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li.itElpidio Natale - Antonio Verrilli
Compendio di
Dirittodell’Unione europea(Diritto comunitario)
• Riferimenti dottrinali e giurisprudenziali
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Ha collaborato alla stesura delle precedenti edizioni, per le parti 3 e 4, Concetta Caccaviello
© Copyright 2013 by Maggioli S.p.A.Maggioli Editore è un marchio di Maggioli S.p.A.Azienda con sistema qualità certificato ISO 9001: 2000
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Diritti di traduzione, di memorizzazione elettronica, di riproduzionee di adattamento, totale o parziale con qualsiasi mezzo sono riservati per tutti i Paesi.
Finito di stampare nel mese di gennaio 2013dalla Litografia Titanlito s.p.a.
Dogana (Repubblica di San Marino)
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li.itIndice generale
PArtE PrimAEVolUzioNE dEl ProcEsso di iNtEgrAzioNE iN EUroPA E
PriNciPi orgANizzAtiVi E fUNzioNAli
Capitolo 1Dai trattati istitutivi delle Comunità europee all’Unione europea
1.1 Le origini dell’idea di un’Europa unita............................... pag. 171.2 La creazione della CEE e dell’Euratom .............................. » 181.3 Il compromesso di Lussemburgo ed il trattato sulla fusio- ne degli esecutivi ............................................................... » 191.4 L’unione doganale e l’Atto unico europeo ......................... » 201.5 Gli accordi di Schengen e la libera circolazione delle per- sone ................................................................................... » 211.6 Il Trattato di Maastricht ed i tre pilastri dell’Unione euro- pea .................................................................................... » 221.7 L’euro e l’unione monetaria .............................................. » 241.8 La Costituzione europea e il Trattato di Lisbona................ » 241.8.1 ApprovazioneeabbandonodelprogettodiCostituzione europea ............................................................................. » 241.8.2 LafirmaelaratificadelTrattatodiLisbona ...................... » 251.8.3 LeprincipalimodifichedelTrattatodiLisbona .................. » 27
Capitolo 2La tendenza all’espansione dell’Unione europea
2.1 Il carattere aperto dell’ordinamento europeo ................... » 292.2 I requisiti per l’adesione di nuovi Stati membri ................. » 302.2.1 Icriteriindicatineltrattato ............................................... » 302.2.2 IcriteridiCopenaghen ...................................................... » 302.3 Il procedimento ................................................................. » 322.4 La sospensione di uno Stato membro e il recesso dall’U- nione ................................................................................. » 332.4.1 LasospensionedeidirittidiunoStatomembro ................ » 332.4.2 IlrecessodiunoStatomembro ......................................... » 34
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4 indicegenerale
2.5 Le tappe dell’allargamento ................................................ pag. 352.6 Le possibili nuove adesioni ................................................ » 372.7 La clausola di solidarietà tra gli Stati membri .................... » 38
Capitolo 3La natura giuridica dell’Unione europea e i rapporti con gli Stati membri
3.1 La natura giuridica dell’Unione europea ........................... » 393.2 Il principio delle competenze di attribuzione e la dottrina dei poteri impliciti ............................................................. » 413.2.1 Ilprincipiodiattribuzioneneirapportitra l’Unioneegli Statimembri ...................................................................... » 413.2.2 Laclausoladiflessibilitàeipoteriimpliciti ....................... » 433.3 I principi di sussidiarietà e di proporzionalità ................... » 443.4 Il principio della leale cooperazione .................................. » 463.5 Le cooperazioni rafforzate ................................................. » 483.6 Il riconoscimento della personalità giuridica del-l’Unione » 49
PArtE sEcoNdAl’AssEtto istitUzioNAlE EUroPEo
Capitolo 1Le istituzioni e gli altri organi dell’Unione europea
1.1 Quadro complessivo .......................................................... » 531.2 Le istituzioni del triangolo decisionale .............................. » 551.3 Le istituzioni di controllo ................................................... » 561.4 L’istituzione finanziaria ...................................................... » 581.5 Istituzioni europee e principio di attribuzione .................. » 58
Capitolo 2Il Consiglio europeo
2.1 Dai vertici europei ai Consigli europei ............................... » 592.2 La natura giuridica ............................................................. » 602.3 Composizione e regole di funzionamento ......................... » 602.4 Le competenze .................................................................. » 622.5 Le deliberazioni ................................................................. » 64
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Capitolo 3il Parlamento europeo
