Commune nouvelle reussir sa fusion

L’essentieL sur

CS 40215 - 38516 VOIRON Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63www.territorial.fr [ISBN : ]Illustration couverture : © Elena R - Fotolia.com

L’essentieL sur

Commune nouvelle :

réussir sa fusion

La loi du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la commune nouvelle pour des communes fortes et vivantes ayant modifié le régime des communes nouvelles afin, notamment, de le rendre plus attractif, cet ouvrage recense et analyse tant les multiples modalités de création que les conséquences mêmes de la mise en place d’une commune nouvelle.Il retrace ainsi, étape par étape, les différentes phases de la procédure de création afin d’en éviter les écueils, il alerte et informe quant à l’ensemble des impacts et conséquences de cette création, et il analyse tant les avantages que les inconvénients de la commune nouvelle.Guide pratique pour mener à bien le processus de création et de mise en place d’une commune nouvelle, cet ouvrage accompagnera les élus dans leur réflexion sur la création d’une commune nouvelle et répondra aux questions des agents, praticiens du droit ou simple curieux, relatives à ce nouveau régime, aux modalités concrètes de création et gouvernance et aux autres conséquences institutionnelles, financières et de fonctionnement de la commune nouvelle.

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Commune nouvelle : réussir sa fusion

978-2-8186-0911-8

Philippe PetitAnne Gardère

Guillaume Dumas Bérengère Denis

Avec la participation de Jean-Pierre Coblentz

Les auteursPhilippe Petit, docteur et spécialiste en droit public, avocat au barreau de LyonAnne Gardère, docteur en droit Public, avocat au barreau de LyonGuillaume Dumas, avocat au barreau de LyonBérengère Denis, avocat au barreau d’AnnecyAvec la participation de Jean-Pierre Coblentz, consultant financier, directeur associé Stratorial Finances

Commune nouvelle :

réussir sa fusionPhilippe PetitAnne Gardère

Guillaume DumasBérengère Denis

Avocats au barreau de Lyon, cabinet Philippe Petit & Associés

Avec la participation de Jean-Pierre Coblentz

Consultant financier, directeur associé Stratorial Finances

Groupe TerritorialCS 40215 - 38516 Voiron Cedex - Tél. : 04 76 65 87 17 - Fax : 04 76 05 01 63

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Collection « L’Essentiel sur » - Réf. : BK 296 - Juillet 2015

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ISBN version numérique :ISBN : © Groupe Territorial, Voiron

978-2-8186-0911-8978-2-8186-0912-5

Imprimé par Les Deux-Ponts, à Bresson (38) - Juillet 2015Dépôt légal à parution

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Sommaire

Sommaire

Introduction ............................................................................................................................................. p. 7

L’échec de la fusion de communes issue de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971 ......p. 7

Une formule rénovée en 2010 et 2015 : la commune nouvelle ...................................... p. 8

Partie 1 La création de la commune nouvelle

I • La phase 1 : l’initiative ....................................................................................................p. 12

A - Une quadruple initiative possible .............................................................................................p. 12

1. L’initiative de l’ensemble des conseils municipaux concernés ........................................p. 13

2. L’initiative de la majorité qualifiée des conseils municipaux d’un même EPCI .......p. 13

3. L’initiative de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre .......................................p. 14

4. L’initiative du préfet ...........................................................................................................................p. 14

B - Que doivent prévoir les délibérations relatives à la création de la commune nouvelle ? .............................................................................................................p. 15

1. Le nom de la commune nouvelle ................................................................................................p. 15

2. L’exclusion de la création des communes déléguées .........................................................p. 18

3. La composition du conseil municipal transitoire ..................................................................p. 18

II • La phase 2 : L’éventuelle consultation locale ...................................p. 27

A - L’organisation de la consultation locale..............................................................................p. 27

1. Le principe d’une consultation locale ........................................................................................p. 27

2. Les modalités d’organisation du référendum .........................................................................p. 28

B - Les contentieux éventuels ...............................................................................................................p. 31

1. Attention à la recevabilité des recours ......................................................................................p. 31

2. Le déroulement du recours devant le tribunal administratif ...........................................p. 32

3. Le caractère « non bloquant » du résultat en cas de délibérations concordantes des conseils municipaux ..................................................................................................................p. 32

III • La phase 3 : L’acte de création de la commune nouvelle p. 33

A - L’intervention, in fine, du représentant de l’État ............................................................p. 33

1. L’exigence d’un arrêté préfectoral ..............................................................................................p. 33

