Cobrança pelo uso da água

Cobrana pelo uso de recursos hdricos

7

Repblica Federativa do Brasil Dilma Vana Rousseff Presidenta Ministrio do Meio Ambiente Izabella Mnica Vieira Teixeira Ministra Agncia Nacional de guas Diretoria Colegiada Vicente Andreu Guillo (Diretor-Presidente) Paulo Lopes Varella Neto Joo Gilberto Lotufo Conejo Gisela Damm Forattini Secretaria-Geral (SGE) Mayui Vieira Guimares Scafura Procuradoria-Geral (PGE) Emiliano Ribeiro de Souza Corregedoria (COR) Elmar Luis Kichel Auditoria Interna (AUD) Edmar da Costa Barros Chefia de Gabinete (GAB) Horcio da Silva Figueiredo Jnior Coordenao de Articulao e Comunicao (CAC) Antnio Flix Domingues Coordenao de Gesto Estratgica (CGE) Bruno Pagnoccheschi Superintendncia de Apoio Gesto de Recursos Hdricos (SAG) Luiz Corra Noronha Superintendncia de Planejamento de Recursos Hdricos (SPR) Srgio Rodrigues Ayrimoraes Soares Superintendncia de Gesto da Rede Hidrometeorolgica (SGH) Valdemar Santos Guimares Superintendncia de Gesto da Informao (SGI) Srgio Augusto Barbosa Superintendncia de Implementao de Programas e Projetos (SIP) Ricardo Medeiros de Andrade Superintendncia de Regulao (SRE) Rodrigo Flecha Ferreira Alves Superintendncia de Usos Mltiplos (SUM) Joaquim Guedes Corra Gondim Filho Superintendncia de Fiscalizao (SFI) Flvia Gomes de Barros Superintendncia de Administrao, Finanas e Gesto de Pessoas (SAF) Lus Andr Muniz

1

Agncia Nacional de guas Ministrio do Meio Ambiente

Cobrana pelo uso de recursos hdricos

Srie

Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos v.7

Braslia DF 2014

2

2013, Agncia Nacional de guas (ANA). Setor Policial Sul, rea 5, Quadra 3, Blocos B, L, M e T. CEP 70.610-200, Braslia, DF PABX: 61 2109-5400

www.ana.gov.br

EQUIPE TCNICA Coordenao, acompanhamento e elaborao:

Superintendncia de Apoio Gesto de Recursos Hdricos

Rodrigo Flecha Ferreira Alves e Giordano Bruno Bomtempo de Carvalho Coordenao Geral Wilde Cardoso Gontijo Jnior Gerente de Gesto de Recursos Hdricos (at maro de 2010) Coordenao-Geral Flvia Simes Ferreira Rodrigues Coordenao Executiva Taciana Neto Leme Coordenao Executiva-Adjunta Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos V.7 Fotos: Banco de Imagens da ANA Catalogao na fonte: CEDOC/Biblioteca

Colaboradores:

Superintendncia de Apoio Gesto de Recursos Hdricos

Ana Carolina Coelho Maran; Cludio Pereira; Cristiano Cria Guimares Pereira; Geison de Figueiredo Laport; Marco Antnio Mota Amorim; Osman Fernandes da Silva; Victor Alexandre Bittencourt Sucupira; Wilde Cardoso Gontijo Jnior.

Superintendncia de Regulao

Patrick Thadeu Thomas Consultora

Maria de Ftima Chagas Dias Coelho

PARCEIROS INSTITUCIONAIS

Organizao das Naes Unidas para a Educao, a Cincia e a Cultura Unesco Todos os direitos reservados. permitida a reproduo de dados e de informaes contidos nesta publicao, desde que citada a fonte.

A265c Agncia Nacional de guas (Brasil).

Cobrana pelo uso de recursos hdricos / Agncia Nacional de guas. -- Braslia: SAG, 2014.

80 p. : il. -- (Capacitao em Gesto de Recursos Hdricos ; v.7). ISBN: 978-85-89629-97-3

1. Cobrana. 2. Cartilha. 3. Bacia hidrogrfica. 4. Capacitao. 5.

Recursos Hdricos. I. Agncia Nacional de guas (Brasil) II. Superintendncia de Apoio Gesto de Recursos Hdricos III. Ttulo IV. Srie

CDU 556.51(81)(075.2)

3

Apresentao

A Poltica Nacional de Recursos Hdricos foi instituda pela Lei n 9433, de 8 de janeiro de 1997. O conhecimento e a divulgao de seus conceitos, muitos deles inovadores, so formas de coloc-la disposio da sociedade brasileira buscando a soluo dos problemas relacionados aos recursos hdricos.

A Agncia Nacional de guas (ANA), criada pela Lei n 9984, de 17 de julho de 2000, no cumprimento da misso de implementar essa Poltica, apresenta essa srie de Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos que discorrem sobre o Sistema Nacional de Gerenciamento e os instrumentos previstos na Lei das guas.

O primeiro volume dedicado aos Comits de Bacia Hidrogrfica. So apresentados o contexto histrico no qual se inserem, suas atribuies, como e por que cri-los e as inovaes que incorporam quando comparados a outros colegiados gestores de polticas pblicas.

O segundo volume tem o objetivo de orientar o funcionamento dos Comits por meio da apresentao da estrutura organizacional, das suas instncias internas (Plenrio, Diretoria, Cmaras Tcnicas, Grupos de Trabalho, etc.), bem como so disponibilizados modelos de documentos utilizados no dia a dia do Comit.

O terceiro volume aborda alternativas organizacionais para a gesto de recursos hdricos. So apresentadas experincias de gesto de guas em distintas escalas territoriais, passando por instncias de gesto de guas subterrneas e de guas em unidades de conservao ambiental, chegando at os complexos arranjos institucionais para o gerenciamento de guas em bacias transfronteirias.

O quarto volume apresenta a Agncia de gua ou Agncia de Bacia. So apresentados suas competncias, os pr-requisitos para a criao, os possveis arranjos institucionais para a constituio, o contrato de gesto na poltica de recursos hdricos e demais temas afins.

O quinto volume se concentra nos instrumentos de planejamento da Poltica: os planos de recursos hdricos e o enquadramento dos corpos dgua em classes segundo os usos preponderantes. Tpicos como: o que so, a sua importncia e como construir esses instrumentos so aprofundados nesse volume.

O sexto volume aborda a outorga de direito de uso de recursos hdricos. Apresenta um breve histrico do instrumento, seus aspectos legais e as especificidades relativas s diversas finalidades de uso. Esse volume destaca ainda a fiscalizao e o cadastro de usurios como ferramentas imprescindveis eficcia da outorga.

O stimo volume discorre sobre a Cobrana pelo uso de recursos hdricos a importncia do instrumento, passos para sua implementao, mecanismos e valores, alm de experincias brasileiras na implementao desse instrumento.

O oitavo volume consagrado aos sistemas de informaes sobre recursos hdricos, com destaque para o Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) sob a responsabilidade da ANA.

Esperamos que tais Cadernos possam estimular pesquisa e capacitao dos interessados na gesto de recursos hdricos, fortalecendo e qualificando a atuao da politica brasileira de recursos hdricos.

Boa leitura!

LISTA DE FIGURAS

Figura 1 Aplicao do instrumento comando e controle a dois usurios distintos, face exigncia legal para reduo de uso

Figura 2 Aplicao do instrumento econmico a dois usurios distintos, face utilizao de preo pelo uso

Figura 3 Curvas de oferta e demanda

Figura 4 Estrutura Poltico-Institucional do SINGREH

Figura 5 Usos sujeitos outorga de direito de uso

Figura 6 Passos para a implementao da Cobrana

Figura 7 Tela inicial do CNARH

Figura 8 Boleto de Cobrana do Projeto de Integrao do rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional PISF referente ao segundo semestre de 2010

Figura 9 Tela inicial do DIGICOB utilizado na bacia do rio Doce

Figura 10 Insero do DIGICOB no SNIRH

Figura 11 Cartilha da Cobrana na bacia do rio Doce

Figura 12 Evoluo da Cobrana no Brasil (at 2012)

Figura 13 Evoluo dos valores da Cobrana, por finalidade de uso, no Estado do Cear

Figura 14 Distribuio dos recursos arrecadados em funo da origem dos usos pagantes no Estado do Cear em 2012

Figura 15 Grfico da evoluo da Cobrana e arrecadao em domnio da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul, em R$

Figura 16 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul at 2012

Figura 17 Distribuio por tipo de uso dos valores cobrados nos rios de domnio da Unio na Bacia do rio Paraba do Sul at 2012

Figura 18 Grfico da evoluo da Cobrana e arrecadao pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio nas Bacias PCJ, em R$

Figura 19 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio nas Bacias PCJ at 2012

Figura 20 Tela do Simulador do Sistema Digital de Cobrana para a bacia do rio So Francisco

Figura 21 Reunio para discusso da Cobrana na bacia do rio So Francisco

Figura 22 Tela para consulta da declarao do usurio

Figura 23 Distribuio por setor usurio dos valores arrecadados com a Cobrana em rios de domnio da Unio na Bacia do rio So Francisco at 2012

Figura 24 Bacia Hidrogrfica do rio Doce e seus 10 comits

Figura 25 1 Rodada de reunies, CBH-Piranga, Ponte Nova/MG, em 2010

Figura 26 5 Oficina de Cobrana e Agncia, Colatina/ES, em 2010

Figura 27 Evoluo e comparao dos preos unitrios para a captao nas quatro experincias brasileiras e na Frana.

Figura 28 Uso racional antes e aps a Cobrana na Bacia do rio Paraba do Sul

Figura 29 Uso racional antes e aps a Cobrana nas Bacias PCJ

Figura 30 ETE Parque das Garas, Municpio de Volta Redonda-RJ.

Figura 31 ETE Taubat / Trememb, no estado de So Paulo.

Figura 32 Ampliao da ETE do municpio de Cabreva/SP situao antes e depois.

Figura 33 Melhorias na ETE Pinheirinho, no municpio de Vinhedo-SP.

Figura 34 Percentual dos recursos desembolsados com relao aos repassados, acumulados ano a ano, nas bacias interestaduais em Cobrana.

Figura 35 Comportamento do saldo acumulado de recursos da Cobrana nas bacias PCJ.

