Comment élaborer United nations HUman settlements ... · Comment élaborer une politique foncière pro-pauvres 1. Introduction L’élaboration de nouvelles politiques foncières

How to Develop a Pro-poor Land Policy

Comment élaborer une politique foncière pro-pauvres

Processus, Guide et Leçons



United nations HUman settlements ProgrammeP. O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, KENYA;Telephone: 254-20-7623120; Fax: 254-20-7624266/7 (Central Office)Email: [email protected]; Website: http://www.unhabitat.org

GLTN contribues à l’ application des politiques fonciéres pro pauvres pour réaliser la sécurité des droits à la terre pour tous www.gltn.net

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AvertissementNi les appellations employées ni la présentation du contenu de la présente publication n’impliquent l’expression d’une quelconque opinion de la part du Secrétariat de l’Organisation des Nations Unies à propos du statut juridique d’aucuns pays, territoire, ville ou zone, ou de leurs autorités, ou concernant la délimitation de leurs frontières ou limites, ou concernant leur système économique ou niveau de développement. Les analyses, conclusions et recommandations du présent document ne reflètent pas nécessairement l’opinion du Programme des Nations Unies pour les Établissements Humains, du Conseil d’Administration du Programme des Nations Unies pour les Établissements Humains ou des ses États Membres.

RemerciementsLe présent guide a été rédigé par Clarissa Augustinus, Chef de la Section Foncière, et Erika Lind, chargée de programme à la Section Foncière de UN-HABITAT. Nos remerciements en particulier à Klaus Deininger, de la Banque mondiale, pour sa contribution technique, et à Paul Mundy pour son aide éditoriale.

La publication de cette plaquette a été financée par le Gouvernement de Norvège.

HS/1005/08FISBN: 978-92-1-131985-9

Pour de plus amples renseignements:Clarissa Augustinus ChefSection Foncière Programme des Nations Unies pour les Établissements Humains (UN-HABITAT) B. P 30030 Nairobi 00100, Kenya Courriel: [email protected] Site Internet: “http://www.unhabitat.org” www.unhabitat.org


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Table des Matières

1. Introduction...................................................................................................................... 3

1.1Lechoixd’unepolitiquefavorableauxpauvres................................................... 3

2. Politiquecontretechnique.............................................................................................. 4

3. Chronologieduprocessusdepolitiquefoncière.......................................................... 5

4. Lelienentreproduitsetprocessus................................................................................. 6

5. Fairefaceauxconflitspossibles...................................................................................... 6

5.1 Unetentatived’approche....................................................................................... 7

5.2 Etablirunprogrammed’action............................................................................ 9

5.3 Lesgroupesdetravailspécialisés.......................................................................10

5.4 L’intégrationdugenre..........................................................................................10

5.5 Bâtirsurcequiexistedéjà..................................................................................11

6. L’aspect«politique»duprocessusetcommentl’aborder.........................................12

7. Aborderlesproblèmestechniques...............................................................................14

8. Informeretfaireparticiperdansladurée...................................................................16

9. Accompagnerapprobationetmiseenœuvre.............................................................17

10. Lerôlecrucialdesoutilsfonciers.................................................................................18

11. Dixélémentsmajeursduprocessusdepolitiquefoncière........................................19

12. L’objectifduRéseauMondiald’InstrumentsFonciers...............................................22

12.1 Droitsfonciers,archivageetenregistrement....................................................22

12.2 Régimesd’utilisationdessols.............................................................................22

12.3 Gestion,administrationetinformationfoncières...........................................22

12.4 Ledroitfoncieretsonapplication.....................................................................23

12.5 Récupérerlesplus-valuesfoncières...................................................................23

12.6 Questionstransversales.......................................................................................23


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1. Introduction

L’élaborationdenouvellespolitiquesfoncièrespeutprendredutempsetseheurterà bien des difficultés. C’est d’autant plus vrai lorsque ces politiques se veulentfavorablesauxpauvres–c’est-à-diredanslecasoùellescherchentàcorrigerlesdésavantagesdontsouffrentgénéralementlespauvresdansbiendesdomainesdelapolitiquefoncière.

Le présent guide propose des moyens d’aller de l’avant. Bien qu’il s’appuie surl’expérienceacquisedansdiverspaysd’Asieetd’Afrique,ilnes’agitpourtantpasd’unlivrederecettes;ils’efforceplutôtdetracerlesgrandeslignesd’unprocessusque l’on peut adapter en fonction de la situation de chaque pays et de l’aspectparticulierde lapolitiquefoncièreque l’onentendprivilégier.Ceprocessusestparticipatifparnature;ilimpliqueunelargegammedepartiesprenantesàtouslesaspectsdelapolitiquefoncière,ycomprislasociétécivileetlespauvreseux-mêmes.Del’inclusiondetoutescescatégoriesvadépendre,pourlespolitiquespubliques en cause, leur caractère politiquement acceptable, techniquementréalisable,favorableauxpauvresetpleinementapplicable.

Le présent guide est destiné aux Ministres et aux principaux responsables despolitiquespubliquesenmatièrefoncièreainsiqu’auxdonateurs,professionnels,consultantsetONGparticipantàl’élaborationdespolitiquesfoncières.

1.1 Le choix d’une politique favorable aux pauvres

Quesignifiefavorable aux pauvres?Uneapprochefavorableauxpauvresestcellequiprendencomptetousceuxquiviventdanslapauvreté.Danslecasdesvilles,celaveutdirequel’ontraitesurunpiedd’égalitétousleshabitants,ycomprisceuxquiviventdanslestaudisoubidonvilles,pourcequiestdel’accèsaufoncieretauxservicess’yrapportant.

