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DOCUMENTOSPARA LA

REFLEXIÓN

2

Este documento es el resultado delSeminario “Sostenibilidad en el modelode Promoción económica local”,organizado por GARAPEN durante losdías 5, 6 y 7 de septiembre de 2005 enel marco de los Cursos de Verano de laUniversidad del País Vasco, en su XXIVedición.

La problemática del actual modelo depromoción económica local, el nuevoconcepto de negocio público a nivel localy la influencia de la próxima reforma delos fondos estructurales europeos fueronlos ejes principales sobre los que giró eldesarrollo de este seminario. Participaroncomo ponentes destacados expertosnacionales e internacionales en materiade desarrollo económico, desarrollo delterritorio y política comunitaria y tambiénse presentaron algunas experiencias exitosase innovadoras de gestión municipal.

El seminario fue dirigido por Euken SeséSarasti, Gerente de Fomento de SanSebastián.

Ponentes del seminario:Bosch, Nuria

Etxeberria, KoldoFernández, Eduardo

González, CarlosMiranda, Joaquín

Muro, MarcosOrihuela, Marie Ange

Pérez, TomásRodríguez, JavierRojo, Maravillas

Sainz de la Maza, KarmeloSesé, Euken

Tortuero, CarlosVarela, José Antonio

Vegara, AlfonsoWollmann, Hellmut

Zafra, Manuel

Equipo de trabajo:Dirección

Euken Sesé

ColaboradoresMaite Ayestarán

Iñigo Olaizola Elisabeth Urbieta

165X240 REFLEXIONES.QRK 4/4/06 16:01 Página 3

Abril de 2006, Donostia-San SebastiánTirada: 1.000 ejemplares

Diseño de la cubierta y maqueta:

D.L: SS-388/06


Presentación . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .9

Introducción

Sostenibilidad en el modelo de promocióneconómica localEuken Sesé . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .13

Competencias y Financiación

Gobernanza localManuel Zafra . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .33

La distribución del gasto público en lasadministraciones. Análisis comparadoNuria Bosch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .52

Competencias y actividades de los municipiosalemanesHellmut Wollmann . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .68

La situación en el País VascoKarmelo Sainz de la Maza . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .73

El negocio público en el modelo depromoción económica local. Experienciasy perspectivas

El concepto de negocio de las agencias dedesarrolloKoldo Etxeberria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .89

Índice

Parte I

Parte II


Los espacios de la nueva economía en el ámbitolocalAlfonso Vegara . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .103

22@. Un urbanismo para la nueva economía.7@ Los equipamientos para la sociedad delconocimientoMaravillas Rojo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .143

Panel de experiencias locales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .157

La gestión pública directa de parkings en laciudadTUSSA-Santiago de Compostela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .158

Sociedad Mixta de TurismoSMT Gijón . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .163

Gestión de instalaciones de energía solar enedificios públicosFomento de San Sebastián . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .167

La gestión de polígonos industrialesGILSA. Vitoria . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .172

La gestión de grandes eventos en la promociónde la ciudadLan Ekintza. Bilbao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .176

Financiación europea

Desarrollo local en Euskadi y financiacióncomunitariaJavier Rodríguez . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .183

El futuro del Fondo Social EuropeoCarlos Tortuero . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .198

Parte III


Euskadi en el marco de la política regionaleuropeaJosé Antonio Varela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .223

La reforma de los fondos estructuralesMarie Ange Orihuela . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .235

Nota: los textos presentados a continuación se corresponden en su mayoría conlas transcripciones de las ponencias realizadas por los ponentes en el curso C4 (Sos-tenibilidad en el modelo de promoción económica local) de los Cursos de Verano dela Universidad del País Vasco (Septiembre de 2005). Estas transcripciones han sidorevisadas y cuentan con la aprobación correspondiente por parte de sus autores.

En los casos de H. Wollmann, M. Zafra y A. Vegara los textos presentados corres-ponden a trabajos anteriores, relacionados con el tema y cedidos para su inclusión enesta publicación.


9 Sostenibilidad en el modelo de promoción económica local

Continuando en la línea de la reflexión y el fomentodel debate sobre cuestiones que consideramos de vitalimportancia para el futuro de las Agencias de Desarrollolocal y comarcal, presentamos un nuevo documento quepretende incidir en uno de los puntos fundamentalespara el modelo de promoción económica a escala localdesarrollado por las Agencias agrupadas en GARAPEN.Se trata de su propia sostenibilidad.

El compromiso en el ámbito municipal por la movi-lización y optimización de los recursos económicos loca-les, el fomento del empleo y el bienestar social, es lo queconocemos como desarrollo local endógeno y tiene sureferente en los Departamentos de Promoción Económi-ca y Empleo municipales y en las Agencias Locales oComarcales de desarrollo.

Este compromiso y su expresión en el diseño y ejecu-ción de políticas y actuaciones se encuentra condiciona-do por múltiples factores, internos y externos, globales ylocales, algunos de ellos avanzados en el documentoanterior que trataba sobre la creación de redes y el traba-jo en red como elemento clave para el desarrollo local. Enese primer documento, el incremento de la competenciaen esta nueva economía basada en la información y elconocimiento, los cambios sociales, los nuevos sectoresde actividad o el marco institucional y competencial enel seno de la CAPV, se nos revelaban como factores deter-minantes en el desempeño de las actividades de desarro-llo socioeconómico.

En este segundo documento queremos reflexionarmás en profundidad sobre algunos de estos factores,especialmente sobre aquellos que en nuestra opinión,

Presentación


PRESENTACIÓN


para la permanencia a largo plazo del proceso de desarro-llo local, es decir, para su sostenibilidad, se revelan comofundamentales.

Aprovechando la celebración del seminario que llevapor título “Sostenibilidad en el modelo de promocióneconómica local”, en el marco de la XXIV edición de losCursos de Verano de la Universidad del País Vasco, desdeGARAPEN nos parece interesante poder difundir loscontenidos, reflexiones y conclusiones que surgieron yque entroncan con esta inquietud por el futuro de nues-tras agencias.

Desde la cercanía a la población y desde la responsa-bilidad que tenemos, como entidades locales, de promo-ver y generar bienestar y desarrollo, como preconiza elprincipio constitucional de subsidiariedad, planteamosesta reflexión sobre lo que consideramos el elemento oasunto clave, a nivel de la CAPV, para poder trabajar porun mayor y mejor desarrollo.

Esta “sostenibilidad” es entendida como capacidadde mantenimiento en el tiempo de las estrategias, estruc-turas y programas de acción (proyectos y servicios) de losentes locales, para dar respuesta a necesidades reales ydesequilibrios en el ámbito local, en las condiciones apro-piadas y con el soporte financiero necesario, permitiendoasumir efectivamente la responsabilidad de generar des-arrollo y bienestar para la población sin comprometer almismo tiempo otras actividades o necesidades, sin gene-rar desequilibrios.

Nuestra intención es presentar los resultados de esteseminario acerca de la sostenibilidad del modelo depromoción económica local, en lo que consideramossus ejes principales: por un lado, las implicaciones delmarco institucional y la regulación del régimen local,principalmente en cuanto al reparto competencial y lafinanciación de Ayuntamientos y Agencias; en segundolugar, las alternativas en cuanto a nuevas áreas de traba-



PRESENTACIÓN

jo y oportunidades de “negocio público”, para un nue-vo modelo, donde la innovación y un urbanismo adecua-do a la nueva economía se perciben de capital importan-cia; y en tercer lugar, una reflexión acerca de laimportancia de los Fondos Europeos en el desempeñode nuestra actividad, con motivo de la próxima reformade los Fondos Estructurales, con diferentes perspectivas yuna visión local de este proceso.



Durante estos últimos 20 años se ha producido en elPaís Vasco una creciente participación de los Ayunta-mientos en la promoción local de sus territorios, de for-ma directa o a través de sociedades instrumentales.

De este modo, si el número de entidades que opera-ban en nuestros país se elevaba a 6 a principios de losaños 90, al finalizar esa década alcanzan las 14 y en elejercicio 2004 eran ya 23 con una cobertura potencial deservicios al 74% de la población residente en Euskadi.

La actividad de las Agencias también ha experimenta-do una importante transformación en su evolución histó-rica. Si en sus inicios la formación y los programas deempleo concentraban la labor de estas organizaciones, enlos años 90 se produce una importante diversificaciónincorporando en su gestión áreas tan diversas como lacreación de empresas, el apoyo al tejido productivo y deservicios, actividades en comercio, turismo, medioam-biente, planificación estratégica,… En este nuevo siglo seconsolida gran parte de estas actividades y se inician otrasnuevas vinculadas a las nuevas tecnologías, la gestión desuelo o el desarrollo de proyectos estratégicos.

Introducción

Sostenibilidad en elmodelo de promocióneconómica local

Euken SeséGerente de Fomento de San Sebastián

Director del Curso

Antecedentes


INTRODUCCIÓN


Las estadísticas nos transmiten que esta evolución delas Agencias ha sido acompañada de una trayectoria entérminos de empleo que nos muestra, en primer lugar, unincremento del desempleo hasta el año 95, donde alcan-za su máximo (23%) y a partir de ahí un descenso pro-gresivo de las personas desocupadas, que en el año 2004alcanzaba sus mínimos, en torno al 7,8%.

Asimismo se ha producido una importante evoluciónen la interpretación del mercado de trabajo, partiendo delbinomio formación – desempleado, con una visión mássocial del “paro”, pasando por una concepción del merca-do de trabajo sujeta a oferta y demanda, para tener, porúltimo, una percepción en la actualidad más global delmercado local y un escenario multifactorial para su des-arrollo.

Por otra parte las palabras “clave” al inicio de estefenómeno ahondaban en la crisis de hidrocarburos, en lacrisis de sectores blandos y monocultivo y en las recon-versiones y excedentes de trabajadores. Ante esta realidadse intentaba promover la competitividad empresarialincrementando la productividad y la internacionalizaciónmediante asociaciones o consorcios, generando medidasde apoyo hacia el sector microempresarial y su diversifi-cación.

Unos años después la adecuación y transformación delas organizaciones públicas y privadas a los retos de la glo-balización y penetración de las NTICs provocan nuevosparadigmas y modelos unidos a la sociedad de la informa-ción, las redes, la innovación, el capital social, la econo-mía del conocimiento y la sostenibilidad.

En este tiempo, las entidades de promoción local hanresultado insustituibles en la articulación y vertebraciónterritorial, la promoción, gestión y seguimiento de losplanes estratégicos, el apoyo a sectores como el comercio,turismo, etc, y son líderes en algunos segmentos de acti-vidad como la creación de empresas o las PAEs.



INTRODUCCIÓN

A pesar de este balance tan positivo, los municipiosnunca han participado de una manera activa, dinámica ycodecisoria en la definición y diseño de políticas promo-vidas por organismos supralocales que afectaban a estasáreas de actuación y dirigidas al entorno local.

Históricamente ha existido una disociación entre losorganismos que han promulgado las normas reguladorasen la concesión de ayudas y los agentes que han puesto enmarcha las mismas.

Otro dato relevante sobre la importancia de estas enti-dades nos lo da, a nivel presupuestario, el monto gestio-nado por la Agencias en el País Vasco, que ascendió en elaño 2004 hasta los 72.350.000 €.

Desde la creación de este nuevo modelo y la puesta enmarcha de los instrumentos de gestión locales se ha pro-ducido un incremento presupuestario mantenido. Loscambios y directrices políticas, la minoración de progra-mas vinculados al empleo y las tensiones interinstitucio-nales se han paliado con la iniciativa y diversificación dela actividad de las agencias.

Si cuantitativamente el presupuesto total gestionadoes relevante, la comparación con los presupuestos muni-cipales en el País Vasco es más significativo ya que repre-senta casi el 3,5% del presupuesto liquidado y si la com-

� más de 4.000 nuevas empresas creadas

Creación de empresas (96/04) � 8.300 empleos generados

� 165,9 millones de euros de inversión

� 25.000 personas en servicios de orientación

PAEs (03/04) � 15.000 personas en programas de formación-empleo

� 25.000 personas en intermediación

Fuente: memorias GARAPEN (2000, 2003, 2004)

Garapen

Evoluciónpresupuestaria


INTRODUCCIÓN


paración se realiza en función del gasto corriente munici-pal este porcentaje alcanzaría el 4,75%. De este presu-puesto la aportación neta de las corporaciones localesronda el 50%.

4.000.000,00

3.500.000,00

3.000.000,00

2.500.000,00

2.000.000,00

1.500.000,00

1.000.000,00

500.000,00

0,00

Presupuesto medio Agencia 1996-2004 (en €)

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

2.004.088,63

2.217.789,36

2.728.223,093.026.517,88

2.852.106,44

2.945.761,93

3.681.416,733.743.201,58

3.288.300,84

Por lo tanto, a pesar de la incertidumbre competencialy, especialmente, de las limitaciones financieras de losAyuntamientos, la apuesta por las actuaciones de promo-ción económica vienen a absorber casi el 2% del presu-puesto municipal. El Gobierno Vasco, los fondos europe-os, el Instituto Nacional de Empleo y las Diputacionesaportan en su conjunto cerca de un 40% de los ingresos.La practica totalidad de estas subvenciones o ayudas tienea su vez un alto grado de cofinanciación comunitaria.

El flujo de ingresos tiene un carácter vertical, discon-tinuo en el tiempo, en algunos casos discrecional y con-dicionado a los objetivos y prioridades de otros niveles degobierno, que no coinciden en muchas ocasiones con loslocales. De manera que la aportación municipal se vearrastrada a cofinanciar programas y estrategias diseñadaspor otros niveles de gobierno.

Destaca, entre las fuentes de ingresos, la progresivaimportancia de la facturación por servicios, que se eleva



INTRODUCCIÓN

El mercado de trabajo se ha visto modificado por pro-fundas transformaciones tecnológicas y organizativas queafectan a los sectores públicos y privados en un entornomarcado por la globalización y las NTICs.

Las Agencias no son ajenas a estas transformaciones y sedebaten en escenarios cambiantes donde plantean actua-ciones diferenciadas desde la innovación, con la incorpora-ción de nuevas tecnologías, con grandes desfases organiza-tivos y pasando de prestadores de servicios a orientar ycoliderar procesos de transformación económica territorial.

