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COMISIÓN INTERNACIONAL CONTRA LA
IMPUNIDAD EN GUATEMALA (CICIG) FRENTE
A LA SOBERANÍA DEL ESTADO.
JOSÉ ANDRÉS ESTRADA CASTAÑEDA
GUATEMALA, MAYO 2009
COMISIÓN INTERNACIONAL CONTRA LA
IMPUNIDAD EN GUATEMALA (CICIG) FRENTE
A LA SOBERANÍA DEL ESTADO.
TESIS
PRESENTADA AL CONSEJO DE LA FACULTAD DE DERECHO DE LA UNIVERSIDAD DEL ISTMO
POR
JOSÉ ANDRÉS ESTRADA CASTAÑEDA
AL CONFERÍRSELE EL GRADO ACADÉMICO DE
LICENCIADO EN DERECHO
Y LOS TÍTULOS PROFESIONALES DE
ABOGADO Y NOTARIO
GUATEMALA, MAYO 2009
COMISIÓN INTERNACIONAL CONTRA LA
IMPUNIDAD EN GUATEMALA (CICIG) FRENTE
A LA SOBERANÍA DEL ESTADO.
POR
JOSÉ ANDRÉS ESTRADA CASTAÑEDA
ASESOR
DIEGO JOSÉ MONTUFAR MILIÁN
GUATEMALA, MAYO 2009
DEDICATORIA
A DIOS.
A MIS PADRES: Fernando Wladimir Danilo Estrada Pérez.
Ruth Agustina Castañeda Arriaza.
A MI UNIVERSIDAD Y CATEDRÁTICOS.
A los de siempre, a los que luchan toda la vida, a mis imprescindibles.
RESUMEN
El presente trabajo tiene como principal objetivo acercar al lector a la
Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG),
permitirle conocer su funcionamiento y los diversos pronunciamientos que
se han presentado respecto a la misma, procurando facilitar información útil,
para concluir si su implementación, vulnera o no la soberanía del Estado de
Guatemala.
Se considera que es necesario adentrarse en el tema, porque alrededor de la
CICIG existen diversos aspectos a considerarse que generan dudas sobre si
la misma contraviene la normativa guatemalteca, los mismos se
desarrollarán dentro de la presente investigación y dentro de ellos pueden
destacarse los siguientes:
-Cuenta con facultades y funciones nunca antes vistas en una entidad
creada con la participación de la Organización de Naciones Unidas.
-Hubo un intento previo por implementar una entidad con
características similares en Guatemala que fue rechazada por
considerarse inconstitucional.
-La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República se
pronunció en contra de su implementación.
- Se le faculta para realizar acuerdos con otros Estados y entidades de
carácter internacional
-Existen dudas sobre si su aplicación interviene o limita la actividad
jurisdiccional y de investigación del Estado de Guatemala.
ÍNDICE
INTRODUCCIÓN
1
I. Soberanía del Estado
5
I.1.Historia
5
I.1.1.El concepto de soberanía en el mundo
Hantiguo
6
I.1.1.1.La polis y los antiguos imperios
6
I.1.1.2.El Imperio Romano
9
I.1.2.Proceso de configuración de la moderna
teoría de la soberanía
10
I.1.2.1. El islam medieval
12
I.1.2.2.Occidente
12
I.1.2.3.Nicolás Maquiavelo
18
I.1.2.4.Jean Bodin (1530 – 1591)
20
I.1.2.5.Thomas Hobbes (1588-1679
21
I.1.2.6.John Locke (1632-1704)
23
I.1.2.6. Jean-Jacques Rosseau (Siglo XVIII)
24
I.1.3. Siglo XX y actualidad:
26
I.1.3.1.La Primera Guerra Mundial:
28
I.1.3.2.Creación de la Organización de Naciones
Unidas:
30
I.2.Concepto de soberanía
31
I.3.Acepciones de soberanía
34
I.4.La dimensión exterior de la soberanía
36
I.4.1.Características de la soberanía
38
I.5.Principios de igualdad soberana y de no
intervención
38
I.5.1. Principio de igualdad soberana
38
I.5.1.1.La desigualdad real de los Estados y su
incidencia sobre la igualdad soberana
40
I.5.2.Principio de no intervención
42
I.5.2.1.Carta de la Organización de los Estados
Americanos
42
I.5.2.2.Carta de la Organización de Naciones
Unidas:
44
I.6. ¿Límites a la soberanía?
46
I.6.1.El bien público temporal
46
I.6.2.El derecho
46
Capítulo II: Acercamiento a la Comisión Internacional
Contra la Impunidad en Guatemala
48
II.1. De la CICIACS a la CICIG
48
II.2. CICIG y CIACS
51
II.2.1.De la impunidad
52
II.2.2.Objetivos
53
II.2.3.Funciones y facultades
60
II.2.3.1.Implementación de la CICIG
68
II.2.3.1.1.Primer trimestre (Fase Preliminar, de
septiembre de 2007 a enero de 2008)
68
II.2.3.1.2.Segundo trimestre: ( enero a abril de
2008)
68
II.2.3.1.3.Tercer trimestre (mayo a julio)
69
II.2.3.1.4.Cuarto trimestre (julio a septiembre)
69
II.2.3.1.5.Objetivos para el segundo año:
70
II.2.3.2.Acuerdos de Cooperación:
72
II.2.3.3.Reformas legales impulsadas por la
CICIG:
74
II.2.3.4.Destitución de Juan Luis Florido
76
II.2.4.Personalidad jurídica y capacidad legal
77
II.2.5.Composición y estructura orgánica
80
II.2.6.Financiamiento
83
II.2.7.Privilegios e Inmunidades:
84
II.2.7.1.Clasificación:
86
II.2.7.2. Miembros de la Misión: 91
II.2.7.3.Abuso de privilegios e inmunidades
diplomáticas:
97
II.2.7.4.Medidas que la Convención de Viena
proporciona para la defensa ante los
abusos que nacen de los privilegios e
inmunidades diplomáticas
97
II.2.8.Condiciones de la Cooperación
98
II.2.9.Solución de Controversias
99
II.2.9.1.Principios para la solución de
controversias
101
II.2.9.1.1.Negociación: 103
II.2.9.1.2. Investigación:
104
II.2.9.1.3.Buenos Oficios y Mediación:
105
II.2.9.1.4.Conciliación:
105
II.2.9.1.5. Arbitraje:
105
II.2.9.1.6. Arreglo Judicial:
106
II.2.10. Duración:
107
II.2.11. Modificación
107
Capítulo III: Corte de Constitucionalidad y Comisión de
Relaciones Exteriores del Congreso de la
República:
109
III.1. Opinión Consultiva de la Corte de
Constitucionalidad:
109
III.1.1.Sobre la constitucionalidad de las
facultades atribuidas a la CICIG
114
III.1.2. Sobre la Personalidad Jurídica y la
Capacidad Legal de la Comisión
Internacional Contra la Impunidad en
Guatemala:
118
III.1.3. CICIG Frente al Ministerio Público
120
III.1.4. Inviolabilidad de los locales, documentos
y materiales de la CICIG
121
III.1.5. Privilegios e Inmunidades
121
III.2. Comisión de Relaciones Exteriores del
Congreso de la República de Guatemala
122
III.2.1. El Ejercicio del Poder Soberano
125
III.2.2. Novedad de la CICIG 129
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
132
REFERENCIAS
145
ANEXOS
150
1
INTRODUCCIÓN
La situación actual en Guatemala resulta preocupante. Los diarios
constantemente presentan noticias relativas a crímenes de diversa
naturaleza, asesinatos, casos de corrupción, adopciones ilegales,
narcotráfico, robos, secuestros y demás actividades delincuenciales. Ante
tales circunstancias, el pueblo exige seguridad, una administración de justicia
efectiva y transparente, y sobre todo una sincera voluntad del Estado de
colaborar en la lucha contra el crimen.
Lamentablemente, se ha señalado en muchas ocasiones que las
mismas autoridades, dispuestas para brindar seguridad a la población, se
encuentran involucradas en la comisión de crímenes atroces,
independientemente del cargo que ejerzan, desde un oficial de policía, hasta
un diputado del Congreso de la República. Dicho extremo ha generado
desconfianza en las autoridades, funcionarios y empleados públicos.
Todo lo anterior, genera la preocupación por encontrar la manera de
solucionar el problema de la delincuencia cuando las personas y los entes
encargados son en el mejor de los casos ineficientes y en el peor de ellos tan
delincuentes como los que suponen perseguir.
La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG)
fue aprobada el miércoles uno de agosto de dos mil siete como un intento
para luchar contra el crimen organizado y atender a las circunstancias
planteadas en los párrafos que anteceden. Dicha aprobación, no fue nada
sencilla, sobre todo si se toma en cuenta que no es el primer intento que se
lleva a cabo para que el contenido de las disposiciones relativas a la
Comisión sean aprobadas. Como claro antecedente se encuentra el intento
2
de establecer en el 2003 la Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y
Aparatos Clandestinos (CICIACS), cuyo contenido fue cuestionado por las
Comisiones de Derechos Humanos y de Gobernación del Congreso de la
República, así como por la Corte de Constitucionalidad que emitió el 6 de
Agosto de dos mil cuatro opinión desfavorable respecto a su aprobación,
frustrándose así el primer intento. Nace entonces una nueva propuesta, que
aunque persigue prácticamente los mismos fines, se le denomina de una
manera diferente, y con la experiencia adquirida ante el primer rechazo, se
reformula y el 16 de mayo de 2007 la Corte de Constitucionalidad opinó que
este nuevo intento carecía de inconstitucionalidades, por lo que se aprueba
en la fecha señalada al inicio del presente párrafo. 1
La tesis que en este caso se pretende realizar tiene como objetivo
analizar el contenido de la norma que da vida a la CICIG, observar si posee
alguna contradicción frente a la normativa vigente en Guatemala, sobre todo
en cuanto a lo referente a la soberanía, analizando si la ayuda que en este
caso se recibe no termina siendo una intromisión sobre una actividad que en
principio corresponde al Estado. Se pretende entonces determinar si nos
encontramos ante una norma opuesta a la Constitución Política de la
República de Guatemala, o si en realidad no se presenta contradicción
alguna. Asimismo se busca establecer la manera en que esta Comisión ha de
funcionar, cómo adquirirá fondos, quiénes la dirigirán, qué otras entidades
colaboraran con esta, el plazo por el que estará vigente, y por último, según
el caso, se determinará si se considera necesario hacer ciertas
modificaciones para evitar circunstancias contrarias a la ley dentro de la
normativa aplicable a la CICIG.
Se considera pertinente mencionar, que la hipótesis que se plantea en
la presente investigación, propone que la soberanía del Estado de Guatemala
1 Girón, Crosby. “Congreso da vida a CICIG”, INFORPRESS CENTROAMERICANA, 03 de agosto de 2007, No.1715
3
es susceptible de ser vulnerada con la implementación de la Comisión
Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, ya que se estima que las
diversas facultades y privilegios dadas a la Comisión y a sus distintos
integrantes, hacen evidente el riesgo de que el Estado ceda parte de su
poder y de las actividades que son exclusivas del mismo; con tal de atender
a las peticiones y requerimientos de la Organización de Naciones Unidas y de
la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), por
simple temor a ser objeto de rechazo y críticas por parte de la comunidad
internacional.
La importancia y justificación de la realización de este trabajo es
evidente, busca explicar la manera en que la CICIG ha de funcionar, así
como responder a la pregunta sobre si su implementación contraviene o no
el principio de soberanía del Estado. Se considera que colaborar a determinar
si una norma es o no contraria a la Constitución, reviste especial
importancia, porque tiene como finalidad el respeto de la normativa vigente,
pero no se trata de cualquier norma, sino de la misma Constitución Política
de la República, la norma nacional de mayor jerarquía, la cual de alguna
manera sirve de base para las demás normas y que no puede verse afectada
o atropellada por una norma de menor rango. Además conocer la
organización y funcionamiento de la CICIG es de gran ayuda, pues por la
novedad de la Comisión, son pocos los que conocen de forma completa su
manera de operar y es necesario determinar lo más pronto posible dicho
extremo, pues en realidad en su actividad se relaciona con otras entidades
encargadas de la administración de justicia así como con Ministerio Público y
es necesario conocer en qué medida y con qué limitaciones, se da esta
interacción.
Para cumplir con el cometido de la presente investigación, se hace un
estudio de la soberanía del estado y su desarrollo a través de la historia,
4
señalando las circunstancias más importantes de cada etapa, que influyeron
en la configuración de lo que actualmente se entiende por soberanía.
Además se desarrollan ciertos aspectos doctrinarios acerca del tema.
El acuerdo que determina la actividad y funciones de la CICIG,
también es objeto obligado de estudio de la presente tesis, por lo que se
observa detalladamente cada uno de los datos que en la misma se estiman
relevantes.
Previo a arribar a una conclusión, se analizan los pronunciamientos de
la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República y la
Opinión Consultiva emitida por la Corte de Constitucionalidad, por la
relevancia que ambos entes representan dentro del Estado, así como para
establecer dos posturas contradictorias, emanadas del mismo Estado en
torno al tema.
5
I. Soberanía del Estado
I.1 Historia:
Los conceptos, tienden a variar con el paso del tiempo y su
conclusión, si es posible llegar a alguna, por lo general, resulta de un
proceso largo y complejo. Las circunstancias del día a día ponen a prueba los
conceptos, siendo el de soberanía un claro ejemplo de tal circunstancia.
Con la finalidad de obtener una definición más clara se procede a
analizar el proceso que nos ha llevado a entender la Soberanía de la manera
en que hoy en día le pretendemos concebir.
Al referirse al estudio de la historia del concepto de soberanía se
reconoce que esto sería tarea fácil a no ser por el hecho de que la historia de
este concepto, como el de cualquier idea semejante, está llena de señuelos.
Es necesario tomar en cuenta el problema semántico, el cual radica
primordialmente en el hecho de que los términos al ser traducidos de un
idioma a otro adquieren significados aproximados, lo cual eventualmente
puede implicar que en la suma de inexactitudes, el concepto se pierda en la
traducción. Además de lo anterior, existe la constante confusión conceptual
que se manifiesta a lo largo de la historia con la que se da el significado de
soberanía a ciertas palabras que no comprenden a cabalidad lo que ésta
abarca. Como ejemplo de lo anterior cabe señalar el caso de Enrique VIII de
Inglaterra, quien empleaba la palabra imperio para designar lo que
actualmente conocemos como soberanía. 2
2 Hinsley, F.H. El Concepto de Soberanía. Nueva Colección Labor. Barcelona, 1972. Págs.9 -14.
6
Luego de aclarar lo complicado de la tarea que se pretende
emprender, se procede a desarrollar el decurso histórico de la
soberanía.
I.1.1. El concepto de soberanía en el mundo antiguo:
I.1.1.1. La polis y los antiguos imperios:
En las civilizaciones primitivas, como la del Egipto antiguo o la
de la Grecia monárquica preclásica, buscar la idea de soberanía será
en vano. Lo anterior, se debe básicamente a que la idea del Estado
como lo conocemos en la actualidad no se encontraba, en aquel
entonces, propiamente arraigada dentro de dichos pueblos.
La palabra polis, a la cual en la actualidad le hemos atribuido el
significado de Estado, no diferenciaba en la antigüedad entre ésta y la
comunidad, entonces la polis aunque había llegado a ser una
comunidad altamente desarrollada, era también una comunidad que
aún no se había alejado lo suficiente de las formas e instituciones de
la sociedad tribal para dar paso a los métodos y procedimientos del
Estado. Por lo tanto, no se interesaba aún por las diferencias de
opinión sobre la política del gobierno o la base de la autoridad
gubernamental, ya que aún no se habían desarrollado los órganos de
la autoridad gubernamental más allá de la comunidad tribal. Como
consecuencia de la estructura instintivamente antimonárquica de la
polis, las ciudades en la época clásica habían descartado, en su
mayoría, las formas primitivas de la realeza, y cuando esta se
7
manifestaba era de una manera atenuada, ya que los poderes del rey
se encontraban en gran parte limitados.3
La polis era concebida como una comunidad sin las formas
distintivas del Estado, como una comunidad regida por la ley y no
por los hombres. Asimismo la idea que los griegos tenían de la ley
limitaba la autosuficiencia de la comunidad. La ley se estimaba
como un dictado de los dioses o de la razón universal, soberana
para la comunidad y contraria al desarrollo de un poder separado
de ellas.
Actualmente se entiende que la idea de soberanía requiere
de una comunidad política dentro de la cual existe una autoridad
de la misma naturaleza (política) que cuenta con un poder
absoluto, más allá del cual no hay otra autoridad. En el momento
histórico al que nos referimos, la comunidad política era la más
alta forma de asociación humana, sin embargo, dicha asociación
no encontraba dentro de sí una autoridad absoluta, pues ésta se
encontraba supeditada a la divinidad que era la que establecía la
normativa, por lo tanto la soberanía, por así decirlo, se encontraba
no dentro de la propia comunidad política, sino en la divinidad, en
el principio racional que los dioses habían transmitido a los
hombres y por ello no se podía hablar de soberanía, pues la
autoridad absoluta en cuanto a la materia política se encontraba
atribuida a algo externo a la misma comunidad política, por lo que
no se puede hablar de un poder absoluto y completo dentro de la
misma, sino a un poder relativo dependiente de la razón universal
o de la ley divina.4
3 Hinsley, F.H. Op Cit. Pág. 32 4 Ibid. Pág. 34
8
En esta época, uno de los mayores acercamientos a la
noción de soberanía la encontramos en Aristóteles, quien sugirió
que era preferible atribuir la superioridad a la ley divina que se
encontraba por encima de la comunidad, que a un cuerpo de
personas o a una persona dentro de la misma comunidad.
Si en esta fase nos referimos primordialmente a la
civilización griega, se aclara que ciertas sociedades
contemporáneas a ésta, como la Macedonia, aún no habían
evolucionado hacia la polis.
En cuanto a otras comunidades contemporáneas, como el
Imperio Persa, las del Imperio de Alejandro Magno y aún las de los
Aztecas y los Incas, se encuentra como un factor común al de la
comunidad griega, el que la sociedad permanecía regida por el
clan, por la organización de linaje, o bien, por la organización
tribal.
En esta etapa predominaban las relaciones de parentesco y
linaje sobre las formas administrativas, siendo estas últimas casi
inexistentes, o bien incipientes y poco desarrolladas. Se mantenía
una concepción personal, absolutista y teocrática del gobernar.
Quien gobernaba era identificado con los dioses y con la ley, ya
sea como sacerdotes, colegas o ungidos de los dioses y aún en el
caso extremo de Alejandro Magno quien a su muerte en el año
323 a. de J.C. era concebido como “dios en la tierra, hijo de Zeus,
rey de Macedonia, Grecia, Asia y Egipto.” En circunstancias como
las antes mencionadas, la idea de soberanía como la entendemos
en la actualidad resulta imposible.
9
“Al desarrollar diferentes formas de gobierno los imperios de
la antigüedad cruzaron la primer barrera antepuesta a la noción de
soberanía. Pero poco o ningún progreso hicieron hacia la posterior
etapa en que la noción podía evolucionar: la etapa en que las
formas del Estado han proyectado su poder dentro de la
comunidad y se han integrado en cierto modo con ella.”5
I.1.1.2. El Imperio Romano:
En el siglo I a. de J.C. las monarquías griegas caen en manos
de Roma, para ese entonces, Roma había evolucionado de ser una
ciudad a convertirse en un imperio. En esta época se manifiesta la
existencia simultánea del nuevo gobierno frente al antiguo, es decir, la
coexistencia de las viejas instituciones rituales y tradicionales de la
ciudad junto a las nuevas formas estatales. Se da la transición del
sistema republicano al principado. Con la figura del emperador se
introduce una autoridad central única que asume competencias que
antes correspondían a la voluntad de las tribus. Durante el Imperio
Romano se llega a considerar al emperador como un “superhombre
benefactor”, quien se encuentra incluso por encima de la ley, según lo
reflejado en el principio enunciado por Ulpiano: “quod principi placuit
legis habet vigorem” (lo que place al príncipe tiene fuerza de ley). 6
Importante resulta hacer mención de la lex regia, la cual se
considera que juega un papel trascendental en el camino a la
configuración de la noción de soberanía, ya que a través de ella el
pueblo transmite todo su poder y derecho al princeps o emperador en
5 Íbid. Pág. 37 6 Ibíd. Pp. 43.
10
virtud del imperium que éste ejerce. La doctrina de la lex regia
establece: “…si bien el poder había sido traspasado al gobernante, el
poder del gobernante había tenido su legítimo origen en la voluntad
del pueblo. “7
En virtud de lo anterior, el estudio de dicha ley resulta
importante, ya que en gran medida se puede afirmar que su
existencia tiene muchas de las características de un contrato social,
noción que vuelve a ser reconocida hasta muy avanzado el camino de
la historia de la soberanía.
A pesar de lo anterior, los romanos no alcanzaron la concepción
del Estado soberano. “Roma, no obstante su crecimiento y fuerza, no
llegó a una formulación teórica del concepto de Estado y, en
consecuencia, de ese elemento de Estado que es el poder y su
atributo, la soberanía”. 8
I.1.2. Proceso de configuración de la moderna teoría de
la soberanía:
Un hecho histórico fundamental dentro del inicio de la presente
etapa lo constituye la caída del Imperio Romano y junto a esto, la
caída de todas sus normas de administración central. Además, en esta
etapa, la religión vuelve a ocupar un papel preponderante, en cuanto
se generaliza la idea de una ley divina superior a la ley de los
hombres, lo cual, obviamente actúo en detrimento de la ley del cuerpo
político y de la noción de soberanía.
7 Ibíd. Pág. 44 8 Porrúa Pérez, Francisco. Teoría del Estado. Editorial Porrúa. México, 2001. Pág.340
11
Sin embargo, el Imperio Bizantino constituyó una excepción
clara al proceso de divinización que se manifestó como consecuencia
de este período. En palabras de Hinsley: “a pesar de que los
emperadores bizantinos cultivaron celosamente la tradición religiosa
imperial de Oriente, y de lo que la cristiandad contribuyó a la
sacralización del gobernante, dichos emperadores no se divinizaron. A
partir del siglo V el emperador fue Imperator Dei Gratia, pero nunca
se transformó en Divus Imperator.”
Para ilustrar la manera en que la tradición bizantina concebía el
ejercicio de la actividad política se pueden citar los siguientes
ejemplos:
El trono imperial era adquirido por medio de un proceso
electivo en el cual intervenía el pueblo.
En principio, el emperador era elegido por el Senado o el
ejército, pero dicha elección debía ser ratificada por aclamación
del pueblo antes de que el candidato fuera coronado.
Si al realizarse el nombramiento participaba el representante
religioso, actuaba en su calidad de representante de los
electores, no como representante de la Iglesia.
Se evitó el problema de subordinar la ley terrena a la divina a
través de dar preeminencia al gobernante, pues él era el
responsable de nombrar al dirigente de la Iglesia luego de ser
nombrado. El emperador era entonces, al igual que en la
tradición romana, cabeza de la Iglesia, pero se excluía su
deificación.9
Como se mencionó, el Imperio Bizantino fue la excepción a la
regla de la época. Por no representar un aporte significativo para la
9 Hinsley, F.H. Op Cit. Págs.44 – 47.
12
presente investigación, únicamente se mencionarán ciertas
características de otras organizaciones de la época, para fundamentar
el porqué de afirmar que la etapa posterior a la caída del Imperio
generó un retroceso en la configuración del concepto de soberanía.
I.1.2.1. El islam medieval:
Su autoridad principal era el califa, quien gobernaba como
sucesor de Mahoma.
La imposibilidad principal de llegar a la noción de soberanía,
radica en la concepción de que el gobernante ejerce su poder
bajo el califa, quién se considera que reinaba por la gracia de
Dios. Dios era absoluto en la comunidad califal, por lo tanto, el
poder temporal se encuentra subordinado al divino.
Por último resulta interesante observar que esta corriente de
pensamiento se ha mantenido dentro del mundo islámico
hasta nuestros días.
I.1.2.2. Occidente:
El Papa regía la cristiandad como heredero de San Pedro, el
emperador, en cambio, lo hacía por delegación del Papa. El
Papa era el único facultado para establecer lo que era justo y
de interés público.
Se decía que la situación de Bizancio, en los términos descritos
en párrafos anteriores, era sólo posible porque el Papa lo
estimaba conveniente o en el peor de los casos, porque en
Bizancio existía un gobierno ilegítimo, un reino de griegos
herejes.
13
Cuando estalla la lucha entre imperio y papado, se trató más de
una lucha entre dos autoridades teocráticas por el gobierno en
una comunidad ritual, que un conflicto entre el poder temporal
y el espiritual por el gobierno en un cuerpo político. Lo anterior
se afirma debido a que aún los defensores del Imperio frente al
poder de la Iglesia lo hacían fundamentándose en una razón de
orden predominantemente teológico, siendo esta la conocida
teoría de las dos espadas, en virtud de la cual Dios delegó su
poder al papa en el ámbito de lo religioso y espiritual de la
misma manera en que delegó en el emperador lo relacionado
con el gobierno y la actividad política. Los imperialistas
defendían que el fundamento del gobierno temporal derivaba
de la voluntad de Dios de forma directa, sin la intervención del
papa. 10
La etapa antes descrita, puede enmarcarse dentro del presente
apartado debido a que a pesar de tratarse de un momento donde se
retrocedió en cierta manera en el decurso evolutivo de la soberanía, el
mismo fue un paso necesario para perfeccionar el concepto, pues hizo
evidente la necesidad de una concepción de soberanía, advirtiendo en virtud
de lo antes experimentado, que la política y la religión son ámbitos de
competencias distintas que deben ser correctamente entendidas. Hizo
evidente la necesidad de reformular los conceptos y bases de la organización
política, y es por ello, parte del inicio del proceso hacia la aparición de la
moderna teoría de la soberanía.
10 Ibíd. Págs. 48-64
14
Porrúa Pérez al referirse a la relación Iglesia – Estado establece:“En la
lucha entre el Estado y la Iglesia hubo tres etapas en el curso de la Edad
Media.
En la primera, el Estado se encontraba sometido a la Iglesia.
En la segunda, el Estado tuvo un poder que se equiparó al de la
Iglesia.
En la tercera etapa, el Estado se colocó en un plano de poderío
superior al de la Iglesia. Esta última etapa de superioridad del
Estado se dio especialmente en Francia, donde el rey, a fines
del siglo XIII arremetió contra Roma y derrotó al Papa
sometiéndolo a cautiverio.” 11
La tercera etapa de la relación Iglesia – Estado es relevante para el
presente estudio, pues el reconocimiento de superioridad del Estado sobre la
Iglesia da vida a su vez, a una nueva etapa en el desarrollo de la teoría
política. Hinsley afirma que en el siglo XIII -mismo siglo en que de acuerdo a
Porrúa Pérez se sometió la Iglesia al Estado- se empezaron a manifestar
cambios en la teoría política, los cuales se reflejaron en:
Distinción entre la ley divina y la ley positiva de la comunidad.
Distinción entre el derecho público y el privado. Éstas, aunque
ya se habían manifestado y reconocido con anterioridad a lo
largo de la historia, habían sido abandonadas, por lo que fue
necesario regresar a ellas paulatinamente, profundizando
además en cuanto a su contenido e implicaciones.
La distinción entre ley divina y ley positiva fue un gran paso en el
desarrollo de la teoría política, pero tal conclusión, como muchas otras
alcanzadas en aquella época, fueron consecuencia de un retorno por parte
11 Porrúa P., Francisco. Op. Cit. Pág. 341.
15
de los estudiosos a la ley romana y del redescubrimiento de los escritos de
Aristóteles. En razón de lo anterior, la teoría romana no se acoplaba en su
totalidad a la situación de la Europa de finales del siglo XII, lo que implicó un
lapso de tiempo para que se acoplaran las formas antiguas a la teoría
moderna. Ahora bien, ¿a qué se debió que fuesen necesarios alrededor de
trescientos años a partir de la distinción entre ley divina y temporal para que
se presentara el concepto de soberanía como fundamento de la teoría
desarrollada por Bodin? A tal interrogante podrían formularse diversas
respuestas, pero la principal consiste en que en aquel entonces dicha
distinción no resultaba conveniente para la Iglesia ni para el Estado. Como se
menciona con anterioridad, el fundamento del poder de los gobernantes
descansaba en una concepción teocrática del mismo, por lo tanto,
desvincular la religión del poder temporal implicaba también hacer caer al
gobernante del estado de “gracia” del cual había gozado por siglos a los ojos
del pueblo.
A finales del siglo XIII aparecen los pensadores antipapistas,
encontrándose entre ellos: Dante, Marsilio de Padua, Guillermo de Occam,
Nicolás de Cusa, entre otros. En resumen, exponían que la Iglesia no era una
comunidad política, sino una agrupación de creyentes, donde el Papa era un
simple administrador de sacramentos sin poder legislativo dentro del ámbito
de lo temporal. Negaban además el origen divino de la autoridad del Papa y
proponían subordinarle a un órgano colegiado integrado por autoridades
eclesiásticas y no religiosas. Congruente con lo expuesto en el párrafo
anterior, los argumentos proporcionados por los antipapistas eran igualmente
peligrosos para el poder temporal y en palabras de Hinsley: “(…) sólo había
un paso de la tesis de que el Papa no recibía su poder de Dios al argumento
de que el emperador tampoco lo recibía de Dios (…)” 12
12 Hinsley, F.H. Op Cit. Pág. 75.
16
En el mismo orden de ideas, cabe mencionar la postura de Tomás de
Aquino y sus seguidores, los tomistas, quienes se unen a la tendencia de la
época, caracterizándose por buscar conciliar las posturas de la Iglesia y del
Imperio, sin atribuir a una de ellas el poder absoluto sobre la comunidad.
