercanales de comunicación.

Abrir nuestras sedes abiertas al ciudadano, conjornadas de puertas abiertas y programas de visitasde colectivos interesados, también simboliza unaactitud positiva, un deseo de apertura, de transpa-rencia, exigible a todas las instituciones y más sicabe a estas.

Nuestras publicaciones, folletos, DVDs institu-cionales son asimismo instrumentos de comunica-ción con la sociedad. En este apartado quisiera des-tacar la importancia de Auditoría Pública, la pri-mera revista dedicada a temas de control y fiscaliza-ción. Creada en 1995 como un proyecto común alos órganos autonómicos de control, creo que enestos años se ha consolidado como un referente téc-nico para todos los profesionales interesados en laauditoría y gestión de los fondos públicos.

En este recorrido por las formas de comunicarnoscon la sociedad, no podemos olvidar el fenómeno deInternet, fundamental para la imagen de cualquier

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organización. Internet exige un tratamiento especí-fico de textos, fotografías, logotipos y, por supues-to, una permanente actualización. Creo que debe-mos aprovechar su potencial para demostrar trans-parencia y difundir nuestra labor de control de losfondos públicos, teniendo en cuenta que paramucha gente nuestra página Web puede ser la únicareferencia de la institución.

Hasta ahora hemos estado hablando de comuni-cación, ciñéndonos a la manera de hacer llegar nues-tro mensaje a la sociedad y hablando, por lo tanto,de una comunicación unidireccional. Considerotambién importante que estas instituciones recibanla opinión de los ciudadanos, de los que más direc-tamente están relacionados con nuestra labor y de lapoblación en general.

La Cámara de Comptos, con motivo del 25 ani-versario de su restablecimiento, realizó un dobleestudio de opinión con ese objetivo en colaboracióncon una empresa de estudios sociales. Por un lado,una encuesta dirigida a la población en general paramedir el grado de conocimiento respecto de laCámara de Comptos y la opinión de los ciudadanosacerca de su trabajo. Y, por otro lado, una encuestadirigida a parlamentarios, responsables delGobierno y ayuntamientos, cargos de otras institu-ciones fiscalizadas, auditores privados, periodistas,etc. Con este estudio dirigido a un público más cua-lificado pretendíamos no sólo conocer el grado desatisfacción hacia nuestro trabajo, sino tambiénrecibir sugerencias que pudieran marcar pautas demejora de cara al futuro.

La encuesta dirigida a la población general se rea-lizó a través de 1.200 entrevistas a una muestrarepresentativa de los navarros mayores de 16 años.Esa muestra posee un margen de error máximo de+- 2,8%. Resumiendo algunos datos les diré que el74% de los ciudadanos había oído hablar de laCámara de Comptos, frente a un 26% que no nosconocía. El nivel de conocimiento de las funcioneses, lógicamente, inferior. Un 30% dice conocerlasbien, un 25% algo y el 19% no conoce nada.

Hay datos curiosos, como la ubicación de laCámara de Comptos en la estructura institucionalde Navarra. A pesar de que hemos intentado trans-mitir que somos un órgano parlamentario con auto-nomía funcional, el 32% de los ciudadanos cree quedependemos del Gobierno e incluso hay un 6% quenos ubica bajo la dependencia del Tribunal deCuentas. Otro dato destacable es que el 58% nosabía que los informes de la Cámara de Comptosson públicos.

Gracias a esa encuesta supimos también que lafunción de control de las cuentas es muy importan-te o bastante importante para el 97% y que el 79%valoraba positivamente el trabajo de la Cámara deComptos.

Esto son sólo algunos de los datos de la encuestaque, como les decía, nos ha permitido tener unafotografía sobre cómo nos ve la población navarra.A partir de ese diagnóstico, nuestro objetivo es tra-bajar para mejorar el conocimiento de la poblaciónsobre nuestras funciones, teniendo en cuenta que elcarácter técnico de la institución es incompatiblecon un amplio conocimiento por parte de la mayorparte de la población.