Por otra parte, la cooperación interinstitucional hasido inexistente y en muchos casos ha lastrado las estrate-gias locales bajo los principios de subordinación que node subsidiariedad. El decreto o la orden que regulaba lasubvención finalista era el instrumento de conexión. Asi-mismo las Agencias hemos tenido que adecuarnos tem-poralmente a los plazos de vigencia de los decretos, com-pensar la carencia de la partidas agotadas, proseguir conservicios que ya no eran promovidos por instancias supra-municipales, hemos tenido que abordar problemas labo-rales, tensiones sindicales,...

Los Ayuntamientos han sido menos reconocidos queel sector privado en la definición de políticas públicas.Los datos y estadísticas que avalan la eficacia y eficienciaen la gestión local no ha sido reconocida por medio defórmulas de participación, salvo contadas ocasiones y enla evaluación de resultados.

En definitiva, en el nivel local se dispone de un cono-cimiento de los problemas y demandas de la población ysus necesidades, mientras que el poder de decisión yfinanciación recaen en otros niveles de gobierno.

para el año 2004 hasta el 10%, sobre el total de la cuen-ta de resultados.

Reflexiones


INTRODUCCIÓN


La globalización se concibe como un movimientoeconómico progresivo dirigido a una apertura internacio-nal de mercados en los que se produce un libre flujo deinformación productos, servicios, capital y personas”. Sinembargo, la realidad nos muestra que existen todavíamuchas barreras para que esto sea así. La uniformidad ytotalización global que algunas corrientes defienden, secontradice con la realidad actual.

La globalización no se produce a costa de la comuni-dad local, es más, esta debe competir en una economíaglobal. Liderazgo visionario, entorno favorable para lasactividades empresariales, compromiso hacia la forma-ción y colaboración entre sector público y privado sonalgunos de los principios comunes que Rosabeth Mossencuentra en las comunidades locales que han experi-mentado recientemente un importante crecimiento.

La globalización exige formulas diferentes de compe-titividad desde el tejido empresarial micro, apoyándoseen la sociedad de la información, la economía del cono-cimiento, la participación de redes y la concertaciónpúblico-privada.

La globalización, desde la perspectiva postfordista odesde las posiciones antiglobalización, debe reconocer elpeso relativo de las transacciones o comercio internacio-nal. Según el Banco Mundial únicamente representaentre un 20 o un 25% del PIB, estando orientado el res-to de la producción a los mercados nacionales, regionalesy locales.

La participación de los entes locales y la implementa-ción de estrategias para el desarrollo de nuevos sectores sejustifica desde el impacto que la globalización presentasobre otros niveles territoriales de gobierno como losEstados, que están perdiendo capacidad para innovar ydirigir la sociedad en un entorno cada vez más competi-tivo y abierto. Organismos internacionales, foros y aso-ciaciones mundiales marcan en la actualidad pautas que

Futuro de lapromoción

económica local



INTRODUCCIÓN

son asumidas y adecuadas a la legislación de cada uno delos países. El Banco Mundial, la Cumbre de Kioto, laOCDE y en especial la UE han generado una perdida dela capacidad reguladora y competencial que en nuestroEstado se ha visto agudizada con la descentralizaciónautonómica.

Los problemas generados por la globalización no lospuede resolver el mercado o las políticas de estado y sonlas comunidades locales, por su posición de proximidad yadecuación especifica de las soluciones, las que en muchoscasos pueden lograr resultados mas satisfactorios en cuan-to a actividad económica, cohesión social, medio ambien-te,…

La capacidad de captar nuevas inversiones por partede los estados y regiones también se ha visto cercenadacon las limitaciones impuestas por el propio Tribunal dela Competencia de Luxemburgo a las ayudas tradiciona-les de subvenciones directas, ayudas a la contratación,exenciones fiscales,etc. De este modo, la capacidad decompetir se concentra en el marco urbano.

Tal y como afirma el profesor Vegara, las ciudadesbien diseñadas urbanísticamente, sostenibles, con unaintensa oferta cultural y educativa, con una poblaciónaltamente cualificada, con actividades innovadoras, etc,son las que presentan mayor atractivo y capacidad decompetir.

Asimismo, podemos interpretar el espacio local nosolo de intervención y regulación física, sino como unnodo de red en el que cobra especial relevancia la interre-lación entre los diversos actores, en la que se divulga,difunde y socializa la innovación para generar nuevaidentidad colectiva y conocimiento compartido.

Los municipios, en este sentido, llevan reivindicado unnuevo marco competencial y financiero para que estepapel activo que muchas ciudades, en el plano económi-


INTRODUCCIÓN


co, de empleo y mercado de trabajo, llevan desarrollandoen estos últimos años sea reconocido. La Carta Europea dela Autonomía Local, el Libro Blanco de Delors, la Cartade Alborg, la declaración de Alcaldes por el Empleo, lacarta de Bonn, la Declaración de Barcelona y otros forosson fieles testimonios locales para que las ciudades desem-peñen un papel más relevante en el desarrollo de la econo-mía del conocimiento, la adecuación del capital intelec-tual y las infraestructuras físicas y tecnológicas.

En el País Vasco, estas teorías sobre la necesidad depromover el fenómeno local se ven reforzadas cuando des-cubrimos que nuestra dimensión del tejido productivo yde servicios responde a una empresa de menos de 10 tra-bajadores de corte familiar y en la que las NTICs tieneuna presencia incipiente (contabilidad, nóminas,..)

Por otra parte, y tal y como refleja en su estudio elprofesor Mikel Navarro, la escasa inversión extranjera enEuskadi refleja la necesidad de disponer de organismoslocales para promover el desarrollo de nuestras ciudades ymunicipios. Según el Registro de Inversiones, la IEDrepresenta menos del 2,5% del PIB, algunos puntos pordebajo de la media española, y se centra en intermedia-rios financieros, gestión de sociedades y tenencia de valo-res. Lo que nos plantea el liderazgo de los agentes econó-micos locales e institucionales en el diseño de nuevasactividades y la adecuación del mercado de trabajo a lasfuturas necesidades sectoriales.

Los cambios apuntados en el mercado de trabajo, lanecesidad de nuevos roles de liderazgo territorial para losorganismos locales, los sistemas de partenariado para laconcertación público-privada, los retos para la gestión delas nuevas tecnologías en un entorno global, la coopera-ción insterinstitucional, el mantenimiento del crecimien-to y la consolidación,.. más los elementos anteriormenteapuntados demandan una reflexión sobre el modelo exis-

Estrategiaspara la

sostenibilidad



INTRODUCCIÓN

tente y la reformulación, desde otra visión, enfoque yparadigmas más actuales para generar un nuevo modelobasado en la sostenibilidad.

No podemos desde las Agencias trabajar para un mer-cado que nos demanda nuevos instrumentos y progra-mas, y abordar el futuro con una visión desfasada, estra-tegias obsoletas y recursos humanos y organizativosorientados a políticas más propios de los años 80 y 90.

En este caso, al referirnos al enfoque sostenible en laeconomía urbana incorporamos los preceptos planteadosen Alborg y Gotemburgo crecimiento armónico y respe-tuoso con el entorno y las nuevas generaciones, peroponiendo un mayor énfasis de la sostenibilidad en aspec-tos como el crecimiento del desarrollo local en base a laperdurabilidad a largo plazo, eficacia y eficiencia,…

Los ejes sobre los que puede pivotar esta estrategiapara los municipios son diversos. Desde nuestra óptica,existen tres grandes ejes o estrategias para alcanzar estedesarrollo sostenible:

1. Revisión del actual marco competencial y definanciación

2. Nuevas oportunidades económicas para la actividadlocal

3. Adaptación a la Estrategia Europea

1. Competencias-Financiación

Contexto competencial

El principio de autonomía local aparece proclamadoen la Constitución Española, con una gran trascendenciapara la organización territorial del Estado (artículos 137,140 y 141). Los conceptos de participación, proximidad


INTRODUCCIÓN


y subsidiaridad subyacen a este principio, enmarcando lapotestad de los Ayuntamientos para actuar sobre aquellosasuntos que le atañen, sin perjuicio de la normativa sec-torial vigente.

Sin embargo, esta garantía no ha tenido un reflejo enla legislación básica que enmarca el régimen local, y trascasi 20 años de la vigencia de la Ley de Bases de RégimenLocal, completada por la Ley de Haciendas Locales de1988, la regulación del régimen local democrático se harevelado insuficiente, a pesar de las numerosas reformasparciales, y necesitada de una reforma en profundidadpara adaptarse a los nuevos retos y funciones que se pre-sentan a los Gobiernos Locales.

La Ley de Bases de Régimen Local, los Textos Refun-didos, y la Ley de Modernización del Gobierno Local,Ley 57/2003 de 16 de diciembre comúnmente denomi-nada de Grandes Ciudades, definen por tanto el marcocompetencial de los municipios en el Estado.

Y más recientemente, se ha elaborado el “Libro Blan-co sobre la Reforma del Gobierno Local”, que servirá debase a la nueva Ley sobre Administraciones y GobiernosLocales, confiando que esta nueva ley clarifique la actualindefinición o superposición competencial e identifiquenítidamente las atribuciones y responsabilidades locales.

En el caso del País Vasco todavía no se ha desarrolladoninguna legislación (de desarrollo) en materia de régimenlocal (Ley Municipal) de manera que la descentralizaciónno ha llegado al nivel municipal. En este sentido podemosreferirnos al Congreso de los Poderes Locales y Regionalesde Europa (2002) que apuntaba la poca importancia quelas CCAA parecen dar a las colectividades locales (relacio-nes directas y mecanismos de participación en procesos dedecisión) en relación con los amplios poderes de estas.

En el ámbito del País Vasco podemos mencionar algu-nas situaciones marcadas por este contexto competencial,



INTRODUCCIÓN

por ejemplo en materia de promoción económica y empleo,donde las actuaciones solapas y soportadas en competenciasestatales no transferidas, las del Gobierno autonómico y lasdiputaciones dibujan un escenario de total incertidumbre

El Plan Interinstitucional de Empleo 2003-06 es unejemplo de esta situación donde en suma, se dibuja unescenario difuso de competencias públicas que producenuna concentración de programas sin coordinación y restaeficacia a estas medidas.

Pero podemos afirmar, sin interpretarse como unmodo de revelarse contra el actual ordenamiento jurídi-co-competencial que “con o sin competencias se puedeactuar” lo cual evidentemente no podemos asumir al refe-rirnos a la financiación, que se erige en la gran estrella dela reivindicación local.

Así es, la Constitución Española reconoce de formagenérica “la iniciativa pública en la actividad económica”(art. 128), lo cual confirma la posibilidad de la actuacióneconómica de cualquier ente público (Estado, Comuni-dades Autónomas y Corporaciones Municipales). Y tam-bién el artículo 86.1 de la LRBRL, Ley 7/1985 de 2 deabril, reitera la facultad que corresponde a los Entes loca-les, en función de ese derecho constitucional:

1. Las entidades locales, mediante expediente acreditati-vo de la conveniencia y oportunidad de la medida,podrán ejercer la iniciativa pública para el ejerciciode actividades económicas conforme al artículo 128.2de la Constitución”.

2. Cuando el ejercicio de la actividad se haga en régimende libre concurrencia, la aprobación definitiva corres-ponderá al Pleno de la corporación, que determinarála forma concreta de gestión del servicio”.

Esta previsión viene desarrollada en lo dispuesto en losartículos 96 y siguientes del Texto refundido de las dispo-siciones legales vigentes en materia de Régimen Local


INTRODUCCIÓN


Financiación y gasto público

La Constitución en su artículo 142 establece unosprincipios generales de la financiación de las HaciendasLocales: "Las Haciendas Locales deberán disponer de losmedios suficientes para el desempeño de las funcionesque la Ley atribuye a las Corporaciones respectivas" yseñala que estas, "se nutrirán fundamentalmente de tri-butos propios y de participaciones en los del Estado y delas comunidades Autónomas".

La Ley de Concierto Económico en su artículo 45establece que corresponde a las Diputaciones Forales latutela financiera de los Ayuntamientos de la CAPV, enidéntico modo al que la desarrolla el Estado en el resto delterritorio español, sin que ello pueda significar, en modoalguno, un nivel de autonomía de las Entidades LocalesVascas inferior al que tengan las de régimen común. Lafunción principal de esta tutela financiera consiste en quelas Diputaciones Forales distribuyen entre los Ayunta-mientos vascos, a través de fondos específicos, las partici-paciones a las que tienen legalmente derecho sobre larecaudación de los tributos concertados.

Los ingresos derivados de la gestión del ConciertoEconómico se redistribuyen entre los distintos nivelesinstitucionales de acuerdo con la Ley 27/1983, de 25 denoviembre, de relaciones entre las Instituciones Comunesde la Comunidad Autónoma y los Órganos Forales de susTerritorios Históricos (art. 20).

Las Haciendas Locales participan de la recaudación delos tributos concertados y no concertados. El artículo 3 dela Ley 27/1983 de la llamada Ley de Territorios Históricos,señala que la Comunidad Autónoma reconoce y garantiza

(TRRL), aprobado por real Decreto Legislativo 781/1986,de 18 de Abril.



INTRODUCCIÓN

la autonomía de los municipios del País Vasco para la ges-tión de sus intereses privados y la administración de susrecursos. En su Disposición Adicional Segunda determinaque los municipios tienen garantizado un nivel de recursosno inferior al que les correspondiere por aplicación de lalegislación de régimen común, a la vez que se les dota pre-supuestariamente de los Planes Forales de Obras y servicios.

Una de las claves en esta materia se basa en la distri-bución del gasto público, así en Europa, tomamos comoreferencia los países federales europeos, como modelo dedescentralización y equilibrio en la distribución de gastopúblico, la llamada segunda descentralización, de lasautonomías a los municipios, nos llevaría a un escenariode gasto público, donde tendríamos al Estado con el50%, la región o Comunidad Autónoma con el 25% ylos Municipios con el 25% restante.

La realidad actual dista mucho de aproximarnos a esteequilibrio. Así, en el Estado español recientemente se fija-ba por parte del Ministerio de Administraciones Públicasuna redistribución del 45%-40%-15%, sin incluir laSeguridad Social.

Si observamos las siguiente tabla, nos damos cuentaque los incrementos experimentados en cuanto al gastopúblico por niveles administrativos, corresponden alnivel autonómico, mientras que el nivel local, no solo noaumenta en progresivamente sino que incluso en algúnmomento desciende.