3.1 Nozioni introduttive .......................................................... pag. 673.2 Elezione dei deputati ......................................................... » 683.2.1 PrincipicomuniintemadielezionialParlamentoeuropeo » 683.2.2 Ilsistemaelettoraleitalianoperl’elezionedeirappresen- tantialParlamentoeuropeo ............................................. » 693.2.3 Cessazionedallacaricadiparlamentareeuropeo ............. » 713.3 Composizione dell’Assemblea ........................................... » 713.3.1 RipartizionedeideputatitragliStatimembri ................... » 713.3.2 Lacostituzionedeigruppipolitici ...................................... » 733.4 Status di membro del Parlamento .................................... » 743.5 L’organizzazione interna .................................................... » 763.5.1 IlPresidente,ivicepresidenti,iquestoriel’Ufficiodipre- sidenza .............................................................................. » 763.5.2 LaConferenzadeipresidenti ............................................. » 783.5.3 Lecommissioniparlamentari ............................................ » 783.6 Il ruolo del Parlamento nell’assetto europeo .................... » 803.6.1 Nozioniintroduttive ........................................................... » 803.6.2 Lafunzionepolitica ........................................................... » 803.6.3 Lapartecipazioneall’attivitàlegislativa ............................ » 813.6.4 Lafunzioneconsultiva ....................................................... » 823.7 Il ruolo dei parlamenti nazionali ....................................... » 83
Capitolo 4Il Consiglio dell’Unione europea
4.1 Introduzione ...................................................................... » 854.2 Composizione .................................................................... » 864.3 Gli organi ........................................................................... » 874.3.1 LapresidenzadelleformazionidelConsiglio ..................... » 874.3.2 IlSegretariogeneraleel’Altorappresentantepergliaffari esterielapoliticadisicurezza ........................................... » 884.3.3 IlComitatodeirappresentantipermanenti(Coreper) ....... » 884.4 Le deliberazioni ................................................................. » 904.4.1 Modalitàdivotazione ....................................................... » 904.4.2 Lamaggioranzasemplice .................................................. » 914.4.3 Lamaggioranzaqualificatafinoal2014 ........................... » 914.4.4 Lamaggioranzaqualificatadal2014 ................................ » 934.4.5 L’unanimità ........................................................................ » 944.5 Le attribuzioni ................................................................... » 95
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Capitolo 5La Commissione europea
5.1 Nozioni introduttive .......................................................... pag. 975.2 Composizione e procedura di nomina .............................. » 985.2.1 IlnumerodeimembridellaCommissione ......................... » 985.2.2 Laproceduradinominadeicomponenti ........................... » 995.3 Il Presidente della Commissione ....................................... » 1005.4 I commissari ...................................................................... » 1025.4.1 Indipendenzaeincompatibilità ......................................... » 1025.4.2 Terminedelmandato ........................................................ » 1035.4.3 Lamozionedicensura ....................................................... » 1045.5 Il principio di collegialità ................................................... » 1045.6 I poteri e le competenze della Commissione .................... » 1065.6.1 Nozioniintroduttive ........................................................... » 1065.6.2 Ilpoteredicontrollo .......................................................... » 1065.6.3 Ilpoterediiniziativalegislativa ......................................... » 1075.6.4 Ilpoterediesecuzioneelacomitatologia ......................... » 1075.6.5 Lefunzionidirappresentanza ........................................... » 108
Capitolo 6Le istituzioni di controllo: Corte di Giustizia e Corte dei conti
6.1 Il sistema giurisdizionale europeo ..................................... » 1116.2 La Corte di Giustizia ........................................................... » 1136.2.1 Ruoloedisciplinanormativa ............................................. » 1136.2.2 Giudicieavvocatigenerali ................................................ » 1136.2.3 Organizzazioneefunzionamento ...................................... » 1156.3 Il Tribunale......................................................................... » 1156.3.1 Ruoloedisciplinanormativa ............................................. » 1156.3.2 Composizione .................................................................... » 1166.3.3 Organizzazioneefunzionamento ...................................... » 1166.4 Tribunali specializzati e Tribunale della funzione pubblica » 1176.5 Ripartizione delle competenze tra la Corte e il Tribunale . » 1186.6 Giurisdizione di secondo grado della Corte e del Tribunale » 1206.7 La Corte dei conti europea ................................................ » 1216.7.1 Istituzioneecomposizione ................................................ » 1216.7.2 Competenze ....................................................................... » 122
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Capitolo 7La Banca centrale europea (BCE) e la politica monetaria
7.1 La politica monetaria dell’Unione e l’Eurosistema ............ pag. 1237.2 La Banca centrale europea (BCE) ...................................... » 1247.3 Il Sistema europeo delle banche centrali (SEBC) ............... » 1257.4 L’Eurogruppo ..................................................................... » 126
Capitolo 8Gli altri organi dell’ordinamento europeo