2. La question du pouvoir discrétionnaire du préfet ................................................................p. 33

B - La redéfinition éventuelle, au préalable, des limites départementales et régionales ...........................................................................................................................................p. 35

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Partie 2 L’organisation et le fonctionnement de la commune nouvelle

I • Des instances à géométrie variable ................................................................p. 38

A - Au niveau de la commune nouvelle ........................................................................................p. 38

1. Les instances obligatoires : un maire, des adjoints et un conseil municipal .........................................................................................................................p. 38

2. Une instance facultative : la conférence municipale ...........................................................p. 45

B - Au niveau de la commune déléguée .......................................................................................p. 47

1. Une instance obligatoire : le maire de la commune déléguée .......................................p. 48

2. Des instances facultatives : le conseil et les adjoints au maire de la commune déléguée .................................................................................................p. 50

3. La question des indemnités de fonction ..................................................................................p. 50

II • Une répartition des attributions inspirée de la loi PLM ....p. 51

A - Les attributions du maire délégué ............................................................................................p. 52

1. Le maire délégué dispose de prérogatives similaires à celle d’un maire ou d’un adjoint au maire ................................................................................................................p. 52

2. Le maire délégué dispose de prérogatives inspirées de celles des maires d’arrondissement ................................................................................................................................p. 53

B - Les attributions du conseil de la commune déléguée ..................................................p. 54

1. Un rôle de relais entre la commune nouvelle et la commune déléguée ...................p. 55

2. Un rôle potentiel en matière de gestion d’équipements de proximité ......................p. 56

3. La possibilité de délégations en matière de marchés publics au profit du conseil de la commune déléguée .....................................................................p. 57

Partie 3 Les conséquences de la création d’une commune nouvelle

I • Les conséquences institutionnelles ou l’impact de la création de la commune nouvelle sur les EPCI existants .................................. p. 60

A - L’hypothèse de la création d’une commune nouvelle entre certaines communes membres d’un EPCI FP ...........................................................................................p. 60

1. Les conséquences sur la composition du conseil communautaire ou métropolitain de l’EPCI FP concerné ...................................................................................p. 60

2. L’impact sur la gouvernance de l’EPCI FP concerné............................................................p. 64

B - L’hypothèse de la création d’une commune nouvelle entre toutes les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre ......................p. 65

1. La substitution de la commune nouvelle à l’EPCI à fiscalité propre supprimé et à l’ensemble de ses communes membres dans tous leurs droits, obligations et personnels ........................................................................................................................................p. 65

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2. L’adhésion obligatoire de la commune nouvelle à un EPCI à fiscalité propre au plus tard vingt-quatre mois après la date de sa création ...........................................p. 66

C - L’hypothèse de la création d’une commune nouvelle entre des communes membres d’EPCI à fiscalité propre distincts .......................................................................p. 67

1. Le rattachement obligatoire de la commune nouvelle à l’un des deux EPCI à fiscalité propre .................................................................................................................................p. 67

2. Les modalités du rattachement de la commune nouvelle à l’un des deux EPCI à fiscalité propre .................................................................................................................................p. 68

D - Les conséquences de la création d’une commune nouvelle sur les syndicats de communes et les syndicats mixtes .....................................................................................p. 69

1. La substitution de la commune nouvelle à l’EPCI à fiscalité propre supprimé au sein des syndicats mixtes préexistants en cas de création d’une commune nouvelle au lieu et place de toutes les communes membres d’un EPCI à fiscalité propre .................................................................................................................................p. 69

2. La substitution de la commune nouvelle aux communes dont elle est issue au sein des syndicats préexistants ..............................................................................................p. 70

II • Les conséquences fiscales et financières ................................................p. 72

A - Le régime fiscal de la commune nouvelle ............................................................................p. 72

1. La procédure d’unification des taux des « quatre vieilles » .............................................p. 72

2. Le vote des taux pour la première année d’existence de la commune nouvelle ...p. 73

3. La situation particulière de la commune nouvelle qui se substitue à un EPCI à fiscalité propre doté du régime fiscal de la fiscalité professionnelle unique .........p. 74

B - Le régime financier de la commune nouvelle ..................................................................p. 76

1. Les incidences sur la DGF................................................................................................................p. 76

2. Les incidences sur les autres dotations ......................................................................................p. 79

III • Attention aux autres conséquences induites par la création d’une commune nouvelle ...........................................p. 80