Año Adm. Central Adm. autonómicas Adm. locales

1979 88,0 0,1 11,9

1985 76,6 12,6 12,8

1990 67,5 19,2 13,3

1997 63,8 23,9 12,3

2004* 52,2 32,5 15,3

Fuente: Castells, A. (2000): "Autonomía y solidaridad en el sistema de financiación autonómica". Papeles de Economía española, nº83 (pp.37-59) (p.41). * Datos estimados del ejercicio 2004. Secretaria de Estado de Cooperación Territorial. Libro Blanco


INTRODUCCIÓN


Y si a estos datos añadimos algunas conclusiones deestudios realizados por la FEMP que nos indica que en tor-no al 30% del gasto de las Corporaciones Locales se desti-na a financiar competencias que no le son propias, se deno-ta la escasa suficiencia financiera de las haciendas locales yque los principios de autonomía local y subsidiariedad nopasan a ser más que meras declaraciones formales.

A nivel de Euskadi, la singularidad y complejidad delConcierto Económico en el País Vasco, regulado por ladenominada Ley de Territorios Históricos mecionadaanteriormente, redistribuye entre cupo, aportaciones,financiación municipal y presupuesto propio el gastopúblico en la CCAA. Algunas estimaciones establecen unabanda entre el 16 al 20% (gasto corriente - con inversio-nes) de gasto público ejecutado por los Ayuntamientos enel País Vasco.

Por otra parte, podemos destacar la no presencia delos Ayuntamientos vascos en el Consejo Vasco de Finan-zas y en la Comisión de Política Regional.

2. Nuevas oportunidades económicas para la actividad local

El debate sobre la creación de valor en el sector públi-co (creación de capacidad de respuesta para afrontar ame-nazas), la difuminación entre los sectores público y priva-do y la convergencia de sus problemas de gestión, las rentasde posición-plusvalías-monopolio, la gestión de nuevosservicios y concesiones,... ponen de manifiesto la vocaciónirrenunciable de intervención en el plano económico.

La actividad de los municipios está ampliándose, encoordinación con los Departamentos de Urbanismo, a lapromoción y gestión de suelo para actividades económi-cas para responder a los intereses y estrategias locales.



INTRODUCCIÓN

Siguiendo las directrices de la Cumbre de Lisboa el usode este suelo se debe dirigir hacia proyectos dotados deinfraestructuras físicas y tecnológicas, es decir, vinculadosen función de esa terminología difusa a la economía delconocimiento, la nueva economía, territorios inteligenteso polos de innovación. Los Polos de Innovación y proyec-tos específicos como el 22@ de Barcelona y las infraestruc-turas para la sociedad del conocimiento son experienciasque avalan estas directrices.

Expertos mundiales como Manuel Castells refuerzanesta visión y aportan algunas ideas para definir un nuevomodelo de desarrollo:

“Los medios de innovación territorialmente concen-trados en torno a ciudades dinámicas son los que impul-san la nueva economía ya que permiten generar sinergiasentre el talento (personas-empresas) y el capital”.

Estos factores solo se concretarán en un impulso de lanueva economías si se acompañan de una adecuada polí-tica pública, “no se trata tanto de hacer hard como dehacer soft”. Los proyectos que más pueden favorecer estanueva economía no son tanto los tradicionales parquestecnológicos (que albergan grandes instalaciones) sinomás bien aquellas infraestructuras que favorezcan unadinámica ligada a PYMEs que, apoyando los aspectos dered, favorezcan sus dinámicas propias de innovación.

En relación con estas ideas, Vegara y De las Rivas, noshablan del impulso de la nueva economía como resultadode un proceso inevitablemente sustentado en sólidosrecursos locales (universidades, empresas, personal muycualificado) y donde todos ellos se encuentran vinculadosen un proyecto común donde interactúan. De esa interac-ción e intercambio de información entre ellos y con elmundo global, surgirá la innovación que, apoyándose enun tejido de pequeñas y medianas empresas, será la únicacapaz de generar riqueza y bienestar.


INTRODUCCIÓN


Un ejemplo local, que puede reflejar estas ideas en cier-to modo es el Polo de Innovación Audiovisual que se estápromoviendo actualmente en Donostia y más concreta-mente desde Fomento de San Sebastián, desarrollandopolíticas de concertación y partenariado público-privado.

En cooperación con entidades privadas se trata dediseminar por toda la ciudad espacios vinculados alI+D+I, experimentando en el apoyo a microsectoresemergentes. Se intenta propiciar un debate sobre elmodelo de suelo industrial en el municipio y promover lacolaboración intermunicipal con el fin de delimitar áreasfuncionales para la actividad empresarial.

En el Estado una de las experiencias más representati-vas es el proyecto 22@, que tendremos posibilidad deconocer más detenidamente en este seminario. Barcelonase ha propuesto entrar en la nueva revolución tecnológi-ca mediante un innovador proyecto, el 22@, que ya estásuponiendo el transito de un modelo industrial manufac-turero, base de la estrategia económico-urbanística tradi-cional de Barcelona, a otro adaptado a la economía delconocimiento. El proyecto 22@ es por un lado, un pro-yecto de renovación urbana, y como tal, un plan urbanís-tico, pero también es un nuevo modelo de hacer ciudad,frente a los retos de la actual sociedad del conocimientoy sus infraestructuras.

Al margen de las infraestructuras existen otros ámbi-tos de oportunidad en la actividad económica que puededesarrollar nuevo tejido económico, mejora en la gestióny sostenibilidad del modelo, algunos ejemplos podríanser:

- Energía y comunicación.- Gestión de parkings.- Grandes eventos en la promoción de las ciudades.- Sociedades para la gestión del suelo.- Estructuras mixtas para la promoción turística.



INTRODUCCIÓN

Un tema recurrente también, pero que puede apoyarla autosuficiencia financiera de las Agencias se refiere alpago de nuevos servicios y analizar la viabilidad de los yaexistentes.

3. Adaptación a la Estrategia Europea

La UE no solamente se identifica como fuente definanciación sino que ha marcado gran parte de las estra-tegias de los gobiernos nacionales, regionales y locales.Las directrices sobre empleo, los nuevos yacimientos, laigualdad de oportunidades, NTICs, innovación… se hanvisto reforzadas con líneas de financiación especificas. Anivel genérico en el año 93 se planteaba desde la UEponer las condiciones para una “economía europea sana,abierta, descentralizada, competitiva y solidaria”. En el2000: “convertirse en la economía basada en el conoci-miento más competitiva y dinámica del mundo, capaz decrecer económicamente de manera sostenible con más ymejores empleos y con mayor cohesión social”.

El futuro de reforma de los fondos, tras la crisis de laConstitución europea probablemente se soportará sobreel escenario menos favorable del 1% de aportación sobreel PIB. Este efecto y el motivado por el de la Cohesióngenera importantes incertidumbres sobre la nueva distri-bución de los Fondos en función de las Estrategias de Lis-boa y Gotemburgo y el impacto que la reducción tendráen los presupuestos locales dedicados a la promoción eco-nómica. La innovación, la cooperación y el trabajo en redse perfilan como las estrategias más significativas parabuscar una mejor posición en la experimentación y cap-tación de fondos comunitarios por parte de las Agencias.

El eje de competitividad y empleo (18%) dará liber-tad a las regiones para elegir, conforme a los objetivos oEstrategias de Lisboa y Gotemburgo, programas en torno


INTRODUCCIÓN


a: innovación y economía del conocimiento, preservacióndel medio ambiente, prevención de riesgos, accesibilidady servicios de interés general.

Desde el nivel local aquellos programas dirigidos a lasPYMEs, clusters urbanos, apoyo a la innovación e investi-gación, agenda social europea en relación con el empleo,...podrían tener un encaje en los nuevos fondos. Empleo yformación se llevará a cabo a nivel nacional y conforme ala Estrategia Europea para el Empleo, incrementándose elpresupuesto.

La cooperación territorial (4%) transnacional, regio-nal y fronteriza incidirá en el I+D, la sociedad de la infor-mación, la protección del medio ambiente, la gestión delciclo del agua, etc.

Con respecto al País Vasco, y al margen de la reduc-ción inevitable de fondos sería conveniente, en cuantoinstrumentos financieros comunitarios, mantener la par-ticipación municipal en el FSE y habilitar cauces de par-ticipación, hasta la fecha inexistentes, para la distribuciónde ayudas FEDER a los Ayuntamientos.


Competencias yFinanciación

Parte I


Parte I



I COMPETENCIAS Y FINANCIACIÓN

Este ensayo tiene dos partes. La primera es una refle-xión sobre la gobernanza destacando las tribulaciones deun concepto al que se le pide que genere unas condicionesque son las mismas que explican su emergencia. Analizatambién la gobernanza a la luz de la teoría de la democra-cia, no siempre la concertación público-privada resultaaceptable con criterios democráticos, es cierto que el esta-do no puede ordenar una sociedad compleja desde lajerarquía pero tampoco puede abdicar de garantizar laparticipación de todos con independencia de sus recursoseconómicos. La gobernanza supone un reto para la tradi-cional teoría del estado porque como ingeniosamentenotara Schimtter, no es lo mismo hacer una teoría delestado que meter al estado en una teoría.

He creído oportuno considerar una crítica inteligentea la tesis que prescribe el paso de un gobierno prestador deservicios a un gobierno catalizador de agentes sociales, deasociaciones cívicas y de otros gobiernos. En buena medi-da, la gobernanza consiste en conceder prioridad al lide-razgo político sobre la gestión operativa. Colin Crouch,sin embargo, piensa que no hay buen gobierno si lospoderes públicos externalizan o privatizan los serviciospúblicos. El lector juzgará si entre ambas posiciones haycontradicción.

La segunda parte se dedica a la gobernanza local enEspaña partiendo del dato de la fragmentación municipaly de la necesidad de promover agrupaciones supramuni-cipales fuertes que equilibren unas relaciones interguber-namentales fuertemente asimétricas. El tema elegido paraenmarcar la cuestión es la cooperación local y la propues-

Manuel ZafraMinisterio de Administraciones Públicas

Gobernanza local




ta de convertirla en financiación incondicionada. Se ana-lizan las ventajas y los inconvenientes de esta tesis con laconciencia de que hay en juego dos bienes valiosos: lacoordinación y la autonomía cuyo ajuste no se produceespontáneamente sino que debe ser inducido. De estaaspiración trata la gobernanza.

L. Metcalfe publicó un artículo a principios de losnoventa donde apremiaba a la gestión pública para quepasara de la imitación a la innovación1. Consideraba quela externalización, la privatización y otras formas de desre-gulación no constituían el remedio a las carencias de lagestión pública. Su propuesta se dirigía a identificar el ras-go diferencial de lo público, lo que el mercado no puedeproveer. En esta línea de razonamiento, Metcalfe, analizalos bienes públicos y la lógica de la acción colectiva pon-derando tanto los fallos del mercado como los del estado,criticando tanto el racionalismo como el incrementalismoen la elaboración de políticas. Esta visión equilibradaenmarca bien el debate sobre la gobernanza, rechaza elracionalismo identificado con la jerarquía, el control y elconocimiento exhaustivo y el incrementalismo definidocomo el ajuste mutuo, espontáneo y negociado que dilu-ye la responsabilidad en un proceso sin sujeto.

La gobernanza intenta superar ambas formas deentender la política: descarta el control jerárquico en unentorno de complejidad e incertidumbre pero quiere arti-cular, a partir de las diferencias, un espacio común quedesbloquee los dilemas del prisionero provocados por laparadoja de la acción colectiva: aun sabiendo que todosmejoran con la cooperación, nadie coopera si no tiene lacerteza de que los demás también lo harán.

En un entorno complejo dominado por organizacio-nes independientes es muy difícil promover acción colec-

El debate sobrela gobernanza

1Gestión Pública: de la imitación a la innovación en “De Burócratas aGerentes” Carlos Losada. Ed. Banco Interamericano de Desarrollo 1998.




tiva desde un centro al que no basta ni la soberanía ni elimperium para obligar a colaborar. Pero tampoco se pue-de esperar a que la multitud de actores cobren concienciade la necesidad de actuar conjuntamente, la complemen-tariedad de los intereses no es una realidad que surjaespontáneamente, se necesita un marco regulador que losacerque. Los poderes públicos no son omnipotentes comoprescribe el racionalismo pero tampoco impotentes comodescribe el incrementalismo. Entre la omnipotencia y laimpotencia hay una gama de posibilidades y la gobernan-za debe encontrar un espacio entre ambos extremos.

La dificultad para teorizar la gobernanza quizás radi-que en que los fines que pretende conseguir coincidencon las condiciones para su ejercicio. La gobernanza seinstala, como se ha expuesto, en el círculo vicioso de laacción colectiva: no hay gobernanza porque las condicio-nes no lo permiten y no lo permiten porque no haygobernanza. R. Mayntz ha señalado el contraste entre eltipo ideal de sociedad en el que la gobernanza acrecientael capital social y la realidad de unos países atrapados porla rivalidad y desconfianza de sus actores que se traduceen fuga de capitales y corrupción. La gobernanza exigepensar a largo plazo mientras que en sociedades con bajosíndices de gobernanza todo se conjura para la sobrevalo-ración del presente. El eslabón perdido hay que buscarloen un liderazgo político capaz de articular las estrategiasparticulares en un proyecto compartido. Como tantasveces se ha notado, la empresa es tan fascinante comodesalentadora porque el liderazgo supone asumir en soli-tario los costes de la acción colectiva.

A juicio de Metcalfe la governance consiste precisamen-te en un ejercicio de liderazgo público para conseguir queorganizaciones formalmente autónomas se vuelvan fun-cionalmente interdependientes. El verbo es articular. Lagobernanza no implica fusión o desaparición de las estra-tegias particulares en una estrategia única, es algo mássutil, más difícil de manejar que entronca con la máximade El Federalista e pluribus unum y se opone a la union




sacrée de la voluntad general rousseauniana. No hay unavoluntad general frente a la que las voluntades particula-res deban ceder, hay un interés general forjado a partir deun proceso de articulación de intereses particulares.