8.1 Mediatore europeo ........................................................... » 1278.2 Banca europea per gli investimenti (BEI) .......................... » 1288.2.1 Istituzioneecompiti .......................................................... » 1288.2.2 PosizionedellaBEInelcontestodell’Unione ..................... » 1298.2.3 Organizzazioneinterna ..................................................... » 1308.3 Comitato economico e sociale .......................................... » 1318.3.1 Composizioneecompiti..................................................... » 1318.3.2 Organizzazioneinterna ..................................................... » 1328.4 Comitato delle regioni ....................................................... » 1328.5 Ufficio europeo per la lotta antifrode (OLAF) .................... » 1338.6 Le agenzie .......................................................................... » 1348.7 Il Sistema europeo delle autorità di vigilanza finanziaria (SEVIF) e le autorità europee di vigilanza (AEV) ................ » 136
PArtE tErzAlE foNti dEl diritto dEll’UNioNE EUroPEA
Capitolo 1Le fonti originarie del diritto dell’Unione europea
1.1 Le fonti del sistema giuridico dell’Unione europea ........... » 1411.1.1 Fontiprimarieefontiderivate ........................................... » 1411.1.2 Fontiscritteefontinonscritte ........................................... » 1421.2 I trattati istitutivi e le successive modifiche ...................... » 1421.2.1 Itrattatiistitutivielaloronaturapattizia ......................... » 1421.2.2 Isuccessivitrattatidimodificaequellidiadesione ........... » 1441.2.3 Laproceduraordinariadirevisionedeitrattati ................. » 1451.2.4 Leproceduresemplificatedirevisionedeitrattati ............ » 1461.3 I principi generali dell’ordinamento europeo .................... » 1471.3.1 Definizioneenozioniintroduttive ...................................... » 147
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1.3.2 Principitrattidagliordinamentigiuridicinazionali ........... pag. 1481.3.3 Principipropridell’ordinamentodell’Unione ..................... » 1481.4 Principi generali e tutela dei diritti fondamentali .............. » 1491.4.1 Idirittifondamentalinelprocessodiintegrazione ............ » 1491.4.2 Lacittadinanzaeuropeaeledisposizionirelativeaiprin- cipidemocratici ................................................................. » 1521.4.3 LaCartadeidirittifondamentalidell’Unioneeuropea ...... » 1541.5 La competenza esterna e gli accordi con Stati terzi .......... » 1561.5.1 Personalitàgiuridicaecompetenzaesterna ...................... » 1561.5.2 Tipologiediaccordi chepossonoesserestipulatidall’U- nione ................................................................................. » 1581.5.3 Laproceduradiapprovazionedegliaccordiinternazionali » 1591.5.4 Rangodegliaccordinell’ordinamentoeuropeo ................. » 160
Capitolo 2Le fonti derivate del diritto dell’Unione europea
2.1 Gli atti legislativi e non legislativi dell’Unione europea ..... » 1612.2 I regolamenti ..................................................................... » 1622.2.1 Definizione......................................................................... » 1622.2.2 Caratteristiche ................................................................... » 1622.3 Le direttive ........................................................................ » 1632.3.1 Definizione......................................................................... » 1632.3.2 Caratteristiche ................................................................... » 1642.3.3 Ledirettivedettagliate ...................................................... » 1652.4 Le decisioni ........................................................................ » 1652.4.1 Definizione......................................................................... » 1652.4.2 Caratteristiche ................................................................... » 1662.5 Gli atti non vincolanti: raccomandazioni e pareri .............. » 1672.6 Gli atti delegati .................................................................. » 1682.7 Gli atti esecutivi ................................................................. » 1692.7.1 Ladisciplinadeitrattati ..................................................... » 1692.7.2 Lacomitatologia ............................................................... » 1702.8 Gli accordi interistituzionali ............................................... » 1722.9 Altri atti delle istituzioni .................................................... » 1732.10 Caratteristiche comuni degli atti ...................................... » 1732.11 La diretta efficacia del diritto dell’Unione ......................... » 1742.11.1Direttaapplicabilitàedirettaefficacia .............................. » 1742.11.2Ladirettaefficaciadelledirettive ...................................... » 1752.11.3Effettiorizzontalieverticalidelledirettive......................... » 176
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2.12 Gli atti precedentemente previsti nell’ambito del secondo e del terzo pilastro ............................................................ pag. 176
Capitolo 3Le procedure di approvazione degli atti giuridici dell’Unione europea
3.1 Il ruolo delle istituzioni ...................................................... » 1793.2 L’iniziativa legislativa ......................................................... » 1803.2.1 IlmonopoliodellaCommissione ........................................ » 1803.2.2 Leeccezioniprevistedaitrattati ........................................ » 1803.2.3 LarichiestadelParlamentoeuropeoallaCommissione .... » 1813.2.4 L’iniziativadeicittadinieuropei ......................................... » 1823.2.5 Ilruolodeiparlamentinazionali........................................ » 1833.3 La procedura legislativa ordinaria ..................................... » 1843.4 Le procedure legislative speciali ........................................ » 1863.5 La procedura di approvazione del bilancio dell’Unione europea ............................................................................. » 1873.5.1 Quadronormativodiriferimento ...................................... » 1873.5.2 Ilregimedellerisorseproprie ............................................ » 1883.5.3 Laproceduradiapprovazionedelbilancio ........................ » 189
