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COMENTARIOS ACADÉMICOSSOBRE BICAMERALIDAD Y UNICAMERALIDAD EN EL PARLAMENTO PERUANO

REPORTE DE INVESTIGACIÓN

setiembre 2018

Departamento de Investigación y Documentación ParlamentariaAv. Abancay 251 - Edificio Complejo Legislativo, oficina 404, Lima 1 - Perú Teléfonos: (51-1) 311-7414 / 311-7415 – Correo: [email protected]

Reporte de Investigación

Comentarios Académicos sobre Bicameralidad y Unicameralidad en el Parlamento PeruanoLegislatura 2018-2019 - Número 3Setiembre de 2018

Autor: RAFAEL TAPIA ROJAS

Especialista Parlamentario del Congreso de la República

FOTOGRAFÍAArchivo Fotográfico del Congreso

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Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria

Complejo Legislativo Av. Abancay 251 Of. 404.

Teléfono: 311 7777 anexos 7415

Contenido

1Presentación

Reporte 4

4

28

Cuadro 1 Análisis y comentario de Marcial Rubio sobre el régimen parlamentario

bicameral y unicameral.

Cuadro 2 Análisis y comentario de Enrique Bernales sobre el régimen parlamentario

bicameral y unicameral.

Cuadro 3 Análisis y comentario de Alfredo Bullard sobre el régimen parlamentario

bicameral y unicameral en el Perú.

Anexo Cuadro elaborado por Alfredo Bullard sobre el Sistema de Elección de Diputados y Senadores en Latinoamérica

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55

1 Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria

Complejo Legislativo Av. Abancay 251 Of. 404. Teléfono: 311 7777 anexos 7415

PRESENTACIÓN

El Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria ha elaborado el reporte titulado “Comentarios académicos sobre bicameralidad y unicameralidad en el Parlamento peruano”; como un documento de consulta que sintetiza y resume las opiniones de expertos sobre el tema.

Para la realización del presente trabajo se consultaron los textos (libros y artículos) publicados por reconocidos docentes académicos, en los que se analizan y comentan los diferentes aspectos comprendidos en la Constitución Política referidos al Poder Legislativo.

La información es presentada en cuadros que sistematizan las opiniones y comentarios sobre bicameralidad y unicameralidad expresados por Marcial Rubio y Enrique Bernales en el año 1999, teniendo como referente la Constitución de 1993 y por Alfredo Bullard en el 2018.

Fue amplia e intensa la argumentación y la riqueza de planteamientos y proposiciones durante el debate sobre las bondades y riesgos del régimen bicameral y unicameral expresado en la Asamblea Constituyentes de 1978-79 y en la de 1993. En la constituyente del pos reformismo militar destacó las propuestas alrededor de las posibilidades de las formas de democracia directa y participación ciudadana en la constitución de una cámara de senadores funcional y en la deliberación legislativa y constitucional a través del referéndum, la revocatoria y las consultas. Fueron protagonistas en el debate los constituyentes Enrique Chirinos Soto, Roberto Ramírez del Villar, Javier Ortiz de Zevallos, Héctor Cornejo Chávez, Saturnino Paredes y Javier Diez Canseco. En la siguiente Constituyente, de las postrimerías de la mayor confrontación contra el terrorismo y la subversión, el debate se desplegó sobre la eficacia en las decisiones, los riesgos de la concentración del poder en la cámara única, y las bondades de la reflexividad, la búsqueda de consensos y la oportunidad de expresión de la opinión pública en la revisión de las proposiciones legislativas de la Cámara de Senadores, que fueron defendidas y confrontadas en las voces de Carlos Torres y Torres Lara, Carlos Ferrero, Enrique Chirinos Soto y Antero Flores Araoz, Manuel Moreyra y Roger Cáceres entre otros; y sobre las posibilidades abiertas para ambas formas de organización parlamentaria por la descentralización del poder legislativo y el fortalecimiento del poder municipal expresados por Lourdes Flores Nano y Henry Pease García.

Los temas y planteamientos señalados en la constituyente de 1993 fueron materia de sendos estudios sobre el régimen de cámaras y la organización y funcionamiento del parlamento peruano por los profesores Enrique Bernales y Marcial Rubio en sus estudios publicados en 1999 sobre la Constitución política de 1993. Por su parte Alfredo Bullard, desde un enfoque sistémico, ha realizado un cuidadoso examen del impacto del régimen de cámaras en la economía institucional y en las personas.



La sistematización de los análisis y comentarios de los tres académicos se presentan en el presente reporte en tres cuadros que reproducen los textos correspondientes al razonamiento que cada uno de ellos desarrolla sobre siete puntos que dan forma a la institución del Poder Legislativo: El régimen de cámaras que comprende las razones del bicameralismo y el unicameralismo, el origen de los representantes, el número de parlamentarios y el periodo legislativo; Los requisitos e impedimentos para ser parlamentario; la autoridad del parlamentario y las garantías para ejercer sus funciones; la autonomía y la inviolabilidad del parlamento; las facultades del parlamento de solicitar información a entidades públicas, investigar sobre cualquier asunto de interés público, y la obligación de dar publicidad a las sesiones deliberativas; la facultad del parlamento de acusar a los presidentes de los otros poderes y altos funcionarios del Estado por motivo de infracción constitucional y delitos en el ejercicio de sus funciones; y, por último, las atribuciones de la Comisión Permanente y del Congreso de Representantes.

El cuadro 1 contiene los comentarios de Marcial Rubio. Entre otras observaciones agudas el profesor destaca la tensión entre la eficacia unicameral (“porque los proyectos de decisiones no tienen que ir y venir de una cámara”) y la tentación de los bloques mayoritarios de no respetar la imprescindible necesidad de un estudio prolijo y la aprobación de toda proposición por la Comisión dictaminadora y su publicidad antes que ingrese a su debate y sanción por el Pleno del Congreso. Marcial Rubio, al igual que Enrique Bernales y Alfredo Bullard, coincide en la necesidad de que los orígenes de la legitimidad electoral de cada cámara sean de naturaleza diversa y específica a la heterogeneidad regional social y poblacional. Recomienda, al igual que los otros autores, que esta legitimidad descanse en una relación de proporcionalidad óptima entre el número de electores y representantes, para el establecimiento y mantención de una relación fluida y directa entre la sociedad y su representación política.

Por su parte Enrique Bernales, centra su atención en la tensión entre la intransferible capacidad de control de la Cámara Alta de la calidad del acto parlamentario de legislación y control político y su tendencia contemporánea a la especialización que conduce a privilegiar la revisión de la producción de la Cámara Baja y limita su iniciativa a la aprobación del Presupuesto Nacional y las reformas constitucionales. En esta tendencia hacia la especialización de la cámara de Senadores se inscribes las soluciones sugeridas por otros autores como César Delgado sobre la evaluación de las leyes dadas y su perfeccionamiento, y la revisión y consolidación de las normas subnacionales. Enrique Bernales va más allá y sugiere como parte de una reforma más amplia del sistema de representación política nacional la introducción de la delegación legislativa a Asambleas regionales.

En el punto en el que la argumentación del profesor Bernales adquiere concentración argumentativa es cuando define la necesidad de dotar al Parlamento de “adecuados mecanismos de participación y representación del ciudadano, de tal manera que se sienta parte real y efectiva del sistema político”. Llega a esta afirmación tras concluir que “el prestigio, el poder y el consenso que pueden rodear a un Parlamento no depende de su



composición en una o dos cámaras sino de la eficacia y estabilidad del sistema político en su conjunto”. En este campo de exigencias cobra sentido el ejercicio del referéndum y de instituciones como la consulta previa a los acuerdos de la Cámara de diputados de proposiciones legislativas que afecten directamente a poblaciones específicas como los pueblos originarios o a otras que el Congreso defina pertinentes y que hayan adquirido protagonismo múltiple en la escena social contemporánea.

Alfredo Bullard razona desde un enfoque particular. Lo hace desde las acciones racionales orientadas a fines por las personas. Se detiene en el examen de las consecuencias de los altos costos que la consumación de todo acto legislativo provoca. En cada ley habría un sector beneficiado y otro que tiene que incorporar en su vida personal los costos de una externalidad sistémica. Da el ejemplo de los jóvenes que se perjudican con una ley que les impide el goce nocturno en contraparte de las familias beneficiadas en su tranquilidad por una ley que limita las fiestas en locales públicos desde determinadas horas de la noche.

A partir de este encuadre, el profesor Bullard recomienda el establecimiento de un bicameralismo de origen mixto en la diversidad social y territorial de origen de cada cámara y que excluya a la cámara Alta de iniciativa legislativa. Destaca que solo el régimen bicameral mixto garantizaría que una proposición que nace en la cámara baja con un probable impacto de costos altos o una alta externalidad puede disminuir este impacto en su margen de afectación al momento que la cámara alta pone en juego un sistema de negociación de nuevos actores implicados, que su naturaleza de origen heterogéneo le posibilita, y terminar al momento de la negociación y la aprobación de la Ley con un universo de personas afectadas menor.

El régimen de dos cámaras provoca otro hecho de importancia. El Senado pondría en acción sistemas de control formal y de contenido de las proposiciones aprobadas por la cámara política y así provocaría dos efectos virtuosos: la aprobación final de buenas leyes que pasaron sistemas modernos de control, y dado el costo en tiempo, disminuirían la aprobación de normas. Considera que más vale dejar áreas de la vida social o institucional sin legislar antes que intervenir en estas con normas de mala calidad.

Para el autor el efecto sistémico de un bicameralismo mixto sería el de un parlamento que da menos leyes, pero que son de mayor calidad, consenso y legitimidad entre los grupos representados. Alfredo Bullard muestra, en un cuadro de casos, la tendencia en América Latina al establecimiento de sistemas electorales de circunscripciones uninominales y binominales que, a su entender, serían las más apropiadas para la operación del modelo de acción legislativa orientada por una racionalidad que busca la disminución de externalidades en el sistema de producción de leyes, y de mejora significativa de su legitimidad social.

Lima, setiembre de 2018Departamento de Investigación y Documentación ParlamentariaCongreso de la República

Departamento de Investigación y Documentación Parlamentaria

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Comentarios Académicos sobre Bicameralidad y Unicameralidad en el

Parlamento Peruano



Cuadro 1 Análisis y comentario de Marcial Rubio sobre el régimen parlamentario

bicameral y unicameral1

1. Régimen de Cámaras

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Artículo 90. El Poder Legislativo reside en el Congreso, el cual consta de Cámara Única.

1.1. Sobre el Régimen Parlamentario

Bicameral Unicameral

a. Composición de órganos parlamentarios centrales

Marcial Rubio refiere la composición de cuatro órganos parlamentarios dispuesta por la Constitución de 1979: El Senado, la Cámara de Diputados, El Congreso, y la Comisión Permanente.

1. “El Senado que cumplía funciones decolegisladora con la Cámara deDiputados, pero, además, tenía tareas deCámara Alta como, por ejemplo, nombraro ratificar a determinados altosfuncionarios del Estado y determinar si seacusaba o no en el procedimiento deantejuicio político.

2. La Cámara de Diputados que eracolegisladora con el Senado pero,además, tenía las funciones propias de laCámara Baja del constitucionalismotradicional y que se centran en el controlpolítico del Poder Ejecutivo,particularmente con la interpelación y la

De acuerdo a la Constitución de 1993, son tres los órganos: El Pleno del Congreso, Las Comisiones Ordinarias y la Comisión Permanente.

1. “El centro del Congreso es el Pleno queconsiste en la reunión de todos losintegrantes de la cámara única y que es,en rigor, el Congreso mismo en funciones

2. En el trabajo legislativo, la labor depreparación de los proyectos por lascomisiones del Congreso resulta de vitalimportancia porque su dictamen seráelaborado con mayor precaución que eltrabajo que se desarrolla en el Pleno (yaque existe más tiempo y hay menospersonas participando), y también porqueel trabajo de cada comisión será unaprimera instancia de vista del tema, paraque luego el Pleno funcione como segunday definitiva instancia de aprobación. Porello, el artículo 105 de la Constitución dicetextualmente: “Ningún proyecto de ley

1 El desarrollo del comentario ha sido hecho a partir del libro de Marcial Rubio: Estudio de la Constitución política de 1993. Tomo IV. PUCP, Lima, 1999.



censura ministeriales; también tenía la función de acusar ante el Senado a quienes eran sometidos al antejuicio político.

3. El Congreso como conjunto, quesesionaba para ciertas ocasionesimportantes como el mensaje anual delPresidente de la República o para votar laLey de Presupuesto, entre otrascircunstancias.

4. La Comisión Permanente, que adquiríaimportancia en época de receso de lasCámaras porque cumplía funcionesesenciales para mantener la continuidady, eventualmente, podía recibirdelegación de las Cámaras para tomarciertas decisiones. La Constitución de1979 no se ocupaba de estos asuntos condetalle, pero el Reglamento del Congresosí.”

puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso”.

3. La Comisión Permanente no sólo asumefunciones de suplencia del Pleno cuando sehalla en receso. También tiene funcionespropias, en varios casos, las de cámara altaheredadas del Senado hoy inexistente. Así,por ejemplo, designa o ratifica adeterminados altos funcionarios como elContralor General de la República, elPresidente del Banco Central de Reserva yel superintendente de Banca y Seguros(artículo 101, inciso 1 y 2 de laConstitución de 1993). También cumplefunciones que antes tenía la Cámara deDiputados frente al Senado, como porejemplo acusar a quienes estén sometidosal antejuicio político (Constitución de1993, artículo 99).

En definitiva, que el Congreso sea unicameral, no quiere decir que sólo cuente con el Pleno para realizar sus actividades. La Comisión Permanente y las comisiones dictaminadoras son también órganos importantes, y en ciertas circunstancias indispensables, para el trabajo del Congreso actual.”

b. Sobre historia constitucional

[La tradición constitucional es bicameral]

“La Cámara Alta (denominada Senado en la historia constitucional del Perú) que existió en todas las Constituciones menos en la de 1867. Ha estado conformada por políticos experimentados y mayores que dan una mayor estabilidad y sabiduría al trabajo parlamentario.”

La cámara única aprobada por la constitución de 1993 “varía una tradición constitucional peruana de doble cámara y la discusión sobre si es mejor uno u otro sistema sigue abierta.”



c. Sobre el control intra-órganos y la calidad del trabajo legislativo

[Control de decisiones del Senado] “Una cámara controla a la otra y permite una mejor función legislativa del Congreso como conjunto.”

Puede facilitar el trabajo parlamentario estableciendo una relación más fluida entre las comisiones y el pleno porque ellas resultan mucho más importantes en la cámara única que en el sistema de doble cámara ya que son el mecanismo de control interno del trabajo.

[Todo proyecto debe ser estudiado por la Comisión dictaminadora correspondiente] Un sistema de cámara única, para funcionar adecuadamente, debería ser fiel al principio establecido en el artículo 105: “Ningún proyecto de ley puede sancionarse sin haber sido previamente aprobado por la respectiva Comisión dictaminadora, salvo excepción señalada en el Reglamento del Congreso”.

[Bajo ambas formas de régimen de cámaras el Congreso puede funcionar adecuadamente] Esta norma es muy importante en un Congreso unicameral porque es la garantía de que los asuntos a legislar sean debidamente estudiados y analizados antes de producir la norma. En la parte pertinente analizaremos algunos casos de la historia reciente que muestran que esta norma no ha sido siempre observada. Si ello ocurre, se debilita la seriedad del funcionamiento del Poder Legislativo, y se rebaja la calidad democrática de la vida nacional.

[…] nos hemos pronunciado por el unicameralismo como una forma más eficiente, siempre que el trabajo de comisiones sea modernizado y tratado como un trámite indispensable del trabajo legislativo y de control político. Sin embargo, reconocemos que cualquiera de los dos sistemas de organización del Congreso puede



ser utilizado siempre y cuando se observe sistemáticamente el conjunto de reglas aplicables a cada tipo de organización.

La experiencia peruana de unicameralismo a partir de 1992 ha sido poco feliz no por la existencia de una mayoría absoluta oficialista (cosa que no tendría por qué causar problemas si es decisión del pueblo) sino por la forma en que dicha mayoría ha entendido que consiste su hegemonía parlamentaria: la ha tomado no solamente como el derecho a decidir, sino como la improcedencia de la discusión y de la concertación con la minoría. De esta manera, se produce una hegemonía de la mayoría con procedimientos reñidos con los principios de pluralismo, la tolerancia y concertación que son esenciales a la democracia. Nada de esto que decimos cuestiona el derecho de la mayoría a hacerse de la decisión final. Cuestiona que la democracia son procedimientos y ellos no han sido debidamente tomados en cuenta. Sin embargo, no hay que confundir a esta mayoría de la que hemos hablado con el unicameralismo en el Perú. Será perfectamente posible encontrar un Congreso unicameral con otras reglas de funcionamiento real, como también hubo en el pasado congresos bicamerales que se comportaron con los mismos criterios que éste de los años noventa. En otras palabras, los accidentes y características de una determinada fuerza política en el Congreso, no deben ser por ellos mismos adscritos a la estructura unicameral o bicameral en la que actúe.

Y si hacemos las diferencias analíticas necesarias, podemos concluir lo que hemos dicho: que, bajo forma unicameral o bicameral, el Congreso puede funcionar adecuadamente.



d. Sobre eficiencia y prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

Es más eficiente y rápido que el sistema de doble cámara porque los proyectos de decisiones no tienen que ir y venir de una cámara a otra para ser aprobados.

e. Sobre el ahorro de recursos públicos

Al permitir un menor número de representantes, cuesta menos que un Congreso voluminoso de doble cámara. Nosotros estimamos que esta no es una razón válida tanto porque puede haber más representantes en la cámara única que en la doble, como porque el costo total del Congreso en el Presupuesto de un Estado no es suficientemente significativo para ser una variable determinante de las decisiones de organización interna. Sin embargo, lo consideramos porque ha sido utilizado en la discusión política del país.

f. Sobre el trabajo en equipo y especialización de los representantes

Como parte importante se hace en comisiones, no en el Pleno, las fuerzas políticas están obligadas a trabajar como equipos de personas, con especializaciones según las comisiones a las que asiste cada congresista. Esto mejora el trabajo a realizar.

g. Sobre el ensamble de función(es) de la(s) cámara(s) y origen(es)

[Cámara Baja es más política y Cámara Alta más institucional] Es posible diferenciar ciertas funciones de manera que no sea el mismo Pleno el que resuelva todos los asuntos que competen al Legislativo. Generalmente la cámara alta será más institucional (nombra funcionarios



de alto rango, ratifica ciertas decisiones del Ejecutivo, decide sobre proceso a personas con inmunidad, etc.), en tanto que la Cámara Baja es más política: interpela y censura, o abre investigaciones a personas con inmunidad, por ejemplo.

h. Sobre el origen de los representantes y el modo de elección[La normatividad electoral vigente prescribe: A través del sistema del Distrito Electoral Múltiple, aplicando el método de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional. 2]

Se permite un doble sistema de representación del pueblo si cada cámara es elegida por variable distinta (por ejemplo, una incorpora representantes por cada cierto número de votantes, en tanto que la otra por regiones).

1.2. Número de Parlamentarios y Período Legislativo

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) El número de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la República se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. (Véase art. 90).

[120 representantes en estructura de distritos electorales por departamento. “No es buena cifra para un país de 23 millones” (en 1994)] El número de congresistas está fijado en ciento veinte que, utilizado como total para la representación de los distintos segmentos de la población, permite elaborar una estructura de distritos electorales departamentales según la cual cada Departamento, incluidos los menos poblados, pueda tener cuando menos un representante, al tiempo que se mantiene una proporcionalidad adecuada entre representantes y representados.

2 Referencia disponible en: http://www.eleccionesenperu.com/informacion-electoral-como-se-eligen-a-los-congresista-del-peru-252.html

http://www.eleccionesenperu.com/informacion-electoral-como-se-eligen-a-los-congresista-del-peru-252.html



Sin embargo, no es necesariamente la mejor cifra para la representación en un país de veintitrés millones de personas y de más de doce millones de ciudadanos: las matemáticas gruesas indican una representación promedio de un congresista por cada cien mil ciudadanos y cada doscientos mil habitantes, que es bastante alta. De otro lado, hay que tomar en cuenta que la población migra rápidamente con lo que los elementos de la representación cambian y, también, que está en constante crecimiento.