Dansbeaucoupdepays,lespolitiques,législationsetprocéduresfoncièressontpourlaplupartdéfavorables aux pauvres.Lespauvresrestentpiégésdansleurcondition,enpartiedufaitqu’ilsn’ontnil’accèsà,nil’usagedelaterredontilsontbesoinpoursemeretrécolter,construiredeslogementsetinstallerdescommerces.Fautedesécuritéfoncière,riennelesinciteàinvestirdanslaterreouunterrain.Bonnombredeprocéduresfoncières–commel’enregistrementd’uneparcelleousamutationaubénéficed’unnouveaupropriétaire–sont troponéreusespour


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lespauvres.Decefait, lescitadinspauvressontforcésdevivredansdestaudisoubidonvillesquimanquentdeservicesaussiélémentairesqueleségouts,l’eaucouranteetl’électricité.Danslescampagnes,lespauvressontprivésd’accèsauxpâtures,auxforêtsetàl’eau.Ilsn’ontenoutreaucuneraisondeprévenirl’érosionoud’investirdansdessystèmesd’irrigationpourleurterre.

Les femmes se trouvent tout particulièrement désavantagées. Dans bien despays,illeurestimpossibled’êtrepropriétairesoulégatairesdeterrainsoudelesenregistrer en nom propre, en raison soit du système juridique institutionnel,soitderèglesnonécrites.Lesfemmesrisquentdavantagequeleshommesd’êtreexpulséesdufoyer,etellesontunaccèsmoinsfacileàtoutcequirelèvedel’autoritépublique,auxavocatsetauxservicesoffertsparlesecteurprivé.

C’estaussileprocessus de formulation des politiques publiquesquiest,enlui-même,intrinsèquementdéfavorableauxpauvres.Ilestdominéparlesélites,lesresponsablespolitiques,lesintérêtscommerciaux,lespropriétairesetaménageursfonciersainsiqueparlesexpertstelsquelesavocatsetlesgéomètres.Outrequeleurinfluencepolitiqueestfaible,lespauvresnedisposentpasdesconnaissancesouressourcestechniquesquileurpermettraientdeprendrepartaudébatsurlespolitiquespubliques.

Ilfautdoncdespolitiques pro-pauvrespoursurmontercesobstacles.Pareillespolitiques devraient offrir une gamme de droits fonciers adaptés à diversessituations. Elles devraient garantir que les pauvres ont accès au foncier et auxservicesquis’yrattachent,etàdescoûtsquileursontabordables.Cespolitiquesdevraientprocurerlasécuritéfoncière–leminimumétantlaprotectioncontrel’éviction arbitraire du foyer en ville comme en campagne. Les politiques pro-pauvresdevraientaussiviseràcorrigerlesinjusticesquiforcenttantdecitadinsàvivredansdesbidonvillesoudestaudisquiseconcentrentsurunepartietrèsréduitedudomaineurbain.

2. Politique contre technique

Danstouslespays,lefoncierestl’undesproblèmespolitiqueslesplussensibles.C’est aussi un domaine très complexe, d’un point de vue tant technique quejuridique.


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• Lefoncierestliéauclientélismepolitiqueetauxintérêtsparticuliersdesélites.C’estsouventunequestionexplosivedupointdevuepolitique,etlasourcedenombreuxconflitspotentielsouréels.

• Lefoncierestaussiundomainetrèstechniquequiexigel’interventiond’expertsqualifiés familiersdescomplexitésdesprocéduresdansdesmilieuxhistoriques,culturelsetéconomiquesquinesontpassimples.

Ilestessentield’aborderlesaspectstantpolitiquesquetechniques.Plusieurspaysontcherchéàconserverauprocessusuncaractèrepurementpolitique;maisilsontdûremettreleursdispositifsàplatetlesreformulerpourprendreencompteles contraintes techniques. Quelques pays au contraire ont essayé de s’en tenirà l’aspect purement technique du processus; ils ont ensuite éprouvébien desdifficultéspourfaireappliqueretdéployersurleterrainlesnouvelleslégislationsetméthodes.

Leprésentguidemontrecommentonpeutsurmontercesdifficultés.

3. Chronologie du processus de réforme

La réforme des politiques foncières et des systèmes d’administration foncièreouvretoutessortesdequestions.Elleintéressedenombreuxorganismesauseindugouvernement,sansparlerdesautrespartiesprenantes.Attendez-vousàcequeleprocessusprenneaumoins10à15ans.Voilàquiexigedoncunengagementàlongtermeetàunniveauhiérarchiqueélevédetouteslesparties,commelespouvoirs publics, la société civile, les propriétaires fonciers, les experts et lesbanques.

Etantdonnécethorizonassezlointain,préfigurerlesstratégiesàsuivredanslecourt,lemoyenetlelongtermeestunebonneidée.Assurez-vousquelebudgetest suffisant: il devrait pourvoir non seulement au coût de la série d’ateliersproposée dans le présent guide, mais aussi à toutes les activités connexes:études,consultants,formationainsiquelabonneadministrationduprocessusdeplanificationproprementdit.


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4. Le lien entre produits et processus

Ilfautréfléchirentermesàlafoisde«produits»(politiquespubliquesàréviser,projetsdeloiàrédiger,systèmesd’informationfoncière,etc.)etde«processus»(commentdégager lesaccordsetcompromispermettantdedébouchersurcesproduits). La politique publique parfaite, ou la solution technique parfaite, neservent à rien si les diverses parties prenantes n’y adhèrent pas – et celles-cirisquent fort de les rejeter si elles n’ont pas participé au processus de mise aupoint.

Gardezaussiàl’espritqueles10à15ansvouluspourlaréformeenprofondeurdu système foncier représentent une période bien longue en politique. Lesresponsablespolitiques,commeaussilesautrespartiesprenantes,doiventpouvoirmontrerà leurssoutiens,circonscriptionsetpartisansqueleschosesavancent.Celasignifiequeleprocessussusciteuncertainnombredeproduits–grandeslignesdelapolitiqueproposée,projetsdeloi,etc.–demanièreplusfréquente.Celaimpliquedoncenretourquel’ondécoupelesujetenuncertainnombredepartiesassezmaniablespourêtremisesenplacedansdesdélaisraisonnables.