LISTA DE QUADROS

Quadro 1 A classificao da receita Cobrana pelo Uso

Quadro 2 O SINGREH e suas competncias relacionadas Cobrana

Quadro 3 Estrutura bsica dos mecanismos de Cobrana

Quadro 4 Preos unitrios de Cobrana no Mundo

Quadro 5 Valores Cobrados e Arrecadados com a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos no Brasil, em 2012 (R$ 1,00)

Quadro 6 Mecanismos de Cobrana na Bacia do rio Paraba do Sul, vigentes a partir de 1 de janeiro de 2007

Quadro 7 Termos da equao de Cobrana do Paraba do Sul

Quadro 8 Valores dos Preos Unitrios adotados na Bacia do rio Paraba do Sul

Quadro 9 Coeficientes Multiplicadores adotados na Bacia do rio Paraba do Sul

Quadro 10 Diferenas entre os volumes anuais captados antes e aps a campanha de regularizao por finalidade de uso

Quadro 11 Valores dos preos unitrios adotados na Bacia do rio Doce

Quadro 12 Frmulas bsicas para a Cobrana adotadas nas quatro experincias brasileiras at 2013

Quadro 13 Detalhamento dos valores e mecanismos vigentes nas bacias interestaduais em Cobrana no Brasil

LISTA DE SIGLAS

ABRH Associao Brasileira de Recursos Hdricos

AGEVAP Associao Pr-Gesto das guas da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul

ANA Agncia Nacional de guas

CBH Comit de Bacia Hidrogrfica

CBH-PCJ Comit das Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia

CBHSF Comit da Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco

CEEIVAP Comit Executivo de Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul

CEIVAP Comit de Integrao da Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul

CERB Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hdricos da Bahia

CFURH Compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica

CGH Central Geradora Hidreltrica

CHESF Companhia Energtica do So Francisco

CNARH Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos

CNRH Conselho Nacional de Recursos Hdricos

COGERH Companhia de Gesto dos Recursos Hdricos do Estado do Cear

CONERH Conselho Estadual de Recursos Hdricos do Cear

CRH Conselho de Recursos Hdricos

CTI-Doce Cmara Tcnica de Integrao da Bacia Hidrogrfica do rio Doce

CTOC Cmara Tcnica de Outorga e Cobrana do Comit da Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco

DIGICOB Sistema Digital de Cobrana

ETE Estao de Tratamento de Esgoto

FEHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hdricos (So Paulo)

FHIDRO Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Minas Gerais)

FUNDRHI Fundo Estadual de Recursos Hdricos (Rio de Janeiro)

GESTIN Sistema de Gesto Integrada da Bacia do rio Paraba do Sul

GTAI Grupo Tcnico de Articulao Institucional

IEMA Instituto Estadual de Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado do Esprito Santo

IGAM Instituto Mineiro de Gesto das guas

INEMA Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hdricos do Estado da Bahia

PAP Plano de Aplicao Plurianual

PBHSF Plano Decenal de Recursos Hdricos da Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco

PCH Pequena Central Hidreltrica

PIRH-Doce Plano Integrado da Bacia Hidrogrfica do rio Doce

PNRH Poltica Nacional de Recursos Hdricos

PPU Preo Pblico Unitrio

SABESP Companhia de Saneamento Bsico do Estado de So Paulo

SIGERH Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos do Estado do Cear

SINGREH Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos

SNIRH Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos

WWF World Wild Fund for Nature (Fundo Mundial para a Natureza)

SUMRIO

1. CONSIDERAES INICIAIS 9

2. A COBRANA PELO USO DE RECURSOS HDRICOS 11

2.1 Breve Histrico 12

2.2 Aspectos Legais da Cobrana 14

2.3 Aspectos conceituais 18

2.4 O SINGREH e suas competncias relacionadas Cobrana 23

3. PASSOS PARA A IMPLEMENTAO DA COBRANA 25

3.1 Etapa Preliminar: Deciso do Comit de Bacia Hidrogrfica 28

3.2 Etapa 1 Construo da proposta de mecanismos de Cobrana 28

3.3 Etapa 2 Construo da proposta de valores de Cobrana 29

3.4 Etapa 3 Aprovao pelos Conselhos de Recursos Hdricos 29

3.5 Operacionalizao da Cobrana 29

4. MECANISMOS E VALORES DE COBRANA 33

4.1 Base de Clculo 34

4.2 Preo Unitrio 35

4.3 Coeficientes Multiplicadores 36

5. EXPERINCIAS BRASILEIRAS 37

5.1 A Cobrana no Estado do Cear 42

5.2 A Cobrana na Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul 43

5.3 A Cobrana nas Bacias Hidrogrficas dos rios Piracicaba, Capivari e Jundia 47

5.4 A Cobrana na Bacia Hidrogrfica do rio So Francisco 51

5.5 A Cobrana na Bacia Hidrogrfica do rio Doce 55

6. APRENDIZAGENS E DESAFIOS 59

6.1 A Cobrana como instrumento econmico de regulao de uso 60

6.2 A Cobrana como financiadora da Poltica de Recursos Hdricos 65

6.3 Preo pblico e os desafios aplicao dos recursos 67

6.4 Consideraes Finais 69

REFERNCIAS E INDICAES DE LEITURA 71

GLOSSRIO 73

ANEXO 1 Normativos sobre a cobrana no brasil 74

ANEXO 2 Valores e mecanismos vigentes nas bacias interestaduais em Cobrana no Brasil 81

Cobrana pelo uso de recursos hdricos Cadernos de Capacitao em Recursos Hdricos


1. Consideraes Iniciais

Banco de imagens da ANA


1. CONSIDERAES INICIAIS O crescimento populacional e a intensificao das atividades produtivas promoveram um maior uso das guas e, em algumas situaes, transformaram rivalidades em conflitos entre os seus usurios. A escassez provocada pelo uso excessivo ou a poluio de mananciais so as principais causas dessa realidade contempornea colocando em xeque a disponibilidade infinita desse recurso e determinando o reconhecimento de que a gua deva ser tratada como recurso natural limitado.

Tendo em vista sua caracterstica de bem pblico, uma maneira de induzir ao melhor uso seria utilizando seu valor econmico enquanto insumo produtivo. Esse o fundamento consagrado na Lei n 9.433, de 1997, e que sustenta a implantao da Cobrana pelo Uso dos Recursos Hdricos como instrumento de gesto da nova poltica para as guas.

De acordo com a prescrio legal, a Cobrana visa incentivar a racionalizao do seu uso, obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos, pagar despesas de implantao e custeio administrativo do SINGREH e assegurar a viabilidade financeira das Agncias de gua.

No mbito dos corpos dgua de domnio da Unio, compete Agncia Nacional de guas ANA arrecadar e distribuir esses recursos s respectivas Agncias de gua. No mbito dos corpos dgua de domnio dos Estados, a implantao e operacionalizao da Cobrana atende s diretrizes das Polticas Estaduais de Recursos Hdricos.

Com tal realidade institucional, prpria de um pas federativo com mltiplos domnios das guas, o grande desafio da implantao da Cobrana tambm aquele da Poltica brasileira: articular a gesto dos recursos hdricos em bacias hidrogrficas, independentemente do domnio a que esses estejam submetidos, permitindo que esse instrumento possa ser efetivo na soluo dos problemas hdricos. Nos prximos captulos, esse Caderno buscar apresentar distintas estratgias para efetivar a Cobrana no alcance desse objetivo.


2. A Cobrana pelo Uso de recursos hdricos


2. A COBRANA PELO USO DE RECURSOS HDRICOS

A atual Poltica Nacional de Recursos Hdricos foi inspirada notadamente na experincia francesa de gesto das guas e tem a Cobrana pelo Uso dentre suas maiores inovaes institucionais.

Diferentemente de instrumentos tradicionais utilizados pelas polticas pblicas, a Cobrana no considerada um imposto, mas um preo pblico. Seus mecanismos e valores so negociados a partir de debate pblico no mbito dos Comits de Bacia e no por meio de decises isoladas de instncias governamentais, sejam elas do executivo ou do legislativo. As aes necessrias boa gesto das guas, reconhecidas e determinadas em especficas bacias hidrogrficas, juntamente com o pacto social advindo de sua aprovao so, assim, os principais elementos da regulao econmica instituda por essa nova ferramenta. O Quadro 1 resume algumas caractersticas e compara a Cobrana com outras fontes de receita com classificaes diferentes de preo pblico.

Quadro 1 A classificao da receita Cobrana pelo Uso

TAXA TARIFA CONTRIBUIO DE MELHORIA

PREO PBLICO

Classificao da receita tributria por servios

pblicos tributria patrimonial

Base de clculo (aplica-se a)

Exerccio do poder de polcia

ou servio pblico essencial

Servio pblico no essencial por meio de

concesso ou permisso

Obras que promovam ganho

patrimonial a terceiros

Uso de bem ou servio pblico

por meio de autorizao

Mensurao do uso ou servio

Sim X X X

No X

Situao do uso ou servio

Efetivamente prestado

Aplicvel a ambos os casos

X X X

Compulsrio

Instrumento para o estabelecimento

Lei Decreto do executivo

Lei Contrato ou

Resoluo que o efetive

Competncia para a arrecadao

Poder pblico Concessionrio

de servio Poder pblico Poder pblico

Possibilidade de delegao Delegvel

somente a ente pblico

Delegvel a prestador privado

Delegvel somente a ente

pblico

Delegvel somente a ente

pblico

Vigncia temporal A partir de 1 de

janeiro

A partir da vigncia do

Decreto

A partir de 1 de janeiro

A partir da vigncia

contratual

Exemplos prticos

Taxa de fiscalizao /

Taxa de limpeza pblica

Servios de gua e esgoto

Servios de asfaltamento

urbano

Cobrana pelo uso da gua

Fonte: SAG/ANA

Para melhor entender o carter singular da Cobrana, as sees a seguir apresentam um breve histrico de sua implantao, aspectos conceituais e legais sobre o instrumento, alm das competncias dos integrantes do SINGREH relacionados sua implementao.

2.1 Breve Histrico

At meados do sculo XX, a gesto das guas era realizada principalmente por meio da interveno estatal e suas ferramentas de controle. Em muitas situaes, no entanto, a limitada capacidade do Estado estar presente o tempo todo e em todos os lugares, juntamente com a enorme disperso e intensificao dos problemas, permitiu que conflitos fossem conflagrados em diversas situaes. A soluo desses problemas requeria, por vezes, a interveno discricionria do Estado, por meio do seu poder de polcia ou do judicirio.


Com a crescente degradao qualitativa do meio ambiente aqutico, sobretudo na segunda metade do sculo XX, a interveno estatal foi fortalecida com o incremento das atividades policiais e a predominncia de instrumentos de comando e controle na conduo das polticas, sobretudo ambientais, a quem cabia administrao dos principais conflitos relativos aos recursos hdricos.

INSTRUMENTOS DE COMANDO E CONTROLE

De forma simplificada, os instrumentos de comando e controle se apoiam na regulamentao direta pelo Estado, acompanhada de fiscalizao e sano quando infringidas as normas e padres estabelecidos. (NOGUEIRA & PEREIRA, 1999)

Essa prtica guiou a poltica ambiental brasileira durante a dcada de 1970. Suas principais medidas foram concentradas na criao de unidades de conservao ambiental e no controle da poluio por meio da regulao de padres de emisso ou lanamento de poluentes nos corpos dgua.