[Que la Constitución establezca un número mínimo de representantes o un rango mínimo y máximo] En realidad, son cada vez menos las constituciones que fijan tan arbitrariamente, como la de 1993, el número de representantes. Debe tenerse presente que el número está directamente vinculado al censo electoral y al grado de representación efectiva que el electorado debe tener en el Parlamento, sea éste unicameral o bicameral. Si la representación es el criterio que está a la base del Parlamento, resulta inaceptable prescindir de esta idea invocando razones insuficientes, como por ejemplo el que un número menor “agiliza” el trabajo legislativo (12). De acuerdo a lo dicho, pensamos que tal vez la mejor solución es que la constitución establezca un número mínimo de representantes, o un rango de mínimo y máximo, dentro del cual la ley haga las determinaciones correspondientes al censo electoral, a la dispersión geográfica de la población y a los distritos electorales fijados. [Periodo de cinco años] Continúa el artículo diciendo que el Congreso se elige por un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a ley. La ley de que se trata es la Ley de Elecciones, que aunque no es ley orgánica y por tanto podría ser delegada en el Poder Ejecutivo, es mejor que por lo delicado de s contenido, sea discutida y aprobada por el Congreso



[Prohibir que los candidatos a la presidencia de la República también lo sean al Parlamento] El tercer párrafo tiene explicación en una norma de la Constitución de 1979 que autorizó a que los candidatos a la presidencia de la República pudieran ser simultáneamente candidatos al Congreso. De esta manera, se permitía que muchos ciudadanos con legítimo interés político, apostaran a ser congresistas, pero poblaran las elecciones nacionales, al mismo tiempo, de candidaturas a la Presidencia. Para evitar este fenómeno se optó por exigir que el candidato a la Presidencia no sea candidato al Congreso para que quien no tienen posibilidad de alcanzar la Presidencia, sólo candidatee en la lista parlamentaria

2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentarioNacionalidad y edad

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Para ser elegido congresista, se requiere ser peruano de nacimiento, haber cumplido veinticinco años y gozar del derecho de sufragio. (Véase art. 90).

Entre los que habiendo cumplido 25 años y gozan del derecho a sufragio, no pueden ser Congresistas:

Quienes no están inscritos en el registro electoral (artículo 30 de la Constitución. Quienes no gozan de su capacidad civil que son todos aquellos que han sido interdictados por el procedimiento civil pertinente (artículo 31 tercer párrafo e inciso 1 del artículo 33 de la Constitución). Quienes cumplen sentencia con pena privativa de la libertad o con inhabilitación de los derechos políticos (Artículo 33 incisos 2 y 3 de la Constitución). Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad (Artículo 34 de la Constitución).

Impedimentos e incompatibilidades con la función legislativa

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Impedimentos para ser congresista.

“Artículo 91.- No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:

1. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General, y las autoridadesregionales.

2. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de laMagistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Jurado Nacionalde Elecciones, ni el Defensor del Pueblo.

3. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca ySeguros, el Superintendente de Administración Tributaria, el Superintendente



Nacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de Fondos Privados de Pensiones. Y

4. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.”

Estas prohibiciones se establecen con la finalidad de que, quienes tienen poder dentro del Estado, no puedan simultáneamente ser candidatos a cargos públicos de manera que utilicen dicho poder en favor de su campaña electoral, o que lo ejerzan pensando más en la elección que en la función que les toca cumplir. En nuestro criterio, también debería figurar aquí el Presidente de la República a fortiori, aunque en los hechos será difícil que el Presidente actuante sea candidato al Congreso en el período siguiente.

A nuestro juicio de la lectura de los cuatro incisos aparecen dos problemas de interpretación:

[Prefectos, gobernadores y tenientes gobernadores deben también renunciar seis meses antes del acto electoral] El primero es si los prefectos, gobernadores y tenientes gobernadores están también obligados a renunciar seis meses antes para postular a nosotros nos parece inaceptable que un Prefecto pueda ser candidato a Congreso mientras simultáneamente detenta dicho cargo. En virtud de estas consideraciones, y del principio de ratio legis contenido en esta parte de la Constitución, consideramos que debería atenerse por constitucional una norma que prohibiera a dichas autoridades postular si no renunciaron.

[¿Todo presidente de cualquier superintendencia igualmente debe renunciar seis meses antes?] La enumeración que hace el inciso es completa a la fecha de promulgación de la Constitución pero, resulta, que posteriormente se ha establecido otras superintendencias. Sus cabezas: ¿pueden o no postular al Congreso sin renunciar?

Incompatibilidades Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral)

“Artículo 92.- La función de congresista es de tiempo completo; le está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso. El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquiera otra función pública, excepto la de Ministro de Estado, y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional. La función de congresista es, asimismo, incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de aprovisionamiento, o que administran rentas públicas o prestan servicios públicos.



La función de congresista es incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan concesiones del Estado, así como en empresas del sistema crediticio supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros.”

Marcial Rubio (MR) propone “considerar que el congresista está preferentemente dedicado a esta labor, de manera que, si tienen que elegir entre un compromiso laboral de otra naturaleza y el trabajo del Congreso, debe optar por este último.”

[Razones para admitir ser Ministro de Estado además de Congresista] La prohibición que hemos visto se fundamenta en la separación de poderes y en la inconveniencia de que quienes deben controlar a los demás, sean empleados sujetos a ellos, particularmente al Poder Ejecutivo. Las misiones extraordinarias se pueden aceptar precisamente por su carácter excepcional y porque siempre hay que dejar espacio para que un congresista especialmente capacitado para ellas, pueda llevarlas a cabo en beneficio del país. La excepción de autorizar al congresista a ser Ministro de Estado se funda en la realidad: siempre los presidentes han llamado parlamentaros para cumplir esa función, y no podría ser de otra manera pues, muchos de los políticos más destacados, forman parte del Congreso.

[No deben pensar en otras postulaciones durante su mandato] Los Congresistas a partir de la instalación del Congreso cesan automáticamente en el ejercicio de cualquier función pública distinta de las previstas en la Constitución. Asimismo, desde ese momento los congresistas no pueden desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso”. En nuestro criterio el sentido de estas normas es inequívoco: los congresistas no pueden pensar en postulaciones a cargos alternativos al que desempeñan, durante su mandato.

[Congresistas no pueden tener cierto tipo de vinculaciones con las empresas] La razón, evidentemente, es que, si los congresistas tuvieran este tipo de relaciones, sería posible que utilicen su poder para beneficiarlas en perjuicio del Estado o de la sociedad en su conjunto. Es más, si la prohibición o existiera, no sería raro que las empresas más poderosas buscaran incorporarlos entre sus trabajadores o consejeros, a fin de obtener estos beneficios. Es una sana previsión para poder combatir la corrupción pública, aunque ciertamente, una norma como ésta no basta para ello.

3. Autoridad del parlamentario y garantías para ejercer sus funciones

No sujeción a mandato imperativo alguno y

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.



garantías para el ejercicio de sus funciones

Los congresistas representan a la Nación, es decir, que cada uno de ellos representa a todos los ciudadanos idealmente configurados en el cuerpo nacional. La representatividad del congresista no depende ni de la cantidad de votos que obtuvo, ni del lugar de donde vienen su representación, ni de la lista política en la que participó. Desde el punto de vista jurídico-político, todas esas diferencias se borran cuando se trata de sopesar el derecho que tiene cada congresista de ejercitar sus funciones: las cumple representando a todos los peruanos, sean muchos o pocos los que hayan votado por él. […] No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. Mandato imperativo consiste en que el sujeto a él deba defender posiciones y votar en función de las directivas que haya recibido de sus representados. Desde que los congresistas representan a la Nación, no existe grupo alguno que pueda imponerles sus propios puntos de vista al tomar decisiones. Por consiguiente, no puede haber voto imperativo sobre ellos. La ausencia de mandato imperativo, sin embargo, no debe hacer olvidar el congresista fue elegido en base a unas promesas y a una plataforma que iba a condicionar ideológica y políticamente sus labores Este vínculo entre lo prometido y lo que se debe realizar no es sólo una declaración de naturaleza política: tiene que ser el vínculo real entre elector y elegido. Si no, efectivamente la elección democrática no tendría casi sentido. Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente… (Véase art. 93).

La inviolabilidad impide que autoridad u órgano jurisdiccional algunos, se hagan cargo de denuncias, procedimientos o acciones judiciales de ser el caso, contra congresistas por dichos votos u opiniones. Inviolabilidad, en síntesis, significa que el congresista no puede ser jurídicamente atacado por las opiniones que exprese en ejercicio de su función. Desde luego, las expresiones que pueda hacer en su vida privada sí podrán ser objeto de acción judicial. A veces es muy difícil distinguir cuando un congresista está realizando su función y cuándo está realizando actos de vida privada. En general, sin embargo, las diferencias entre estos dos mundos son claras. […] Inviolabilidad e inmunidad son las llamadas prerrogativas de los congresistas, y tienen por finalidad protegerlos y proteger al órgano al cual pertenecen de las arbitrariedades del poder material. Protegen a los congresistas porque tienen un fuero especial del que sólo pueden ser despojados por su propio órgano. Protegen al Congreso porque le permiten trabajar sin obstáculos colocados por terceros. Se sabe bien que a veces uno o dos votos en el Congreso pueden hacer la diferencia entre mayoría y minoría. Sería muy fácil intervenir en la votación, por ejemplo,



para el Ejecutivo, apresando temporalmente a los congresistas necesarios para cambiar el balance de votación.

4. Autonomía e inviolabilidad del Parlamento

Autonomía del Reglamento parlamentario y carácter irrenunciable del mandato legislativo

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Reglamento del Congreso. «Artículo 94.- El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones; establece la organización y las atribuciones de los grupos parlamentarios; gobierna su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.»

Comenta MR: El Reglamento del Congreso es una norma con rango de ley que contiene las principales disposiciones de detalle que rigen su funcionamiento. Sobre él dice Chirinos Soto:’ El Reglamento del Congreso es una ley peculiar. Sólo tienen la aprobación del Congreso. No tienen la promulgación por el Presidente de la República. Por eso se dice, en el artículo bajo comentario, no que es una ley, sino que tiene fuerza de ley”. También el Reglamento del Congreso establece ciertas reglas de los aspectos administrativos internos del Congreso y, en estos asuntos, es complementado por reglamentos que carecen de fuerza de ley y son más fácilmente modificables.

El mandato legislativo es irrenunciable. «Artículo 95.- El mandato Legislativo es irrenunciable. Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y que implican suspensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.»

El mandato legislativo irrenunciable quiere decir que, una vez elegido, el congresista no puede renunciar y debe realizar la representación por todo el tiempo para el que ha sido elegido, normalmente cinco años, salvo que sea llamado a completar el período en sustitución de otro congresista, caso que suele ocurrir de tanto en tanto y que está previsto en las normas existentes. También quiere decir que, si tuviera la oportunidad de un trabajo alternativo, mejor remunerado y con intereses profesionales o de otro tipo que le fueran atrayentes, no puede dedicarse a él con exclusión de la tarea de congresista. Finalmente, quiere decir que no puede optar por actividades o cargos políticos que son incompatibles con el mandato parlamentario. Si lo hiciera, no queda en posibilidad de optar por uno u otro, sino que en aplicación de la irrenunciabilidad del mandato legislativo debe permanecer en él.

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral)



Inviolabilidad del recinto

«Artículo 98.- El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del congreso los efectivos delas Fuerzas Armadas y de la Política Nacional que demande el Presidente del Congreso. Las Fuerzas Armadas y la Política Nacional no pueden ingresar en el recinto del Congreso sino con autorización de su propio Presidente.»

MR muestra su acuerdo: El Presidente del Congreso demanda al Presidente de la República en su calidad de cabeza del Poder Ejecutivo (y también como Jefe Supremo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional), que le ponga a disposición los efectivos castrenses necesarios para la seguridad de la institución. La Constitución establece que el Presidente del Congreso demanda, con lo que pone énfasis en que no es una solicitud ni un pedido porque el Presidente del Congreso no está en posición inferior al Presidente de la República. Tampoco ordena porque no está en posición superior. Sí exige y se le debe atender. Es un caso de relación entre iguales formalmente dentro de la estructura del Estado: dos cabezas de Poderes del Estado.

5. Facultad del Parlamento de solicitar información a Entidades públicas, y de investigarsobre cualquier asunto de interés público, y obligación de publicidad de las Sesiones

Solicitar información

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Facultad de solicitar información a las Entidades Públicas. «Artículo 96.- Cualquier representante a congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros a los gobiernos locales y a las instituciones que señala la ley, los informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo con el Reglamento del Congreso. La falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley.»

Parte fundamental de la función parlamentaria es la de investigar y controlar el desarrollo de la vida política general del Estado, a fin de causarla adecuadamente. El Reglamento del congreso destaca la función de control como de primera importancia y la pone al lado de la de dictar las leyes. […] Existirían varias formas de realizar este control: una es que cada congresista, individualmente, se dirija a los organismos del Estado solicitando los datos e informes que estime pertinentes. Esto puede generar problemas de funcionamiento tanto en el Congreso como en los organismos a los que el congresista se dirija, bien porque muchos congresistas lo hagan, o bien porque lo hagan de forma impropia. Por ello el Reglamento del Congreso establece ciertas reglas sobre el procedimiento y, la propia Constitución ordena que se haga por escrito. […]



Estimamos que el procedimiento para la formulación de los informes es correcto. Sin embargo, resulta muy débil el resultado del incumplimiento al que la parte final del artículo 96 se refiere en el sentido que “da lugar a las responsabilidades de ley”.

Facultad de investigar a la Administración

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) «Artículo 97.- El congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial. Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales.»

[…] la investigación de los asuntos públicos debe ser parte importante de la vida cotidiana del Congreso. Como toda atribución de un órgano del Estado, debe ser entendida no sólo como la posibilidad de ocuparse de los asuntos públicos, sino también como el deber de hacerlo, pues dichos órganos actúan no en función de su simple albedrío, sino ejercitando una discrecionalidad que siempre ubica las decisiones entre el poder y el deber. En este contexto es que debe comprenderse la atribución tan amplia que da al Congreso la primera parte de este artículo para investigar cualquier asunto de interés público, calificación ésta que también será determinada por el congreso en cada caso […] Como órgano de representación política plural, el Congreso tiende a actuar en comisiones, dentro de las cuales se hallen representadas todas las fuerzas políticas o, cuando menos, mayoría y oposición. Por eso el artículo asume que estas investigaciones serán hechas por comisiones investigadoras. […] Si bien son comisiones de naturaleza política, no jurisdiccional, por la importancia que tienen las investigaciones parlamentarias se les da los mismos apremios del procedimiento judicial. Un apremio es una medida coactiva que está destinada a garantizar, si es preciso por la fuerza, que se cumplan las diligencias ordenadas, especialmente la comparecencia de personas para prestar declaraciones. Citada una persona a las comisiones investigadoras del congreso de acuerdo al procedimiento que deba aplicarse, está obligada a presentarse. Si no lo hace, la fuerza pública la obligará a ello.

[Las conclusiones de la comisión investigadora del Congreso son de control político. No pertenecen al ámbito de la potestad jurisdiccional del Estado] El trabajo de la comisión investigadora del Congreso, y las eventuales conclusiones a que arribe, sean o no aprobadas por acuerdo del Pleno del congreso, no pertenecen al ámbito de la potestad jurisdiccional del Estado, sino al de la función de control político. Por ello, sus repercusiones son fundamentalmente políticas, a pesar de que



a partir de ellas pueda el congreso determinar que se abra proceso judicial través del procedimiento de antejuicio contemplado en el artículo 99, o imponga las sanciones previstas en el artículo 100 de la Constitución. Ninguna de estas decisiones tiene carácter jurisdiccional porque esa atribución del poder pertenece a los magistrados judiciales (y dado el caso, del Tribunal Constitucional). Por consiguiente, la Constitución separa claramente los efectos de la tarea de investigación del Congreso y los de las resoluciones judiciales: ninguna conclusión parlamentaria obliga a los órganos jurisdiccionales. La norma es totalmente correcta y una doble garantía: de que el Congreso pueda investigar con la amplitud que requiere su función, y de que los órganos jurisdiccionales resuelvan con la independencia que requiere la suya. […] Nosotros consideramos que la labor de investigación del congreso es de primera importancia para la salud moral del país y para la democracia. Un elemento tremendamente importante para la credibilidad de un sistema tan elaborado como es el democrático, consiste en que las instituciones políticas cumplan adecuadamente su papel y, sobre todo, esclarezcan los aspectos más oscuros de la vida social en general. El Congreso de mayoría oficialista no debe confundir nunca su apoyo al gobierno con el letargo en el cumplimiento de las funciones de fiscalización, especialmente en los asuntos delictivos o de falta de calidad moral o cívica en la conducta. Todos estos hechos deben ser sacados a luz y sancionados debidamente.

6. Facultad del Parlamento de acusar a los Presidentes de los otros poderes y altosfuncionarios del Estado por infracción constitucional o delitos en el ejercicio de sus

funciones

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) [Acusación ante el Congreso] «Artículo 99.- Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte



Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que comentan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.»

Comenta MR: Este artículo establece la institución del antejuicio político, que es una prerrogativa que el Derecho Constitucional otorga a determinados altos magistrados del Estado, con la finalidad de que no sean procesados ante el Poder Judicial sin antes recibir la venta del Congreso a través del procedimiento establecido, tanto en la Constitución como en el Reglamento del Congreso.

El antejuicio es una prerrogativa porque el principio general es que toda persona puede ser demandada o denunciada ante los tribunales y, en tal caso, queda sometida a jurisdicción. Cuando se trata de las personas a quienes se hace antejuicio, la situación es distinta: ninguna demanda o denuncia que se haga contra ellos los somete a jurisdicción de los tribunales, a menos que el Congreso autorice tal procesamiento.

El antejuicio se hace cada vez que los magistrados sujetos a él cometen cualquiera de estos dos actos antijurídicos: infracción de la Constitución o delito en ejercicio de sus funciones.

[Antejuicio Constitucional] «Artículo 100.- Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diezaños, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad.El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogadoante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia antela Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instruccióncorrespondiente.La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducirlos términos de la acusación del Congreso.»

Comenta Marcial Rubio:

1. El antejuicio está determinando, en cuanto a contenido, dos acatos jurisdiccionales, muyimportantes: la denuncia y el auto apertorio de instrucción. Esto contradice la parte final delinciso 2 del artículo 139 que establece que la facultad de investigación del Congreso no surteefecto jurisdiccional alguno. Es verdad que podría interpretarse restrictivamente estas normasdiciendo que se refieren a las comisiones de investigación contenidas en el artículo 97 y no enel antejuicio, pero bien vistas las cosas, ambos tienen grandes semejanzas, la Constitución nohace distingos y, finalmente y lo más importante, el inciso 2 del artículo 139 no trata de lasfunciones del Congreso sino, precisamente, de la independencia jurisdiccional de lostribunales.



En otras palabras, consideramos que el último párrafo del artículo que comentamos, es contrario a la sistemática constitucional en lo que se refiere a la no interferencia en los actos jurisdiccionales y que debería ser corregido. Sin embargo, sí estamos de acuerdo en que se establezca mecanismos judiciales o dentro del Ministerio Público para que hasta donde sea posible, se respete la acusación formulada por el Congreso en el Antejuicio.

2. La acusación por antejuicio es, en la práctica, una acusación forzosa, saltando al MinisterioPúblico. Además, impone a la persona acusada la carga de tener que ir a proceso, a pesar deque el Ministerio Público o los jueces puedan pensar distinto. En otras palabras, el origen deljuicio es una decisión política y eso no está bien. De hecho, el antejuicio puede convertirseen una carga para el acusado, sobre todo si una mayoría parlamentaria quiere perjudicarloimponiendo el proceso penal en su contra.