Como señalaba anteriormente, esta encuesta secomplementó con otra dirigida a los usuarios delos informes. Elaboramos un listado de 130 nom-bres, que incluían a los parlamentarios, miembrosdel Gobierno, representantes de ayuntamientos,sindicatos y periodistas entre otros. Se realizaron através de entrevistas en el lugar de trabajo delencuestado, con una duración media de 40 minu-tos. Los encuestados no se identificaban luego connombre y apellido, aunque sí podían analizarse lasopiniones por grupos: Parlamento, Gobierno,medios de comunicación,etc. Los encuestadosvaloraron la claridad, veracidad y fiabilidad de losinformes; el papel de la Cámara de Comptos y suactuación: credibilidad de la institución, impor-tancia, ámbito de actuación, etc. Y, finalmente, unapartado abierto a las sugerencias para que nosindicaran cuales eran, en su opinión, los aspectos

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de la labor de la Cámara de Comptos que podíanm e j o r a r s e .

Entre estas sugerencias había quien, por ejemplo,hablaba de la necesidad de utilizar un lenguajemenos ambiguo, otros pedía conclusiones menosgenéricas, más claras y contundentes (como sospe-charán, esa opinión provenía de la prensa) y algunosubrayaba la necesidad de utilizar un diseño másatractivo, con más color, gráficos y cuadros.También recibimos alguna opinión favorable a rea-lizar, además del informe tradicional, informes eje-cutivos como los que se utilizan en las auditoríasprivadas. Sobre las alegaciones, había quien solici-taba que no fueran en anexos sino dentro del infor-me.

Por último les diré que respecto al ámbito deactuación de la Cámara de Comptos, el 76% lo con-sideraba correcto, el 17% lo ampliaría y el 6% loconsidera excesivo (no hace falta ser muy perspicazpara sospechar que esta última opinión correspondea los auditores privados).

En definitiva, este tipo de iniciativas permiten auna institución romper la comunicación unidirec-cional buscando el retorno, la opinión de la socie-dad y de los grupos con los que se relaciona. Esimportante que las instituciones reciban estos men-sajes que les sirven para saber cómo se les valora ypermiten, a su vez, recibir sugerencias que debenser analizadas y suponen una oportunidad para lareflexión y la mejora de nuestra labor.

Como resumen de lo dicho hasta ahora quisieradestacar lo siguiente:

• Por ser órganos parlamentarios y representar éstosa la ciudadanía, estamos obligados a mantenerunas relaciones fluidas con nuestros respectivoslegislativos, con actitud abierta, atenta y sensiblehacia sus inquietudes en materia de control.

• La comunicación con el Parlamento, sin embargo,no agota las obligaciones de estas institucionesrespecto a la relación con los ciudadanos. En unasociedad democrática, ninguna institución debevivir de espaldas a la sociedad, tienen que estar encontacto con los ciudadanos de una doble mane-ra: haciéndoles llegar los resultados de su trabajoy siendo receptivo a sus demandas y preocupacio-nes. En el caso de las instituciones de control,esto parece más evidente desde el momento enque nos pronunciamos sobre la gestión del dine-ro de todos los ciudadanos.

• Una actitud abierta en este sentido no sólo contri-buirá a que los tribunales de cuentas dejen de serinstituciones muy poco conocidas, sino queaumentará notablemente la eficacia de la labor decontrol. Cuando el trabajo de la institución–como siempre debe ser– está basado en la profe-sionalidad y objetividad, la publicidad ayuda aque los responsables de las administraciones ten-gan en cuenta nuestras conclusiones y recomen-daciones.

• En esta asignatura todavía pendiente en muchos tri-bunales de cuentas, los medios de comunicación–como mediadores entre las instituciones y los ciu-dadanos– tienen un papel fundamental, por lo queestamos obligados a prestarles especial atención.

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