Buscaban una conciliación, un equilibrio entre el poder temporal y el
religioso. Defendían que la ley natural se encontraba contenida en la Biblia,
la cual debía ser preferida a la opinión o mandato del Papa en caso de
contradicción. “Al propio tiempo retenían la creencia en la cristiandad como
sociedad singular, y como sociedad en la que cabían el papa y el emperador,
procurando armonizar la universalidad de jure del gobierno papal–imperial
con la existencia de facto de los reinos regionales en dos formas distintas.”13
Hasta el momento, se encuentran ciertos intentos por cambiar el
enfoque de la ciencia política de la época, sin embargo, aunque las
condiciones comenzaban a gestarse, se dio una perseverante lucha por
conservar el orden establecido, por lo que para que se abandonaran las
estructuras antiguas existieron ciertos factores que desempeñaron un papel
trascendental para consolidar el cambio, siendo destacables los siguientes:
Fortalecimiento del poder regional: El incremento de la
concentración del poder en el gobierno de los reinos regionales,
actuó en detrimento de las autoridades universales o imperiales.
Las pequeñas poblaciones comenzaron a fortalecerse y
cohesionarse, lo cual llevó a desarrollar dirigentes propios ante la
población, quienes les percibían más cercanos a su comunidad en
relación a la autoridad supuestamente establecida sobre todos los
reinos. Lo anterior es además clara inconveniencia de un gobierno
sobre muchos, que hace que el poder universal sea incapaz de
13 Ibíd. Pág. 85
17
ejercer un control adecuado sobre cada una de las partes que lo
integran.
Principio del consentimiento del pueblo para la ascensión al trono
de un nuevo rey: Este principio fue fundamento de cada uno de
los poderes en pugna alrededor del siglo XIII quienes adaptaron la
interpretación de este principio al servicio de sus intereses
particulares. Los papistas, quienes según se puede apreciar a lo
largo de la historia, han promovido como principal fundamento del
poder la voluntad de Dios y la sujeción de toda la sociedad a las
normas divinas, deciden agregar como factor determinante, la
necesidad del consentimiento del pueblo como una herramienta
para atacar la legitimidad de las monarquías que para ese
momento comenzaban a independizarse de la autoridad universal,
encontrando ciertos papistas en dicho principio la justificación del
tiranicidio. Los imperialistas, por su parte, se sumaron a la lucha
en contra de los monarcas regionales y subordinados
fundamentándose en el mismo principio, con la conveniente
excepción que sustraía al representante de la autoridad universal.
De la misma manera, las nuevas monarquías ascendientes
utilizaron el mismo fundamento en contra de la autoridad imperial.
Como menciona Hinsley al referirse al tema: “En la persistencia de
este principio, y en la amplitud con que se recurrió a él a partir del
siglo XIII tenemos uno de los ingredientes esenciales de la
evolución del concepto de soberanía (…)”.14
14 Ibíd. Pág. 94.
18
I.1.2.3. Nicolás Maquiavelo:
El famoso filósofo político italiano, autor de El Príncipe,
contribuyó a alejar a los gobernantes de la idea de fundamentar
su poder acudiendo a la religión y la divinidad como su principal
fundamento. Entre sus principales contribuciones se encuentran:
- Fue el primer teorizador conocido que estableció que la actividad
de gobierno y del gobernante contaban con sus propias leyes y
tenían su propia razón de ser. Lo anterior, trae como consecuencia
que la norma temporal no necesite subordinarse a la religión ni a
la autorización del Papa para ser considerada vigente y positiva,
pues cuenta con un fundamento propio.
- Desechó la teoría antigua que establecía que el gobernante y su
gobierno actuaban subordinados a la finalidad de realización de la
ley.
- Hizo a un lado la creencia de que el Estado solo se podía justificar
en virtud de la finalidad moral de salvar a la comunidad del
bandolerismo.
- Para Maquiavelo una de las interrogantes cuya respuesta estimaba
más importante era: ¿Cómo la sociedad política podría evitar la
inestabilidad y caos que cada cierto tiempo se presentaba por la
amenaza de corrupción interior y de conquista exterior? La
búsqueda de dicha respuesta, la cual desarrolla en sus Discorsi,
implica un paso importante en la ciencia política y en el desarrollo
de la idea de soberanía del Estado, sobre todo porque gran parte
de la solución para la estabilidad del Estado la encuentra en una
forma de gobierno republicana y limitada.
- Al hacer referencia a Maquiavelo, lo que generalmente cruza por
nuestras mentes es la frase “El fin justifica los medios”, que tanto
19
ahora, como en la época de Nicolás Maquiavelo, aparentemente ha
escandalizado a gran parte de la sociedad. Hinsley al referirse a la
crítica sobre Maquiavelo, sobre todo respecto a la figura del
gobernante amoral, procura dar un enfoque distinto, considerando
que lo que Maquiavelo a tientas buscaba era la tesis de que ciertas
conductas estaban justificadas en interés del cuerpo político
formado por el príncipe y la comunidad conjuntamente. Lo anterior
revela que Maquiavelo buscó que la separación entre príncipe y
comunidad fuese abolida, la creación, o mejor dicho, el
reconocimiento de ese vínculo es un gran aporte para llegar a una
concepción moderna del Estado y de la soberanía.
Maquiavelo, vivió del año 1469 al 1527, su postura, a pesar de ser
bastante lógica e innovadora, no recibió el apoyo necesario para florecer en
el momento histórico en que se manifestó, y es que además de la tradicional
teoría que encontraba el fundamento del poder en la ley divina aún como
fundamento de la validez del poder temporal, existió un acontecimiento
histórico que vendría a afectar profundamente la historia de la humanidad:
La Reforma. A partir del nacimiento del movimiento reformador, las ideas
que hasta aquel momento eran incuestionables fueron puestas en duda y la
Iglesia encontró un adversario que en gran medida surgió en su propio seno.
Como consecuencia de la situación existente, se comienza a afirmar que la
comunidad de fieles tenía tanto el derecho de controlar al Papa como de
excluirle. La libertad de interpretación y estudio de la Biblia por los fieles les
permite a algunos afirmar que la salvación de la Iglesia podía prescindir de la
figura del Papa. La anterior situación generó conflictos dentro de los Estados
por la constante lucha de los partidarios de cada postura religiosa porque
fuera su ideología la que se adoptara en todo el mundo. Como consecuencia
de ello se inician las guerras religiosas, lo cual vino a frustrar el ideal de
separar la política de la religión, pues tal situación es un claro ejemplo de la
20
subordinación de un aspecto político a un conflicto religioso que fue el que le
dio origen.
Aunque la situación anterior frustró el ideal de Maquiavelo de separar
la política de la religión, la lucha por la reforma resultó importante, pues
como consecuencia de la disgregación de los integrantes de la Iglesia, ésta
fue debilitándole poco a poco, permitiendo así que los partidarios del poder
real reivindicaran para el monarca el derecho absoluto de gobernar y
legislar.15
I.1.2.4. Jean Bodin (1530 – 1591)
- Al referirse a la definición de republica, expresó: “ República es un
recto gobierno de varias familias, y de lo que les es común con
poder soberano”16
- Se le atribuye la formulación del término soberanía (souveraineté).
- Define al Estado en virtud de dos elementos. Uno de ellos
constituido por el elemento humano que le conforma y otro que es
el poder soberano. Este último es un descubrimiento nuevo en
aquella época, según Bodin, sólo es república aquella que cuenta
con un poder soberano.
- Concibe la soberanía como una fuerza que asegura la unidad del
Estado y su subsistencia, como un cuerpo político independiente.
Estableció que la soberanía era el poder absoluto y perpetuo de
una república.
- Coincide con Maquiavelo al considerar que solo la institución de
una autoridad dotada de un poder central e ilimitado dentro de la
sociedad política sería capaz de poner un verdadero orden, pero
15 Ibíd. Págs. 87-101. 16 Bodin, Jean. Los seis libros de la república. Libro Primero. Capítulo I. Editorial Aguilar. España, 1973.
21
distinguiéndose en que el poder gobernante debería respetar las
normas morales.
- Considera que la soberanía también consiste en jubende ac
tollendae legis summa potestae (crear y derogar la ley con
potestad suprema).
- Establece que la soberanía es indivisible, inalienable e
imprescriptible.
- Se considera un aporte importante de Bodin el que se tome en
cuenta al poder como una característica propia del Estado
exponiendo que la soberanía se genera como manifestación de su
poder.
- Atribuye a la soberanía la función de legislar, pero sin encontrarse
sometida a sus propias leyes.
- Estima que el poder representado en la soberanía constituye un
elemento del Estado.17
I.1.2.5. Thomas Hobbes (1588-1679):
Uno de los aspectos más importantes de sus ideas se encuentra
en el desarrollo de un método lógico y sistemático que desemboca en
una fundamentación inmanente de la soberanía del Estado, esto
significa que buscó la fundamentación del Estado en el mismo Estado y
no en circunstancias y factores externos. Como obvia consecuencia de
lo antes expuesto se aleja de las teorías que encontraban el
fundamento del poder temporal en el derecho divino.
Hobbes se aleja además, de la concepción del hombre,
promovida por Aristóteles, quien consideraba al ser humano como un
animal social, adopta una postura que se resume en la frase que él
17 Pérez, Porrúa. Op.cit. Pág. 434.
22
mismo hiciera famosa: homo homini lupus (el hombre es lobo del
hombre). Su teoría se basa fundamentalmente en la creencia de que la
persona es un ser egoísta que únicamente persigue su propio beneficio.
El único limite a los intereses de cada ser egoísta son sus propias
fuerzas. En la situación descrita, el estado normal de la persona es
Bellum ómnium contra omnes, una guerra de todos contra todos y ante
esta situación tan inestable, se hace necesario hallar un balance en el
cual se obtenga la máxima libertad con el mínimo sacrificio para cada
una de las personas. Para cumplir con dicha finalidad, se crea la
sociedad civil a través de un contrato, a través del cual el pueblo cede
sus derechos a un gobernante, independientemente de que se trate de
un individuo o un órgano colegiado. Al realizarse dicha transmisión de
derechos, todo el poder se traslada al gobernante al que denomina el
Leviatán, quién en su obra, del mismo nombre, representa a una
especie de dios mortal autorizado por la colectividad para mantener la
paz. El Estado, por lo tanto, encuentra su fundamento en el bienestar
de los ciudadanos, que es entendida como la satisfacción del egoísmo
de cada uno de los individuos que forman parte de la comunidad.
Lamentablemente su postura sirve de fundamento para el
absolutismo, principalmente porque considera que el soberano no
puede cometer injusticias y por ende lo que éste establezca, es ley
indiscutible para la comunidad. 18
18 Universidad Panamericana. Lecturas de Historia del Pensamiento 2. Editorial Universidad Panamericana. México 1997. Págs. 69 - 72.
23
I.1.2.6. John Locke (1632-1704) :
Su teoría puede encuadrarse dentro de las denominadas
contractualistas; puede afirmarse que al igual que Hobbes, busca un
fundamento inmanentista para la soberanía del Estado, con la
importante diferencia de que la cesión del poder dado por el grupo a
los encargados de gobernar, solo será otorgada en la medida que sirva
para obtener la libertad de todos. Tal diferencia trae como principal
consecuencia que la teoría de Hobbes sirviera de fundamento para las
posturas absolutistas, mientras que la de Locke fue un paso importante
hacia el modelo democrático.19
Difiere de Hobbes ya que aunque acepta el contrato entre el pueblo y
el gobernante, el poder de éste último no es absoluto, pues el poder
soberano radica en realidad en el pueblo y no en un ente u órgano estatal.
Dicho razonamiento, hace parecer cada vez más lógica la idea de que el
ejercicio del poder soberano deba desarrollarse con base en el respeto por
un conjunto de normas fundamentales.
Estableció que la propiedad era un derecho individual fundamental, así
también que los derechos de la persona eran inviolables, aún para el propio
Estado.
Afirmó que el gobierno era un mero usuario del poder ejecutivo que
actuaba con el apoyo de la comunidad y esta tenía la facultad de oponerse
cuando el gobierno traicionare al pueblo o fracasare en la consecución de sus
fines.
19 Pérez, Porrua .Op. Cit. Pág. 349
24
I.1.2.6. Jean-Jacques Rousseau (Siglo XVIII):
Considerado como uno de los principales defensores de la teoría de la
soberanía popular, su postura permanece en la actualidad, con muy pocas
variaciones de su propuesta fundamental.
“Desde las revoluciones norteamericana y francesa y hasta finales del
siglo XVIII a menudo fue la doctrina predominante, por lo menos en las
sociedades políticas más avanzadas. En la medida en que se impuso,
empero, hay que reconocer igualmente que no sólo no fue capaz de
confirmar los principios de Rousseau, sino que se vio obligada a suavizarlos y
hacerlos adaptables a los hechos de la organización política”.20
Su teoría se funda en la hipótesis de que el ser humano, en sus
inicios, vivió en un estado de naturaleza en el cual armonizaba con sus
semejantes y con su entorno. La cuestión principal que alteró la situación
existente fue el descubrimiento de la propiedad privada, toda vez que ésta
despertó la codicia, la hipocresía y la mayoría de las calamidades que han
afectado al ser humano a lo largo de su existencia, entre ellas, la pérdida de
su libertad. 21
Para recuperar la libertad perdida, los individuos acordaron la creación
de la sociedad política como un medio artificial para procurar emular el
estado de naturaleza preexistente. En razón de dicha finalidad se hace
necesario que cada uno ceda a la comunidad sus derechos naturales a
cambio de la protección que el Estado les brinda. El poder cedido no es del
20 Hinsley, F.H. Op. Cit. Pág.134 21 Universidad Panamericana. Op. Cit. Pág. 93.
25
gobernante o gobernantes de turno, sino de la comunidad entera y es en ella
en donde descansa la soberanía. 22
A diferencia de Hobbes, Rousseau considera que la soberanía
corresponde al pueblo, no al gobierno. Cada ciudadano es a la vez soberano
y súbdito, en cuanto contribuye a crear la ley y se obliga a obedecerla.
“Al invertir la tesis de Hobbes, según la cual el Estado dominaba la
comunidad que le había creado permaneciendo separado de ella, Rousseau
hizo que la comunidad absorbiera al Estado, y la dejo sin un órgano capaz de
ejercer el poder.”23
Reconoció que un órgano de gobierno era inevitable, y despojó
manifiestamente al pueblo soberano de la función de ejecución
gubernamental de la ley, sin embargo la organización estatal se redujo a la
categoría de una función dependiente conformada por un cuerpo no
soberano.24
En resumen, Rousseau consideraba al Estado como un mal necesario,
pero el problema fundamental de su propuesta, radicaba en que el Estado,
ente encargado de encausar la voluntad del pueblo, se encontraba a la vez
sometido a la comunidad. Partiendo de esta teoría, se hace latente el riesgo
de que el gobierno de todos, se convierta en el gobierno de ninguno, y al no
existir un poder concentrado que dirija a la comunidad, se puede llegar a
desembocar en la anarquía.
22 Loc. Cit. 23 Hinsley, F.H. Op. Cit. Pág.134 24 Loc. Cit.
26
“Para Rousseau el poder de deponer al gobierno que era el mero
ejecutor no soberano de las exigencias legislativas de la comunidad
soberana, lo ejercitaba permanentemente la comunidad, la cual
automáticamente suspendía la misión gubernamental dondequiera que se
reunía, puesto que la soberanía ilimitada del pueblo no se hallaba vinculada
a ninguna ley o Constitución, ni tampoco su ejercicio podía ser enajenado.
En consecuencia rechazó las nociones constitucionales -la separación de
poderes y la idea de representación no menos que cualquier intento de
dividir la misma autoridad soberana- (…).” 25
Se puede afirmar, que Rousseau, consideraba que la soberanía del
pueblo, no puede ser limitada por la Constitución Política de la República, por
lo que las disposiciones de la misma, no obligan si el pueblo no desea
acatarlas.
La transmisión del poder o la cesión de derechos a los gobernantes,
solo se realiza en la medida en que sea necesaria para la realización de los
fines de la comunidad política.26
I.1.3. Siglo XX y actualidad:
Se estima prudente iniciar mencionando los dos enfoques que en esta
etapa se han popularizado en contra de la soberanía del Estado entendida en
su forma tradicional, siendo estos:
1. Considerar que la estructura interna de la comunidad
política es ahora mucho más compleja que la de los Estados
que han existido con anterioridad, su modo de acción es 25 Loc. Cit. 26 Pérez Porrúa. Op. Cit. Pág. 351
27
diverso, se han ramificado de tal manera que el poder se ha
dispersado dentro de los distintos entes de la administración
pública y es por ello que ya no es posible hablar de un solo
poder soberano por encima de todos los demás pues existe
diversidad de poderes.
2. La segunda postura estima que el poder del Estado ya no es
autosuficiente, carece de libertad de acción, se ha visto
reducido en cuanto a los límites, físicos, morales y legales
que le afectan principalmente por los cambios en el entorno
interestatal. “Estos cambios en las condiciones
internacionales han brotado de fuerzas técnicas, sociales y
económicas que son fruto de la comunidad altamente
integrada y el Estado moderno. Ilustra directamente este
hecho la casi angustiosa situación en la que, precisamente,
cuando las funciones de la comunidad y el Estado y su
eficacia han alcanzado la cuota más alta de su historia,
estas organizaciones se han visto impotentes en su función
básica de proteger a sus habitantes contra el uso de las
armas más recientes por parte de las demás comunidades y
Estados. Puede darse por seguro que esta y otras
incursiones físicas en su libertad y competencia se verán, en
poco tiempo, reflejadas en algunos cambios legales y
morales en el contexto y estilo de la conducta
internacional.”27
Las dos tendencias antes mencionadas, básicamente, consideran que
el término soberanía fue útil en su momento, pero en la actualidad el Estado
27 Hinsley, F.H. Op Cit. Pág. 188.
28
y las relaciones internacionales han variado de forma sustancial por lo que la
existencia de un ente soberano es considerada inconcebible.
El que se haya llegado a las teorías anteriormente mencionadas no fue
cuestión de casualidad. A continuación se expone un hecho fundamental en
la configuración de las teorías modernas alrededor del estudio de la
Soberanía del Estado:
I.1.3.1. La Primera Guerra Mundial:
Se inicia el 28 de julio de 1914, en ella participaron 32 naciones, y aún
más sufrieron las repercusiones de la misma. Finaliza de hecho, en 1918 y su
final formal llega con la Conferencia de Paz celebrada en Versalles, en las
afueras de París, en 1919, a través del Tratado de Versalles.28
A partir de la situación vivida, se comienza a buscar la necesidad de
resolver las diferencias entre Estados por medios distintos de la guerra y es
así como se llega a la creación de la Liga de las Naciones.
El Pacto de la Liga de las Naciones (Parte I del Tratado de Versalles)
en su preámbulo definió entre sus objetivos “fomentar la cooperación entre
las naciones para garantizarles la paz y la seguridad”. Estableció un sistema
de seguridad colectiva a través de pactar la reducción de armamentos, la
solución de disputas de forma pacífica, limitaciones al derecho de acudir a la
28 López Reyes, Amalia. Historia Universal. Editorial Continental S.A. México 1973. Pág. 337.
28 Sorensen, Max. Manual de Derecho Internacional Público. Fondo de Cultura Económica. México 2008. Pág. 102
29
guerra y sanciones a los Estados que violaren los compromisos adquiridos
por haberse sometido previamente a un método de solución de disputas.29
A través de la Sociedad de Naciones, los gobiernos más avanzados
comienzan a buscar medios para restringir su propia independencia soberana
mediante límites legales y medios institucionales. Como lo demuestra la
historia, dicho intento falla al concretarse la Segunda Guerra Mundial. Este
fracaso se atribuye en gran parte a que luego de la Primera Guerra se hace
cada vez más común la idea de que era necesario disminuir y aún abolir la
independencia soberana de los diferentes Estados, cuestión que obviamente
ningún Estado estaría dispuesto a aceptar. Hinsley al referirse al fracaso de
la Sociedad de Naciones expone:” Trató de evitar el desencadenamiento de
una nueva guerra, mediante la supresión o limitación por medios externos de
la soberanía de los Estados cuando el más notable desarrollo de la historia
reciente había consistido en el aumento del poder, la esfera de acción y la
eficiencia de cada Estado particular, amén de su creciente necesidad en la
comunidad moderna.”30
Ante la situación generada por la Primera Guerra Mundial, se
desarrolla cierta aversión al término soberanía, el cual es objeto de ataques
por parte de diversos sectores alrededor del mundo. Una de los principales
argumentos en su contra se fundamenta en el orden moral. Harold J. Laski,
alrededor del año 1941, estableció que sería una ventaja permanente para la
ciencia política el que todo concepto de soberanía fuese abandonado, pues
las consecuencias de su existencia serían moralmente negativas.
“Aunque el estallido de la guerra, en 1939, señaló el fracaso de la Liga
de las Naciones en su tarea principal, sin embargo, se aceptó universalmente
30 Hinsley, F.H. Op. Cit. Pág. 179.
30
la necesidad de una organización general de Estados, cuyo principal
propósito seguiría siendo el mantenimiento de la paz.”31 Es así como se
comienzan a formar las bases de lo que más adelante se convertirá en lo que
actualmente conocemos como la Organización de Naciones Unidas.
I.1.3.2. Creación de la Organización de Naciones Unidas:
La carta de la Organización de las Naciones Unidas surge luego a la
Segunda Guerra Mundial, como consecuencia de los debates con ocasión de
la Conferencia de San Francisco, celebrados el 25 de junio de 1945, con la
finalidad de convertirse en una entidad que estableciera una organización
general de Estados con personalidad jurídica propia, distinta de la de los
Estados integrantes, dirigida a conservar la paz entre los mismos y a
promover la cooperación y el gobierno internacionales. Ante dicha
circunstancia surgió el temor de que el reconocimiento de personalidad
internacional a las Naciones Unidas generara un súper Estado.32 Actualmente
la Organización de Naciones Unidas continúa funcionando a pesar de las
críticas y de los conflictos existentes alrededor del planeta.
Para concluir el análisis del decurso histórico de la soberanía del
Estado y para adquirir una idea del posible camino que esta siga se atiende
al criterio de Max Sorensen quien enuncia:
“Si consideramos la evolución de las instituciones internacionales
retrospectivamente es evidente que el sistema contemporáneo representa el
resultado de un movimiento lento pero progresivo. Inevitablemente ha
31 Sorensen, Max. Op. Cit. Pág. 105 32 L. Oppenheim, M.A. Tratado de Derecho Internacional Público Tomo I. Editorial Bosch. Barcelona 1961. Pág. 443.
31
habido muchos ensayos y errores, a la vez que graves reveses; pero a medida que
cada fase de desarrollo ha seguido a otra, la ciencia y la técnica de las instituciones
internacionales ha mejorado. Es justo suponer que el movimiento contemporáneo
para extender la cooperación entre los Estados continuará en los años venideros,
tanto en intensidad como en alcance; porque al menos no puede haber duda de
que estamos viviendo una era en que las barreras de la soberanía nacional se están
derrumbando por las presiones ineluctables de interdependencia e
internacionalismo.”33
I.2. Concepto de soberanía:
El diccionario de la Real Academia Española define soberanía como:
“Autoridad suprema del poder público. La que reside en el pueblo y se ejerce
por medio de sus órganos constitucionales representativos.”
Su etimología, se considera que proviene del latín “súper” que
significa sobre y “omnia” que significa todos, por lo que se puede decir que
el término soberanía significa sobre todos, en alusión a su superioridad sobre
los demás poderes existentes.
Lo anterior, ofrece un primer acercamiento al término, pero para
alcanzar un verdadero entendimiento del mismo, será necesario un análisis
más profundo.
A continuación se presentan algunas definiciones del término
soberanía:
33 Sorensen, Max. Op. Cit. Pág. 106.
32
Hegel sostenía que la soberanía en su acepción tradicional, se debía
entender como un poder que no está sujeto a otro poder. 34
Bodin, a quien se le atribuye la invención del término soberanía, la
definió como: “poder absoluto y perpetuo, que no es limitado ni en poder, ni
en responsabilidad, ni en tiempo.”35
“En el contexto del Derecho, y de la Filosofía de la estructura interna
del Estado, la “soberanía” denota el poder supremo dentro del Estado. (…)
Cuando hallamos el término soberanía en el Derecho Internacional, nos
encontramos ante el reverso de la misma medalla. Puesto que todos los
Estados son iguales e igualmente Estados, la soberanía no implica ya la idea
de supremacía, sino al contrario, la de independencia. (…) La soberanía es
fundamentalmente, como se ha dicho, un concepto jurídico, corresponde al
imperium del derecho romano y comprende el poder supremo para legislar y
hacer cumplir las leyes.”36
“La soberanía del Estado es el conjunto de competencias atribuidas al
Estado por el Derecho Internacional, ejercitables en un plano de
interdependencia e igualdad respecto de los otros Estados.”37
“La soberanía de un pueblo se manifiesta en el derecho de darse
leyes, emitir decisiones administrativas y sentencias para los casos
controvertidos”.38
34 Loc. Cit. 35 Loc. Cit. 36 Sorensen, Max. Op. Cit. Pág. 63. 37 Remiro Brótons, Antonio. Derecho Internacional. Mc. Graw Hill. Madrid 1997. Pág.75 38 Serra Rojas, Andrés . Ciencia Política Estructura y Proyección de las Instituciones Políticas Contemporáneas TOMO I . Instituto Mexicano de Cultura. México. 1971. Pág. 436.
33
Se considera como más adecuada la definición que se desprende de lo
establecido por Francisco Porrúa:
“La soberanía puede definirse como un poder supremo del Estado,
distinto de otros poderes sociales, cuya jerarquía o superioridad tiene validez
no solo respecto de los grupos sociales que se encuentran dentro del Estado,
sino también respecto de los grupos externos al mismo “en el sentido de
que éstos no pueden inmiscuirse en los asuntos internos del Estado (…)”39.
De cualquier manera debe advertirse que las tendencias actuales se
inclinan predominantemente a atenuar el término en definiciones, si es
posible calificarles como tales, que no aportan un panorama claro del
término, lo cual se puede reflejar en comentarios como el siguiente:
“El concepto de soberanía como ya hemos subrayado, ni en su historia ni
como ciencia política puede propiamente usarse para explicar –o justificar
siquiera lo que el Estado o la sociedad política haga o pueda hacer. Se trata
de un principio que sostiene solamente que debe existir una autoridad
suprema dentro de la comunidad política, para que la comunidad pueda
existir o cuando menos para que pueda actuar tal como exigen su carácter y
las circunstancias.”40
39 Porrúa Pérez, Francisco. Teoría del Estado, Editorial Porrúa, México, 2001. Pág. 337 40 Ibíd. Pág. 187.
34
I.3. Acepciones de soberanía:
Gran parte de la confusión existente respecto a la soberanía tiene su
origen en los diversos sentidos que se han dado a la misma, en razón de lo
cual una misma palabra, puede generar diversas definiciones, desarrollando
a continuación algunas de las más comunes:
Soberanía doméstica: Se refiere al poder local ejercido por el
Estado. Establece que el Estado es necesario para la convivencia
humana, y éste no puede existir sin la concentración de poder que
implica la soberanía. En resumen: “Proyecta la voluntad del Estado
hacia su propia comunidad política”.41 En virtud de lo anterior, se
puede inferir que la soberanía interna es aquella que se muestra
dentro del propio Estado, regulando las actuaciones de sus
habitantes de acuerdo a sus normas.
Soberanía interdependiente: Como consecuencia de diversos
estudios económicos ha sido posible arribar a ciertas conclusiones,
la más relevante para motivos del presente estudio, argumenta
que en un mundo de grandes mercados de capital y Estados
pequeños, éstos últimos tienen menos control de su política
monetaria, debido a las fluctuaciones de movimientos de capital.
Lo anterior genera que los Estados se vean obligados a unirse
para poder hacer frente a los desafíos económicos mundiales que
plantea la globalización.
Soberanía Legal Internacional: Surge del reconocimiento que
los Estados organizados en un sistema político internacional, le
dan a otro, reconociendo su autonomía y la inmunidad que tienen
41 Ibíd. Pág. 334
35
sus altos dirigentes y representantes. Hay implícito un concepto
de ecuanimidad de unos Estados ante otros. Es cuando una
comunidad de Estados, reconoce que un territorio con su propia
población, ordenamiento jurídico y demás elementos, cumple con
los requisitos para ser considerado como uno más de ellos.
Soberanía Westfaliana: La clásica definición de soberanía, se
basa en dos principios: territorialidad y exclusión de actores
externos de las estructuras de autoridad domésticas. Manifiesta
que sería una situación óptima el que el Estado tuviera la libertad
de escoger las instituciones y políticas que consideren de forma
autónoma y libre. Uno de sus preceptos es el principio de no
intervención de otros Estados en asuntos internos de un Estado.42
Por su parte, la soberanía del Estado repercute tanto en el ámbito
territorial como en el plano extraterritorial de un Estado en la siguiente
forma:
Soberanía territorial: En palabras de M. Huber consiste en: “el derecho
de ejercer en el territorio, con exclusión de cualquier otro, las funciones de
un Estado”.
En esta situación, el Estado ejerce el monopolio de los poderes dentro
de su territorio y si bien puede limitarlos o transferir su ejercicio mediante un
consentimiento libremente expresado a otro Estado, los poderes le revierten
automáticamente cuando la limitación o la cesión termina. Como
consecuencia de la exclusividad de la soberanía territorial existe la obligación
42Konrad Adenauer Stiftung. Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano. Programa Estado de Derecho para Sudamérica. Uruguay 2007. Tomo II. Pág. 743.
36
por parte de los demás Estados de abstenerse de ejercer su poder en el
ámbito espacial de sus iguales.