3. Un tercer problema, de naturaleza esencialmente técnica, consiste en que podría ser posibleque el congreso equivoque la tipificación o la ameritación de circunstancias agravantes yatenuantes y, por el mandato del último párrafo del artículo que comentamos, se deba seguirtodo el juicio con una denuncia que, los entendidos, podrían considerar desde el principio queno puede ser resuelta como absolución.

[…]

Parece claro que la mejor fórmula consiste en que la acusación del Congreso no pase por el Ministerio Público, sino que sea dirigida directamente a la Corte Suprema la que nombrará un vocal instructor, quien determinará jurisdiccionalmente si procede o no el juicio penal y dictará o no el auto apertorio de instrucción. El Ministerio Público procederá de acuerdo a usatribuciones a lo largo del proceso y, dado el caso, podrá o no acusar en la etapa pertinente.

Como puede verse del texto del artículo, el acusado tiene derecho a la defensa tanto ante la Comisión Permanente como ante el Pleno del Congreso.

7. Atribuciones de la Comisión Permanente y del Parlamento

Composición y atribuciones de la Comisión Permanente


Atribuciones de la Comisión Permanente. Los miembros de la Comisión Permanente del congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del número total de congresistas.

Son atribuciones de la Comisión Permanente:

1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.



2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y delSuperintendente de Banca y Seguros3.

3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones delPresupuesto, durante el receso parlamentario.

4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue. Nopueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reformaconstitucional, ni a la aprobación de tratados internaciones, leyes orgánicas,Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.

5. Las demás que le asigna la Constitución y las que le señala el Reglamento delCongreso.

(Art. 101).

La comisión Permanente es un organismo que existe dentro del Congreso y que está conformada, como dice el primer párrafo de este artículo, en relación a las siguientes variables:

1. Elección de sus miembros por el pleno del Congreso, de manera que sonrepresentantes de representantes.

2. La conformación interna de la comisión Permanente tiende a ser proporcional ala participación de cada grupo de parlamentarios en el Congreso total. Ello esimportante por el tipo de funciones que tiene y que suponen representación delPleno.

3. El número máximo de miembros es del 25% del total de congresistas. Laproporcionalidad está vinculada al número de miembros de la ComisiónPermanente y, si se adopta el máximo tamaño posible, la proporcionalidadpuede llegar hasta quienes tienen el 4% de participación en el Congreso.Obviamente, la proporcionalidad depende también de muchos otros factores,pero lo importante es que las mayorías del Congreso den ejemplo democráticoy utilicen el criterio de organización de la Comisión Permanente que dé la mejorrelación de proporcionalidad que se pueda. Esto puede ser muy fácilmentecalculado desde el punto de vista matemático.

Las dos primeras atribuciones que tiene la Comisión Permanente las ejerce esté o no en legislatura el Pleno. Corresponden a la clásica concepción de Cámara Alta y antes las ejercitaba el Senado. […] La tercera, referente a asuntos presupuestales, es una suplencia razonable al Pleno mientras no está en legislatura con competencia para resolver estos temas. […] El penúltimo párrafo establece las restricciones de delegación de atribuciones legislativas a la Comisión Permanente que, según el artículo 104, son las mismas restricciones que se aplican a la delegación de atribución legislativa al Poder

3 Artículo modificado por el Artículo 5° de la Ley 28484, publicada en el Diario Oficial El peruano el 5 de abril de 2005, cuyo texto es el siguiente: “Artículo 5°. Modifica el numeral 2 del artículo 101° de la Constitución Política del Perú en los siguientes términos: ´(…) 2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del Superintendente de Banca, Seguros y Administradora Privadas de Fondos de Pensiones (…)”



Ejecutivo. Quiere esto decir que no puede haber decretos legislativos en materia de reforma constitucional, aprobación de tratados internacionales de competencia del Congreso (según el artículo 56 de la Constitución), las leyes orgánicas definidas en el artículo 106 de la Constitución, Ley de Presupuesto (artículo 77 de la Constitución) y la Cuenta General de la República (artículo 81 de la Constitución). Este párrafo es importante porque, según el artículo105 «No pueden delegarse las materias que son indelegables a la Comisión Permanente». La Constitución está hablando en este caso de la delegación al Poder Ejecutivo para que dicte Decretos Legislativos. En resumen, en las materias antes indicadas, no podrá haber decreto legislativo constitucionalmente válido. Todas esas normas deberán ser aprobadas por el Congreso. […] Finalmente, es preciso que el artículo 101 de la Constitución que comentamos, debe ser necesariamente concordado con el artículo 134 en la parte que dice: “Disuelto el Congreso se mantiene en funciones la Comisión Permanente la cual no puede ser disuelta”. También con la parte del artículo 135 que estable que durante el período en que el Congreso permanece disuelto “[…] el Poder Ejecutivo legisla mediante decretos de urgencia, de los que da cuenta a la Comisión Permanente para que los examine y los eleve al Congreso, una vez que éste se instale”. Es decir, la Comisión Permanente queda existiendo entre el Congreso disuelto al que perteneció y el nuevo que se elegirá. Sin embargo, no tiene otra atribución que guardar los decretos de urgencia, para someterlos al nuevo Congreso. Se respeta así el principio de que ella no sustituye al Congreso disuelto en el ejercicio de sus funciones: es simplemente un órgano de enlace entre el antiguo y el nuevo Congreso.

Atribuciones del Congreso

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Atribuciones del Congreso. 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar

las existentes.2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente

para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.6. Ejercer el derecho de amnistía.7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de

la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.9. Autorizar al Presidente de la República para salir del país.10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son

propias de la función legislativa.(Art. 102).



1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar oderogar las existentes.

Comenta Marcial Rubio: a. El Congreso dicta leyes. La norma no es sólo descriptiva, sino que atribuye a

este Órgano la potestad legislativa: salvo las excepciones especialmenteestablecidas (como el artículo 118 inciso 19 de la Constitución), el poder dedictar normas con rango de ley pertenece al Congreso y nadie puede utilizarlosin su autorización, otorgada de acuerdo a las disposiciones vigentes, porqueusurparía funciones.

b. El Congreso dicta resoluciones legislativas, que son normas con rango de ley,pero que tienen la particularidad de contener disposiciones aplicables a uncaso o persona determinada y, por ello, tienen el nombre de resolución:dictan norma sobre un caso específico. Las resoluciones legislativas sedictan, por ejemplo, para dar pensiones de gracia a personas distinguidas opara aprobar los tratados cuya materia, según el artículo 56, es competenciadel Congreso.

c. Interpreta las normas con rango de ley que competen a su potestad. Estaatribución es lo que se denomina interpretación auténtica en la teoría delDerecho y consiste en que quien tuvo competencia para dictar la norma, estambién competente para declarar su verdadero significado. Porconsiguiente, la interpretación que el Congreso hace de las leyes, es tanválida como un mandato legal en sí mismo y, por eso mismo, se hacemediante una ley interpretativa.La interpretación que hace el Congreso se entiende como válida desde elmomento en que entró en vigencia la ley interpretada, es decir, que la leyque interpreta a una anterior, rige desde que aquella entró en vigencia, nodesde que ella misma entra. En otras palabras, la interpretación de la leyfunciona retroactivamente, pero en verdad no es retroactiva porque esesignificado siempre estuvo en la norma originalmente aprobada. (Porsupuesto, si una ley posterior da a una previa un significado que no estada ensu texto y se pretende aplicar la interpretación desde la vigencia de la normainterpretada, cabría una acción de amparo como protección por aplicaciónretroactiva, según el segundo párrafo del artículo 103 de la Constitución. Porello, es indispensable que el significado que, de la ley interpretativa, estéclaramente incluido en la norma interpretada, al lado de otros posibles).Los decretos legislativos también son interpretados auténticamente por elCongreso por la siguiente razón: La potestad con la que son emitidospertenece al Congreso. Este la delegó temporalmente y para materiaespecífica al Poder Ejecutivo (Artículo 104) y es en virtud de este procesoque el decreto legislativo dictada tiene validez. Sin embargo, la potestad nopertenece al Poder Ejecutivo sino al Legislativo y, es más, éste no dioautorización para interpretar, sino para dictar. Por consiguiente, es el PoderLegislativo el autorizado a dar la interpretación auténtica, aunquematerialmente no dictó la norma.



Por la misma razón, los decretos de urgencia no podrán ser interpretados por el Poder Legislativo sino por el Ejecutivo. En ese caso la atribución normativa es de éste y no de aquél, a pesar que la norma tenga rango de ley. Se trata de un caso de excepción establecido constitucionalmente. Desde luego, si el Congreso modificó o derogó el decreto de urgencia, de acuerdo al inciso 19 del artículo 118 de la Constitución, entonces será él quien deba interpretar estas normas modificatorias o derogatorias.

d. El Congreso tiene la atribución de modificar las normas con rango de leyexistentes y ello, porque para modificar una ley hay que tener la mismaatribución que para dictarla. En la medida que la atribución legislativa resideen el Congreso, él puede modificar las normas de este rango que estimepertinente. A las leyes y resoluciones dictadas por el propio Congreso, laaplicación de esta atribución es evidente por sí misma

e. El Congreso puede derogar las normas con rango de ley existentes. Lasconsideraciones que hay que hacer respecto de este punto sonsustantivamente similares a las del apartado anterior: si tiene poder paradictarlas, tiene también el poder para derogar las aprobadas por él. En loque se refiere a los decretos legislativos, ellos se someten a los mismosefectos de las leyes y por tanto pueden ser derogados por el Congreso(artículo 104), y en lo que se refiere a los decretos de urgencia, la atribuciónde derogarlos está también expresamente considerada n el inciso 19 delartículo 118 de la Constitución.

2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer loconveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.

Comenta Marcial Rubio:

[…] la función del Congreso es más bien de carácter tutelar, pues su encargo es «velar por el respeto de la Constitución y de las leyes». Mientras los otros órganos tienen encargos de carácter específico (incluido el Poder Ejecutivo que debe hacer cumplir las disposiciones legales en ejercicio de la potestad ejecutiva del Estado) el Congreso debe supervisar el funcionamiento adecuado del Estado y la sociedad en relación al sistema jurídico integral del país. Le corresponde no sólo como órgano legislativo, sino también como órgano de representación política cabal de la sociedad y como órgano de control político. Como puede apreciarse, es una atribución de mucha significación. También, a partir de ella, puede decirse que el Congreso es particularmente responsable cuando en el país se vulnere sistemáticamente las normas porque, como en toda atribución de orden público, él no sólo tiene la potestad de cuidar la constitucionalidad y legalidad de la vida pública, sino que tiene también el deber de hacerlo y lo incumple cuando muestra pasividad ante la violación del Derecho.

Para ejercer esta atribución, el Congreso cuenta principalmente con los siguientes instrumentos:



1. La posibilidad de dictar las normas de rango de ley que sean necesarias parasolucionar los problemas existentes (aplicando el inciso 1 del artículo 102 dela Constitución).

2. Averiguar e investigar los asuntos de interés público (artículos 96 y 97 de laConstitución. El primero faculta a los representantes individualmente y elsegundo al Congreso como órgano).

3. Interpelar y censurar a los ministros (artículos 131 y 132 a la Constitución).4. Ejercitar la potestad del antejuicio político (artículo 99 y 100 de la

Constitución).5. Suspender, inhabilitar o destituir al funcionario público acusado de actos

ilegales, según el primer párrafo del artículo 100 de la Constitución. Alcomentar esta disposición, manifestamos que el Congreso sólo la deberíaemplear al tiempo que acusa penalmente para que se abra proceso que, encaso de recibir sentencia absolutoria, devuelva los derechos políticos alacusado. Nos remitimos a la parte pertinente para mayor fundamentación.

Como puede apreciarse, el Congreso tiene varios instrumentos de poder concreto a su disposición para velar por la constitucionalidad y legalidad de la vida del país.

3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución

En la medida que el Congreso aprueba los tratados mediante resoluciones legislativas, la modificación de los mismos o su denuncia, requerían también aprobación del Congreso.

4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General

Es ratificación de las atribuciones que conceden al Congreso los artículos 77 y 81 de la Constitución. Hay que recordar que según el artículo 80 si la autógrafa de la Ley de Presupuesto no es remitida al Poder Ejecutivo hasta el 30 de noviembre, entra en vigencia el Proyecto del mismo Poder Ejecutivo, promulgado por Decreto Legislativo. También que, si el Congreso no se pronuncia sobre la cuenta general dentro del plazo fijado en el artículo 81 de la Constitución, el dictamen de la Comisión Revisora del Congreso es elevado al Poder Ejecutivo para que promulgue un decreto legislativo que contiene la Cuenta General. Esto último se consigna en el propio artículo 81 ya referido.

5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución

Ratifica atribuciones ya dictadas en los artículos 75 y 78 de la Constitución

6. Ejercer el derecho de amnistía.



La amnistía es la institución jurídica por la cual el Poder del Estado, graciosamente, olvida el delito cometido y, por tanto, borra jurídicamente todo rastro y consecuencia del mismo devolviendo a quien lo cometió la condición de ciudadano sin penas, sanciones ni antecedentes penales. […] Tradicionalmente, en nuestra vida constitucional, la amnistía es ejercitada por el Congreso, así como el indulto lo es por el Poder Ejecutivo. Ambas instituciones tienen antigua data en el Derecho y han sido tenidas por normas de equidad, bien cuando el delito cometido fue de conciencia sin otorgar beneficio directo al agresor, bien cuando el penado ha observado una conducta positiva que hay que reconocer y premiar. En el pasado las penas eran humillantes o atroces. Era allí que estás instituciones tenían además un contenido de piedad

7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo

Establece dos atribuciones distintas La de proponer la demarcación territorial del Estado, que es atribución del Poder Ejecutivo. Sólo él puede tener iniciativa en este asunto según la norma constitucional. La de aprobar dicha demarcación, que sí es atribución del Congreso.

La demarcación territorial es la división política del territorio en regiones, departamentos, provincias y distritos (artículo 189 de la Constitución). Para el caso de la demarcación regional hay que tener presente que el artículo 190 ordena que haya referéndum con participación de la población interesada. Sin este procedimiento democrático el Congreso no podrá aprobar la regionalización del país.

La demarcación territorial tiene consecuencias importantes para la vida social y política: establece las unidades del territorio en las que habrá autoridades delegadas del Gobierno Central (por ejemplo, Prefectos, subprefectos y tenientes gobernadores), pero también los territorios en los que se elegiría autoridades regionales y locales (municipios). Adicionalmente, la desconcentración y descentralización de las entidades del Estado también se asientan en la demarcación territorial. Por ello, es conveniente que sean normas de rango de Ley aprobadas por el Congreso las que establezcan esta disposición del territorio nacional.

8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en elterritorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberaníanacional

Comenta MR:



Actualmente los desplazamientos militares de envergadura se realizan bajo formas y con medios de transporte tales, que el consentimiento de ingreso de tropas extranjeras en el territorio no es necesario.

Sí es peligroso, en cambio, que pueda utilizarse este inciso para autorizar ingreso de personal castrense foráneo, por ejemplo, para combatir el narcotráfico como ocurrió en otros países de Sudamérica. También es peligroso que pueda autorizarse a tropas extranjeras a utilizar el territorio nacional como puente para alcanzar otros territorios vecinos con finalidades bélicas. En el mundo moderno esto equivale a participar activamente en el conflicto. Nosotros opinamos que un inciso como éste debería ser eliminado de la Constitución.

9. Autorizar al Presidente para salir del país

Es una norma tradicional en nuestro ordenamiento constitucional y que tiene por fin dar seguridad a la conducción de la vida política, por el rol central que ocupa el Presidente de la República en ella.

10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que sonpropias de la función legislativa

Es una disposición de carácter hermenéutico, que tiene por finalidad incorporar en las atribuciones del órgano, todas las que puedan figurar en el resto de la constitución.

Disposición transitoria

Disposiciones finales y transitorias de 1993: Disposición sétima. El primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la vigencia de la presente Constitución, en tanto se desarrolla el proceso de descentralización, se efectúa por distrito único.

Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993 y documentos del Archivo General de la República. Elaboración: Área de Servicios de Investigación.



Cuadro 2 Análisis y comentario de Enrique Bernales sobre el régimen parlamentario

bicameral y unicameral4





a. Sobre organizaciones parlamentarias comparadas

[Tradición bicameral en Inglaterra, Francia y España] En Inglaterra, desde el Parliament Act de 1911, reformado en 1949, se consagra la separación del Parlamento en la Cámara de los Lores y la de los Comunes, nacida esta última “de la voluntad popular”. Desde la dación de los referidos documentos constitucionales británicos a la fecha, la tendencia ha marcado el debilitamiento progresivo de la Cámara de los Lores, que ha perdido considerables prerrogativas parlamentarias. Por su lado, en Francia la Constitución de 1958 en su art. 24 define la composición parlamentaria bicameral, a través de la Asamblea Nacional y el Senado. Los diputados de la Asamblea son elegidos por sufragio directo, mientras que los senadores por sufragio indirecto. La forma de elección proporcional del Senado es la más discutida y se atribuye a una exigencia de los monárquicos moderados para adherirse a la República. En

[Peligros de la unicameralidad y despotismo de la Convención Nacional durante la Revolución Francesa] […] el despotismo que implantó la Convención Nacional durante la Revolución Francesa, bajo la terrible égida de Maximiliano de Robespierre. Debe recordarse que a esta etapa se la conoce como la época del Terror, pues la dictadura jacobina, a través de la Cámara Única, implantó un sistema de asamblea con poderes despóticos.

[Unicameralismo en Ecuador, Centroamérica y el Perú]

Las excepciones del grupo analizado son Ecuador y Perú. En el primer país, la Constitución de 1984 estableció la unicameralidad, con resultados hasta la fecha negativos no sólo para la producción legislativa sino también para la estabilidad del régimen político. En realidad, este tipo de Congreso donde sí existe es en las

4 El texto base de Enrique Bernales con la colaboración de Alberto Peñaranda se titula: La constitución de 1993. Análisiscomparado. Constitución y Sociedad y RAO editora. Lima, 1999.



Francia la bicameralidad -como lo demuestra su reciente experiencia republicana-se encuentra consolidada como sistema, por el temor a la dictadura de la Cámara Única. En España también prima el bicameralismo. La Constitución de 1978 en su art. 66 determina que las Cortes Generales están formadas por el Congreso de los Diputados y el Senado. Este modelo en cierto modo inspiró a la Constitución peruana de 1979, pues en él prima el concepto de elección territorial y, adicionalmente, las Cámaras legislativas tienen funciones y atribuciones propias.

[Bicameralismo en Estados Unidos de América] La Carta de los Estados Unidos de América de 1787 consagra, asimismo, la bicameralidad. La sección 1ª del art. 1 establece que el Congreso se compone de un Senado una Cámara de Representantes. El primero es elegido por cada Estado y la segunda por los electores de todos los Estados. El sistema norteamericano, consistentemente con su estructura de carácter federativo es, quizá, el que mejor ha estructurado el modelo bicameral, pues el presidencialismo puro de su régimen político le otorga a cada Cámara prerrogativas y contrapesos excepcionales.

[Tendencia hacia la especialización de las segundas cámaras] La óptica constitucional contemporánea apunta hacia la pérdida progresiva de facultades de la segunda Cámara, o hacia su especialización, pero no a su desaparición.