A - Les conséquences éventuelles sur le fonctionnement même de la commune : convocation, note de synthèse, régime électoral…. .....................................................p. 80

B - Les conséquences en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire ... p. 81

1. Sur la préservation de l’« identité » urbanistique des anciennes communes ..........p. 82

2. Sur le sort des documents d’urbanisme des communes « anciennes » .....................p. 82

3. Sur les incidences en matière de logements sociaux ..........................................................p. 83

C - Les conséquences en matière de personnel (changement de strate démographique) .............................................................................p. 85

Remerciements pour leur participation à la rédaction de cet ouvrage :

Olivier Piechon, Sébastien Cottignies et Aliaume Llorca-Valero, avocats au barreau de Lyon,

cabinet P. Petit & Associés, et Victor Legendre, stagiaire Master II,

cabinet P. Petit & Associés

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Introduction

L’échec de la fusion de communes issue de la loi n° 71-588 du 16 juillet 1971

La loi n° 71-588 du 16 juillet 1971, dite loi Marcellin, sur les fusions et regroupements de communes, avait mis en place un dispositif autoritaire, en planifiant et en organisant les fusions de communes, complété par certaines dispositions d’inspiration plus souple, destinées à favoriser l’accep-tabilité des fusions. La loi prévoyait une évaluation des communes dont l’objet était de déterminer trois catégories d’entre elles : celles qui peuvent assurer elles-mêmes leur développement, celles dont le développement et la bonne administration nécessitent la mise en commun de moyens, celles qui « devaient » fusionner avec d’autres. La mise en place d’un « plan de fusions » – qui n’était pas sans rappeler l’actuel schéma départemental de coopération intercommunal (le préfet pouvait, à l’époque, proposer des fusions, des créations de communautés urbaines, de districts ou de SIVOM) – revenait ensuite au préfet, sur proposition d’une commission d’élus. Les propositions de fusions contenues dans le plan étaient soumises aux communes concernées, mais, le cas échéant, il pouvait être passé outre leur accord. Bien qu’en partie porteuse de dispositions contraignantes, la loi était complétée par des dispositions permettant des fusions volontaires de communes, et un volet incitatif, prévoyant des compensations financières aux fusions.

Parallèlement, dans les années 701, la plupart des pays européens s’en-gagent dans des réformes dont l’objet est de réduire de manière drastique le nombre de communes, ce mouvement, et le succès de celui-ci, étant d’abord l’apanage des États du nord de l’Europe. Dans la très grande majorité des cas, c’est la voie autoritaire qui est choisie, via la fusion de communes2 : en Grande-Bretagne, en 1974-1975, le nombre de communes passe de 1 549 à 522 (soit une diminution de 66 %), le nombre moyen

1 Les Pays-Bas passent, en 1951, de 1 010 communes à 775.

2 Sur les questions de droit comparé, cf. notamment Sénat « Les fusions de communes et la coopération intercommunale », Étude de législation comparée n° 50 du 9 décembre 1993. Brault (V.), « La coopération intercommunale en Europe », Intercommunalités n° 67, octobre 2003, p. 5. Delcamp (A.), « La coopération intercommunale dans les pays d’Europe de l’ouest ».

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d’habitants par commune étant largement le plus élevé d’Europe3. En République Fédérale d’Allemagne, ce nombre passe en 1970 de 14 338 à 8 414 (soit une diminution de 41 %). En 1975, la Belgique réduit le nombre de ses communes de 2 359 à 596 (soit une diminution de 75 %), alors qu’au Danemark, entre 1967 et 1974, leur nombre, 1 388, passe à 275 (soit une diminution de 80 %)4. Ce mouvement s’étend également aux États scandinaves5, et plus récemment à l’Europe du Sud avec la réforme opérée en Grèce en 1997 par laquelle le nombre de communes passe de 5 823 à 1 034 aujourd’hui (soit une réduction de 82 %).

Le législateur pouvait donc espérer, avec la loi du 16 juillet 1971, un succès de la formule des fusions, mais, pour autant, tel ne fut pas le cas.D’une part, la France, suite à la réforme de 1971, ne réussit à faire passer le nombre de communes que de 37 708 à 36 394 (soit seulement une diminution de 3 %), avec 897 fusions regroupant 2 217 communes réalisées entre 1972 et 1978.D’autre part, on assiste à un mouvement conséquent – du moins en pro-portion du nombre de fusions de communes – de défusion de communes (environ 232 cas) : à ce titre, en l’absence de procédure de défusion, le Conseil d’État considère que la procédure à mettre en œuvre est celle prévue aux articles L.2112-2 à L.2112-12 du CGCT pour les modifications du terri-toire communal (Conseil d’État, 18 mars 1994, Commune d’Aigueblanche).

