Competències, facultats, matèries i serveis mínims a la nova

legislació de règim local

Francisco Velasco Caballero

Instituto de Derecho Local UAM

Régimen de competencias LRSAL

2

• Reducción (intento de)

• Distinción: competencias propias versus “distintas de las

propias” (impropias)

• No incluye expresamente una prelación de ejercicio (7.4

LRSAL). Si incluida en el DL 3/2014

Servicios obligatorios

Competencias propias y competencias delegadas

Competencias “distintas de las propias” e

iniciativa económica

• Promoción de las delegaciones

• Posibles traslados por ineficiencia

¿Competencia estatal?

– 149.1.14 CE. Hacienda general. Limitada (STC 233/1999)

– 149.1.18 CE: Bases del régimen jurídico de las AAPP.

Límites:

» Para garantizar la autonomía local, no para

reducirla (SSTC 32/1981, 214/1989)

» Compatibilidad con los Estatutos

» No ampara regulaciones sectoriales

– 135 CE: Nueva competencia estatal sobre estabilidad

presupuestaria: sólo por Ley orgánica.

3

La realidad a finales de 2014

4

• Mantenimiento de la realidad funcional previa a la LRSAL

Cantabria: Orden INN/34/2014: subvenciones para el fomento

de actividades turísticas por ayuntamientos

Andalucía: financiación autonómica de proyectos de inserción

laboral de mayores de 30 años (programa Emple@30+).

Extremadura. Orden de 7 de noviembre de 2014 subvenciones

entidades locales para plazas en Centros de Atención Diurna

• Explicación.

Interpretación reductiva de la LRSAL

La “cooperación financiera” (subvenciones condicionadas) está

al margen del sistema competencial.

Legislación autonómica ha amortiguado el cambio

competencial.

Desarrollo normativo LRSAL

5

• Criterios interpretativos MHAP

Sin competencia

Sin valor normativo

• Normas CC.AA:

Diversidad de formas: leyes, decretos-ley, decretos,

circulares

Fundamento:

LRSAL como ley básica

Diversidad competencial:

Diferentes estatutos

DA 3ª LRSAL (respecto a las competencias

exclusivas autonómicas)

Diversidad de sistemas: más o menos restrictivos

¿Regulación local?

• Instrucción Barcelona 11 junio 2014

¿Reglamento orgánico y ordenanza?: vincula a los

jueces

Desarrollo legislativo catalán

6

Decreto-Ley 3/2014

• Dictamen 16/2014 Consell de Garanties Estatutàries

• Límites habilitantes del DL

• Reserva de Ley de “desarrollo básico” del EAC

• Declaración parlamentaria de derogación (Res. 774/X)

• Recuperación parcial (convenios): DL 4/2014

Aplicabilidad de sus criterios por los ayuntamientos

Competencias propias: ¿las del art. 25.2

LBRL?

7

Estrategia financiera: Convenios de delegación con financiación

específica (27 LBRL). Problemas:

Ajeneidad financiera de la CA

En lugar de delegaciones: controles del 7.4

LBRL

Pérdida de la dirección política municipal

Inconstitucional:

Incompetencia del Estado para degradar la

competencias autonómicas

Carácter armonizador (150.3 CE)

Incompatible con art. 84.2 EAC

Competencias propias: ¿las atribuidas por ley?

8

-Argumento:

-Interpretación conforme a la CE

-Literal: DA 8ª LHL y DA 2ª LRSAL

-Atribuciones sectoriales

-Fuera o dentro del listado del art. 25.2 LBRL

-Diversa procedencia: estatales; estatutarias; autonómicas

-Atribuciones generales:

-Cláusula universal de competencia (8 Ley andaluza

5/2010)

-Competencia complementaria (antiguo art. 28 LBRL)

Marco competencial municipal

Competencias

Propias

Específicas

Obligatorias (servicios obligatorios)

Voluntarias Generales

(competencia universal o

complementaria)

7.4 LBRL

Delegadas

(por convenio)

9

Listado competencial: 25.2 LBRL

– Algunas mejoras técnicas (ej: infraestructura viaria y

equipamientos: nuevo 25.2 d) LBRL); “conservación y

rehabilitación de la edificación” (nuevo 25.2 a)

– Algunas reducciones moderadas: “promoción del medio

ambiente” pasa a “medio ambiente urbano” (nuevo 25.2 b) LBRL)

– Supresiones o reducciones relevantes:

– Participación en la gestión de la atención primaria de la

salud (actual 25.2 i) LBRL): desparece por entero

– Servicios sociales: se reduce a “evaluación e

información” y “atención inmediata” ( nuevo 25.2 e) LBRL)

– Educación: se suprime la “participación en la

programación de la enseñanza”, aunque se mantiene los

deberes (vigilancia de la escolaridad obligatoria;

obtención de solares para centros docentes; conservación

de centros docentes (nuevo 25.2 n) LBRL)

10

¿Eficacia práctica del nuevo art. 25.2 LBRL?