A partir da dcada de 1980, com o contexto internacional apontando para uma nova relao com o ambiente tendo em vista a emergncia do conceito de desenvolvimento sustentvel, a poltica ambiental brasileira passou a incorporar novas estratgias. Os padres de emisso de poluentes deixaram de ser meio e fim da interveno estatal e passaram a ser instrumentos, dentre outros, de uma poltica apoiada em alternativas e possibilidades diversas para a consecuo de metas acordadas socialmente (DENARDIN, 2012). Os instrumentos econmicos passaram a ser propostos para complementar as lacunas dos tradicionais instrumentos de comando e controle.

INSTRUMENTOS ECONMICOS

Instrumentos econmicos objetivam induzir determinado comportamento social por intermdio de incentivos ou desincentivos, via sistema de preos ou de prmios. (Baseado em NOGUEIRA & PEREIRA, 1999 e MENDES & MOTA, 1997).

Esses novos instrumentos basearam-se no conceito da externalidade econmica, ou seja, os usurios passariam a ser responsveis pelos efeitos causados a terceiros incorporando-os aos seus custos produtivos.

EXTERNALIDADE CONCEITO

Efeito direto ou indireto causado por uma atividade a outras atividades de consumo ou produo que no est refletido obrigatoriamente no preo de mercado dos produtos. A externalidade pode onerar terceiros EXTERNALIDADE NEGATIVA ou a eles produzir benefcios EXTERNALIDADE POSITIVA. (Baseado em PINDYCK, 2005)

Na dcada de 1990, quando do aparecimento da proposta de instituir uma nova poltica para as guas no Brasil, a implantao da Cobrana colocou-se dentro da tendncia mundial de associar instrumentos econmicos1 aos tradicionais instrumentos de comando e controle. O comando foi associado outorga de direito de uso e o controle fiscalizao.

Em 2000, aps a criao da ANA, o primeiro processo para implantao da Cobrana seguindo os preceitos da Lei n 9.433 foi desenvolvido na bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul que abrange territrios dos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo. No Captulo 5 essa experincia ser apresentada em detalhes, bem como outras desenvolvidas em trs distintas bacias interestaduais.

1 Para aprofundamento do debate sobre instrumentos econmicos consultar THOMAS (2002).


A primeira experincia estadual de implantao da Cobrana, destacada tambm no Captulo 5, vem ocorrendo no Estado do Cear desde 1998. Naquele ano, o Cear iniciou a Cobrana pelo uso nos corpos dgua em seu territrio adotando princpios distintos para o instrumento, fortemente influenciados pela extrema escassez de origem quantitativa dos recursos hdricos e pela necessidade de gesto de um sistema hdrico artificial. Eles se diferenciam, ento, daqueles aplicados nas bacias mais afetadas pela escassez oriunda da poluio, como o caso da bacia do rio Paraba do Sul, se constituindo uma alternativa importante para regies similares no Pas.

2.2 Aspectos Legais da Cobrana

Enquanto bem de domnio pblico, a arrecadao dos valores oriundos da Cobrana pelo Uso considerada prerrogativa exclusiva de organismos estatais.

A legislao brasileira de recursos hdricos, principalmente a partir do Cdigo de guas vem alterando esse domnio das guas com grandes implicaes na aplicao da Cobrana. A seguir so relacionadas as principais referncias legais que tratam tanto desse instrumento quanto do domnio das guas no Brasil.

Constituio e Cdigo de guas de 1934

Orientados pelo Cdigo Civil de 1916, podem ser encontrados no Cdigo de guas os primeiros traos da Cobrana pelo Uso: o uso dos bens pblicos poderia ser gratuito ou retribudo, conforme leis da Unio, dos estados ou dos municpios, a cuja administrao eles pertencessem. Nesse mesmo Cdigo inseriu-se a previso de indenizao por parte de agentes poluidores por danos causados ou custos de remediao aos corpos dgua.

Alm disso, estabelece-se que ningum poderia contaminar as guas em prejuzo de terceiros, sendo o saneamento de tais danos executados custa dos infratores, os quais, alm da responsabilidade criminal, se houvesse, responderiam pelas perdas e danos causados e pelas multas previstas nos regulamentos administrativos.

Quanto ao domnio das guas, merecem destaque os seguintes pontos do Cdigo de guas:

A gua era considerada propriedade privada, quando situada exclusivamente em terrenos particulares;

O domnio das demais guas era da Unio, dos estados ou dos municpios, de acordo com o territrio pelo qual circulassem as correntes de gua.

Constituio Federal de 1946

Essa Carta excluiu os municpios dentre os detentores do domnio das guas e estabeleceu competncia Unio pela defesa permanente contra os efeitos da seca, das endemias rurais e das inundaes.

Constituio Federal de 1988

Dentre as alteraes relativas s guas inseridas pela Constituio Federal de 1988, destaca-se a excluso do domnio privado. A partir dessa Carta o duplo domnio consolidado.

Outro novo conceito que aparece na Constituio de 1988 relativo ao termo recursos hdricos. As constituies anteriores somente traziam a palavra gua. Assim, a Unio passou a ser responsvel pela instituio do sistema nacional de gerenciamento de recursos hdricos e pela definio dos critrios de outorga para seu uso. Essa nova terminologia, enquanto recurso e no simplesmente um bem natural, remetia ao seu tratamento enquanto insumo para o sistema produtivo e, consequentemente, com valor econmico incorporado. Abria-se o caminho para que a Cobrana pelo Uso, conforme definida atualmente, pudesse ser regulamentada por uma nova poltica.

Para exemplificar o impacto do duplo domnio na gesto em bacias interestaduais e, especificamente, na operacionalizao da Cobrana pelo Uso, tome-se a bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul na qual convivem quatro domnios: da Unio e dos estados de So Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro. Os usurios que utilizam guas de domnio da Unio esto submetidos Cobrana desde maro de 2003, os que utilizam guas fluminenses desde janeiro de 2004, os que utilizam guas paulistas desde janeiro de 2007 e os usurios das guas mineiras ainda no se encontram atingidos por esse instrumento. Essa situao enfraquece a gesto


integrada no mbito da bacia, sem considerar as implicaes administrativas distintas a que esto sujeitas as guas de acordo com seu domnio.

CONSTITUIO DE 1988, O DOMNIO DOS RECURSOS HDRICOS, A UNIO E OS ESTADOS FEDERADOS

A Constituio Federal de 1988, em seu artigo 20, inciso III, estabelece como bens da Unio os lagos, rios e quaisquer correntes de gua em terrenos de seu domnio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros pases, ou se estendam a territrio estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais.

Em seu artigo 26, inciso I, estabelece ainda que so bens dos Estados as guas superficiais ou subterrneas, fluentes, emergentes e em depsito, ressalvadas neste caso, na forma da lei, as decorrentes de obras da Unio. O art. 22, inciso IV da Constituio Federal manteve a competncia privativa da Unio para legislar sobre guas. No entanto, reconhecida aos Estados a competncia para legislar sobre o uso de seus bens. A dupla competncia sobre guas e o exerccio do Pacto Federativo, colocam em evidncia a importncia do compartilhamento entre a Unio e os Estados na gesto de recursos hdricos em bacias hidrogrficas cujos limites ultrapassem o territrio de um nico Estado.

A bacia do rio So Francisco outro exemplo importante. Ela abrange territrios de seis Estados mais o Distrito Federal. A Cobrana nos rios de domnio da Unio na bacia foi iniciada em julho de 2010, mas nos rios de domnio estadual, a Cobrana teve incio apenas na bacia do rio das Velhas, afluente mineiro do rio So Francisco. Mais uma vez a questo do domnio coloca-se, tornando ainda mais complexa a gesto das guas. Com esses exemplos, fica clara a assimetria gerada na implementao da Cobrana entre usurios de uma mesma bacia hidrogrfica, mas que utilizam gua de domnios distintos.

Lei n 9.433, de 1997 a Lei das guas

A Lei das guas o diploma legal que criou a Cobrana pelo Uso no Brasil, cujos objetivos declarados so os que seguem:

Reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor.

Incentivar a racionalizao do uso da gua.

Obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos.

Ressalte-se que esses objetivos no so excludentes entre si. Por exemplo, mesmo que os valores de Cobrana sejam definidos para financiar programas e intervenes do Plano de Recursos Hdricos, os usurios podem ser incentivados a racionalizar o seu uso e tero uma indicao de que a gua um bem econmico e tem valor.

Segundo a Lei das guas, podero ser cobrados os usos sujeitos Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos. Com isso, instituiu-se no Brasil a vinculao formal entre o instrumento econmico (Cobrana pelo Uso) e o instrumento de regulao ou de comando (Outorga), alm da integrao desses com os Planos de Recursos Hdricos, responsveis por definirem as prioridades de uso e o enquadramento dos corpos dgua em classes relativas aos usos preponderantes.

Um efeito esperado dessas vinculaes que, com a Cobrana associada Outorga, o usurio venha a demandar uso correspondente sua real necessidade de uso e que o seu valor venha a induzir ao alcance de metas de racionalizao negociadas no mbito da bacia hidrogrfica e refletidas nos instrumentos de gesto.

VEJA MAIS: o volume 6 apresenta a Outorga de Direito de Uso de Recursos Hdricos e diversas questes referentes a esse instrumento de gesto de recursos hdricos.


Outro fundamento da Lei das guas que fortalecido pela Cobrana o da gesto descentralizada e participativa dos recursos hdricos. Como a Lei determina que a implementao da Cobrana deve ser realizada a partir de um pacto estabelecido no mbito dos Comits de Bacia, com participao dos usurios de gua, das organizaes civis e dos poderes pblicos, tendo como principal agente executor a Agncia de guas, o eficiente funcionamento desse sistema gestor fundamental para o alcance dos objetivos da cobrana. Para isso, 7,5% dos recursos arrecadados podem ser utilizados para o custeio administrativo do sistema, buscando garantir o apoio necessrio para seu adequado funcionamento.

Outro aspecto importante nessa relao do sistema de gesto com a Cobrana a orientao para que os recursos arrecadados sejam aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados. Por um lado, a impreciso intrnseca desse termo pode ser explorada para que se coloque em dvida o retorno dos recursos arrecadados prpria bacia. Por outro lado, a expresso alimenta a ideia do princpio gua-paga-gua (traduo do francs eau-paye-eau) que induz a crer num sistema mais autnomo para o financiamento das aes relacionadas gua.

Esse segundo entendimento foi fortalecido com a edio da Lei n 10.881, de 2004, que autorizou ANA a celebrao de contratos de gesto com entidades delegatrias de funes de agncia de gua. Essa Lei determina que, na existncia de um contrato, obrigatria a transferncia dos recursos arrecadados na respectiva bacia, sem que sejam submetidos a contingenciamento oramentrio2.