[Bicameralismo prima en América Latina] En América Latina el bicameralismo es también bastante amplio: Bolivia-Cámara de Diputados y Cámara de Senadores-, Colombia-Senado y Cámara de Representantes, Venezuela-Senado y Cámara de Diputados-, Argentina- Senado y Cámara de Diputados-, Brasil- Senado Federal y Cámara de Diputados-, Chile- Senado y Cámara de Diputados-, Paraguay- Cámara de Senadores

repúblicas centroamericanas, cuya extensión territorial y población son pequeñas, y por lo tanto el sistema de representación es relativamente proporcional. En estos países, la unicameralidad se ha adoptado por razones estrictamente prácticas. A las razones expuestas, es imprescindible añadir para el Perú los datos que provienen de la experiencia reciente. Desde 1992 el Perú tienen Parlamento unicameral, sea porque el Congreso Constituyente Democrático tuvo atribuciones de Congreso ordinario, o porque la puesta en vigencia de la Constitución de 1993 así lo estableció. Los resultados, hasta el momento, son negativos.



y Cámara de Diputados- y Uruguay- Cámara de Senadores y Cámara de Representantes. Como se puede apreciar, la gran mayoría de Cartas adoptan el modelo bicameral.

b. Sobre historia constitucional peruana

[La tradición histórica constitucional bicameral]

En el Perú el sistema bicameral ha marcado el derrotero constitucional. Fueron sólo tres las Constituciones que intentaron inaugurar o cambiar el modelo, pero fracasaron en su intento. La Carta de 1823 en su art. 51 definió un régimen unicameral con atribuciones legislativas exclusivas de la Cámara de Diputados. El llamado Senado Conservador más sirvió, como lo sostienen CHIRINOS SOTO, de Consejo de Estado consultivo. Esta Casta a pesar de sus notables aportes, tuvo efímera existencia, puesto que en 1824 el Congreso Constituyente le entregó a Simón Bolívar todo el poder dictatorial. Fue precisamente el Libertador quien elaboró la constitución Vitalicia de 1826. En ella se diseñó, en el art. 27, un Legislativo con tres cámaras, al igual que la Constitución bonapartista del año VIII: los tribunos, los senadores y los censores. Esta propuesta ni siquiera llegó a implementarse. Por último, la carta de 1867, que prácticamente no rigió, fue la única del siglo pasado que definió de manera taxativa la composición unicameral del Congreso. En efecto, el art. 45 establecía que “el Poder Legislativo se ejerce por el Congreso por una sola Cámara y en la forma que esta Constitución establece”. En resumen, de las doce Constituciones que ha tenido el Perú en su período republicano, nueve optaron definidamente por el régimen bicameral, una compuso una fórmula inusual y dos – contando, claro está, la vigente- adoptaron la unicameralidad.



c. Sobre reflexividad, logro de consensos y control de errores en la elaboración de leyes

Enrique Bernales retomando lo dicho por Enrique Chirinos Soto en el debate constituyente de 1993, afirma […] la necesidad de reflexionar de manera más pausada la expedición de las leyes, lo cual sería traducible solamente a través de dos cámaras

d. Sobre eficiencia y prontitud en la elaboración y aprobación de las leyes

Enrique Bernales hace el balance del unicameralismo del Congreso de la República instituido por la Constitución de 1993. Llama la atención sobre la “escasa rigurosidad en la técnica legislativa y el poco apego de la mayoría oficialista por la legalidad constitucional, ha permitido que se dicten, irreflexivamente y cada vez con menores escrúpulos, lo que se conocen como “leyes sorpresa”. Es decir, una iniciativa legislativa que es dispensada del trámite de comisión y que puede convertirse en ley el mismo día de presentada. La “celeridad” legislativa de la que hablaban los propugnadores del unicameralismo actúa, en esta oportunidad, con peligrosa y negativa efectividad.”

e. Sobre relación y equilibrio de poderes

El peligro que advirtiéramos respecto de la inconveniencia de la Cámara Única. En el sentido de que sea un solo partido o movimiento el que monopolice su funcionamiento, se ha evidenciado en estos últimos años. La unicameralidad lleva tras de sí dos extremos criticables. El primero, que sea la mayoría gobiernista la que domine el Parlamento; el segundo que sea una mayoría opositora la que lo dirija. En ambos casos, se produce una situación de anomalía política: el Parlamento o es obsecuente en exceso o desestabilizador del gobierno. En la experiencia unicameral reciente



se ha presentado el primer fenómeno, puesto que una mayoría abrumadora a favor del gobierno ha dado muestras de sumisión a los designios de un Ejecutivo con poder excesivo, cuyo incremento desmedido de atribuciones ha sido también responsabilidad de un Congreso que ha renunciado a sus fueros.

f. Sobre descentralización del poder legislativo. Asambleas regionales

[…] el prestigio, el poder y el consenso que pueden rodear a un Parlamento no dependen de su composición en una o dos cámaras, sino de la eficacia y estabilidad del sistema político en su conjunto […] La implantación de este sistema [Unicameral] demandaría una reforma integral del Parlamento y de todo el sistema político.

[Transferencia de competencias legislativas a Asambleas regionales] Por ejemplo, la unicameralidad podría establecerse como parte de una reforma profunda del Estado, que asuma a la descentralización como tarea prioritaria, implantándose asambleas regionales de “primer piso”, a las que se transfieran competencias legislativas para el respectivo desarrollo regional. A la Cámara Única se le precisarían sus atribuciones legislativas para aquello que la Constitución, al estilo francés, califique como asuntos de dominio de la ley. Por otra parte, la Cámara Única requeriría el funcionamiento de ciertos niveles de control, como por ejemplo la renovación por tercios o por mitades del Congreso y la existencia de mecanismos de control democrático del ciudadano respecto de sus representantes.

g. Sobre el protagonismo ciudadano: Iniciativa y participación en el debate de lasociedad civil

[…] el prestigio, el poder y el consenso que pueden rodear a un Parlamento no dependen de su composición en una o dos cámaras, sino de la



eficacia y estabilidad del sistema político en su conjunto, así como de la existencia de adecuados mecanismos de participación y representación del ciudadano, de tal manera que éste se sienta parte real y efectiva del sistema político.

h. Sobre el fortalecimiento del poder legislativo

La Constitución de 1993 altera, por ello, el régimen constitucional peruano. La comisión de Constitución juzgó oportuno delinear este modelo en razón, como lo explica su propio dictamen, de que “una sola Cámara reforzará al Parlamento”. La Comisión explica que “cuando hay dos cámaras el conflicto entre ellas es permanente […] Los argumentos esbozados por el Dictamen en Mayoría de la Comisión de Constitución son voluntaristas y con poco peso conceptual. En efecto, no existe prueba alguna de que “una sola Cámara refuerza al Parlamento”. Mutatis mutandi esto significaría que todo Parlamento bicameral es débil. Pero ¿es en realidad débil el Parlamento bicameral norteamericano?; ¿lo son los que componen el régimen parlamentario existente en Europa?; en qué prueba histórica se basa esta tesis de la unicameralidad como refuerzo del Parlamento? La verdad que no existe prueba alguna, porque la fortaleza, o si se quiere, el prestigio, el poder y el consenso que pueden rodear a un Parlamento no dependen de su composición en una o dos cámaras, sino de la eficacia y estabilidad del sistema político en su conjunto, así como de la existencia de adecuados mecanismos de participación y representación del ciudadano, de tal manera que éste se sienta parte real y efectiva del sistema político.



i. Sobre el origen de los representantes y el modo de elección[La normatividad electoral vigente prescribe: A través del sistema del Distrito Electoral Múltiple, aplicando el método de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional.5]

El Distrito Único puede ser conveniente cuando el régimen es bicameral y la composición alude simultáneamente a la mejor representación de las partes del territorio y a la necesidad de éste mismo como base material del Estado. La idea de configurar un Parlamento unicameral de sólo 120 miembros en un país que tienen un censo electoral de más de doce millones de personas y un extenso territorio, y que adicionalmente es elegido en distrito Único, es un auténtico despropósito, que responde a concepciones marcadamente antidemocráticas.

En cuanto al número y forma de elección de representantes, el segundo párrafo del art. 90 fija la cantidad de ciento veinte congresistas y la Disposición Transitoria Séptima establece el distrito único para el primer proceso electoral que se realice al amparo de la nueva Constitución.

La unicameralidad ha restringido seriamente la representación y proporcionalidad del Parlamento. En efecto, la implantación de un Congreso unicameral compuesto solamente por 120 representantes, ha impreso un carácter altamente centralizado, en el que priman los representantes capitalinos o los provincianos que viven en la capital y cuya actividad e intereses poco o nada tienen que ver con la provincia nativa. La representación territorial, en este sentido, ha quedado absolutamente relegada. Esto último se ha acentuado con la adopción del distrito electoral único para la elección de representantes.

1.2. Número de Parlamentarios y Período Legislativo







[Respetar la proporcionalidad de población electoral por representante y que el número de senadores y diputados sea fijado por la ley electoral] […] son cada vez menos las constituciones que fijan tan arbitrariamente, como la de 1993, el número de representantes. Debe tenerse presente que el número está directamente vinculado al censo electoral y al grado de representación efectiva que el electorado debe tener en el Parlamento, sea éste unicameral o bicameral. Si la representación es el criterio que está a la base del Parlamento, resulta inaceptable prescindir de esta idea invocando razones insuficientes, como por ejemplo el que un número menor “agiliza” el trabajo legislativo. No se trata de un número menor, sino de establecer aquel que efectivamente es adecuado y proporcional a la representación popular, según el tamaño de su censo. De esta manera se llega a combinar el número con el sistema de elección, determinándose muchas veces el sistema de Distrito Múltiple, sobre todo cuando el régimen es unicameral, por ser el que mejor garantiza al elector cercanía y control de una representación por la que el voto de cada cual ha tendido un peso real y efectivo.

[Período Parlamentario de siete años para el Senado, con renovación anual por séptimos, y periodo de cinco años en cámara de diputados. Ambas cámaras elegidas por distrito múltiple] Los partidarios del bicameralismo también hicieron llegar sus propuestas. Los ex Decanos del CAL, por ejemplo, sugerían una elección idéntica a la diseñada por la Carta de 1979, pero proponían que el número de senadores sea de cuarenta y de Diputados ciento veinte. Del mismo modo, el IELM- institución reconocida como promotora del neoliberalismo en el Perú-propuso un congreso bicameral: un Senado de veintiún miembros elegidos por un período de siete años y renovable cada año por séptimas partes, y una cámara de Diputados de sesenta

[120 representantes es un número reducido] En cuanto al número y forma de elección de representantes, el segundo párrafo del art. 90 fija la cantidad de ciento veinte congresistas y la Disposición Transitoria Séptima establece el distrito único para el primer proceso electoral que se realice al amparo de la nueva Constitución. ¿Por qué un número tan reducido de parlamentarios, si el sistema que se dispone es de una sola Cámara? ¿Cómo explicar la contradicción entre un censo electoral cada vez mayor y una representación angostada? En realidad, el número de representantes surgió de una transacción política, sin ningún fundamento serio de respaldo. La alianza oficialista Cambio 90- Nueva Mayoría presentó en su primerAnteproyecto Constitucional, la propuesta decien representantes, 80% de los cuales debíanser elegidos por distrito múltiple y el 20%restante por distrito único322. De igual modo, elMovimiento Democrático de Izquierda (MDI) ensu dictamen en minoría sugería idénticosporcentajes de elección, pero con un agregadoadicional: que sea la ley la que fije el númerode congresistas sobre la base mínima de unrepresentante por cada cien mil ciudadanos, yque adicionalmente el Congreso sea elegido poru n período de cinco años y renovado pormitades cada treinta meses323.



representantes elegidos por cinco años; ambas cámaras designadas por distrito múltiple.

2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentario

Nacionalidad y edad


La disposición es adecuada, porque teóricamente permite el acceso al Parlamento a cualquier ciudadano que cubra dichos requerimientos. Durante el siglo XIX el voto era censitario y restringido a quienes gozaban de capacidad económica. La propia Constitución de 1933 limitaba el derecho del voto – y por tanto de elección- a los analfabetos y a las mujeres. El texto vigente es adecuado; sin embargo, hubiera sido una innovación favorable, en el caso de optarse por el distrito múltiple, que se exija una residencia mínima de tres años en la jurisdicción cuya representación se pretende. Este requisito podría establecerse mediante ley, si es que éste es el sistema electoral que finalmente se adopta.

Impedimentos e incompatibilidades con la función legislativa

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Impedimentos para ser congresista.

“Artículo 91.- No pueden ser elegidos congresistas si no han dejado el cargo seis meses antes de la elección:

5. Los ministros y viceministros de Estado, el Contralor General, y las autoridadesregionales.

6. Los miembros del Tribunal Constitucional, del Consejo Nacional de laMagistratura, del Poder Judicial, del Ministerio Público, del Jurado Nacionalde Elecciones, ni el Defensor del Pueblo.

7. El Presidente del Banco Central de Reserva, el Superintendente de Banca ySeguros, el Superintendente de Administración Tributaria, el SuperintendenteNacional de Aduanas y el Superintendente de Administradoras de FondosPrivados de Pensiones. Y

8. Los miembros de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional en actividad.”

[…] los funcionarios públicos con algún poder de decisión tienen que “bajar al llano” para postular al Congreso como representantes. Están impedidos, por tanto, de postular al Parlamento, los funcionarios estatales que no renuncien al cargo por los menos seis meses antes de la elección; de lo contrario devienen inelegibles. En este punto la Carta vigente repite casi de manera idéntica los cuatro incisos del art. 172 de la Constitución de 1979, pero con un mayor detalle nominal para cada cargo estatal al que está sujeto el referido impedimento, Amplía la prohibición, en los incisos 1 y 2, a los viceministros y a las autoridades regionales, así como a los miembros de los principales órganos jurisdiccionales. Enumera, asimismo, los casos



correspondientes a los organismos del Estado, que la anterior Carta denominaba “órganos descentralizados de gobierno”, y reitera el impedimento para los miembros de las Fuerzas Armadas y Policía Nacional en servicio activo. Al no mencionar el impedimento para los parlamentarios, se sobreentiende que está permitida su reelección, aunque no sean, propiamente, funcionarios públicos. El mismo criterio prima para los miembros del clero y para los empleados públicos. Una precisión adicional es que por mandato del art. 90 los candidatos al Congreso no pueden ser candidatos simultáneamente a la Presidencia de la República, extremo que sí consentía la Constitución de 1979 y que fue utilizado por diversos candidatos presidenciales para asegurarse una curul. La disposición del art. 166 de la anterior Constitución, por la cual los expresidentes constitucionales se incorporaban de manera vitalicia al Senado, se ha suprimido. Son varias las constituciones latinoamericanas que comparten el criterio de la incorporación de los expresidentes al Parlamento, sea para el período inmediato o de forma vitalicia. El argumento es que conviene aprovechar la sabiduría y experiencia de quien ha gobernado el país, siendo además una presencia que puede contribuir a fortalecer la continuidad y la estabilidad del régimen político. Tal vez la falta de perspectiva y de manejo amplio para entender lo que es el funcionamiento de una sociedad política democrática, impidió a los constituyentes manejar este criterio, que hubiera permitido el concurso activo de los expresidentes constitucionales desde el Parlamento.

Incompatibilidades

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) “Artículo 92.- La función de congresista es de tiempo completo; le está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso. El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquiera otra función pública, excepto la de Ministro de Estado, y el desempeño, previa autorización del Congreso, de comisiones extraordinarias de carácter internacional. La función de congresista es, asimismo, incompatible con la condición de gerente, apoderado, representante, mandatario, abogado, accionista mayoritario o miembro del Directorio de empresas que tienen con el Estado contratos de obras, de suministro o de aprovisionamiento, o que administran rentas públicas o prestan servicios públicos. La función de congresista es incompatible con cargos similares en empresas que, durante el mandato del congresista, obtengan concesiones del Estado, así como en empresas del sistema crediticio supervisadas por la Superintendencia de Banca y Seguros.”

[Tiempo completo del Representante] El mandato del congresista es de la mayor responsabilidad, por su propio origen popular. En ese sentido, quien postula al Parlamento conoce perfectamente las atribuciones y limitaciones que este cargo representa. El ingresar al Congreso por el voto popular también implica, bueno es recordarlo, un alto grado de



desprendimiento y entrega del congresista elegido, quien tiene la obligación moral y constitucional de dedicarle todo su tiempo y esfuerzo a las tareas legislativas y fiscalizadoras del Parlamento

[Preservar al representante del tráfico de influencias] Enrique Bernales (EB) considera “pertinente reiterar lo señalado en nuestro trabajo Constitución y Sociedad Política, en el que, comentando la institución, señalábamos que la finalidad de las incompatibilidades ‘es la preservación de las prerrogativas parlamentarias, sin abusar de ellas ni desnaturalizarlas. El riesgo de la corrupción y del uso del poder para el enriquecimiento ilícito es lo que trata de evitar esta disposición’. Por lo demás, la dedicación exclusiva en un cargo público altamente remunerado, elimina la tentación del tráfico de influencias. La incompatibilidad parlamentaria para ejercer cualquier otra función pública es el meollo de la institución que comentamos.

[Los ministros y congresistas ¿conflicto de lealtades?] La posibilidad de ejercer ambas responsabilidades: “[…] recoge una tradición constitucional del presente siglo, que si bien es cierto no ha afectado las relaciones Ejecutivo-Parlamento- ya que el representante no pierde su estatuto al asumir funciones ministeriales-, puede ser determinante de una pérdida de nitidez en la estructura misma del régimen político que consagra la Constitución. El dispositivo, en rigor, propone un acercamiento nominal al gobierno de tipo parlamentario, aun cuando el Presidente de la República sea quien designe a sus ministros. En regímenes presidenciales puros, como el de Estados Unidos, se prohíbe ejercer ambas funciones, y en algunos sistemas parlamentarios se exige pertenecer al Congreso para acceder al cargo ministerial, como es el caso de Gran Bretaña. La experiencia histórica aconsejaba optar por una fórmula más simple, con la que el ministro no se vea sometido a un conflicto de lealtades por su doble pertenencia al Parlamento y al Poder Ejecutivo, dentro de un sistema mixto que finalmente resulta un híbrido por la tensión que genera depender de la confianza del Presidente de la República, pero también de la del Parlamento. En este sentido, la crítica que formuláramos a la Constitución de 1979 sigue siendo válida para la de 1993, pues habida cuenta de las características históricas y sociológicas del Perú “hubiera sido conveniente seguir la pauta de los regímenes presidenciales y garantizar mejor la independencia del Presidente para nombrar a sus ministros, sin tener que hacerlo con senadores y diputados, y al Congreso facilitarle el pleno control político, sin caer en la tentación de negociar la formación de gabinetes parlamentarios”.

[prohibición de participación en empresas y moral pública] Las prohibiciones de los dos últimos párrafos del art. 92 amplían y detallan las incompatibilidades parlamentarias. La intención evidente que ha primado en el legislador ha sido la necesidad de sentar un precedente de moralidad pública. No es novedoso señalar la serie de casos en los que representantes ante el congreso han intervenido directamente en actividades ajenas a su función, muchas de ellas de



índole delictivo. Para evitar esta práctica los parlamentarios gozan de una remuneración adecuada, así como de una capacidad logística y de asesoramiento que deben facilitar su dedicación a tiempo completo.


No sujeción a mandato imperativo alguno y garantías para el ejercicio de sus funciones

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación.