Soberanía extraterritorial: Esta dimensión de la soberanía se refiere a
la posibilidad de ejercicio de la misma, más allá de las fronteras propias. En
párrafos anteriores se ha mencionado que cada Estado tiene la obligación de
respetar el territorio de los demás Estados. La soberanía extraterritorial
establece circunstancias en que un Estado puede actuar en el territorio del
otro siempre y cuando se encuentre en una circunstancia que le coloque en
una posición habilitante para actuar. Esta puede ejercerse en casos en que
se afecten intereses fundamentales del Estado (seguridad nacional, el
monopolio de la emisión de moneda, entre otros) o de la sociedad
internacional (piratería, secuestro de aeronaves, esclavitud y los supuestos
más graves de los crímenes de guerra, etc.).
I.4. La dimensión exterior de la soberanía:
Implica la capacidad que tiene un Estado para participar
directamente en las relaciones internacionales en condiciones de
independencia e igualdad jurídica.
La independencia significa que tanto las decisiones en virtud de las
cuales un Estado adquiere obligaciones, como la manera en que actúa en el
Derecho Internacional han de provenir de un actuar libre.
En cuanto a la igualdad jurídica significa que todos los Estados están
en el plano del Derecho Internacional, iguales los unos frente a los otros, a
pesar de sus diferencias económicas, sociales o de cualquier otra clase. La
igualdad jurídica se refleja en gran parte en el principio par in parem non
37
habet jurisdictionem, en razón del cual se establece que ningún Estado tiene
jurisdicción sobre otro.
En virtud de esta dimensión de la soberanía, un Estado es capaz de
participar en la formación de normas generales, asumir compromisos a
través de tratados y actos unilaterales, establecer y mantener relaciones
diplomáticas y consulares, así como ejercer la defensa y exigir el respeto de
sus símbolos en el extranjero, ser miembro de Organizaciones
Intergubernamentales y ser sujeto activo y pasivo de responsabilidad
internacional, etc.
“ Se proyecta hacia el exterior, hacia las relaciones que un Estado
mantiene con otros Estados, aceptando dentro de su orden constitucional
ciertos principios que son indispensables para mantener la paz, la
cordialidad, el entendimiento y las relaciones entre los Estados. No es exacto
que este tipo de soberanía permita a un Estado intervenir en los procesos
políticos de otros Estados, ni que lleve a un control o subordinación de otras
entidades internacionales”. 43
La soberanía externa en realidad no puede existir entendida como un
poder superior de un Estado o Estados sobre otros, sino que en realidad ha
de observarse que se refiere a la independencia en relaciones de igualdad
entre los Estados. 44
43 Loc. Cit. 44 Ibíd. Pág. 338.
38
I.4.1. Características de la soberanía:
- Es esencial al Estado: Forma parte de la naturaleza del mismo , es
uno de los elementos fundamentales para determinar si nos
encontramos o no ante un verdadero Estado.
- Es un poder supremo, pues se encuentra en la cúspide de la
organización estatal.
- Su finalidad primordial es la consecución del bien público temporal
y es en razón de tan noble fin que se justifica el atributo de
supremacía del cual goza el Estado. 45
I.5. Principios de igualdad soberana y de no intervención:
Se considera oportuno, analizar dos principios que juegan un papel
importante en el ámbito de las relaciones internacionales, pues muchas
veces resultan útiles para determinar si la soberanía de un Estado ha sido o
no vulnerada:
I.5.1. Principio de igualdad soberana:
La Carta de la OEA (Organización de Estados Americanos) en su
artículo 10 establece una clara explicación del significado del principio de
igualdad soberana al contemplar:
“Los Estados son jurídicamente iguales, disfrutan de iguales derechos e
igual capacidad para ejercerlos, y tienen iguales deberes. Los derechos de
cada uno no dependen del poder de que disponga para asegurar su 45 Pérez, Porrúa. Op. Cit. Pág.
39
ejercicio, sino del simple hecho de su existencia como persona de derecho
internacional” (el subrayado no aparece en el texto original).
En virtud del artículo citado anteriormente, puede inferirse que la
igualdad soberana de los Estados no es cuestión de poder, no está sujeto a
más condiciones que la de ser Estado. Además establece que dicha igualdad
no se da únicamente respecto a los derechos, sino también a las
obligaciones que nacen entre los Estados.
El artículo 11 de la Carta de la OEA establece:
“Todo Estado americano tiene el deber de respetar los derechos de
que disfrutan los demás Estados de acuerdo con el derecho internacional.”
El artículo anterior guarda cierta relación con el principio de igualdad
soberana, ya que en el mismo se puede deducir que el deber de respeto
surge entre los Estados, en gran medida, por encontrarse ante un
semejante. Es una manera de reconocer que ningún Estado está supeditado
a otro por encontrarse en una situación más ventajosa. Por supuesto, del
texto de las normas al plano de la realidad, existe un espacio que muchas
veces resulta abismal.
La Organización de Naciones Unidas, por su parte, expresa que el
principio de igualdad soberana es la base de la misma Organización:
“La Organización está basada en el principio de la igualdad soberana
de todos sus Miembros.” (Artículo 2.1 de la Carta de la ONU).
40
Oppenheim explica dicho principio aplicado a la Carta de la
Organización de Naciones Unidas de la siguiente manera:
“Las obligaciones generales de la carta atan, en principio a todos los
miembros con igual fuerza. Esta es la primera consecuencia del principio de
igualdad soberana.
En segundo lugar, la enunciación expresa del principio de igualdad
soberana significa que, aparte de aquellos casos en que la Carta reconoce al
voto de las grandes potencias un mayor peso que al de los demás Estados,
su igualdad como Estados soberanos, no sufre, en otros respectos,
menoscabo alguno (…) No existe tal igualdad si la ley puede aplicarse contra
algunos miembros de la comunidad, pero no contra otros.” 46
I.5.1.1. La desigualdad real de los Estados y su incidencia
sobre la igualdad soberana:
Emeric de Vattel decía: “(…) un enano es tan hombre como un
gigante, y tan Estado se reputa una pequeña república como el reino más
poderoso.”47 Podemos considerar que la frase anterior encaja perfectamente
en el mundo del deber ser, pero la realidad nos muestra que existen factores
que claramente hacen la diferencia entre los diversos Estados,
encontrándose entre ellos:
-La geografía física: dimensión o extensión, localización, topografía e
hidrografía.
-La economía.
46 Remiro Brotóns, Antonio. Op. Cit. Pág.436. 47 Ibid. Pág. 438.
41
-La población: número de habitantes por kilómetro cuadrado, educación,
empleo y distribución de la renta, cohesión regional, social y cultural.
-La organización: política, territorial y social.
-La proyección: Fuerzas armadas, servicios de inteligencia y
contrainteligencia, membresía en organizaciones internacionales, prestigio,
credibilidad e imagen.
Luego de lo anterior, se hace más sencillo apreciar que es innegable la
existencia de una desigualdad real de los Estados frente a la igualdad que se
pretende proyectar a los ojos del mundo.
En el seno de la Organización de las Naciones Unidas se encuentra un
ejemplo concreto que hace evidente la diferencia de trato entre los Estados:
“(…) La ONU, cuyos miembros, partiendo del principio de igualdad soberana,
han consentido una Organización que no es democrática ni desde el punto
de vista de los Estados (igualdad de voto) ni desde el punto de vista de los
hombres (ponderación de la población). Cinco Estados (China, Francia,
Rusia, Gran Bretaña Estados Unidos), no solo son miembros permanentes del
Consejo de Seguridad, al que se asigna la responsabilidad primordial del
mantenimiento de la paz, dotado de competencias que le permiten tomar
decisiones vinculantes para todos, sino que pueden vetar individualmente
sus decisiones de fondo y bloquear las enmiendas de la Carta. (…) De esta
manera se sitúan de hecho por encima de la ley internacional, con un
estatuto privilegiado que los hace dueños de la llave del poder
constituyente…”48
Igualdad, no necesariamente implica identidad, los Estados, son todos
diferentes. Todos los Estados que se encuentren en las mismas
circunstancias han de tener los mismos derechos y obligaciones.
48 Brotóns, Antonio. Op Cit. Págs. 92 a 96.
42
I.5.2. Principio de no intervención:
La intervención puede definirse como el acto por el que un Estado o
grupo de Estados se entromete por vía de autoridad en los asuntos que son
de la jurisdicción doméstica de otro, imponiéndole un comportamiento
determinado. En razón de lo anterior, resulta sencillo deducir que el principio
analizado prohíbe la intervención de un Estado u organismo internacional en
cuestiones que son competencia exclusiva de cada Estado.
La Carta de la Organización de Estados Americanos, así como la de la
Organización de Naciones Unidas exponen aspectos importantes que se
deducen del principio de no intervención, estableciéndose a continuación
algunos de ellos:
I.5.2.1. Carta de la Organización de los Estados Americanos:
Artículo 3
“e) Todo Estado tiene derecho a elegir, sin injerencias externas, su
sistema político, económico y social, y a organizarse en la forma que más le
convenga, y tiene el deber de no intervenir en los asuntos de otro Estado.
Con sujeción a lo arriba dispuesto, los Estados americanos cooperarán
ampliamente entre sí y con independencia de la naturaleza de sus sistemas
políticos, económicos y sociales.”
Del artículo anterior, puede extraerse una definición del principio de
no intervención, que trata a la vez de fomentar la colaboración de los
Estados en beneficio de la comunidad de naciones, sin exceder los límites
establecidos por el principio de no intervención.
43
Artículo 19
“ Ningún Estado o grupo de Estados tiene derecho de intervenir,
directa o indirectamente, y sea cual fuere el motivo, en los asuntos internos
o externos de cualquier otro. El principio anterior excluye no solamente la
fuerza armada, sino también cualquier otra forma de injerencia o de
tendencia atentatoria de la personalidad del Estado, de los elementos
políticos, económicos y culturales que lo constituyen.”
Este artículo hace patente el hecho de que una intervención no se
manifiesta únicamente con el uso de las fuerzas armadas, así puede ser que
ésta se concrete a través de otros medios como el condicionamiento de
ayuda económica o de cualquier otro tipo. En resumen, establece que la
intervención no justificada de un Estado en la esfera de acción de otro
puede presentarse de diversas maneras que no se encuentran enumeradas
o exactamente determinadas.
Artículo 20
“Ningún Estado podrá aplicar o estimular medidas coercitivas de
carácter económico y político para forzar la voluntad soberana de otro
Estado y obtener de éste ventajas de cualquier naturaleza.”
Artículo 21
“El territorio de un Estado es inviolable; no puede ser objeto de
ocupación militar ni de otras medidas de fuerza tomadas por otro Estado,
directa o indirectamente, cualquiera que fuere el motivo, aún de manera
temporal. No se reconocerán las adquisiciones territoriales o las ventajas
especiales que se obtengan por la fuerza o por cualquier otro medio de
coacción.”
44
I.5.2.2. Carta de la Organización de Naciones Unidas:
Art. 2.7.”Ninguna disposición de esta Carta autorizará a las Naciones
Unidas a intervenir en los asuntos que son esencialmente de la jurisdicción
interna de los Estados, ni obligará a los Miembros a someter dichos asuntos
a procedimientos de arreglo conforme a la presente Carta; pero este
principio no se opone a la aplicación de las medidas coercitivas prescritas en
el Capítulo VII.”
Se considera oportuno mencionar que el principio de no intervención
no se encontraba en la versión original de la Carta de la Organización de
Naciones Unidas, y su inclusión en la misma no fue tarea fácil. Debe
tomarse en cuenta que un Estado solamente será capaz para intervenir si es
más poderoso que el Estado intervenido; en razón de lo anterior, los más
interesados en la exclusión del principio de no intervención en la Carta de
las Naciones Unidas eran los Estados poderosos, y obviamente, los que
promovían su reconocimiento eran los más susceptibles de ser intervenidos.
Es así como los distintos Estados se inclinan por una determinada postura,
atendiendo primordialmente a su conveniencia. Los latinoamericanos,
afroasiáticos y los socialistas diferían de la opinión de los Estados Unidos de
América y Gran Bretaña, entre otros. Finalmente el 21 de diciembre de 1965
se llevó a cabo, por vez primera, la Aprobación por la Asamblea General de
la Organización de Naciones Unidas de la Declaración sobre la
inadmisibilidad de la intervención en los asuntos domésticos de los Estados
y la protección de su independencia y soberanía. A partir de esta situación,
a pesar de los conflictos y desacuerdos, el principio consigue consolidarse
dentro de la Organización de Naciones Unidas.
45
Se considera fundamental conocer ciertos aspectos que
contribuyeron al surgimiento del principio de no intervención en el
continente americano:
En 1823 Estados Unidos de América a través de James Monroe, quién
en aquel entonces era su presidente, envía un mensaje a las naciones del
mundo, manifestando su oposición a la intervención de las naciones
europeas que para aquel entonces no terminaban de aceptar el proceso de
liberación del continente americano. Esta postura se puede resumir en la
famosa frase “América para los americanos”, la cual era una respuesta en
contra del movimiento colonizador europeo.
La situación anterior aunada a la famosa práctica del big stick (Hablar
con suavidad llevando en las manos una buena tranca), puesta en boga por
el presidente estadounidense Teodoro Roosevelt y continuada por sus
sucesores, generó un descontento generalizado en Latinoamérica, que
hastiada de los constantes ataques a su soberanía e independencia exigió el
reconocimiento del principio de no intervención por Estados Unidos, el cual
no se da sino hasta en el siglo XX (1933) durante la VII Conferencia
Interamericana de Santiago de Chile.
El principio de no intervención se consolida en Latinoamérica luego de
la Segunda Guerra Mundial en la Carta de la Organización de Estados
Americanos de 1948, documento que al día de hoy es considerado como el
que desarrolla de forma más completa y profunda dicho principio.
46
I.6. ¿Límites a la soberanía?
En párrafos anteriores se hizo referencia al concepto de soberanía
estableciéndose lo siguiente: “Por soberanía en su acepción tradicional se
entiende un poder que no está sujeto a otro poder”. Ahora bien,
corresponde analizar, si en realidad la soberanía es un poder absoluto,
indiscutible e ilimitado o si es posible que este se desarrolle dentro de un
ámbito determinado del cual no deba excederse.
Porrúa Pérez va más allá de considerar las limitaciones de la
soberanía en cuanto al respeto del ámbito de actuación de los demás
Estados soberanos, ya que observa que aún dentro del propio Estado la
soberanía encuentra ciertos límites que han de respetarse. El autor señala
que existen dos factores que delimitan el actuar de la soberanía, siendo
estos:
I.6.1. El bien público temporal:
“El poder soberano que corresponde al Estado en vista del bien
público, que le incumbe realizar tiene su fundamento y su potencia derivados
de esa finalidad. (…) fuera del bien público temporal, fuera de sus funciones
encaminadas a lograrlo, el Estado ya no es soberano, porque ya no es
competente (…) Fuera de esa esfera, la soberanía no existe”.
I.6.2. El Derecho:
El Estado, en sus relaciones con los otros Estados se encuentra
sometido a un orden que es el establecido por las normas jurídicas, no solo
de carácter internacional sino además las internas. La anterior afirmación ha
sido objeto de diversas críticas, encontrándose entre uno de sus mayores
47
detractores, Duguit, quien defiende que si la soberanía implica un poder que
no se encuentra sometido a ningún otro, no puede estar sujeto al derecho y
concluye que la soberanía, a la cual entiende como un poder absoluto, no
puede existir, pues implicaría sacrificar al Derecho, que a su juicio es más
necesario que la idea de soberanía, establece entonces que en beneficio del
derecho la idea de soberanía debe suprimirse. La teoría anterior es
considerada absurda por otros, quienes en defensa de la sumisión de la
soberanía al Derecho establecen:
“La soberanía significa la existencia de un poder supremo que implica
el derecho, no de no someterse a ninguna regla, sino de dictar y aplicar las
conducentes a la obtención del bien público, encaminando su actividad
dentro de los senderos dados por esas normas.”49
49 Ibíd. Págs. 358-365.
48
Capítulo II: Acercamiento a la Comisión Internacional Contra la
Impunidad en Guatemala.
II.1. De la CICIACS a la CICIG:
Como principales antecedentes de la creación de un ente para
desmantelar los CIACS encontramos principalmente:
-Los compromisos contraídos en el Acuerdo Global sobre Derechos Humanos
del veintinueve de marzo de mil novecientos noventa y cuatro, suscrito entre
el Gobierno de Guatemala y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca.
- El Acuerdo político del trece de marzo de dos mil tres, celebrado entre el
Ministerio de Relaciones Exteriores de Guatemala y el Procurador de los
Derechos Humanos.
-La carta del cuatro de abril del año dos mil tres, dirigida por el Gobierno de
Guatemala a Naciones Unidas, en la que solicitó asistencia para el
establecimiento y funcionamiento de la Comisión de Investigación de
Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad en Guatemala, con el
propósito de investigar y desarticular los cuerpos ilegales y los aparatos
clandestinos de seguridad.
A partir de lo anterior, los intentos para integrar una Comisión
Internacional para colaborar en la lucha contra los CIACS, dan sus primeros
pasos de forma seria. El siete de enero de dos mil cuatro, se suscribe entre
la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala un
acuerdo para el establecimiento de la Comisión de Investigación de Cuerpos
Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad en Guatemala (CICIACS).50
50 Corte de Constitucionalidad. Opinión Consultiva 1250-2004. Guatemala, 2004. (Apartado de Antecedentes)
49
Dicha comisión pretendía ser una entidad básicamente con los mismos
fines y manera de operar de la CICIG, pero en aquel entonces fue
considerada violatoria del ordenamiento constitucional, siendo además
rechazada por las comisiones de Derechos Humanos y de Gobernación del
Congreso de la República de Guatemala.51
La principal razón para que se considerara inconstitucional la
normativa relativa a la CICIACS se encuentra en la Opinión Consultiva de la
Corte de Constitucionalidad, de número 1250-2004, con fecha cinco de
agosto de dos mil cuatro y se da entorno a las siguientes preguntas incluidas
en la consulta efectuada:
“F. Pregunta número seis (en cuanto a las facultades de
investigación):
¿Son compatibles con la Constitución Política de la República de
Guatemala las facultades otorgadas a la CICIACS en el
artículo 3, numeral 1 del Acuerdo?
G. Pregunta número nueve (en cuanto a la facultad de iniciar
y proseguir procesos penales en forma autónoma):
¿Es compatible con la Constitución Política de la República de
Guatemala la facultad de iniciar y proseguir procesos penales en
forma autónoma otorgada a la CICIACS por el artículo 3,
numeral 3, del Acuerdo?”
La respuesta dada por la Corte de Constitucionalidad a tales
interrogantes fue:
51Jennifer, Paredes. Ley de la CICIACS Sepultada.Prensa Libre. Guatemala 05 de mayo de 2004 http://www.prensalibre.com/pl/2004/mayo/05/87627.html. Consultada el 30 de diciembre de 2008.
50
“Se precisa que no existe compatibilidad con la Constitución Política de
la República de Guatemala, pues el contenido de las disposiciones del
Acuerdo pretenden otorgar facultades que, conforme al texto supremo,
corresponden con exclusividad al Organismo Judicial y al Ministerio Público.
(…) las funciones de investigación y persecución penal le corresponden con
exclusividad al Ministerio Público y ningún otro órgano puede arrogarse dicha
competencia, ni siquiera por delegación del mismo.”
“En cuanto al "procesamiento", o sea la potestad de administrar
justicia, la Constitución le impone dicha obligación con exclusividad al
Organismo Judicial, por lo que un órgano creado por medio de un convenio
bilateral, no puede ejercer de ninguna manera dicha función, ya que como lo
ha establecido la jurisprudencia de este Tribunal, la potestad de juzgar y
ejecutar lo juzgado, corresponde con exclusividad a los tribunales de justicia.
(Gaceta número sesenta, expediente seiscientos ochenta y cinco guión dos
mil, sentencia de cuatro de abril de dos mil uno.)”52
Fue entonces, por considerarse que atentaba contra la autonomía del
Ministerio Publico y la exclusividad de la actividad de administración de
justicia en manos del Organismo Judicial, que se estableció que la CICIACS
resultaba inconstitucional.
El decreto 35-2007, a través del cual se da vida a la Comisión
Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, fue finalmente emitido el
uno de agosto de dos mil siete. A continuación, se pretenderá explicar de la
mejor manera posible la Comisión Internacional Contra la Impunidad en
Guatemala, tomando en cuenta el antes mencionado decreto, doctrina de
derecho internacional privado y publicaciones de diarios, informes y demás
documentos relacionados con el tema:
52 Corte de Constitucionalidad. Op. Cit. Pág. (Apartado de Análisis Jurídico, sin enumeración de página).
51
II.2. CICIG y CIACS:
“La CICIG persigue fundamentalmente apoyar la lucha contra la
impunidad en el país y apoyar al sistema de justicia, en especial al Ministerio
Público en la investigación de aquellos cuerpos ilegales y aparatos
clandestinos de seguridad que más atentan contra la población y debilitan la
justicia.”53
“La CICIG tiene tres características fundamentales:
a. Es un órgano internacional patrocinado por Naciones Unidas, cuyo
marco legal es el Convenio de Creación suscrito entre el Gobierno de
Guatemala y la Organización de Naciones Unidas, en el marco de los
Derechos Humanos y en cumplimiento de los Acuerdos de Paz. Es un
órgano autónomo (…) tendrá reconocimiento legal y personalidad
jurídica en el país.
b. Es una Comisión con un mandato específico: aportar al sistema de
justicia en Guatemala a través de la investigación de los CIACS y la
asesoría al Gobierno y al sistema de justicia para el desmantelamiento
de los mismos.
c. En el momento en que la CICIG detecte la comisión de delitos por
parte de los miembros de los CIACS hará la denuncia correspondiente
a una Fiscalía Especial del Ministerio Público que se establecerá para
coordinar el trabajo con la CICIG. La acción penal misma será
responsabilidad del Ministerio Público, tal y como lo establece la ley, la
CICIG podrá constituirse como Querellante Adhesivo, figura penal
establecida en nuestro Código Procesal Penal. El Proceso Penal que se
53 Gobierno de la República de Guatemala. Contra la impunidad la CICIG es una realidad. Diario de Centroamérica. Año 4, Suplemento número 13. Martes dos de octubre de dos mil siete. Pág. 8.
52
realice se regirá por lo establecido en la Constitución y en las leyes
pertinentes”.54
“Es un ente estructurado por la Organización de Naciones Unidas que
busca facilitar el apoyo internacional a Guatemala en sus problemas de
justicia y seguridad investigando los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos
de seguridad y colaborando en el desmantelamiento de los mismos. La CICIG
realiza una labor de cooperación, no sustituye ni suplanta la actividad del
Estado de Guatemala.”55
II.2.1. De la impunidad:
Del mismo nombre de la CICIG, se deduce que la
misma se ha diseñado para luchar contra la impunidad, es
por ello que se cree que es necesario dar una pequeña
explicación de su significado.
El Diccionario de la Real Academia de la Lengua Española
establece que la palabra impunidad deriva del término latín impunĭtas
que significa sin pena, sin castigo, por lo que prácticamente su
etimología coincide con su definición actual: “Falta de castigo.”
La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República de
Guatemala en el dictamen en que se opone a la creación de la CICIG define
impunidad como : “ inexistencia de hecho o de derecho de responsabilidad
54 Gobierno de la República de Guatemala. Contra la impunidad la CICIG es una realidad. Diario de Centroamérica. Año 4, Suplemento número 13. Martes dos de octubre de dos mil siete. Pág.4. 55 Ibarra Morán, Carmen Aida .Entrevista Personal. Guatemala, 18 de diciembre de dos mil ocho.
53
penal, administrativa, disciplinaria o civil para los responsables de dichas
acciones, eludiendo la investigación y la condena, todo lo cual conduce,
según afirma, al debilitamiento del estado de derecho, impidiendo al Estado
cumplir con su deber de garantizar a los ciudadanos afectados la protección
de su vida, integridad física y pleno acceso a la justicia, con la consecuente
pérdida de la confianza de los ciudadanos en las instituciones democráticas
del País.”56
La antes mencionada Comisión además aclara:
“(…) la tradición constitucional y legal guatemalteca establece que la
responsabilidad sea esta penal o de cualquier otra naturaleza, únicamente se
da después de seguir un procedimiento preestablecido legalmente y de que
un juez se haya pronunciado al respecto; será impunidad la negación de los
procedimientos, pero no así, necesariamente, el resultado de estos cuando
se hubiere realizado conforme a la ley.” 57
Lo que se pretende dar a entender con esta última frase es que habrá
impunidad cuando una persona que merezca ser condenada no lo sea, pero
no se puede decir que existe impunidad si una persona es absuelta, como
resultado de un proceso correctamente realizado.
II.2.2. Objetivos:
De acuerdo con el artículo primero del decreto 35-2007, la CICIG tiene
como objetivos fundamentales los siguientes:
56 Comisión de Relaciones Exteriores, Congreso de la República. Dictamen de Registro 3625. “Acuerdo entre la Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala relativo al establecimiento de una Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala –CICIG-“Guatemala Centro América. Julio 2007. Pág. 3 57 Ibíd. Pág. 12
54
“(a) Apoyar, fortalecer y coadyuvar a las instituciones del Estado de
Guatemala encargadas de la investigación y la persecución penal de los
delitos presuntamente cometidos con ocasión de la actividad de los cuerpos
ilegales de seguridad y aparatos clandestinos de seguridad y cualquier otra
conducta delictiva conexa con éstos que operan en el país; así como en la
determinación de sus estructuras, actividades, formas de operación y fuentes
de financiamiento, promoviendo tanto la desarticulación de dichas
organizaciones como la sanción penal de los partícipes de los delitos
cometidos;”
En virtud de lo anterior puede establecerse que la actividad a
ejercerse por la CICIG, será coadyuvar, servirá entonces como una ayuda, no
como un sustituto de la labor que en primera instancia corresponde al
Estado. El apoyo será dirigido principalmente a los encargados de la
investigación y la persecución penal. El ente por excelencia encargado de la
investigación es obviamente el Ministerio Público, pero en el desarrollo del
proceso penal intervienen también el Organismo Judicial y gran parte de las
veces la Policía Nacional Civil, por lo que tal circunstancia ha de tomarse en
cuenta.
“ (b) Crear los mecanismos y procedimientos necesarios, que deberán
implementarse para la protección de los derechos a la vida y a la integridad
de las personas. Lo anterior de conformidad con los compromisos
internacionales del Estado de Guatemala en materia de protección de los
derechos fundamentales, y de los instrumentos internacionales de los cuales
Guatemala es parte;”
El inciso anterior, es un complemento de la literal (a) y de alguna
manera delimita el ámbito dentro del cual la CICIG puede crear los
mecanismos y procedimientos que considere convenientes, imponiendo el
55
respeto de los compromisos internacionales que Guatemala ha contraído.
Establece como un fin principal de la Comisión la protección del derecho a la
vida e integridad de las personas.
En la literal a) se hace relación a cuerpos ilegales y aparatos
clandestinos de seguridad, en virtud de lo cual es fundamental definir que se
comprende como tales. La misma ley establece en el artículo 1, que deben
entenderse por Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad:
“(…) aquellos grupos que reúnan las siguientes características:
(i) Cometer acciones ilegales para afectar el pleno goce y ejercicio
de los derechos civiles y políticos;
(ii) Estar vinculados directa o indirectamente con agentes del Estado,
o contar con capacidad de generar impunidad para sus acciones
ilícitas”.
La definición resulta bastante comprensible y llena un vacío que en
ausencia de ley que lo determine, sería extremadamente complicado llenar.
A pesar de lo anterior, la definición resulta un tanto indeterminada, pues no
distingue entre un aparato clandestino y un cuerpo ilegal de seguridad,
además, ha de tomarse en cuenta que muchas actividades encuadrarían en
el supuesto, pues el hecho de que el vinculo existente pueda ser directo o
indirecto, permite que se incluya prácticamente cualquier actividad ilícita
dentro de los asuntos susceptibles de ser investigados por la Comisión
Internacional Contra la Impunidad y más aún si observamos que no sólo
aplica cuando interviene algún agente de Estado, pues basta con que “tenga
capacidad de generar impunidad para sus acciones ilícitas”. Tomando en
cuenta que la impunidad aparentemente es la regla y no la excepción en este
país, el campo de aplicación de la CICIG resulta amplísimo. De cualquier
56
manera, la definición se considera en buena medida correcta, pero podría
llevar a que a la CICIG se atribuyeran más casos de los que se encuentre
capacitada para atender, convirtiéndola en inoperante.
Se considera adecuado agregar definiciones de aparatos clandestinos
y cuerpos ilegales de seguridad, en las cuales se realiza cierta distinción
entre ambas:
-“Aparatos clandestinos de seguridad son aquellos que operan aún
hoy, al interior del Estado, pero fuera de su control y contra la seguridad,
para imponer agendas personales o ya no necesariamente políticas, sino
probablemente económicas, y algunas veces vinculadas al crimen
organizado”. 58
“Los aparatos clandestinos, consisten en estructuras dentro del propio
Estado que eventualmente realizan operaciones ilegales, debe tomarse en
cuenta que aún siendo el actor parte del Estado, sus conductas implican la
comisión de actos delictivos”.59
- “Cuerpos Ilegales de Seguridad son todos aquellos que pasaron a la
vida pública, cuerpos armados de los que no tiene ningún control el Estado,
no hay ninguna autorización inicial, ningún reconocimiento ni de las armas
que portan ni de las actividades que realizan y también empezaron a
prestarse para extorsión, secuestros, intimidación y ese tipo de actividades e
58 La Rué Levy, Frank. Los Derechos Humanos ante los Cuerpos Ilegales de Seguridad. En: Memoria de la V Conferencia Nacional sobre Derechos Humanos. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Universidad Rafael Landívar e Instituto de Derechos Humanos de la Universidad de San Carlos de Guatemala. Guatemala 2007, Págs. 234 y 235. 59 Ibarra Morán, Carmen Aída. Entrevista Personal. Guatemala, 17 de diciembre de 2008.