No hay tampoco un estadio ideal donde la diversidadadquiera coherencia y unidad, por adoptar la imagen grá-fica de Metcalfe: no hay un gran barco que pilotar sinouna flotilla en diferentes direcciones. Esta imagen, sinembargo, no significa desconcierto que haya que ordenarsino pluralidad que hay que articular para que en lugar deprovocar rivalidad destructiva genere interdependenciacreadora.

Z.Bauman lleva razón cuando interpreta la crisis nocomo un trastorno transitorio hasta la normalidad2. Cri-sis deja de significar excepción y pasa a indicar una situa-ción estable, el estado normal de la condición humana. Elentorno de la gobernanza es un entorno de crisis conti-nua, de ausencia de certeza, de contingencia, de falta defundamento último. Como la democracia, la gobernanzase vuelve improbable e incierta. En este contexto de cri-sis, la gobernanza introduce criterio (Bauman rescata laetimología griega), un norte hacia el que dirigirse cuandola hoja de ruta no marca un itinerario seguro. Es como elverso de Machado: hacer camino al andar.

El Consejo de la OCDE adoptó en 19953 el primerestándar internacional sobre calidad de las regulaciones,los diez interrogantes del cheklist pueden servir de criterio(en el sentido de Bauman) para evaluar la gobernanza.Basta con enumerar las preguntas para tener un catálogode buen gobierno: 1-¿Ha sido identificado correctamenteel problema, su naturaleza, su génesis y los actores e inte-

2 En busca de la política. Fondo de Cultura Económica 2001.3 Citado por J. Prats en Necesidad y Sentido de la Reforma de las Adminis-traciones Públicas. Estudios para la Reforma de la Administración Públi-ca. Instituto Nacional de Administración Pública 2004.




reses implicados? 2-¿Se encuentra justificada la acción degobierno dada la naturaleza del problema, los costes y losbeneficios de la acción realistamente estimados y losmecanismos alternativos existentes para enfrentar el pro-blema? 3-¿Constituye la regulación la mejor forma deacción o existen instrumentos alternativos más convenien-tes en términos de coste-beneficio, impactos redistributi-vos o requerimientos administrativos? 4-¿Respeta la regu-lación propuesta, en su contenido y procedimiento deelaboración, las exigencias del Estado de Derecho? 5-¿Seadopta la regulación en el nivel más apropiado? Y cuandovarios niveles gubernamentales están implicados, ¿se hanprevisto los niveles de coordinación necesarios? 6-¿Losbeneficios esperados explícitamente de la regulación justi-fican sus costes de acuerdo con un análisis y estimaciónrealistas? 7- ¿Se ha determinado previamente y hechotransparente la distribución de costes y beneficios que laregulación producirá entre los diversos intereses y grupossociales? 8-¿Resulta la regulación clara, consistente, com-prensible y accesible a los usuarios? 9-¿Han tenido todoslos grupos interesados la oportunidad de expresar sus pun-tos de vista y han estado efectivamente considerados? 10-¿Cómo se conseguirá el cumplimiento efectivo de la regu-lación?

Este examen ex ante de cualquier política reconoceque cualquier decisión pública tiene una repercusión des-igual en la sociedad y suscita reacciones diferentes en fun-ción de la capacidad de organización de los colectivosafectados. Indica también que el estado no tiene el mono-polio de la decisión, dispone, claro está, de los mediospara obligar pero no para garantizar la viabilidad de lapolítica. Que una política sea viable depende de la cola-boración de agentes sociales, de otros niveles de gobier-nos, de otros departamentos... pero no basta con que seaviable. La gobernanza tiene que ser democrática. En ellistado de la OCDE queda clara la exigencia de identifi-car quien gana y quien pierde (coste y beneficio) con unapolítica. Una cuestión tan espinosa como necesaria dereflexión es la compatibilidad de la gobernanza con la




teoría de la democracia. Los grupos mejor organizadospresionan para la defensa de intereses particulares nosiempre generalizables, las políticas de beneficios concen-trados y costes difusos son viables pero no democráticas,ponen de manifiesto los déficits de legitimidad donde losvotos se cuentan pero los intereses se pesan.

La gobernanza, por tanto, además de efectiva debeasegurar la democracia equilibrando las reivindicacionesde los grupos bien organizados con los derechos de la ciu-dadanía. No se trata solo de conseguir que organizacionesformalmente autónomas se vuelvan funcionalmente inter-dependientes, es necesario también garantizar el acceso alos bienes y servicios públicos a quienes no disponen demedios para presionar. Cuando, con razón, se dice que elestado en solitario no puede promover el desarrollo, se hade añadir, igualmente con razón, que tampoco será posi-ble sin el estado. El estado no es un actor más, no es elúnico pero no actúa en paridad a los otros poderes, comose exponía al principio, no es omnipotente pero tampocoimpotente. La gobernanza redefine el lugar del estado ydel gobierno en el proceso político.

Este nuevo papel del estado que evoluciona de lagobernación por el gobierno a la gobernación con el gobier-no ha de tener en cuenta esta importante salvedad.Recientemente se ha publicado en España el libro deC.Crouch Posdemocracia4, una crítica aguda y controver-tida de una tesis muy popular divulgada por Osborne yGaebler en su libro La reinvención del gobierno: la genui-na función del gobierno no serían tanto la prestacióndirecta de servicios (gobernación por el gobierno) comola dirección política en régimen de partenariado con lasociedad. La consigna es llevar el timón en lugar deremar. Los autores juegan con la etimología de gobiernopara advertir que cuando un gobierno se dedica a la pro-visión directa de los servicios desnaturaliza su sentido,

4 Taurus Madrid 2004




como si en lugar de llevar el timón, se dedicara a remar.Esta tesis hizo en su momento fortuna e inspiró lacorriente de la Nueva Gestión Pública.

Colin Crouch somete esta posición a una dura críticaporque, a su entender, cuando el estado privatiza o exter-naliza un servicio público pierde el control y queda amerced de la empresa que lo presta. A fuerza de despren-derse de la gestión directa de servicios, el estado o losgobiernos locales caen en una necedad institucional quelos incapacita frente a las empresas privadas, pierden elcontacto con la ciudadanía y se privan de un retorno fun-damental para mejorar la gestión. Aunque Crouch nohabla de clientes, sus críticas se dirigen a la degradacióndel ciudadano a consumidor exigente que espera unacompensación proporcional a los impuestos que paga. Alfinal esta forma de entender el gobierno desactiva el civis-mo y provoca una ciudadanía de baja intensidad replega-da en el bienestar privado, insolidaria y despreocupada delo público.

Los riesgos de necedad institucional que denunciaCrouch son ciertos pero no lo es menos que el estadocomete fallos, no sólo los que pregonan los teóricos de laelección racional, trabajos como los Crozier pusieron ensu día de manifiesto que los funcionarios emplean supoder para obtener ventajas personales, la presunción deunos servidores públicos imparciales que aplican la leycon eficacia indiferente, es un mito insostenible. Ademásuna sociedad compleja no admite la racionalidad buro-crática. Un Ayuntamiento, por ejemplo, es una organiza-ción infinitamente más complicada que cualquier empre-sa privada. Una fábrica que hace coches puede concentrarsus energías en un solo producto. Un Ayuntamiento pres-ta multitud de servicios cada uno con su singularidad,con personal de perfiles distintos, la tipología de organi-zaciones elaborada por Mintzberg confluye en un Ayun-tamiento, desde la burocrática a la adhocrática. Esta hete-rogeneidad no tolera siempre la gestión directa, si lascircunstancias lo permiten (mercado competitivo) con-




viene externalizar la provisión de un servicio dejando cla-ras las condiciones y partiendo de una premisa: los pode-res públicos deben intervenir cuando añadan valor a laproducción del servicio decidiendo su creación, definien-do los derechos y requisitos para el acceso, en la asigna-ción de recursos, en el control del cumplimiento de losacuerdos, en la vigilancia y evaluación de resultados.

Como ha escrito Albert Serra5, la opción fordista esinviable para una organización extremadamente comple-ja, la internalización total de los servicios fracasa en unAyuntamiento abocado a la imposibilidad de especializa-ción técnica. Entre la externalización total con la consi-guiente dejación de responsabilidad pública y la autar-quía del monopolio, como siempre, median matices quelos gobiernos locales deben explorar para evitar la oscila-ción pendular que no deja alternativas entre la privatiza-ción y la gestión directa.

Un reto clave de la gobernanza local es la buena ges-tión relacional con los sectores privado y no lucrativo.Una experiencia de gestión impulsada por la Diputaciónde Barcelona, la Oficina Técnica de Cooperación, señalacorrectamente que el servidor público de la gestión direc-ta difiere del encargado de la supervisión y control de unservicio externalizado. El primero tiene un perfil más téc-nico, mientras que el segundo necesita habilidades direc-tivas y capacidad para evaluar los resultados.6

Este es sin duda uno de los puntos críticos. El libro deColin Crouch traza un sugerente paralelismo entre laempresa-red que vende una marca pero que tiene disemi-nada por el mundo la producción repartida entre diversas

5 Los Servicios a las Personas en Informe Pi i Sunyer sobre GobiernoLocal en España. Fundació Carles Pi i Sunyer D´estudis Autonòmics iLocals.- Barcelona 1997.6 Manual per a la gestió de projectes tècnics.-el valor afegit del mètodeOTC.- diputación de Barcelona 1998.




empresas y el estado privatizador reducido a una simplecarcasa, cautivo de las diferentes empresas que prestan losservicios. Como advertencia contra la euforia externaliza-dora es totalmente oportuna, como remedido contra lasdeficiencias del sector público, resulta fuera de lugar. Elterreno abonado para la corrupción que Crouch ve en laconnivencia entre proveedores y empresarios privados conlos funcionarios públicos, es un mal equiparable al poderde los funcionarios en la provisión directa del servicio, asu autonomía para fijar los ritmos, para conceder priori-dad a un asunto sobre otro, para ocultar o pasar al gobier-no la información que les interesa... ya se ha comentadolas zonas de incertidumbre que la burocracia controla,desde el vértice jerárquico al nivel más operativo, los ser-vidores públicos disponen de un considerable margen demaniobra para favorecer o entorpecer una política.

Uno de los mejores trabajos sobre gobernanza localmantiene que el estilo de gobernación ha experimentadoun cambio importante desde un enfoque estrecho de miras enla organización directa del suministro de servicios en el ámbi-to local a una mayor preocupación por la dirección y la ciu-dadanía de la comunidad. Gerry Stoker insiste en la idea yaconseja la provisión de servicios desde una mentalidaddesprejuiciada, contingente, como corresponde a unostiempos que han perdido cualquier asidero seguro, el fun-damento último al que antes se hacía referencia se ha des-vanecido y nos vemos forzados a examinar las situacionesconcretas, la gobernanza emerge justamente por esta razón,para calibrar en cada caso, la decisión más oportuna.

La original reflexión de Bauman sobre la crisis comoel estado normal de la condición humana significa que elprecedente no guía la actuación presente, la rutina de loconocido desaparece y el mundo se vuelve impredecible.Entonces la crisis recupera su sentido etimológico, crite-rio. Necesitamos criterio y el criterio es algo incompati-ble con un mundo cerrado perfectamente coherente, esincompatible con la ideología como idea lógica. Dejo lapalabra a Stoker:




No hay una dimensión ideológica al decidir quiensuministra los servicios, ni una moral concreta en la gen-te que recibe su salario directamente de estado. Nuestrapremisa es que si el suministro interno puede resultarapropiado en algunas circunstancias, en otras muchas lossuministros del sector privado o voluntario proporcionanmayores ventajas.7

Las polémicas conclusiones de Posdemocracia sobre lanecedad institucional de los poderes públicos ubican eldebate de la gobernanza en el ámbito adecuado: el valorañadido del gobierno no está en la forma de provisión delos servicios públicos sino en su capacidad para promoverla cooperación entre organizaciones independientes.

Si el concepto de gobernanza se abre camino con difi-cultades, la goernanza local genera aún más perplejidad.El tópico dice que los gobiernos locales se dedican a laprestación de servicios públicos puntuales como el alum-brado, la higiene de las calles, la recogida de basuras, elsuministro de agua potable, el matadero, el cementerio...la larga lista de los artículos 25 y 26 de la LBRL. Es ver-dad que se ha abandonado la idea del municipio comouna asociación natural con intereses privativos (una tem-prana sentencia del Tribunal Constitucional dejó sentadoque no se partía de los intereses naturales) pero permane-ce de alguna manera cuando se repite que los Ayunta-mientos son corporaciones con autonomía administrativa.

Si se ha defendido en la primera parte de este trabajoque la gobernanza no descuida la importancia de la provi-sión de servicios pero se centra en la gestión de redes,

7 El trabajo en red en el Gobierno local: una meta deseable, pero... ¿es posi-ble alcanzarla? En Redes Territorios y Gobierno.- Joan Subirats Coordi-nador.- Consorci Universitat Internacional Menéndez Pelayo de Barcelo-na Centro Ernest Lluch.- Pág. 358.

Gobernanzacomo gestión de

redes territoriales




parece evidente que quien hable de gobernanza local tienela carga de la prueba. Pues bien, la tesis que aquí se sostie-ne es que, como constata Stoker, los gobiernos localesdeben superar la etapa de meros prestadores de servicios yejecutores de las políticas formulados por gobiernos denivel más amplio y pasar a ser auténticos gobiernos conliderazgo político para hacer efectivo el principio de sub-sidiariedad recogido en la Carta Europea de AutonomíaLocal.

Sea por la inercia, sea por la fuerza de la tradición, elgobierno local tiene bajas capacidades para la gobernan-za. Otros factores contribuyen a que los municipios que-den varados en la etapa de provisión de servicios: Españapresenta un mapa municipal muy fragmentado con8.107 municipios cuya superficie media es de algo más de62 Km y una población de aproximadamente de 5000habitantes. Desagregando estas cifras la realidad se vuelvetodavía más elocuente: la gran mayoría de los municipiosespañoles -6.960- no supera los 5000 habitantes (el85.85%). Solamente el 3.74% supera los 20.000 habi-tantes. Alguien puede pensar, sin que le falte razón, quehablar de gobernanza que en los 6.950 municipios conmenos de 5.000 habitantes es una ironía, en estos pue-blos ya se pueden dar por satisfechos con cubrir las nece-sidades más elementales. Sin embargo, la atomizaciónmunicipal española no puede ser una permanente excusapara mantener unas condiciones que fijan a los Ayunta-mientos en una posición política muy subordinada.