11

• Reduce la garantía estatal de autonomía local

• No reduce la garantía autonómica de a.local

• No impide la vigencia de atribuciones autonómicas (actuales o futuras)

Obligadas por algunos Estatutos: 92.2 EAA

Formalizadas en leyes: generales (66.2 DL catalán 2/2003) o

sectoriales (educación, servicios sociales, salud....)

Competencias propias específicas en

Cataluña: DL 3/2014 (*Derogado)

• 1. a) DL 3/2014: “Aclarir la aplicació a Catalunya de les competènces

locals”

– ¿Interpretación autonómica de ley estatal?

– 2.1 Ley gallega: “para os efectos deste artigo...”)

– Todo desarrollo incluye una interpretación de la base

– SSTC 76/1983 y 31/2010: es una simple interpretación

autonómica. No vincula al Estado.

• 2 DL 3/2014 “las atribuidas como tales por las leyes estatales y

catalanas”

• Excluidas las cláusulas generales de competencia: 71 RDL catalán

2/2003 y DL 3/2014: “aquellas que no han sido expresamente atribuidas

como tales por el Estatuto de autonomía de Cataluña ni por las leyes

sectoriales estatales y catalanas”.

• Las leyes generales pueden atribuir competencias específicas

12

Régimen de las competencias “propias

específicas” en Cataluña

13

• Régimen del art. 7.1 LBRL: autonomía y propia responsabilidad

• Límites en la atribución (2.3 DL 3/2014)

• Prohibición de atribución simultánea

• Análisis preceptivo de “conveniencia”

• Memoria de impacto financiero

• ¿Ley que manda a otra ley?

• Simple reiteración de la LBRL

• Mandatos al Gobierno (en la elaboración)

Competencias propias generales

14

Actuales

Políticas municipales de empleo

Subvenciones y ayudas a empresas

Vivienda social

Mantenimiento de playas

Posición inicial de la FEMP

Medio ambiente natural

Ayuda a domicilio; mediación familiar;

teleasistencia; alojamiento temporal; servicios

sociales especializados.

Promoción de la juventud y protección de mujer

Taxis

Protección de los consumidores

Control de alimentos y bebidas

Escuelas infantiles

Escuelas de música, arte, danza, teatro

Competencias propias generales: régimen

jurídico de ejercicio (I)

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• Se ejercen conforme al

Art. 7.1 LBRL: autonomía y responsabilidad

Art. 7.4 LBRL: límites de ejercicio

Tasados: no alternativos a la autonomía del art. 7.1

LBRL

Impiden desarrollos autonómicos más gravosos

• No se “asume” (4.2 DL 3/2014), se ejerce.

• No “se solicitan” (7.2 a): se ejercen.

• Requisitos materiales

• Requisitos formales: doble informe vinculante

¿Aplicable a Barcelona?

16

• Instrucción Comissió de Govern 11 junio 2014 (I.1 y 2)

• DA 5ª LRSAL:

Las disposiciones de esta Ley son de aplicación a los

municipios de Madrid y Barcelona, sin perjuicio de las

particularidades de su legislación específica y con estricta

sujeción a los principios de estabilidad presupuestaria y

sostenibilidad financiera

• Competencias propias (específicas): mantenimiento régimen

jurídico

• Competencia general

• Indistinción actividades previas y posteriores a LRSAL

• Ninguna actividad posterior sometible a informe previo vinculante

(prevalencia arts. 3 LREB y 58 CMB)

• Cuestionable

• Puede ser inaplicado por los jueces

• ¿Y si se regulara por Reglamento orgánico y ordenanza?:

Vinculación al juez.

Tipos de control de ejercicio

(competencias propias generales) (I)

17

7.4 LBRL: Todo tipo de actividades

“sostenibilidad financiera “

“ejecución simultánea del mismo servicio público con

otra Administración Pública”

4 DL 3/2014: Actividades existentes y futuras

Actividades existentes (DA 3ª DL 3/2014)

Requisito material: sostenibilidad y no-duplicidad

genéricas

Procedimiento: autocontrol municipal

General

Especial (cuando hay convenio financiero)

Nuevas actividades

Requisitos específicos (4 DL 3/2014)

Procedimiento: heterocontrol (6 DL 3/2014)

Heterocontroles: inconstitucionalidad

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• Control de legalidad (aunque con parámetro muy laxo).

Posible: STC 213/1988, FJ 3.