57
incluso, eventualmente para convertirse en fuerzas de sicarios; también para
el crimen organizado”.60
Cuerpos Ilegales: Son organizaciones o estructuras armadas que se
encuentran al servicio de grupos de poder que cuentan con la capacidad
para adquirir personal, armamento y equipo de alta tecnología. Estos
protegen los intereses del grupo de poder que les emplea valiéndose para
ello de medios violentos. 61
En el documento denominado “Los Derechos Humanos Ante los
Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad” se presenta una
interesante teoría sobre el florecimiento de dichos entes dentro de
Guatemala, proporcionando ciertos ejemplos sobre los mismos:
Se menciona que al fin del conflicto armado interno, la firma de la paz
y el avance del proceso de democratización permitieron que se avanzara en
la libre emisión del pensamiento y se inició una discusión en torno a todo
aquello que durante el conflicto fue motivo de censura y castigos. La
existencia de los CIACS comenzó a salir a flote, como una situación evidente
de la realidad guatemalteca. Surgen informes sobre el conflicto y se advierte
que los derechos humanos habían sido violados en repetidas ocasiones por
estructuras del propio Estado que con total impunidad realizaron
desapariciones forzadas, genocidios y demás actos ilícitos.
Para el enfrentamiento armado, “se trataba de estructuras que, con el
resguardo de la fachada legal e institucional que funcionaba en aquel
entonces, esparcieron el terror y destruyeron la vida en forma masiva al
mismo tiempo que se convertían en pilares fundacionales de un poder
60 La Rué Levy, Frank. Op. Cit. Pág. 235 61 Ibarra Morán, Carmen Aída. Entrevista Personal. Guatemala, 17 de diciembre de 2008.
58
criminal que en la actualidad sigue atacando consistentemente la vida y la
libertad de los guatemaltecos.”
Lo que se pretende plasmar en el documento, es que los Cuerpos
Ilegales y los Aparatos Clandestinos existieron y se desarrollaron a lo largo
del enfrentamiento armado que por tantas décadas afectó a Guatemala y
que si bien es cierto, la batalla entre el ejército y las organizaciones de aquel
entonces, se puede decir que han terminado, los CIACS continúan
existiendo, pero con ciertas variaciones que se hicieron necesarias por el
cambio de las circunstancias. En las palabras de Carmen Aída Ibarra, la
situación se explica de la siguiente manera:
“Con el inicio de la transición democrática, en 1986, concluyó el
régimen militar. Estaban amenazados el dominio castrense sobre la
conducción del Estado y los negocios que los militares solían hacer a la
sombra del poder público, y con los cuales se habían enriquecido.
El cambio de condiciones los obligó a crear su propia transición y esto
derivó en la celebración de alianzas con civiles, alianzas de naturaleza
diferente a la que dio sostenimiento al régimen contrainsurgente. Surgieron
las redes de corrupción a gran escala y se empezó a desbrozar la ruta que
condujo a la configuración de la delincuencia organizada (contrabando,
defraudación fiscal, secuestro, robo de vehículos con fines de comercio
nacional e internacional, trata de personas, redes de corrupción, pornografía,
adopciones ilegales, venta y prostitución de la niñez…). Entre las alianzas ya
referidas, es posible encontrar operadores de justicia, profesionales de las
distintas ramas de las ciencias y los negocios y personas procedentes de los
más diversos sectores de la sociedad guatemalteca.
59
Esta actividad criminal empezó a crear grandes riquezas, que a su vez
produjeron fuerza económica, y con ella vino la compra de poder político.
Infortunadamente, el posconflicto, lejos de ser el marco ideal para la
consolidación de la paz, fue el marco propicio para que corporaciones ocultas
dedicadas al crimen y con capacidad de incidir en el ejercicio del poder
público, en los partidos políticos, en las instituciones estatales, en los
procesos de designación de candidatos a cargos públicos y en el
nombramiento de funcionarios en los órganos de justicia y seguridad, entre
otros.”
Como ejemplos de CIACS pueden mencionarse:
- Las ejecuciones extrajudiciales, de las cuales gran parte se han
atribuido a la Policía Nacional Civil.
- Ciertos agentes de la División de Investigación Criminal de la
Policía Nacional Civil que han sido acusados del asesinato de
cuatro diputados salvadoreños y su piloto, que se valieron de su
calidad de policías y de los recursos que en virtud del cargo tenían
a su alcance para perpetrar el delito. Los antes referidos agentes a
su vez fueron asesinados dentro de instalaciones del sistema
penitenciario, por lo cual puede deducirse que para la realización
del asesinato de los mismos con total impunidad fue necesario el
apoyo o al menos, la indiferencia de los encargados del sistema
penitenciario.
- Los grupos armados que algunos finqueros organizan, con sus
propios recursos, para defender sus latifundios de campesinos que
demandan tierra o el pago de prestaciones laborales que el
patrono deniega.
- Las estructuras clandestinas de la delincuencia organizada que
funcionan con o sin intervención de sus contactos con instituciones
60
del Estado. Incluso los sicarios, que han atacado a jueces y demás
integrantes del organismo judicial, testigos, políticos, dirigentes de
organizaciones sociales etc.
- Como último ejemplo, se considera adecuado mencionar el caso
de Cornelio Chilel, quien fue capturado en agosto de dos mil seis,
por la realización de crímenes tales como la siembra de amapola y
marihuana en San Marcos, entre otros. Lamentablemente, Chilel,
considerado un capo en su población, se dio a la fuga como
consecuencia de una operación que requirió de recursos bélicos,
humanos, financieros y aún podría presumirse que información de
la propia administración de justicia y el sistema penitenciario para
que dicha liberación se llevara a cabo exitosamente, sin que uno
sólo de los involucrados fuera finalmente capturado.62
II.2.3. Funciones y facultades
“Artículo 2. Funciones de la Comisión
1. Para lograr los propósitos y finalidades indicadas, por el
presente instrumento, la Comisión tendrá las siguientes
funciones:
(a) Determinar la existencia de cuerpos ilegales de seguridad y
aparatos clandestinos, su estructura, formas de operar, fuentes de
financiamiento y posible vinculación con entidades o agentes del Estado y
otros sectores que atenten contra los derechos civiles y políticos en
Guatemala, de conformidad con los objetivos del presente Acuerdo;
62 Ibarra M., Carmen Aída. “Los Derechos Humanos ante los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad. V Conferencia Nacional Sobre Derechos Humanos. IDHUSAC e IJJ/ URL. Guatemala, Agosto de dos mil siete. Págs. 3-5.
61
(b) Colaborar con el Estado en la desarticulación de los aparatos
clandestinos de seguridad y cuerpos ilegales de seguridad y promover la
investigación, persecución penal y sanción de los delitos cometidos por sus
integrantes.
(c) Recomendar al Estado la adopción de políticas públicas para
erradicar los aparatos clandestinos y cuerpos ilegales de seguridad y prevenir
su reaparición, incluyendo las reformas jurídicas e institucionales necesarias
para este fin.
La CICIG actuará con absoluta independencia funcional en el desempeño de
su mandato.”
Para el ejercicio y buen cumplimiento de sus funciones, la CICIG
requiere de las facultades adecuadas, las cuales se encuentran contenidas de
acuerdo al decreto 35-2007 en su artículo tercero :
“Artículo 3. Facultades de la Comisión
1. Para lograr el cumplimiento de sus funciones, la Comisión estará
facultada para:
(a) Recabar, evaluar y sistematizar información suministrada por cualquier
persona, entidad oficial o privada, organizaciones no gubernamentales,
organismos internacionales y autoridades de otros Estados;
(b) Promover la persecución penal por medio de denuncia penal ante las
autoridades correspondientes. De igual manera la Comisión queda facultada
para constituirse en querellante adhesivo de conformidad con el presente
Acuerdo y con el Código Procesal Penal en cuanto a sus facultades
procesales, para todos los casos en el marco de su competencia;
62
(c) Asesorar técnicamente a las instituciones competentes del Estado en la
investigación y persecución penal de los delitos cometidos por los presuntos
integrantes de los Cuerpos Ilegales de Seguridad y Aparatos Clandestinos de
Seguridad, así como asesorar a los organismos del Estado en la
implementación de los procedimientos administrativos a que haya lugar
respecto de los funcionarios presuntamente vinculados a dichas
organizaciones;
(d) Denunciar ante las respectivas autoridades administrativas a los
funcionarios y empleados públicos que en el ejercicio de su cargo hayan
cometido presuntamente infracciones administrativas, a fin de que se inicie
el procedimiento administrativo correspondiente; en particular a aquellos
funcionarios o empleados públicos presuntos responsables de obstaculizar el
ejercicio de las funciones o facultades de la Comisión, sin perjuicio de
promover a través del Ministerio Público cualquier proceso penal que sea
pertinente;
(e) Actuar como tercero interesado en los procedimientos disciplinarios
administrativos, mencionados precedentemente;
(f) Suscribir e implementar Acuerdos de cooperación con el Ministerio
Público, la Corte Suprema de Justicia, la institución del Procurador de
Derechos Humanos, la Policía Nacional Civil y cualesquiera otras instituciones
del Estado, para el cumplimiento de su mandato;
(g) Garantizar confidencialidad a las personas que participen en las funciones
y facultades que tiene la Comisión conforme al presente artículo, ya sea en
calidad de testigos, víctimas, peritos o colaboradores;
63
(h) Solicitar en el marco del cumplimiento de su mandato, a cualquier
funcionario o autoridad administrativa de los organismos del Estado y de sus
entidades descentralizadas, autónomas o semiautónomas; declaraciones,
documentos, informes y colaboración en general, estando éstos obligados a
atender y proporcionar sin demora aquello que les sea requerido;
(i) Solicitar al Ministerio Público y al Gobierno la adopción de las medidas
necesarias para garantizar la seguridad de los testigos, víctimas y todos
aquellos que colaboren en su investigación así como monitorear, en
conformidad a su mandato, la implementación y cumplimiento de dichas
medidas, asesorar a los entes públicos encargados y ejercer buenos oficios
respecto de la adopción de las mismas;
(j) Seleccionar y supervisar a un equipo técnico de investigación integrado
por profesionales nacionales y extranjeros de probada competencia e
integridad moral y al personal administrativo necesario para cumplir con sus
tareas;
(k) Tomar todas las medidas que estime convenientes para la consecución
de su mandato de conformidad con el ordenamiento constitucional
guatemalteco; y
(l) Publicar informes generales y temáticos sobre sus actividades y los
resultados de las mismas, incluyendo recomendaciones de conformidad con
su mandato.”
Para el desarrollo de las actividades de la Comisión, la anuencia y
colaboración de las distintas entidades de la Administración Pública también
juegan un papel muy importante para el éxito de sus objetivos, el ejercicio
de sus facultades y el cumplimiento de sus funciones, por lo que se
64
considera que el artículo sexto del decreto 35-2007 es una especie de adición
a las facultades que se detallan en el artículo 3 de la normativa antes
referida y debe incluirse para complementar el contenido del tema que en
este caso se desarrolla:
“Artículo 6. Cooperación con la CICIG.
1. El Gobierno de la República proporcionará toda la asistencia
necesaria para la realización de las funciones y actividades de la CICIG
de conformidad con el ordenamiento jurídico y garantizará, en
particular, a sus miembros:
(a) Libertad de movimiento sin restricción alguna a través del territorio de
Guatemala;
(b) Libertad de acceso sin restricción alguna a todos los lugares,
establecimientos e instalaciones del Estado, tanto civiles como militares y a
todos los establecimientos penitenciarios y de detención sin previo aviso,
observando lo que para el efecto preceptúa la Constitución Política de la
República de Guatemala;
(c) Libertad de reunirse y entrevistar a cualquier persona o grupo de
personas, con inclusión de funcionarios del Estado, personal militar y de
policía, dirigentes comunitarios, organizaciones no gubernamentales,
instituciones privadas y cualquier persona cuyo testimonio se considere
necesario para el desempeño de su mandato;
(d) Libre acceso a la información y material documental que guarde relación
con la investigación, los archivos oficiales, las bases de datos y los registros
públicos y cualquier informe semejante, archivo, documento o información
65
en posesión de las personas o entidades estatales pertinentes, ya sean civiles
o militares, con observancia de lo prescrito en la Constitución Política de la
República de Guatemala.
2. Para el cumplimiento de las finalidades de este Acuerdo, de conformidad
con la legislación vigente y con los acuerdos bilaterales de cooperación que
se suscriban:
(a) El Fiscal General del Ministerio Público dispondrá el nombramiento de los
fiscales especiales que sean necesarios, así como las acciones pertinentes
para cumplir con las finalidades de la investigación y la persecución penal, en
particular para los siguientes efectos:
(i) Contar con personal idóneo para desarrollar las actividades, materia
del presente acuerdo;
(ii) Realizar las diligencias pertinentes en la investigación y
persecución penal;
(iii) Recibir asesoría técnica de la CICIG y demás acciones de
fortalecimiento que sean necesarias;
(iv) Mantener la adecuada coordinación para todos los efectos de este
acuerdo, y en particular para el ejercicio de las atribuciones que el
mismo confiere a la CICIG como querellante adhesivo.
(b) La Policía Nacional Civil dispondrá la creación de las respectivas
unidades policiales de apoyo a la investigación a cargo del
Ministerio Público.
3. El Organismo Ejecutivo presentará al Congreso de la República de
Guatemala y promoverá, un conjunto de reformas legislativas, necesarias
66
para garantizar el funcionamiento adecuado del sistema guatemalteco de
investigación y procesamiento judicial. Estas propuestas de reformas legales
serán elaboradas en consulta con representantes de instituciones del Estado
de Guatemala y de Naciones Unidas, con el fin de poner el sistema legal de
Guatemala en conformidad con las convenciones internacionales sobre
derechos humanos.”
Para comprender las funciones y facultades de la CICIG desde el
punto de vista de la propia entidad, resulta útil atender al contenido del
informe anual de la Comisión, donde da una breve explicación de sus
funciones, estableciendo:
“…la Comisión tiene entre sus funciones la de determinar la existencia de
cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad, colaborar con el
Estado en la desarticulación de dichos cuerpos y aparatos promoviendo la
investigación, persecución penal y sanción de los delitos cometidos por sus
integrantes y, finalmente, recomendar al Estado la adopción de políticas
públicas para erradicar dichos cuerpos y aparatos, así como prevenir su
reorganización. La Comisión tiene la facultad de ejercer la acción penal y/o
disciplinaria ante las autoridades correspondientes contra aquellos servidores
públicos que obstaculizan el ejercicio de las funciones o facultades de la
comisión contribuyendo a generar impunidad. (…) Como es sabido, el
mandato de la CICIG no tiene antecedentes similares en las Naciones Unidas
o en otras organizaciones que promueven el fortalecimiento del estado de
derecho. De hecho, lejos de ser un tribunal especial independiente, la CICIG
investiga los casos previstos en su mandato y promueve la acción penal a
través del sistema de justicia nacional. Es decir, con este mecanismo,
mientras la responsabilidad de la acción penal del Estado puede ser
compartida con la CICIG en su calidad de querellante adhesivo, la actividad
procesal y resolutoria queda fundamentalmente bajo la responsabilidad del
67
Estado de Guatemala. Preservando las prerrogativas que aseguran su
independencia en el cumplimiento de su mandato, la Comisión , a través del
acompañamiento, juega al mismo tiempo un papel fundamental en el
fortalecimiento de las instituciones del Estado que por mandato
constitucional son responsables de la persecución penal.” “ Por la propia
naturaleza del Acuerdo de constitución de la CICIG, la Comisión es un órgano
independiente, tanto desde el punto de vista político y organizacional como
financiero.” 63
En el documento “Proceso de fortalecimiento del sistema de justicia: avances
y debilidades”, se expone que la CICIG ha estructurado los alcances de su
mandato básicamente en cuatro componentes, siendo estos:
1. Componente procesal penal: Pretende provocar la persecución
penal, por medio de la denuncia y la actuación como querellante
adhesivo.
2. Componente de saneamiento institucional: Busca promover la
denuncia de los funcionarios y empleados públicos que cometan
infracciones en el ejercicio de sus funciones, con especial atención a
todos aquellos cuyos actos puedan implicar el entorpecimiento de las
funciones o facultades de la Comisión, sin que ello afecte la facultad
de iniciar proceso penal por medio del Ministerio Público.
3. Componente de política criminal: Busca proponer reformas tanto
de orden institucional como jurídico que contribuyan a erradicar y
evitar la reaparición de aparatos clandestinos.
63 Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala. Un año después. Guatemala Septiembre de 2008. Pág 1.
68
4. Componente de asistencia técnica: Apoyar a las instituciones del
Estado en la investigación de los delitos que guardan relación con el
crimen organizado.64
II.2.3.1. Implementación de la CICIG:
La Comisión trabajó durante el año dos mil ocho basándose en un
plan dividido de forma trimestral, adicionándose en cada fase nuevas
actividades y revisando, en el mismo plazo, las ya iniciadas, operando de
la siguiente manera:
II.2.3.1.1. Primer trimestre (Fase Preliminar, de
septiembre de 2007 a enero de 2008):
- Búsqueda de apoyo político y financiero de la comunidad internacional.
-Se configura la estructura operativa de la Comisión atendiendo al
presupuesto con que se cuenta y a las funciones legalmente establecidas.
- Creación de relaciones con las nuevas autoridades de los Organismos
Legislativo y Ejecutivo, el Ministerio Público, la Policía Nacional Civil, la
sociedad civil y los medios de comunicación para solicitar colaboración y
fomentar la aceptación de la Comisión en Guatemala.
II.2.3.1.2. Segundo trimestre: ( enero a abril de 2008):
- Reclutamiento del personal legal, administrativo, investigativo y de
seguridad para integrar los equipos que han de colaborar con la
Comisión. Policías, fiscales y abogados de diferentes países se integraron
64 Asociación de Investigación y Estudios Sociales. Desafíos actuales de la justicia penal. Quinto Estudio. Proceso de fortalecimiento del sistema de justicia: avances y debilidades Julio 2006- octubre 2008. Konrad Adenauer Stiftung. Guatemala, noviembre de 2008. pág. 123
69
a la Comisión y fueron conociendo las instituciones guatemaltecas,
principalmente la Policía Nacional Civil y el Ministerio Público.
- Se inicia la colaboración con la Policía Nacional Civil dando
asistencia técnica en la investigación, así también se detectaron y dieron
a conocer los aspectos que han de mejorarse dentro de la institución para
incrementar su efectividad.
- Se inició la investigación, en coordinación con el MP, de algunos
de los casos de los que se habían recibido denuncias para conocimiento
de la CICIG.
II.2.3.1.3. Tercer trimestre (mayo a julio):
-Se cuenta ya con el 70% del personal previsto para su funcionamiento.
-Notables avances en las investigaciones iniciadas en la etapa anterior.
-Se alcanza un entendimiento de las deficiencias estructurales del
Ministerio Público, de la falta de coordinación entre la misma y la Policía
Nacional Civil.
- Se avanza en la identificación de los funcionarios públicos que por
acción u omisión han obstaculizado la investigación y el esclarecimiento
de los casos.
II.2.3.1.4. Cuarto trimestre (julio a septiembre):
-Fortalecimiento de las relaciones de cooperación con el Ministerio
Público, lo cual ha mejorado desde los cambios realizados en el MP a
partir de julio de dos mil ocho.
-Fortalecimiento de la relación de cooperación y asistencia técnica con el
Organismo Judicial.
70
II.2.3.1.5. Objetivos para el segundo año:
En su informe anual la CICIG determina que se habrá de
reestructurar el sistema de protección a testigos, fomentándose para tal
efecto la colaboración de países que cooperen para brindar seguridad a
los informantes. Se continuará con la investigación de casos de alto
impacto para los cuales la CICIG se encuentre facultada e interesada en
investigar.65
En el primer año en que la CICIG ha funcionado, ha recibido 64
denuncias, de los cuales la CICIG investiga 15 de ellas colaborando junto
al Ministerio Público.
Se han agrupado situaciones que se ha detectado que son
bastante comunes en el país, encontrándose entre ellas, los casos de
feminicidio, asesinato de conductores de transporte público, trata de
personas, ataques y asesinatos de sindicalistas y activistas de derechos
humanos. Otras denuncias cuya investigación ha sido solicitada se han
rechazado por considerarse fuera del mandato de la Comisión. 66
La CICIG ha sido admitida además como querellante adhesivo en
al menos dos casos de alto impacto, siendo éstos, el enfrentamiento
entre narcotraficantes ocurrido el 25 de marzo de 2008 donde al menos
11 personas murieron; y, el caso de cuatro integrantes de la Policía
Nacional Civil que llevaban a cabo extorsiones. 67
65 Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala. Un año después. Guatemala, Septiembre de 2008. Págs. 1 - 8. 66 Ibid. Pág. 3. 67 Loc. Cit.
71
El tercer caso que, a petición del Estado aceptó conocer la CICIG, es
el de los asesinatos realizados en contra de mujeres (feminicidio), de los
cuales se estiman reportados aproximadamente unos 590 casos. Sandra
Torres (esposa del actual presidente de la República, Álvaro Colom) quien
impulsó la iniciativa, solicitó se hiciera énfasis en el caso de la muerte de
Alba Mishell España, niña secuestrada y asesinada en junio de 2007.
Al respecto de la solicitud de investigación de los casos de femicidio
Castresana manifestó: “Es indudable que alguna conexión debe existir entre
esos grupos y la impunidad en la violencia de género y los feminicidios; es
uno de los fenómenos delictivos más graves que se reflejan en las
estadísticas criminales de Guatemala y que tienen una insuficiente
respuesta”, expresó. 68
La anterior manifestación hace evidente que el ámbito determinado
para el campo de acción de la CICIG resulta en buena medida amplio,
quedando la elección del asunto a investigar únicamente a criterio del
Comisionado y de la entidad que dirige.
Si se atiende al contenido de lo afirmado, de acuerdo con Prensa
Libre, por Carlos Castresana, puede observarse que en efecto casi cualquier
hecho delictivo puede presumirse ligado a un aparato clandestino o a un
cuerpo ilegal de seguridad. La amplitud de las facultades para conocer no es
algo negativo, pero en cierta medida puede llegar a significar que el Estado
termine delegando en la CICIG más casos de los que se encuentra
capacitada para manejar.
Antes de los casos de feminicidio, a la CICIG le fue asignada la
investigación de la estafa sufrida por miles de inversionistas del Banco de
Comercio. Basándose, según declaraciones de Eduardo Stein, en que “Los
68 Alvarado, Hugo. Ana L. Blas. Feminicidios tienen un nuevo investigador. Prensa Libre Guatemala, viernes 7 de marzo de 2008. Pág.3.
72
indicios sugieren que un grupo de gente conspiró para quedarse con el
dinero de los depositantes, de manera fraudulenta”. Luego, en el gobierno
de Álvaro Colom, se adicionó a la lista de solicitud de tareas a realizar por la
CICIG, la investigación de las matanzas de pilotos de transporte de
pasajeros. 69
De lo anterior, se estima necesario aclarar que el hecho de que la
CICIG haya decidido aceptar la investigación de las situaciones antes
mencionadas, no implica que el Estado se desvincule de la investigación
sobre los temas establecidos, pues éste continúa siendo el principal obligado
por procurar el bienestar y la seguridad de sus habitantes.
Para finalizar el apartado relativo a las funciones y facultades de la
CICIG, se considera oportuno hacer mención de ciertas circunstancias y
avances que se han manifestado durante el tiempo en que ha desempeñado
sus actividades:
II.2.3.2. Acuerdos de Cooperación:
Como ejemplo de los mismos pueden establecerse:
-El acuerdo de cooperación firmado entre la PNC y la CICIG mediante el cual
se asignaron 30 agentes para facilitar los procesos de investigación
capacitándoles de acuerdo a su experiencia.
-El acuerdo de cooperación CICIG-MP, mediante el cual se crea la Unidad de
Fiscalía Especial.
69 Loc. Cit.
73
-Acuerdos de cooperación firmados con la Secretaria de Obras Sociales de la
Esposa del Presidente (SOSEP), la Defensoría de la Mujer Indígena (DEMI),
Con la Secretaría Presidencial de la Mujer (SEPREM) y próximamente con la
Superintendencia de Administración Tributaria.
Cabe agregar que la CICIG ha procurado acercarse al Organismo
Judicial con la finalidad de llevar a cabo la coordinación necesaria, pero aún
no ha sido posible que se concrete acuerdo alguno.70
Uno de los intentos más destacados de la CICIG para coordinarse con
el Organismo Judicial se da cuando Carlos Castresana, pide a la Corte
Suprema de Justicia (CSJ) reactivar el funcionamiento de los juzgados de
Alto Impacto y la creación de al menos cinco de estos tribunales
especializados en casos de secuestro, narcotráfico, asesinatos, trata de
personas y tráfico de armas, entre otros.
Como principales beneficios de crear dichas entidades se señaló que
facilitaría la supervisión y la protección que deben recibir los jueces a cargo
de los procesos, puesto que es más fácil resguardar la integridad física de 5
que de 300 jueces en todo el país. Carlos Castresana manifestó: “Le he dicho
a la Corte Suprema que estamos trabajando con informaciones que tenemos
respecto de jueces que, o bien se apartaron del lícito y legítimo ejercicio de
sus deberes en el ámbito disciplinario, o incluso podrían haber incurrido en
alguna responsabilidad penal”. Castresana planteó su solicitud hace más de
seis meses, sin que a la fecha haya obtenido una respuesta de la CSJ.71
70 Asociación de Investigación y Estudios Sociales.Op. Cit. Página 127. 71Huitz, Dalila. CICIG pide a CSJ reactivar los juzgados de Alto Impacto. Siglo Veintiuno. Guatemala,07 de noviembre de 2008. Pág. 3.
74
II.2.3.3. Reformas legales impulsadas por la CICIG:
1. Ley de Armas y Municiones:
Deficiencia: Facilita tráfico ilegal de armas y municiones sin
registro.
Propuesta: Regular el ingreso, tránsito y salida de armas de
fuego, crear tipos penales relacionados con el tema, determinar la
responsabilidad de las personas jurídicas vinculadas a tales
conductas, regular el marcaje de las armas de fuego e
implementar nuevos medios de control para el uso de las mismas.
2. Ley de Amparo Exhibición Personal y Constitucionalidad:
Deficiencia: El amparo ha sido utilizado en muchas
ocasiones con la única finalidad de entorpecer el proceso.
Propuesta: Desarrollo de mecanismos de concentración y
agilización de los procesos y el establecimiento de disposiciones
dirigidas a evitar el uso abusivo del amparo.
3. Código Procesal Penal:
Deficiencias: La tramitación de los incidentes en el proceso
penal, entorpece la fase preparatoria del mismo dificultando la
obtención de medios de prueba y truncando su normal desarrollo.
75
La protección de testigos y los beneficios para los
conocedores de un hecho delictivo, no resultan adecuados para
fomentar su colaboración.
Propuesta: Que el proceso de los incidentes no se rija, en
materia penal, por las disposiciones de la Ley del Organismo
Judicial, sino que se establezca un trámite ad hoc, de acuerdo a las
necesidades propias del proceso penal atendiendo a principios de
oralidad y celeridad e inmediación.
Para solucionar la falta de participación de testigos y
colaboradores de hechos delictivos, se busca hacer “más operativo
el procedimiento, aumentando las posibilidades de colaboración
eficaz, estableciendo beneficios y la forma de otorgar los mismos,
de manera que no presenten objeciones desde el punto de vista
constitucional o de la adecuación a la norma procesal penal.”72
4. Normativa relativa al antejuicio:
Deficiencia: Existe gran cantidad de funcionarios públicos
que gozan de derecho de antejuicio, por lo que la persecución de
los que detentan tal calidad y la averiguación de los actos
delictivos en los que se sospecha que participan, se torna en gran
medida complicada.
Propuesta: Pretende que el antejuicio solo sea aplicado por
actos ejecutados por el funcionario en el ejercicio del cargo, que
además durante la averiguación se suspenda al funcionario,
72 Asociación de Investigación y Estudios Sociales. Op. Cit. Pág. 124.
76
posibilitándose la persecución penal por el MP mientras se
desarrolla el proceso.73
II.2.3.4. Destitución de Juan Luis Florido del
Ministerio Público:
Se generaron ciertos rumores sobre la posibilidad de que la
destitución del ex Fiscal General de la República, haya sido
consecuencia de presiones de la CICIG. Analistas y funcionarios de
Gobierno, quienes prefieren respaldarse en el anonimato,
consideran que la renuncia de Juan Luis Florido podría deberse a
las presiones expresadas en su momento por organizaciones de
derechos humanos y de la sociedad civil, así como de la Comisión
Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), dirigida
por Carlos Castresana, quien, supuestamente, manifestó, en tres
ocasiones, “falta de colaboración del Ministerio Público” con el
actuar de la Comisión. El antes mencionado señalamiento no
obtuvo respuesta de Carlos Castresana Fernández , quien prefirió
dejar en claro que, luego del cambio, la CICIG esperará reunirse
con el nuevo Fiscal General para establecer un esquema y
continuar con el trabajo que se viene realizando en el Ministerio
Público.
Por su parte, Juan Luis Florido, luego de ser destituido,
según el diario Siglo 21 manifestó: “La función de ellos (CICIG) fue
de acompañamiento nada más, sólo pidieron copias de
expedientes y otros informes que ya habían sido levantados por
nuestros fiscales; su aporte fue casi escaso”.
Al mismo tiempo, rechazó que Carlos Castresana, titular de la
73 Asociación de Investigación y Estudios Sociales. Op. Cit. Págs. 125-126
77
CICIG, haya enviado un listado de depurables del Ministerio
Público. “Nosotros nunca recibimos eso; la única sugerencia que
obtuvimos de ellos fue quitar al fiscal de la vida (Álvaro Matus),
porque no les pareció cómo se hacía la investigación sobre el
asesinato de Víctor Rivera”, indicó.74
La influencia de la CICIG en la destitución de Florido es una
afirmación dudosa, pues no se cuentan con argumentos ciertos
para ser tomada en serio. Lamentablemente noticias como la
anterior, al llegar a los oídos del pueblo, pueden afectar la imagen
de la CICIG y la labor que ésta pretende hacer, pues genera
interrogantes sobre si la Comisión fue diseñada para colaborar con
la labor del Ministerio Público o si en realidad ha venido a dirigirla,
excediéndose de las facultades contenidas en el decreto 35-2007.