Parte QuartaOrdinamento dell’Unione e ordinamenti degli Stati membri
Capitolo 1Il diritto dell’Unione nei rapporti con gli ordinamenti
degli Stati membri
1.1 Nozione di adattamento .................................................... » 1951.2 L’autonomia del diritto dell’Unione e l’integrazione con gli ordinamenti giuridici nazionali ..................................... » 1961.3 Il primato del diritto europeo ............................................ » 1971.3.1 L’affermazionedelprincipio ............................................... » 1971.3.2 Ilprincipiodelprimatoneitrattati .................................... » 199
Capitolo 2L’adattamento al diritto originario e la ratifica dei trattati
2.1 La ratifica dei trattati internazionali nell’ordinamento ita- liano .................................................................................. » 201
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2.2 I trattati istitutivi e il fondamento costituzionale dell’ade- sione italiana: l’art. 11 Cost. .............................................. pag. 2022.3 Il rispetto dei vincoli derivanti dall’ordinamento europeo nell’art. 117, comma 1, Cost. ............................................. » 2032.4 La teoria dei controlimiti ................................................... » 204
Capitolo 3L’adattamento al diritto derivato e le disposizioni della L. 234/2012
3.1 Inquadramento generale................................................... » 2073.1.1 Lanormativadiriferimento .............................................. » 2073.1.2 Lastrutturadiriferimento:ilCIAE ..................................... » 2083.2 Gli strumenti e le procedure per l’adattamento al diritto dell’Unione europea ......................................................... » 2093.2.1 Nozioniintroduttive ........................................................... » 2093.2.2 Laleggedidelegazioneeuropea ....................................... » 2103.2.3 Laleggeeuropea ............................................................... » 2143.2.4 L’adeguamentourgente .................................................... » 2143.3 L’adattamento ai singoli atti di diritto derivato .................. » 2153.3.1 Iregolamentieledecisioni ................................................ » 2153.3.2 Ledirettive ......................................................................... » 2163.3.3 LesentenzedellaCortediGiustizia ................................... » 2163.4 Il ruolo delle Regioni ......................................................... » 2173.4.1 Regionieattivitàdell’Unione ............................................ » 2173.4.2 Lapartecipazioneallafaseascendente ............................. » 2173.4.3 Lapartecipazioneallafasediscendenteeilpoteresostitu- tivodelloStato .................................................................. » 2193.5 Il rango delle norme europee derivate nell’ordinamento italiano .............................................................................. » 219
PArtE QUiNtAstrUmENti di tUtElA dEll’ordiNAmENto EUroPEo
Capitolo 1La tutela giurisdizionale
1.1 Il rinvio pregiudiziale ......................................................... » 2251.1.1 Nozioneeambitodiapplicazione ..................................... » 2251.1.2 Ilgiudicerimettente .......................................................... » 2271.1.3 Lanozionedigiurisdizionenazionale ................................ » 229
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1.1.4 Limitazioniallaproposizionediunaquestionepregiudizia- le........................................................................................ pag. 2301.1.5 RapportitraCortediGiustiziaegiurisdizioninazionali ..... » 2321.1.6 GlieffettidellepronuncedellaCorte ................................. » 2331.1.7 Ilprocedimentopregiudizialed’urgenza(PPU) ................. » 2351.2 Il ricorso per inadempimento ............................................ » 2361.2.1 Nozioniintroduttive ........................................................... » 2361.2.2 Lanozionediinadempimento ........................................... » 2361.2.3 Lafaseprecontenziosa ...................................................... » 2371.2.4 Lafasegiudiziale ............................................................... » 2391.2.5 Deroghealprocedimentoordinario .................................. » 2411.2.6 Il ricorso per inadempimento nella disciplina legislativa italiana .............................................................................. » 2421.3 Il ricorso di annullamento ................................................. » 2431.3.1 Nozioniintroduttiveesoggettilegittimati ......................... » 2431.3.2 Gliattiimpugnabili ............................................................ » 2461.3.3 Imotividiricorso:ivizidegliatti ....................................... » 2471.3.4 IpoteridellaCorteedglieffettidellasentenzadiannul- lamento ............................................................................. » 2491.3.5 Annullamentodegliattiperviolazionedelprincipiodisus- sidiarietà ........................................................................... » 2501.4 Il ricorso in carenza ........................................................... » 2511.4.1 Definizioneecaratteristiche .............................................. » 2511.4.2 Aspettiprocedurali ............................................................ » 2521.4.3 Effettidellasentenza ......................................................... » 2521.5 Responsabilità extracontrattuale dell’Unione ................... » 2531.5.1 Definizioneedelementicostitutivi .................................... » 2531.5.2 L’elementosoggettivo ........................................................ » 2531.5.3 L’elementooggettivo ......................................................... » 2541.5.4 Aspettiprocedurali ............................................................ » 255