VEJA MAIS: o volume 4 apresenta maiores detalhes sobre a Lei n 10.881 que dispe sobre os contratos de gesto com entidades delegatrias de funes de Agncia de gua e a transferncia dos recursos da Cobrana para essas entidades.

Lei n 9.984, de 2000 Lei de Criao da ANA

A Lei n 9.984, de 2000, dispe sobre a criao da ANA, entidade federal responsvel pela implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Dentre suas atribuies relacionadas Cobrana pelo Uso da gua, destacam-se:

Implementar, em articulao com os Comits de Bacias, a cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio.

Elaborar estudos tcnicos para subsidiar a definio, pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), dos valores a serem cobrados, com base nos mecanismos e quantitativos sugeridos pelos Comits de Bacia.

Arrecadar, distribuir e aplicar as receitas auferidas por intermdio da Cobrana.

A Lei determina que a aplicao das receitas auferidas com a Cobrana seja feita de forma descentralizada, por meio das Agncias de gua, e, na ausncia ou impedimento dessas, por outras entidades pertencentes ao SINGREH. As legislaes estaduais variam muito sobre esse tema, no entanto, em diversos estados os rgos gestores de recursos hdricos detm, praticamente, as mesmas atribuies da ANA relativas Cobrana pelo uso em corpos dgua de seu domnio.

VEJA MAIS: para saber mais sobre as Agncias de gua, consulte o volume 4 desta srie.

A Lei n 9.984 estabeleceu, ainda, o aumento do valor da compensao financeira pela utilizao de recursos hdricos para fins de gerao de energia eltrica CFURH (instituda pela Lei n 7.990, de 1989), passando de 6% para 6,75% do valor da energia total produzida. Esse acrscimo (0,75%) foi destinado implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e do SINGREH. De fato, tal parcela se refere ao pagamento pelo uso dos recursos hdricos o que foi interpretado pelo Decreto n 7.402, de 2010, como cobrana pelo uso para fins de gerao de energia eltrica, e no compensao financeira. A partir de ento, os 0,75% passaram a ser

2 Contingenciamento: termo utilizado para designar o bloqueio de despesas previstas no Oramento pblico visando a assegurar a gesto equilibrada entre receitas e gastos por parte do governo.


transferidos obrigatoriamente ao Ministrio do Meio Ambiente MMA e ANA para implementao da Poltica Nacional de Recursos Hdricos e apoio ao SINGREH, isentando-o da possibilidade de contingenciamento.

COBRANA PELO USO E COBRANA ORIUNDA DA GERAO DE ENERGIA ELTRICA

A Cobrana pelo uso para fins de gerao de energia eltrica se diferencia da Cobrana a que esto submetidos os demais usurios. Seu valor estabelecido por Lei e o percentual no varia por empreendimento ou por bacia. Alm disso, por ser uma definio legal, instituda sem a participao dos Comits de Bacia e sua aplicao estabelecida segundo prioridades aprovadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos3.

Destaque deve ser dado s Centrais Geradoras Hidreltricas CGH (at 1 MW de potncia instalada) e s Pequenas Centrais Hidreltricas PCH (de 1 a 30 MW de potncia instalada), consideradas isentas do pagamento de compensao financeira4 e, consequentemente, da cobrana pelo uso.

Resoluo CNRH n 48, de 2005

A Resoluo CNRH n 48 estabelece critrios gerais para a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos que devem ser observados pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal e pelos Comits de Bacia Hidrogrfica na elaborao dos respectivos atos normativos que disciplinem a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos.

Essa Resoluo detalhou alguns dos objetivos para a Cobrana previstos na Lei n 9.433, conforme seguem:

estimular o investimento em despoluio, reuso, proteo e conservao, bem como a utilizao de tecnologias limpas e poupadoras dos recursos hdricos, de acordo com o enquadramento dos corpos de guas em classes de usos preponderantes.

induzir e estimular a conservao, o manejo integrado, a proteo e a recuperao dos recursos hdricos, com nfase para as reas inundveis e de recarga dos aquferos, mananciais e matas ciliares, por meio de compensaes e incentivos aos usurios.

Foram estabelecidas, ainda, condies mnimas para a implementao da Cobrana numa bacia hidrogrfica, destacando-se:

proposio das acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos no sujeitos outorga de direito de uso pelo respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica aprovao pelo Conselho de Recursos Hdricos competente.

processo de regularizao de usos de recursos hdricos sujeitos outorga na respectiva bacia, incluindo o cadastramento dos usurios da bacia hidrogrfica.

programa de investimentos definido no respectivo Plano de Recursos Hdricos devidamente aprovado.

aprovao pelo competente Conselho de Recursos Hdricos, da proposta de Cobrana, tecnicamente fundamentada, encaminhada pelo respectivo Comit de Bacia Hidrogrfica.

implantao da respectiva Agncia de Bacia Hidrogrfica ou da entidade delegatria de suas funes.

USOS DISPENSADOS DE OUTORGA OU NO SUJEITOS COBRANA

Usos no sujeitos Outorga no esto, consequentemente, sujeitos Cobrana. Eles so definidos pela Lei n 9.433 como usos de pouca expresso, ou insignificantes. Como devem ser estabelecidos a partir de propostas dos Comits de Bacia, cabe a esses colegiados definir aqueles usos que devem ter garantido o uso independentemente da autorizao legal e que no precisam contribuir obrigatoriamente com recursos arrecadados por meio da Cobrana.

3 Ver 4 do art. 21 da Lei n 9.984.

4 Para saber mais sobre a compensao financeira, consultar as Leis n 7.990/89, n 8.001/90 e n 9.648/98 e o Decreto n 3.739/01.


A Resoluo CNRH n 48 detalhou tambm os critrios a serem observados na definio dos valores de Cobrana, tais como: natureza e classe do corpo hdrico, disponibilidade hdrica, sazonalidade, localizao do usurio na bacia, dentre outros. Tambm restou estabelecido que os Comits de Bacia podem sugerir mecanismos de incentivo e reduo do valor a ser cobrado pelo uso dos recursos hdricos, em razo de investimentos voluntrios realizados pelo usurio em estudos, programas, projetos, tecnologias e aes de melhoria da qualidade, da quantidade de gua e do regime fluvial, que resultem em sustentabilidade ambiental da bacia.

Legislaes estaduais

Verifica-se que todas as Unidades da Federao possuem leis estabelecendo a Poltica de Recursos Hdricos a ser aplicada s guas de seu respectivo domnio (Anexo 1) e em todas est prevista a Cobrana pelo Uso como instrumento de gesto.

Em geral, as polticas estaduais replicam os mesmos objetivos estabelecidos pela Lei n 9.433 para a Cobrana. As caractersticas do instrumento, em geral, tambm so semelhantes, ou seja: os Comits detm competncias legais para o estabelecimento de seus mecanismos, para a sugesto dos seus valores e na deciso sobre a aplicao dos recursos arrecadados. Quase sempre, antes de entrar em vigor, a Cobrana submetida aprovao do respectivo Conselho Estadual de Recursos Hdricos e, em algumas vezes, somente so operacionalizadas aps decreto governamental.

A aplicao dos recursos na bacia de origem obrigatria em boa parte dos casos e, em alguns estados, o percentual destinado ao custeio administrativo superior ao patamar definido na Lei n 9433 (7,5% do valor percentual destinado ao custeio administrativo superior ao patamar definido na Lei n 9.433 (7,5% do valor arrecadado). As leis paulista e fluminense, por exemplo, estabelecem a possibilidade de que esses valores alcancem 10%, permitindo que, diante de baixos valores arrecadados inicialmente, se possa dispor de mais recursos para o funcionamento do sistema de gerenciamento da bacia.

2.3 Aspectos conceituais

A sociedade ao se deparar com a novidade da Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos poderia perguntar se no se trata de algo que j est sendo pago por todos, que o caso da conta dgua que chega todo ms s nossas residncias.

Entretanto, nesse caso, o que os cidados pagam a tarifa pelo servio de fornecimento de gua, utilizada para cobrir as despesas da empresa prestadora desse servio com a captao e o tratamento da gua, com a sua distribuio s economias, a coleta dos esgotos e o seu tratamento. Convencionalmente, paga-se, assim, apenas para que a empresa faa chegar gua s nossas torneiras e para que ele d destino adequado ao esgoto gerado. Esses prestadores de servio, da mesma forma que acontece com outras empresas ou indivduos que utilizam gua para processos produtivos na agricultura, na indstria ou na minerao, por exemplo, retiram gua diretamente dos mananciais e no pagam pelas externalidades que esse uso possa causar aos demais.

Assim sendo, a Cobrana pelo Uso se refere ao uso do bem diretamente nos rios, lagos e aquferos, denominados usurios de recursos hdricos e sujeitos Outorga. De maneira geral, o uso pode ser quantitativo, quando afeta basicamente a disponibilidade do manancial, ou qualitativo, quando tambm compromete uma determinada quantidade em funo da sua utilizao para a diluio de efluentes.

A Cobrana no privatiza o uso da gua que um bem pblico inalienvel. Por se tornar mais escassa, ela passa a ter maior valor econmico e seu uso deve ser regulado para que seja mantido o equilbrio entre as demandas e disponibilidades hdricas, tanto sob o aspecto da quantidade, quanto da qualidade. Para aumentar a eficcia da regulao, instrumentos econmicos de gesto tais como a Cobrana pelo Uso de Recursos Hdricos, tm sido incorporados complementarmente aos instrumentos de comando e controle.


INSTRUMENTOS DE COMANDO E CONTROLE E INSTRUMENTOS ECONMICOS

A Figura 1 ilustra a aplicao de um instrumento de comando e controle. Nesse caso, o governo fixa aos usurios 1 e 2 reduo de uso de um bem natural, impondo-lhes a reduo na quantidade a e com isto, a reduo de uso total ser de b (a do usurio 1 mais a do usurio 2). O custo marginal imposto ao usurio 1 ser C1 e o do usurio 2 ser C2. O custo total representado pela rea cinza abaixo de ambas as curvas. Entretanto, para alcanar esse objetivo, necessrio que o governo fiscalize o cumprimento dessa exigncia, ou seja, se esto reduzindo cada um deles o uso do bem na quantidade a. Por sua vez, a Figura 2 mostra a aplicao de um instrumento econmico. No caso, ao invs de fixar reduo obrigatria de uso de um bem natural, o governo optou por estabelecer um preo P para seu uso. Dessa forma, cada usurio optar pela reduo de uso do bem at o limite em que o custo marginal da reduo seja inferior ao preo P. Ou seja, o usurio 1 tende a reduzir o uso na quantidade c e o usurio 2 na d, e a soma da reduo de ambos tambm ser igual a b. O custo total da reduo representado pela rea cinza abaixo de ambas as curvas.