Desplaza la prohibición general ex 65 y ss LBRL

• Control sistemático de legalidad:

sometimiento cuasi jerárquico.

Inconstitucionalidad (STC 4/1981, FJ 3)

• Posible regulación autonómica de los controles conforme

con la autonomía local

Control supramunicipal: supuestos

19

• Nuevas acciones (no “nuevas competencias” (6.1 b):

Son pasado o presente (Ley gallega):

Acciones permanentes o continuas

Líneas subvencionales continuadas

Son nuevas: “modificación sustancial” de act o serv. (6.2)

• Todas las “nuevas”

Ley gallega: excluye las nuevas actividades: ocasionales,

urgentes, conjuntas

Requisitos: “No ejecución simultánea”

• Confluencia con la Adm de la Generalitat

• ¿Con el Estado? Regulación estatal e informes AGE

• ¿Con veguería, área metropolitana, provincia, comarca? (6.1

a.): función de coordinación local

• Misma acción pública, actividad o servicio

– No el mismo fin, ni la misma competencia

– Comprobación de existencia efectiva de la concurrente

– En Galicia (4 Ley):

» Servicios concretos

» Servicios idóneos: proximidad, eficacia, eficiencia

» Existencia de demanda no cubierta

• Mismo territorio

• Mismas personas

– ¿Mismos destinatarios potenciales o reales?

– Reales: excluye las acciones complementarias

20

Requisitos: Suficiencia- sostenibilidad

21

• Suficiencia financiera (4.2.d)

• Sostenibilidad del conjunto de la H.M

Capacidad financiera de compromisos de gasto

presentes y futuros (4.5)

Requisitos adicionales (I)

22

• Satisfacen necesidades de vecinos (4.2 a)

Excede del 7.4 LBRL (pero no del 2.1 LBRL)

• No atribuida expresamente por ley a otra AP (4.2 b)

“Actividad o servicio”: ¿y competencias?

Excede del 7.4 LBRL (“ejecución simultánea”)

Se traslada un límite a la ley de atribución (25.5

LBRL)

Inconstitucionalidad (infracción 7.1 y 7.4 LBRL)

Requisitos adicionales (II)

23

• Garantizados servicios mínimos obligatorios (4.2 e)

Excede del 7.4 LBRL: Inconstitucional

• No comprometa el ejercicio de competencias propias (4.3)

Conversión de comp. propias en “obligatorias”. Excede.

Principio de eficiencia

Principio general (31 CE)

Principio para la atribución (2.1 y 25.3 LBRL)

Inconstitucionalidad (objeto de control vinculante)

Procedimiento de heterocontrol:

doble informe vinculante (I)

24

• Organización y procedimiento: amplia competencia

autonómica (STC 50/1999)

• Modelo regulador

Solicitud de autorización (informe favorable)

Centralización en órgano competente sobre AL

Preferencia del informe de duplicidad

Procedimiento de heterocontrol (II)

25

• Solicitud

Memoria de duplicidad (7.2 a.):

Contenidos excedentes del 7.4 LBRL pero amparados

por el 4 DL 3/2014)

Prestación efectiva de los servicios obligatorios

Contenidos excedentes del 7.4 LBRL y 4 DL 3/2014

Incidencia sobre descentralización, proximidad…

Memoria de sostenibilidad (7.2 b.)

Sólo informes de intervención

• Sin trámite de admisión

Galicia: inadmisión (6.3 Ley) cumplida la carga.

Procedimiento de heterocontrol (III)

26

• Informe de duplicidad

15 días: ¿y silencio? Sigue la tramitación

Negativo:

Innecesario informe de sostenibilidad

Prohibición de ejercicio

Positivo: 15 días para informe de sostenibilidad

• Informe final expreso

Positivo: levantada la carga

Fijación de condiciones: contrario al carácter propio de la

competencia (7.1 LBRL)

Negativo:

Prohibición de actividad

Autovinculación de la Generalitat: arbitrariedad (contra 11

L.Gall):

• Informe presunto final (2 meses): prohibición

sometimiento cuasi jerárquico: inconstitucional

Traslados competenciales directos (I)

27

DT 1ª (salud), DT 2ª (ss.sociales) DT 3ª (inspección de

mataderos e industrias alimentarias), DA 15ª (educación):

traslado a las CCAA

Coherencia con el nuevo 25.2 LBRL

Problemas constitucionales de los traslados

competenciales directos

28

Autonomía local: ¿no hay interés local?