Capitolo 2La tutela amministrativa delle posizioni individuali
2.1 I reclami al Mediatore europeo ......................................... » 2572.2 Il diritto di petizione al Parlamento europeo .................... » 2602.3 Il controllo della Corte dei conti ........................................ » 262
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Capitolo 3La responsabilità dello Stato membro e l’obbligo di risarcimento del danno
3.1 Inquadramento della problematica ................................... pag. 2633.2 La giurisprudenza della Corte anteriore alla sentenza Francovich ......................................................................... » 2643.3 L’obbligo del risarcimento del danno nella sentenza Fran- covich ................................................................................ » 2663.3.1 Ilprincipioaffermatodallasentenza ................................. » 2663.3.2 Lecondizioniperlarichiestadelrisarcimentodeldanno .. » 2683.3.3 Leprocedureapplicabiliperlarichiestadelrisarcimento . » 2683.4 Gli sviluppi della sentenza Francovich ............................... » 2703.4.1 ResponsabilitàdelloStatoedattidotatidiefficaciadiretta » 2703.4.2 ResponsabilitàdelloStatoederratatrasposizionediuna direttiva ............................................................................. » 2723.4.3 ResponsabilitàdelloStatoeripartizionedellecompetenze a livello nazionale .............................................................. » 2733.4.4 ResponsabilitàdelloStatoeattivitàdiunsuofunzionario » 2753.4.5 ResponsabilitàdelloStatoderivantedaattiamministrativi » 2753.4.6 ResponsabilitàdelloStatoperattidelpoteregiudiziario .. » 2773.4.7 ResponsabilitàdelloStatoedecorrenzadeiterminidipre- scrizione ............................................................................ » 2783.4.8 ResponsabilitàdelloStatoegiudicatointerno .................. » 280
PArtE sEstAil diritto mAtEriAlE dEll’UNioNE EUroPEA
Capitolo 1Il mercato interno e le quattro libertà
1.1 La nozione di mercato unico e di mercato interno ............ » 2851.2 Il principio di uguaglianza, il divieto di discriminazioni e le discriminazioni a rovescio ................................................. » 2861.2.1 Ilprincipiodiuguaglianzanell’ordinamentoeuropeo ....... » 2861.2.2 Ildivietodidiscriminazioni,inparticolarequellefondate sullanazionalità ................................................................ » 2881.2.3 Lediscriminazioniarovescio ............................................. » 2891.3 La libera circolazione delle merci ...................................... » 2911.3.1 LadisciplinadegliscambitraStatimembrieivincoliposti daltrattato ........................................................................ » 2911.3.2 Ilprincipiodelmutuoriconoscimento ............................... » 295
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1.4 La libera circolazione delle persone .................................. pag. 2961.4.1 Ledisposizionideitrattatiistitutivi .................................... » 2961.4.2 Liberacircolazionedellepersoneecittadinanzaeuropea . » 2991.5 Il diritto di stabilimento ..................................................... » 3001.5.1 Definizioneesoggettibeneficiari ...................................... » 3001.5.2 Laregoladeltrattamentonazionale ................................. » 3011.5.3 Dirittodistabilimentoatitoloprincipaleesecondario ..... » 3021.6 La libera circolazione dei servizi ........................................ » 3031.6.1 Ledisposizionideltrattatoelaregoladeltrattamentona- zionale ............................................................................... » 3031.6.2 LiberacircolazionedeiserviziedirettivaBolkestein .......... » 3041.7 La libera circolazione dei capitali ....................................... » 305
Capitolo 2Il diritto della concorrenza
2.1 La disciplina generale della concorrenza ........................... » 3072.1.1 Nozioniintroduttive ........................................................... » 3072.1.2 Lanormativadiriferimento .............................................. » 3082.2 Il divieto di intese pregiudizievoli per la concorrenza ....... » 3102.3 L’abuso di posizione dominante ........................................ » 3132.4 L’incidenza del diritto dell’Unione sulle imprese pubbli- che e su quelle che esercitano diritti speciali o esclusivi... » 3152.5 Gli aiuti di Stato ................................................................. » 3172.5.1 Nozione ............................................................................. » 3172.5.2 DeroghealprincipiodiincompatibilitàdegliaiutidiStato » 3202.5.3 Proceduradiverificadellacompatibilità ........................... » 321
Capitolo 3Gli altri settori di intervento dell’Unione europea
3.1 L’ampliamento della sfera di competenza europea ........... » 3233.2 La politica agricola comune (PAC) ..................................... » 3243.2.1 Finalitàdellapoliticaagricola ........................................... » 3243.2.2 L’organizzazionecomunedeimercati ................................ » 3253.2.3 Strumentidifinanziamento ............................................... » 3253.3 La politica comune dei trasporti ........................................ » 3273.4 Il coordinamento delle politiche economiche e la politica monetaria .......................................................................... » 3283.4.1 LedisposizionideitrattatieilPattodistabilità ................. » 328