Fonte: SAG/ANA

Observa-se que um mesmo objetivo (reduo de uso na quantidade b) foi alcanado tanto com a utilizao do instrumento de comando e controle quanto com a utilizao do instrumento econmico. Porm, o segundo propiciou melhor eficincia econmica, pois o custo total para implementao das aes de reduo de uso foi menor (a soma das reas cinza custo total bem menor no exemplo 2). Assim, os instrumentos de comando e controle so de natureza estritamente governamental, enquanto que os instrumentos econmicos de gesto possuem natureza descentralizada, pois os nveis de consumo ou despoluio passam a ser definidos pelos prprios usurios de recursos naturais conforme suas prprias curvas de custos, diminuindo-se, em tese, a ocorrncia de contestaes judiciais e a necessidade de aes de fiscalizao em comparao com os instrumentos de comando e controle. Entretanto, os instrumentos econmicos de gesto de recursos naturais tm sido em geral utilizados em combinao com os instrumentos de comando e controle, com o objetivo de induzir reduo dos usos dos recursos para alm dos limites determinados pela legislao.

O qu cobrar, como cobrar e quanto cobrar?

No caso da Cobrana pelo Uso, a pergunta que se faz : que tipos de uso cobrar, como cobrar, que preos P adotar (talvez a parte mais difcil de ser estabelecida) e o que fazer com os recursos arrecadados?

Na maior parte dos casos, um usurio de recursos hdricos retira a gua de um manancial (captao), consome parte dessa gua em seu processo produtivo (consumo) e devolve a gua residual ao mesmo ou a outro corpo hdrico geralmente com qualidade e quantidade de gua distinta de quando foi captada. Cada uma dessas etapas de uso impacta de forma diferenciada a disponibilidade da gua: a captao reduz a disponibilidade

Figura 1 Aplicao do instrumento comando e controle a dois usurios distintos, face exigncia legal para reduo de uso.

Figura 2 Aplicao do instrumento econmico a dois usurios distintos, face utilizao de preo pelo uso.


instantaneamente podendo agravar concorrncias entre usos prximos; o consumo reduz de forma permanente essa disponibilidade, representando um impacto ainda maior que a simples captao; por fim, o lanamento pode ajudar a recuperar a oferta, quando realizado com gua com qualidade melhor ou igual quela quando foi captada, ou pode intensificar a escassez pelo comprometimento de mais vazes para a diluio de poluentes.

Compreender esses impactos essencial para que se individualize a Cobrana segundo cada uma das etapas: captao, consumo e lanamento de efluentes. No caso do lanamento, dependendo da composio dos efluentes, pode ser necessrio tambm separar a Cobrana pelo Uso segundo o impacto que separadamente cada um deles impe ao corpo dgua.

importante ainda prezar pela praticidade da Cobrana: equaes com muitos fatores e variveis devem ser evitadas, mesmo que representem avanos potenciais. So normalmente de dispendiosa compreenso e implantao, tanto sob o ponto de vista dos sistemas informatizados de Cobrana quanto de obteno, aferio e fiscalizao dos dados. Sobretudo, tais frmulas complicadas dificultam o reconhecimento e aceitao pelo usurio das aes objetivas a fazer para que reduza o impacto nos seus custos. Alm disso, a evoluo da Cobrana deve ocorrer de maneira progressiva, na medida em que o processo seja amadurecido na bacia.

Por sua vez, para se estabelecer o como cobrar cada tipo de uso, fundamental que haja equidade entre os usurios pagadores, de tal modo que se garanta que pague mais quem utiliza maior quantidade de gua. Desse modo, no que se refere quantidade da gua, cobra-se pelo volume utilizado (captado ou consumido) e, no que se refere qualidade da gua, cobra-se pela quantidade de poluentes lanada ou pela quantidade de gua necessria para a diluio desses poluentes.

O como cobrar tambm denominado base de clculo da Cobrana e corresponde ao fator a ser multiplicado por um preo unitrio P. Eventualmente, adicionam-se coeficientes multiplicadores para considerar determinadas peculiaridades da bacia hidrogrfica.

A frmula geral da cobrana tem sido basicamente a seguinte:

E como estabelecer os preos unitrios P de cada tipo de uso?

A gua sempre ter um valor de uso. Entretanto, num ambiente em que ela escassa, alm do valor de uso, ela tambm ter um valor de troca (imagine quanto voc estaria disposto a pagar por um copo de gua no deserto!). Por outro lado, quando a gua abundante, esse valor de troca pode ser muito pequeno.

As necessidades e preferncias determinam a demanda pelo bem e, em geral, quanto maior a oferta desse bem, menos se est disposto a pagar por ele. A partir de uma condio de escassez, determinada por fatores naturais, tecnolgicos ou institucionais, se deriva tal oferta. A medida do valor de troca do bem o preo, manifestao do encontro dessas duas foras, em geral, reveladas no mercado. A Figura 3 ilustra as clssicas curvas de oferta e demanda.

Valor cobrado = Base de Clculo x P x Coeficiente


Figura 3 Curvas de oferta e demanda.

Fonte: SAG/ANA

Mesmo que no se possa comprar e vender a gua de um manancial como se estivesse em um mercado, a existncia de um valor de troca da gua depende essencialmente da escassez relativa, isto , da relao entre seus usos concorrentes e sua disponibilidade, considerada sua situao presente a as previses futuras.

Assim, quando as demandas superam as disponibilidades hdricas, ou seja, onde h escassez relativa da gua, seu valor de troca pode ser indicado aos usurios por meio do estabelecimento da Cobrana pelo Uso5. O preo do bem um instrumento de gerenciamento da demanda frente oferta limitada de gua6.

Mesmo que se tente modelar a Cobrana considerando todos os aspectos at aqui apresentados, a definio do preo P uma tarefa complexa. Diversos fatores sociais, econmicos e polticos podem interagir durante a construo social prevista pela Lei n 9.433, o qu no pode ser previamente definido por nenhum modelo puramente racional.

Por exemplo, pode-se tentar definir o preo que induza a maximizao da diferena entre os benefcios e custos sociais. Entretanto, essa anlise desafiada por diversos problemas de ordem prtica. A definio de curvas de benefcios econmicos devido ao uso quantitativo da gua (valorao econmica do uso da gua) no simples, uma vez que a gua no um bem puramente de mercado. difcil aplicar conceitos subjetivos como disposio a pagar porque as curvas de benefcios e de custos externos exigem uma srie de dados que dificilmente esto disponveis, alm do fato de existirem benefcios e custos intangveis. Logo, qualquer alternativa ser passvel de crtica, tendo em vista que nem todos os impactos e benefcios podero ser capturados, e a anlise estar sempre incompleta (THOMAS, 2002).

Por outro lado, existem metodologias para a determinao de preos que dispensam a definio de curvas de benefcios e de custos externos. A Anlise de Custo-Efetividade, por exemplo, constitui-se em uma tcnica que leva em conta os custos e os efeitos de selecionar alternativas, tornando possvel a escolha da alternativa promotora dos melhores resultados para um determinado custo, ou os menores custos para se atingir uma meta determinada (LEVIN, 1983). Nessa metodologia, a quantidade tima definida conforme padres de eficincia do uso da gua ou de qualidade da gua dos corpos hdricos (THOMAS, 2002) previamente estabelecidos, por exemplo, na legislao ambiental7.

5 Reconhecer a gua como bem econmico e dar ao usurio uma indicao de seu real valor.

6 Tanto sob o ponto de vista da quantidade da gua, quanto da qualidade, pois o efluente lanado por um usurio sem que haja capacidade dos corpos dgua em diluir os poluentes causa a elevao dos custos de tratamento de outro usurio, que podem se tornar superiores ao benefcio que foi gerado ao primeiro usurio, gerando-se um custo social (externalidade negativa). Nesse caso, h tambm a necessidade de gerenciamento da demanda de uso da gua para a diluio de poluentes, adequando-a frente oferta limitada de gua.

7 Um exemplo de aplicao dessa metodologia presente no estudo realizado por Canepa et al. (1999) para a bacia do rio dos Sinos, no Rio Grande do Sul, focado na determinao do preo timo tendo em vista a reduo do aporte de matria orgnica ao rio, visando-se ao atendimento de padres ambientais de qualidade de gua.


Se a Cobrana pode ser til em bacias hidrogrficas nas quais h escassez hdrica, busca-se tambm incentivar a racionalizao do uso da gua8 por meio de estabelecimento de preo capaz de gerar mudana de comportamento por parte do usurio. Pressupe-se que quanto mais ele paga por um bem, mais racional ser o seu uso. Mesmo que a situao geral dos rios no seja crtica no presente, desejvel gerar uma cultura que evite o desperdcio, preservando esse bem para as geraes futuras, conforme um dos objetivos da prpria Poltica.

Conforme j tratado neste texto, busca-se tambm com a Cobrana obter recursos financeiros para o financiamento dos programas e intervenes contemplados nos planos de recursos hdricos. A determinao do preo para atingir tal objetivo a mais simples. Basta somar o montante anual necessrio para realizar a totalidade ou uma seleo das intervenes previstas e determinar o preo unitrio que resultar. No se pode, entretanto, se esquecer de agregar montante necessrio ao custeio administrativo de entidades do sistema de gesto de recursos hdricos.

de se esperar que os preos que reflitam a escassez hdrica sejam maiores que aqueles destinados a incentivar o uso racional ou para obter recursos para o financiamento dos planos. Ademais, estes dois ltimos objetivos podem ser conjugados, adotando-se um preo que induza a racionalizao em um determinado nvel ao mesmo tempo em que possibilita o financiamento adequado de parte das aes de recuperao necessrias para a bacia.

Outra varivel importante a ser considerada na determinao dos preos unitrios o impacto dos valores sobre a competitividade econmica dos usurios pagadores. Isso no quer dizer que sua repercusso sobre os empreendedores deva ser mnima, mas estudos que os estimem devem ser elaborados para subsidiar a tomada de deciso nos colegiados.

Em geral, preos muito altos podem ser inviveis do ponto de vista econmico e poltico. Por essa razo, devem ser implantados de forma progressiva, considerando a necessidade de dar tempo aos usurios para que possam se adaptar, como por exemplo, utilizando tecnologias no processo produtivo que consumam ou poluam menos gua.