[No sujeción a mandato imperativo no implica independencia absoluta ni deslealtad partidaria] […] la representación parlamentaria no significa atomización. Los parlamentaros representan a la Nación, pero ejercen tal representación en nombre de los partidos y organizaciones políticas que facilitaron su elección. El que no estén sujetos a mandato imperativo no debe interpretarse como independencia absoluta y deslealtad partidaria. Al contrario, son voceros y expresan el punto de vista de sus movimientos, coordinando con ellos a través de sus respectivas estructuras y defendiendo sus propuestas programáticas. Como se sabe, el Parlamento es por su propio origen, composición y funciones, el lugar de encuentro y diálogo de las fuerzas que expresan el pluralismo ideológico de la Nación. Los partidos, a su vez, son la concreción del pluralismo. [Inmunidad parlamentaria no es impunidad] Enrique Bernales retoma lo por él dicho en su obra Parlamento y democracia: […] existe una especie de fuero parlamentario; ni siquiera en la situación de delito flagrante el Poder Judicial puede actuar ante el parlamentario implicado, como si se tratase de un ciudadano cualquiera. El senador o diputado estará de tal modo protegido por su fuero, que nada se podrá actuar en su contra si no es con la autorización expresa de su Cámara”. Esta disposición es por cierto polémica. Es evidente que la inmunidad es una garantía política para los votos y opiniones en el ejercicio de las funciones parlamentarias. El asunto es además claro mientras se trate de los votos emitidos en la Cámara, pero no lo es tanto, según algunos analistas, con relación a las opiniones emitidas. ¿Todo lo que opine el parlamentario fuera del recinto de su Cámara y del horario habitual de sus actividades, es opinión correspondiente al ejercicio de sus funciones? En principio sí, porque la condición de parlamentario es un estatuto especial que acompaña a éste mientras dure su mandato. En tal virtud, la opinión sostenida en una sesión de Cámara, como la que se emite en un programa de televisión o en cualquier otro sitio, no sólo proviene de la misma persona, sino que estaría amparada por el estatuto de la inmunidad. Esto no obstante se ha sostenido también que esta interpretación es un exceso. La opinión preservada por la inmunidad es la que se circunscribe al ámbito de lo estrictamente parlamentario; las demás gozan de las mismas garantías que alcanzan a todos los ciudadanos en cuanto derecho a la libertad de expresión. Quienes sostienen este punto de vista señalan que es necesario poner coto a excesos



frecuentes en las opiniones de los parlamentarios, que abusan de su condición de tales para ofender la honorabilidad de personas, calumniándolas, difamándolas o injuriándolas, con el agravante de que por tratarse de parlamentarios sus expresiones son difundidas por la prensa. Es evidente que estos extremos no pueden ser amparados por la inmunidad y que la tolerancia en estos excesos por parte del parlamentario, así como otros que significan abuso de la función: faltamiento a la autoridad policial, toma de locales, auspicio de actos violentos, etc., no pueden consentirse porque convierten a la inmunidad en impunidad. Confundir una cosa con otra atenta contra la naturaleza misma del mandato y afecta el prestigio y la credibilidad del Parlamento. Es conveniente por lo tanto y en resguardo de esta necesaria institución, que los reglamentos de las cámaras, actúen con severidad en los casos y situaciones en que ella sea utiliza para pretender una conducta impune que ningún sistema democrático puede tolerar.


Autonomía del Reglamento parlamentario y carácter irrenunciable del mandato legislativo

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Reglamento del Congreso. «Artículo 94.- El Congreso elabora y aprueba su Reglamento, que tiene fuerza de ley; elige a sus representantes en la Comisión Permanente y en las demás comisiones; establece la organización y las atribuciones de los grupos parlamentarios; gobierna su economía; sanciona su presupuesto; nombra y remueve a sus funcionarios y empleados, y les otorga los beneficios que les corresponden de acuerdo a ley.»

El 23 de junio de 1995 el CCD promulgó un nuevo Reglamento, que es el que rige en la actualidad. Es un texto que supera al anterior en cuanto a tratamiento de la organización interna del Congreso, atribuciones parlamentarias y funcionamiento legislativo, pero no por ello deja de tener serios vacíos que a futuro afectarán inevitablemente el funcionamiento del Parlamento. Por lo demás, debe criticarse que un Congreso que en realidad sirvió fundamentalmente para mejorar la imagen interna del gobierno peruano después del golpe del 5 de abril y cuyo mandato fue de apenas dos años y medio, se apresurase en aprobar un Reglamento cuando ya estaban elegidos los parlamentaros con los que se iba a instalar por vez primera el Parlamento unicameral previsto en la nueva Constitución.

Más allá de esta limitación, el Reglamento tienen algunos aspectos positivos, como los siguientes: los congresistas electos para el período 1995-2000 deberán entregar obligatoriamente su declaración jurada de bienes y rentas, la que será publicada; se extiende de seis meses y medio a ocho el período de sesiones; se regula mejor que los anteriores parlamentos los tiempos de intervención de cada grupo parlamentario, entre otros. Cabe anotar en este punto que el Reglamento bajo análisis le devolvió



a la Oficialía Mayor, de manera acertada, el rango de primer órgano de línea encargado de las áreas legislativa y administrativa. Sin embargo, son los puntos negativos los que dominan el Reglamento bajo comentario. En primer término, el art. 53 consagra un verdadero contrabando legislativo, al establecer que un proyecto de ley podrá ingresar a debate en plenaria sin necesidad de contar con el dictamen de la comisión de trabajo correspondiente. Esta es una disposición que debe ser modificada, puesto que pueden presentarse y aprobarse –como de hecho así ha sucedido- proyectos que alteren sustantivamente el ordenamiento legal del país, sin el menor debate y sólo con la votación pre acordada de la mayoría en el Congreso. Es un peligro que ya se manifestó bajo el gobierno del Presidente Fujimori. Basta con recordar la aún hoy en día polémica Ley de Amnistía. Por otro lado, el Reglamento mantiene en su organigrama a la discutida, por ineficiente, Comisión de Fiscalización, recorta el debate parlamentario-que es la esencia en la discusión y aprobación de leyes- a términos casi escolares y somete a los propios representantes a disposiciones coercitivas con apremios inaceptables. En conclusión, es una norma legal que disminuye aún más al Parlamento, sometiéndolo directamente a los designios del Ejecutivo.

Finalmente, un hecho sobre el que nos interesa particularmente llamar la atención y que no ha sido casi tomado en cuenta por los reglamentos analizados, es el que se refiere a la elaboración del Diario de los Debates del Congreso. Como se sabe, este documento da cuenta fidedigna de los debates tanto del Pleno como de las comisiones ordinarias, y transcribe las intervenciones y demás documentación de todas las sesiones, tanto públicas como secretas. El Diario de los Debates parlamentarios es una fuente histórica imprescindible para quienes investigan y requieren conocer los orígenes de determinada ley, y es por antonomasia un documento público, que pertenece a la Nación. La Constitución de los Estados Unidos, por ejemplo, le signa rango constitucional y obliga a cada Cámara a que lo publique periódicamente.

En el Perú, la tradición parlamentaria siempre ha cuidado del Diario de los Debates, tanto del Senado como de la Cámara de Diputados y del Pleno mismo. Son famosos, por ejemplo, los tomos que se publicaron de la Comisión Principal de Constitución de la Asamblea Constituyente de 1978, edición que supervisó personalmente un parlamentario de nota como Luis Alberto Sánchez, Presidente de dicha Comisión. Un hecho que llama la atención del Congreso es el descuido al que ha sometido al Diario de los Debates. Al parecer, la tesis que ha primado en la mayoría oficialista es la de quitarle progresivamente importancia a esta publicación histórica, pues sólo se refiere a ella de manera lacónica en un inciso refundido en el Reglamento Interno vigente, encargándole al Oficial Mayor la supervisión de su redacción.

El mandato legislativo es irrenunciable. «Artículo 95.- El mandato Legislativo es irrenunciable.



Las sanciones disciplinarias que impone el Congreso a los representantes y que implican suspensión de funciones no pueden exceder de ciento veinte días de legislatura.»

El sentido amplio que le otorga el texto constitucional a la irrenunciabilidad excluye de plano cualquier tipo de control hacia los representantes que acceden a una curul. Las democracias modernas basan sus cimientos en estructuras institucionales sólidas, que desarrollan sus actividades en la sociedad civil. La organización histórica de la misma se refleja en los partidos políticos y la mayor parte de los parlamentarios en el mundo surgen de organizaciones políticas partidarias.

[las asociaciones de electores y el comportamiento del representante] Sin embargo, modernamente existen asociaciones de electores para los efectos de ejercer el control parlamentario de los elegidos. Es legítimo que el ciudadano haga el seguimiento funcional del parlamentario y que pueda criticarlo por comportamientos irresponsables, desleales e, inclusive, atentatorios contra el adecuado funcionamiento del Congreso y contra las obligaciones del cargo. Algunos sistemas extreman este control y abren la posibilidad de la revocatoria del mandato. En todo caso y en ausencia de este último mecanismo, la crítica ciudadana- por legítima que sea- a un parlamentario de mala conducta e infractor de la legalidad, deviene en inocua, por cuanto el representante está protegido por la irrenunciabilidad que ordena la Constitución en el art. 95, y porque adicionalmente, el Congreso no puede destituir y sólo se pierde el cargo por sentencia judicial ejecutoriada. En conclusión, parece conveniente una fórmula más flexible y que en todo caso no facilite la protección al parlamentario que incumple sistemáticamente con las responsabilidades éticas, políticas, cívicas y legales que adquirió al ser elegido. Al fin y al cabo, es muy forzado considerar la irrenunciabilidad como un elemento de la no sujeción a mandato imperativo. La doctrina constitucional no estima la irrenunciabilidad como un elemento inherente al status parlamentario. Por lo demás, diversas constituciones contienen requisitos y supuestos sobre los que procede que un parlamentario renuncie a su curul.


Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) «Artículo 98.- El Presidente de la República está obligado a poner a disposición del congreso los efectivos de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional que demande el Presidente del Congreso. Las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional no pueden ingresar en el recinto del Congreso sino con autorización de su propio Presidente.»

EB relata entre otros acontecimientos lo ocurrido en 1997 cuando “también se produjo otro acontecimiento reñido con el presente artículo, que tuvo como protagonista, al igual que en anterior caso, al General Hermoza. El hecho fue que cuando se estaba debatiendo en el Pleno del Congreso las resoluciones del gobierno



para despojar de la nacionalidad peruana al ciudadano Baruch Ivcher354, el Presidente del Congreso indicó que se pasara a sesión reservada, aduciendo que era a solicitud del Ministro de Defensa y para que se escuchase al Comandante General del Ejército, sobre asuntos relativos a la cuestión descrita. En ese momento ingresó al recinto del Congreso el General Hermoza acompañado de todo el estado mayor del Comando Conjunto de las Fuerzas Armadas, con la intención de dirigirse ante el Pleno. La protesta airada de los congresistas de la oposición impidió que se consumara este acto de fuerza contra la majestad del Parlamento. Debe recordarse que las Fuerzas Armadas no son deliberantes y que el responsable político es el Ministro de Defensa, quien debió ser, en todo caso, el que informara y respondiese ante el Pleno del Congreso. Por lo demás, la Constitución dice, explícitamente, quiénes pueden hablar en el Congreso. Así, por ejemplo, lo pueden hacer el Presidente de la República, los propios congresistas, los titulares de algunos órganos constitucionales, los ministros de Estado cuando son invitados e, inclusive, los abogados defensores en una causa en la que se contemple una acusación constitucional. El Comandante General del Ejército, pese a su alta investidura sencillamente no puede hacerlo.”

Los casos que a título de ilustración hemos señalado, configuraron hechos políticos contrarios al orden constitucional. La moraleja podría ser esta: La mejor Constitución no defiende per se a un país de los golpes de Estado, Junto a ella deben concurrir otros factores de índole ético, cívico político, que neutralicen las amenazas golpistas. En todo caso, un dispositivo como el citado sería tal vez más efectivo si las Fuerzas Armadas en su preparación, capacitación, ascensos y estructura de mando, internalizasen-como señala el art. 169-que “están subordinadas al poder constitucional”.


Solicitar información

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Facultad de solicitar información a las Entidades Públicas. «Artículo 96.- Cualquier representante al Congreso puede pedir a los Ministros de Estado, al Jurado Nacional de Elecciones, al Contralor General, al Banco Central de Reserva, a la Superintendencia de Banca y Seguros a los gobiernos locales y a las instituciones que señala la ley, los informes que estime necesarios. El pedido se hace por escrito y de acuerdo con el Reglamento del Congreso. La falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley.»

El texto del art. 96 es, literalmente, el mismo que el del art. 179 de la Constitución anterior. Sin embargo, se le añade la expresión “la falta de respuesta da lugar a las responsabilidades de ley”. El problema radica en que no existe ley que señale cuáles



son las responsabilidades que adquiere un ministro cuando deja sin respuesta los pedidos del Congreso o de cualquier representante. Prima facie se estaría ante una conducta de rebeldía del funcionario, puesto que lo dispuesto en el art. 96 debe entenderse como una obligación que el ministro adquiere ante el Parlamento. Por lo demás, el art. 128 en su primera parte señala: “Los ministros son individualmente responsables por sus propios actos…” En este sentido, la decisión ministerial de no contestar a los pedidos del Congreso o de sus representantes implica una asunción de responsabilidad por la cual debe responder, al menos políticamente. A su vez, el art. 132 señala que “el Congreso hace efectiva la responsabilidad política del Consejo de Ministros o de los ministros por separado, mediante el voto de censura o el rechazo de la cuestión de confianza”. La responsabilidad de ley a que se refiere el art. 96 sería, en consecuencia, la censura al ministro que desaira al Congreso. No obstante, pensamos que podría existir una gradación con medidas previas a la censura, para llamar la atención al ministro que demora en responder o simplemente no responde. Pero una sugerencia como la que acabamos de consignar sólo es factible si se complementa con la Ley de Control de los Actos Normativos del Poder Ejecutivo. Las responsabilidades de ley en todo lo que se refiere al control, tienen que ser materia de un desarrollo constitucional explícito.


Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) «Artículo 97.- El Congreso puede iniciar investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial. Para el cumplimiento de sus fines, dichas comisiones pueden acceder a cualquier información, la cual puede implicar el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria; excepto la información que afecte la intimidad personal. Sus conclusiones no obligan a los órganos jurisdiccionales.»

El artículo materia de comentario se refiere a una de las funciones más importantes del Parlamento, que la tradición constitucional ha conservado vigente. Las tareas de fiscalización y control parlamentario dan origen, entre otras, a las llamadas comisiones de investigación, a las que se les ha reconocido rango constitucional.

[Las conclusiones de la comisión investigadora del Congreso son de control político. No pertenecen al ámbito de la potestad jurisdiccional del Estado] A pesar de la claridad de la atribución y mandato que allí se establece, no faltan objeciones en cuanto a los límites de la acción parlamentaria de investigación. Se cuestiona así, por ejemplo, que estas comisiones tengan poder coercitivo o el que practiquen actos que puedan significar interferencia con las investigaciones policiales o con las que se produzcan en el ámbito autónomo del fuero judicial. Estas objeciones no tienen fundamento constitucional porque claramente se trata de una atribución para investigar sobre hechos y que corresponde a la misión política que



el Parlamento tienen para ejercer la fiscalización. Por lo demás, la única sanción que el Parlamento aplica es la política transfiriendo precisamente al Ministerio Público o al Poder Judicial cuando encuentra evidencias que ameritan la intervención de éstos. No obstante, pensamos que lo más adecuado es expedir una ley de desarrollo constitucional, que precise los alcances de estas comisiones investigadoras.

[Comisiones investigadoras y lucha contra la corrupción] El art. 97 autoriza el acceso de las comisiones parlamentarias a cualquier información, inclusive el levantamiento del secreto bancario y el de la reserva tributaria. Esta es una innovación de la actual Carta, pues su predecesora de 1979, en su art. 180, sólo se refería al nombramiento de las comisiones de investigación y a la obligatoriedad de comparecer ante ellas. En realidad, esta ampliación de facultades parece ser útil para combatir el enriquecimiento ilícito, la malversación de fondos públicos por parte de funcionarios estatales y, en términos generales, la corrupción. Este último aspecto es hoy en día uno de los más graves problemas que afronta la democracia en América Latina.


funciones

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) [Acusación ante el Congreso] «Artículo 99.- Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República; a los representantes a Congreso; a los Ministros de Estado; a los miembros del Tribunal Constitucional; a los miembros del Consejo Nacional de la Magistratura; a los vocales de la Corte Suprema; a los fiscales supremos; al Defensor del Pueblo y al Contralor General por infracción de la Constitución y por todo delito que comentan en el ejercicio de sus funciones y hasta cinco años después de que hayan cesado en éstas.»

La comisión de una infracción constitucional implica una responsabilidad política y generalmente una sanción: la destitución del cargo. Surge entonces el debate sobre si para sancionar a alguien por cometer infracciones constitucionales, deben encontrarse éstas previamente tipificadas. Hasta 1993 la respuesta era afirmativa. Antecedentes legislativos ayudan a esta materia. Así, por ejemplo, la ley de Acusación Constitucional de 1834 tipificó algunas infracciones constitucionales: ataque a la seguridad de las personas, vulneración de los derechos de imprenta, entre otras, y previó las sanciones respectivas. La Constitución de 1993 no menciona nada al respecto ni existe una relación de hechos que puedan ser calificados como infracciones constitucionales. Cualquier intento de aplicar una sanción bajo el argumento de cometerse una infracción constitucional, cuando no hay precisión legal que establezca los alcances de la figura, se encuentra en contradicción con principios constitucionales, como el que establece que “Nadie será procesado ni condenado por acto u omisión que al tiempo de cometerse o esté previamente calificado por ley, de manera expresa e inequívoca, como



infracción punible; ni sancionado con pena no prevista en la ley” (art. 2, inc. 24-d de la Constitución). Principios como ése buscan evitar la arbitrariedad en materia de sanciones.

[Antejuicio Constitucional] «Artículo 100.- Corresponde al Congreso, sin participación de la Comisión Permanente, suspender o no al funcionario acusado o inhabilitarlo para el ejercicio de la función pública hasta por diezaños, o destituirlo de su función sin perjuicio de cualquiera otra responsabilidad.El acusado tiene derecho, en este trámite, a la defensa por sí mismo y con asistencia de abogadoante la Comisión Permanente y ante el Pleno del Congreso.En caso de resolución acusatoria de contenido penal, el Fiscal de la Nación formula denuncia antela Corte Suprema en el plazo de cinco días. El Vocal Supremo Penal abre la instruccióncorrespondiente.La sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos.Los términos de la denuncia fiscal y del auto apertorio de instrucción no pueden exceder ni reducirlos términos de la acusación del Congreso.»

Una vez estudiada una situación de acusación constitucional por la Comisión Permanente y elevado ésta su informe, es el Pleno del Congreso el que decide la suerte del funcionario involucrado. El parecido con la Constitución anterior acaba allí. Todo lo que viene después, en cuanto atribuciones y procedimiento, es absolutamente nuevo en el constitucionalismo peruano. El primer párrafo del artículo va mucho más allá de la suspensión del funcionario acusado en el ejercicio de sus funciones, que es la medida en que se agotaba la Constitución de 1979 a la espera del juicio en la Corte Suprema. La nueva Carta entrega al Parlamento una atribución de la mayor importancia, cuyo antecedente es, por cierto, el constitucionalismo norteamericano, que es el que da origen a la atribución de destituir o inhabilitar al funcionario que es hallado responsable, sin perjuicio de cualquier otra sanción. Es decir, el Parlamento tendrá una capacidad de sanción, que se efectiviza en la destitución del funcionario o que, como también establece el dispositivo peruano, puede significar la inhabilitación para el ejercicio de la función pública hasta por diez años. ¿Significa esta potestad una limitación a la presunción de inocencia, dado que el Parlamento no sustituye ni puede asumir funciones que sólo corresponden al Poder Judicial? La inhabilitación o la destitución son sanciones de carácter político, que sólo pueden ser acordadas por el Parlamento y, en este extremo, no existiría interferencia en la acción de la justicia. Por otro lado, el mismo artículo bajo comentario señala en otro párrafo que “la sentencia absolutoria de la Corte Suprema devuelve al acusado sus derechos políticos”. Una rigurosa interpretación del texto constitucional significaría que, por aplicación de este extremo, la inhabilitación queda sin efecto. Más aun, podría inclusive sostenerse que el destituido tendría fundamentos para accionar en favor de los derechos adquiridos legítima y legalmente. Por otra parte, el texto ha pretendido cubrir todos los supuestos a que conduce una acusación constitucional, sobrepasando –inclusive- los apremios judiciales propios de los órganos jurisdiccionales. En el supuesto que el acusado, una vez concluido el proceso investigatorio, sea encontrado responsable de ilícitos penales, la Constitución ordena al Fiscal de la Nación a que formule denuncia ante la Corte Suprema. La anterior Carta era más discreta en este punto, pues



establecía que el acusado quedaba “sujeto a juicio según ley”. En este punto se produce una diferencia sustantiva entre ambos textos, ya que lo que anteriormente significaba una evaluación valorativa por parte del Fiscal, que podía –en virtud de sus atribuciones propias y de sus investigaciones- opinar indistintamente por la acusación o la no acusación, se ha transformado en una obligación que no deja lugar a opinión propia: el Fiscal de la Nación, simplemente, tienen que acusar. Por consiguiente, su función en este caso se ha reducido a la de correr traslado del expediente. La misma obligatoriedad recae sobre el Vocal Supremo Penal que recibe la denuncia, quien es conminado a abrir inmediatamente la instrucción correspondiente. Adicionalmente, la Constitución prohíbe al Vocal Instructor exceder o reducir los términos de la acusación del Congreso. Lo anterior otorga valor pleno para los efectos judiciales a la investigación llevada a cabo por el Parlamento. En este aspecto, el diseño planteado es peligroso, puesto que no solamente se produce una invasión de fueros, sino que también se convierte a un órgano eminentemente político, como es el Congreso, en un estamento cuasi jurisdiccional. Este planteamiento sustrae funciones propias al Ministerio Público y al Poder Judicial, como la investigación de un supuesto ilícito penal, que en virtud del análisis técnico-jurídico podría encontrar en el proceso investigatorio modificaciones sustanciales que podrían afectar el curso final de la causa.