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3.4.2 Il sostegnoagliStatidell’areaeuro: ilFondoeuropeodi stabilità finanziaria (EFSF) e il Meccanismo europeo di stabilità(ESM) ................................................................... pag. 3303.4.3 IlrafforzamentodeivincolidibilancioeilTrattatosullasta- bilità,sulcoordinamentoesullagovernancenell’unione economicaemonetaria ..................................................... » 3323.5 La politica commerciale comune ....................................... » 3333.6 La politica di coesione economica, sociale e territoriale ... » 3343.6.1 Finalitàdellapoliticadicoesione ...................................... » 3343.6.2 Finanziamentodellapoliticadicoesioneefondistrutturali » 3353.7 La politica sociale e dell’occupazione ................................ » 3363.7.1 Ledisposizionideitrattati ................................................. » 3363.7.2 LaStrategiadiLisbonaelaStrategiaEuropa2020 ........... » 3393.8 La politica ambientale ....................................................... » 3403.9 La politica estera e di sicurezza comune (PESC) e la politi- ca di sicurezza e di difesa comune (PSDC) ......................... » 3413.9.1 LefinalitàdellaPESC ......................................................... » 3413.9.2 LagestionedellaPESC ....................................................... » 3423.9.3 Lapoliticadisicurezzaedidifesacomune(PSDC) ............ » 3433.10 Lo spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia ............. » 3463.10.1Nozioniintroduttive ........................................................... » 3463.10.2Lepolitiche relativeai controlli alle frontiere, all’asilo e all’immigrazione ............................................................... » 3473.10.3Lacooperazionegiudiziariainmateriacivile .................... » 3493.10.4Lacooperazionedipoliziaegiudiziariainmateriapenale » 350
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Capitolo 1Le istituzioni e gli altri organi
dell’Unione europea
Percorso di letturaScopodiquestocapitolointroduttivoèquellodifornireunquadrocomples-sivodell’assettoistituzionaleeuropeo(chesaràdettagliatamentesviluppatoneisuccessivicapitolidiquestaparte),tracciandoladistinzionetraleistitu-zioni e gli altri organi e organismiprevistidaitrattati.Laprimaistituzioneadessereesaminatasaràquellacheinrealtàharice-vutotalestatussoltantoconl’entratainvigoredelTrattatodiLisbona,ossiail Consiglio europeo,delquale sarà illustrato ilpeculiaree fondamentaleruolochesvolgenellapromozionedelprocessodiintegrazione.Nell’ambitodellealtreistituzioni,poi,saràevidenziatal’attivitàdiquellecheappartengonoalcosiddettotriangolodecisionale(Parlamento, Commissio-ne e Consiglio dell’Unione),quelle cheesercitanounafunzionedicontrollo(Corte di Giustizia e Corte dei conti)eilruolodellaBanca centrale europea.
1.1 Quadro complessivoAi sensi dell’articolo 13 TUE «l’Unionedisponediunquadroistituzionale
chemiraapromuoverneivalori,perseguirnegliobiettivi,servireisuoiinte-ressi,quellideisuoicittadiniequellidegliStatimembri,garantirelacoeren-za,l’efficaciaelacontinuitàdellesuepoliticheedellesueazioni».La stessa disposizione precisa che le istituzioni dell’Unione sono:– il Parlamento europeo;– il Consiglio europeo;– il Consiglio (da intendersi come Consiglio dell’Unione europea o Consi-
glio dei ministri);– la Commissione europea;– la Corte di Giustizia dell’Unione europea;– la Banca centrale europea (BcE);– la Corte dei conti.
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54 Parte secondaL’assetto istituzionale europeo
Nell’ambito delle 7 istituzioni prima richiamate è possibile distinguere tra:– il foro nel quale sono definite le strategie politiche di fondo dell’Unione
(il Consiglio europeo), chiamato a dare all’organizzazione gli impulsi ne-cessari al suo sviluppo e a definirne gli orientamenti e le priorità politiche generali, senza esercitare competenze legislative (art. 15, par. 1, TUE);
– quelle appartenenti al cosiddetto triangolo decisionale, ossia il Parla-mento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commissione. Ad esse spetta il compito di definire e perseguire le politiche comuni, appro-vare le necessarie disposizioni normative e gestire il bilancio europeo.
Tali istituzioni sono assistite da un Comitatoeconomicoesocialeeuro-peo(CESE) e da un Comitatodelleregioni(CdR), cui sono attribuite fun-zioni consultive;
– quelle che esercitano funzioni di controllo, vale a dire la Corte di Giusti-zia e la Corte dei conti. Alla prima spetta il compito assicurare «ilrispettodel dirittonell’interpretazione e nell’applicazionedei trattati» (art. 19 TUE), mentre alla seconda è conferita la funzione di verificarelacorrettagestionedellerisorsefinanziariedell’organizzazione;
– un organismo finanziario (la BCE) cui è devoluto il compito di gestire la politica monetaria dei Paesi aderenti all’area dell’euro.La novità più evidente, rispetto all’ordinamento previgente all’entrata in
vigore del Trattato di Lisbona, è il riconoscimento del rango istituzionale del Consiglio europeo e della Banca centrale europea.
Per quanto riguarda il primo ciò è anche la conseguenza della scomparsa della distinzione tra Comunità europea e Unione europea che aveva portato a prevedere il cosiddetto assetto con un quadro istituzionale unico. Con questa formula si affermava il principio per cui l’Unio-ne europea non disponeva di istituzioni proprie, ma si avvaleva di quelle che operavano in ambito comunitario, seppur con competenze notevolmente diverse.
Secondo quanto stabilito dal precedente testo dell’art. 3 TUE, infatti, «l’Unione dispone di un quadro istituzionale unico che assicura la coerenza e la continuità delle azioni svolte per il perseguimento dei suoi obiettivi, rispettando e sviluppando nel contempo l’acquis comu-nitario». Con l’istituzione dell’Unione, pertanto, fu deciso di non procedere alla creazione di nuovi organi ai quali affidare la gestione delle politiche del secondo e del terzo pilastro, ma di demandare tale compito a quelli che già operavano nel pilastro comunitario.