Une formule rénovée en 2010 et 2015 : la commune nouvelle

Suite à l’échec de fusions de communes issues de la loi de 1971 va suivre « … un long silence parlementaire… »6, l’échec des fusions conduisant le législateur à opter, de manière durable, pour la solution du regroupement de communes, qui, au contraire de la fusion, permet de sauvegarder l’existence juridique des communes concernées, formule qui connaîtra

3 Plus de 100 000 habitants par commune. Cf. rapport de Gouzes (G.) au nom de la com-mission des lois de l’Assemblée nationale sur le projet de loi relatif à la simplification et au renforcement de la coopération intercommunale, rapport n° 1356, 2 février 1999, p. 21.

4 Cf. Caisse d’Épargne, ouvrage collectif Mémento de l’intercommunalité, des clefs pour agir, 1996, p. 96.

5 Ainsi, la Suède voit passer le nombre de ses communes de 1 037 à 279, et la Norvège de 744 à 451, cf. Delcamp (A.), « La coopération intercommunale dans les pays d’Europe de l’ouest », Pouvoirs locaux n° 5, 1990, p. 24.

6 Perrin (B.), La coopération intercommunale, Berger-Levrault, Administration locale, 4e édition, 2001, p. 32.

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un succès non démenti avec une multiplicité de textes successifs régissant les établissements publics de coopération intercommunale, les principaux textes ayant été adoptés, notamment en 1992, 1995, 1999, 2002, 2004, 2010, sans préjudice de l’achèvement récent, en 2015, de la loi « NOTRe » sur la nouvelle organisation territoriale de la République.

S’agissant des fusions de communes, le mutisme législatif prend fin en 2010, avec la loi n° 2010-1563 de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010, dite « loi RCT », qui propose une formule rénovée – et renommée – de la fusion de communes : la « commune nouvelle ». La loi supprime ainsi, dans le Code général des collectivités territoriales, les dispositions relatives à la fusion de communes, en lui substituant les articles L.2113-1 et suivants, relatifs au régime juridique et à la mise en place des communes nouvelles. Outre les communes elles-mêmes, la possibilité d’initier un processus de création d’une commune nouvelle est élargie aux EPCI à fiscalité propre et au préfet ; les conséquences de la mise en place d’une commune nouvelle sur la carte intercommunale sont précisées. Par ailleurs peuvent être mises en place, au sein de la commune nouvelle, des « communes déléguées », reprenant le nom et le territoire des anciennes communes, avec des « maires délégués » et des « conseils des communes déléguées » dotées d’attributions inspirées directement des dispositions sur les maires et conseillers d’arrondissement de la loi pour l’organisation de Paris, Lyon et Marseille. L’idée est clairement, via ces dispositions institution-nelles, d’encourager le mouvement de création des communes nouvelles.

Pour autant, cette formule modernisée de la fusion de communes va connaître un départ « bien modeste »7 , avec des épisodes contentieux parfois douloureux, comme en témoigne la mise en place d’une commune nouvelle entre les communes de Bois-Guillaume et Bihorel, procédure dans le cadre de laquelle l’arrêté préfectoral portant création de la commune nouvelle a finalement été annulé, notamment en raison de l’information insuffisante donnée aux conseils municipaux8.

7 Cf. les exemples cités par M. Abhervé, http://alternatives-economiques.fr/blogs/abherve/2013/01/13/communes-nouvelles-un-depart-bien-modeste-de-cette-opportunite-de-fusion-de-communes/.

8 Tribunal administratif de Rouen, Association Bihorel et autres, 18 juin 2013, req. n° 1100244, 1102508, 1102626, 1103111, 1103345.

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C’est dans ce contexte et dans celui, plus global, de la redéfinition de la carte intercommunale et communale que le législateur tente une nouvelle fois, avec la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à « l’amélioration du régime de la commune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes » de redynamiser la commune nouvelle, en précisant le régime juridique de celle-ci et surtout en introduisant des incitations financières conséquentes pour encourager la mise en place rapide de communes nouvelles. Cette loi sera-t-elle un succès ? Il est bien sûr encore trop tôt pour le dire, même si bon nombre de communes réfléchissent d’ores et déjà à une telle évolution, soulevant inévitablement de nombreuses questions juridiques…

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Partie 1 : La création de la commune nouvelle

I • La phase 1 : l’initiative

A - Une quadruple initiative possible

Là où la loi Marcellin n’avait envisagé que la seule initiative d’origine communale, la loi n° 2010-1536 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, dite « RCT », non modifiée sur ce point par la loi n° 2015-292 du 16 mars 2015, s’illustre et innove par la multiplicité des initiatives possibles, témoignant par là d’une volonté réelle de s’ouvrir à tous les acteurs susceptibles d’être porteurs du projet de « fusion » et ne négligeant aucune piste de création.