DIANTE DE TUDO O QUE FOI ABORDADO, AFINAL, O QUE A COBRANA? A Cobrana no imposto, no taxa, no tributo, no tarifa, no contribuio. preo pblico. A Cobrana instrumento econmico de gesto de recursos hdricos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos, cujos preos so fixados a partir de um pacto entre os usurios de gua, as organizaes civis e os poderes pblicos presentes no Comit de Bacia Hidrogrfica, visando reconhecer a gua como bem econmico, estimular o seu uso racional e arrecadar recursos para a gesto e para a recuperao das guas na bacia. A Cobrana configura o pagamento pelo uso de um bem pblico e consiste em receita originria de bem do Estado e no receita derivada do patrimnio de particulares, que a origem dos tributos (POMPEU, 2000). A Cobrana um instrumento de gesto de recursos hdricos, assim como o so o plano de recursos hdricos, o enquadramento, a outorga de direito de uso e o sistema de informaes de recursos hdricos, que so utilizados para atingir os objetivos da Poltica Nacional de Recursos Hdricos. Um imposto exigido ao contribuinte pelo governo, independentemente da prestao de servios especficos. O valor da Cobrana decidido pelos membros do comit de bacia, que podem tambm decidir se ser implantada ou no. Sobre que imposto o contribuinte pode participar diretamente na deciso sobre se vai pagar e quanto pagar? Os recursos arrecadados com a Cobrana devem ser aplicados na bacia onde forem arrecadados, conforme o plano de investimentos aprovado pelo comit de bacia. A arrecadao de um imposto normalmente vai para o caixa nico do governo e aplicado segundo as prioridades que ele estabelece.

8 Inciso II do art. 19 da Lei n 9.433, de 1997.


2.4 O SINGREH e suas competncias relacionadas Cobrana

O SINGREH constitudo pelos seguintes organismos: Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), Secretaria de Recursos Hdricos e Ambiente Urbano (SRHU/MMA), ANA, Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos e do Distrito Federal, rgos dos poderes pblicos federal, estaduais, do Distrito Federal e dos municpios que se relacionam com a gesto de recursos hdricos, Comits de Bacia de Hidrogrfica e Agncias de gua. A Figura 4 ilustra a estrutura poltico-institucional bsica do Sistema nas trs escalas de gesto: bacia, estadual e nacional.

Figura 4 Estrutura Poltico-Institucional do SINGREH.

Fonte: SAG/ANA

Dentre seus objetivos, o SINGREH deve promover a Cobrana pelo Uso. Os Comits de Bacia tm participao central nesse processo, no entanto, outros organismos tambm participam de etapas importantes na implementao desse instrumento, conforme apresentado no Quadro 2.


Quadro 2 O SINGREH e suas competncias relacionadas Cobrana

SINGREH Competncias relacionadas Cobrana

Agncias de gua

Efetuar, mediante delegao do outorgante, a Cobrana pelo Uso(1).

Analisar e emitir pareceres sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela Cobrana e encaminh-los instituio financeira responsvel pela administrao desses recursos.

Acompanhar a administrao financeira dos recursos arrecadados com a Cobrana em sua rea de atuao;

Elaborar o Plano de Recursos Hdricos para apreciao do Comit de Bacia Hidrogrfica.

Propor ao Comit de Bacia Hidrogrfica os valores e o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a Cobrana.

Comits de Bacia

Hidrogrfica

Aprovar o Plano de Recursos Hdricos da bacia.

Propor ao respectivo Conselho de Recursos Hdricos os usos de pouca expresso, para efeito de iseno da Outorga, e consequentemente, da Cobrana.

Sugerir mecanismos de Cobrana e valores a serem cobrados.

Aprovar o Plano de Aplicao dos recursos arrecadados com a Cobrana.

Conselhos de Recursos Hdricos

Deliberar sobre as questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Comits de Bacia Hidrogrfica.

Estabelecer critrios gerais para a Cobrana.

Definir os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos, com base nos mecanismos estabelecidos e valores sugeridos pelos Comits de Bacia Hidrogrfica.

ANA e rgos Estaduais Correlatos

Implementar a Cobrana em articulao com os Comits de Bacias Hidrogrficas.

Elaborar estudos tcnicos para subsidiar o respectivo Conselho de Recursos Hdricos na definio dos valores a serem cobrados.

Efetuar a Cobrana, podendo deleg-la s Agncias de gua(1).

(1) Conforme a Lei n 10.881/04, a delegao no permitida a entidades delegatrias de funes de Agncia de gua escolhidas dentre organizaes civis de recursos hdricos, conforme definidas no art. 47 da Lei n 9.433.

Fonte: SAG/ANA


3. Passos para a implementao da Cobrana


3. PASSOS PARA A IMPLEMENTAO DA COBRANA

A implementao da Cobrana deve respeitar as particularidades e o estgio da gesto presentes em cada bacia hidrogrfica segundo condies definidas pelos Comits e pelos Conselhos de Recursos Hdricos.

Uma definio prvia discusso sobre a implementao desse instrumento quanto aos usos a ele sujeitos, os quais esto diretamente vinculados outorga de direito de uso. Normalmente, essa definio fixada pelos organismos responsveis pela outorga. No entanto, a Lei n 9.433 estabelece que cabe aos comits de bacia a proposio dos limites para iseno da obrigatoriedade da outorga, o que tem sido feito no mbito da discusso sobre a cobrana pelo uso.

USOS SUJEITOS COBRANA A Lei n 9.433 estabeleceu que a cobrana pode ser aplicada aos usurios sujeitos outorga, ou seja, que necessitem de autorizao para os seguintes usos:

Derivao ou captao para consumo final, inclusive abastecimento pblico.

Extrao de gua de aqufero subterrneo.

Lanamento, em corpo de gua, de esgotos e demais resduos lquidos ou gasosos, tratados ou no, com o fim de sua diluio, transporte ou disposio final.

Aproveitamento de potenciais hidreltricos.

Outros usos que alterem o regime, a quantidade ou a qualidade da gua. A Figura 5 ilustra os diversos tipos de uso.

Figura 5 Usos sujeitos outorga de direito de uso captao (esquerda, superior), lanamento (direita, superior), perfurao de poo

(esquerda, inferior) e aproveitamento hidreltrico (direita, inferior). Fonte: Banco de Imagens da ANA


Um programa que vem sendo utilizado pela ANA na implementao da Cobrana retratado na Figura 6 a seguir. importante destacar, contudo, que tal orientao geral deve ser avaliada e adaptada em funo da dinmica local, buscando sempre o aprimoramento de sua aceitao social,

Figura 6 Passos para a implementao da Cobrana.

Fonte: SAG/ANA


As etapas preliminar, 1 e 2 so de competncia dos comits de bacia. Enquanto que a etapa 3 cabe aos conselhos de recursos hdricos sua conduo. Nas sees a seguir sero detalhados os aspectos relativos a cada uma das etapas propostas nesse programa.

3.1 Etapa Preliminar: Deciso do Comit de Bacia Hidrogrfica

Esta etapa uma das mais importantes do processo de implementao da Cobrana, pois inclui a deciso e a manifestao poltica do Comit da Bacia em relao a se cobrar pelo uso dos recursos hdricos. Envolve intensas discusses uma vez que os segmentos que compem o Comit tm interesses, em geral, divergentes e entendimentos diversos sobre a real necessidade de implantar o instrumento Cobrana.

Portanto, uma boa compreenso dos objetivos e do papel do Comit em relao Cobrana fundamental para que as etapas posteriores possam ocorrer em ambiente colaborativo. O posicionamento favorvel do Comit , assim, essencial para que se possam iniciar as discusses e consolidar estudos sobre os mecanismos e valores a serem praticados.

Em bacias interestaduais, o ideal que a Cobrana seja iniciada, simultaneamente, em todos os domnios. Para tanto, torna-se necessria a articulao entre os comits de bacias de rios afluentes e o Comit da Bacia do curso principal, bem como entre os organismos responsveis pela outorga e pela operacionalizao da cobrana nos diversos domnios. Buscando planejar essa integrao, o artigo 4 da Resoluo CNRH n 109, de 2010, estabelece como condio para a criao de um novo Comit a celebrao de acordo entre a Unio e estados, ouvidos os Comits das bacias de rios afluentes, onde esteja presente a definio de atribuies compartilhadas, dentre elas, para a Cobrana. Tal acordo vem sendo denominado Pacto de Gesto e objetiva a gesto integrada na bacia, por meio da harmonizao da aplicao dos instrumentos de gesto, de um arranjo institucional robusto e da definio de condies suficientes para o adequado funcionamento do Comit.

3.2 Etapa 1 Construo da proposta de mecanismos de Cobrana

Nesta etapa so necessrias atividades de nivelamento conceitual e de planejamento das atividades a serem desenvolvidas no processo de discusso da Cobrana. Para isso, tem sido realizados seminrios, oficinas, reunies de cmaras tcnicas, reunies plenrias intermedirias e finais nos Comits, estudos especficos, simulaes, dentre outros.

Usualmente os Comits na Bacia constituem grupo tcnico especfico para conduzir e aprofundar o debate sobre os mecanismos. Ele deve possuir representantes dos diversos segmentos do colegiado, ou seja, usurios de gua, organizaes civis e poderes pblicos, e suas discusses visam a nivelar o conhecimento sobre a Cobrana, a dirimir dvidas e a estabelecer pontos de consenso.

Os debates devero se dar em torno de propostas para os mecanismos e parmetros para a Cobrana, abrangendo a definio das bases de clculo bem como a eventual criao de mecanismos especficos para determinados setores usurios ou tipos de uso, como o caso de transposies de bacia.

TRANSPOSIO DE GUAS ENTRE BACIAS

O termo transposio de bacia utilizado quando parte das guas de uma bacia desviada para usos localizados fora dos seus limites geogrficos. Esse tema tem sido muito relevante no debate da implantao da Cobrana. Em todas as bacias interestaduais onde ela foi aplicada at 2013 (Paraba do Sul; Piracicaba, Capivari e Jundia; So Francisco; e Doce) h pelo menos um caso de transposio de bacia e, em todas, se constitui grande usurio e, consequentemente, importante contribuinte no valor geral da arrecadao.

O estabelecimento dos mecanismos de Cobrana requer processo de discusso em que se pondere no somente elementos tcnicos como tambm polticos, por vezes no somente no interior da poltica de recursos hdricos. Como h diversos grupos de interesse envolvidos na deciso, ela raramente fcil e suas caractersticas naturalmente polmicas.


3.3 Etapa 2 Construo da proposta de valores de Cobrana

Nesta etapa prevista a definio dos preos unitrios. Para subsidi-la, faz-se necessria a realizao de simulaes do potencial de arrecadao e dos correspondentes impactos sobre os usurios pagadores com base em diversos cenrios de preos unitrios.

Aps as discusses e negociaes previstas nas Etapas 1 e 2, o grupo tcnico deve elaborar minuta de deliberao consolidando a proposta consensual sobre mecanismos e valores para a Cobrana e encaminh-la apreciao dos respectivos Comits de Bacia.

3.4 Etapa 3 Aprovao pelos Conselhos de Recursos Hdricos

Aps aprovada pelos Comits, a Deliberao de Cobrana , ento, encaminhada aos respectivos Conselhos de Recursos Hdricos em funo do domnio sobre o qual ser aplicada: CNRH, para a Cobrana em rios de domnio da Unio, ou Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos9 para as demais guas.

No caso das bacias interestaduais, cabe ANA preparar estudos tcnicos que subsidiem o CNRH na tomada de deciso. No caso dos Estados, esse papel deve ser desempenhado pelos anlogos rgos estaduais.