La nécessité d’une «feuille de route» pour chacune des phases du processusde politique foncière va donc s’imposer, y compris pour les divers échelonsterritoriaux–national,régionaletlocal.Ilpeutexisterd’énormesdifférencesauseind’unseulpays–d’uneprovinceàl’autre,ouentrezonesurbaines,agricolesetsèches.Ilsepeuttrèsbienqu’iln’yaitpasdesolutionuniquequiconvienneàtoutlemonde.Ilfaudrapeut-êtrecommencerlesréformesdansunezoneavantdelesappliquerdanslesautres.

5. Faire face aux conflits possibles

Quediversescatégoriesetorganismesaientdespointsdevuedifférentssurlesquestions foncières, rien de plus naturel. Le processus de politique foncière seproposeprécisémentdedégagerunaccordentrecesdiversgroupes.Maisétantdonné la nature politique des questions foncières, il serait surprenant que desconflits ne surviennent pas à l’occasion. Il est probable que quelqu’un, à unmomentouàunautre,vaclaquerlaporteendéclarantinacceptablecequiestproposé.


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Ilfautdontseprépareràcegenredesituation.Ilvafalloirtrouverlesmoyensdemaintenirlaparticipationauprocessusdesorganisationsetintérêtslesplusdivers.Etsicertainsclaquentlaporte,ilvafalloirvoircommentonpeutlesrameneràlatabledenégociationd’unemanièrequitiennecomptedeleurpositionmaissanspourautantcompromettrel’intégritéduprocessuslui-même.

5.1 Une tentative d’approche

• Mettez en place une cellule de coordination et planifiez étape parétape le processus de politique foncière. Il vaut mieux que la celluleaitseslocauxdansleministèrechargéaupremierchefduprocessusetquelepersonnelquiluiestattachécomprennedesreprésentantsdespouvoirspublicsà lacompétencereconnue. Ilappartientà lacellulede maintenir les liens avec les réseaux de parties prenantes et lesorganismesd’expertspendanttouteladuréeduprocessus.

• Recueillez les données de base concernant les systèmes fonciersexistantsetlesproblèmesquis’yattachent.Onpeutàcetégardprocéderdediversesfaçons:évaluationparticipative,échangesaveclesONGetles associations locales, relevés ou enquêtes en bonne et due forme,examendesdonnéessecondairesetauditionspubliques.Analysezleséléments ainsi recueillis, de préférence avec ceux qui appliquent cessystèmes ou sont affectés par eux. Rédigez ensuite quelques fichesbrèvesdécrivantlanaturedechaqueproblème,résumantlesdiversespositionsetleschangementsàapporter,etentraçantdesgrandeslignesquipourraientdébouchersurlamiseaupointdenouvellespolitiques.Selontoutevraisemblance,ilfaudrarevoirconstammentcesgrandeslignes,puisqu’ellesvont faire l’objetd’uneréflexioncontinuechez lesunsetlesautres.

• Prévoyez une série d’ateliers. Les ateliers permettent aux partiesprenantes les plus variées de débattre de la mise au point depolitiques publiques et d’y contribuer. Les parties prenantes doiventêtre en mesure d’exposer leur point de vue, d’apporter des élémentsd’information concernant les systèmes existants, d’inventorier lesproblèmesetlessolutionspossibles,deplanifierleprocessusdemiseaupointdenouvellespolitiquesetdenégocierlespointsdedétail.Unséminaireuniquenesauraitsuffire:ilenfauttouteunesérie,étaléesur


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unelonguepériode–peut-êtreauxéchelonsnational,régionaletlocal.Iln’estpasindispensabled’avoirunprogrammetrèsprécisdèsledébut;ilsuffitd’avoiruneidéedelamanièredontchaqueateliervacontribuerauprocessusnationald’élaborationdelapolitiquefoncière.Ajustezleprocessusaufildutempsetselonlesbesoins.

• Assurez-vous que toutes les parties prenantes sont représentéesauxateliers,etenparticuliercellesquiontassezd’influencepolitiquepourempêcher leprocessusdeparveniràbonnefin.Lesprincipalesparties prenantes sont les pouvoirs publics – aux échelons national,provincial/régional et local), les professionnels du foncier, la sociétécivileetleschercheurs.Invitezenplusceuxquisontintéressésparlesujetdechaqueatelierparticulier.Assurez-vousquevousinviteztouteslesprincipalespartiesprenantes–etnenégligezpaslasociétécivileauprétextequecelavouséviteralesdisputes.L’adhésiondesparticipantsestd’uneimportanceprimordiale;vousdevezdoncdèsledébutleurprésenterleprocessusenvisagé,etyintégrerleursidées.

• Commencez par la politique.Le/spremier/satelier/sdevrai/entêtrel’occasiondeprésenterlespositionspolitiquesrespectivesetd’obteniruneadhésionauprocessusen touteconfiance.Tantquecelaneserapasfait,lesparticipantsaurontdumalàseconcentrersurlesaspectstechniques. Ne vous concentrez pourtant pas exclusivement sur lesquestions politiques; les premiers ateliers devraient porter aussi surquelques aspects techniques afin de développer les capacités. Onpourratoujoursrevenirauxquestionspolitiquesultérieurementdansleprocessussibesoinest.Celapourraêtrefonctionducalendrierélectoraloud’autresévénementspolitiquespropresaupays.Soyeztoujoursbienconscientdessensibilitéspolitiquesetprêtàlaconciliation.

• Passez ensuite aux questions techniques.Unefoisobtenuel’adhésionpolitique,passezaudébatsur lessujets techniques. Ilappartientauxateliersdecerner lesproblèmesdedétailquiseposent,etde lefaired’uncommunaccord,avantdes’accordersurlessolutions.Continuezàfairevenirtouteslespartiesprenantesauxateliers.Commecela,toutlemondesesentimpliqué.