L’article L.2113-2 du CGCT ne prévoit ainsi rien de moins que quatre ini-tiatives possibles, toutes réunies par la même exigence de « contiguïté » des communes candidates à la création d’une commune nouvelle. Cette contiguïté est très certainement à rapprocher de l’exigence, posée pour les EPCI à fiscalité propre, de disposer d’un territoire « d’un seul tenant et sans enclave », mais alors même que ces derniers sont soumis, dans la plupart des cas, à des seuils de population, tel n’est pas le cas de la commune nouvelle, pour laquelle aucune condition de population, ni maximale, ni minimale, n’est posée.

Si les seuils de population minimale pour les EPCI ont été le centre de nombreux débats lors du vote du projet de loi NOTRe, le législateur s’est en revanche gardé de poser une telle condition à l’égard des communes nouvelles, souhaitant très certainement encourager le regroupement des plus petites communes, les communes nouvelles dont la population est inférieure à 10 000 habitants étant d’ailleurs davantage encouragées via les incitations fiscales et financières (cf. infra, Partie III).

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1. L’initiative de l’ensemble des conseils municipaux concernés

La création d’une commune nouvelle peut donc, tout d’abord, émaner d’une demande de tous les conseils municipaux des communes de la future commune nouvelle. Dans ce cas, il convient que chaque conseil municipal délibère et acte cette volonté de se réunir en une commune nouvelle.

Cette voie peut être particulièrement appréciable en cas de « fusion » d’un nombre restreint de communes. Néanmoins, les communes nouvelles plus « volumineuses » peuvent également passer par cette voie qui nécessitera un véritable travail amont de conciliation tant sur les motivations que sur la forme.

2. L’initiative de la majorité qualifiée des conseils municipaux d’un même EPCI

La création peut également résulter d’une demande « des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci ».

Dans ce cas de figure, qui ne vise donc que les communes membres de communautés de communes, communautés d’agglomération, commu-nautés urbaines et métropoles (ainsi que les syndicats d’agglomération nouvelle), la commune nouvelle est créée dans le cadre et dans le périmètre géographique d’un même EPCI à fiscalité propre, mais par une majorité qualifiée différente de celle habituellement requise pour les EPCI à fiscalité propre, et renforcée par rapport à cette dernière.

Attention aux règles de majorité

Pour mémoire, hormis les cas de fusion d’EPCI à fiscalité propre, eux-mêmes soumis à une majorité qualifiée spécifique (article L.5211-41-3 du CGCT) pour la création d’un EPCI à fiscalité propre, l’article L.5211-5 II du CGCT exige un accord exprimé par deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées, représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou par la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population, cette majorité qualifiée devant, en outre, pour un EPCI à fiscalité propre, inclure le conseil municipal de la commune dont la population est la plus nombreuse, lorsque celle-ci est supérieure au quart de la population totale concernée.

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Cette majorité qualifiée renforcée peut s’interpréter comme une volonté du législateur d’assurer, si ce n’est un accord unanime, du moins un large consensus autour de la création de cette nouvelle commune.

3. L’initiative de l’organe délibérant d’un EPCI à fiscalité propre

En troisième lieu, l’initiative peut émaner directement d’une demande de l’organe délibérant de l’établissement public de coopération intercommu-nale à fiscalité propre, en vue de la création d’une commune nouvelle « en lieu et place de toutes ses communes membres ».

Dans cette hypothèse, la commune nouvelle vient donc se substituer pure-ment et simplement à l’EPCI à fiscalité propre préexistant et inclut toutes les communes membres de ce dernier. Cette initiative sera formalisée par une délibération du conseil communautaire ou métropolitain ensuite notifiée aux maires de chaque commune membre.

Dans ce cas de figure, à compter de la notification de la délibération du conseil communautaire ou métropolitain au maire de chaque commune membre, chacune d’entre elles dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer, le silence gardé pendant ce délai valant acceptation, suivant la règle désormais de droit commun en matière d’intercommunalité.