Ad un’attenta lettura delle disposizioni in materia di PESC e cooperazione in materia pe-nale risultava, però, evidente come vi fosse una sostanziale centralità del ruolo del Consiglio dell’Unione e una marginalizzazione delle competenze attribuite al Parlamento, alla Commis-sione e alla Corte di Giustizia. In linea con la prevalenteimpostazioneintergovernativa delle politiche perseguite, in questo contesto esercitavano un ruolo fondamentale gli Stati membri, sia singolarmente sia attraverso gli organismi più direttamente rappresentativi dei loro inte-ressi, vale a dire il Consiglio europeo e il Consiglio dei ministri.
Il primo, infatti, affiancava al suo compito generale di definire «gli orientamenti politici generali» della Comunità e dell’Unione, quello più specifico di stabilire i principi e gli orienta-menti generali della politica estera e di sicurezza comune nonché le strategie comuni (art. 13
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55capitolo 1Le istituzioni e gli altri organi dell’Unione europea
TUE). Il Consiglio dell’Unione, invece, aveva il monopolio degli atti da adottare per promuo-vere la cooperazione nel settore penale.
Con Lisbona queste bizantine distinzioni sono quasi del tutto superate.
1.2 Le istituzioni del triangolo decisionaleIl Parlamento europeo, il Consiglio dell’Unione europea e la Commis-
sione sono indicate come istituzioni rientranti nel cosiddetto triangolo deci-sionale; ciò perché la loro attività è volta prevalentemente all’approvazione delle più importanti decisioni sulla definizione e sulla gestione delle politi-che comuni e all’adozione degli atti che concorrono a formare l’ordinamen-to giuridico europeo.
Con riferimento a quest’ultimo profilo è importante operare una distin-zione tra:– attività svolta dalla Commissione. Si traduce, fondamentalmente, nel po-
tere di iniziativa legislativa e nelle funzioni esecutive. Il TUE (art. 17) pre-vede che un atto legislativo dell’Unione possa essere adottato solo su pro-posta della Commissione, salvo che i trattati non dispongano diversamen-te. Gli altri atti sono adottati su proposta della Commissione se i trattati lo prevedono. A differenza di quanto avviene negli ordinamenti nazionali, quindi, non sono previsti altri soggetti titolari del potere di iniziativa (salvo limitate eccezioni) e in particolare tale facoltà non può essere esercitata dai parlamentari europei o da gruppi politici in esso presenti.
È da sottolineare, tuttavia, che il monopolio dell’iniziativa legislativa è stato progressiva-mente eroso nel corso delle varie revisioni dei trattati. In primo luogo può essere eserci-tato anche dalla Banca centrale europea, nell’ambito dell’unione economica e moneta-ria, e dagli Stati membri, nelle materie dell’unione economica e monetaria, della politica estera e di sicurezza comune e dello spazio di libertà, sicurezza e giustizia.
In secondo luogo già con il Trattato di Maastricht fu attribuito al Parlamento europeo il potere di «iniziativa dell’iniziativa», confermato anche dopo l’entrata in vigore del Tratta-to di Lisbona.
Innovativa è, invece, la previsione dell’iniziativa legislativa popolare. Secondo l’art. 11, par. 4, TUE, infatti, almeno un milione di cittadini europei possono prendere l’iniziativa d’invitare la Commissione europea a presentare una proposta appropriata su materie di interesse comuni; in realtà è più corretto parlare anche in questo caso di «iniziativa dell’iniziativa» (vediparte3,cap.3,par.3.2.4).
Nell’ordinamento successivo all’entrata in vigore del Trattato di Lisbona è stato notevolmente rafforzato il ruolodellaCommissionequaleorganoesecutivodell’Unione. In precedenza, l’art. 202 TCE attribuiva, sostan-zialmente, le competenze di esecuzione al Consiglio, il quale, di regola, le conferiva alla Commissione, ma in casi specifici poteva anche riservar-si di esercitarle direttamente. L’art. 290 TFUE attribuisce ora alla Com-
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missione il potere di adottare gli atti delegati, mentre l’art. 291 TFUE, dopo aver precisato che gli Stati membri sono tenuti ad adottare tutte le misure di diritto interno necessarie per l’attuazione degli atti giuridi-camente vincolanti dell’Unione, conferisce tale potere alla Commissione allorché siano necessarie condizioni uniformi di esecuzione, salvo limi-tate eccezioni (vediparte3,cap.2,parr.2.6e2.7);
– attività svolta dal Parlamento europeo. Il Trattato di Lisbona ha riforma-to il procedimento di adozione degli atti legislativi europei, sopprimendo la procedura di cooperazione e generalizzando il ricorso alla codecisione (non a caso definita nel nuovo ordinamento proceduralegislativaordina-ria). Ciò ha reso il Parlamento europeo, a tutti gli effetti, il co-legislatore dell’Unione e lo ha collocato in una posizione di parità rispetto al Consi-glio; si è venuto, così, configurando un sistema bicamerale, nel quale una cameraalta (il Consiglio) rappresenta i governi nazionali ed una camerabassa (il Parlamento) è chiamato a rappresentare i cittadini;
– attività svolta dal Consiglio dell’Unione europea. Questa istituzione esercita, congiuntamente al Parlamento europeo, la funzione legislativa e la funzione di bilancio. Inoltre, essa è chiamata a svolgere funzioni di definizione delle politiche e di coordinamento alle condizioni stabilite nei trattati.