Atribuciones de la Comisión Permanente. Los miembros de la comisión Permanente del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del número total de congresistas.


1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del

Superintendente de Banca y Seguros6.3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del

Presupuesto, durante el receso parlamentario.4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue. No

pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reformaconstitucional, ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas,Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.





(Art. 101).

La distorsión de lo que es la Comisión Permanente aparece de manera indubitable cuando deja de convertirse en un organismo que sólo se reúne durante el receso parlamentario, para adquirir funciones propias y estables que pueden requerir reuniones ordinarias-en simultáneo o no- con el Parlamento unicameral. Esto en razón de que el texto constitucional le transfiere determinadas atribuciones ordinarias del Senado o de la cámara de Diputados. Resulta de ello que se convierte en Cámara acusadora de todos aquellos funcionarios sometidos a antejuicio en casos de infracción de la Constitución y por todo delito que cometan en el ejercicio de sus funciones. Pero, además, adquiere también las atribuciones de designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República y de ratificar al Presidente del Banco Central de Reserva y al Superintendente de Banca y Seguros.

Adicionalmente, la Constitución de 1993 crea una figura extraña, que sin embargo significa que la Comisión Permanente puede sustituir al Congreso en atribuciones propias y ordinarias de éste, como es el caso de la facultad concedida en el inc. 4 del art. 101, mediante la cual el Congreso puede delegar facultades legislativas en la Comisión Permanente, con la limitación de algunos asuntos que el propio texto prohíbe, como por ejemplo las reformas constitucionales, aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.

La delegación de facultades es una institución creada, originariamente, en favor del Poder Ejecutivo, en razón de criterios de orden técnico, de celeridad del procedimiento legislativo o de cohesión e integración de un conjunto de normas que conviene sean expedidas por el Ejecutivo, reservándose el Congreso la capacidad de conocer y eventualmente revisar.

Consentir una modalidad por la cual el Congreso se delega facultades a sí mismo –pero a un cuerpo interno más pequeño-puede convertirse en un ensayo peligroso para la representatividad y credibilidad del Parlamento. Ante la opinión pública, la delegación a un cuerpo más pequeño puede aparecer como una maniobra que la mayoría parlamentaria impone, con la finalidad de restringir el debate amplio y democrático del Pleno del Congreso. Así, éste termina convertido en un cuerpo de no más de treinta representantes, y donde no necesariamente todas las tendencias representadas en el Parlamento pueden alcanzar un lugar. Desde el punto de vista que exponemos, la Constitución de 1993 se ha excedido en las atribuciones otorgadas a este organismo. Pero lo que resulta más criticable es la mentalidad con la que el constituyente procedió al establecimiento del Congreso unicameral. El texto demuestra un cierto recelo y apela al reforzamiento de la comisión Permanente, hasta convertirla, en ciertos aspectos, en el Senado de la



Carta precedente. ¿No hubiera sido más adecuado mantener la bicameralidad, pero diferenciando mejor y especializando a cada Cámara? Pensamos que una fórmula como la que sugiere la interrogante era la más adecuada.

[Representantes “especiales” y Comisión Permanente] Pero hay otro aspecto que también merece comentario. El art. 134 otorga al Presidente de la República la facultad de disolver el Congreso si éste ha negado su confianza a dos Consejos de Ministros. Para evitar el vacío entre la disolución y la reunión de nuevo Congreso, la Constitución señala que cuando se disuelve el Congreso “se mantiene en funciones la Comisión Permanente, la cual no puede ser disuelta”. De acuerdo al mismo artículo, este intervalo puede durar hasta cuatro meses.

Si sumamos esta última característica a las atribuciones ya analizadas, veremos que ser miembro de la Comisión Permanente puede convertirse en una posibilidad apetecible para los representantes, porque sin lugar a dudas significa más poder y mayor duración del mandato legislativo en caso de disolución. En definitiva, la Constitución de 1993 crea dos tipos de representantes: los que podemos llamar “ordinarios”, que son quienes jamás llegarán a ser parte de la Comisión Permanente; y, los “especiales”, aquellos que al formar parte de ésta adquieren, teóricamente, un poder que no tienen los demás. No sería extraño a una estructura como ésta, que el Parlamento se convierta en el escenario de luchas individuales e intrigas entre los representantes, para llegar a ser miembros de la Comisión Permanente. Si así sucediera, la Constitución de 1993 no sólo no habrá resuelto los problemas que agobian al Parlamento en el Perú, sino que éstos se agravarán, con notorio perjuicio para la estabilidad política y gobernabilidad del país.



Atribuciones del Congreso. 1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogar

las existentes.2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente

para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.6. Ejercer el derecho de amnistía.7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de


propias de la función legislativa.



(Art. 102).

1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar oderogar las existentes.

Comentario de Enrique Bernales: […] el constitucionalismo peruano, tal como se comprueba en las dos últimas Cartas, ha optado por mantener el exclusivismo del Congreso en cuanto a dación, modificación y derogación de las leyes. Más aun, no ha incursionado en las tendencias actuales que tratan de limitar los temas que corresponden al dominio de la ley, que es hoy en día una corriente mediante la cual el Parlamento reserva a las leyes asuntos sustantivos referidos a los derechos de las personas y el interés nacional, dejando el resto a la potestad administrativa. Una decisión constitucional como ésta no restringe ni disminuye la atribución legislativa del Parlamento; simplemente evita la dispersión y el exceso de producir leyes que en muchos casos pertenecen a intereses localistas a atender la “clientela” de los representantes. Por lo demás, es un sano criterio el tender a la especialización como elemento complementario de la interdependencia entre los órganos del Estado. Hoy en día ya no se puede sostener la separación absoluta de poderes del Estado. Como lo sostiene DROMI, el poder del Estado es uno solo y lo que se divide no es el poder, sino sus funciones. Por lo anterior – y las razones son atendibles – existe una interdependencia orgánica, que hace que el Parlamento no sea el órgano exclusivo en cuanto elaboración de leyes, aun cuando ésta sea su actividad principal360. La excepción en el caso peruano, es el art. 104, mediante el cual se autoriza a que el Congreso delegue en el Poder Ejecutivo la facultad de legislar mediante decretos legislativos […]

2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer loconveniente para hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.

Comentario de Enrique Bernales: la expresión “velar por el respeto de la Constitución y de las leyes” es la que encarna en sí las funciones de control y fiscalización. Es mediante estas dos actividades que el Congreso se convierte en una institución garante del Estado de Derecho; éste, como se sabe, consiste en primer lugar en el imperio de la ley, comenzando por la Constitución. Quien da la ley exige su cumplimiento, mientras que otro órgano, el Poder Judicial, aplica las sanciones correctivas y dispone la reposición del derecho violentado.

El inc. 2 del art. 102 señala también que el Parlamento “hace efectiva la responsabilidad de los infractores”. […] la expresión no debe entenderse como una invasión de atribuciones al órgano judicial. El Congreso guarda para sí la exclusividad



de la responsabilidad política de los infractores, cuando se trata de los cargos y funciones señalados por la Constitución, cuyos actos son directamente controlados por el Congreso. Pero sin perjuicio de la responsabilidad política que él hace efectiva, el Congreso está en capacidad de correr traslado a los órganos correspondientes cuando hay infracciones a la legalidad vigente, que significan aspectos administrativos y penales pasibles de una sanción por un órgano distinto al Parlamento.

Enrique Bernales destaca el hecho de que la tercera función parlamentaria, de mediación no se encuentra “diseñada en la Constitución, pero es inherente a la gestión del legislador. Ya anteriormente justificábamos esta función, al sostener que en el caso concreto del Perú las relaciones entre el Estado y la sociedad civil son excesivamente formales y distantes, y que, al primar una relación burocrática y deshumanizada, las demandas sociales carecen de cauce democrático para procesarse. Es por lo anterior que la función mediadora parlamentaria adquiere particular relevancia”.

Comenta al respecto: […] la mediación es, de un modo amplio y general, el ejercicio de la representación popular, que no se agota en las atribuciones formales y nominativas que aparecen en la Constitución. Es en la elección del representante y en la comunicación directa de éste con los electores, que radica una de las principales virtudes de la democracia representativa. La pretensión de angostar el cargo y hacer que el representante se limite exclusivamente al trabajo de comisiones y asistencia a las sesiones, no se compadece con la esencia misma del ejercicio de la representación. La democracia exige que el parlamentario mantenga una relación directa con los electores, que conozca su punto de vista, así como los problemas y dificultades existentes. La información y el conocimiento de la problemática social permitirá al representante reforzar la capacidad de gestión y solución de esos problemas. Es en este sentido que la representación y la mediación son conceptos estrechamente vinculados. Un representante que no conoce y que no media para resolver los problemas de los electores, encapsula y elitiza su cargo. Es conveniente recordar a este respecto, que gran parte de los problemas de imagen que el Parlamento peruano ha acumulado se ha debido a la distancia y aislamiento de los parlamentarios respecto de los problemas y las demandas legislativas y de solución de conflicto de los electores.

3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución

Comenta Enrique Bernales:

En este caso, se ha eliminado el término “convenios” que sí incluía la Carta de 1979. Como se sabe, la terminología del Derecho Internacional moderno otorga



equivalencia conceptual a los tratados y convenios, aun cuando algún sector de la doctrina los diferencia por la fuerza vinculante de éstos y la generalidad de aquéllos. Conciliando ambas posiciones, podemos sostener que los tratados son, por lo general, convenciones diseñadas para un tema concreto, con fuerza vinculante para los Estados suscriptores y con recomendaciones específicas de cumplimiento, término de vigencia y sanción. Existen, por ello, convenios que por su importancia debieran ser analizados y aprobados –o rechazados- por el Congreso.

La nueva Constitución otorga esa prerrogativa-art. 56- a los tratados sobre derechos humanos, soberanía, dominio o integridad del Estado, defensa nacional, obligaciones financieras el Estado y aquellos que crean, modifican o suprimen tributos, los que exigen modificación o derogación de alguna ley y los que requieren medidas legislativas para su ejecución.

4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General

Hay quienes manifiestan su oposición a tal dispositivo porque entienden que los temas normados son eminentemente técnicos y que por el Parlamento un órgano básicamente político, estaría en la práctica imposibilitado de su revisión. No concordamos con esta posición. La importancia de las atribuciones hace imprescindible su consideración política y técnica por parte del Congreso. Otra cosa es que los parlamentos del período hayan sido débiles para cumplir a cabalidad esta función, debido a su precaria organización interna y a la falta de asesoría calificada. En suma, las atribuciones de los incisos bajo análisis sólo se cumplirán en la medida en que el Parlamento se modernice y dé cabida a cuadros de asesoría calificados.

5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución

El comentario anterior lo hace extensivo a este punto.

6. Ejercer el derecho de amnistía.

Comenta Enrique Bernales: La amnistía sólo sirve para los delitos políticos. Para quien ha cometido delitos comunes –como son por ejemplo el homicidio, el secuestro o el robo- existe el indulto, que es un derecho de gracia discrecional de quien ejerce la jefatura de un Estado, el mismo que por lo demás tampoco puede ser ejercido de tal manera que la liberación de reos comunes pueda significar peligro para la sociedad. El tiempo transcurrido, la conducta del reo y su arrepentimiento visible y constatado son requisitos indispensables para que el Jefe de Estado pueda otorgar el indulto. Este, en todo caso, es de su exclusiva responsabilidad y deberá dar cuenta ante la sociedad del uso que le ha dado. Lo que en ningún caso se permite es que, en una ley, que por su propia naturaleza es general, se otorgue amnistía a delincuentes comunes o



a quienes se encuentran procesados por crímenes graves, sin que se tenga el conocimiento cierto de las personas que serán beneficiadas por la aplicación administrativa de la ley, y con el grave riesgo, como fue el caso de la Ley 26479, de que los principales premiados con la liberación sean asesinos contumaces.

El Estado tienen atribución para perdonar y olvidar las ofensas que a él se la han inferido. Por este motivo, es lícito amnistiar a quien ha sido procesado o condenado por delito de sedición, rebelión, desacato, motín, insulto al superior, etc. Pero en el caso de los delitos comunes, el afectado no es el Estado sino la sociedad, y aquél no puede sustituir a ésta para ordenar se olvide una ofensa que ha generado obligaciones de castigar, resarcir y reparar. Ninguna ley de amnistía tiene autoridad para disfrazar intencionalidad alguna de impunidad. El Estado no puede arrogarse la atribución de olvidar una ofensa que no le ha sido inferida a él, sino a la sociedad, a las personas que perdieron la vida y a sus parientes, que son también víctimas de los asesinos. ¿Qué artículo de la Constitución les da a los parlamentarios ese derecho? La respuesta es muy simple: ninguno. Y no es que con una posición como ésta se cierren las puertas a políticas de reconciliación y pacificación, sino que estas políticas para ser creíble tienen que fundarse en la verdad, en la admisión de responsabilidades y en la recta aplicación de la justicia.

7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo

Comenta EB: Es otra función básica en donde entran a tallar las reivindicaciones que siempre son exigidas por los distritos y provincias del interior del país. Un centro poblado siempre aspira a convertirse en distrito y un distrito en provincia; es la decantación natural que imponen el progreso y los afanes de superación de cada pueblo. El Parlamento, por tanto, está en el deber de examinar todas estas situaciones y procesarlas, evitando, eso sí, toda forma de clientelismo político, que siempre amenaza con presentarse en un debate de este tipo.

8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en elterritorio de la República, siempre que no afecte, en forma alguna, la soberaníanacional

Comenta EB: La Constitución no tiene por qué descender al nivel de la casuística y, a su vez, el Congreso no debería ser tan específico en asuntos de carácter administrativo. Todos los aspectos referentes a la política exterior y la seguridad son naturalmente atribuciones del Presidente de la República. Es esta máxima autoridad la que vela por el orden y seguridad, dirige la política exterior, preside el Sistema de Defensa Nacional y, sobre todo, como lo regula el inc. 15 del art. 118, “adopta las medidas necesarias para la defensa de la República, de la integridad del territorio y de la soberanía del Estado”



Es meridianamente claro que el ingreso de tropas extranjeras por el territorio nacional, si se diera el caso, está dentro de lo dispuesto por este inc. 15. Pero resulta del cotejo entre las dos disposiciones-la del Congreso y la del Presidente de la República-que puede generarse una situación de conflicto de competencias. En efecto, en el hipotético caso de un ingreso de tropas extranjeras, el Presidente no podría actuar conforme a sus atribuciones constitucionales, sino que tendría que solicitar el consentimiento del Congreso. Aun así, sigue siendo un punto oscuro en el texto qué se quiere decir con “ingreso de tropas extranjeras”, que es una expresión verdaderamente inusual; salvo que la referencia sea a la posibilidad de establecer una base extranjera en territorio peruano, hecho que obviamente tendría que ser materia de un tratado internacional de un acuerdo defensivo bilateral o multilateral. Otra posibilidad es que expresión se refiera a las ayudas eventuales que el Perú recibe, por ejemplo, para combatir al narcotráfico. Definitivamente, no resulta en absoluto clara esta atribución y pensamos que hubiera sido mejor añadir en el inc. 15 del art. 118 un trámite de dación de cuenta al Congreso.

9. Autorizar al Presidente para salir del país

Es una atribución natural del Congreso que tienen por objeto cautelar la conducción política del país. Debe recordarse que, de acuerdo a lo establecido en el art. 113, inc. 4, una de las causales de vacancia de la Presidencia de la República es “salir del territorio nacional sin permiso del Congreso, o no regresar a él dentro del plazo fijado”

10. Ejercer las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que sonpropias de la función legislativa

Es una disposición que explicita la validez de las atribuciones del Congreso que están señaladas en otras partes del texto constitucional.

Disposición transitoria

Disposiciones finales y transitorias de 1993: Disposición sétima. El primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la vigencia de la presente Constitución, en tanto se desarrolla el proceso de descentralización, se efectúa por distrito único.

Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993 y documentos del Archivo General de la República. Elaboración: Área de Servicios de Investigación.



Cuadro 3 Análisis y comentario de Alfredo Bullard sobre la bicameralidad y unicameralidad

parlamentaria en el Perú7





a. Sobre la eficiencia en la reducción de las externalidades inherentes a la toma dedecisiones legislativas

Bicameralismo mixto (Senado solo revisa y no tiene iniciativa legislativa) reduce las externalidades propias a la dación de la Ley El parlamento bicameral reduce las externalidades (costos o beneficios sistémicos inherentes a la toma de decisiones legislativas) para las poblaciones no beneficiadas por la dación de una ley, al operar con procedimientos que implican la ampliación del consenso entre un mayor número de grupos sociales implicados en la norma y sus representantes. El resultado es la reducción del número de personas afectadas por efectos sistémicos inherentes a la aprobación de la norma. El modelo tiene como supuesto que se establezca un régimen de bicameralidad mixta en el que la cámara superior (de senadores) tiene la facultad de veto (no legisla) y de revisión, mientras que la cámara baja (de diputados) tiene iniciativa y acuerdos legislativos que serán revisados por la otra cámara. También presupone que las bases electorales de constitución de ambas cámaras son distintas para procurar representar distintas esferas sociales de interés.

Unicameralismo no da lugar a reducción de externalidades legislativas

En una cámara, la externalidad externa de una decisión es directamente transferida a un grupo significativo de la población. No hay lugar a una negociación que reduzca el margen social de afectación.

Explica Alfredo Bullard:

11. Si, por ejemplo, en un sistemaunicameral los congresistas fuesenelegidos y tomasen sus decisiones bajouna regla de voto mayoritaria (50% + 1),podría suceder que una cámara estéconformada por 50% + 1 congresistas deun grupo parlamentario, los cuáleshayan sido elegido a su vez con el 25%de los votos de los ciudadanos.”

7 El desarrollo del comentario ha sido tomado del informe de Alfredo Bullard, elaborado en enero del 2018, a solicitud de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, sobre la restitución del sistema bicameral en la estructura del Congreso. Contó con el apoyo de Eduardo Iñiguez y Uber López.



Alfredo Bullard argumenta en los siguientes términos: 1. “En todo proceso político, y en el proceso

legislativo por excelencia, se tomarándecisiones que representen externalidades paraun grupo de la población y que por tanto eldiseño institucional es central para reducirlas oracionalizarlas. En toda Ley unos ganan y otrospierden. Eso es inevitable. Pero se puedengenerar mecanismos que hagan que losganadores no lo hagan a costos excesivos oinjustificados para los perdedores.

2. Así, en la mayoría de decisiones legislativasexistirán no solo congresistas con posicionesdistintas, sino un sector de la población a favory otro en contra. Cuando se tome esa decisión,esta representará beneficios para una parte dela población, cuyos costos serán en parteexternalizados a otro sector de la misma. Lageneración de externalidades es inherente alproceso político.”

3. En la situación de que “un grupo parlamentariopueda tener la mayoría de sitios en esta cámara,pese a solo haber obtenido poco más de ¼ de losvotos de toda la población.8 En este escenario,poco más de ¼ de la población podría imponersus decisiones al resto, generandoexternalidades a casi ¾ de la población.”