• Mettez au point un programme d’action.Quandlesdébatstechniquessont sérieusement engagés, on peut mettre au point un programme


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d’action bien structuré. Cela devrait prendre la forme d’une feuillederoutevisantunensembledebutsbiendéfinis–autrementdit,desprojetsdepolitiquespubliquesprêtsàêtreprésentésauxresponsablespolitiques.Lafeuillederoutedoitaborderlesquestionspolitiquesettechniques.Lebudgetdoitêtreréaliste.

5.2 Etablir un programme d’action

Les activités suivantes pourront être inscrites au programme d’action:

• Desatelierssurdessujetsbiendéfinis,auxéchelonsnational,régional/provincialetlocal

•Desvoyagesd’étudesetl’évaluationdessystèmesenvigueurdansd’autrespays

• Desétudessurdessujetsparticuliers

• Desprésentationsde«bonnespratiques»

• Consultationsdupublicetdébatsdanslesmediad’information

• Desactivitésdestinéesàformerdesalliancespolitiques

•L’améliorationdumodèleproposé

• Desenquêtesauprèsd’utilisateursetdesévaluationsparticipatives

• Desévaluationsinstitutionnellesetjuridiques.

• Mettezenplacedesgroupesde travail surdes thèmesbiendéfinis. Ilpeutêtreplusfaciledetrouverdessolutionsauxproblèmesauseind’unpetitgroupeplutôtqu’àl’occasiond’unatelieraupublicélargi.Classezlesdifférentsproblèmesparsujetavantde lesaborder(voirEncadré).Les groupes de travail s’avèrent aussi utiles pour garantir un débatconstructifethonnête.Parexemple,silesONGveulentlagratuitédesservices fonciers, les techniciens pourront leur expliquer pourquoi cen’est pas possible. Et si les techniciens vantent les mérites du systèmeenplaceenexpliquantquetoutcequ’illeurfautcesontdesressourcessupplémentaires et non une réforme de grande ampleur, les ONGpourrontmontrerqueleserviceexistantnefonctionnepasbien.


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5.3 Les groupes de travail spécialisés

Lesgroupesdetravailsontunebonnefaçondeconcentrerlesdébatssurdesdétailsqu’ilestdifficiled’aborderenséanceplénière.Envisagezd’organiserdesgroupesdetravailsurlessujetssuivants:

• Lesquestionsrelativesauxréformesinstitutionnelles

• Lessystèmesetnormestechniques:levésdegéomètresetgestiondel’information

• Information,communicationetdiffusion

• L’éducationetlerenforcementdescapacités

• Lesquestionsjuridiques,ycomprisrégimesdetransfertsetarchivesfonciers.

Maintenezunecertainediversitéauseindesgroupesdetravail:conviez-ydesutilisateursetdesresponsablespolitiquesainsiquedesexpertstechniques.Désignezdesprésident(e)sneutres(impartiaux)pourorienterlesdébats.Quechaquegroupedésignel’undesesmembrespourfairelerapportàlaséanceplénière.

5.4 L’intégration du genre

Ladimensiondugenreestessentielledanslesquestionsfoncières.

• Assurez-vousquelesintérêtspropresauxfemmesetauxhommessontabordésséparémentetdemanièreéquilibréedanslesprojetsdepolitiquefoncière,notammentencequiconcernelesquestionsd’héritage.

• Efforcez-vousd’équilibrerlenombred’hommesetdefemmesparmilesparticipantsauxateliers

• Prévoyezdesprésentationsspécialessurladimensiondugenre

•Demandezauxorateursd’aborderenparticulierladimensiondugenredansleursexposés

• Faitesensortequelesgroupesdetravailsoientaussiprésidéspardesfemmes

• Assurez-vousquelerenforcementdescapacitésetlatransmissiondessavoirssurcesujets’adressentaussibienauxhommesqu’auxfemmes.


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• Inventoriez les failles ou carences. Au début du processus, il n’existeprobablement aucun descriptif d’ensemble de la manière dontfonctionnentlessystèmesetledroitfoncierdupays.Sitelestbienlecas,faiteseffectuerune(ouplusieurs)étude(s)parungroupedetravailspécialisé,etfaites-laensuiteprésenteràl’undesateliersquisuivront.L’étudedevraitmettreenrelieflesfaillesetcarences,doublesemploisetconflitsdanslesdiverssystèmesetpolitiquesfonciers,ycomprislesstructures institutionnelles. Une bonne connaissance des ces diverséléments va faciliter la mise en harmonie des diverses politiques.Inventorier et combler les failles ou carences ne constitue pas uneactivité transitoireet isolée–cetexercicevadevoirsepoursuivredemanièrecontinuelletoutaulongduprocessusdemiseaupointdelapolitiquefoncière.

5.5 Bâtir sur ce qui existe déjà

Ilestimportantdecomprendrecequiexistedéjà.Peut-êtrecertainsaspectsdusystèmeexistantpeuvent-ilsêtrelégèrementmodifiéspourl’améliorer,oupourmieuxprofiterauxpauvres,etcesansavoiràréinventerlaroue,tandisquedesréformesdegrandeampleurs’imposentdansd’autresdomaines.Lespartiesprenantespeuventsuggérerdesidéesdebonnesméthodes,ouévoquerdessystèmesquifonctionnent«plusoumoinsbien»etpourraientêtreaméliorés.Dresserlalistedecessuggestions.Onpourrapeut-êtreemprunteretadapterdesapprocheséprouvéesdansd’autrespaysourégions.

• Envisagez le recours temporaire àdesconsultantspourproposerdesmoyensd’améliorertoutescessuggestions.

• Traitez les problèmes de détail.Unefoisinventoriéslesdoublesemploisetlesfailles,organisezdesréunionsavecdesexpertspourdébattredesproblèmesparticuliersquiseposent.Faitescommuniquerlesrésultatsaugroupeélargidespartiesprenantes.Envisagezlerecourstemporaireàdesconsultantspourtraiterdesproblèmesdedétail.