II.2.4. Personalidad jurídica y capacidad legal :
Max Sorensen señala que no debe perderse de vista que toda
entidad internacional disfruta de personalidad jurídica dentro del
sistema tradicional del derecho internacional. “(…) basta señalar que
la personalidad jurídica de la institución internacional es, hasta cierto
punto, un requisito previo de sus funciones constitucionales. La
cooperación organizada entre Estados se facilita de muchas maneras
mediante la técnica jurídica de considerar a las instituciones como
una entidad que tiene derechos y deberes frente a los Estados
miembros. La capacidad de la institución internacional para celebrar
convenios con los Estados y con otras instituciones, es esencial para
implementar las atribuciones y la autoridad que le han sido
74 D. Huitz, G. Contreras G. Ramírez. Florido reacciona contra la CICIG. Siglo 21. Guatemala 31 de julio de 2008. Página 4.
78
concedidas por su instrumento constitutivo; y su responsabilidad por
los actos ilícitos en que sus órganos puedan incurrir , sirve para
proteger los derechos de los Estados miembros. También la
capacidad procesal, cuando se confiere, puede aumentar las
posibilidades de una reafirmación recíproca de derechos entre las
instituciones y los Estados. En resumen, la personalidad jurídica
internacional, en sus diversos aspectos, es esencial para el
funcionamiento adecuado de las instituciones internacionales.“75
La personalidad jurídica y capacidad legal de la CICIG tiene su
fundamento legal en el artículo cuarto del decreto 35-2007:
“ Artículo 4. Personalidad jurídica y capacidad legal.
1. A partir de la ratificación del presente acuerdo la CICIG
poseerá personalidad jurídica y capacidad legal para:
a) Celebrar contratos;
b) Adquirir y enajenar bienes muebles e inmuebles;
c) Iniciar procedimientos judiciales; y
d) Cualquier otra acción autorizada por la legislación guatemalteca
para la realización de sus actividades y el cumplimiento de sus
objetivos.
2. La CICIG tendrá la facultad de concertar acuerdos con otros
Estados y organizaciones internacionales en la medida en que
puedan ser necesarios para la realización de sus actividades y el
cumplimiento de sus funciones, con arreglo al presente Acuerdo.”
75 Sorensen, Max. Manual de Derecho Internacional Público. Fondo de Cultura Económica. México, 2008. Pág. 110.
79
La facultad de concertar acuerdos es una situación que ha sido un
tanto discutida, sobre todo en el dictamen emitido por la Comisión de
Relaciones Exteriores del Congreso de la República de Guatemala, el cual se
desarrollará más adelante. Se critica que tal disposición habilitaría a la CICIG
para suscribir tratados que obliguen al país sin necesidad de la intervención
del Congreso de la República y del Organismo Ejecutivo. Tomando en cuenta
que en el capítulo tercero de la presente investigación, volverá a tratarse el
tema, únicamente se procederá a señalar ciertas opiniones de personas con
conocimiento del tema:
Cada acuerdo en que intervenga la CICIG “Será válido en cuanto a la
CICIG, pero no vinculante para Guatemala frente a cualquier otra institución.
Si los acuerdos sólo afectan a la CICIG y a la otra entidad con la que se
realiza el acuerdo, sin afectar a Guatemala, no habrá ningún conflicto con la
Constitución. En conclusión no podrá acordar nada en nombre de Guatemala,
pues entre sus facultades no cuenta con atribuciones de carácter ejecutivo ni
legislativo para obligar al Estado sin su consentimiento”76
“Debemos advertir que la ley establece la facultad de realizar
acuerdos, no tratados internacionales que obliguen a Guatemala, como un
ejemplo reciente del tema podemos tomar el acuerdo entre la CICIG y
Canadá donde se aceptó el donativo por parte de dicho Estado para cooperar
en la actividad del a Comisión. Dicho acuerdo de ninguna manera obliga ni
compromete al Estado de Guatemala, en este caso el acuerdo fue entre la
Comisión y Canadá, sin la participación de ningún otro Estado, ni siquiera el
de Guatemala, es por ello que no es necesario que este preste su voluntad
para aceptar la donación realizada, pues no es parte.” 77
76 Rony Eulalio López Contreras. Entrevista Personal. Guatemala, 20 de diciembre de 2008. 77 Carmen Aida Ibarra Morán. Entrevista Personal. Guatemala, 18 de diciembre de dos mil ocho.
80
“En la medida en que los acuerdos deban ser ratificados por el
Congreso de la República no existirá ninguna incompatibilidad con la
Constitución Política de la República. Si la finalidad de la norma es que la
CICIG pueda concertar acuerdos que sean obligatorios para Guatemala sin
necesidad de ser ratificados por el Congreso de la República, nos
encontramos con una inconstitucionalidad y una contravención a la
Soberanía del Estado. Si no afectan a Guatemala, sino únicamente a la
CICIG, no habrá ningún problema.”78
II.2.5. Composición y estructura orgánica:
Artículo 5
1. La CICIG estará integrada por un/a Comisionado/a, el personal
especializado que sea pertinente y una Secretaría.
(a) El Comisionado/a, designado/a por el Secretario General de la
Organización de Naciones Unidas, será el responsable general de
las actividades de la CICIG, representando a la Comisión ante el
Gobierno de Guatemala, ante otros Estados y organizaciones
locales e internacionales. Deberá ser jurista y poseer un alto nivel
de competencia profesional en esferas directamente relacionadas
con el mandato de la CICIG, particularmente los derechos
humanos, el derecho penal y el derecho internacional, así como
poseer una amplia experiencia en la investigación y el combate a
la impunidad. El Comisionado/a informará periódicamente sobre
las actividades de esta Comisión al Secretario General de las
Naciones Unidas.
78 Licenciado Enrique Sánchez Usera. Entrevista Personal. Guatemala, 17 de diciembre de dos mil ocho.
81
(b) El Personal internacional y nacional contratado por el
Comisionado/a incluirá profesionales y técnicos especializados con
experiencia en la realización de investigaciones en la esfera de los
derechos humanos y podrá incluir investigadores, expertos
forenses y expertos en tecnología de la información, entre otros.
(c) Una Secretaría que estará a cargo de un funcionario internacional
quien tendrá la administración general. La Secretaría funcionará
bajo la autoridad general y dirección del Comisionado/a.
Actualmente, es de conocimiento público, que la persona designada
por Ban Ki Moon, actual Secretario de la Organización de Naciones Unidas ,
para ejercer la labor de comisionado dentro de la Comisión Internacional
Contra la Impunidad en Guatemala, ha sido el señor Carlos Castresana
Fernández, quien cuenta con una conocida trayectoria.79
Como se menciona en el artículo anterior, el comisionado debe contar
con conocimientos especializados para la lucha contra los Cuerpos Ilegales y
Aparatos Clandestinos de Seguridad, a continuación se presentan algunos
datos relacionados con la trayectoria de Carlos Castresana:
“El jurista español trabajó en la Oficina Regional de las Naciones
Unidas contra la Droga y el Delito, con sede en México.
Desde el 2006, el abogado coordina un programa sobre la prevención
del crimen y el abuso y uso ilegal de drogas, que forma parte de un plan de
79 ONU Department of Public Information ,News and Media Division. New York. SECRETARY-GENERAL APPOINTS CARLOS CASTRESANA FERNANDEZ OF SPAIN TO HEAD INTERNATIONAL COMMISSION AGAINST IMPUNITY IN GUATEMALA. http:// www.un.org/News/Press /docs/ 2007/sga1096.doc.htm. Consultado el 1 de enero de 2009.
82
seguridad pública de cinco años de duración para el estado mexicano de
Nuevo León.
Castresana tiene amplia experiencia como fiscal y juez en áreas
directamente relacionadas con el mandato de la CICIG.
El juez español obtuvo el título de abogado en la Universidad
Complutense, de Madrid, España, y ha realizado estudios avanzados en el
Instituto Internacional de Derechos Humanos, en Estrasburgo, Francia.
En 1997, recibió el Premio Nacional de Derechos Humanos. Es doctor
honoris causa por las universidades de Guadalajara, México, y Central, Chile.
Ha sido profesor de Derecho Penal de la Universidad de San Francisco,
Estados Unidos, y Carlos III, de Madrid.
Castresana trabajó en la Fiscalía Anticorrupción española, entre 1995
y el 2005, donde estuvo a cargo de casos importantes de la Audiencia
Nacional de su país y en otras instancias.
Entre los asuntos en que trabajó figuran el de las presuntas
irregularidades cometidas por el alcalde de Marbella y ex presidente del club
futbolístico Atlético de Madrid, Jesús Gil; -caso Tele 5-, en el que se investiga
la supuesta conducta delictiva, entre otros, del político italiano Silvio
Berlusconi.
El funcionario también fue quien presentó en la Audiencia Nacional, el
28 de marzo de 1996, en nombre de la Unión Progresista de Fiscales, la
83
denuncia por genocidio, tortura y terrorismo contra el general chileno
Augusto Pinochet, que desembocó en la detención de éste en Londres.”80
II.2.6. Financiamiento:
Artículo 7. Gastos de la CICIG.
1. Los gastos de la CICIG se sufragarán con contribuciones
voluntarias de la comunidad internacional.
2. El Ejecutivo facilitará a la CICIG los locales para sus oficinas
y las demás instalaciones que ésta requiera para desarrollar
apropiadamente sus funciones.
“Tal y como prevé el Acuerdo, los costos de la Comisión son
enteramente a cargo de contribuciones voluntarias de la comunidad
internacional. Para poder canalizar dichas contribuciones y asegurar
una rendición de cuentas transparente, se creó el 3 de octubre de
2007 un fondo fiduciario administrado por el Programa de las
Naciones Unidas Para el Desarrollo. Por otro lado, el Estado de
Guatemala se comprometió a facilitar a la Comisión los locales para
sus oficinas así como implementar todas las medidas necesarias para
asegurar la seguridad y la protección del personal de la CICIG.”81
La Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala
ha recibido de 13 donantes (Dinamarca, Estados Unidos, España,
Finlandia, Fundación Soros, Noruega, Países Bajos, Open Society
Institute, Reino Unido, Suecia, Suiza y la Unión Europea) el
80 Redacción de Prensa Libre. Carlos Castresana Inicia Trabajo. Guatemala, 17 de septiembre de 2007. http://www.prensalibre.com/pl/2007/septiembre/17/182692. html//. Documento Consultado el 31 de diciembre de dos mil ocho. 81 CICIG. Op.cit. Pág 1.
84
equivalente a 13,192,785 dólares norteamericanos, lo que al mes de
diciembre de 2008 significa más de 100 millones de quetzales que
han sido destinados a la CICIG. Al 31 de agosto la Comisión ha
ejecutado el 44% de su presupuesto.82
La información más reciente con que se cuenta sobre la ayuda
internacional proporcionada para la Comisión Internacional Contra la
Impunidad en Guatemala es la donación hecha por el Gobierno de
Canadá, por la cantidad de US$5 millones, en el mes de diciembre de
2008.83
II.2.7. Privilegios e Inmunidades:
De los artículos ocho al diez del decreto 35-2007, encontramos las
principales protecciones, privilegios e inmunidades dadas a la CICIG y a las
personas que laboran en ella. Para comprender en términos generales en
qué consisten dichos privilegios será útil acudir a la doctrina alrededor del
tema, pero antes de ello observaremos la normativa correspondiente:
Artículo 8. Seguridad y protección del personal de CICIG.
1. El Gobierno de Guatemala adoptará todas las medidas
eficaces y adecuadas para garantizar la seguridad y
protección de las personas a que se hace referencia en el
presente Acuerdo.
2. El Gobierno garantizará asimismo la seguridad de las
víctimas, los testigos y cualquier persona que colabore con
82 Loc. Cit. Pág. 3 83 Cereser, Leonardo. Cicig pide acuerdo nacional para combatir la violencia. Prensa Libre. Guatemala, 10 de diciembre de 2008. Pág. 2.
85
la CICIG, mientras dure su mandato y después que finalice
su labor en Guatemala.
Resulta interesante que esta protección se extienda también a los
testigos y víctimas que colaboran con la actividad de la Comisión
Internacional Contra la Impunidad en Guatemala y no únicamente al
personal de la entidad.
La Convención de Viena de 1961, es el instrumento que por excelencia
se ha utilizado como base para el reconocimiento de privilegios e
inmunidades a favor de la misión diplomática. El decreto 35-2007
expresamente hace referencia a dicha convención cuando trata el tema de
los privilegios e inmunidades de la CICIG y sus integrantes.
En el preámbulo de la Convención de Viena se establece que tales
inmunidades y privilegios se conceden, “no en beneficio de las personas, sino
con el fin de garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones
diplomáticas en calidad de representantes de los Estados.”
“Puesto que las instituciones internacionales generalmente carecen
de territorio propio, deben operar en lugares sujetos a la soberanía territorial
de Estados. Por tanto, Resulta claro que deba concedérseles determinadas
inmunidades y privilegios para impedir indebidas interferencias en el ejercicio
de sus funciones por parte de la autoridad que ejerce la respectiva soberanía
territorial.
Estos privilegios e inmunidades no son de tanto alcance como los
conferidos a los Estados y a sus representantes de acuerdo con el derecho
internacional clásico. (sic) Tienen un carácter más racional y menos
protocolario y su base jurídica es el instrumento constitutivo de cada
86
organización y, quizá, disposiciones de tratados adicionales. Disfrutan de
estos derechos, no sólo la institución como tal, sino también los
representantes de los estados miembros de ella, y las personas naturales a
su servicio.”84
Existe cierta tendencia actual a no referirse ya a las inmunidades
utilizando la frase “privilegios e inmunidades diplomáticas”, básicamente
porque ello únicamente se manifestaría en relación con los diplomáticos sin
tomar en cuenta otros funcionarios o empleados que actúan en el ámbito del
Derecho Internacional. Para determinar la índole de los privilegios e
inmunidades, se ha juzgado conveniente evitar el uso de la palabra
diplomático y se ha preferido sustituirla por una más apropiada siendo esta:
“la Organización”, haciendo así énfasis en la necesidad de cumplir sus
propósitos (los de la organización), sin olvidarse de los representantes,
miembros y demás funcionarios de la Organización y proveer el ejercicio
independiente de sus funciones.85
II.2.7.1. Clasificación:
Las inmunidades y privilegios de las instituciones internacionales
quedan comprendidas principalmente dentro de las categorías siguientes:
1. Inmunidad de jurisdicción: “La inmunidad de jurisdicción que
deriva del principio de inviolabilidad, consiste en sustraer al agente
diplomático del efecto de la ley del Estado receptor con el fin de
preservar su independencia y no obstaculizar el desempeño de sus
funciones. Debe entenderse que este privilegio del Agente Diplomático
detiene la jurisdicción del Estado receptor sólo en forma temporal,
84 Sorensen, Max. Op. Cit. Pág. 111 85 Ibid. Pág. 445
87
pero, de conformidad con los artículos 31 y 41 de la Convención de
Viena, no lo exime del cumplimiento de las leyes de aquél que le sean
aplicables ni lo exceptúa de la jurisdicción del Estado acreditante.”86
La anterior inmunidad, puede ser renunciada, pero dicha renuncia
debe ser expresa.
2. Inmunidad de ejecución: “En su acepción más común el vocablo
ejecución alude a la acción y efecto de ejecutar. Ejecutar es, a su vez,
realizar, cumplir, satisfacer, hacer efectivo y dar realidad a un hecho.
Cuando se alude a la llamada ejecución forzada, se refiere a la
coacción para conseguir el cumplimiento de lo resuelto. Ante la
negativa expresa o tácita de cumplir del obligado, el acreedor debe
ocurrir a los órganos de la jurisdicción.”87
Modesto Seara Vásquez expresa que ninguna medida ejecutoria podrá
ser tomada contra el agente diplomático, salvo en los casos que se
enumeran a continuación y siempre que no impliquen violación a su
persona o residencia:
“Acciones sobre propiedades inmobiliarias situadas en territorio del
Estado receptor y siempre que tales propiedades no las posea en
nombre de su propio Estado y para los fines de la misión que le ha
sido encomendada.
86 Pérez de Cuellar, Javier. Manual de Derecho Diplómatico. Fondo de Cultura Económica. México 1997. Pág.96. 87 Couture, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. Editorial B de F. Argentina 2004. Pág. 367.
88
Acciones sucesorias contra agentes diplomáticos como ejecutores,
administradores, legatarios y herederos en su calidad de persona
privada.
Si se trata de una acción relacionada con cualquier actividad comercial
o profesional ejercida por el agente diplomático en el territorio del
Estado receptor y fuera de sus funciones oficiales.”88
La renuncia a la inmunidad de jurisdicción no ha de entenderse que
entraña renuncia a la inmunidad de ejecución del fallo, pues para ello
será necesaria una nueva renuncia. Esta disposición tiene en cuenta el
caso de que las medidas de ejecución afecten otros privilegios, como
la inviolabilidad de bienes por ejemplo, para lo cual considera
necesaria una nueva renuncia expresa y autorizada por el Estado
acreditante.89
3. Inviolabilidad de locales y archivos: Es un principio sancionado en
todos los acuerdos referentes a la condición jurídica de las
organizaciones internacionales y sus privilegios e inmunidades. Las
autoridades del Estado anfitrión no pueden entrar en los locales, ni
siquiera para arrestar a una persona o notificar un auto, sin el
consentimiento del jefe administrativo. Las instituciones
internacionales no tienen soberanía territorial sobre el área ocupada
por sus sedes u oficinas, ni cuerpo de leyes para reemplazar las del
Estado anfitrión con respecto a las operaciones civiles o delitos que
ocurran dentro de sus locales. La inviolabilidad de los archivos
internacionales no ha originado ningún problema especial. Su
88 Seara Vásquez, Modesto. Derecho Internacional Público. Editorial Porrúa. México, 1986. Pág. 236. 89 Pérez de Cuellar, Javier. Op. Cit. Pág. 104.
89
propósito es reguardar el carácter confidencial de la documentación
oficial de la organización y de sus comunicaciones con los Estados. La
inviolabilidad de los locales comporta para el Estado receptor una
doble obligación de abstención. En primer lugar sus agentes no
pueden penetrar en ellos. En segundo lugar no pueden adoptar contra
los locales y sus bienes ninguna medida coercitiva. Debemos advertir
que la Convención incluye dentro de los locales la residencia del jefe
de la misión.90
4. Privilegios monetarios y fiscales: La movilidad de los fondos de las
instituciones internacionales es de importancia para el debido
funcionamiento de sus crecientes actividades. La exención de
impuestos directos sobre sus activos, ingresos o bienes ,y la exención
de derechos arancelarios y de restricciones aduaneras a la importación
y exportación de artículos necesarios para uso oficial constituyen en la
actualidad, privilegios comunes concedidos a las instituciones
internacionales.
5. Libertad de comunicaciones: La libertad de comunicaciones se
garantiza mediante disposiciones contenidas en las convenciones y
acuerdos que establecen: 1) la falta de censura a las comunicaciones
oficiales, 2) derecho de usar claves, correos y valijas; 3) tratamiento
de sus comunicaciones por parte de las administraciones nacionales
tan propicio como el concedido a cualquier gobierno.91
90 Brotóns, Antonio Op. cit. Pág. 778 91 Ibíd. Pág. 447.
90
El Estado receptor, (en el presente caso Guatemala) debe permitir y proteger
la libre comunicación de la misión para todos los fines oficiales pudiendo esta
emplear todos los medios adecuados, y en particular la valija diplomática, el
correo diplomático y los mensajes en clave o cifra.92
Las ventajas antes mencionadas se encuentran comprendidas en gran parte
dentro del decreto 35-2007, en su Artículo 9, el cual establece:
“Inviolabilidad de los locales y documentos; exenciones fiscales:
1. Los locales, documentos y materiales de la CICIG serán inviolables.
Los bienes inmuebles, los fondos y los activos de la Comisión no podrán ser
objeto de registro, allanamiento, confiscación, secuestro, requisición y
expropiación.
2. La CICIG, sus fondos, haberes, ingresos y otros bienes:
(a) Estarán exentos de todo impuesto directo. No obstante, quedará
entendido que la CICIG no reclamará exención de los impuestos que, en la
práctica, constituyan cobros de servicios de utilidad pública;
(b) Estarán exentos de toda clase de impuestos a los bienes que importe la
CICIG para su uso oficial. Quedará entendido, sin embargo, que los artículos
que se importen con arreglo a esas exenciones no podrán venderse en
Guatemala salvo con arreglo a las condiciones que se acuerden con el
Gobierno; y
(c) Asimismo estarán exentos de impuestos a la importación y exportación
de sus publicaciones.”
92 Ibid. Pág. 777.
91
II.2.7.2. Miembros de la Misión:
Las inmunidades y los privilegios de los representantes de los Estados
ante las organizaciones internacionales son similares a los conferidos a los
funcionarios diplomáticos y se pone gran énfasis en la necesidad funcional de
los privilegios, pues éstos se dan para procurar la independencia de las
entidades y sus integrantes.
La Convención de Viena consagra a favor de los miembros de las
misiones los siguientes privilegios e inmunidades:
1. Inviolabilidad personal en el Estado receptor: Significa la
obligación del Estado de Guatemala de abstenerse de ejercer
cualquier medida coercitiva, sobre todo en cuanto a evitar la
detención o arresto del titular del beneficio. Se estima que únicamente
pueden ser detenidos al ser sorprendidos en flagrante delito. Además,
implica que el Estado receptor tome todas las medidas necesarias
para evitar cualquier atentado contra las personas protegidas.
2. Inmunidad de jurisdicción en el Estado receptor: Los agentes
diplomáticos gozan de inmunidad absoluta de jurisdicción penal, civil y
administrativa, salvo contadas excepciones. Por lo que no pueden ser
sometidos a juicio por las entidades estatales, con la finalidad de
favorecer la independencia de su actuar. Las antes referidas
excepciones básicamente se manifiestan cuando se dan:
-Acciones reales sobre bienes inmuebles radicados en el Estado
receptor.
92
-Acciones sucesorias en las que el agente figure a título privado como
ejecutor testamentario, administrador, heredero o legatario, y;
- Acciones referentes a cualquier actividad profesional o comercial
ejercida por el agente en el Estado receptor fuera de sus funciones
oficiales.
La antes mencionada inmunidad no libera al beneficiario de los
privilegios e inmunidades, de respetar las leyes del Estado receptor.
La convención de Viena en su artículo 32 permite la posibilidad de
renunciar a la inmunidad de jurisdicción.
3. Inviolabilidad de su residencia: “ La residencia del agente
diplomático y del personal administrativo y técnico, así como sus
documentos y correspondencia gozan de la misma inviolabilidad y
protección que los locales de la Misión. Dicha inviolabilidad se
extiende igualmente a sus bienes, salvo en los casos en que de
acuerdo con las disposiciones de la Convención de Viena, no gozan de
inmunidad de jurisdicción si no sufre menoscabo la inviolabilidad de su
persona y de su residencia”.
4. Exención de prestaciones personales: Representa el deber del
Estado de liberar a los miembros de la misión (con exclusión del
personal de servicio) de toda prestación personal, servicio público o
carga militar.
5. Privilegios fiscales: Se refiere a que los beneficiarios del privilegio,
no se encuentran obligados a pagar los distintos impuestos y
gravámenes que por lo general son aplicados a cualquier ciudadano
93
guatemalteco común. En la práctica el privilegio fiscal de los miembros
de la Misión se limita a las rentas personales derivadas de su trabajo.
6. Privilegios aduaneros: Eximen de todo derecho de aduana y
cargas conexas por ingresar bienes para uso personal o de sus
familiares, incluidas todas las cosas destinadas para su instalación.
Cabe mencionar que la Convención de Viena no reconoce ningún
privilegio para quienes posean la nacionalidad del Estado receptor o que
tengan en él su residencia permanente, a excepción de los agentes
diplomáticos quienes en tal circunstancia únicamente gozan de inmunidad de
jurisdicción por actos oficiales realizados en el desempeño de sus funciones.
Esta consideración debe ser tomada en cuenta respecto a los
trabajadores de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala
que sean de origen guatemalteco, pues de acuerdo a la anterior disposición,
ellos no gozan de las mismas ventajas señaladas para quienes sean
extranjeros.
En cuanto a los privilegios a favor de los diversos individuos que
integren el personal de la CICIG, es posible apreciar que el artículo décimo
de la Ley que da vida a la CICIG contiene una semejanza muy cercana a la
doctrina citada con anterioridad:
“Art. 10 Privilegios e inmunidades del Comisionado/a y del personal de
la CICIG.
1. El Comisionado disfrutará de los privilegios e inmunidades,
exenciones y facilidades otorgados a los agentes diplomáticos de
conformidad con la Convención de Viena sobre Relaciones
Diplomáticas de 1961.
94
En particular, disfrutará:
(a) De inviolabilidad personal, con inclusión de inmunidad de arresto o
detención;
(b) Inmunidad de jurisdicción penal, civil y administrativa de
conformidad con la Convención de Viena;
(c) Inviolabilidad de cualesquiera papeles y documentos; (d) Exención
de disposiciones que restrinjan la inmigración y otros registros de
extranjeros;
(e) Las mismas inmunidades y facilidades respecto de su equipaje
propio o personal que la Convención de Viena concede a los agentes
diplomáticos;
(f) Exención de impuestos en Guatemala sobre su salario,
emolumentos y prestaciones.
2. El personal internacional disfrutará de los privilegios e inmunidades
otorgados a los expertos en misiones de las Naciones Unidas de
conformidad con el artículo VI de la Convención sobre Prerrogativas e
Inmunidades de las Naciones Unidas.“
El Artículo VI de la Convención sobre Prerrogativas e
Inmunidades de las Naciones se refiere a las ventajas dadas a los
peritos, dicho artículo se titula “Peritos que Formen Parte de Misiones
de las Naciones Unidas” y establece que a los peritos en el
desempeño de misiones de las Naciones Unidas se les otorgarán todas
aquellas inmunidades que se estimen necesarias para el ejercicio de
sus funciones de manera independiente.
Lo anterior deja la puerta abierta, pues no realiza una
enumeración detallada que establezca numerus clausus las posibles
prerrogativas e inmunidades necesarias para responder a las
95
situaciones que puedan llegar a presentarse en la realidad,
probablemente, para que se diseñe la medida que sea adecuada al
caso concreto. Luego de lo anterior, la normativa relativa a las
prerrogativas de los peritos, procede a enumerar ciertas inmunidades
y privilegios específicos, pero, por ser estos en gran medida
semejantes a los de la normativa de la Comisión Internacional Contra
la Impunidad en Guatemala, su transcripción sería prácticamente
redundar.
Luego de la anterior anotación, se estima prudente continuar
con los párrafos siguientes del artículo que fue interrumpido para tal
efecto.
“En particular, disfrutarán de:
(a) Inmunidad de arresto o detención personal y de confiscación de
su equipaje personal;
(b) Inmunidad de toda acción judicial con respecto a palabras
pronunciadas o escritas y a actos realizados por ellos en el desempeño
de su misión. Esta inmunidad de toda acción judicial se seguirá
concediendo después de que hayan dejado de prestar servicios a la
CICIG;
(c) Inviolabilidad de todos los papeles y documentos;
(d) Las mismas inmunidades y facilidades respecto a sus equipajes
personales acordadas a los enviados diplomáticos; y
e) Exención de impuestos en Guatemala sobre su salario,
emolumentos y prestaciones.
96
3. Los privilegios e inmunidades del Comisionado/a y del personal de
la CICIG se otorgan en atención a los intereses de la Comisión y no al
beneficio personal de los individuos en cuestión. El derecho y la
obligación de renunciar a la inmunidad, cuando ello proceda sin
perjuicio del objetivo para el que es otorgada, requiere, en cuanto al
Comisionado/a, la autorización del Secretario General de las Naciones
Unidas y en el caso del personal de la CICIG, del Comisionado/a.
4. El Gobierno proporcionará a la CICIG y a su personal, en todo
Guatemala, la seguridad necesaria para el cumplimiento eficaz de sus
actividades y se compromete a velar por que ningún personal de la
CICIG, sea personal nacional o internacional, sea de modo alguno
objeto de abusos, amenazas, represalias o intimidaciones en virtud de
su estatus de personal de la CICIG o por el desempeño de su trabajo
como personal de la CICIG.”
Todo privilegio representa una ventaja, una especie de poder
que no es accesible a cualquier individuo, tomando en cuenta las
repetidas ocasiones en que el ejercicio del poder se ha desviado hacia
maniobras corruptas, se hace necesario establecer cierto freno ante la
posibilidad de un ejercicio abusivo del poder. La normativa de la
Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, no parece
pronunciarse de una forma muy detallada respecto al tema.
Afortunadamente, la doctrina y la antes referida Convención de Viena
establecen lo siguiente:
97
II.2.7.3. Abuso de privilegios e inmunidades
diplomáticas:
Los privilegios e inmunidades son utilizados en muchas
ocasiones de forma abusiva, esto es, con una finalidad distinta de la
designada e incluso en violación de las leyes y reglamentos del Estado
receptor. El abuso puede producirse a través de acciones
individualizadas de sus beneficiarios o de la irregular utilización de los
locales de la Misión. Entre las actuaciones abusivas individualizadas
cabe destacar el tráfico de estupefacientes y de armas, la
participación en actos de terrorismo, la realización de actos de
espionaje, la vulneración de las normas del Estado receptor. Los
locales por su parte han sido utilizados en la práctica para organizar o
apoyar actos de terrorismo o subversivos, así como actos de
espionaje.