Con este panorama uno de los desafíos más urgentesdel municipalismo español es dotarse de una supramuni-cipalidad fuerte que multiplique el rendimiento políticocon economías de escala en el desempeño de las compe-tencias. Una agrupación municipal es una red cuyomanejo reúne todas las condiciones exigidas por la gober-nanza. No es fácil el gobierno de la supramunicipalidad,en España concurren varios entes intermedios entre elmunicipio y la comunidad autónoma entre los cuales nohay un criterio claro de división del trabajo: mancomuni-




dades, comarcas, consorcios, diputaciones, áreas metro-politanas.

Ante esta fronda surgen una serie de cuestiones obvias:¿todas estas fórmulas de colaboración o cooperación inter-administrativa materializadas en asociaciones o conveniosson intercambiables? ¿Tienen delimitado un ámbito fun-cional estas organizaciones y organismos o por el contra-rio, queda a la voluntad de las administraciones que lascrean de tal manera que resulta indiferente la opción ele-gida? ¿Qué relaciones de dependencia o de autonomíamantienen con las administraciones fundadoras?.

Son interrogantes decisivos para la gobernanza local.Pocos municipios, ni siquiera los de mayor tamañopodrán afrontar en solitario el desempeño efectivo de lascompetencias locales. La prestación conjunta de serviciosdebe ser un primer paso hacia una visión más estratégicadel territorio, la calidad de los servicios, la formación delos recursos humanos, los niveles de cooperación entreactores públicos y privados, la coordinación entre diferen-tes niveles de gobierno... son factores determinantes paraglobalizarse bien. Por afinidad fonética podría decirse quela ventaja cooperativa prima sobre la ventaja comparativa.De acuerdo con las enseñanzas del comercio internacio-nal, la posesión de un recurso escaso o una posición geo-gráfica de privilegio constituían un reclamo para la atrac-ción de capitales en busca de inversiones rentables.

Hoy, la globalización ha relativizado la ventaja com-parativa y ha realzado la ventaja cooperativa, como haescrito G.Stoker, los territorios pobres en redes de traba-jo serán penalizados, un territorio se convierte en atracti-vo no porque ofrezca suelo barato, bajos costes salárialesy exenciones fiscales, el reclamo más potente está en lagobernanza o por decirlo con el título de un libro impor-tante: la política importa.

Los municipios españoles han de ver en las estructu-ras supramunicipales un medio para mejorar sus capaci-




dades de gobierno. En cuanto un municipio se proponeiniciar una experiencia de planificación estratégica reparaen que una buena parte de las políticas necesarias para suterritorio exceden el término municipal y sobrepasan elámbito de sus competencias. Asistimos a un fenómeno demetropolización que rompe la correspondencia entre espa-cios económico-sociales y circunscripciones administrati-vas, ha quebrado, como escribe Ricard Valls, la concep-ción según la cual cada entidad administrativo era unespacio cerrado y la ha sustituido por el flujo intermunicipalde población y especialización de cada territorio administra-tivo en ciertas actividades.8

Si la gobernanza pone sordina a la soberanía, la globa-lización ha erosionado otro de los grandes pilares sobrelos que se levantó el estado moderno: el territorio. Persis-ten las fronteras, se mantienen los límites entre regionesy entre municipios, pero el territorio ha dejado de ser undato fijo y ha pasado a ser una variable dependiente delsector que se considere. En estas Jornadas lo expresó bri-llantemente el coordinador: La interdependencia crecienteentre territorios conlleva que en función de la estrategia sec-torial, de una ciudad o de una red regional de ciudades, ten-dremos un territorio u otro adecuado para desarrollarla. Así,si hablamos de política social quizás el ámbito sea inferioral municipal, si nos referimos a la movilidad será supramu-nicipal, si nos referimos al ciclo del agua será también supra-municipal, pero a buen seguro distinto del anterior. Y lo mis-mo podríamos decir en relación a los residuos sólidos, lavivienda o la cultura. Si nos referimos al turismo, los centroslogísticos portuarios y aeroportuarios, a buen seguro nos esta-mos refiriendo al ámbito internacional.

Esta flexibilidad para abordar la contingencia e inde-terminación de los problemas, como es evidente a estasalturas, define la gobernanza, en este caso el gobierno del

8 Administraciones Locales y Poder local en Europa.- En Redes, Territoriosy Gobierno... Pág. 316




territorio. De nuevo el verbo es articular. Acierta de ple-no J. Mª Pasqual en la tesis 17 de La propuesta de conclu-siones cuando advierte que una ciudad-región ha de ven-cer la tentación de comportarse con una visión zonal delterritorio sujeta a especialización funcional, entre otrosmotivos porque provoca la subordinación de los Ayunta-mientos a los dictámenes del gobierno regional. La tesis25 vuelve sobre esta importante cuestión.

La gestión de redes de ciudades supone una visiónnovedosa de las relaciones intergubernamentales. El mis-mo J. Mª Pasqual ha escrito que la estrategia de una ciu-dad se desenvuelve en varios niveles de gobierno y, portanto, la relación entre estado, autonomías y gobiernoslocales no puede estar marcada por el juego de suma nulaque supone plantearla en torno a competencias y recur-sos. Ninguna competencia es exclusiva, ni las del estado,ni las de las comunidades autónomas, ni las de los muni-cipios. La etapa de nacimiento de las autonomías estuvomarcada por la autoafirmación institucional de unosgobiernos recién nacidos que vieron en la exclusividad dela competencia el medio de preservar su autonomía.Igualmente, el gobierno central temió que el ímpetu delas comunidades vaciara el estado y se apresuró a dejarclara sus competencias exclusivas sobre las bases interpre-tadas por el Tribunal Constitucional con un sentidoamplio.

Transcurrido un cuarto de siglo, las relaciones intergu-bernamentales en España han de abandonar la etapa dedesconfianza y recelo y abordar decididamente la coordi-nación de las políticas. La gestión de redes de ciudadesparte del hecho de que la diversidad es un valor, que no esun obstáculo, la afirmación es categórica: el municipio esla unidad relacional básica. La primera reacción que susci-ta el mapa local español es la voluntad de ordenaciónracional de la heterogeneidad municipal mediante agrupa-ciones forzosas de municipios o el abandono a su suerte demiles de municipios para que el mercado los elimine. Cabeotra opción mucho más difícil pero más respetuosa con el




derecho a vivir en el lugar donde se ha nacido: potenciar,en la línea de este trabajo, estructuras supramunicipalesconsistentes con fortaleza institucional suficiente pararelacionar adecuadamente el estado y la comunidad autó-noma con el municipio.

En la consecución de este necesario objetivo, esimprescindible revisar profundamente la cooperacióneconómica local. Los municipios españoles se enfrentan auna oferta concurrente de cooperación del estado, comu-nidades autónomas, diputaciones y fondos europeos des-coordinada entre sí que les obligan a solicitar subvencio-nes en las que los requisitos de acceso y las prioridadesfijadas por los gobiernos que las convocan, resultan sermuy dispares. No es extraño que ante esta oferta, losmunicipios acaben adoptando el comportamiento propiode un captador de rentas en busca de financiación adicio-nal para unas arcas precarias cuyos recursos se van enpagar al personal.

La cooperación local gira en torno a la subvenciónfinalista como medio para alcanzar la coherencia de laspolíticas. El gobierno que la concede y el que la recibeobtienen beneficios, el primero porque logra el objetivode extender sus políticas, el segundo porque recibe unosfondos que le permite liberar recursos para otros objetivos.Es cierto que esta complementariedad conlleva costes paraambos: el municipio debe contribuir con una aportacióneconómica y quizás ver reducida su autonomía, si el des-tino de la subvención no coincide con sus preferencias.Por su parte, el estado, la comunidad autónoma o la dipu-tación asumen el coste político del ingreso.

Ahora bien, esta aparente complementariedad ocultauna reciprocidad espuria derivada de la perversión del sis-tema. Así lo ha expuesto J. A. Olivares i Obis:

...en la práctica, ante el panorama de la oferta coo-peradora que se ofrece a las corporaciones locales, éstas, ymuy especialmente los Ayuntamientos, la reciben como




una amalgama de posibilidades y oportunidades que, enel mejor de los casos, se traducen en convocatorias que sonpublicadas en los boletines oficiales de las provincias, enlos de las comunidades autónomas y el Boletín Oficialdel Estado; todo ello sin orden ni concierto, ni tan solo,siquiera, a nivel interno de cada una de estas adminis-traciones, en la medida en que las diversas unidadesadministrativas las van elaborando y tramitando, demanera independiente y sin una adecuada informacióninterna.9

La respuesta del municipio ante esta proliferación desubvenciones es especular solicitando todas las posiblespor si acaso. Esta actitud especulativa no se le puede repro-char a los municipios, tirarle a todo es un comportamien-to racional de quien no dispone de dinero para invertir enobras y servicios, pero por encima de este juicio compren-sible, la realidad es que con la cooperación local domina-da por las subvenciones finalistas y la descoordinación a lahora de fijar prioridades y requisitos para la concesión, seestá incentivando un municipalismo de baja calidad, cau-tivo del corto plazo y de la necesidad puntual. Dado elcarácter discontinuo en el tiempo y discrecional en la con-cesión de la financiación condicionada, ningún Ayunta-miento puede formular políticas de largo plazo. Estaimposibilidad, a su vez, genera desconfianza por parte delos gobiernos subvencionantes que atribuyen a la improvi-sación y a la falta de criterio, la debilidad de los proyectospresentados para conseguir los fondos.

Una vía para superar esta perversión es convertir lacooperación local en financiación incondicionada cam-biando las subvenciones finalistas por participación en losingresos del estado y de las comunidades autónomas. Sedaría así cumplimiento al mandato de la Carta Europeade Autonomía Local que en su artículo 9,1 prescribe que

9 El Gobierno Local y las Relaciones Interadministrativas de Cooperación.-En Informe Pi i Sunyer sobre Gobierno Local en España... Pág. 585.




los municipios aseguran su autonomía con la participa-ción en los ingresos del estado y de las comunidades autó-nomas. Ferrán Torres ha argumentado convincentementeesta propuesta tras analizar los números de la cooperacióneconómica de las comunidades autónomas y compararloscon los de la participación en sus ingresos:

...como una gran parte de las transferencias corrien-tes procedentes de las comunidades autónomas obedecena criterios de cooperación económica y no de financia-ción, es decir, son subvenciones condicionadas para elfuncionamiento de determinados servicios o actividades,a los que no se garantiza la continuidad de las ayudas y,por tanto, la continuidad en la prestación de los serviciospúblicos, forzoso es alcanzar la siguiente conclusión: lamayoría de la comunidades autónomas vulneran el artí-culo 142 de la Constitución al sustituir la participaciónincondicionada en sus tributos, a la que tienen derechosus respectivos Ayuntamientos, por la concesión de sub-venciones condicionadas en cuanto a la finalidad, gra-ciable en su otorgamiento y no garantizadoras de la con-tinuidad y regularidad de la prestación de los serviciospúblicos locales subvencionados.

La sustitución de las subvenciones finalistas por parti-cipación en ingresos redefine radicalmente la cooperacióny la coordinación con los gobiernos locales porque obligaa un diálogo institucional continuo donde las prioridadesde los municipios, de las comunidades autónomas y delestado se acerquen.

Este giro en la cooperación local como todos los cam-bios de alcance, exige cautela. El peso de la inercia esabrumador y a corto plazo podría tener un efecto negati-vo: acentuar el atomismo municipal sin resolver el prin-cipal problema de una supramunicialidad con visiónestratégica del territorio. Además como advierte Olivarespodría perjudicar la solidaridad penalizando a los peque-ños municipios que verían mermadas sus inversiones si elcriterio de la participación en ingresos del estado o de las




comunidades autónomas fuera la población porque losequipamientos y las infraestructuras locales tienen unoscostes per capita más elevados, en términos relativos enlos municipios más pequeños.

Todo se conjura pues, para volver a insistir en la nece-sidad de gestión de redes, en la gobernaza que potencielas estructuras supramunicipales y salvar, así, la dificultadde conjugar la coordinación y la incondicionalidad de lafinanciación. Es cierto que la coordinación mediante sub-venciones finalistas se parece más a una imposición que auna cooperación, es una suerte de coordinación forzosaque no nace de un sentimiento compartido de alcanzarun objetivo. La participación en ingresos profundiza laautonomía pero va en detrimento de los municipios másdesvalidos; la coordinación puede corregir las inequida-des territoriales a costa de limitar el margen de maniobrade los municipios.

Estos dos bienes valiosos, la autonomía y la equidad nocaminan hacia una unión armoniosa, como enseñara I.Berlin, el gran error de muchas filosofías inspiradas en eloptimismo ilustrado es creer que todos los bienes valiososson conciliables, pero no es así, no todas las cosas buenasvan juntas. Encontrar un equilibrio que no una síntesisarmoniosa, es el reto de la gobernanza que, como apunta-mos al principio de esta reflexión, se encuentra atrapadaen la aporía de tener que generar las condiciones que lahacen posible.

El cheklist de la OCDE sobre la calidad de las regula-ciones contempla la posibilidad de que una política afec-te a varios niveles de gobierno y, consiguientemente, a lanecesidad de coordinación entre ellos. La gobernanza esun ejercicio de concertación público-privada pero tam-bién pública-pública. Aunque parezca paradójico, estasegunda concertación es más problemática, requiere másempeño por el gobierno que trate de convencer a otro dela oportunidad de una política. La tesis 19 de la Propues-ta de conclusiones aboga porque los territorios dispongan




de un plan estratégico. Es una buena propuesta a condi-ción de poner distancia con los catálogos de obviedades ycartas a los reyes que muchas iniciativas de este tipo hansupuesto. Un plan estratégico debe contribuir al mejorgobierno del territorio, debe movilizar a los agentes socia-les y asociaciones cívicas pero debe también dar visión deconjunto a las diferentes concejalías de un Ayuntamientoy consejerías de una comunidad autónoma, debe conse-guir que los diferentes niveles de gobierno participenidentificando proyectos que desarrollen el territorio.

Entonces quizás sea posible que las relaciones intergu-bernamentales puedan conjugar autonomía e interdepen-dencia. Tal vez también las comunidades autónomas y losentes intermedios supramunicipales puedan cooperar concriterio eludiendo la perversión de la subvención finalistasin menoscabo de la colaboración. Será también posibleque la cooperación local dispersa y contradictoria concu-rra positivamente atraída por proyectos valiosos identifi-cados conjuntamente por los tres niveles de gobierno.