• Produisez des résultats tout au long du processus.Rappelez-vousquevousdevezproduiredesrésultatstangiblesàchaqueétapeduprocessus.Les diverses parties prenantes – et notamment les responsables


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politiques – doivent être en mesure de donner à leurs partisans despreuvesdel’avancementduprojet,etqueleprocessusn’estpasqu’unexerciceoratoire.

• Préparez un premier projet. Les résultats de la série d’atelier vouspermettentdepréparerunpremierprojetdepolitiquefoncière.Celapeutsefaireparétapes,avecunesériedecolloquesdestinésàexaminerceprojet.Lamiseaupointpourraexigerl’assistanced’expertsnationauxouinternationaux,ainsiquedespécialistesdecegenredetâche,avantqueleprojetpuisseêtreprésentéauparlementnational.

6. L’aspect « politique » du projet et comment l’aborder

Audébutduprocessusdemiseaupointdelapolitiquefoncière,lapolitiquedoitprendrelepassurlatechnique.Unefoislesaspectspolitiquesmisàplat,ledébatpeutseconcentrerdavantagesurlesquestionstechniques.Lapolitiquefoncièrequisedégageraduprocessusdevraitêtreàlafoisacceptabled’unpointdevuepolitiqueetbienadaptéedupointdevuetechnique.

Lefoncierétantunsujetpolitiquementtrèssensible,ilfautavoirdes«antennes»politiques bien développées si l’on veut mener à bonne fin le déroulement duprocessusdepolitiquefoncière.Quelquesindicationspratiques:

• Gardez une perspective stratégique. Sachez qui sont les partiesprenantes,comprenezleurspositionsrespectives,etcherchezàmettresur pied un processus qui tienne compte de tout cela. Une bonneconnaissancedelasituationpolitiquevaaussivousaideràdéciderducalendrierdesateliersetautresévénements,àsélectionnerlesgrandsthèmes,àrépartirlesprésidences,etc.

• Assurez-vous que le gouvernement s’approprie le processus. Leministère ou le service décentralisé concerné doit s’approprierl’intégralitéduprogrammeetassumer laresponsabilitédesrésultats.Cela peut soulever des difficultés, les ministères reculant devant lesrisques politiques possibles ou étant peu désireux d’inviter certainespartiesprenantespourtantimportantes.


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• Attendez-vous à de l’usure et des résistances.Réformer lapolitiquefoncière est une entreprise de longue haleine, et l’on peut donccomprendrequ’unecertaineusuresefassesentir.Leprocessusrisqueenoutred’êtreenbutteauxintérêtsparticuliersetauxconflits.Cherchezànouerdesalliancesqui rendent leprocessuset ses résultatsmieuxsoutenusdansladurée.Evitezdevousappuyersuruneseulepersonneouentité,mêmesicelapeutsemblerêtrelameilleuremanièredefaireavancerleschoses.

• Encouragez l’adhésion.Ménageztoutelaplacevoulueauxprincipalesparties prenantes dans le calendrier du processus. C’est une bonnefaçondefairel’inventairedetouslesproblèmesetcelamontreàtouslesintéressésqu’onlesprendausérieux.

• Donnez des instructions aux facilitateurs et aux président(e)s.Choisissezavecsoin le facilitateurdesatelierset lesprésident(e)sdeséance. Assurez-vous qu’ils/elles sont parfaitement en accord avecl’ordre du jour, sont conscient(e)s des facteurs politiques, sont enmesured’orienterlesdébats,etcomprennentlebesoinderésultats.

• Influencez les principaux responsables politiques.Ilssontenmesuredebriseroudefaireréussirleprocessus;vousdevezdonclesinformerà l’avance et les tenir pour responsables des résultats. Assurez-vousque leMinistreapportesonsoutienentierauprogramme: lesautresresponsablespolitiquesluiemboîterontlepas.

• Choisissez bien le coordinateur. Lapréparationpolitiqueduprocessusvaprendrebeaucoupdetemps,surtoutaudébut.Celavadoncexigerun certain savoir-faire de nature politique, une bonne connaissancedu programme, les aptitudes voulues pour nouer des alliances, ainsiquel’accèsauMinistreetautrespersonnalitésinfluentes.Trouvezdoncquelqu’unquicorrespondebienàceprofil.

• Laissez du temps au processus politique. Le gouvernement doits’approprier leprocessus, et ildoit y avoiruncertaindegréd’accordentre grandes parties prenantes sur le processus et ses résultats. Il ya plus à perdre qu’à gagner en passant aux détails techniques avantd’avoir rempli ces conditions liminaires. Après tout, un accord de


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naturepolitiqueestessentielsilaréformedoitêtremiseenapplicationunefoisélaborée.

• Laissez se développer une dynamique.Danslemêmetemps,n’attendezpasquetout lemondesoitd’accordpourvousmettreautravail.Parexemple,lescollectivitéslocalespeuventsemontrerréticentesàtoutemodification de leurs procédures que pourraient leur imposer denouvelles normes. Commencez donc par en associer quelques unesauprocessus;lesautressuivrontd’elles-mêmeslorsqu’ellesserendrontcomptedesavantagesdunouveausystème.

• Dégagez un consensus. Cherchez à dégager, parmi les principalesparties prenantes, un consensus suffisant pour donner au projet deréformedebonneschancesd’êtreapprouvélorsqu’ilseraprésentéauparlement.

• Maintenez les donateurs à l’arrière-plan.Lesoutiendedonateurspeutêtrequasi-indispensablepourleprocessusderéforme,maisiln’enfautpas moins les maintenir au second plan. Ils doivent faire preuve detoutelasouplessevouluepourunprogrammedelonguehaleinedontlaresponsabilitéetlesrisquessontentrelesmainsdugouvernement.