3.5 Operacionalizao da Cobrana

As atividades de operacionalizao da Cobrana podem ser iniciadas a partir da manifestao poltica dos Comits com o desenvolvimento de atividades de integrao entre os organismos responsveis pela base de dados, pelos sistemas de arrecadao e pelos mecanismos de aplicao dos recursos nas respectivas bacias de origem. Deve-se, tambm, implantar processo de regularizao dos usos de recursos hdricos na bacia por meio do cadastramento de usurios, conforme condicionante previsto na Resoluo CNRH n 48.

Nos rios de domnio da Unio, a ANA tem realizado campanhas dirigidas aos usurios da bacia utilizando-se do Cadastro Nacional de Usurios de Recursos Hdricos CNARH. Assim, caso o usurio j esteja cadastrado, ele deve retificar ou ratificar as informaes nele contidas, em caso contrrio, abre-se a oportunidade para que ele possa se inscrever e regularizar sua situao. Sugere-se que tal processo seja executado tambm nos rios de domnio estadual.

CADASTRO NACIONAL DE USURIOS DE RECURSOS HDRICOS O CNARH foi desenvolvido pela ANA em parceria com organismos estaduais competentes na gesto de recursos hdricos. Seu objetivo principal permitir o conhecimento do universo dos usurios das guas superficiais e subterrneas em uma determinada rea, bacia ou mesmo em mbito nacional. O CNARH busca consolidar um banco de informaes onde constem: a vazo utilizada, o local de captao, a denominao e localizao do curso d'gua, o empreendimento do usurio, sua atividade ou a interveno que pretende realizar (como derivao, captao e lanamento de efluentes). O preenchimento do cadastro obrigatrio para pessoas fsicas e jurdicas, de direito pblico e privado, que sejam usurias de recursos hdricos, sujeitas ou no outorga10. A tela inicial do CNARH na internet aquela apresentada na Figura 7.

9 Em alguns Estados, por exemplo, So Paulo e Paraba, aps a aprovao dos Conselhos Estaduais, a implantao da Cobrana depende de Decreto do Governador.

10 Resoluo ANA n 317, de 26 de agosto de 2003, que instituiu o CNARH.


Figura 7 Tela inicial do CNARH (http://cnarh.ana.gov.br/sistemacnarh.asp).

O incio efetivo da Cobrana se d aps sua aprovao pelos Conselhos de Recursos Hdricos. De posse dos dados de cada usurio e da aprovao final dos mecanismos e valores, o clculo da Cobrana pode ser efetuado e, assim, os documentos de arrecadao (boletos) podem ser emitidos. Um exemplo de boleto pode ser visto na Figura 8.

Figura 8 Boleto de Cobrana do Projeto de Integrao do rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional PISF

referente ao segundo semestre de 2010. Fonte: SAG/ANA

Com a finalidade de operacionalizar e gerenciar o processo de Cobrana e arrecadao, a ANA desenvolveu o Sistema Digital de Cobrana DIGICOB que pode ser disponibilizado tambm aos organismos estaduais correlatos. A Figura 9 apresenta a tela inicial do DIGICOB utilizado no processo de implementao da Cobrana na bacia do rio Doce.


Figura 9 Tela inicial do DIGICOB utilizado na bacia do rio Doce.

Fonte: SAG/ANA

O DIGICOB foi desenvolvido no mbito do Subsistema de Regulao (REGLA) do Sistema Nacional de Informaes sobre Recursos Hdricos (SNIRH) do qual faz parte o CNARH (Figura 10).

Figura 10 Insero do DIGICOB no SNIRH.

Fonte: SAG/ANA

VEJA MAIS: para saber mais detalhes sobre o SNIRH, consultar o volume 8 desta srie.

No mbito dos Estados, o Instituto Estadual do Ambiente do Estado do Rio de Janeiro (INEA) tem utilizado o CNARH e o DIGICOB. Em outubro de 2009, foi editada resoluo conjunta que prev a integrao das bases de dados de usos de recursos hdricos entre a ANA e o Instituto Minero de Gesto das guas (IGAM), prioritariamente nas bacias em que a Cobrana pelo Uso estiver implementada. Em Minas Gerais, esses sistemas vm sendo utilizados nas bacias dos rios das Velhas, Araguari e Piracicaba/Jaguari. Tais experincias


demonstram um avano na articulao entre a Unio e alguns Estados para o gerenciamento de recursos hdricos de interesse comum.

Por fim, durante todo o processo de implementao da Cobrana deve ser desenvolvida campanha de divulgao e comunicao social visando a informar os atores envolvidos e a sociedade em geral sobre os objetivos, conceitos e impactos da Cobrana. Na Figura 11 apresentada capa da cartilha que foi utilizada durante a implantao da Cobrana na bacia hidrogrfica do rio Doce.

Figura 11 Cartilha da Cobrana na bacia do rio Doce.

Fonte: SAG/ANA


4. Mecanismos e valores de Cobrana


4. MECANISMOS E VALORES DE COBRANA

Os mecanismos de Cobrana e valores a serem cobrados so discutidos no mbito do Comit de Bacia Hidrogrfica entre os representantes dos diversos setores de usurios da gua, das organizaes civis e dos poderes pblicos, conforme abordado no captulo anterior.

Ela deve ser iniciada utilizando uma metodologia simplificada, de fcil entendimento e operacionalizao, podendo evoluir ao longo do tempo, conforme os avanos obtidos e o amadurecimento dos comits envolvidos com o tema. Tal opo justificada pelo fato de que, para iniciar o processo, nem sempre possvel incluir todas as situaes passveis de Cobrana relacionadas a todos os tipos de usos. Durante sua efetivao, as definies iniciais dos mecanismos e valores de Cobrana podem e devem ser reavaliadas, tanto com relao aos valores e mecanismos quanto em virtude de novas necessidades de gesto que venham a impor aprimoramentos no instrumento.

4.1 Base de Clculo

Conforme descrito no Captulo 2, em geral, os mecanismos de Cobrana so compostos por: base de clculo, preo unitrio e coeficientes multiplicadores. No Quadro 3 buscou-se descrever cada uma dessas parcelas.

Quadro 3 Estrutura bsica dos mecanismos de Cobrana

Valor de Cobrana = Base de clculo x Preo Unitrio x [Coeficientes]

COMPONENTE DESCRIO

Valor de Cobrana Valor financeiro total correspondente Cobrana pelo uso de recursos hdricos.

Base de clculo Visa a quantificar o volume utilizado de gua para captao, consumo, lanamento (e/ou diluio) e transposio.

Preo Unitrio Define o valor financeiro unitrio de determinado volume de uso da gua, com base nos objetivos do instrumento da Cobrana.

Coeficientes Visa adaptar os mecanismos definidos a objetivos, particularidades da bacia, ou usos especficos.

Fonte: SAG/ANA

DEFINIES RELACIONADAS S BASES DE CLCULO

Captao retirada de gua do corpo hdrico, que pode ser quantificada pelo volume anual de gua captado. Consumo parcela do volume captado que no devolvida ao corpo hdrico e pode ser quantificada pela diferena entre o volume anual de gua captado e o volume anual de gua que retorna fonte. Lanamento quantidade de gua necessria para diluir a carga poluente lanada no corpo hdrico11. Transposio gua de um corpo hdrico que derivada para utilizao e/ou despejo em ponto localizado fora da bacia hidrogrfica de origem.

11 Os Comits de Bacia tm adotado a carga de DBO lanada, em Kg, como base para a Cobrana de lanamento, sob justificativa de que tal procedimento mais facilmente compreendido pelos seus membros. Entretanto, o ideal seria adotar a vazo de gua necessria diluio do efluente lanado calculada a partir da sua mxima concentrao permitida em funo da classe de uso na qual estiver enquadrado o corpo dgua. Agindo dessa forma, seria possvel expressar o lanamento nas mesmas unidades da vazo captada ou consumida e, eventualmente, a vazo de diluio poderia ser cobrada com o mesmo preo adotado para a vazo de captao. Para maior aprofundamento sobre a Cobrana pela vazo de diluio, consultar SILVA (2007).


4.2 Preo Unitrio

Os preos unitrios so os valores financeiros correspondentes a determinado volume de gua utilizado para cada tipo de uso (captao, consumo, lanamento ou transposio), de acordo com os objetivos da Cobrana.

Durante o processo de discusso dos valores de cobrana no mbito do comit de bacia, imprescindvel a preparao de estudos de potencial de arrecadao com a cobrana, assim como estudos dos impactos de diferentes valores sobre os custos na produo dos diversos setores usurios. Nessas estimativas, podem ser utilizados dados do cadastro de usurios e, nos casos em que ele no seja considerado representativo, sugerem-se estudos baseados nas demandas hdricas presentes nos planos de recursos hdricos.

importante que os dados de demandas/usos e a metodologia de clculo do potencial de arrecadao estejam disponveis em um simulador. Dessa maneira, durante as discusses para estabelecimento dos preos unitrios de Cobrana, essa ferramenta permitir verificar como diferentes alternativas de preos unitrios repercutiriam sobre os usurios e nos diferentes cenrios de arrecadao.

VEJA MAIS: no Captulo 5, adiante, apresentado um exemplo de simulador de Cobrana.

As simulaes do potencial de arrecadao devem ser confrontadas, ainda, com os objetivos de obter recursos para o financiamento das aes previstas no Plano de Recursos Hdricos e para garantir a viabilidade financeira da Agncia de gua.

Em sntese, as discusses dos preos unitrios de Cobrana nos Comits de Bacia tm sido subsidiadas pelos estudos sobre o potencial de arrecadao e sobre o impacto sobre os usurios. Se por um lado, a simulao feita com preos maiores, uma maior arrecadao estaria disponvel para a recuperao dos rios da bacia com maior repercusso financeira sobre os custos de produo dos usurios. Por outro lado, cenrios com preos mais baixos podem resultar em estimativas de arrecadao insuficientes para a efetiva contribuio recuperao da bacia e para a induo ao uso mais adequado da gua. Eis, ento, a necessidade de se buscar o equilbrio entre a escolha de valores adequados necessidade de gesto das guas na bacia.

OS PREOS UNITRIOS NO BRASIL: ALTOS OU BAIXOS?

No Brasil, os preos unitrios sugeridos pelos Comits e aprovados pelos Conselhos de Recursos Hdricos tm sido considerados baixos, principalmente frente s demandas levantadas nos Planos de Recursos Hdricos, resultando ainda em fraco estmulo racionalizao do uso de recursos hdricos.

Algumas experincias anlogas no mundo permitem observar uma significativa variao dos preos unitrios para um mesmo volume de gua, conforme apresentado no Quadro 4.