Seguidamente se va a realizar un análisis del gasto y dela financiación local en España y en algunos países occi-dentales que pueden servir de referencia. Del análisiscomparado se van a sacar lecciones para su aplicación alcaso español.

Es importante mencionar que los datos correspon-dientes al nivel local de gobierno se refieren al total deentidades de este nivel, lo que quiere decir que integrana todos los diferentes escalones de Administración Localque puede haber en un país, como municipios, comarcas,provincias, etc.

Para analizar la distribución del gasto público porniveles de gobierno, se dividen los países a estudiar entrepaíses federales y países unitarios o no federales.

España a pesar de no ser constitucionalmente unafederación, se ajusta mejor al modelo de los países federa-les, con tres niveles de gobierno bien diferenciados, comolo corrobora el hecho de que en las estadísticas interna-cionales, es tratada como un país federal.

En estos países federales existe un nivel de gobiernocentral, el de la federación, después un nivel intermedio,que corresponde a los estados que forman la federación,

Núria BoschUniversidad de Barcelona

Gasto y financiaciónlocal. Análisiscomparado

1. Distribucióndel gasto público

por niveles deGobierno




y que en el caso de España lo constituyen las comunida-des autónomas, y por último, se encuentra el nivel local,en donde además de los municipios se encuentran otrasadministraciones locales de carácter supramunicipal (pro-vincias, comarcas, condados, etc.), variando la tipologíasegún los países.

Los países federales que se emplean para esta compa-rativa son: Alemania, Australia, Austria, Bélgica, Canadá,Suiza y USA (cuadro 1).

En el caso español, la distribución del gasto públicopor niveles de gobierno, incluyendo la Seguridad Social,refleja un peso del 52% para el nivel central, un 35% paralas comunidades autónomas y un 13% para el nivel local.

Si se compara la distribución de gasto anterior con lade los países federales, se observa que existen algunos paí-ses más descentralizados, como Canadá y Suiza, con unpeso del nivel central del 39% y 45%, respectivamente.De todas formas, por el peso del nivel central de gobiernoEspaña se sitúa en la media (un 55% frente al 52% en el

Fuente: Fondo Monetario Internacional: Government Finance Statistics Yearbook 2004, Washington, D.C., y para España, Ministerio deEconomía y Hacienda y elaboración propia.

DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR NIVELES DE GOBIERNO EN PAÍSES FEDERALES (EN % SOBRE EL GASTO PÚBLICO NO FINANCIERO CONSOLIDADO)

PAÍS Nivel Central Nivel Intermedio Nivel Local TOTAL

ALEMANIA (2003) 63 22 14 100

AUSTRALIA (2003) 55 39 6 100

AUSTRIA (2003) 69 17 14 100

BÉLGICA (2003) 64 23 13 100

SUIZA (2001) 45 34 22 100

USA (2000) 51 23 26 100

MEDIA PAÍSES FEDERALES 55 29 16 100

MEDIA PAÍSES FEDERALES 55 27 18 100(Sin Australia)ESPAÑA (2005) 52 35 13 100

CUADRO 1




caso español). En cambio, por el peso del nivel interme-dio España se aleja más de la media de los países federales.El peso relativo del gasto de las comunidades autónomases del 35% frente al 27% o 29% (en función de si se con-tabiliza Australia o no) de los países federales. Por tanto, aexcepción del Canadá y Australia, España es el país con unpeso mayor del nivel intermedio de gobierno.

En cambio, en el caso del nivel local, España se sitúaen la cola de los países por el peso relativo de su gastolocal de tan sólo el 13%. Únicamente Australia tiene unpeso menor con el 6%. Así, el peso del gasto local enEspaña se sitúa muy lejos del de países como EEUU(26%), Suiza (22%) o Canadá (16%).

En el cuadro 2 muestra la distribución del gasto porniveles de gobierno en el caso de los países unitarios euro-peos que se han escogido para el análisis. Estos son paísesno federales, y cuentan únicamente con un nivel centralde gobierno y otro local.


DISTRIBUCIÓN DEL GASTO PÚBLICO POR NIVELES DE GOBIERNO EN PAÍSES UNITARIOS(EN % SOBRE EL GASTO PÚBLICO NO FINANCIERO CONSOLIDADO)

PAÍS Nivel Central Nivel Intermedio Nivel Local TOTAL

DINAMARCA (2003) 41 59 100

FINLANDIA (2003) 63 37 100

FRANCIA (2003) 82 18 100

HOLANDA (2003) 66 34 100

IRLANDA (1997) 72 28 100

ITALIA (2000) 72 28 100

NORUEGA (2003) 69 31 100

REINO UNIDO (2003) 72 28 100

SUECIA (2002) 56 44 100

MEDIA PAÍSES UNITARIOS 66 34 100

ESPAÑA (2005) 52 35 13 100

CUADRO 2




En este caso, el análisis comparativo con la situaciónespañola no es tan idóneo, puesto que en estos países losgobiernos locales desempeñan funciones que en los paísesfederales corresponden al nivel intermedio. Además, haypaíses, como Italia y Francia, que si bien disponen de unnivel intermedio (regiones), las estadísticas internaciona-les no los reconocen como países federales, y por tantocontabilizan las regiones como nivel local.

En los países unitarios, el peso de los gobiernos loca-les es mucho mayor que en el caso español (un 34% demedia frente al 13%) y responde a la causa antes mencio-nada, es decir, la asunción de competencias que corres-pondería a administraciones intermedias.

Profundizando un poco más en la descentralizacióndel gasto público en España, el cuadro 3 aporta los datosde esta descentralización en tres comunidades autóno-mas, Andalucía, Cataluña y el País Vasco. Se aprecia queen estas comunidades el gasto del gobierno central tieneun peso menor que la media estatal, siendo en el País Vas-co donde tiene un peso menor, un 43%. En cambio, elgasto local en el País Vasco tienen un peso mayor que lamedia estatal, seguramente por la influencia que suponela foralidad, reflejada en la presencia de las diputacionesforales, que son computadas dentro del nivel local.

Fuente: Ministerio de Economía y Hacienda y elaboración propia.

Administración Central Comunidad Autónoma Corporaciones Locales TOTAL

ANDALUCÍA 48 37 15 100

CATALUÑA 49 35 16 100

PAÍS VASCO 43 35 22 100

ESPAÑA 52 35 13 100

CUADRO 3

También se observa que en estas comunidades, el nivelintermedio, es decir, la comunidad autónoma, tiene un gas-to superior a la media estatal, fundamentalmente debido alos altos niveles competenciales de que disponen. Es impor-




tante, pues, subrayar que la distribución del gasto públicopor niveles de gobierno según los porcentajes 52%-35%-13% se refiere a la media estatal, pero que lógicamente exis-ten variaciones de estos porcentajes entre regiones, habien-do algunas donde la presencia del Estado es menor y estámás desarrollado el sector público subcentral.

A continuación, se analiza cómo se distribuye el gastolocal por funciones en España y en los países examinadosanteriormente. El cuadro 4 hace referencia a los paísesfederales. Las tres funciones de gasto local con más pesorelativo se indican en color rojo. La función “ServiciosPúblicos Generales” aparece destacada en todos los paí-ses, a excepción de EEUU, y comprende los servicios pro-pios de los gobiernos locales.

También aparece destacada en casi todos los países, aexcepción de España, la función de “Educación”. La edu-

2. Distribucióndel gasto local por funciones

Fuente: Fondo Monetario Internacional: Government Finance Statistics Yearbook 2004, Washington, D.C.

ALEMANIA AUSTRALIA AUSTRIA BÉLGICA CANADA SUIZA USA ESPAÑA(2003) (2003) (2002) (2002) (2003) (2001) (2001)

SERVICIOS PÚBLICOS 16 20 17 24 9 16 6 42

GENERALES

DEFENSA 1

ORDEN PÚBLICO Y 4 2 2 11 9 5 12 11

SEGURIDAD

ASUNTOS ECONÓMICOS 11 31 14 11 13 10 7 15

PROTECCIÓN MEDIO6 9 2 6 6 1 12

AMBIENTAL

VIVIENDA Y BIENES Y 7 15 4 2 7 8 3 15

SERVICIOS COMUNITARIOS

SANIDAD 2 2 18 2 2 19 10 2

OCIO, CULTURA Y RELIGIÓN 6 15 7 9 7 5 4 12

EDUCACIÓN 16 17 20 41 23 49 4

PROTECCIÓN SOCIAL 31 6 18 16 6 14 9 8

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100 100

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL GASTO LOCAL EN LOS PAÍSES FEDERALES(EN % SOBRE EL TOTAL)

CUADRO 4



DINAMARCA FINLANDIA FRANCIA HOLANDA NORUEGA SUECIA ESPAÑA(2003) (2002) (2002) (2003) (2003) (2002) (2001)

SERVICIOS PÚBLICOS 5 13 36 17 10 12 42

GENERALES

ORDEN PÚBLICO Y 4 2 2 11 9 5

SEGURIDAD

ASUNTOS ECONÓMICOS 5 8 10 17 5 5 15

PROTECCIÓN MEDIO1 12 4 4 1 12

AMBIENTAL

VIVIENDA Y BIENES Y 1 1 6 8 3 3 15

SERVICIOS COMUNITARIOS

SANIDAD 17 29 1 1 17 27 2

OCIO, CULTURA Y RELIGIÓN 3 5 6 5 5 3 12

EDUCACIÓN 14 21 16 24 28 21 4

PROTECCIÓN SOCIAL 55 25 10 18 26 27 8

TOTAL 100 100 100 100 100 100 100

CLASIFICACIÓN FUNCIONAL DEL GASTO LOCAL EN LOS PAÍSES UNITARIOS(EN % SOBRE EL TOTAL)

CUADRO 5



cación en estos países alcanza niveles de gasto muy altos,y se convierte en una de las principales funciones de losgobiernos locales, a excepción de España, donde tiene unpeso extremadamente reducido en comparación con estospaíses (un 4%). El peso relativo del gasto local en educa-ción oscila entre un 16% en Alemania y un 49% enEEUU. La magnitud de este porcentaje depende de si ges-tionan solamente educación primaria o también la secun-daria. En cambio, la educación universitaria está, en todosestos países federales, en manos del gobierno intermedio.

En algunos de estos países federales, también destacanotros servicios de carácter personal, como “Sanidad” y“Protección Social”. De hecho se puede decir que una delas características que diferencia a España de estos países,es que en España a nivel local los servicios de carácter per-sonal no tiene un peso significativo en comparación aestos países. Y principalmente donde la diferencia es másdestacada, es en el caso de educación.




En el caso de los países unitarios, la situación es prác-ticamente la misma (cuadro 5). La función de educaciónvuelve a constituirse como una de las principales gastosde estos países a nivel local, junto con sanidad, protec-ción social,…

Por tanto, se puede concluir que en la mayoría de lospaíses la función de gasto más importante a nivel local esla de educación.

Se puede realizar una agrupación de los sistemas definanciación de los países analizados en cuatro modelos:

1.- Modelo anglosajón.2.- Modelo nórdico.3.- Modelo de los países federales europeos.4.- Modelo latino.

3.1. Características del modelo anglosajón

El modelo anglosajón se caracteriza por una estructu-ra de la fiscalidad local basada fundamentalmente en latradicional imposición sobre la propiedad inmueble. Enel cuadro 6 se constata como en Australia, Canadá, Rei-no Unido y USA la imposición sobre la propiedadinmueble representa el 38%, 42%, 13% y 28%, respecti-vamente, del total de ingresos no financieros locales. Lostres primeros países presentan como única figura imposi-tiva local el impuesto sobre la propiedad inmueble. Encambio, en USA, si bien este impuesto es el de más pesoespecífico, se pueden encontrar otras figuras, comoimpuestos locales sobre las ventas en fase minorista eimpuestos locales sobre la renta.

Los impuestos sobre la propiedad de estos países danun trato fiscal diferencial a la propiedad inmueble resi-dencial y a la destinada a usos industriales, comerciales y

3. Modelosde financiación

local




profesionales. La primera se grava a un tipo más bajo quela segunda. De esta manera, se sustituye una posibleimposición local sobre la actividad económica con ungravamen más alto sobre las propiedades que se destinana finalidades empresariales y profesionales.


PAÍSES ANGLOSAJONES(En % s/ el total de ingresos no financieros)

AUSTRALIA CANADA REINO UNIDO USA(2003) (2003) (2003) (1999)

IMPUESTOS 38 42 13 39

Propiedad 38 39 13 28

Renta individual 0 0 - 2

Actividad económica 0 0 - 0

Otros 0 3 - 9

TRANSFERENCIAS 13 39 66 38

OTROS INGRESOS 49 19 21 23NO FINANCIEROS

TOTAL 100 100 100 100

CUADRO 6

En general, los tipos impositivos sobre la propiedadinmueble los establecen libremente los gobiernos locales.Por lo que se refiere a las valoraciones de la propiedadinmueble, hay que destacar los casos de Canadá y USA,donde la metodología de valoración puede cambiar entrelas provincias canadienses o entre los estados americanos,e incluso puede cambiar entre los municipios de un mis-mo estado o provincia al ser una competencia de losgobiernos locales. En cuanto a la gestión, también estádescentralizada.

En el Reino Unido, a excepción de Irlanda del Norte,la imposición local sobre la propiedad inmueble se con-creta en la “Council Tax”, que se exige a los ocupantes delas propiedades residenciales y consiste en un impuestosobre la propiedad inmueble con una clara vocación per-sonalizadora. La cuota del impuesto se calcula en función




del valor de mercado de uso residencial, a la que se pue-den aplicar deducciones de carácter personal, ya sea elnúmero de residentes por habitante, por pertenecer agrupos específicos de población (jubilados, disminuidosfísicos y psíquicos, etc.) y por nivel de renta. El gobiernolocal es el que fija el tipo impositivo dentro de unos lími-tes. En cuanto a la imposición sobre la propiedad indus-trial y comercial inglesa, el gobierno central fija el tipoimpositivo que es único para todo el país. Además, losrecursos obtenidos de esta fuente no van directamente alos gobiernos locales, sino que pasan a formar parte delsistema de subvenciones y son distribuidos entre losgobiernos locales en función del número de habitantes.