À ce stade, la poursuite de la procédure nécessite la réunion de la majo-rité qualifiée visée ci-avant, à savoir l’accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de la communauté ou de la métropole concernée, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci.

4. L’initiative du préfet

Enfin, quatrième et dernière possibilité d’initiative, également classique en droit de l’intercommunalité, la commune nouvelle peut être créée à l’initiative du représentant de l’État dans le département par un arrêté de périmètre notifié à chaque commune.

Comme dans l’hypothèse précédente, à compter de la notification de l’arrêté préfectoral de périmètre au maire de chaque commune membre, chacune d’entre elles dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer, le silence gardé pendant ce délai valant décision implicite d’acceptation.

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De même, dans cette hypothèse, la poursuite de la procédure nécessite la réunion de la majorité qualifiée évoquée plus haut, à savoir l’accord des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres de la communauté ou de la métropole concernée, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci.

B - Que doivent prévoir les délibérations relatives à la création de la commune nouvelle ?

1. Le nom de la commune nouvelle

Lieu d’exercice de la démocratie locale, la commune demeure l’échelon préféré des Français. Cet attachement particulier du citoyen pour sa collectivité de proximité s’apprécie non seulement au regard du champ géographique qu’elle recouvre, mais aussi dans une large mesure quant à son nom, identité du territoire.

La question, qui peut apparaître mineure notamment d’un point de vue juridique dans le processus de création des communes nouvelles, qu’est celle du choix du nom de la future entité territoriale acquiert toutefois toute son importance tant elle suscite des enjeux non négligeables.

Le législateur n’a d’ailleurs pas entendu éluder la problématique du choix du nom de la commune nouvelle de sa réforme, puisque la loi du 16 mars 2015 est venue redéfinir le cadre de ce processus de détermination, venant modifier ainsi la procédure préexistante.

a) Les enjeux entourant le choix du nom de la future commune

Le choix du nom d’un territoire après mise en place de la commune nou-velle n’est pas sans susciter sinon quelques passions, pour le moins des débats parfois animés. Preuve en est des discussions parfois tendues quant à la détermination du nom des nouvelles régions dans le cadre du nouveau découpage opéré par la loi du 16 janvier 2015.

En effet, le nom des communes constitue l’identité même du territoire, et souvent l’héritage de son histoire.

Le choix du nom des communes nouvelles présente donc, sans nul doute, un certain nombre d’enjeux.

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Au-delà de l’enjeu culturel ou historique, c’est avant tout un enjeu politique qui se joue dans cette détermination, en ce que le choix du nom du futur regroupement peut avoir pour effet de favoriser telle ou telle commune préexistante, dès lors que c’est son nom qui sera choisi pour composer tout ou partie de la nouvelle dénomination, forcément gage de poids au sein de l’entité nouvellement créée.

Si l’on se réfère aux quelques exemples de communes nouvelles à ce jour créées, on peut s’apercevoir que plusieurs tendances se dégagent.

Dans le cas de la commune de Isigny-le-Buat (Manche), précurseur depuis 1969 des communes nouvelles, c’est le choix de la stricte égalité entre les communes d’Isigny et de Le Buat qui a été choisi. Mais cette égalité n’est pas toujours possible, du fait notamment du nombre de communes fusionnées. C’est donc souvent vers la commune centre que s’opère le choix du nom du futur regroupement. C’est sur cette base qu’a été créée en 2012 la commune nouvelle de Baugé-en-Anjou, regroupant cinq communes autour de la commune centre de Baugé. Pour une meilleure égalité entre les territoires, c’est le choix d’un nom nouveau, déconnecté du nom des communes fusionnées, qui peut être favorisé. C’est ainsi qu’en septembre 2014, les maires des communes de Saint-Loyer-des-Champs, Vrigny, Saint-Christophe-le-Jajolet et Marcei (Orne) décident de créer la commune nouvelle de Boischampré. Pour maintenir une certaine cohé-rence locale, le nom peut également découler de la province ou du canton auquel appartiennent les communes désirant se regrouper. La commune nouvelle de Dévoluy (ou Le Dévoluy), située dans les Hautes-Alpes en région Provence-Alpes-Côte d’Azur, et issue du regroupement des quatre communes du canton de Dévoluy (Agnières-en-Dévoluy, La Cluse, Saint-Disdier et Saint-Étienne-en-Dévoluy), illustre bien cette tendance.