7. Aborder les problèmes techniques

Ilexistebiendes intérêtsparticuliersparmi les techniciensspécialisésdans lesquestionsfoncières: lessecteurspublicetprivé, lesautoritéspubliquesàdiversniveauxetnombred’entitésadministrativesontchacunleurproprehistoire,leurpropres perspectives et procédures. Il va probablement y avoir des failles, deschevauchementsdecompétencesetdesdoublesemplois.Ilimportedoncdefaireparticiper des parties prenantes bien choisies parmi les milieux techniques etinstitutionnelsauprocessusderefontedelapolitiquefoncière,afind’enrenforcerlecréditetd’assurerquelesdispositifsenvisagéssontpraticables.

Chaquecatégoriepourraavoirsespropresidéessurlavoieàsuivre.Lesexposésenateliersurlesquestionstechniquesetlesdébatsauseindesgroupesdetravailnevontprobablementpasdégagerdèsledépartlavoieàsuivre.Onrisqueplutôtdeseretrouveravecunelistedesouhaitsmalstructuréeetmêmecontradictoire.


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Souvent,lesexpertsfonttropconfianceàleurssystèmesetproposentdesmoyensfortcompliquésdelesdévelopperdavantage,notammentavecl’aidedetechniquesavancées. Ils résistentauchangement, surtout lorsquecelui-cine s’accordepasavec leur propre vision technique. Or cette vision est souvent dépourvue deréalisme–elleesttroponéreuse,ousamiseenœuvreexigeunpersonneltropimportant.Commentfairefaceàtoutcela?

• Faites évaluer le système par des personnes de l’extérieur, et faitesapprouverleursconclusionsparlesexperts/techniciens.

• Donnezauxutilisateursdusystèmel’occasiondefairedescommentairessur son fonctionnement. Ils signaleront peut-être des inconvénientstenant à un champ d’application trop restreint, ou aux difficultésd’accèspourlespauvresetlesfemmes,entreautres.Assurez-vousquelesresponsablesdusystèmeacceptentcescommentaires.

• Estimez le coût, y compris en personnel, qui s’attacheraient à lavision«technologieavancée»desexperts.Seraient-ilsréalistes?

Ilestdifficiled’allerdel’avantsilesresponsablesdusystèmeexistantn’admettentpasquecelui-cinefonctionnepasassezbien,quel’approche«hautetechnologie»dontilsrêventestirréalisable,etquelesystèmedoitbénéficieràlamajoritédelapopulation,pauvresetfemmescompris.

Unefoisqu’ilsontreconnucela,ilseraplusfacileauxresponsablesdusystèmeexistantd’accepteret/oudemettreaupointd’autressolutionsquisoientàlafoisréalistes et favorables aux pauvres. A ce stade, si le processus politique est enplace,onpourraréfléchiràdenouveauxsystèmestechniquesetjuridiques.Celapourracomporter:

• Le recours à des consultants techniques pour aider au travail derénovation.

• Des ateliers où seront présentés les changements suggérés, où l’onsusciteral’adhésiondespartiesprenantesetoùlesutilisateurspourrontévaluerlenouveausystèmeproposé.

• L’évaluationparchaquecatégoried’expertsdusystèmedontlesautressontresponsables.


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• Lerenforcementdesinstitutions.

• Des négociations entre les différentes institutions à propos de leursmissionsrespectivesetdeleurresponsabilitévis-à-visdesbanquesdedonnées,dupersonneletdesfinancements.

Desconsultantsnationauxetétrangerspourrontfairebénéficierceprocessusdeleurprécieuseexpérience.Maisvousdevrezfairepreuvedeprudenceenrecourantà eux, afin de ne susciter aucun ressentiment. Employez des consultants pourfournirdesservicesencoulisseetnonsurledevantdelascène.

8. Informer et faire participer dans la durée

Ilestessentieldebiencomprendrelespointsdevueetlesbesoinsdesindividusetdesorganisationsquiappliquentetutilisentlessystèmesfonciersencoursderéexamenetquiensubissentleseffets.Ilfautleurdonnerl’occasiond’apporterleurcontributionàlanouvellepolitiquefoncière.Celasignifiequel’ondialoguenon seulement avec des professionnels et des hauts fonctionnaires, mais aussiavec les simples citoyens, exploitants agricoles, associations et le personnel debasequiappliquelesprocéduressurleterrainetconnaissentbienlesdifficultésrencontréesaujourlejour.

Vulacomplexitédesquestionsfoncièresetlecaractèresouventobscurdesrèglesetprocéduresdanscedomaine, il faudrapeut-êtreexpliquerd’abordaupubliccommentfonctionne lesystèmeexistantavantqu’ilpuissecontribuerdefaçonvraimentnotableaudébat.Leprocessusdemiseaupointd’unenouvellepolitiquefoncièredevraits’accompagnerd’unecampagnedesensibilisationquiinformeraitencontinu lespartiesprenanteset lepublicquantauxactivitésencourset lesencourageraitàmaintenirleurparticipation.Assurez-vousquetoutletempsetlesressourcesvoulussontconsacrésàcettedémarche.

Uneautrecampagnedesensibilisationvas’imposerunefoisqueleschangementsserontintervenus.Celadoitpermettreàtouslesintéressésdecomprendrecequijustifielesnouvellesprocéduresainsiquelamanièredes’yconformer.

Unetellecampagneconstitueraaussiunélémenttrèsimportantdelastratégiedegestiondurisquequidoitêtrecelledugouvernement:ellepermettraàcedernierdetenirlepublicconstammentinformédesquestionsquiviennentendébatainsi


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quelespartiesprenantesengagéesdansledébat,etced’unemanièrequiinspireconfianceetrendleprocessuspluscrédible.

9. Accompagner l’approbation et mise en œuvre

Unefoismisaupointleprojetdepolitiquefoncière,onpasseauplusdifficile:lefaireapprouveretmettreenœuvre:

• Faire approuver le projet. Il va falloir piloter le projet à travers lesvoies procédurales en vigueur dans le ministère concerné, puis auparlementnational.Pourcela,ilfautun(oudes)champion(s)–unepersonnalitéinfluente,uneéquiperesponsabledelatransition,ouunecoalitiond’intérêts.Leschampionsdésignésaurontvraisemblablementparticipéauprocessus,sontconvaincusdesesavantagesetsontprêtsàsedépenserpourlefaireaboutir.