Quadro 4 Preos Unitrios de Cobrana no Mundo

A definio dos preos unitrios na Bacia Hidrogrfica do Rio Doce inovou ao propor seu aumento progressivo condicionado ao alcance de metas de desembolso dos recursos arrecadados, um dos obstculos encontrados em todas as experincias em curso no pas. No Captulo 5, a experincia do CBH-Doce detalhada.

1 Os valores foram convertidos para o Real, conforme taxa de converso em Julho de 2013. 2 Water Pricing Approaches in the UK, Israel & Australia. Water Pricing: Seizing a Public Policy Dilemma by the Horns Canadian Water Policy Backgounder (2011) 3 Financing water resources management. An OECD perspective (2012) 4 Decreto Supremo Peru N14-2011-AG. Determinan valores de las retribuiciones econmicas por el uso de agua superficial, aguas subterrneas y vertimiento de agua residual tratada pera el ao 2012. 5 Study on Environmental Taxes and Charges in the EU. Final Report: Ch6: Water Abstraction. ECOTEC in association with CESAM, CLM, University of Gothenburg, UCD and IEEP (2001)

6 Water Abstraction Charges and Compensation Paymentsin Baden-Wrttemberg (Germany). WP3 EX-POST Case studies. EPI WATER Evaluating Economic Policy Instruments for Sustainable Water Management in Europe (2011).


4.3 Coeficientes Multiplicadores

Os coeficientes multiplicadores visam a adaptar os mecanismos de Cobrana a particularidades dos usos na bacia. Por exemplo, o Comit pode instituir um coeficiente multiplicador que estimule a adoo de tecnologias para um uso mais eficiente ou diferenciar o valor em funo da classe de uso do corpo hdrico, ou seja, o coeficiente majoraria em funo da melhor qualidade das guas captadas. Tais coeficientes podem, ainda, diferenciar regies crticas em termos de balano hdrico.

Alm dos coeficientes multiplicadores, podero ser tambm aplicados mecanismos diferenciados de pagamento. Por exemplo, os usurios podem ser incentivados a investir recursos prprios em aes que visem melhoria do regime fluvial, da qualidade e da quantidade de gua, e que podem contribuir para a melhoria ambiental da bacia hidrogrfica. Tais aes, se previstas no plano da bacia aprovado pelo Comit, poderiam resultar em abatimentos no valor a ser cobrado daquele especfico usurio.


5. Experincias brasileiras


5. EXPERINCIAS BRASILEIRAS

A Bacia Hidrogrfica do rio Paraba do Sul foi a pioneira no Brasil na implantao da Cobrana pelo Uso nos termos estabelecidos pela Poltica Nacional de Recursos Hdricos. At 2013, no entanto, embora estejam ali presentes guas de quatro domnios (Unio, Minas Gerais, Rio de Janeiro e So Paulo), ela ainda no foi implementada nos corpos dgua do estado de Minas Gerais.

O primeiro caso brasileiro onde a Cobrana foi universal, ou seja, em que foi implantada em todos os corpos dgua, o das Bacias PCJ. Ali, a Cobrana nos domnios da Unio foi iniciada em 2006, do Estado de So Paulo em 2007 e do Estado de Minas Gerais, em 2010.

So quatro as bacias hidrogrficas interestaduais nas quais o instrumento se encontra presente: Paraba do Sul (desde maro de 2003); Piracicaba, Capivari e Jundia PCJ (desde janeiro de 2006); So Francisco12 (desde julho de 2010); e Doce (desde novembro de 2011). Outras duas bacias, do rio Verde Grande e do rio Paranaba, comearam debates sobre esse instrumento e j se encontram traadas diretrizes para a Cobrana nos respectivos Planos de Recursos Hdricos.

No mbito dos Estados, a Cobrana est prevista em todas as polticas, embora em poucos ela tenha sido implantada.

No Estado do Cear, ela foi regulamentada em 1996 tendo tambm como objetivo viabilizar recursos para a operao e manuteno das obras de infraestrutura, para a gesto dos recursos hdricos, bem como incentivar a racionalizao do uso da gua. O caso cearense, assim, incorpora num s instrumento a Cobrana pelo Uso e o servio de aduo de gua bruta. Tal experincia destacada no item 5.1.

Alm do Cear, at o ano de 2013, outros trs Estados possuam a Cobrana implementada:

o Estado do Rio de Janeiro, desde janeiro de 2004 nas bacias fluminenses do rio Paraba do Sul13 e desde maro de 2004 nas demais bacias do Estado14.

o Estado de So Paulo, nas bacias PCJ desde janeiro de 2007, na parte paulista da bacia do rio Paraba do Sul desde janeiro de 2007, na unidade de gesto Sorocaba/Mdio Tiet desde agosto de 2010 e na Baixada Santista desde janeiro de 2012.

o Estado de Minas Gerais, nas bacias Piracicaba/Jaguari (poro mineira das bacias PCJ), na bacia do rio das Velhas desde maro de 2010 e na bacia do rio Araguari, todas desde maro de 2010, e nas bacias dos rios afluentes ao rio Doce (do rio Piranga, do rio Piracicaba, do rio Santo Antnio, do rio Suau, do rio Caratinga e do rio Manhuau) desde janeiro de 2012.

No Estado do Rio de Janeiro, o governo regulamentou a Cobrana pelo uso da gua por imposio da Lei n 4.247, de 2003. Tal regulamentao possibilitou a estruturao e o funcionamento do Fundo Estadual de Recursos Hdricos (FUNDRHI) e os recursos so distribudos segundo deliberao dos Comits nas suas respectivas bacias. Dez por cento do total arrecadado so utilizados para o custeio das atividades do INEA. Cabem aos comits de bacias estaduais a reviso e a atualizao dos mecanismos e valores da cobrana.

No Estado de So Paulo, alm das bacias supracitadas, desde dezembro de 2010 esto editados decretos estabelecendo a Cobrana nas bacias hidrogrficas do Alto Tiet, Tiet/Jacar, Tiet/Batalha e Baixo Tiet. Em dezembro de 2012, foram editados decretos para as bacias do Ribeira de Iguape/Litoral Sul, Serra da Mantiqueira, Pardo, Mogi-Guau, Sapuca-Mirim/Grande e Baixo Pardo/Grande15. Em 2010, o comit do Litoral Norte, em 2011, o comit do rio Turvo/Grande e, em 2012, os comits do Alto Paranapanema, do Mdio Paranapanema, do Pontal do Paranapanema e do Aguape/Peixe apresentaram propostas de mecanismos e valores para a Cobrana. Elas foram encaminhadas ao Conselho Estadual para aprovao e posterior envio ao Governador para edio de Decreto, contudo, at o final de 2012, a Cobrana em todas essas bacias ainda no havia sido iniciada.

12 A Cobrana nas guas de domnio da Unio na bacia hidrogrfica do rio So Francisco no abrange a bacia hidrogrfica do rio Verde Grande que possui comit prprio e ainda no props ao CNRH mecanismos e valores de Cobrana para sua bacia.

13 Bacia do Mdio Paraba do Sul, do Piabanha, do rio Dois Rios e do Baixo Paraba do Sul.

14 Bacia da baa de Ilha Grande, do Guandu, da baa de Guanabara, do Lago So Joo, do rio Maca e das Ostras e do rio Itabapoana.

15 Alm da proposio dos comits de bacia e da aprovao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, o incio da Cobrana nas guas de domnio paulista depende de edio de Decreto Estadual.


No Estado de Minas Gerais, em 2007, o comit do rio Pomba e Muria aprovou proposta de Cobrana para as guas mineiras da sua rea de atuao. Entretanto, tal proposta ainda no foi apreciada pelo Conselho Estadual. O comit do rio Par est em estgio avanado de discusso para, ainda em 2013, propor ao Conselho Estadual mecanismos e valores de Cobrana para a bacia.

No Estado do Esprito Santo, em setembro de 2012, o Conselho Estadual aprovou as propostas de mecanismos e valores de Cobrana para as guas de domnio capixaba das bacias hidrogrficas do rio So Jos e do rio Guandu. Os comits dessas bacias haviam deliberado sobre estas propostas em abril de 2011. Entretanto, o incio efetivo da Cobrana no Estado do Esprito Santo depende de regulamentao do instrumento pela Assembleia Legislativa, conforme prev a poltica estadual de recursos hdricos16.

No Estado da Paraba, os comits do Litoral Sul, do Litoral Norte e do rio Paraba propuseram mecanismos e valores de Cobrana em 2008. Em 2009, o Conselho Estadual aprovou os mecanismos, critrios e valores da Cobrana no Estado e, em 2012, foi editado decreto estabelecendo a Cobrana pelo Uso nos corpos dgua de domnio paraibano17. No entanto, at 2013, a Cobrana ainda no havia sido implantada.

No Estado da Bahia, desde 2006 est instituda tarifa de Cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos reservatrios administrados, operados e mantidos pela Companhia de Engenharia Ambiental e Recursos Hdricos da Bahia (CERB)18. Pela legislao, 20% da Cobrana pelo fornecimento de gua bruta dos reservatrios constituem receitas do Instituto do Meio Ambiente e Recursos Hdricos (INEMA) e 80% da CERB. Os recursos destinados CERB so revertidos para administrao, operao e manuteno da infraestrutura hdrica destes reservatrios. No h, no entanto, avano na implementao do instrumento Cobrana por bacia hidrogrfica, conforme prev a lei baiana.

A Figura 12 sintetiza a evoluo da Cobrana no Pas e o Quadro 5 apresenta o valor total arrecadado em 2012 em todos os domnios. Na sequncia, so apresentadas mais detalhadamente as experincias vivenciadas no Estado do Cear e nas quatro bacias interestaduais onde o instrumento de Cobrana j foi implementado.

VEJA MAIS: O Anexo 1 apresenta o conjunto de normativos legais sobre a Cobrana pelo uso de recursos hdricos no Pas, incluindo as regulamentaes estaduais e as deliberaes dos Comits de Bacia. O Anexo 2 apresenta um comparativo dos parmetros da Cobrana vigentes em janeiro de 2013 nas bacias interestaduais.

16 Encontra-se em tramitao, na Assembleia Legislativa Estadual, projeto de lei que altera a Poltica Estadual de Recursos Hdricos (Lei n 5.818, de 1998).

17 Assim como no Estado de So Paulo, alm da proposio dos comits de bacia e da aprovao do Conselho Estadual de Recursos Hdricos, o incio da Cobrana nas guas de domnio paraibano depende de edio de decreto estadual.

18 A CERB tem a finalidade de executar programas, projetos e aes de engenharia ambiental e aproveitamento dos recursos hdricos, perenizao de rios, perfurao de poos, construo, operao e manuteno de barragens e obras para mitigao dos efeitos da seca e convivncia com o semirido que lhe venham a ser atribudas pelo Governo do Estado.


Figura 12 Evoluo da Cobrana no Brasil (at 2012) Fonte: SAG/ANA

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