1.3 Le istituzioni di controlloLa Corte di Giustizia dell’Unione europea e la Corte dei conti sono indi-
viduate tra le istituzioni di controllo in virtù del loro ruolo di verifica sulla corretta attuazione delle disposizioni contenute nei trattati istitutivi. Nello specifico:– alla Corte di Giustizia dell’Unione europea (denominazione che ricom-
prende tutti gli organi giurisdizionali europei) è attribuito il compito di ef-fettuare un controllo di tipo giuridico. Nello svolgimento di tale attività può condannaregli Statimembri chenon rispettano ledisposizionieuropee, può annullaregliattidelleistituzioni che risultano illegittimi e può proce-dere all’interpretazionevincolantedelledisposizionideitrattati affinché i giudici nazionali le applichino in modo uniforme in tutti gli Stati membri;
– alla Corte dei conti è attribuito il compito di effettuare un controllo di tipo contabile. Ad essa spetta la verifica sulla corretta gestione delle risorse finanziarie europee; a tale scopo esaminaicontidell’Unione, nonché le entrate e le spese di ogni organo o organismo creato in ambito europeo.
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57capitolo 1Le istituzioni e gli altri organi dell’Unione europea
lE istitUzioNi EUroPEE
Consiglio europeoDà all’Unione l’impulso necessa-rio al suo sviluppo e ne definisce gli orientamenti politici generali.
Parlamento europeoCondivide con il Consiglio dell’Unione il potere nor-mativo.Esercita funzioni di control-lo sulla Commissione.
Consiglio dell’Unioneeuropea
Condivide con il Parlamento il potere normativo.Gestisce la politica estera dell’Unione.
Commissione europeaFunzione esecutivaIniziativa legislativaCustode dei trattati
Corte di Giustiziadell’Unione europea
(CortediGiustizia,TribunaleeTribunale
dellaFunzionepubblica)Funzioni giurisdizionali
Corte dei contiFunzione di controllo sulla
gestione finanziaria
Banca centrale europeaResponsabile della politica
monetaria degli Statiche adottano l’euro
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58 Parte secondaL’assetto istituzionale europeo
1.4 L’istituzione finanziariaIl Trattato di Lisbona attribuisce alla Banca centrale europea una posizio-
ne assolutamente peculiare in seno all’ordinamento europeo. Il ruolo a sé della Banca emerge, in particolare, dal fatto che essa non
svolge alcuna delle funzioni istituzionali classiche (legate, per lo più, all’eser-cizio del potere legislativo esecutivo o giudiziario), ma si occupa esclusiva-mente di politica monetaria e garantisce, nell’area di circolazione dell’eu-ro (eurozona), la stabilità dei prezzi.
Pur essendo stata elevata al livello di istituzione, la BCE ha mantenuto le caratteristiche che la distinguevano nell’assetto previgente. In particolare, ad essere preservata è la sua indipendenza; tale elemento è stato concepito dai trattati istitutivi al fine di garantire la credibilità della politica monetaria europea, impedendo che essa possa subire condizionamenti da parte degli organi politici nazionali ed europei.
La Banca centrale europea è l’unica istituzione ad essere dotata di per-sonalità giuridica.
1.5 Istituzioni europee e principio di attribuzioneSecondo le indicazioni contenute nell’art. 13, par. 2, TUE (ex art. 7, par.
1, co. 2, TCE) «ciascuna istituzione agisce nei limiti delle attribuzioni che le sono conferite dai trattati». Si tratta di un’estensione del principio delle competenze di attribuzioni già esaminato con riferimento ai rapporti inter-correnti tra Unione europea e Stati membri (vediparte1,cap.3,par.3.2.1); in quel caso esso può essere definito di tipo verticale, mentre in questo con-testo si fa riferimento ad un’accezione orizzontale del principio in esame, ossia come criterio di ripartizione delle competenze tra le varie istituzioni che concorrono a formare il sistema istituzionale europeo.
Sull’argomento la Corte (CGCE, sentenza 22 maggio 1990, Parlamentoc.Consiglio, 70/88) ha affermato che i trattati hanno instaurato un sistema di ripartizione delle competenze fra le varie istituzioni secondo il quale ciascu-na svolge una propria specifica funzione nella struttura dell’Unione e nella realizzazione dei compiti affidatile. Il rispetto dell’equilibrio istituzionale comporta che ogni istituzione eserciti le proprie competenze nel rispetto di quelle delle altre. Esso impone altresì che possa essere sanzionata qualsiasi eventuale violazione di detta regola. È compito dei giudici europei garantire il mantenimento di siffatto equilibrio, assicurando la completa applicazione delle disposizioni dei trattati relative alla ripartizione delle competenze.