4. Lo mismo no sucede cuando estamos frente ados cámaras. Tomando como punto de partidaque en los sistemas bicamerales la conformaciónde los miembros de las cámaras no suele ser lamisma9, la cámara superior podría estarconformada de tal modo que representeintereses distintos a los de la inferior, y aun asíel ¼ de la población controle el 50% + 1 de lacámara baja, no controlaría la cámara superiory no podría tomar decisiones sin la aprobaciónde esta.”

12. Esto llevaría que un grupo parlamentario pueda tener la mayoría de sitios en esta cámara, pese a solo haber obtenido poco más de ¼ de los votos de toda la población.14 En este escenario, poco más de ¼ de la población podría imponer sus decisiones al resto, generando externalidades a casi ¾ de la población.”

8 COOTER, Robert. The Strategic Constitution. Princeton, Princeton University Press, 2000, p. 186. 9 Este punto será desarrollado a profundidad en la Sección II.B de este Informe. 14 COOTER, Robert. The Strategic Constitution. Princeton, Princeton University Press, 2000, p. 186.



5. Como señalan los profesores Buchanan yTullock: ́ si la base para la representación puedeser hecha de manera significativamentediferente en las dos casas, la institución de lalegislación bicameral puede resultar en unmedio efectivo para asegurar una reducciónsustancial de los costos externos esperados de laacción colectiva’10. “

6. Al requerir la aprobación de una cámara superiorcon una conformación de intereses distintos, lasdecisiones que finalmente sean adoptadasrepresentarán no solo a un mayor porcentaje dela población, sino a un sector de la población conintereses distintos. En consecuencia, las leyesque se aprueben generaran externalidades a unmenor porcentaje de la población.”

7. Como señala el profesor Voigt, ‘mientras másgrande sea la mayoría requerida para llegar acierta decisión, menores serán los costosexternos conectados con ella pues el número deoponentes de la decisión está negativamentecorrelacionada con la mayoría requerida’11.”

8. Esto se traduce en que si bien los mayores costosasociados con el procedimiento descritoderivarán en una menor cantidad de normas12,las que finalmente sean emitidas contarán comouna mayor legitimidad política y con un mayorapoyo de la población, producto del consenso deun grupo mayor del parlamento.”

9. No es sorpresa, entonces, que profesores comoCooter hayan afirmado que: ‘En general, elbicameralismo puede proteger a la mayoría de

10 BUCHANAN, James y Gordon TULLOCK. The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy. En: The Collected Works of James Buchanan. Vol. 3, Indianapolis, Liberty Fund, 1999, p. 172. Traducción no oficial de: “if the basis of representation can be made significantly different in the two houses, the institution of the bicameral legislature may prove to be an effective means of securing a substantial reduction in the expected external costs of collective action.” 11 VOIGT, Stefan. Constitutional Law. En: BOUCKAERT, Boudewijn y Gerrit DE GEEST (editores). Encyclopedia of Law and Economics. Vol. 5, Cheltenham, Edward Elgar, 2000, p. 537. Traducción no oficial de: “The larger the majority required to reach a certain decision, the lower the external costs connected with that decision because the number of opponents to a decision is negatively correlated with the required majority.” 12 Este punto será desarrollado a profundidad en la sección que sigue.



la minoría, y el bicameralismo puede también proteger a la minoría de la mayoría. En lugar de la regla minoritaria o la regla mayoritaria, el bicameralismo hace que la mayoría y la minoría cooperen para gobernar.’13”

10. Y es que, al reducir la posibilidad de losmiembros del parlamento de tomar decisionesaisladas y sin el apoyo de la otra cámara, elbicameralismo tiene el gran mérito de obligar alas dos cámaras a cooperar y, comoconsecuencia, reducir las externalidadesinherentes al propio proceso legislativo.”(BULLARD, 2018: 9 y 10)

El efecto sistémico de la revisión por parte del senado— cualquiera sea las características intrínsecas de sus miembros— amplia la espera del consenso y disminuye el grupo (no beneficiado o perjudicado) que será afectado por las externalidades inevitables a la dación de una norma.

b. Sobre el número de leyes, su calidad y costos para la población, y los efectos en laestabilidad legislativa, la seguridad en los contratos y la dinámica económica.

Menos leyes y de mayor consenso entre grupos representados En el proceso bicameral mixto se producen menos leyes, que ensamblan mayor número de intereses, mejoran su calidad y legitimidad y provoca el efecto de mayor estabilidad legislativa y dinamización de las contrataciones económicas y de la acción colectiva. Alfredo Bullard parte de constatar que el sistema de revisión por una segunda cámara incrementa el tiempo del proceso y el costo de negociación para lograr consensos, limitando así la cantidad de leyes revisadas y aprobadas

Probabilidad de mayor número de leyes En un sistema unicameral no hay costo de tiempo ni de transacción que demanda el proceso de la Ley en dos cámaras. Se esperaría un mayor número de leyes

13 COOTER, Robert. The Strategic Constitution. Princeton, Princeton University Press, 2000, p. 187. Traducción no oficial de: “In general, bicameralism can protect the majority against minority, and bicameralism can also protect the minority against the majority. Instead of minority rule or majority rule, bicameralism makes the majority and the minority cooperate in order to rule.”



13. “En tanto la mayoría requerida para aprobar unanorma bajo un parlamento bicameral es mayor,en tanto es de esperar que debates en doscámaras tomen más tiempo, en tanto es deesperar que los costos de negociación (costos detransacción) para llegar a un acuerdo seanmayores; parece lógico concluir que “el sistemade dos-casas implicará costos de decisiónconsiderablemente mayores que el sistema deuna-casa”15 por lo que “es fácil e inclusive,quizá, históricamente correcto pensar delbicameralismo como diseñado para dilatar oreducir legislación16.”

Condición previa: adopción de bicameralismo mixto Precisa que, en el proceso de la ley, en el bicameralismo mixto, la cámara de Senadores solamente veta y revisa las normas aprobadas por la cámara de diputados, no tiene iniciativa legislativa, con lo cual no incrementa el número de leyes.

14. [El autor opta por] Una opción que pueda, porun lado, aumentar los costos de legislar de modoque no exista un exceso legislativo pero que, ala par, pueda seguir teniendo poder denegociación y de influencia sobre las decisionesde la cámara baja, es aquella que no sea ni“fuerte” ni “débil”, sino mixta.”

15. Consideramos que ello puede lograrse retirandoel poder de iniciativa legislativa de la cámarasuperior, pero manteniendo su poder de veto.Con ello, las iniciativas de la cámara bajaseguirán necesitando de la aprobación de lacámara superior, reduciendo las externalidadesdesarrolladas en la sección anterior. Pero, a lapar, no existirá un nivel desmedido delegislación.”

15 BUCHANAN, James y Gordon TULLOCK. The Calculus of Consent. Logical Foundations of Constitutional Democracy. En: The Collected Works of James Buchanan. Vol. 3, Indianapolis, Liberty Fund, 1999, p. 171. Traducción no oficial de: “the two-house system will involve considerably higher decision-making costs than the single-house system”. 16 LEVMORE, Saul. Bicameralism: When Are Two Decisions Better than One? En: International Review of Law and Economics, Vol. 12, 1992, p. 151.Traducción no oficial de: “is easy and even, perhaps, historically correct to think of bicameralism as designed to stall or stop legislation.”



16. Es preciso señalar que esto implica que lacámara superior tampoco tenga poderes demodificación de las iniciativas legislativas, puesello podría llevar a que la cámara superioremplee dicha facultad para subrepticiamentecrear proyectos completamente distintos aloriginal.”

Se pregunta Bullard: ¿por qué una menor producción legislativa es algo positivo?

17. En primer lugar, porque como desarrollamosbrevemente en la sección anterior, si bien elsistema producirá una menor cantidad denormas, las que sean promulgadas habrán tenidoque pasar un proceso que involucra los interesesde un porcentaje mayor de la población quebajo un sistema unicameral, por lo que cadanada norma promulgada tendrá mayorlegitimidad política y, presumiblemente, unamayor calidad legal y técnica. Comoconsecuencia, cada norma generará menosexternalidades a la población.”

18. En otros términos, si bien se promulgarán menosnormas, estas responderán de mejor medida alos intereses de la población que allí dondeexiste una abundancia de normas legisladas poruna minoría o incluso por una mayoría. Unsistema en donde las normas del ordenamientogeneran menores costos a la población, será unomás eficiente que aquel en donde dichos costossean significativos.”

Estabilidad legislativa y consecuencias económicas Menos y mejores leyes darían más estabilidad legislativa y mejores condiciones para una dinamización de las contrataciones 19. una menor producción legislativa significa mayor

estabilidad. Como señala el profesor Cooter, unsistema bicameral privilegia el statu quo sobrelas alternativas17, solo siendo promulgada una

17 COOTER, Robert. The Strategic Constitution. Princeton, Princeton University Press, 2000, p. 185.



norma que va en contra de dicho statu si existe suficiente consenso político.”

20. Podría aquí pensarse que mantener el statu quoes algo negativo, pues impide el cambio socialy/o modificaciones de leyes que con el tiempopodrían tornarse en ineficientes.”

21. Sin embargo, consideramos que un argumentocomo ese no resulta adecuado, pues la únicamanera de determinar si una sociedad debeadoptar nuevas normas es mediante el procesodemocrático. Si en dicho proceso se salvaguardalos intereses mayoritarios y minoritarios de lapoblación (como es el caso), no existenjustificaciones para atentar contra dichoproceso.”

22. Más aún, el que un Estado cuente con estabilidadlegislativa no hace sino reducir los costos decontratar en el país, pues las personas yempresas tendrán la seguridad de que lasnormas bajo las cuales pacten sus contratos y/onegocios, no serán cambiadas con tantafacilidad. Eso llevará a que se pacten más ymayores negocios y actividades (económicas yno económicas) en Perú, llevando a unapotencial mejor situación económica y social.”

Es preferible no regular que dar malas normas

23. Una última razón por la que una menorproducción legislativa es positiva, es porque laausencia de regulación es preferible a lapromulgación de malas normas.”

24. Una mala norma puede generar mayores costosque la ausencia de ella, tanto por los costosadministrativos que puede representar al Estadointentar hacerla cumplir como el impacto quepuede tener sobre el mercado y la actividadsocial en general. Si el proceso para promulgarnormas es más costoso y requiere mayornegociación, es posible que solo se apruebenaquellas normas que generen suficiente



consenso, las cuales podrán tener una buena calidad legislativa.”

25. El actual sistema unicameral demuestra que másno es lo mismo que mejor, y que tener muchasnormas regulando muchos aspectos del mercadono es necesariamente mejor que no hacerlo.”

c. Sobre el sistema de control de la calidad del proceso de producción de la Ley.

Posibilidad de incorporar controles modernos de calidad en el proceso de la Ley En el régimen bicameral, es probable observar un mayor cuidado de la Cámara baja por pasar el control de la cámara alta, seguido por la puesta en operación del sistema de hallazgos de errores de esta última. Ambos hechos darían el resultado de una mayor calidad formal y de contenido de la Ley.

Afirma Bullard que: 26. […] no dependeremos de variables relativas a si

la cámara superior se encuentra conformada porpersonas más capacitadas o ‘sabias’, pues si bienexisten posturas que afirman que la producciónlegislativa es de mayor calidad por ello18, estoes altamente cuestionable19.”

27. Lo anterior no significa que no existancongresistas capacitados o que no puedan existirsenadores que lo sean. Sin embargo, ellodependerá de la conformación de un parlamentoen un momento dado y sus circunstanciasespecíficas. La pregunta es distinta: ¿tienden lossistemas bicamerales a generar normas demayor calidad independientemente de losmiembros que los conforman?”

28. De acuerdo a los profesores Tsebelis y Money,existen los incentivos para que así sea. Elloseñala: ’La sola presencia de una segundacámara legislativa crea la posibilidad de controlde calidad en el sentido moderno. El control de

No se presenta la posibilidad de introducir sistemas de control de calidad del contenido y la forma de una Ley, al no existir una segunda cámara revisora.

18 TSEBELIS, George y Jeannette MONEY. Bicameralism. Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 40. 19 ROGERS, James. An Informational Rationale for Congruent Bicameralism. En: Journal of Theoretical Politics, Vol. 13, N° 2, 2001, p. 132.



calidad descansa en dos ideas. La primera es preventiva: saber que alguien más va a examinar el producto hace al productor más cuidadoso de un inicio. En segundo lugar, existe un sistema para descubrir errores luego de que han sido cometidos. Una segunda cámara, independientemente de su nivel de capacidad y sabiduría, constituye ese mecanismo de control de calidad.20”

29. En el mismo sentido, el profesor Rogers evalúaeste argumento y concluye que inclusive enaquellos sistemas bicamerales en donde noexisten diferencias entre las preferencias de unacámara con respecto a la otra y/o suconformación, ‘las segundas cámaraslegislativas pueden realizar contribucionessobre información al proceso legislativoresultando en una calidad de legislación superiora la que se hubiese adoptado por una legislaciónunicameral?’21.”

30. Si bien por la falta de data empírica no esposible someter a análisis estas conclusiones,consideramos que existen fuertes razones paracreer que existe una tendencia hacia mayorcalidad.”

31. Independientemente de los miembros queconformen cada una de las cámaras, creemosque el miembro de una cámara baja podría tenerfuertes incentivos para promulgar normas quesuperen la revisión de la cámara superior, puesde ello dependerá en parte que sean o noreelectos en su cargo. De igual manera, unmiembro de la cámara superior tendráincentivos para revisar y/o recomendar

20 TSEBELIS, George y Jeannette MONEY. Bicameralism. Cambridge, Cambridge University Press, 1997, p. 40. Traducción no oficial de: “The mere presence of a second legislative chamber creates the possibility of quality control in the modern sense. Quality control rests on two ideas. The first is preventive: knowing that someone else will examine the product makes the producer more careful initially. Second, there is a system to discover mistakes after they have been committed. A second chamber, regardless of its level of expertise and wisdom, constitutes such a quality-control mechanism.” 21 ROGERS, James. An Informational Rationale for Congruent Bicameralism. En: Journal of Theoretical Politics, Vol. 13, N° 2, 2001, pp. 143-144. Traducción no oficial de: “second legislative chambers can make informational contributions to the legislative process that result in qualitatively superior legislation being adopted than would have been adopted by a unicameral legislature.”



modificaciones de calidad, para ser reelectos o asumir puestos políticos distintos.”

d. Sobre el origen de los representantes y el modo de elección

[Procedimiento actual. Los representantes del Congreso de la República son elegidos a través del sistema del Distrito Electoral Múltiple, aplicando el método de la cifra repartidora, con doble voto preferencial opcional, excepto en los distritos electorales donde se elige menos de dos congresistas, en cuyo caso hay un solo voto preferencial opcional.22]

Elección de diputados por distritos uninominales de acuerdo a la población y de senadores por distritos binominales por cada departamento incluyendo el Callao El autor parte por recomendar la formación de distritos electorales uninominales definidos por poblaciones que eligen un solo diputado y otras de base departamental (incluyendo el Callao) que elije dos senadores. Los distritos uninominales y binominales de circunscripción múltiple deberían tener un número acotado de votantes de acuerdo al número total de representantes que se acuerde, de modo que este hecho ligaría al elector con su representante. Circunscripción acotada, menos candidatos, mantención del lazo de elector y representante, y mayor legitimidad de la acción legislativa La fórmula demandaría un menor costo de información sobre los programas y biografías de los candidatos y una vez elegido el diputado o los dos senadores el lector se siente “realmente representado” en el debate político y legislativo y aumentaría la legitimidad de su acción. A su vez, el parlamentario tiene incentivo para legislar con mayor responsabilidad y atender las demandas de la jurisdicción que lo eligió con miras a mantener su liderazgo electoral para futuras o próximas reelecciones. 32. […] La experiencia indica que cuantos menos

votantes tengan que elegir a un representante,

Probables fracturas en la representación y poca legitimidad de la acción legislativa en la forma de elección por distritos plurinominales por circunscripción departamental

La elección en distritos plurinominales por circunscripciones departamentales de acuerdo a su densidad poblacional, dado el mayor tamaño del universo social y geográfico abre la posibilidad de multiplicar los candidatos, trivializar las campañas electorales al alrededor de efectos-imágenes muy personalizados y no programáticos, no genera identificación entre el elector y el candidato y finalmente aleja al votante del representante socavando las bases de legitimidad de la acción legislativa.

Explica el autor:

45. Actualmente, nuestra Constitucióncontempla un sistema de elección decongresistas de circunscripcionesplurinominales: se elige un número derepresentantes proporcional a lacantidad de población que tiene cadadepartamento.”





mayor será el valor que cada uno de ellos otorgue a su participación23.”

33. Por tanto, el primer paso, es reducir el númerode votantes por cada representante. Bajo elsistema de elección actual, una persona puederepresentar hasta a 7 millones de electores o,desde la otra perspectiva, un ciudadano puedetener hasta 36 representantes en el Congreso(Lima). Ello dificulta la comunicación entre elvotante y su representante, además de losproblemas señalados.”

34. Si un número menor de personas eligen a uno odos representantes, se presentarán menoscandidatos para el cargo y cada uno de loselectores sentirá que su voto es más decisivo.Por tanto, invertirá más tiempo y recursos eninformarse sobre la plataforma política y perfilde los candidatos. Si tengo que elegir 36representantes en mi jurisdicción y se presentan10 listas, para votar informadamente debo leer360 CVs y planes de acción. Si solo tengo queelegir un representante en mi jurisdicción y hay10 listas solo debería revisar 10 CVs y planes deacción. Ello reduce significativamente los costosde votar informadamente y mejora la calidaddel voto.”

35. Una vez elegido, el votante se sentirá realmenterepresentado y, aun cuando no lo beneficie,sentirá que las leyes tienen mayor legitimidad,pues el procedimiento para hacerlo permitió quesu representante directo participe deldebate24.”

36. Por parte del representante, tendrá mayoresincentivos para legislar con responsabilidad ytrabajar en favor de la jurisdicción que lo eligió.Si quiere ser reelegido deberá cumplir con sulabor como vocero de los intereses de sus

46. Este sistema se elección ha contribuidoa generar una serie de problemasinstitucionales relacionados con elCongreso de la República.Principalmente, tres: (i) desconexiónentre el elector y su representante; (ii)defensa de intereses difusos; y, (iii)poca legitimidad de las leyespromulgadas. El origen de estasituación radica en cómo los electorestoman sus decisiones.”

47. Participar en un proceso político tienealgunas similitudes a cómo funciona elmercado que pueden ayudar a ilustrarel problema: existen oferentes(candidatos) y aquellos que elegiráncuál de ellos les conviene (votantes).Para elegir, una persona debeinformarse. Cuanto más informadoeste, su decisión será mejor parasatisfacer sus intereses y necesidades.Sin embargo, informarse tiene un costo.Para que una persona acceda a unacantidad de datos entre los que tomarásu decisión, debe invertir tiempo yrecursos, los mismos que dejarán de serutilizados para otras actividades.”

48. La cantidad de tiempo y recursos queuna persona invierta en informarsesobre ciertos bienes dependerá de cuánvaliosos son para ella. Si considera queuna mejor decisión le generará unmayor beneficio, invertirá mayortiempo informándose. De lo contrario,no se informará y elegirá de maneracircunstancial.”

49. En la política ocurre algo similar. Elvoto de una persona, por sí solo, no

23 DOWNS, Anthony. Teoría Económica de la democracia. Aguilar. 1973. p. 259. 24 NOHLEN, Dieter, et al. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Segunda Edición. México: FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral. 2007. pp. 299-300.



representados. Su jurisdicción de origen será más pequeña pero el nivel de representación real se refuerza significativamente. Ello refuerza la percepción de legitimidad de la elección.”

Efecto sistémico favorable sobre los partidos políticos, su descentralización y selección de candidatos El sistema impactaría en el fortalecimiento y descentralización de los partidos políticos y en la mejora del perfil de cualidades, trayectoria y competencias se los candidatos pues su elección será altamente competitiva en distritos electorales más pequeños.