II.2.7.4. Medidas que la Convención de Viena
proporciona para la defensa ante los abusos que nacen de los
privilegios e inmunidades diplomáticas:
1. Solicitar del Estado acreditante el levantamiento de la inmunidad
de jurisdicción del miembro de la misión
2. Declarar non grata o no aceptable a la persona beneficiaria de los
privilegios e inmunidades para que se retire o cese en sus
funciones.
3. Exigir la reducción del número de los miembros de la misión.
4. Romper relaciones diplomáticas con el Estado acreditante
exigiendo el cierre de su misión. 93
93 Ibid. 789
98
II.2.8. Condiciones a las que se encuentra sujeta la
Cooperación:
El decreto 35-2007 establece los supuestos en los cuales la CICIG y
toda la ayuda que ésta pretende brindar, pueden llegar a retirarse.
“Artículo 11. Retiro de la cooperación.
La Organización de Naciones Unidas se reserva el derecho de terminar
su cooperación con el Estado:
(a) Si el Estado deja de cooperar plenamente con la CICIG de una manera
que obstaculice sus actividades;
(b) Si el Estado no adopta las medidas legislativas para erradicar los
Aparatos Clandestinos de Seguridad y Cuerpos Ilegales de Seguridad, en el
período del mandato de la CICIG; y/o
(c) Por falta de apoyo financiero de la comunidad internacional.”
El problema que se observa respecto a los supuestos de retiro de la
cooperación, es que los mismos no presentan un criterio o medida que fije
un parámetro, sino que se manifiesta, que si la colaboración no se da
“plenamente”, la ayuda podrá ser retirada. De lo anterior se desprende que
la más mínima conducta por parte del Estado que no coincida con lo que la
CICIG solicite puede significar que la ONU se encuentre en la posición
habilitante para retirar la CICIG de Guatemala.
Asimismo, respecto de la no adopción de las medidas legislativas para
erradicar los CIACS, ¿quién determina las medidas legislativas a aplicarse?
¿será acaso no adoptar las medidas legislativas, no realizar las
recomendaciones que la CICIG ha hecho respecto a modificar la Ley de
99
antejuicio, La ley de armas y municiones y otras normas señaladas en
párrafos anteriores?
Al día de hoy, la CICIG ha continuado sus labores a pesar de los
obstáculos que se le han presentado y al parecer, sí existe cierta tolerancia y
deseo de continuar las labores por el plazo establecido, pero la posibilidad de
una salida sencilla de la ayuda ofrecida se puede encontrar en el artículo 11
del decreto 35-2007. Por otra parte, la obediencia ciega del Estado por
conservar la ayuda de la CICIG, podría representar que el mismo dé su brazo
a torcer, permitiendo que su soberanía sea vulnerada con tal de obedecer a
lo que la ONU y la CICIG le requieran. Tal riesgo resulta un tanto remoto,
pero aún así, se considera adecuado hacer mención del mismo.
Mayor problema aún que el retiro de la cooperación, sería el daño que
tal situación podría llegar a ocasionar a la imagen del Estado de Guatemala
ante todas las naciones integrantes de la Organización de Naciones Unidas,
pues significaría, salvo el caso de la falta de apoyo financiero, que el Estado
colabora en la obstaculización de la lucha contra la impunidad, o que
simplemente no actúa realizando las medidas legislativas para acabar con los
CIACS y se le podría tachar públicamente de ser un Estado corrupto y
fracasado.
II.2.9. Solución de Controversias:
El único espacio que dedica el decreto 35-2007 a desarrollar la
solución de las controversias que puedan presentarse se encuentra en el
artículo décimo segundo de dicha normativa, la cual establece:
“Artículo 12. Solución de controversias. Toda controversia entre las
partes relacionada con la interpretación o con la aplicación del presente
100
Acuerdo se resolverá por negociación entre las partes o por cualquier otro
medio de solución mutuamente convenido.”
Se considera que el tema requiere un análisis un tanto más profundo y
detallado, que probablemente sería objeto de una nueva y más amplia
investigación. Con la finalidad de comprender de una mejor manera el tema,
sin extenderse más allá de lo estrictamente necesario, se procede a
desarrollar ciertos puntos respecto de la solución de controversias:
La palabra controversia como muchas otras no tiene una acepción
precisa. En sentido general, puede ser entendida como un desacuerdo sobre
una cuestión de derecho o de hecho, una oposición de puntos de vista
legales o de interés entre las partes. En sentido restringido, por otro lado,
puede decirse que surge una controversia cuando una parte presenta a otra
una reclamación basada sobre una presunta violación de la ley y esta la
rechaza.94
La Corte de la Haya en el asunto Concesiones Mavrommatis en
Palestina establece: “Una controversia es un desacuerdo sobre un punto de
derecho o de hecho, una contradicción, una oposición de tesis jurídicas o de
intereses entre dos personas” De aquí que en la noción de controversia se
distingan dos elementos:
1. Objetivo: La existencia de un conflicto de intereses, una oposición
de tesis jurídicas.
2. Subjetivo: La presencia de partes identificadas, en nuestro caso
sujetos de derecho internacional.
94 Sorensen, Max. Op. cit. Pág. 627.
101
Luego es necesario agregar un tercer elemento no incluido en la
definición antes aportada
3. Formal: Pues no basta con que una de las partes alegue que
existe una controversia, es necesario que se evidencie el
enfrentamiento, las opiniones diversas, “hace falta demostrar que la
reclamación de una parte se enfrenta con una oposición manifiesta de
la otra.95
II.2.9.1. Principios para la solución de controversias:
1. La obligación de arreglo pacífico: El Derecho Internacional clásico
establecía los métodos de arreglo pacífico como una opción para los
Estados dejando libre la alternativa de acudir libremente al uso de la
fuerza. Luego de la Segunda Guerra se hace aún más manifiesta la
necesidad de que las relaciones internacionales deban basarse en el
compromiso de arreglar las controversias por medios exclusivamente
pacíficos. “La obligación de arreglo pacífico es hoy uno de los
principios fundamentales del Derecho Internacional, una norma
general imperativa.” Cabe aclarar que las normas de Derecho
Internacional permiten que se continúe experimentando los diversos
medios pacíficos hasta que se llegue a alguna solución, por lo que no
limita las opciones siempre que sean hechas de buena fe y
procurando el arreglo sin acudir a la violencia.
2. La libre elección de medios: Significa que a ningún Estado puede
imponérsele el método para resolver el conflicto o controversia que se
presente, es necesario que las partes involucradas presenten su
consentimiento para que el acuerdo al que se llegue sea válido. 96
95 Brotóns, Antonio. Op. cit. 826 96 Brotóns, Antonio. Op. Cit. 828
102
Los procedimientos de solución dentro del derecho internacional
contemporáneo pueden ser clasificados fundamentalmente en:
i) Procedimientos diplomáticos: Buscan asegurar la solución por
medio de un acuerdo entre las partes. Estos procedimientos son; la
negociación, los buenos oficios, la mediación, la investigación y la
conciliación.
ii) Procedimientos adjudicativos: Buscan la solución a través de la
intervención de un tercero que determina las cuestiones de hecho y
de derecho relacionadas con la controversia. El arbitraje y la solución
judicial están comprendidos en esta categoría. Las instituciones
internacionales modernas tienen procedimientos que son
esencialmente adjudicativos o diplomáticos, pero con algunas
características propias.97
La carta de las Naciones Unidas establece:
Artículo 33
l. Las partes en una controversia cuya continuación sea susceptible de
poner en peligro el mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales
tratarán de buscarle solución, ante todo, mediante la negociación, la
investigación, la mediación, la conciliación, el arbitraje, el arreglo judicial, el
recurso a organismos o acuerdos regionales u otros medios pacíficos de su
elección.
2. El Consejo de Seguridad, si lo estimare necesario, instará a las
partes a que arreglen sus controversias por dichos medios.
97 Sorensen, Max. Op. Cit. Pág.628.
103
De alguna manera este artículo, resulta útil para establecer los
principales medios para la resolución de las diversas controversias que
puedan llegar a presentarse.
El artículo décimo segundo del decreto que da vida a la CICIG,
establece como principal medio de solución de controversias la negociación,
pero sin excluir otros medios que se acuerde utilizar para ello. Esos otros
medios, podría decirse que son en términos generales los establecidos en el
artículo 33 de la Carta de las Naciones Unidas, el cual se transcribió en
párrafos anteriores.
II.2.9.1.1. Negociación:
John Basset Moore le define como: “Procedimiento legal y
administrativo por el cual los gobiernos (y las entidades de carácter
internacional), en el ejercicio de sus poderes, conducen sus relaciones
mutuas y discuten, arreglan y solucionan sus controversias”. 98
Las negociaciones cumplen una función múltiple como medio de
resolución de controversias. 99
La negociación es considerada el método por excelencia, para la
resolución de los diversos conflictos dentro del orden del Derecho
Internacional, se le denomina como el método autónomo por excelencia,
aunque como se ha observado en párrafos anteriores, ni la negociación, ni
ningún otro método puede ser impuesto a los Estados en conflicto, es
necesario su consentimiento para ello, el éxito de la negociación radica en
que sirve para establecer las bases de lo que luego podría llegar a ser
98 Loc. Cit. 99 Loc. Cit.
104
necesario revisar a partir de un proceso donde se involucre a un tercero que
decida, además que permite que las partes se arreglen entre si, buscando lo
mejor para los intereses de cada quien, mientras que un tercero puede
resolver de manera que resulte perjudicial para los intereses de las personas
involucradas, por no contar con los mismos conocimientos de la situación
que puede llegar a tener cada una de las partes.
II.2.9.1.2. Investigación:
El procedimiento de la investigación fue elaborado en la Conferencia
de la Haya de 1899, como paralelo al arbitraje, de tal manera que los
Estados que no quisieran someter sus diferencias al arbitraje pudieran al
menos usar éste procedimiento.
El método de investigación está destinado a obtener un conocimiento
imparcial y detallado de los hechos que dieron origen a la controversia,
peritaje, normalmente confiado a un órgano colegiado, denominado
Comisión de Investigación, Encuesta o Determinación de los Hechos. La
encuesta fue concebida para las controversias internacionales en los que se
presenta una diferencia de las partes involucradas en la apreciación sobre
puntos de hecho, procurando no comprometer el honor ni los intereses de
las partes.
Este medio ha entrado en desuso, aproximadamente, a partir del año
1924, ya que la tendencia de los últimos años ha sido regular la conciliación
sobre la investigación en los tratados para la solución pacífica de los
conflictos.100
100 Ibid. 633.
105
II.2.9.1.3. Buenos Oficios y Mediación:
Los buenos oficios representan el grado más modesto de intervención,
el tercero que los presta, se limita a ejercer su influencia moral o política
para procurar restablecer las relaciones de las partes en litigio. Su misión
primordialmente consiste en acercar a las partes.
La mediación interviene un poco más, ya que además de lo antes
especificado, puede proponer bases para la negociación cuidando de no
imponer una solución. 101
II.2.9.1.4. Conciliación:
Es el método no jurisdiccional que más se asemeja a uno de
naturaleza jurisdiccional, pues en éste, un órgano colegiado integrado por
juristas, conoce sobre todos los aspectos controvertidos, para arribar a una
conclusión, la cual es comunicada a las partes interesadas a manera de
recomendación, las partes se encuentran en la facultad de acatar o no la
solución propuesta por la comisión de conciliación, según lo estimen
conveniente. 102
II.2.9.1.5. Arbitraje:
Los Convenios de la Haya para la solución pacífica de los conflictos
internacionales de 1899 y de 1907, en sus artículos 15 y 37,
respectivamente, dispusieron: “El arbitraje tiene por objeto arreglar los
litigios entre Estados mediante árbitros por ellos elegidos y sobre la base el
101 Brotóns, Remiro. Op. Cit 836. 102 Loc. Cit.
106
respecto del Derecho. El Convenio de Arbitraje implica la obligación de
someterse de buena fe a la sentencia arbitral”.
El acuerdo por medio del cual las partes involucradas en la
controversia manifiestan su voluntad para someterse al arreglo arbitral se
denomina comúnmente como Convenio de Arbitraje, estando regidas su
celebración y condiciones de validez por el Derecho de los tratados; éste
puede establecerse cuando se dé un litigio o previendo la realización de una
controversia futura.103
II.2.9.1.6. Arreglo Judicial:
“Es el procedimiento, en virtud del cual, las partes someten la solución
de su controversia a un tribunal internacional de carácter permanente
integrado por jueces independientes elegidos con antelación al nacimiento
del litigio de acuerdo con reglas estatutarias, que actúa conforme un
procedimiento preestablecido y dicta sentencias obligatorias sobre la base del
respeto del Derecho Internacional”.104
Cuenta con un elemento funcional que consiste en que el tercero que
juzga actúa de forma imparcial ante la controversia dictando una sentencia
obligatoria y definitiva, resolviendo el conflicto existente.
A diferencia del arbitraje los sujetos que intervienen en el arreglo
judicial, actúan de forma permanente y su integración, por lo general, no es
ad hoc, sino que se encuentran previamente determinados.
103 Ibíd. 860. 104 Ibíd. 862.
107
II.2.10. Duración:
“Artículo 13. Entrada en vigencia y duración.
El presente Acuerdo entrará en vigencia en la fecha en que el Estado
de Guatemala notifique oficialmente a la Organización de Naciones Unidas,
que ha completado sus procedimientos internos de aprobación y ratificación.
Tendrá una vigencia de dos (2) años y podrá prorrogarse por acuerdo escrito
entre las partes.”
“La CICIG tiene un mandato de dos años a partir de la fecha de su
constitución, es decir que el actual mandato de la Comisión estará finalizando
en septiembre de dos mil nueve.” 105
Lo anterior, forma parte del informe elaborado por la propia CICIG a
un año de haber iniciado sus labores. El que las actividades de la CICIG
continúen después de septiembre de 2009, depende de la voluntad tanto del
Estado de Guatemala, como de la Organización de las Naciones Unidas de
continuar con su desarrollo, dicha manifestación de voluntad deberá
renovarse cada dos años para que esta continúe en funciones.
II.2.11. Modificación
“Artículo 14. Modificación.
El presente instrumento se podrá modificar por acuerdo escrito entre
las partes. EN TESTIMONIO DE LO CUAL, los siguientes representantes
debidamente autorizados por la Organización de Naciones Unidas y por el
Gobierno de Guatemala han firmado el presente Acuerdo. Hecho en la
Ciudad de NuevaYork el 12 de diciembre de 2006, en dos originales Inglés y
Español, siendo ambos textos igualmente auténticos.”
105Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala. Op. Cit. Pág 1.
108
El anterior artículo establece que las disposiciones acordadas en
cuanto a la CICIG, podrán modificarse si se cuenta con el consentimiento de
las partes para que ello suceda.
Luego de contar con la información antes proporcionada, se han
agregado elementos que, aunados a las posturas de la Comisión de
Relaciones Exteriores del Congreso de la República y de la Corte de
Constitucionalidad, que se expondrán en el capitulo siguiente, permitirán
obtener una perspectiva del tema, lo suficientemente completa para
responder a la pregunta que motiva la presente investigación: ¿De qué
manera afecta la implementación de la CICIG a la Soberanía del Estado?
109
Capítulo III: Corte de Constitucionalidad y Comisión de Relaciones
Exteriores del Congreso de la República:
A continuación se presentan dos dictámenes fundamentales emitidos
por las entidades estatales señaladas en el título del presente capitulo,
exponiendo sus principales argumentos y posturas y estableciendo ciertas
observaciones pertinentes respecto a la Comisión.
III.1. Opinión Consultiva de la Corte de Constitucionalidad:
Uno de los principales temas abordados por la Corte y sobre los que
existe cierta controversia se encuentran en la posibilidad de que las
competencias del Ministerio Público y su autonomía se vean afectadas por la
CICIG.
La Corte de Constitucionalidad hace énfasis en el hecho de que el
artículo 467 del Código Procesal Penal establece, en lo referente al
procedimiento especial de averiguación, que la Corte Suprema de Justicia se
encuentra facultada para encargar la investigación al Procurador de los
Derechos Humanos, a una entidad o asociación jurídicamente establecida en
el país y aún al cónyuge o parientes de la misma, en orden excluyente.
Con el anterior argumento se llega a concluir: “Consecuentemente la
labor de investigación es una conducta que también puede realizarse por
personas distintas al Ministerio Público, al tenor de lo dispuesto en el Código
Procesal Penal y en la Ley Orgánica del Ministerio Público sin que por ello se
lesione norma constitucional alguna.”
110
Se señala además que el Ministerio Público puede solicitar apoyo para
llevar a cabo la labor de investigación que le ha sido encargada. Lo anterior
se fundamenta en el artículo 29 de la Ley Orgánica del Ministerio Público que
establece: “Asesores Específicos. El Fiscal General de la República , los
fiscales de distrito y fiscales de sección podrán solicitar la asesoría de
expertos de entidades públicas o privadas para formar equipos
interdisciplinarios de investigación para casos específicos. También podrán
aceptar la colaboración gratuita de alguna persona, asociación de ciudadanos
u organismos de derechos humanos que tengan interés en realizar una
investigación específica”, por su parte, el 44 de la misma ley, al referirse a
los fiscales especiales establece que “ El Fiscal General de la República, los
fiscales de distrito y fiscales de sección podrán solicitar la asesoría de
expertos de entidades públicas o privadas para formar equipos
interdisciplinarios de investigación para casos específicos. También podrán
solicitar la colaboración de organismos de derechos humanos en las
investigaciones de delitos que afecten los derechos fundamentales de las
personas.”
Con base en lo anterior la Corte de Constitucionalidad establece que la
creación de la CICIG no conlleva una violación constitucional ni legal con
relación al Ministerio Público, pues las labores de la misma únicamente se
supone que habrán de limitarse a apoyar la labor de investigación ejercida
por el Ministerio Público, cuidando de no obstaculizar su función.106
Luego se continúa analizando sobre si existe o no intromisión de la
CICIG en competencias del Estado de Guatemala:
106 Corte de Constitucionalidad de la República de Guatemala. Opinión Consultiva Expediente 791-2007. Guatemala, 8 de mayo de 2007. Página 5.
111
“Se ha cuestionado que con el establecimiento de la previsión anterior
se delegue a la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala,
una función que corresponde exclusivamente al Estado de Guatemala. Sin
embargo, de la lectura del inciso relacionado, dentro del contexto dentro del
cual se ubica, se aprecia que esa obligación constituye uno de los objetivos
del Acuerdo, sin que en el texto se aprecie que el mismo corresponde a la
comisión creada, sino que será el Estado de Guatemala, quien adicione a sus
obligaciones constitucionales descritas con anterioridad, una obligación
internacional, consistente en la creación de los referidos mecanismos y
procedimientos tendientes a proteger la vida e integridad de las personas
Apréciese esta figura dentro de un acuerdo internacional suscrito por
las Naciones Unidas y el Estado de Guatemala a través del cual se crea una
persona jurídica y en el cual se prevé que ambos adquieren compromisos
advirtiéndose para la Comisión, el de coadyuvar, fortalecer y apoyar a las
instituciones del Estado encargadas de la investigación de los delitos que en
el mismo se detallan, y por su parte el Estado se obliga a crear los
mecanismos y procedimientos que deban establecerse para proteger la vida
e integridad de las personas, entre otras obligaciones que se detallan a lo
largo del contenido del mismo.
Siendo la plena vigencia de los derechos humanos una preocupación
universal, es lógico que un Estado amplíe sus obligaciones en tal sentido, y
requiera el apoyo de una organización internacional especializada en la
materia, como las Naciones Unidas, lo cual es coherente con las obligaciones
adquiridas por el Estado en diferentes instrumentos internacionales en el
ámbito de derechos humanos, en los cuales se afirma la preocupación
universal por su vigencia. Así, pueden citarse las consideraciones vertidas en
la Declaración Universal de Derechos Humanos, en la cual se señala que:
112
“Todos los pueblos y naciones deben esforzarse a fin de que tanto los
individuos como las instituciones inspirándose constantemente en ella (La
Declaración Universal de Derechos Humanos), promuevan, mediante la
enseñanza y la educación, el respeto a estos derechos y libertades, y
aseguren por medidas progresivas de carácter nacional e internacional, su
reconocimiento y aplicación universales y efectivos, tanto entre los pueblos
de los Estados Miembros como entre los territorios colocados bajo su
jurisdicción.”107
Una de las conclusiones más importantes a la que llega la Corte de
Constitucionalidad, se resume en el siguiente párrafo:
“…la creación de la citada Comisión, no resulta inconstitucional, serán
las funciones, facultades y potestades que a ésta se le otorguen las que
deben revisarse a efecto de verificar que se adecuen al marco
constitucional”.108
Al tratar lo relativo al artículo segundo del Decreto 35-2007, la Corte
de Constitucionalidad hace referencia a la polémica existente en cuanto a la
porción del mismo que establece como función de la CICIG: “Determinar la
existencia de cuerpos ilegales de seguridad y aparatos clandestinos, su
estructura, formas de operar, fuentes de financiamiento y posible vinculación
con agentes del Estado y otros sectores que atenten contra los derechos
civiles y políticos en Guatemala…”
El conflicto surge porque para determinar “la existencia de cuerpos
ilegales y aparatos clandestinos de seguridad”, muchos opositores de la
CICIG defienden que es necesaria la intervención previa de un órgano
107 Ibíd. Pág. 13 108 Ibíd. Pág. 14
113
jurisdiccional que actúe respetando el debido proceso y los demás derechos
del procesado, consagrados en la Constitución Política de la República.
La solución que da la Corte de Constitucionalidad resulta bastante
sencilla, acude al artículo undécimo de la Ley del Organismo Judicial y con
base en ello observa las definiciones de la palabra “determinar” dadas por el
Diccionario de la Real Academia Española, siendo éstas:
determinar.
(Del lat. determināre).
1. tr. Fijar los términos de algo.
2. tr. Distinguir, discernir.
3. tr. Señalar, fijar algo para algún efecto. Determinar día, hora.
4. tr. Tomar resolución. U. t. c. prnl.
5. tr. Hacer tomar una resolución. Esto me determinó a ayudarle.
Elige la definición que se estima convenientemente más ambigua y
afirma: “… debiéndose interpretar un vocablo utilizado en una ley, según el
contexto en el cual se encuentra y correspondiendo ésta a una de las
facultades conferidas a una comisión creada para coadyuvar con el Estado y
sus instituciones en la investigación y persecución de los delitos
presuntamente cometidos por cuerpos ilegales de seguridad, debe
entenderse que el significado que a la misma corresponde no es el de “tomar
resolución”, sino el contenido en el numeral tres relacionado y el cual prevé
como una de las facultades de la Comisión el “señalar, fijar algo para algún
114
efecto”, entendiéndose que una vez señalados los grupos descritos o
“determinados” éstos, se presentarán por la misma las acciones legales para
las que se encuentra facultada según lo establecido en el artículo 3 del
Acuerdo de su creación. Definitivamente, si se atribuye la acepción de “tomar
resolución” a la facultad de “determinar” se provocaría no sólo lesión al texto
constitucional, sino que además la misma no sería coherente con las
finalidades para las cuales fue creada la Comisión, las cuales se detallan en
el Acuerdo que se analiza. Por ello, de conformidad con los artículos 10 y 11
de la Ley del Organismo Judicial, e interpretando esa facultad según el
contexto en el cual se encuentra y la finalidad de la institución a la que
pertenece, la misma debe entenderse según lo descrito en el numeral antes
relacionado, y al hacerlo de esa manera no se lesiona el marco
constitucional.”
Por lo que en cuanto a dicho apartado, se concluye que no
contraviene el ordenamiento constitucional siempre que la CICIG se apegue
en el ejercicio de su actividad, a la definición contenida en el numeral tercero
del diccionario de la RAE.109
III.1.1. Sobre la constitucionalidad de las facultades
atribuidas a la CICIG:
El análisis de las distintas facultades atribuidas a la CICIG en el
artículo tercero del decreto 35-2007, pueden explicarse de la siguiente
manera:
La Corte de Constitucionalidad, estudia de manera más amplia el
apartado a) del artículo tercero, el cual determina la facultad de :
109 Ibíd. Pág. 16.
115
a) Recabar, evaluar y sistematizar información suministrada por
cualquier persona, entidad oficial o privada, organizaciones
no gubernamentales, organismos internacionales y
autoridades de otros Estados;
Al respecto, la primera advertencia que realiza la Corte de
Constitucionalidad va dirigida a requerir el respeto de la normativa
guatemalteca, sobre todo los siguientes artículos de la Constitución Política
de la República de Guatemala:
Art. 24. Establece la inviolabilidad de la correspondencia, documentos
y libros de una persona, los cuales solo son susceptibles de ser revisados en
virtud de orden judicial, y en cumplimiento de la ley. Así también, se advierte
del secreto de las comunicaciones telefónicas, radiofónicas, cablegráficas, el
monto de los impuestos pagados, las utilidades, pérdidas costos y demás
datos contables y medios de comunicación de los que pueda servirse una
persona.
Art. 30 En cuanto manda la publicidad de los actos administrativos con
la salvedad de los asuntos diplomáticos, militares, de seguridad nacional o la
información dada por particulares bajo garantía de confidencia.
Art. 31 En lo relativo a la prohibición de archivos de filiación política.
Estima entonces la Corte que no contravendrá el ordenamiento
constitucional en cuanto al inciso a) siempre y cuando la Comisión respete
las disposiciones antes mencionadas.
Se refiere a los incisos c), f), i) y j) de forma conjunta:
116
(c) Asesorar técnicamente a las instituciones competentes del Estado
en la investigación y persecución penal de los delitos cometidos por los
presuntos integrantes de los Cuerpos Ilegales de Seguridad y Aparatos
Clandestinos de Seguridad, así como asesorar a los organismos del Estado en
la implementación de los procedimientos administrativos a que haya lugar
respecto de los funcionarios presuntamente vinculados a dichas
organizaciones.
(f) Suscribir e implementar Acuerdos de cooperación con el Ministerio
Público, la Corte Suprema de Justicia, la institución del Procurador de
Derechos Humanos, la Policía Nacional Civil y cualesquiera otras instituciones
del Estado, para el cumplimiento de su mandato;
(i) Solicitar al Ministerio Público y al Gobierno la adopción de las
medidas necesarias para garantizar la seguridad de los testigos, víctimas y
todos aquellos que colaboren en su investigación así como monitorear, en
conformidad a su mandato, la implementación y cumplimiento de dichas
medidas, asesorar a los entes públicos encargados y ejercer buenos oficios
respecto de la adopción de las mismas;
(j) Seleccionar y supervisar a un equipo técnico de investigación
integrado por profesionales nacionales y extranjeros de probada competencia
e integridad moral y al personal administrativo necesario para cumplir con
sus tareas;
De los mismos únicamente establece que son básicamente funciones
de asesoría y apoyo a las instituciones con las que celebre convenios de
cooperación lo cual no genera inconstitucionalidad alguna.110
110 Ibíd. Pág. 20
117
Los apartados b), d), y e) establecen:
(b) Promover la persecución penal por medio de denuncia penal ante
las autoridades correspondientes. De igual manera la Comisión queda
facultada para constituirse en querellante adhesivo de conformidad con el
presente Acuerdo y con el Código Procesal Penal en cuanto a sus facultades
procesales, para todos los casos en el marco de su competencia;
(d) Denunciar ante las respectivas autoridades administrativas a los
funcionarios y empleados públicos que en el ejercicio de su cargo hayan
cometido presuntamente infracciones administrativas, a fin de que se inicie
el procedimiento administrativo correspondiente; en particular a aquellos
funcionarios o empleados públicos presuntos responsables de obstaculizar el
ejercicio de las funciones o facultades de la Comisión, sin perjuicio de
promover a través del Ministerio Público cualquier proceso penal que sea
pertinente;
(e) Actuar como tercero interesado en los procedimientos
disciplinarios administrativos, mencionados precedentemente;
Estas facultades, la Corte de Constitucionalidad, básicamente las
acepta y las relaciona con artículos del Código Procesal Penal , en específico
con los artículos 297 y 116, que básicamente se refieren a la denuncia y al
querellante adhesivo.
Las literales k) y l ) también son estimadas congruentes con el
ordenamiento constitucional, sobre todo la literal (k) la cual expresamente
somete la actividad de la CICIG al ordenamiento constitucional al decir que
se encuentra facultada para : Tomar todas las medidas que estime
118
convenientes para la consecución de su mandato de conformidad con el
ordenamiento constitucional guatemalteco;
La literal (l) establece la función de publicar informes generales y
temáticos sobre sus actividades y los resultados de las mismas, incluyendo
recomendaciones de conformidad con su mandato, lo cual tampoco implica
ninguna amenaza para la normativa constitucional vigente;
Sobre la facultad de Solicitar en el marco del cumplimiento de su mandato, a
cualquier funcionario o autoridad administrativa de los organismos del Estado
y de sus entidades descentralizadas, autónomas o semiautónomas;
declaraciones, documentos, informes y colaboración en general, estando
éstos obligados a atender y proporcionar sin demora aquello que les sea
requerido; Establecida en la literal h), se advierte que debe tomarse en
cuenta que los asuntos sobre los que la CICIG conoce son
predominantemente de índole penal, por lo cual debe de respetarse lo
relativo a que el interrogado no se encuentra obligado a declarar en contra
de si mismo ni de sus parientes.