Por lo que se refiere a las subvenciones interguberna-mentales, en los países del modelo anglosajón donde lle-gan a tener más importancia es en Canadá (39% del totalde ingresos no financieros) y en el Reino Unido (66%).En Canadá son subvenciones condicionadas destinadasfundamentalmente a financiar el servicio de educación.En cambio, las transferencias en el Reino Unido tienenmayoritariamente carácter general y finalidades financie-ras y de igualación fiscal.

3.2. Características del modelo nórdico

En el caso del modelo nórdico, su principal figuraimpositiva a nivel local es la imposición sobre la rentaindividual. La imposición sobre la propiedad inmuebletiene escasa importancia recaudatoria. Así, en Dinamar-ca, Finlandia, Noruega y Suecia, la importancia relativade la imposición local sobre la renta individual es del47%, 44%, 42% y 63%%, respectivamente, del total deingresos no financieros de los gobiernos locales (cuadro7). De hecho, este impuesto es la única figura impositivaen Suecia, y en los otros países está acompañada por unimpuesto sobre la propiedad inmueble de escasa impor-tancia recaudatoria.




La forma de estructurar la imposición local sobre larenta se basa en un sistema de compartimiento de basesimponibles entre el gobierno central y el nivel local degobierno. Es decir, los gobiernos locales (municipios ycondados) adoptan la base imponible del impuesto cen-tral sobre la renta. Sobre esta base aplican el tipo imposi-tivo que establecen libremente (no hay límites). Los tiposimpositivos son siempre proporcionales. Desde 1991, enSuecia la imposición local sobre la renta se limita a gravarla renta derivada del trabajo (sueldos y salarios, pensio-nes, etc.), siendo el gobierno central el único que gravalas rentas del capital. La gestión del impuesto local sobrela renta corresponde al gobierno central, coincidiendo elperíodo impositivo y el de la declaración con el delimpuesto central.

Por lo que se refiere a las subvenciones interguberna-mentales, incluyen subvenciones específicas de progra-mas de bienestar social y subvenciones con finalidadesigualadoras.


PAÍSES NÓRDICOS(En % s/ el total de ingresos no financieros)

DINAMARCA FINLANDIA NORUEGA SUECIA(2003) (2003) (2003) (2002)


Propiedad 3 2 1 -

Renta individual 47 44 42 63

Actividad económica - - - -

Otros - 4 1 -



TOTAL 100 100 100 100

CUADRO 7




3.3. Características del modelo de los países federales europeos

Estos países, con tres niveles de gobierno, pueden sermás comparables con el caso español. Como se puedeapreciar en el cuadro 8, existen también impuestos sobrela renta individual de importancia cuantitativa, pero noson la única figura impositiva a nivel local. También elimpuesto sobre la propiedad inmueble tiene cierta impor-tancia.

Alemania y Austria disfrutan del impuesto local sobrela renta en forma de participación impositiva sobre elimpuesto federal sobre la renta. Por ejemplo, los munici-pios alemanes participan en un 15% de la recaudaciónque el impuesto federal sobre la renta obtiene en su terri-torio. En Bélgica, el impuesto local sobre la renta se esta-blece como un recargo sobre el estatal. En Suiza, en algu-nos cantones el impuesto local sobre la renta también seestructura como un recargo sobre los impuestos cantona-les sobre la renta, y en otros cantones hay impuestosmunicipales sobre la renta con entidad propia.

Es de destacar también que Alemania y Austria tienenimpuestos locales sobre negocios que podrían ser equipa-rables al IAE (Impuesto sobre Actividades Económicas)español. Sin embargo, su estructura es muy distinta a ladel IAE. En Alemania se graban básicamente los benefi-cios reales de los negocios y en Austria se graba el volu-men de salarios de los negocios.

En resumen, en el modelo de los países federales euro-peos los impuestos tienen un peso fundamental en laestructura de ingresos, y el de la renta se constituye comofigura principal en casi todos los países, con la excepciónde Bélgica. El impuesto sobre la propiedad tiene un pesomás restringido, pero tiene cierta importancia. En el casode Alemania y Austria, la imposición sobre la actividadeconómica también tiene un peso relevante. Por último,la importancia de las transferencias oscila entre los dife-




rentes países en función del peso que tienen los impues-tos, siendo de destacar la existencia de importantes sub-venciones de igualación fiscal.

3.4. Características del modelo latino

El modelo latino se caracteriza porque los municipiosno tienen impuestos fuertes (ya sea sobre la propiedad osobre la renta) como pasa con los modelos anglosajón onórdico, y/o de base imponible flexible, como pasa con elmodelo nórdico y de los países federales europeos, sinoque tienen una estructura impositiva muy diversificada ysin un peso específico muy importante de ninguna figu-ra. Por otro lado, las transferencias intergubernamentalestienen un peso apreciable.

En Francia los ingresos de los gobiernos locales proce-dentes de los impuestos propios representan el 41% desus ingresos no financieros, mientras que en Italia el 43%(cuadro 9). Este porcentaje es alto, pero la tipologíaimpositiva local no responde a los modelos anteriores. Enel caso francés, es de destacar la “Taxe Professionelle”


PAÍSES EUROPEOS(En % s/ el total de ingresos no financieros)

ALEMANIA AUSTRIA BÉLGICA SUIZA(2003) (2002) (2003) (2001)


Propiedad 6 5 19 8


Actividad económica 12 10 - -

Otros 2 23 3 6



TOTAL 100 100 100 100

CUADRO 8


PAÍSES EUROPEOS(En % s/ el total de ingresos no financieros)

ALEMANIA AUSTRIA BÉLGICA SUIZA(2003) (2002) (2003) (2001)


Propiedad 6 5 19 8


Actividad económica 12 10 - -

Otros 2 23 3 6



TOTAL 100 100 100 100

CUADRO 8




(12% del total de ingresos no financieros locales), quegrava las actividades económicas.

En cuanto al peso relativo de las diferentes figurasimpositivas de los gobiernos locales españoles, el cuadro9 nos ofrece los datos. Estos se refieren a municipios yprovincias de régimen común. Se introducen también lasprovincias por homogeneidad con el resto de países,cuyos datos se refieren al total de escalones de la adminis-tración local. Por otra parte, hemos cogido como referen-cia sólo los entes locales de régimen común para evitar ladistorsión que supondría la inclusión de las provinciasforales vascas.

En España, según datos del 2001, antes de la reformadel 2002, la imposición sobre la propiedad (materializadaen el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, IBI) representa el14% del total de ingresos no financieros locales. ElImpuesto sobre Actividades Económicas (IAE) (impuestomunicipal más recargo provincial) genera el 6% del totalde ingresos no financieros locales y el resto de impuestosel 12%. Aquí tenemos el Impuesto sobre Vehículos deTracción Mecánica, el Impuesto sobre el Incremento deValor de los Terrenos de Naturaleza Urbana y el Impuestosobre Construcciones, Instalaciones y Obras. Por su parte,las transferencias representan el 46% del total de ingresosno financieros locales.

Por tanto, la financiación local en España tiene unaestructura impositiva propia del modelo latino, es decir,una estructura bastante diversificada y sin concentrarse laimposición en ninguna figura en especial como ocurrecon el modelo anglosajón y nórdico. Esta afirmación, noobstante, para el caso de España hay que matizarla des-pués de la última reforma de la hacienda local, llevada acabo por la Ley 51/2002, de 27 de diciembre. Esta leyintroduce, aunque sólo sea para los municipios de mayordimensión y las capitales provinciales y de comunidadautónoma, una participación municipal territorializadaen el IRPF, parecida a la existente para los municipios ale-




manes, y, a la vez, participaciones territorializadas en elIVA y los Impuestos Especiales. Por tanto, el modelo definanciación local en España ya no responde propiamen-te a lo que aquí hemos definido como modelo latino,sino que toma características del llamado modelo de lospaíses federales europeos, como Alemania y Austria.


PAÍSES LATINOS(En % s/ el total de ingresos no financieros)

FRANCIA ITALIA ESPAÑA( (2003) (2000) (2000)

IMPUESTOS 41 43 32

Propiedad 21 6 14

Renta individual 7

Actividad económica 12 6

Otros 8 30 12

TRANSFERENCIAS 40 42 46

OTROS INGRESOS 19 15 22NO FINANCIEROS

TOTAL 100 100 100

CUADRO 9

¿Cuáles son las diferencias más importantes que seobservan entre la Hacienda local española y los paísesanalizados? ¿Qué lecciones se pueden sacar para el casoespañol?

En relación a los países analizados, principalmente a lospaíses federales, que serían los más similares en cuanto aestructura de la administración pública al caso español, lahacienda local española tiene un peso más reducido. Supo-ne alrededor del 13% cuando la media de estos países fede-rales se sitúa entre el 16 y el 18%. La diferencia se encuen-tra en que estos países a nivel local disponen de muchascompetencias en servicios personales, especialmente educa-

4. LaHacienda local

española a laluz de la

experienciacomparada




ción. Gestionan la educación primaria, e incluso en algu-nos casos la educación secundaria, siendo el volumen degasto que genera esta función muy importante, lo que jus-tifica el mayor peso relativo de su gasto local.

Como ejemplo, se puede mencionar un estudio que sellevó a cabo en la universidad de Barcelona, que indicabaque si se traspasara a los gobiernos municipales españolesla educación preescolar y primaria, su gasto aumentaríahasta el 16% y, por lo tanto, se situaría en la media deestos países federales.

El paso de algunas competencias en educación a losmunicipios es una cuestión ya tratada en España y queincluso algunos municipios reclaman. Aquí lógicamenteexiste un problema de capacidad de gestión, debido alminifundismo de los municipios españoles. En todo casose podría considerar la gestión de esta función sólo porparte de los municipios mayores, o incluso otras formas degestión como podrían ser a través de mancomunidades.

En cuanto a las cuestiones de financiación, la expe-riencia comparada nos dice que existen varios modelos aseguir. Desde mi punto de vista, y dadas también lascaracterísticas del sistema de financiación autonómico,creo que habría que evolucionar hacia un sistema concaracterísticas parecidas a la de los países federales euro-peos, si bien potenciaría más de lo que está en estosmomentos la imposición sobre la propiedad inmueble.En otras palabras, esto significaría ir hacia un modelodonde se potenciara la imposición sobre la propiedad, yaque presenta unas características que la hacen idónea parasu establecimiento en el ámbito local: es un impuesto conbases imponibles inmóviles, lo que evita la exportaciónimpositiva; se puede interpretar como una contrapresta-ción a los servicios públicos locales, ya que muchos deellos benefician principalmente a la propiedad; y es esta-ble en el tiempo. Sin embargo, al mismo tiempo propon-dría que también se disfrute de los impuestos sobre larenta y, de forma más general, sobre la actividad econó-




mica. Estos impuestos están justificados porque es conve-niente, tanto por razones de eficiencia como de equidad,que el municipio participe de la renta generada por laeconomía local, además de proporcionar unos recursosmás vinculados al crecimiento económico, y más flexibi-lidad al sistema impositivo local. Por lo tanto, la partici-pación territorializada que tienen actualmente los muni-cipios con población superior a los 75.000 habitantes y lacapitales de provincia se debería extender a todos losmunicipios, como mínimo a los de 20.000 habitantes, asícomo incrementar su porcentaje de participación.

Desde mi punto de vista, también las participacionesactuales en el IVA y los impuestos especiales parecencorrectas. A través de estas participaciones, los munici-pios pueden disfrutar del rendimiento fiscal del consumoque hacen no sólo sus habitantes, sino también la pobla-ción flotante, hecho relevante para los municipios turísti-cos. En todo caso, sin embargo, es discutible la cuantíadel porcentaje de la participación y la delimitación de losmunicipios que pueden disfrutar de ello.

Finalmente, creo que la experiencia comparada debe-ría servir para establecer un buen sistema de subvencionesde nivelación fiscal entre los municipios españoles, quedistribuyese los recursos de acuerdo con las necesidadesde gasto y de forma inversamente proporcional a la capa-cidad fiscal de los municipios.




Bajo la fórmula de la competencia general, constitu-cionalmente garantizada, que se remonta al reconoci-miento de la autonomía local a principios del siglo XIX,“los municipios y los distritos tienen el derecho y la obli-gación de actuar, bajo su propia responsabilidad, dentrodel marco de la ley, en todas las materias relevantes parala comunidad local” (de acuerdo con el artículo 28 de laConstitución Federal de 1949). Este supone constitucio-nal e institucionalmente un modelo de autonomía localmultifuncional.

Además, a los distritos y a los municipios se les encar-ga el desempeño de tareas administrativas delegadas porel estado. Mientras que la dirección de las competenciaslocales propias y de las competencias delegadas por elEstado se hallan horizontalmente integradas y fundidasdentro de las funciones de las autoridades locales, susmodalidades operativas han sido clásicamente diferentescon respecto a las relaciones verticales entre Estado (land)y gobierno local. Mientras que en el desarrollo de lascompetencias locales propias las autoridades locales actú-an bajo la supervisión del Estado tan solo en los aspectosde legalidad (dentro del marco de la ley) de sus activida-des, en el caso de las competencias delegadas, el controlpor el Estado va más allá y también afecta a los conteni-dos sustantivos.

Entre las materias tradicionalmente propias de laautonomía local se incluyen las siguientes:

Hellmut WollmannUniversidad Humboldt. Berlín

El gobierno local enAlemania




• Planificación local (clasificación de los suelos, pla-nificación del desarrollo humano).

• Construcción y mantenimiento de las infraestruc-turas urbanas (vías públicas, aguas residuales, etc) yequipamientos públicos (dos terceras partes detodas las inversiones en capital público se efectúapor las autoridades locales).

• Funciones de política social.• Y un creciente número de políticas y tareas como

rehabilitación urbana, promoción económica, des-empleo, protección medioambiental, asumidas porel gobierno local.

Entre las tareas delegadas se ha aludido ampliamenteel ámbito de las competencias administrativas referentesal “mantenimiento del orden público”, esto es, la aplica-ción y fortalecimiento de las previsiones legales en mate-ria de inspección de edificios, protección medioambien-tal, etc.

Se estima que entre el 70 y el 85 por ciento de la legis-lación federal y de los Länder (así como el creciente cuer-po comunitario) está siendo implementada por las auto-ridades locales.