Néanmoins, ces enjeux ne sont pas nouveaux dès lors qu’ils se posent, de la même manière, s’agissant de regroupements intercommunaux au sein d’EPCI.

b) Le choix du nom de la commune nouvelle encadré par le législateur

Si la loi du 16 décembre 2010 prévoyait déjà un encadrement du processus de choix du nom de l’entité nouvellement créée après fusion de communes, le législateur a entendu, par la loi du 16 mars 2015, rationaliser ce système.

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> Le mécanisme de choix du nom de la commune nouvelle dans la loi de réforme des collectivités territoriales du 16 décembre 2010

La réforme du droit des collectivités territoriales de décembre 2010 abordait déjà la question de la détermination du nom des communes nouvelles créées après fusion.

L’article 21 de la loi, codifié à l’article L.2113-6 du Code général des col-lectivités territoriales, posait ainsi le cadre du processus, si l’on peut parler de processus puisqu’il appartenait finalement au préfet, et à lui seul, de déterminer les modalités de création de la commune nouvelle, en même temps qu’il en prononçait la création : « L’arrêté du représentant de l’État dans le département prononçant la création de la commune nouvelle en déter-mine la date et en complète, en tant que de besoin, les modalités »9 .

Ainsi, au même titre que le chef-lieu, le nom de la commune nouvelle se voyait in fine fixé par l’arrêté préfectoral qui la crée.

> Le nouveau dispositif de la loi du 16 mars 2015

La loi du 16 mars 2015 est venue refondre le mécanisme en place en lui substituant un dispositif plus souple et surtout beaucoup plus démocra-tique, offrant aux communes préexistantes à la commune nouvelle un rôle prépondérant dans ce choix.

L’article 2 de la loi ajoute ainsi un I à l’article L.2113-6 du Code général des collectivités territoriales. Cet article, qui règle les modalités de détermination du choix du nom de la future commune, prévoit ainsi qu’il appartient, en premier lieu, aux conseils municipaux, lors de l’adoption des délibérations sur la création de la commune nouvelle, de trouver un accord sur le nom de celle-ci. Ce n’est qu’en l’absence d’un tel accord qu’intervient, en second lieu et le cas échéant, le préfet qui leur soumet alors, pour avis, une proposition de nom. Le conseil municipal dispose ensuite d’un délai d’un mois pour répondre, le silence gardé pendant ce délai valant avis favorable.

Ainsi, les règles de majorité pour le choix du nom de la commune sont les mêmes que celles prévues pour la création même de la commune nou-velle, l’article L.2113-6 du CGCT renvoyant sur ce point à l’article L.2113-2 du même Code. L’accord sur le nom doit ainsi être pris sur délibérations

9 Art. L.2113-6 du CGCT, modifié par la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 - art. 21.

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concordantes soit de tous les conseils municipaux, soit des deux tiers au moins des conseils municipaux des communes membres d’un même établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre, représentant plus des deux tiers de la population totale de celles-ci, en fonction de l’initiative qui a été prise en amont (cf. ci-avant, A).

Quid des communes préexistantes ?

S’agissant des communes nouvelles préexistantes, la loi du 16 mars 2015 leur a également octroyé une chance de choisir leur nom par elles-mêmes. Il est ainsi prévu que, par dérogation à l’article L.2111-1 du Code général des collectivités territoriales, celles-ci disposaient d’un délai de six mois, à compter du 17 mars 2015, pour prendre une délibération demandant le changement du nom de la commune. Le conseil général dispose alors d’un délai de trois mois pour se prononcer, avant validation définitive par arrêté préfectoral (loi n° 2015-292 du 16 mars 2015 relative à l’amélioration du régime de la com-mune nouvelle, pour des communes fortes et vivantes, art. 2).

2. L’exclusion de la création des communes déléguées

Des communes déléguées reprenant le nom et les limites territoriales de toutes les anciennes communes sont créées de plein droit, sauf si les délibérations concordantes des conseils municipaux initiant la création de la commune nouvelle excluent expressément une telle mise en place (art. L.2113-10 du CGCT).

La question de l’exclusion de la création des communes déléguées doit donc être étudiée et décidée en amont afin de figurer dès l’origine dans les délibérations concordantes créatrices de la commune nouvelle ; à défaut, en effet, les communes déléguées seront instituées d’office (cf. ci-après).