III.1.2. Sobre la Personalidad Jurídica y la Capacidad Legal de
la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala:
Esta le es reconocida por el artículo cuarto del decreto 35-2007, a
continuación, se expondrán algunas de las observaciones realizadas por la
Corte de Constitucionalidad en torno a la personalidad jurídica y capacidad
legal de la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala
(CICIG) :
Se atiende a la Opinión consultiva numero 1250-2004, de fecha cinco
de agosto de dos mil cuatro, la cual se da entorno a la entidad que antecede
119
a la CICIG, la Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y Aparatos
Clandestinos de Seguridad en Guatemala (CICIACS), ya que a pesar que
parte de su contenido fue considerado inconstitucional, lo relativo a la
capacidad y personalidad jurídica de dicha entidad no fue objetado. Es por
ello que para este caso se reitera el criterio emitido en aquel entonces, por lo
que se estima que:
“El Estado de Guatemala de conformidad con las facultades que le
otorgan los artículos 149 y 183 inciso o) constitucionales , está facultado
para celebrar tratados y acuerdos internacionales con otros estados o sujetos
de derecho internacional; de ahí que si a través de uno de esos tratados se
produce la creación de una persona jurídica, está tendrá capacidad para
actuar en el Estado de Guatemala, de conformidad con la normativa interna
de nuestro país; por esa razón no se aprecia lesión constitucional al conferir
a la Comisión facultad para celebrar contratos, adquirir bienes e iniciar
procedimientos judiciales, pues ello le es permitido ya que tendrá
personalidad jurídica. En el ejercicio de esa facultad podrá celebrar los
acuerdos, con otros Estados u organizaciones internacionales, que estime
convenientes, los cuales le obligarán como persona jurídica independiente de
los sujetos que la crearon. Al respecto es necesario advertir que a los
acuerdos que pudiera concertar la Comisión Internacional Contra la
Impunidad en Guatemala, con otros Estados y organizaciones internacionales
aplicaría el principio res inter alios acta, por lo que no podrían vincular al
Estado guatemalteco en la medida que éste no haya sido parte ni los
convalida de manera tácita o expresa. Por lo anterior, a juicio de esta Corte,
el contenido del artículo 4, no lesiona ninguna norma constitucional.”111
111 Ibíd. Pág. 24
120
III.1.3. CICIG Frente al Ministerio Público:
El artículo 6 numeral segundo del decreto 35-2007 establece la
necesidad de un acuerdo entre la CICIG y el Ministerio Público, de la manera
y para las finalidades que constan en dicha norma:
6.2 Para el cumplimiento de las finalidades de este Acuerdo, de conformidad
con la legislación vigente y con los acuerdos bilaterales de cooperación que
se suscriban:
(a) El Fiscal General del Ministerio Público dispondrá el nombramiento de los
fiscales especiales que sean necesarios, así como las acciones pertinentes
para cumplir con las finalidades de la investigación y la persecución penal, en
particular para los siguientes efectos:
(i) Contar con personal idóneo para desarrollar las actividades materia del
presente acuerdo;
(ii) Realizar las diligencias pertinentes en la investigación penal y la
persecución penal;
(iii) Recibir asesoría técnica de la CICIG y demás acciones de fortalecimiento
que sean necesarias; y
(iv) Mantener la adecuada coordinación para todos los efectos de este
acuerdo, y en particular para el ejercicio de las atribuciones que el mismo
confiere a la CICIG como querellante adhesivo.
121
El conflicto que debe enfrentarse se soluciona a través de la
realización del acuerdo que la misma ley contempla. Al contar con la
aprobación y apoyo del Ministerio Público , la Corte de Constitucionalidad
considera que se respeta su autonomía por lo que el artículo 251 de la
Constitución Política de la República no se consideraría infringido.
III.1.4. Inviolabilidad de los locales, documentos y materiales
de la CICIG:
La Corte de Constitucionalidad señala que las disposiciones
establecidas en el artículo 9 del decreto 35-2007, se justifican en cuanto
coinciden con el artículo II, sección 3 de la convención sobre privilegios e
inmunidades de la Organización de las Naciones Unidas; disposición válida
entre los miembros de la comunidad internacional de la que Guatemala
forma parte, la cual prevé que: “Los locales de las Naciones Unidas serán
inviolables. Los haberes y bienes de las Naciones Unidas, dondequiera que se
encuentre y en poder de quienquiera que sea, gozarán de inmunidad contra
allanamiento, requisición, confiscación y expropiación y contra toda otra
forma de interferencia, sea de carácter ejecutivo, administrativo, judicial o
legislativo”.112
III.1.5. Privilegios e Inmunidades:
Contemplados en el artículo 10 del decreto 35-2007 dichos privilegios
se extienden tanto al comisionado como al demás personal al servicio de la
CICIG. Los beneficios que se otorgan, se dan únicamente con la finalidad de
garantizar el desempeño eficaz de las funciones de las misiones diplomáticas
y busca evitar intromisiones y presiones en la actividad de los comisionados.
La Corte opina: “(…) resulta lógico estimar que estos privilegios e
112 Ibíd. Pág. 28.
122
inmunidades se otorguen al Comisionado, quien será el director y también el
responsable de las actividades que realice la Comisión Internacional Contra la
Impunidad en Guatemala , para que en el ejercicio de su cargo pueda
cumplir a cabalidad con las tareas que se le han encomendado; sin embargo
conviene tener presente que de conformidad con lo establecido en el artículo
31 inciso 4 de la Convención de Viena sobre relaciones diplomáticas de 1961,
esa inmunidad no le exime de la jurisdicción del Estado que lo acreditó en
Guatemala. Por las razones anteriores la Corte no apreció
inconstitucionalidad con el establecimiento de los privilegios anteriores a
favor del comisionado.113
III.2. Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la
República de Guatemala
En julio de dos mil siete, la antes mencionada comisión, cuya
presidenta fue Zury Rios-Montt de Weller, emitió un dictamen desfavorable
en contra de la implementación de la Comisión Contra la Impunidad en
Guatemala. A continuación se presentan aspectos importantes de dicho
dictamen:
Luego de describir las principales disposiciones referentes a la CICIG
se procede a analizar y criticar la opinión consultiva emitida al respecto por la
Corte de Constitucionalidad, la cual, en el presente trabajo, se desarrolló en
párrafos anteriores.
Siendo la primera pregunta formulada al solicitar la mencionada
opinión consultiva:
¿Es constitucional el contenido del Acuerdo para el establecimiento de
una Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, suscrito por 113 Ibíd. Pág. 30
123
representantes del Gobierno de Guatemala y la Organización de las Naciones
Unidas el doce de diciembre de dos mil seis?
Y su respectiva respuesta:
“El Acuerdo celebrado entre el Gobierno de Guatemala y la
Organización de las Naciones Unidas relativo al establecimiento de una
Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), suscrito
en la ciudad de Nueva York el doce de diciembre de dos mil seis, resulta
constitucional en cuanto a la creación de una Comisión que coadyuve con la
investigación de los delitos de acción pública que en el acuerdo de su
creación se detallan, así como que brinde asesoría al Estado de Guatemala
respecto de los temas que en el mismo se describen”
Ante dicha respuesta, la Comisión de Relaciones Exteriores del
Congreso de la República manifestó que no considera que la respuesta dada
por la Corte de Constitucionalidad sea útil, pues al parecer no fue
correctamente entendida, ya que al pronunciarse, mencionó que la creación
de la Comisión no contraviene la Constitución Política de la República de
Guatemala, pero la pregunta en realidad era si el contenido del acuerdo, si
los artículos que forman parte de la norma, eran o no compatibles con la
Constitución Política de la República, es por ello que consideran que la
pregunta fundamental simplemente no fue respondida.
La Comisión menciona además que aparentemente la Corte de
Constitucionalidad delegó la responsabilidad de velar por la congruencia de la
norma en manos del Congreso de la República y manifiesta “¿Debe
entenderse entonces que la Corte de Constitucionalidad traslada al Congreso
de la República la responsabilidad de adecuar el texto del Acuerdo de
creación de la CICIG a la normativa constitucional del país? Y que de igual
124
manera el Organismo Ejecutivo, en caso de la aprobación por parte del
Congreso del Acuerdo con modificaciones, ¿Deberá hacer “ajustes” para la
aplicación del mismo?”.114
Sobre la segunda pregunta no se extiende demasiado, pero advierte
sobre como la misma Corte de Constitucionalidad reconoce que para que la
autonomía del Ministerio Público no se vea vulnerada será necesaria la
suscripción de acuerdos entre la Comisión Internacional Contra la Impunidad
en Guatemala y el Ministerio Público para que la autonomía de la misma no
sea amenazada o vulnerada.
La Comisión con base en lo anterior hace notar que: “… el Acuerdo en
si mismo no tiene autonomía ni puede implementarse por si solo.”
La tercer y última pregunta respondida por la Corte de
Constitucionalidad se da con referencia a sobre si es o no necesaria la
mayoría de las dos terceras partes del total de diputados para la aprobación
del acuerdo que establece la CICIG. La Corte resolvió que no existe ningún
inconveniente si la norma fuere aprobada por mayoría absoluta.
La Comisión de Relaciones Exteriores duda sobre lo anterior pues la
Ley Orgánica del Ministerio Público fue aprobada por las dos terceras partes
del congreso de la República, por lo que para cualquier modificación a dicha
ley estiman que debe ser a través de una mayoría calificada. Los deberes
que son puestos al Ministerio Público a través del acuerdo, en cierta forma
afectan la autonomía establecida en el artículo 251 de la ley del Ministerio
Público, pues estiman que impone al Ministerio Público deberes que no
aparecen taxativamente regulados en su ley orgánica.
114 Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República de Guatemala. Dictamen Registro 3625 “Acuerdo entre la Organización de Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala Relativo al Establecimiento de una Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala –CICIG-. Guatemala, Julio 2007. Pág. 8.
125
Luego de las observaciones realizadas sobre la antes mencionada
opinión consultiva, la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la
República de Guatemala procede a incorporar otras cuestiones que aunque
no necesariamente se incluyeron en el dictamen emitido por la Corte de
Constitucionalidad se encuentran relacionadas con el tema objeto de estudio.
III.2.1. El Ejercicio del Poder Soberano:
Este tema es un apartado específico dentro del Dictamen emitido por
la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República y trata un
tema fundamental para el presente trabajo, ofreciendo argumentos
alrededor del conflicto entre la implementación de la CICIG y la soberanía del
Estado.
“ La soberanía, tal como se ha desarrollado el concepto desde el siglo
XVI significa el poder del Estado para tomar decisiones de última instancia,
decisiones que no pueden ser anuladas o revocadas por ningún otro
gobierno o institución extra estatal.” “(…) al parecer de muchos, la CICIG
como planteada en el acuerdo con la ONU desafía aspectos constitucionales
al asumir el ejercicio de funciones públicas y al pretender el despliegue de
poder dentro del territorio Dominium del Estado de Guatemala” 115
Se enfatiza el hecho de que la soberanía se encuentra depositada en
el pueblo, quién la delega en los organismos ejecutivo, legislativo y judicial.
Dicha delegación se estima es provisional. La implementación de la CICIG,
de acuerdo al dictamen objeto de estudio, afectaría de forma sustancial la
115 Ibíd. Pág. 18.
126
configuración del estado y las atribuciones de los distintos poderes dentro del
mismo:
“La naturaleza de la CICIG desnaturaliza tanto la estructura de los tres
organismos del Estado como las funciones y competencias que le
corresponden por imperativo constitucional. La operatividad que a la CICIG
se le asigna en el acuerdo de creación, somete la maquinaria de gobierno,
tanto como las voluntades de funcionarios y representantes, a obedecer
criterios, procesos, estructuras y decisiones, de un cuarto poder que mina la
autonomía del Ministerio de Relaciones Exteriores y del Ministerio Público,
entre otras agencias del Estado. Reconoce la desnaturalización la propia
Corte de Constitucionalidad al emitir su opinión consultiva y exigir la
suscripción de acuerdos entre el MP y la referida comisión en aras de
mantener esa autonomía.”116
“En el caso de un País (Estado) que se auto gobierna, es decir que no
obedece órdenes del exterior y que no reconoce una ley más alta que la
propia se le dice “soberano”. Si el mismo País en su decisión soberana
obedece esta u otra Ley o Tratado Internacional, lo hace por voluntad propia
en atención a razones de prudencia o de moralidad. Sin embargo, es otra
circunstancia la que un País dependa o se sienta obligado por una voluntad
extra nacional o ente extranjero, y piense que todavía tenga autonomía
efectiva en sus asuntos internos. Es esta la circunstancia que parece
establecerse en el artículo II del Acuerdo, donde a la CICIG se le reconoce la
capacidad para actuar con absoluta independencia funcional en el
desempeño de su mandato.
Entonces, hay no sólo un claro traslape de funciones, sino eventual
repetición y hasta contradicción en la ejecución de la autoridad a raíz de las
116 Ibíd. Pág.20.
127
tantas facultades positivas (Artículo 3 del Acuerdo) que violan el principio de
la separación de poderes. Semejante poder omnímodo está implícito en la
concesión de absoluta independencia funcional…”. 117
De lo anterior puede deducirse un punto importante, el mismo se
encuentra relacionado con el capítulo primero del presente trabajo. Resulta
que el consentimiento dado para obligarse debe ser libre, pero en muchos
casos es evidente la existencia de presiones a las cuales un Estado no se
encuentra en capacidad de resistir, esto obviamente es más común en los
Estados más débiles. En este caso lo que la comisión plantea es que el
consentimiento prestado por Guatemala para la implementación de la CICIG,
probablemente responde más a presiones internacionales que a su propia
voluntad y que el hecho que dicha situación se manifieste, es una clara
muestra que la soberanía del Estado de Guatemala ha sido vulnerada, en
cuanto a que el poder del mismo se ha sometido a través de presiones al de
la Organización de Naciones Unidas.
Luego, se hace referencia a un punto que se considera como uno de
los más controvertidos y principales argumentos, para quienes consideran
que la soberanía del Estado sí ha sido vulnerada con la instalación de la
CICIG en Guatemala y con las facultades otorgadas a dicha entidad. El
artículo 4 numeral 2 del Decreto 35-2007 establece:
2. La CICIG tendrá la facultad de concertar acuerdos con otros
Estados y organizaciones internacionales en la medida en
que puedan ser necesarios para la realización de sus
actividades y el cumplimiento de sus funciones, con arreglo
al presente Acuerdo.
117 Ibíd. Pág.21.
128
La Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la República se
pronuncia al respecto:
“En tal sentido debe observarse que de acuerdo con el artículo 183 de la
Constitución, es el Presidente de la República el único que puede celebrar
Acuerdos, Convenios o Tratados que comprometan el Estado de Guatemala.
Con la instauración de la CICIG, el Ejecutivo cedería sus propias facultades y
el Legislativo la aprobación que tendría que dar en materia de Tratados
(Artículo 171). Pareciera que el pueblo soberano se está sometiendo a la
autoridad de una entidad y de unos funcionarios que jamás eligió.” 118
Dicho argumento complementa el establecido con anterioridad que
afirmaba que la CICIG vendría a alterar el funcionamiento de los organismos
del Estado ya que las actividades de los organismos ejecutivo y legislativo se
verían vulneradas.
El artículo 171, literal l) de la Constitución Política de la República establece
como atribución especifica del Congreso: Aprobar, antes de su ratificación,
los tratados, convenios o cualquier arreglo internacional cuando:
1) Afecten a leyes vigentes para las que esta Constitución requiera la misma
mayoría de votos.
2) Afecten el dominio de la Nación, establezcan la unión económica o política
de Centroamérica, ya sea parcial o total, o atribuyan o transfieran
competencias a organismos, instituciones o mecanismos creados dentro de
un ordenamiento jurídico comunitario concentrado para realizar objetivos
regionales y comunes en el ámbito centroamericano.
118 Ibíd. Pág. 23.
129
3) Obliguen financieramente al Estado, en proporción que exceda al uno por
ciento del Presupuesto de Ingresos Ordinarios o cuando el monto de la
obligación sea indeterminado.
4) Constituyan compromiso para someter cualquier asunto a decisión judicial
o arbitraje internacionales.
5) Contengan cláusula general de arbitraje o de sometimiento a jurisdicción
internacional;
El artículo 183 literal k) de la misma norma estipula:
k) Someter a la consideración del Congreso para su aprobación, y antes de
su ratificación, los tratados y convenios de carácter internacional y los
contratos y concesiones sobre servicios públicos.
La normativa constitucional aquí plasmada se considera que ofrece un
argumento bastante sólido para que a partir de él se llegue a establecer si la
soberanía del Estado se ha vulnerado por medio del acuerdo, cuestión que se
tratará posteriormente, al concluirse la presente investigación.
III.2.2. Novedad de la CICIG:
La Comisión de Relaciones Exteriores considera que la CICIG
corresponde a un nuevo tipo de ente que refleja un intento de hacer
“Gobierno Internacional”. Asimismo afirma que la Secretaría General de la
ONU, busca asumir una misión de administración pública mediante un
aparato burocrático que pretende compartir, y hasta dirigir, funciones de
procuraduría de justicia y de cancillería dentro del territorio nacional de un
Estado Miembro.
130
Guatemala, al ofrecerse como campo de prueba para dicho ensayo,
adquiere ante el resto de las naciones del planeta una responsabilidad
especial. Se están dando precedentes de un “Gobierno Internacional” que no
figuran en el mandato de la ONU ni en la Convención de Viena. Otorgar
inmunidad diplomática a los miembros de la CICIG, en razón de los
beneficios de la Convención de Viena presupone el ejercicio de una función
diplomática. La CICIG no representa en forma oficial a país alguno ; ni
responde a iniciativa alguna que exija el cumplimiento con una función
diplomática; ni corresponde a función alguna de la ONU que no sea la
atención que presta a las cuestiones relacionadas con derechos humanos. El
mismo Acuerdo de creación estipula que la CICIG no es un órgano de las
Naciones Unidas. 119
Se critica el hecho de la indeterminación del campo de acción de la
CICIG, pues aparentemente resulta demasiado amplio. Esta situación se
considera agravada por el hecho de que no existe un órgano contralor de la
actividad de la CICIG dentro del Estado, lo cual es un típico problema dentro
de la administración pública, pues el ente que se encuentre en la cúspide de
la organización, quien controla la actividad de todos los inferiores, no cuenta
con una entidad que le controle.
Se puede observar cierto recelo en la Comisión de Relaciones
Exteriores del Congreso de la República, pues considera la implementación
de la CICIG como una invasión de la Organización de las Naciones Unidas y
de ciertos Estados poderosos en el campo de acción propio del Estado de
Guatemala, dicha comisión afirma que: “Ante la falta de definición y precisión
de límites que se aplicarían como frenos y contrapesos a las facultades y
acciones de la CICIG y sus funcionarios, es difícil no vislumbrar en la
119Loc. Cít.
131
iniciativa una clara adjudicación de la Secretaría General de las Naciones
Unidas, quien se proyecta como una imperiosa Presidente Mundial; y una
oportunidad para ciertos países amigos de la comunidad internacional para
insertarse en la procuración de justicia en Guatemala, en atención a
intereses que definen, desde hace tiempo, sectores febriles en sus países de
origen sobre cómo deben tratarse aquí los derechos humanos.”120
Luego de expuestos los puntos de vista tanto de la Corte de
Constitucionalidad como de la Comisión de Relaciones Exteriores del
Congreso de la República puede establecerse:
Dentro del propio Estado no existió consenso o unanimidad sobre
si la normativa relativa a la Comisión Internacional Contra la
Impunidad en Guatemala era congruente con la Constitución
Política de la República. La Corte de Constitucionalidad parece
considerar que la soberanía del Estado no será vulnerada por la
CICIG, mientras la Comisión de Relaciones Exteriores estima que
indudablemente la Soberanía del Estado ha sido violada.
Tanto la opinión consultiva como el dictamen de la Comisión de
Relaciones Exteriores no son más que eso, una opinión y un
dictamen, que no cuentan con fuerza vinculante alguna para
obligar a resolver conforme a lo que cualquiera de ellas resuelva.
Sus resoluciones únicamente sirven para ilustrar a la población y
a los propios congresistas que en su momento votaron para su
instauración, por lo que no existe una respuesta clara al
problema planteado en la presente tesis, aunque se presentan
argumentos útiles de los puntos de vista expuestos por cada
entidad.
120 Ibíd. Pág. 25
132
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES
Se considera oportuno para este apartado, recordar la pregunta de
investigación:
¿De qué manera afecta la implementación de la CICIG a la Soberanía
del Estado de Guatemala?
La primera conclusión a la que es posible arribar es que en realidad la
Constitución Política de la República de Guatemala no cuenta con una
definición adecuada del término Soberanía, ni siquiera con una definición
aproximada del término. A pesar de que los artículos del 140 al 142 de la
Constitución enuncian que el Estado de Guatemala es soberano y que la
soberanía radica en el pueblo quien la delega en los Organismos Ejecutivo,
Legislativo y Judicial, no ha sido posible encontrar una definición
constitucional ni legal del término soberanía.
Como recomendación frente a la anterior conclusión, se propone que
sea la Constitución Política de la República de Guatemala, la que establezca
en qué consiste la soberanía, procurando que el concepto dé una idea clara
del significado de la misma, que permita interpretar si ésta ha sido o no
vulnerada. Dicha modificación no puede ser tomada a la ligera, su realización
en si resultaría complicada, pero a pesar de las complicaciones que pueda
representar, aún más complicadas se tornan las situaciones en que se busca
determinar si una disposición, norma u cualquier actividad del Estado se
considera susceptible de vulnerar la soberanía del Estado.
El hecho de que no exista ninguna disposición dentro del
ordenamiento legal guatemalteco que determine qué es soberanía, complica
la respuesta a la pregunta de investigación. Se hace necesario entonces,
133
acudir a medios diversos de la ley, principalmente, a la doctrina existente
respecto al tema. Por medio de la investigación aquí realizada, se puede
observar que existen diversas posturas alrededor de la soberanía y sus
implicaciones, algunos le consideran un término obsoleto y proponen su
abolición, mientras que otros se aferran a la definición tradicional, propuesta
por Jean Bodin que define la soberanía como el poder absoluto y perpetuo
de una República, el cual: “no es limitado ni en poder, ni en responsabilidad,
ni en tiempo”.121 Además es necesario agregar a los defensores de una
propuesta, que se podría calificar de moderna, la cual procura, como suele
suceder con todas las definiciones y teorías, encontrar un punto medio
dentro de los extremos. Estos últimos, conciben la soberanía como “(…) el
conjunto de competencias atribuidas al Estado por el Derecho Internacional,
ejercitables en un plano de interdependencia e igualdad respecto de los otros
Estados.”122 Estableciendo así que el Derecho Internacional juega un papel
protagónico en determinación de la soberanía de un Estado.
Puede entonces establecerse, que la respuesta a la pregunta que
motiva la presente investigación, a este punto, será: Depende. Para saber
cómo se afecta la soberanía del Estado de Guatemala, será necesario
adoptar una postura de las antes expuestas respecto de la misma, y a partir
de allí se podrá responder con mayor certeza.
La tarea, resulta difícil, sobre todo, porque gran parte de la doctrina
consultada, presenta cierta renuencia a definir soberanía de una forma
específica y clara, pues suelen darse aspectos del concepto, pequeñas
pinceladas dispersas a lo largo de los textos, que han de reunirse por el
lector, para procurar integrar una idea completa de lo que la soberanía
realmente es.
121 Loc. Cit. 122 Remiro Brótons, Antonio; Op. Cit. Pág. 75
134
Con la finalidad de no imitar a los antes mencionados autores, se
procede a concluir lo que se entiende por soberanía, en atención a dos
conceptos plasmados en el primer capítulo del presente trabajo, que se
consideran suficientemente acertados, siendo éstos:
1. “En el contexto del derecho, y de la filosofía de la estructura
interna del Estado, la “soberanía” denota el poder supremo dentro
del Estado (…) Cuando hallamos el término soberanía en el
derecho internacional, nos encontramos ante el reverso de la
misma medalla. Puesto que todos los Estados son iguales e
igualmente Estados, la soberanía no implica ya la idea de
supremacía, sino al contrario, la de independencia. (…) La
soberanía es fundamentalmente, como se ha dicho, un concepto
jurídico, corresponde al imperium del derecho romano y
comprende el poder supremo para legislar y hacer cumplir las
leyes.”123
2. Poder supremo del Estado, distinto de otros poderes sociales,
cuya jerarquía o superioridad tiene validez no solo respecto de los
grupos sociales que se encuentran dentro del Estado, sino también
respecto de los grupos externos a él, en el sentido de que éstos
no pueden inmiscuirse en los asuntos internos del mismo (…)”124
Se puede deducir de lo anterior, que se ha adoptado una postura
ecléctica y la razón de ello, es porque no se considera que la sociedad y la
comunidad política pueda desligarse de la idea de soberanía y continuar
123 Sorensen, Max. Op. Cit. Pág. 63. 124 Porrúa Pérez. Op. Cit.Pág. 337
135
funcionando como un medio para ordenar la actividad de los individuos que
la integran. A pesar de lo antes mencionado, conceptos como el de Bodin y
sus principales seguidores, resultan demasiado exagerados, el poder dado al
Estado resulta tan “absoluto”, que puede llevar a olvidar una cuestión tan
importante, como es que el Estado se ha diseñado con la finalidad de buscar
el bien de la comunidad, por lo tanto es el Estado el que existe para atender
las necesidades del ser humano y no como muchas veces se ha observado a
lo largo de la historia, que el ser humano sea sacrificado y utilizado como un
medio puesto al servicio del Estado.
Las definiciones adoptadas, toman en cuenta que el Estado debe
contar con el poder necesario para legislar y actuar de manera efectiva en el
ordenamiento de la comunidad y la consecución de los fines para los que fue
diseñado, sin olvidar que en sus relaciones con otros Estados se encuentran,
al menos en el mundo del deber ser, en un plano de igualdad donde todos se
deben respeto mutuo y el reconocimiento de la independencia de su
semejante.
Ahora, puede procederse a analizar si los diversos aspectos en torno a
la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala afectan o
contravienen la soberanía del Estado de Guatemala.
Se considera que la CICIG, es una entidad que se crea por el acuerdo
entre la Organización de Naciones Unidas y la República de Guatemala, para
luchar contra los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad, a
petición del propio Estado, según consta en la carta a la cual se hace
referencia en el segundo capítulo de la presente investigación, de fecha
cuatro de abril del año dos mil tres, dirigida por el Gobierno de Guatemala a
Naciones Unidas donde se solicitó asistencia para el establecimiento y
funcionamiento de una Comisión de Investigación de Cuerpos Ilegales y
136
Aparatos Clandestinos de Seguridad. Para prestar su consentimiento para la
aprobación de la CICIG, el Estado de Guatemala, manifestó su voluntad a
través de los 110 votos emitidos por diputados de diversas bancadas que
forman parte del Congreso de la República de Guatemala, el día miércoles 1
de agosto de 2007.125 Cabe agregar que la CICIG, es la primer entidad y
hasta el día de hoy, la única que se ha creado con las características
funciones y facultades que la misma tiene, por lo que de su éxito o fracaso
podría depender el que entidades análogas se implementen en otros Estados
con los mismos problemas de Guatemala.
Hasta el día de hoy, no existen pronunciamientos relevantes que
establezcan que la manera en que haya sido aprobada la CICIG sea inválida
o incongruente con la soberanía del Estado, ni con los artículos 171 literal l)
y 183 literal k) de la Constitución Política de la República que se refieren,
respectivamente, a la aprobación de los tratados, convenios o arreglos
internacionales antes de su ratificación y al envío para su aprobación y
posterior ratificación de los mismos por parte del ejecutivo, previo a su
entrada en vigencia.
Pueden existir dudas sobre si la soberanía del Estado de Guatemala
fue vulnerada por considerarse que más que un acuerdo de voluntades,
podría tratarse de una imposición, resultado de la presión que se podría
presumir que es capaz de ejercer una entidad como la Organización de
Naciones Unidas sobre Estados como el de Guatemala. Pero en realidad, lo
anterior, no va más allá de presunciones y deducciones inciertas, por lo que,
considerando que no se cuenta con pruebas fehacientes que indiquen que tal
situación sea cierta, y tomándose en cuenta que la manifestación de
voluntad, a través de la cual Guatemala permite la incorporación del Acuerdo
125 Rodriguez P.Martín. Cicig recibe 110 votos, tras medio año de discusiones. Prensa Libre. Guatemala, 2 de Agosto de 2007. Pág.2.
137
que da vida a la CICIG, no se ha intentado modificar o abolir por ninguna de
las partes, a más de un año de haberse consentido, se puede afirmar que no
existió ningún vicio que haga que la aprobación de la CICIG sea susceptible
de ser considerada contraria a la soberanía del Estado de Guatemala. Al
menos, respecto a lo relativo a su aprobación y entrada en vigencia.
Es oportuno ahora, pronunciarse sobre el contenido del acuerdo, en
específico, sobre aquellas cuestiones que se estima, han sido más
controvertidas desde el nacimiento de la CICIG, por considerarse que
podrían generar algún conflicto con la Soberanía del Estado:
1. El artículo 4, numeral segundo del decreto 35-2007
establece: “ La CICIG tendrá la facultad de concertar acuerdos con
otros Estados y organizaciones internacionales en la medida en
que puedan ser necesarios para la realización de sus actividades y
el cumplimiento de sus funciones, con arreglo al presente
Acuerdo.” Dicha disposición, como se pudo observar en diversas
porciones del trabajo, ha sido debatida, en cuanto que grupos,
como la Comisión de Relaciones Exteriores del Congreso de la
República han establecido que puede abrir la puerta para que la
CICIG, llegue a concertar acuerdos, que bajo el supuesto de ser
necesarios para la realización de las actividades de la CICIG,
puedan implicar que se obligue al Estado de Guatemala frente a
otros Estados o entes internacionales, sin que manifieste su
voluntad de la forma establecida en la Constitución. Al día de hoy,
la CICIG ha realizado acuerdos como la antes referida aceptación
de la donación de 5 millones de dólares que Canadá hiciera a la
CICIG para continuar sus funciones, lo cual no genera ninguna
obligación para el Estado guatemalteco.