• Mobiliser les ressources. Lancer des réformes et faire avancer leschosesaufildutempsnevapassanscoûtfinancier.Celaabsorbedescapacitésdegestionnairedéjàpeuabondantesetprenddu tempsaupersonnel.Ilnes’agitpaslàquedebudgetoudeprogrammationdelachargedetravail.Ilfautaussis’assurerquelesindividusbénéficientdesincitationsvouluesets’engagentderrièrelesréformes.

• Etablir un cadre pour la mise en œuvre. Unefoisapprouvéelapolitiquefoncière,ilfautluidonneruncadredemiseenœuvre.Ilconvientpourcela d’assigner de nouvelles missions et tâches à diverses entités, ycomprisdenouveauxinterlocuteurs,demettreenplacedenouvellesprocédures, de modifier les structures des organismes existants etpeut-êtred’encréerdenouveaux.Ilfaudrapréparerdesprogrammesd’actiontrèspratiques,etfixerdesobjectifsetdesnormesderésultat.Ilvaudrapeut-êtremieuxdéployerlesréformesparétapes,parexempleenlesmettantd’abordàl’épreuvedansunerégionpiloteavantdelesgénéraliseràl’ensembledupays.

• Renforcer les capacités:Adapterlepersonnelauxnouvellesprocédures.Ilfaudraembaucherdupersonneldisposantd’aptitudesdifférentes,etprocureraupersonnelexistant la formationvouluepourqu’ilpuisseappliquerlesnouvellesméthodes.


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• Le changement et son suivi.Unefoislanouvellepolitiquefoncièreenplace,quelquesajustementsdedétailpourronts’imposerpourqu’ellefonctionnesansaccroc. Il appartientauxdiversesentitésconcernéesd’assurerchacunelesuividesespropresactivités,maisilfaudraaussiinnover pour assurer le suivi d’ensemble de la réforme au cas où laresponsabilité repose sur plusieurs entités. Les organisations non-gouvernementales peuvent s’avérer particulièrement utiles commeobservatoiresindépendantsdesréformes.

10. Le rôle crucial des outils fonciers

Biendespolitiquesfoncièresnationalespêchentparmanqued’«outilsfonciers»–c’est-à-diredesprocéduresouméthodesquis’appliquentàcertainsaspectsbienprécis du système foncier. Les besoins suivants peuvent, par exemple, se fairesentir:

• Uncadrerèglementairefavorableauxpauvresquis’appliqueaussiauxactivitésd’administrationfoncièredusecteurprivé.

• Destitresouactesrésolumentfavorablesauxpauvres.

• Unsystèmedegestiondel’informationfoncièreluiaussifavorableauxpauvres.

• Unprogrammedurablederenforcementdescapacités.

• Unsystèmederecouvrementdescoûtsdel’administrationfoncièrequisoitfavorableauxpauvres.

• Des formules de tenure de groupe, notamment pour les groupes denaturetribale.

• Des outils pro-pauvres d’acquisition foncière, d’expropriation etd’indemnisationenvillecommeencampagne.Pareilsoutilsdoiventtenir compte du droit foncier coutumier ainsi que les moyens desubsistance et les ressources naturelles, et fonctionner aussi là où iln’existeaucunarchivagefoncier.


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• Desoutilsfonciersadaptésàladiversitédessituationslocalesdanslepays.

UN-HABITAT a mis en place un réseau, dénommé Réseau Mondial desInstrumentsFonciers“http://www.gltn.net”www.gltn.net),destinéàinventoriercetyped’outilsetàenmettred’autresaupointafindecomblercertainescarencesmajeures. Ces outils pourront dans le cas échéant s’adapter à la situationparticulièredevotrepays.

Pourensavoirdavantagesurceréseau,consulter HYPERLINK“http://www.gltn.net”www.gltn.net

11. Dix éléments majeurs du processus de politique foncière

1. Le rôle d’entraînement du gouvernement national est essentiel. Lesintervenantsexternesnesauraientêtrelesseulsconducteursduchangement.Lavolontépolitiquedesresponsablesnationauxest fondamentale. Toutefois, il faut manifestement désigner des«champions»àdenombreuxéchelons,ycomprislesexperts,lescommunautéslocales,lesuniversitairesetlesmediad’information.Le rôled’entraînementnationalet le renforcementdescapacitésàtouslesniveauxdoiventêtreprioritairesd’unboutàl’autreduprocessus.

Concilier les parties prenantes et leurs visions. Laréformenevajamaissansdifficultés.Vuladiversitédesperspectives,lesmissionsqui souvent se chevauchent entre ministères, la concurrenceinstitutionnelle et les intérêts particuliers de toutes les partiesconcernées,onnesauraitéchapperauxconflits.Ilconvientdoncdefaireressortirasseztôtcesdivergencesetdesepenchersurellestoutaulongduprocessus.

Le besoin d’horizons à long terme. Lesquestionsfoncièressontextrêmementcomplexesetseprêtentmalàdeshorizonslimitésà deux ans. Evitez la tentation hâtive de mettre en œuvre dessolutionsàlongterme;lessolutionsdisponiblesnesontpeut-êtrepaslesbonnesetlesprioritéspeuventneplusêtrelesmêmes.La

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constitutiondegroupesdesoutienn’estpasacquiseunefoispourtoutes,maisdoitsepoursuivrependantl’intégralitédelamiseenœuvredelaréforme.