3. La composition du conseil municipal transitoire

Le législateur est venu atténuer les effets de la création de la commune nouvelle sur les mandats locaux résultant des élections de mars 2014, en ins-taurant un régime transitoire de gouvernance, entre la date de création de la commune nouvelle, telle que fixée par l’arrêté préfectoral de création (cf. ci-après), et la date du prochain renouvellement des équipes municipales.

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Les élus disposent ici d’un choix, à opérer dès le stade des délibérations des conseils municipaux, quelle que soit l’initiative retenue, communale, intercommunale ou préfectorale.

a) L’option volontaire : un conseil municipal composé de l’ensemble des conseillers municipaux préexistants

Ainsi, par ces délibérations concordantes des conseils municipaux, ceux-ci peuvent opter pour un conseil municipal de la commune nouvelle composé de l’ensemble des conseillers municipaux des communes préexistant avant la « fusion » (art. L.2113-7 I 1° du CGCT). L’avantage est ici de pérenniser, jusqu’au prochain renouvellement général, l’intégralité des mandats locaux issus des élections de mars 2014 : cette mesure, en permettant de préserver les mandats préexistants, évite également d’écarter de la gouvernance de la future commune nouvelle les élus ayant œuvré à la création de la commune nouvelle, dans le cadre des communes préexistantes.Favorable aux élus, cette possibilité est cependant strictement circonscrite dans le temps, puisqu’elle n’est envisageable que jusqu’au prochain renou-vellement suivant la création de la commune nouvelle.

Il convient donc, si là est la volonté des élus, de faire adopter expressément cette mesure par l’ensemble des conseillers municipaux et ce, avant adop-tion et publication de l’arrêté préfectoral de création. L’adoption de cette mesure transitoire nécessite donc une anticipation certaine, pour permettre à chaque conseil municipal de délibérer sur cette disposition avant création de la commune nouvelle.

Si cette mesure paraît évidemment favorable à l’ensemble des élus, il convient néanmoins de prendre en compte l’impact d’une telle décision notamment sur le plan matériel. En effet, le maintien de l’ensemble des conseils municipaux peut aboutir à un nombre considérable de membres, nombre qui risque d’entraîner des difficultés d’organisation.

Ainsi, à titre d’exemple, la réunion de quelque 200 membres du nouveau conseil municipal peut soulever des difficultés, tant en termes de prépa-ration des séances du conseil municipal (comment s’organiser pour faire parvenir en temps et en heure les 200 convocations et notes explicatives de synthèse ?) que s’agissant de la tenue de la séance elle-même : au-delà de la question du quorum nécessaire, comment trouver un lieu pouvant

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accueillir l’ensemble de ces conseillers ainsi que le public souhaitant y assis-ter, quelle gestion des temps de parole et des questions face à un conseil municipal de plusieurs centaines de conseillers ?

Autant de questions purement pratiques et organisationnelles qui devront être soulevées et étudiées avant toute décision, et qui, en toute logique, semblent réserver cette possibilité à des créations de communes nouvelles de taille, si ce n’est modeste, du moins raisonnable, pour éviter, dans la mesure du possible les écueils juridiques et pratiques relevés ci-avant.

b) L’option « par défaut » : l’application d’une méthode légale encadrée

À défaut de délibérations concordantes des conseils municipaux, la compo-sition du nouveau conseil municipal sera alors directement fixée par l’arrêté du représentant de l’État dans le département prononçant la création de la commune nouvelle.

Dans cette hypothèse (cf. ci-après, Partie II), la loi encadre précisément :- le nombre de sièges dévolus à chaque commune (en le limitant, par

principe, à 69, sauf cas particulier), en attribuant à chaque ancienne commune un nombre de sièges en application de la représentation pro-portionnelle au plus fort reste des populations municipales. Des limites numériques sont néanmoins prévues car il ne peut être attribué à une ancienne commune un nombre de sièges « supérieur au nombre de ses conseillers municipaux en exercice et inférieur au nombre de son maire et de ses adjoints en exercice. », et, de même, le nombre total de conseillers municipaux ne peut dépasser soixante-neuf membres, hormis le cas où la désignation des maires et des adjoints des anciennes communes rendrait nécessaire l’attribution de sièges supplémentaires ;

- l’octroi de ces sièges, ceux-ci étant attribués aux membres des anciens conseils municipaux selon l’ordre du tableau de l’article L.2121-1 du CGCT : ordre de l’élection et ordre de la liste pour les adjoints et, s’agissant des conseillers, ancienneté de l’élection puis nombre de voix obtenues et enfin âge.

Documents

Commune nouvelle reussir sa fusion