138
Mientras los acuerdos que la CICIG lleve a cabo no
impliquen una obligación para el Estado de Guatemala, no existirá
ningún conflicto con la soberanía del Estado, si la CICIG se
excediera de sus facultades y pretendiera obligar a Guatemala a
realizar algo para lo cual no ha prestado su voluntad, Guatemala
no tendría porque atender al acuerdo por no encontrarse
realmente obligada a cumplir y su soberanía tampoco se vería
vulnerada. La única manera en que la soberanía se vería afectada
sería si el Estado obedeciera, a pesar de no haber dado su
consentimiento, con algo que la CICIG haya acordado y que se
suponga que implique obligaciones para el Estado de Guatemala
2. Surge otra interrogante en cuanto a que se estima que
existe la posibilidad que la CICIG venga a suplantar al Ministerio
Público en el ejercicio de sus funciones, pero como se ha dicho en
repetidas ocasiones, dicha circunstancia, no se ha concretado
hasta el momento, sobre todo porque la labor de la Comisión,
conforme al acuerdo de la CICIG, es de coadyuvar, apoyar y
asesorar, no de suplantar las funciones del Ministerio Público.
El problema que en el presente caso se plantea, es como se
mencionó en el capitulo segundo, las dudas que surgen sobre si la
autonomía del Ministerio Público es real o simplemente formal,
pues se rumora la posibilidad de que la CICIG haya influido en la
destitución del Fiscal General de la Nación y de otros cambios
dentro de dicha institución. Pero se debe tener claro, que los
rumores y las suposiciones por muchas que estas sean, no pueden
dar elementos reales que permitan llegar a una conclusión válida,
por lo que al día de hoy no se puede afirmar que la Soberanía del
139
Estado ni la autonomía del Ministerio Público se hayan visto
afectados o vulnerados por la implementación de la CICIG.
3. En la normativa de la CICIG se establecen causales para
que la ONU pueda retirar la ayuda ofrecida, bajo dos supuestos:
siendo el primero de ellos, cuando Guatemala deje de cooperar
plenamente con la CICIG, obstaculizando sus actividades, o si el
Estado no adopta las medidas legislativas para erradicar los CIACS.
Se considera que lo anterior puede significar un riesgo, pues puede
implicar que el Estado con tal de no perder la cooperación ejercida
por la CICIG, se doblegue y consienta la intervención de la
Comisión en situaciones que no sean de su competencia, con tal
de no dañar su imagen ante la comunidad de naciones que
integran la Organización de Naciones Unidas. Asimismo puede
verse obligado a legislar, aún en contra de sus intereses, con tal de
“adoptar las medidas legislativas para erradicar las CIACS”. Tal
circunstancia, es posible, pero poco probable, y hasta el día de hoy
no existe un caso concreto que señale que la soberanía del Estado
se haya visto vulnerada con tal de conservar la cooperación
prestada por la Organización de Naciones Unidas, en razón de lo
cual no se puede afirmar la vulneración de la soberanía del Estado
por la implementación de la Comisión Internacional Contra la
Impunidad en Guatemala.
4. En el Acuerdo que establece la Comisión Internacional
Contra la Impunidad en Guatemala, se establecen los privilegios e
inmunidades de las que gozan el Comisionado y el personal de la
misma. Si bien es cierto, la aplicación de dichos privilegios generó,
al iniciarse la investigación, la incertidumbre sobre si las mismas
podrían significar una vulneración de la soberanía del Estado, al
140
finalizar la misma, puede afirmarse que existe suficiente doctrina
que ampara y justifica la existencia de los privilegios e
inmunidades que en su parte conducente fueron desarrolladas
dentro de la presente investigación, por lo que en cuanto a su
aplicación no existe ninguna objeción.
No obstante, se pudo observar que el acuerdo relativo a la
CICIG, no estipula la posibilidad de ejercer control o supervisión
alguna sobre la Comisión, lo que probablemente se deba a la
naturaleza de la entidad y a la posibilidad de que se hagan
acusaciones infundadas por personas inescrupulosas, con la
finalidad de entorpecer su actividad.
Pero aún más interesante resulta que el acuerdo no señala
de forma expresa las penas o sanciones aplicables a las personas
que se encuentren a servicio de la CICIG, y que en virtud de su
cargo, abusen de los privilegios e inmunidades que se les otorgan
por encontrarse al servicio del noble fin que persigue la Comisión.
Más allá de la posibilidad de renunciar a las inmunidades de
acuerdo al numeral 3, del artículo 10, no se contempla la
posibilidad de ejercitar sanciones contra quienes utilicen sus
privilegios inadecuadamente.
Se recomienda entonces que se establezca de forma clara
que sanciones serían aplicables para los colaboradores de la CICIG
que se aprovechen indebidamente de sus privilegios, pues se
considera que esto además, serviría para consolidar la confianza
en la Comisión.
141
Con las conclusiones expuestas anteriormente, es posible llegar a
responder, en forma resumida, la pregunta de investigación en el sentido de
que con entrada en vigor del Acuerdo que da vida a la CICIG, no se ha
vulnerado la soberanía del Estado. Refuerza lo afirmado, el hecho de que a
más de un año de su implementación, no ha existido ninguna situación que
permita afirmar lo contrario.
En cuanto a los puntos del uno al cuatro que se desarrollaron con
anterioridad dentro de este mismo apartado, se puede concluir, que la
soberanía, al día de hoy, no se ha visto vulnerada o afectada claramente por
la implementación de la CICIG. A pesar de ello, de la presente tesis, se
puede desprender que existen riesgos muy altos de vulneración de la
soberanía del Estado, los cuales continuarán latentes durante todo el período
que la CICIG desarrolle sus funciones en Guatemala. Es en razón de lo antes
señalado, que se recomienda que el ejercicio de la actividad de la CICIG se
continúe realizando de manera cuidadosa, en estricto apego a su marco
legal, pues la misma desempeña sus labores dentro de unos límites que ante
el más mínimo descuido pueden implicar la vulneración de la soberanía del
Estado de Guatemala.
Corresponde ahora, reflexionar sobre la actividad de la CICIG, toda
vez que la Comisión ha recibido una cantidad considerable de dinero para el
desarrollo de sus funciones, y la misma ha recibido mucha atención por parte
de los medios informativos del país. Lamentablemente, su labor se ha visto
desvirtuada porque muchos la acusan de escasa o insuficiente. Gran parte
del problema radica en que muchos creyeron que la CICIG era la solución
que mágicamente repararía todos los problemas de criminalidad que por
muchos años han afectado en Guatemala.
142
En realidad, considerando la situación que vive Guatemala, se estima
que es poco probable que esta cambie sustancialmente de la noche a la
mañana, ni siquiera en los dos o más años que se espera que la CICIG
continúe sus actividades. Es por ello que ahora no puede tampoco acusarse
a la CICIG de no poder resolver el problema que el propio Estado, en mucho
más años, no ha sido capaz de solucionar.
A un año del inicio de sus labores, es aún muy prematuro para
pretender determinar si la actividad de la CICIG ha sido o no la esperada,
aunque el hecho de que ya haya transcurrido la mitad del tiempo
originalmente estipulado para su funcionamiento, sin resultados que
fortalezcan la imagen de la misma, resulta un tanto preocupante.
Se considera, probablemente más importante que la propia pregunta
de investigación, reflexionar sobre el hecho de que la solución a los
problemas de nuestro país, no se encuentra en crear nuevas instituciones, ni
en qué personas y organizaciones provenientes del exterior pretendan
resolver o ayudar a solucionar nuestros problemas; menos aún en la creación
de nuevas normas que muy pocos conocen y que aún a menos les importan,
porque no se aplican.
Es necesario entender que crear una ley para distinguir entre el
asesinato de una mujer y un hombre, no hará que las mujeres dejen de ser
asesinadas en niveles tan preocupantes como los actuales, y que una ley
contra el crimen organizado, tampoco acabará por si misma con él. Es muy
común y a la vez un tanto doloroso observar que cuando se empiezan a
escuchar los gritos de sufrimiento de un pueblo, estos se procuran silenciar a
través de la creación de nuevas normas que, muchas veces, lo único que
aportan es mayor confusión para la interpretación y aplicación de las normas
preexistentes.
143
Debe reconocerse, que el problema no es exclusivamente atribuible al
Estado, pues existe también la tendencia del pueblo, de considerar que la
causa de todos sus males se debe a la ineficiencia en la administración
pública independientemente del gobierno que se encuentre en funciones. Los
cuerpos ilegales y los aparatos clandestinos de seguridad, como consta en la
presente investigación, han llegado a infiltrarse dentro de la estructura del
Estado en la actualidad, en gran medida, por la colaboración de los
ciudadanos guatemaltecos que con su indiferencia y aún con su participación
activa, ante el deseo de alcanzar sus fines, no se detienen a pensar en los
medios utilizados para ello. Los delincuentes se encuentran esparcidos,
dentro y fuera de la administración pública, pues tanto los funcionarios
conocidos por todos, como los individuos comunes que pasan desapercibidos
y de los que nadie sospecha, cometen fechorías que quedan impunes. Las
personas que se organizan para acabar con el crimen en su sector, a través
de la contratación de asesinos a sueldo, o que con sus propias manos
deciden hacer “justicia” para defender su patrimonio y hogar se convierten
en criminales iguales o peores que los que intentan erradicar y fomentan aún
inconscientemente la creación de CIACS.
Para finalizar el presente trabajo, se incluyen algunas de las
soluciones que pueden implementarse, dentro del propio Estado para luchar
contra la impunidad y los CIACS y que podrían funcionar igual y aún mejor
que la propia CICIG.
“Sería más adecuado para Guatemala un organismo propio que
naciera del consenso interno de los guatemaltecos apostando por la plena
aplicación del Estado de Derecho con lo que esto conlleva, especialmente, en
144
el ámbito de la Seguridad Jurídica y la consecución de la justicia, pilares
fundamentales en la lucha contra la impunidad.”126
Se propone que los fondos que se han destinado por la Comunidad
Internacional a la CICIG, sean trasladados al Ministerio Público, para crear
así una élite de fiscales guatemaltecos capaces de luchar contra los aparatos
clandestinos, pues se considera que se cuenta con personas dentro de
Guatemala, que lo único que necesitan para lograr un verdadero avance en
la lucha contra la impunidad, son más y mejores medios a su disposición.127
Se considera entonces que los problemas de los guatemaltecos, deben
resolverse por ellos mismos, sin embargo, para ello es necesario un cambio
de perspectiva.
Debe comenzarse por educar a la población en la necesidad del
cumplimiento de las normas. Tomándose en cuenta que para que la ley sea
cumplida no basta con confiar en el dictado de la conciencia de los
ciudadanos, se estima que debe fortalecerse a la Policía Nacional Civil, al
Ministerio Público y al Organismo Judicial, capacitando a su recurso humano
y supervisando diligentemente sus actuaciones y todas aquellas actividades
que denoten conductas inadecuadas y corruptas. Así también, remunerando
adecuadamente la importante labor que éstos desempeñan, pues estando
conscientes del poder de los CIACS, es más probable que los servidores
públicos se rindan ante el poder económico, si no cuentan con medios
suficientes para llevar una vida digna.
126 Sánchez, Enrique. Entrevista No.1. Guatemala, 17 de diciembre de 2008. 127 Lopez, Rony E. Entrevista No. 3. Guatemala, 20 de diciembre de 2008.
145
REFERENCIAS
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Desafíos actuales de la justicia penal. Quinto Estudio. Proceso de
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2006- octubre 2008. Konrad Adenauer Stiftung. Guatemala,
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COMISIÓN INTERNACIONAL CONTRA LA IMPUNIDAD EN
GUATEMALA CICIG. Un año después. Guatemala Septiembre de 2008
COMISIÓN DE RELACIONES EXTERIORES, CONGRESO DE LA
REPÚBLICA. Dictamen de Registro 3625. “Acuerdo entre la
Organización de las Naciones Unidas y el Gobierno de Guatemala
relativo al establecimiento de una Comisión Internacional Contra la
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ANEXOS
Entrevista:
La presente entrevista, se ha elaborado para ser respondida por profesionales del derecho, con el propósito de obtener información relacionada con la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala (CICIG), para complementar el trabajo de tesis denominado “IMPLEMENTACIÓN DE LA COMISIÓN INTERNACIONAL CONTRA LOS CUERPOS ILEGALES EN GUATEMALA (CICIG) FRENTE A LA SOBERANÍA DEL ESTADO” y para tal efecto se plantean las siguientes interrogantes: 1) ¿Qué entiende por Comisión Internacional Contra la Impunidad
en Guatemala?
2) ¿Qué entiende por soberanía del Estado?
3) ¿Cómo definiría impunidad?
4) ¿Qué entiende por Cuerpos y Aparatos Clandestinos de Seguridad?
5) ¿considera adecuada la definición de cuerpos y aparatos
clandestinos de seguridad dada por el decreto 35—2007? “Art 1, literal d) Para efectos del presente acuerdo se deberá entender por cuerpos ilegales de Seguridad y aparatos clandestinos de seguridad a aquellos que reúnan las siguientes características: i) Cometer acciones ilegales para afectar el pleno goce y ejercicio de los derechos civiles y políticos, ii) Estar vinculados directa o indirectamente con agentes del Estado, o contar con capacidad de generar impunidad para sus acciones ilícitas.”
6) ¿Qué factores considera que llevaron a que a diferencia del caso de CICIACS, la CICIG si fuera aprobada?
7) ¿Qué consecuencias cree que ha traído y aún puede traer consigo la implementación de esta Comisión?
8) ¿En qué asuntos estima que puede intervenir la CICIG en ejercicio de las facultades que posee?
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9) ¿Considera que la CICIG al día de hoy ha actuado dentro del
marco de sus facultades o se ha excedido? Explique porqué.
10) ¿Considera adecuadas las prerrogativas que la normativa de la CICIG establece para sus funcionarios? ¿Por qué?
11) ¿Considera que la actividad de la Comisión limita las funciones del Ministerio Público?
12) ¿Considera que la facultad dada a la CICIG de acuerdo al
artículo cuarto numeral 2 del decreto 35-2007 es compatible con la Constitución política de la República y el principio de soberanía del Estado? Artículo 4, numeral 2: “La CICIG tendrá la facultad de concertar acuerdos con otros Estados y organizaciones internacionales en la medida en que puedan ser necesarios para la realización de sus actividades y el cumplimiento de sus funciones, con arreglo al presente acuerdo”
13) ¿Considera que lo establecido en el articulo 4 numeral 2 pueda implicar que los acuerdos que la CICIG realice puedan llegar a obligar o afectar al Estado de Guatemala sin que este dé previamente su consentimiento?
14) ¿Considera usted que la CICIG vulnera el orden constitucional y de ser así en qué manera?
15) ¿Considera que existe una solución más adecuada para resolver lo que la CICIG pretende?
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Entrevista No. 1: Licenciado Enrique Sánchez Usera. Catedrático de Teoría del Estado, Universidad del Istmo. Guatemala, 17 de diciembre de dos mil ocho. 1. Es un acuerdo de auxilio internacional para resolver los problemas
de impunidad que Guatemala no ha podido resolver hasta ahora. 2. Es el ejercicio de un poder independiente por el Estado, dentro del
Estado, sin presiones externas sobre el mismo. 3. Es un delito que no llega a ser sancionado. 4. Aquellos medios de los que se valen determinadas fuerzas para
intentar dar solución a la impunidad pero actuando al margen de la Ley.
5. Sí, ya que incluye la definición antes referida, en la cual se señala como requisito la lucha contra la impunidad y la búsqueda de justicia al margen de la Ley.
6. En CICIACS faltó consenso amplio por todas las partes involucradas en su implementación y, en razón de ello, existieron muchas oposiciones por lo que fue declarada inconstitucional; mientras que en la CICIG el consenso interno fue más amplio y, aunado al apoyo de la Comunidad Internacional, fue posible idear una entidad diseñada para procurar solventar en Guatemala los problemas de impunidad que ésta sufre, independientemente de que su implementación sea o no inconstitucional.
7. Consecuencia natural debería ser coadyuvar al proceso de combatir la impunidad en Guatemala, pero debido a que no cuenta con un poder ejecutivo pues sus funciones son de asesoría y consultivas el mismo se encuentra impedido para llevar el proceso penal hasta sus últimas consecuencias. Al fin de cuentas, el combate a la impunidad dependerá de la Política Interna Guatemalteca.
8. En todos aquellos procesos dirigidos a impedir la Comisión de Delitos, especialmente los que atenten contra los Derechos Humanos.
9. No considero que se haya excedido en el ejercicio de sus facultades, además es demasiado pronto para pronunciarse sobre el trabajo realizado por dicha comisión. Podría analizarse de una mejor manera su actuar al agotarse los dos años por los cuales dicha comisión está autorizada para funcionar en el país.
10. Considero que dichas prerrogativas son adecuadas ya que siendo el comisionado y muchos de sus empleados de procedencia extranjera, su situación deberá asimilarse a la de los diplomáticos.
11. No, porque como se ha dicho con anterioridad, la comisión no cuenta con facultades de ejecución sino de asesoría por lo que en vez de limitar las funciones del Ministerio Público deberá potenciarlas y apoyarlas.
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12. En la medida en que los acuerdos deban ser ratificados por el Congreso de la República no existirá ninguna incompatibilidad con la Constitución Política de la República. Si la finalidad de la norma es que la CICIG pueda concertar acuerdos que sean obligatorios para Guatemala sin necesidad de ser ratificados por el Congreso de la República, nos encontramos con una inconstitucionalidad y una contravención a la Soberanía del Estado. Si no afectan a Guatemala, sino únicamente a la CICIG, no habrá ningún problema.
13. La CICIG no puede tener facultades para negociar acuerdos y obligar al Estado a su cumplimiento pues debe ratificarse previamente por el Congreso de la República.
14. En la medida en que se limite a las labores de asesoría y a coadyuvar en la eliminación de la impunidad en Guatemala no vulnerará el orden institucional. Si se extralimita al negociar convenios con Guatemala, sin ser antes ratificados, puede implicar que el orden constitucional sea vulnerado.
15. Sí, sería más adecuado para Guatemala un organismo propio que naciera del consenso interno de los guatemaltecos apostando por la plena aplicación del Estado de Derecho con lo que esto conlleva, especialmente, en el ámbito de la Seguridad Jurídica y la consecución de la justicia, pilares fundamentales en la lucha contra la impunidad.
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Entrevista No. 2: Guatemala, 18 de diciembre de dos mil ocho. Carmen Aida Ibarra Morán Coordinadora del Área Política de la Fundación Myrna Mack. 1. Es un ente estructurado por la Organización de Naciones Unidas
que busca facilitar el apoyo internacional a Guatemala en sus problemas de justicia y seguridad investigando los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad y colaborando en el desmantelamiento de los mismos. La CICIG realiza una labor de cooperación, no sustituye ni suplanta la actividad del Estado de Guatemala.
2. En Guatemala predomina una definición conservadora de soberanía cuya rigidez pretende desconocer que nos encontramos en un mundo globalizado donde tanto en las relaciones económicas, culturales y aún jurídicas, los Estados participan y colaboran entre si sin que ello implique la pérdida de la autonomía de alguno de ellos. Debemos acoplarnos a la corriente globalizadora, las fronteras cada vez han ido borrándose en mayor medida, es por ello que lo que debe de buscarse al hablar de soberanía es que cada Estado tenga autonomía para gobernar, siendo capaz de interactuar con las fuerzas internacionales y externas alrededor del mismo, pero haciendo que su voluntad sea respetada, sin someterse a favorecer a ciertos grupos o poderes corporativos.
3. La impunidad se manifiesta cuando no se da el esclarecimiento de graves delitos que se cometen en el país. Es consecuencia de una actitud indolente que asume el Estado y sus distintas instituciones frente a las personas víctimas de vejámenes y delitos, del miedo de la población a acudir a las instituciones del Estado a solicitar que se haga justicia.
4. Cuerpos Ilegales: Son organizaciones o estructuras armadas que se encuentran al servicio de grupos de poder que cuentan con la capacidad para adquirir personal, armamento y equipo de alta tecnología. Estos protegen los intereses del grupo de poder que les emplea valiéndose para ello de medios violentos. Los aparatos clandestinos, consisten en estructuras dentro del propio Estado que eventualmente realizan operaciones ilegales, debe tomarse en cuenta que aún siendo el actor parte del Estado, sus conductas implican la comisión de actos delictivos.
5. La definición aportada por el decreto 35-2007 es adecuada y lo suficientemente amplia para coincidir con la definición que personalmente considero correcta.
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6. El hecho de que en esta ocasión la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala se llegará a concretar, se debe básicamente a dos factores, siendo el primero la reformulación de la normativa propuesta para crear la CICIACS, removiéndose los aspectos que en dicha institución fueron rechazados por contravenir el ordenamiento guatemalteco. Por último, en esta ocasión existió mayor voluntad política del Estado de Guatemala para que la CICIG prosperara. Sin tales circunstancias la CICIG habría fracasado de la misma manera que su antecedente.
7. Se han abierto espacios para debatir la existencia de CIACS, así también se han evidenciado las deficiencias que deben ser reparadas en la administración de justicia. Se ha reconocido públicamente la existencia de un serio problema de impunidad al cual se están buscando soluciones. Debemos estar conscientes que los problemas que sufre Guatemala no se solventarán en dos ni en cuatro años, pues aún cuando la CICIG finalice su labor en Guatemala, Lo más probable es que la impunidad continúe, por lo que debemos reconocer que la CICIG ha venido a colaborar, más no a reparar todos los problemas del Estado. Puede hablarse además de casos en los cuales la CICIG ha intervenido como querellante adhesivo y ha realizado una labor de investigación, siendo claro ejemplo de ello la investigación de las muertes violentas de mujeres, donde se ha descubierto que gran porcentaje de las muertes violentas se dan en hogares donde con anterioridad ha existido violencia intrafamiliar, la investigación de las matanzas de los conductores del transporte público y la constitución de la CICIG como querellante adhesivo en situaciones donde ha intervenido el narcotráfico. Como consecuencia negativa puede mencionarse el que ha existido mucho rechazo por parte de sectores conservadores y militares, el tema ha sido foco de confrontación política e ideológica. Aún así la CICIG ha realizado su trabajo en la medida de lo posible.
8. Debe limitarse a las facultades que por ley se le confieren, siendo las principales: el estudio y el señalamiento de los problemas dentro de la administración de justicia haciendo las recomendaciones pertinentes, ayudar en el desmantelamiento de los CIACS, y trabajar junto al Estado los procesos penales que le correspondan.
9. No se han excedido del mandato legalmente establecido, Castresana ha sido cuidadoso al dirigir la entidad dentro del marco de sus funciones, sin extralimitarse, a pesar de la tendencia por gran parte de la opinión pública de pretender delegar en la CICIG más funciones y situaciones que las que realmente le corresponden y las que de ser acogidas únicamente sobrecargarían a la comisión haciéndole inoperante.
10. Los privilegios e inmunidades otorgados son adecuados, es usual que dichas facultades sean dadas a los representantes de otros
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Estados y entidades de carácter internacional, por lo que no existe objeción alguna a su establecimiento.
11. La CICIG ha sido diseñada para ayudar, no para quitar espacios o truncar la actividad del Ministerio Público. Al día de hoy puede observarse entre CICIG y Ministerio Público una adecuada relación.
12. Debemos advertir que la ley establece la facultad de realizar acuerdos, no tratados internacionales que obliguen a Guatemala, como un ejemplo reciente del tema podemos tomar el acuerdo entre la CICIG y Canadá donde se acepto el donativo por parte de dicho Estado para cooperar en la actividad de la Comisión. Dicho acuerdo de ninguna manera obliga ni compromete al Estado de Guatemala, en este caso el acuerdo fue entre la Comisión y Canadá, sin la participación de ningún otro Estado, ni siquiera el de Guatemala, es por ello que no es necesario que este preste su voluntad para aceptar la donación realizada, pues no es parte.
13. Creo que tomando en cuenta lo respondido en la pregunta anterior, es claro que la respuesta a la presente interrogante es que de ninguna manera los acuerdos realizados por la CICIG pueden venir a afectar la voluntad del Estado de Guatemala, pues el mismo no es parte en ellos.
14. Me encuentro de acuerdo con lo resuelto por la Corte de Constitucionalidad en la opinión Consultiva emitida el año 2007. Aún si dicha opinión nunca se hubiere emitido, La Fundación Myrna Mack ha hecho diversos estudios que me permiten afirmar con plena convicción en que se han removido los aspectos que podrían haber generado colisión con la Constitución Política de la República de Guatemala.
15. Claro que sí , la situación ideal sería que las instituciones del Estado de Guatemala fueran capaces de hacer lo que la CICIG en estos momento hace a través de los grupos de expertos que ayudan a detectar debilidades en la administración de justicia para fortalecer a las instituciones estatales los desafíos que actualmente se le presentan.
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Entrevista No. 3. Licenciado Rony Eulalio López Contreras. Catedrático Derecho Penal y Procesal Penal. Universidad del Istmo, Universidad Rafael Landívar y Universidad de San Carlos. Guatemala 20 de diciembre 2008. 1. Comisión creada con colaboración de la Organización de Naciones
Unidas, con la finalidad de colaborar en la lucha contra los Cuerpos Ilegales y Aparatos Clandestinos de Seguridad, principalmente con la finalidad de perseguir aquellos hechos delictivos cuya persecución se hace más difícil, por ser los delincuentes, en muchas ocasiones parte del propio Estado.
2. Al hablar de soberanía debemos reconocer que existe un concepto antiguo, un tanto más estricto que el actual. En los últimos años se ha observado como dicha percepción ha cambiado, pues el respeto de los Derechos Humanos se ha convertido en un interés de todas las naciones, adquiriendo en cierta medida un carácter ultranacional y es en virtud de un fin tan importante como la protección de los derechos humanos que los Estados han reducido gradualmente el recelo y se han abierto espacios para la cooperación e la Organización de Naciones Unidas. Actualmente debemos entender que en la nueva concepción de soberanía el Jefe de Estado ya no hace lo que quiera dentro de su territorio, pues debe respetar los derechos humanos de la comunidad para la cual el Estado está diseñado para servir, cuando ello no es respetado, la Organización de Naciones Unidas puede en cierta manera intervenir para que no se haga la absoluta voluntad del Jefe de Estado.
3. En pocas palabras impunidad es la ausencia de castigo al sujeto activo de un hecho delictivo. Dicha situación puede darse por ausencia de medios idóneos para investigar los hechos, por corrupción, indiferencia u otras causas.
4. Los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad son todas aquellas fuerzas o elementos del Estado que actúan fuera de su función, ejecutando actos delictivos es decir que gran parte de estos se integran por los delincuentes dentro del propio Estado, por encontrarse los mismos dentro del Estado su persecución se complica, ya que poseen ciertos poderes y privilegios que cualquier otro ciudadano no posee. En la medida de la dificultad que se presenta al Estado para perseguir a los integrantes de los CIACS se justifica la necesidad de cooperación de la Organización de Naciones Unidas
5. Si, considero que coincido con la definición, no hay nada que objetar al respecto.
6. Era el momento oportuno, hubo mayor aceptación por parte del propio Estado y de la opinión pública en el momento en que se buscó
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implementar la CICIG, así también con la experiencia de la CICIACS, esta vez fueron capaces de sortear las situaciones que con anterioridad motivaron que la CICIACS fuera considerada inconstitucional.
7. Al referirse a las consecuencias debe distinguirse entre el ser y el deber ser, en el plano del deber ser debería ser una herramienta para desmantelar los CIACS, lo cual es de forma indiscutible una consecuencia conveniente. Ahora bien, en el plano de lo que en realidad es, parece ser que la actividad de la Comisión se ha limitado básicamente a presentar propuestas y proyectos de ley, por lo que no ha reportado mayor beneficio. Proponer leyes lo hace cualquier diputado por el Congreso de la República.
8. Obviamente todo lo contenido en su mandato, investigar, detectar y ayudar a eliminar todas aquellas actividades en las que se encuentren rastros de la actividad de los cuerpos ilegales y aparatos clandestinos de seguridad.
9. No se ha excedido de sus facultades, ha encontrado dificultades para cumplir con las más fundamentales.
10. No hay ningún problema con dichas prerrogativas, las mismas son usuales para los diplomáticos y miembros de la comunidad internacional, por lo que no encuentro nada de inusual en las mismas.
11. Debe distinguirse de nuevo entre el plano de la realidad y el de la teoría. En el texto de la normativa referente a la CICIG, esta debe de ser un ente que colabore con el Ministerio Público, por lo que se supone que no ha de obstaculizar sus labores. Las noticias y la vox populi se atreven a afirmar que en la destitución del anterior Fiscal General de la Nación y de varios funcionarios y empleados del Ministerio Público tuvo mucho que ver la Comisión Internacional Contra la Impunidad en Guatemala, por lo que resulta un tanto complicado afirmar con seguridad si la CICIG ha o no obstaculizado la actividad del Ministerio Público.
12. Será válido en cuanto a la CICIG, pero no vinculante para Guatemala frente a cualquier otra institución. Si los acuerdos sólo afectan a la CICIG y a la otra entidad con la que se realiza el acuerdo, sin afectar a Guatemala, no habrá ningún conflicto con la Constitución. En conclusión no podrá acordar nada en nombre de Guatemala, pues entre sus facultades no cuenta con atribuciones de carácter ejecutivo ni legislativo para obligar al Estado sin su consentimiento.
13. De ninguna manera, no se encuentra dentro de sus facultades, si tal cosa llegará a suceder, debería ser declarada inconstitucional y contraria a la soberanía del Estado.
14. No, en realidad, en el entendido del sentido moderno del concepto de soberanía no implica ninguna contravención a la misma ni a la Constitución Política de la República de Guatemala, esto será siempre que se limite a ejercer sus actividades dentro del ámbito de la normativa actual, sin excederse de sus facultades.
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15. Sí, que todos los millones que se han destinado por la Comunidad Internacional a la CICIG, sean trasladados al Ministerio Público, para crear así una élite de fiscales guatemaltecos capaces de luchar contra dichos aparatos clandestinos, que consigan lograr lo que hasta el día de hoy la CICIG no ha sido capaz de conseguir.