37. Este sistema también tiene un marcado efectoen la constitución y desarrollo de los partidospolíticos, que desde la década de 1990 seencuentran en una profunda crisis25. Bajo elsistema actual, los partidos políticos puedenpostular una serie de candidatos con perfilespolíticos y académicos diversos y menosrepresentativos de la población.”

38. Bajo un sistema en el que los representantes seelijan en un territorio más pequeño, los partidosdeberán presentar candidatos máscompetitivos. Para asegurar su influencia en elCongreso, deberán postular candidatos en lamayoría de distritos electorales. Laconsecuencia es que los partidos políticos sefortalecerán y conseguirán institucionalizarse amedida que expanden su influencia tanto a nivellocal como nacional26.”

Tendencia a creación de circunscripciones electorales uninominales y binominales en América Latina

decide qué candidato ganará o perderá. Cuantos más votantes haya por representante, el elector creerá que su voto no tiene mucha importancia para la elección. El valor que otorga a su voto es mínimo, por lo que no se informará sobre las propuestas, hoja de vida o trayectoria política y académica de los candidatos. En muchos casos, el votante simplemente elegirá al azar 28. Y es que el voto de un elector solo define una elección cuando esta se decide por un voto. En todos los demás casos el voto individualmente considerado, no hace ninguna diferencia en el resultado. Oye conduce a que la percepción del votante (que además refleja la realidad) sea que su voto no es relevante, y por tanto le aporte poco valor a su visa diaria. Por ello no está dispuesto a informarse antes de votar pues hay otros usos alternativos de su tiempo (por ejemplo informarse sobre su profesión o actividad, preocuparse de su familia o averiguar sobre los productos que comprará en un mercado) más valiosos para él.”

50. En estos casos, el votante tendráincentivos para acceder a informaciónmás polémica que, en realidad, no estárelacionada con la plataforma política opreparación de los candidatos. Porejemplo, en una encuesta realizada apropósito de la campaña presidencialde Estados Unidos en el año 1992 seobtuvo que el 89% de la población sabíade la controversia entre el

25 TANAKA, Martín. Los espejismos de la democracia: el colapso de un sistema de partidos en el Perù 1980-1995, en perspectiva comparada. Lima: IEP. 1998. 26 NOHLEN, Dieter, et al. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Segunda Edición. México: FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral. 2007. p. 299. 28 CAPLAN, Bryan. El mito del votante racional. Por qué las democracias eligen malas políticas. Madrid: Innisfree. 2016. p. 117



39. Cabe resaltar que la constitución de losparlamentos de la región muestra una claratendencia a elegir uno o dos representantes porcada circunscripción27.”

40. La cámara de diputados, en tanto órganodirectamente legislador, debe buscar que susmiembros aseguren la mayor representatividadde la población. Así, el sistema decircunscripción uninominal resulta idóneo. Parael caso peruano, la propuesta consiste en que secreen nuevos distritos electorales, en función dela población, que permitan la elección de undiputado por cada uno de ellos.”

41. Para tal fin, cada región debería subdividirse endistritos electorales (que pueden integrarse enfunción de provincias o distritos) para que cadauno de ellos elija un diputado. Así, por ejemplo,la región Arequipa debería dividirse en 6distritos electorales, Lima en 36 distritoselectorales o Huancavelica en solo 2.”

42. Por otro lado, en el caso de los senadores, lo quese busca es que su función seafundamentalmente fiscalizadora; en tal sentido,la conformación de esta Cámara debe incidir enla formación política y profesional de susmiembros.”

43. En cuanto al sistema de elección, se parte de lapremisa de que deben defender los intereses delpaís en general y no solo los de determinadaregión. Sin embargo, es necesario asegurar ladiversidad de su composición, ya que, siexistiese una mayoría proveniente de una soloregión, se estaría replicando la proporción de laCámara de Diputados. Así, la propuesta es quese elijan dos senadores por cada región, dandoun total de 50 (considerando la provinciaconstitucional del Callao).”

vicepresidente Quayle y el personaje televisivo Murphy Brown, pero únicamente el 19% era capaz de describir la postura de Bill Clinton sobre el medio ambiente.”

51. De igual forma, el 86% de la opiniónpública sabía que la mascota de losBush se llamaba Millie, mientras quesolo un 15 % era consciente de queambos candidatos presidencialesestaban a favor de la pena demuerte29.”

52. Este ejemplo no es ajeno a la realidadperuana.

53. En consecuencia, los candidatosenfocarán sus campañas no en difundirsus propuestas políticas o planes degobierno, sino en llamar la atención delos votantes por otros medios. Segenera un desbalance entre aquelloscandidatos que tienen mayores recursoseconómicos, organizacionales oideológicos, quienes tendrán mayoreschances de ganar30.”

54. Como el elector vota por un candidatocon el que no se ha identificado, no secreará un nexo idóneo entre elector yrepresentante. Como el candidato harecurrido a una población numerosa deelectores con intereses diversos, alelegir como congresista se le dificultarála defensa de una postura específica.Ante la falta de empatía elector –representante, las leyes promulgadasno gozarán de legitimidad en tanto lapoblación no sentirá que ha sidoidóneamente representada, generando

27 Alfredo Bullard remite al Anexo B de este Informe. Transcribimos el Anexo de su informe en el Anexo 1. 29 CARPINI, Deli, et al. What Americans Know About Politics and Why It Matters. New Heaven: Yale University Press. 1996. p. 110 30 PRZEWORSKI, Adam. Democracy and the market. Political and economic reforms in Eastern Europe and Latin America. Cambridge University Press. 5° Edición. 1995. p. 11.



44. El sistema de elección de diputados y senadorespropuesto asegura una verdaderarepresentación, propicia la concentración yefectividad del debate político, promueve laparticipación política activa de la población ybusca asegurar la legitimidad.”

conflictos sociales en su aplicación. En otras palabras, el sistema aleja al representante de su votante.”

55. La solución es generar los incentivospara que el beneficio del voto delelector aumente. Ello depende de cuándecisivo siente el elector su voto. Laexperiencia indica que cuantos menosvotantes tengan que elegir a unrepresentante, mayor será el valor quecada uno de ellos otorgue a suparticipación31.”

1.2. Número de Parlamentarios y Periodo Legislativo


Cámaras compuestas por 50 senadores y 130 diputados El autor propone que sean elegidos dos senadores por departamentos y la provincia constitucional del Callao que sumarían 50 representantes. La cámara de diputados estaría conformada por 130 diputados, tal como lo es hoy el Congreso de la República, lo que llevaría a formar distritos electorales uninominales con un universo de votantes que resulte de la división de la población electoral entre el número de representantes señalados. Señala Bullard: 56. En el caso de la elección de senadores, sugiero

que se implemente el sistema binominal decircunscripción múltiple: deberán elegirse dosrepresentantes por cada departamento,incluyendo la provincia constitucional delCallao, dando un total de 50 senadores.

31 DOWNS, Anthony. Teoría Económica de la democracia. Aguilar. 1973. p. 259.



Por otra parte, con respecto al modo de elección de diputados, sugiero la implementación del sistema uninominal por circunscripción múltiple. Para tal fin, cada departamento del país deberá ser dividido en nuevos distritos electores de forma proporcional a la población que alberga. Un buen punto de referencia para determinar la cantidad de distritos electorales en los que serán divididos es el número actual de congresistas por departamento [130 representantes].

Así, por ejemplo, Lima sería dividida en 36 nuevos distritos, La Libertad en 7 y Junín en 6. Para esta nueva división, sugiero también tomar en cuenta la unión de provincias o distritos territoriales actuales; por ejemplo, un distrito electoral en Lima podría estar conformado por Breña y Pueblo Libre o, en el caso de Junín, por Jauja y Concepción. Una vez establecida esta división, por cada circunscripción deberá elegirse un diputado.

Asimismo, sugiero limitar la cantidad de candidatos por partido político al número de representantes elegible en cada caso. En otras palabras, que para la Cámara de Diputados cada partido político solo podrá presentar un candidato por jurisdicción; mientras que para la Cámara de Senadores, dos.”

2. Requisitos e impedimentos para ser parlamentario

Nacionalidad y edad


Encuentra correcta la norma

Impedimentos e incompatibilidades con

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Impedimentos para ser congresista. (Art. 91).



la función legislativa Encuentra correcta la norma

Incompatibilidades Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral)

La función de congresista es de tiempo completo; le está prohibido desempeñar cualquier cargo o ejercer cualquier profesión u oficio, durante las horas de funcionamiento del Congreso. El mandato del congresista es incompatible con el ejercicio de cualquiera otra función pública, excepto la de Ministro de Estado (Art. 92).

Propone que el representante pueda ejercer la docencia a tiempo parcial.


No sujeción a mandato imperativo alguno y garantías para el ejercicio de sus funciones

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Los congresistas representan a la Nación. No están sujetos a mandato imperativo ni a interpelación. (Véase art. 93).


Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) No son responsables ante autoridad ni órgano jurisdiccional alguno por las opiniones y votos que emiten en el ejercicio de sus funciones. No pueden ser procesados ni presos sin previa autorización del Congreso o de la Comisión Permanente… (Véase art. 93).



Autonomía del Reglamento parlamentario y carácter irrenunciabl

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Reglamento del Congreso. (Art. 94).

Alfredo Bullard (AB) propone: “[…] sugiero precisar que los Reglamentos de ambas Cámaras deben ser acorde con las funciones y atribuciones de cada una de ellas, establecidas en los artículos correspondientes. Esta precisión se orienta a que se



e del mandato legislativo

respete el sistema bicameral mixto propuesto, con un Senado que goza de derecho de veto pero no de iniciativa legislativa.” (BULLARD, 2018: 30)

El mandato legislativo es irrenunciable. (Art. 95). AB propone: “[…] considero que se debe admitir la renuncia en aquellos casos establecidos por Ley”. (Ibíd.: 26)



Inviolabilidad del recinto parlamentario. (Art. 98).



Solicitar información Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral)

Facultad de solicitar información a las Entidades Públicas. (Art. 96).



Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) El Congreso puede iniciar Investigaciones sobre cualquier asunto de interés público. Es obligatorio comparecer, por requerimiento, ante las comisiones encargadas de tales investigaciones, bajo los mismos apremios que se observan en el procedimiento judicial… (Véase art. 97).



funciones

Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Corresponde a la Comisión Permanente acusar ante el Congreso: al Presidente de la República a los representantes al Congreso, a los Ministros de Estado… (Véase art. 99).



-Antejuicio Constitucional.(Véase art. 100).




Norma de la Constitución política de 1993 (Unicameral) Atribuciones de la Comisión Permanente.

Los miembros de la comisión Permanente del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por ciento del número total de congresistas.


1. Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.2. Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de Reserva y del

Superintendente de Banca y Seguros32.3. Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y habilitaciones del

Presupuesto, durante el receso parlamentario.4. Ejercitar la delegación de facultades legislativas que el Congreso le otorgue.

No pueden delegarse a la Comisión Permanente materias relativas a reformaconstitucional, ni a la aprobación de tratados internaciones, leyes orgánicas, Leyde Presupuesto y Ley de la Cuenta General de la República.


(Art. 101).

AB propone que la Comisión Permanente esté integrada por un número de representantes determinado por el Reglamento de cada Cámara. Asimismo, precisa que los presidentes de ambas Cámaras la integran y presiden.






Atribuciones del Congreso.

1. Dar leyes y resoluciones legislativas, así como interpretar, modificar o derogarlas existentes.

2. Velar por el respeto de la Constitución y de las leyes, y disponer lo convenientepara hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.

3. Aprobar los tratados, de conformidad con la Constitución.4. Aprobar el Presupuesto y la Cuenta General.5. Autorizar empréstitos, conforme a la Constitución.6. Ejercer el derecho de amnistía.7. Aprobar la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo.8. Prestar consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de


propias de la función legislativa.(Art. 102).

AB propone un régimen bicameral mixto. Precisa para el caso del Senado: “sugerimos que se excluya de las funciones del Senado la potestad de modificar los proyectos de ley remitidos por la Cámara de Diputados; así como aquella de presentar iniciativas legislativas. Sugiero incluir como función del Senado la potestad de enviar a la Cámara Baja las recomendaciones pertinentes con respecto a los proyectos de ley remitidos y revisados, en caso estos no sean aprobados” (Ibíd: 26).

Igualmente, precisa sobre las funciones del Senado “[…] sugiero excluir de las funciones del Senado la ratificación del nombramiento de los embajadores y ministros plenipotenciarios; así como la ratificación de los ascensos de los generales y almirantes de las Fuerzas Armadas y la Policía Nacional. Asimismo, sugiero precisar que el Senado no goza de iniciativa legislativa ni podrá modificar aquellos proyectos de ley que le son remitidos por la Cámara de Diputados “. (Ibíd.: 31)

Disposición transitoria Disposición transitoria de la Constitución de 1993

Disposición sétima. El primer proceso de elecciones generales que se realice a partir de la vigencia de la presente Constitución, en tanto se desarrolla el proceso de descentralización, se efectúa por distrito único.

Fuente: Domingo García Belaúnde: Las Constituciones del Perú, Lima, 2016; Diario de los Debates de la constituyente de 1993 y documentos del Archivo General de la República. /Elaboración: Área de Servicios de Investigación.



ANEXO

CUADRO ELABORADO POR ALFREDO BULLARD SOBRE EL SISTEMA DE ELECCIÓN DE DIPUTADOS Y SENADORES EN LATINOAMÉRICA33

Sistema de elección de diputados en Latinoamérica34

País Circunscripciones Candidatura / votación

Procedimiento de adjudicación

Argentina 257 diputados. 24 distritos electorales plurinominales.

Un voto. Lista cerrada y bloqueada

Sistema d’Hondt. Barrera legal de 3% sobre electores inscritos a nivel de circunscripción electoral.

Bolivia

130 diputados. 68 distritos electorales uninominales y 10 distritos electorales plurinominales.

Dos votos: uno para elegir a un candidato, otro para votar una lista, al presidente y al Senado. Lista cerrada y bloqueada

Representación proporcional personalizada: a nivel uninominal: mayoría relativa; a nivel de circunscripción plurinominal: método d’Hondt. Los escaños obtenidos uninominalmente se restan de los escaños obtenidos en la circunscripción plurinominal. El remanente se adjudica a la lista plurinominal. Si el número de diputados uninominales de un partido es mayor al que le corresponde proporcionalmente, este partido se queda con el excedente. La diferencia con el número de diputados de la circunscripción se cubre restando un diputado del

33 Tomado del informe de Alfredo Bullard, elaborado en enero del 2018, a solicitud de la Comisión de Constitución y Reglamento del Congreso de la República, sobre la restitución del sistema bicameral en la estructura del Congreso. Contó con el apoyo de Eduardo Iñiguez y Uber López. 34 Elaboración propia en base a: NOHLEN, Dieter, et al. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Segunda Edición. México: FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral. 2007. pp. 312-317.




Procedimiento de adjudicación partido que tenga el cociente más bajo en la distribución por el método d’Hondt. Rige una barrera legal de 3% nacional.

Brasil

513 diputados. 27 distritos plurinominales. Según constitución mínimo de 8 y máximo de 70 diputados.

Un voto. Lista cerrada y no bloqueada; el elector puede votar por un candidato o por una lista. Puede votar en blanco.

Cociente electoral (votos válidos divididos por el número de escaños, redondeándose a uno la fracción superior al medio), número de votos recibidos por una lista es igual a la suma de votos nominales de partido y votos de lista. Escaños restantes: método de la media mayor. Adjudicación dentro de las listas según orden de votación de sus candidatos.

Chile 120 diputados. 60 binominales.

Un voto. Lista cerrada y no bloqueada.

Mayoría relativa. Obtienen los dos escaños las dos listas más votadas, siempre que el partido más votado no obtenga más del doble de la votación del segundo partido. En este caso, la lista mayoritaria obtiene los dos escaños. Dentro de la lista decide la mayoría de votos.

Colombia 166 diputados. 33 distritos plurinominales.

Un voto. Lista de partido cerrada y bloqueada o, alternativamente lista semiabierta con voto

Cociente electoral simple, en los distritos binominales, método d’Hondt en los plurinominales. Barrera legal: 50% del cociente electoral





preferencial opcional.

México

500 diputados. Dos partes: a) 300 circunscripciones uninominales y b) 5 circunscripciones plurinominales para 200 diputados. Topes de representación: a) ningún partido puede obtener más de 60% de los escaños. b) 8% como máximo de la diferencia que puede existir entre el porcentaje del total de los diputados que le corresponde a un partido y el porcentaje de la votación nacional emitida en su favor.

Un voto para la candidatura individual y para la distribución de los mandatos proporcionales. Listas cerradas y bloqueadas

a) Mayoría relativa; b)Sólo participan en ladistribución de losescaños los partidos queobtienen 2% de lavotación. Cocienteelectoral rectificado esigual a los votos efectivos(votos válidos sin votaciónpara los partidos conmenos de 2%) divididospor escaños más dos.Escaños restantes: primero, cociente electoral de unidad es igual a los votos efectivos descontando votosutilizados en el procedimiento anterior dividido por escaños restantes; segundo, regla del resto mayor, participando sólo los partidos que obtuvieron escaños en los procedimientos anteriores.

Paraguay

80 diputados 4 circunscripciones uninominales y 14 plurinominales.

Un voto. Lista cerrada. Método d’Hondt.

República Dominicana

190 diputados. 19 circunscripciones binominales y 28 plurinominales.

Voto único para Cámara de Diputados y Senado. Lista cerrada, voto preferencial.

Método d’Hondt.

Uruguay 99 diputados. 19 circunscripciones plurinominales.

Un voto. El votante vota por una lista de candidatos,

Tres escrutinios: a) a nivel de circunscripción: cociente electoral simple;





cuyo orden interior no puede variar.

b) a nivel nacional:método d’Hondt; se adjudican todos los escaños; c) se restan los escaños distritales ya otorgados de los adjudicados a nivel nacional; estos escaños restantes se adjudican por la “Tabla de cocientes decrecientes” y demás reglas constitucionales.

Sistema de elección de senadores en Latinoamérica35

País Período electoral Escaños y circunscripciones Modalidad de voto y

fórmulas electorales

Argentina 636 72 senadores. Tres senadores por provincia más Buenos Aires.

Dos escaños para el partido más votado, Uno para la primera minoría

Bolivia 5 36 senadores. Cuatro senadores por departamento.

Brasil 837

81 senadores. Tres senadores por estado. Renovación parcial de un tercio y dos tercios cada cuatro años, las circunscripciones son uni o binominales.

Un voto por escaño a llenar; mayoría relativa o los dos candidatos más votados

Chile 4 38 senadores. 19 circunscripciones binominales

Las dos más altas mayorías, salvo que la primera mayoría recibe más del doble

Colombia 4 102 senadores. 100 senadores más dos para comunidades indígenas.

Circunscripción nacional única; método d’Hondt barrera legal de 2%

México 638 128 senadores.

35 Elaboración propia en base a: NOHLEN, Dieter, et al. Tratado de derecho electoral comparado de América Latina. Segunda Edición. México: FCE, Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Universidad de Heidelberg, International IDEA, Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federación, Instituto Federal Electoral. 2007. pp. 319-320. 36 Renovación por tercios cada dos años. 37 Renovación por tercios cada cuatro años (un tercio o dos tercios alternativamente). 38 Renovación por tercios cada tres años.



País Período electoral Escaños y circunscripciones Modalidad de voto y

fórmulas electorales Dos senadores por cada estado. 32 senadores escogidos por la primera minoría. 32 senadores elegidos por el principio de representación proporcional.

Paraguay 5 45 senadores. Circunscripción única nacional, listas cerradas, método d’Hondt

República Dominicana 4

30 senadores. 30 circunscripciones uninominales. Voto único para diputados y senadores

Sistema de mayoría relativa

Uruguay 5 30 senadores.

Voto simultáneo, circunscripción única nacional, lista cerrada y no bloqueada, d’Hondt


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