Aboutir à un processus et à des résultats. Lamanièremêmequ’onutilise pour la réforme peut avoir la même importance que sonfond – les résultats auxquels elle débouche dans la pratique. Lesoutiendes«champions»de lanouvellepolitiqueet lacréationdegroupesfavorablesàlaréformesontd’unegrandeimportance.Lesresponsablespolitiquesviennentàcetégardaupremierrang,mais ilsnesontenplacequepour troisàcinqans. Il fautdoncqueleprocessusdonnedesrésultatsdemanièrerégulière, lecaséchéantentirantpartidesoccasionsquiseprésententplutôtqu’enfonction des contraintes d’un calendrier pré-établi d’objectifs derésultat.

L’attitude face au risque politique est primordiale.Lesquestionspolitiquesfontpartieintégranteduprocessusetonnesauraitlesécarter pour raisons de pure convenance. Les réformes peuventpasser par des stratégies, des structures et des dispositifs quiamenuisentouneutralisentlaprédominancedecertainsintérêtsparticulièrement puissants. Il est donc essentiel de nouer desalliancesavecdiversescatégoriesdepartiesprenantes.

Nombre de solutions techniques ne sont pas adaptées. Ilexisteun écart non négligeable entre les politiques publiques et leurapplication sur le terrain. Bien des instruments existants sontmaladaptés: ils sontonéreux,compliquésetbureaucratiques, etilsne fontaucuneplace (parexemple)auxdroitscollectifsouàd’autres formes innovantes de tenure. Il convient donc aussi decomprendre les solutions proches du terrain et de les intégrerdans le processus de réforme. Ce qui signifie que l’on recourt àdes méthodes participatives, tout en s’assurant là encore que leprocessus ne tombe pas sous l’emprise des technocrates ou desplusriches.

Combiner les savoir-faire techniques et de terrain.L’élaborationdes politiques publiques est, en général, dominée par lestechnocrates. Mais il faut aussi comprendre les réalités et les

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solutions du terrain pour les intégrer au processus de réforme.Cela signifie que l’on recourt à des méthodes participatives, ens’assurant là encore que le processus n’est pas accaparé par lestechnocratesoulesplusriches.

Le processus doit s’appuyer sur des ressources qui lui sont spécialement dédiées.Lessolutionstechniquessuscitentsouventl’intérêt des donateurs et du gouvernement, mais le coût dusoutienauxprocessusparticipatifsestsouventsous-évaluéetdoncdotédebudgetsinsuffisants.Unprocessusfaibleenmoyenspeutrendreinopérantelasolutionlaplusattrayanted’unpointdevuetechnique – comme l’ont montré l’échec ou l’absence de progrèsd’innombrablesprojetsderéforme.

Une stratégie efficace de communication externe est essentielle. Sous la pression de l’obligation de résultat, les réformateursnégligent souvent les stratégies de communication. Pourtant,sans une campagne spéciale de vulgarisation, il est rare que lesintéressésadoptentlesréformesproposées.

Attendez-vous à des hauts et des bas du point de vue politique.Les résultatsenmatière foncièreprenantbeaucoupde temps, lefonciersetrouvesouventmanipuléparlesresponsablespolitiques(àl’échelonnationaletlocal),lasociétécivileetlesdonateurs,etc’estaumomentoùtoutlemondetombed’accordquelapressionpolitiqueintroduitdenouvellesdimensions.Ilestparfoisutiledepoursuivreletravailtechniquedumoment,etced’unefaçonquipuissefaireévoluerleschosesenpolitique.

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12. Les objectifs du Réseau mondial d’outils fonciers

LeRéseauMondialdesInstrumentsFonciers(www.gltn.net)apourobjectif lamise au point d’instruments pro-pauvres (directives, méthodes et procédures)danslesprincipauxdomainestouchantaufoncier.Ilmetaupointdesoutilsdanslesdomainessuivants:

12.1 Droits fonciers, archivage et enregistrement

• L’inventairedescomposantsdelasécuritéfoncière

• Lagammegraduéedesdroitsfonciers

• Lestitresouactes

• L’adjudicationfoncièreàdimensionsociale

• Ledroitinstitutionneloucoutumier

• Lesformulesdecogestion

• Lesmodesdegestionduregistrefoncierquifacilitentlestransactions

• Lesdroitsfamiliauxetdegroupe

12.2 Régime d’utilisation des sols

• Leréaménagementdel’espaceurbain

• L’aménagementduterritoireàl’échelonrégional

• Leremembrement(réhabilitationdestaudiset/ousuiteàunecrise)

12.3 Gestion, administration et information foncières

• Lesunitésterritoriales


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12.4 Le droit foncier et son application

• Lecadrerèglementairepourlesecteurprivé

• L’attribution légale du patrimoine d’un défunt (administrationsuccessorale,contextedeVIH-Sida)

• Expropriation,expulsionetindemnisation

12.5 Récupérer les plus-values foncières

• Lataxefoncièrepourlagestionfoncièreetfinancière

12.6 Questions transversales

• Moderniserlesméthodesbudgétairesdesservicesfonciers

• Evaluer le degré de sécurité foncière par rapport aux Objectifs deDéveloppementduMillénaire

• Renforcerlescapacitéspourunepolitiquefoncièredurable

• Lagouvernancedel’accèsaufoncieret/oudelaréformefoncière

• Caractéristiquesprincipalesd’unoutiltenantcomptedeladimensiondugenre

• Méthodes de terrain pour la mise au point d’outils à plus grandeéchelle

• Instrumentsfonciersislamiques

Consulter“http://www.gltn.net”www.gltn.netpourdeplusamplesrenseignements.

How to Develop a Pro-poor Land Policy





United nations HUman settlements ProgrammeP. O. Box 30030, GPO Nairobi 00100, KENYA;Telephone: 254-20-7623120; Fax: 254-20-7624266/7 (Central Office)Email: [email protected]; Website: http://www.unhabitat.org

GLTN contribues à l’ application des politiques fonciéres pro pauvres pour réaliser la sécurité des droits à la terre pour tous www.gltn.net

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Comment élaborer United nations HUman settlements ... · Comment élaborer une politique foncière pro-pauvres 1. Introduction L’élaboration de nouvelles politiques foncières