Falta de competencia estatal:

El Estado no puede suprimir competencias en

materias autonómicas (salud y servicios sociales)

Sólo el Estatuto atribuye competencia a las CCAA

Gestión transitoria

Titularidad autonómica

Dirección autonómica: “plan de evaluación y

reestructuración de los servicios”

Límites constitucionales de la delegación:Prohibida una

posición de sumisión cuasi jerárquica

Incluso en las competencias delegadas: STC

4/1981, FJ 3

Poder de dirección y autoorganización (7.3 LBRL)

Regulación catalana (DT 4 DL 3/2014)

29

Distinción:

Competencias propias específicas: no hay traslado

Por haber atribución legal catalana expresa

Barcelona: por regulación singular (consorcios 61.7

CMB) (Instrucció)

Contrario a las DDTT 1,2 y 3 LRSAL

Competencias propias genéricas:

Traslado diferido: nuevo régimen de hacienda

¿Compatible con las DDTT 1, 2 y 3 y DA 15ª LRSAL?

Salud (DT 1ª): Aplicación automática por tramos.

Transcurrido 1 er año: financiación autonómica

Inspección alimentaria (DT 3ª): Aplicación

automática a los 6 meses

Ss. Sociales: 31 de diciembre 2015

Educación (DA 15ª): remisión plena a nuevo

régimen financiero: constitucionalidad DL catalán.

¿Inconstitucional?:Previo enjuiciamiento de las DDTT de LRSAL

Conflictos de leyes: ¿Qué aplican los

ayuntamientos?

30

Restricciones del DL 4/2014 a la a-local garantizada en la LBRL

Incumplimiento de las DDTT 1, 2 y 3 LRSAL

¿Aplicación directa de las leyes catalanas?

Falta de criterio formal en la Constitución:

No juega la prevalencia (149.3 CE): STC 177/2013

El aplicador no puede hacer un juicio de

constitucionalidad

Obligación de aplicar la ley autonómica y la estatal

Opción de cada ayuntamiento: posibles argumentos

Respeto al EAC como “norma institucional básica”

Selección de la norma aplicable conforme al principio

constitucional de autonomía local u otros principios

constitucionales (51 CE; 43 CE...)

Competencias delegadas

31

• Promoción:

Estabilidad: 5 años mínimo (27.1 LBRL)

Por acuerdo (27. 4 LBRL)

Financiación específica (27.5 LBRL), aunque: la

financiación depende de los presupuestos de la CA

Posibilidad de retención por el Estado de ingresos

autonómicos para pago de delegaciones (57 bis LBRL)

• Riesgo: pérdida de autonomía:

Directrices de la A. delegante

Recurso de alzada.

Servicios obligatorios mínimos

32

• Tradición decimonónica: difícil encaje en la CE:

• No garantiza autonomía, la limita

• Atribuye competencias en materias autonómicas

• Supresiones menores:

• Control de alimentos y bebidas (26.1 a) LBRL)

• Prestación de servicios sociales (26.1.c) LBRL)

• Protección del medio ambiente: pasa a “medio ambiente

urbano” (26.1 d) LBRL)

• Valoración constitucional

• Amplia la competencia sectorial autonómica

• Suprime límites a la autonomía municipal

• No impide la imposición de esos servicios en leyes sectoriales

autonómicas: 67 a) DL 2/2003(control de alimentos y bebidas)

Posible traslado de servicios a la provincia

• Suprimido el traslado-sanción por “costes estándar”

• Nueva regulación del 26.2 LBRL:

– Propuesta de la diputación

– “con la conformidad de los municipios afectados”

– Informe preceptivo de la CA con tutela financiera

– Decisión final del Ministerio de Hacienda

– Posible “recuperación” del servicio con prueba de

mejores “costes efectivos”

33

Valoración constitucional de los posibles

traslados a la provincia

34

Autonomía local: voluntariedad (similar a la dispensa autonómica

actual: 26.2 LBRL)

Competencia estatal. Inconstitucionalidad:

Excepcionalidad de funciones ejecutivas fundadas en bases

estatales

Las materias de los servicios trasladables son en general

autonómicas (recogida de residuos, limpieza viaria,

abastecimiento domiciliario de agua potable, acceso a los

núcleos de población, pavimentación de vías y tratamiento de

residuos)

Irrelevancia de la conformidad municipal

Nuevas competencias provinciales

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• Nuevo art. 36. 1 LBRL:

“prestación de los servicios de gestión de la recaudación

tributaria, en período voluntario y ejecutivo, y de servicios de

apoyo a la gestión financiera de los municipios con población

inferior a 20.000 habitantes” (36.1 f) LBRL).

“prestación de los servicios de Administración electrónica y

la contratación centralizada en los municipios con población

inferior a 20.000 habitantes” (art. 36.1 g) LBRL).

• Interpretación:

No hay traslado de competencias municipales

Son ámbitos preferentes de cooperación y asistencia provincial