Desde el punto de vista del excepcionalmente amplioconjunto de competencias del gobierno local se necesitasubrayar que a pesar del amplio espectro de responsabili-dades locales en política social, la prestación de los servi-cios sociales de carácter personal se ha dejado, de acuer-do con el principio de subsidiariedad, en manos de unamplio número de organizaciones no públicas, no lucra-tivas, de bienestar social, mientras que el gobierno localse dedica a ejercer la función de supervisión y comprome-tiéndose aprestar servicios a través de su propio personalúnicamente en los casos en que estas organizaciones no loasuman.

La esfera funcional de las actividades del gobiernolocal se ve reflejada en la composición de su personal:




• Por término medio, un 14 por cierto se encuentraempleado en Administración social.

• Un 7 por ciento en salud, deportes y equipamien-tos de ocio.

• Un 1 por ciento en mantenimiento de colegios yescuelas para adultos.

• Un 7 por ciento en funciones de mantenimientodel orden público.

• Un 8 por ciento en actividades relacionadas con lastareas de promoción económica.

• Un 15 por ciento en Administración local general.

El listado expuesto de grupos de tareas y de plantillasde personal adscrita a aquellas hace referencia a la hetero-geneidad (planificación, inversiones de capital, aplicaciónde la ley, política sectorial, etc.) de las funciones delgobierno local y en los necesariamente variados puntos departida y estímulos para la reforma administrativa.

La institucionalización del sistema administrativointergubernamental de Alemania se ha guiado tradicio-nalmente por el principio de la territorialidad descentra-lizada multifuncional, esto es, asignando el máximo detareas a los distritos y a los municipios y poseyendo unaAdministración territorialmente “unitaria” en lo que se hadenominado la orientación histórica hacia el territorio”.Este hecho descansa, obviamente, en la asunción de que,en la controversia entre una organización de un solo finfrente a la organización de múltiples fines, la Administra-ción de vocación generalista, desde una base territorialunitaria, está más capacitada que las unidades funcional-mente fragmentadas de una sola función para hacer fren-te al problema de la coordinación representado por laimplementación de diferentes, y a menudo conflictivas,políticas y tareas sectoriales.

La proyección del principio de territorialidad fue con-firmada y reforzada por la ola de reformas que los Länder

Elgeneralismo

funcional debase territorial

frente a laespecialización

funcional




llevaron a cabo a mediados de los 60 y 70, fusionandotanto distritos como municipios.

La racionalidad que se hallaba detrás de las reformasterritoriales iba ampliamente dirigida a incrementar la baseterritorial del gobierno local para mejorar las funciones deplanificación y coordinación y conseguir economías deescala. Como un nuevo paso lógico, se emprendieronreformas funcionales para transferir nuevas competenciaspúblicas, tradicionalmente desempeñadas por la Adminis-tración del Estado, a las autoridades locales. Por lo tanto,el ámbito de las oficinas de una sola función de la Admi-nistración del Estado se vio reducido todavía más.

El status del gobierno local en el esquema interguber-namental se ha caracterizado por una llamativa contra-dicción. Por una parte, un significativo cuerpo de previ-siones constitucionales y legales tiende a adscribir algobierno local un status inferior (políticamente) dentrodel sistema federal, que se construye como un sistema dedos estratos (niveles federal y de Länder). La interpreta-ción jurídica conservadora fue tan lejos como para consi-derar al gobierno local como una parte constitutiva de laadministración del Länder y a la autonomía local comouna Administración indirecta del Estado.

Por otra parte, un creciente número de previsionesconstitucionales y legales, así como profundos cambiospolíticos y funcionales en la relación (intergubernamen-tal) externa y en la articulación institucional interna delgobierno local, han fortalecido significativamente la posi-ción del gobierno local como un sistema político de dere-cho propio dentro de la estructura intragubernamental dela República Federal. Algunos de estos factores podríandestacarse brevemente:

• Según la Constitución Federal (artículo 28), lademocracia local, en cuanto consta de consejos

La proyec-ción del perfil

político delgobierno localen el esquemainterguberna-

mental




electos, ha sido reconocida de forma explícita ygarantizada en igualdad con los parlamentos de losLänder, otorgándole de este modo, una presenciaconstitucional por derecho propio.

• En la percepción de la población local los munici-pios han sido aceptados como las arenas de lademocracia local y las sedes de la identidad local.

• El status político del gobierno local se ha visto for-talecido también por su politización interna envarios aspectos. En primer lugar, desde los añoscincuenta los partidos políticos nacionales han ocu-pado crecientemente la arena local para la compe-tición política. En segundo lugar, en términos polí-ticos y funcionales, los ajustes de poder en el nivellocal se han redimensionado por la parlamentariza-ción de los consejos electo locales y, de forma dife-rente de acuerdo con la específica ley de gobiernolocal, aprobada por el Länder, por el fortalecimien-to del alcalde en su papel de político y de líderadministrativo de los municipios.

En resumen, habría que destacar que el sistema inter-gubernamental administrativo de Alemania se caracteri-za, por un alto grado de territorialización descentralizadade las funciones administrativas para ser desempeñadaspor un gobierno local tanto funcional como políticamen-te fuerte.




Una vez se ha planteado el contexto en el que nosencontramos, tanto a nivel local como global, y se hanexpuesto y lanzado ideas claras acerca de la importanciadel nivel local y las ciudades, la descentralización, lasreformas necesarias para consolidar el poder local, etc, esmomento de centrarnos en la situación a nivel de Euska-di, reflexionando fundamentalmente en torno a tres afir-maciones:

1 Este es el momento en el cual la autonomía local,que se predica de los Gobiernos Locales, tienen queser tomada en serio.

2 En Euskadi tenemos que hacer, en este momentohistórico y político, un importante esfuerzo decoordinación en el diseño y ejecución de políticaspúblicas.

3 En lo que se refiere a la financiación municipal, elaspecto más importante y que debe ser revisado esel relativo a la financiación condicionada, de la queantes hablaba Manuel Zafra.

Hay que reconocer que la democracia local, en estenuevo periodo histórico, es joven. A pesar de que lleva-mos 26 años de Ayuntamientos democráticos, en los cua-les teníamos que aprender muchas cosas, los GobiernosLocales, muchas veces se han soportado sobre cuadrostécnicos con experiencia pero a la vez, en políticos localesjóvenes, inexpertos, que han tenido que aprender mucho,y han madurado.

Karmelo Sainz de la MazaPresidente de EUDEL

La situación en elPaís Vasco




Por eso, en este momento, donde se produce un pro-tagonismo creciente de lo local, donde se produce esebinomio global-local, con nuevos fenómenos como lasredes de ciudades, etc, en este nuevo contexto histórico, lolocal no solamente tiene importancia, no solamente va atener cada vez más importancia, sino que levanta el dedopara que el concepto de la autonomía local no sea única-mente una afirmación retórica, sino una realidad.

Alcaldes, representantes locales y políticos han descu-bierto que tienen que hacer comunidad, que tienen quehacer ciudad. Y ciudad en el sentido profundo de laexpresión, no solo realidades urbanas populosas, comoDonostia, Bilbao o Vitoria. Hablamos de pueblos comoLeioa, con casi 30.000 habitantes, que constituyen unacomunidad, una ciudad en el sentido profundo.

En este entorno globalizado tenemos que descubrir lanecesidad de un desarrollo armónico, salvando el peligrodel monocultivo, con una comunidad en la cual trabajar,no sólo con realidades físicas, como las calles, los jardines,las plazas, la vivienda, etc, sino también con los serviciospúblicos, con intangibles, como el sentimiento de comu-nidad, las relaciones de pertenencia, etc. Debemos traba-jar en ese desarrollo armónico evitando tener una ciudadtruncada.

Esta premisa, todo Alcalde, todo responsable políticolocal debe hacerla suya, incluidos los pueblos más peque-ños, es necesario un desarrollo armónico en una ciudadque tiene los tres tercios: por un lado residencia, vivien-da, equipamiento y espacio público, es la ciudad paravivir y para disfrutar; pero también es necesaria la for-mación, la ciudad tiene que ser un espacio para innova-ción; y en tercer lugar, la ciudad es un espacio para el des-arrollo social y económico.

Debemos adoptar esto, no solamente con una pers-pectiva local, sino con una visión más global, con ampli-tud visual dándonos cuenta que estamos en una comarca,




en un país, en un mundo globalizado.

Necesitamos desarrollar una gestión integral de la ciu-dad, superando visiones parciales y el monocultivo en suproyección de futuro. Y sabiendo además, que por muchoque se empeñen los grandes Gobiernos, los Estados, sindesarrollo local, sin protagonismo de los Gobiernos Loca-les no hay auténtico desarrollo.

A nivel local se produce la creación de los entornosinnovadores, el fomento de las iniciativas que contribu-yen al desarrollo, la regeneración urbana, la mejora de laaccesibilidad y la movilidad, en definitiva, una sociedadcon desarrollo social y económico.

En Euskadi estamos en un país descentralizado, segu-ramente, en términos comparados, en mayor medida queen otros sitios, con una estructura institucional bastantecompleja, y en donde nos preguntamos ¿tenemos unpoder municipal fuerte? Pues seguramente no.

Es verdad que en términos comparados contamos conunos valores y unas ventajas, un mayor recorrido, peroseguimos siendo un poder débil. ¿Por qué? Porque aun-que hemos trabajado mucho en la colaboración y coope-ración institucional, y se han obtenido algunos resultadospositivos y algunas buenas políticas, en este país este reco-nocimiento es todavía muy débil. En este sentido, el aná-lisis apuntado por parte del señor Zafra, se puede suscri-bir totalmente.

Tenemos espacios de indefinición competencial,duplicidades de esfuerzos que constituyen un grave error,y algunas inercias, no suficientemente controladas, que sehan ido consolidando y con un desplazamiento no acor-dado de responsabilidades que recaen en los Ayuntamien-tos sin el adecuado soporte e incurriendo en un incum-plimiento de algunos acuerdos.

Situaciónactual




En este sentido cabe recordar lo que nos comentaba elprofesor Zafra acerca de que un Alcalde no puede aludira una falta competencial para no responder ante lasdemanadas de sus ciudadanos.

En definitiva, todo esto lo que nos indica es que exis-te una falta de reconocimiento efectivo de los GobiernosLocales como poder autónomo.

Como ha quedado evidenciado hasta el momento,competencias y financiación, son dos elementos quecaminan de la mano y el análisis debe incluirlos inevita-blemente.

En el ámbito institucional vasco lo tenemos más com-plejo, porque desgraciadamente no hemos sido capacesde articular un esquema competencial claro. Puede serque la dificultad que hubo en este país para articular larelación entre instituciones comunes e instituciones fora-les fue tan grande que posteriormente nadie se atrevió aentrar en la cuestión municipal.

Por lo tanto es obvio que necesitamos perfeccionar yadecuar este modelo institucional vasco a esta reivindica-ción local.

Actualmente la legislación básica en materia de régi-men local es la que se aplica, y en este sentido se vienenrealizando una serie de actuaciones, desde el Pacto Localhasta el más reciente Libro Blanco, del que nos hablabael señor Zafra, que pueden desembocar en una nueva Leyde Bases de Régimen Local. Sin embargo, a nivel de Eus-kadi tenemos pendiente una Ley Municipal vasca que nova a salir si no se produce un gran esfuerzo interinstitu-cional e ínter partidario, ante la fragmentación existente.

La asignación de competencias o funciones se produ-ce vía leyes sectoriales, normas reglamentarias o políticas

Competenciasde los

Municipios delPaís Vasco




sectoriales dictadas por Gobierno y Diputaciones, y todoello en ausencia de una adecuación financiera.

Por otro lado, hay tres ámbitos especialmente sensi-bles que necesitan unas bases de acuerdo, precisamenteen todo lo referido a la proyección socio-económica delos Gobiernos Locales:

• Servicios sociales (Plan Interinstitucional 2001).• Prestación de servicios derivados del Plan de

Empleo 2003-2006.• Suelo y vivienda.

El ámbito de los servicios sociales en el estado delbienestar, que descansa en este país, sobre todo en lasDiputaciones Forales y los Ayuntamientos, es un ámbitoque necesita de una especial redefinición. La prestaciónde servicios y políticas que derivan del plan de empleo2003-2006, que comentaba Euken Sesé, y todas las polí-ticas de desarrollo sostenible en este país, están en unámbito en el cual tenemos que hacer un esfuerzo de coor-dinación. También es muy importante la políticas de sue-lo y vivienda, que además en esta época están otra vez deactualidad ante la nueva ley del suelo.

Son cuestiones que deben abordarse, asumiendo enprofundidad este principio de autonomía local que veni-mos propugnando.

Pero esta autonomía local aparte de la retórica, ¿va enserio ó no va en serio?. Frecuentemente lo que nos ocurrees que cuando observamos la producción legislativa porlas que se empiezan a asignar competencias a los Ayunta-mientos, nos surge la pregunta de ¿con qué recursos?.Todo esto sin un reajuste financiero es complicado.

Antes de pasar a la financiación es importante remar-car dos aspectos que mencionaba el profesor Zafra y queen lo que se refiere al ámbito vasco sería importante quetambién se consolidaran. Tenemos aquí un régimen pre-




supuestario de los Gobiernos Locales, muy singular, másflexible que el del régimen común, y creo que esto es unabuena línea que hemos avanzado y que ojalá se consolide.

La siguiente cuestión es la falta de respeto al nivellocal en una línea de tutela inadmisible, que es más pro-pia de tiempos pasados. El control de legalidad de losactos de los Gobiernos Locales debe ser básicamente uncontrol jurisdiccional. Debes reducirse a su mínimaexpresión el control administrativo previo al jurisdiccio-nal, limitándose al contraste de decisiones municipalescon las normas autonómicas.

En este apartado fundamentalmente distinguimosentre la financiación no condicionada y la condicionada.

La financiación municipal vasca, es muy similar a laespañola en cuanto a que los Gobiernos Locales descan-san mucho sobre las transferencias.

Las transferencias en el ámbito vasco se gestionan através del Concierto Económico, un sistema complejo,fruto de cuya los Ayuntamientos vascos tienen una en lostributos concertados, es lo que se llama la financiaciónno condicionada, es decir, los recursos que llegan a losAyuntamientos para abordar sus políticas sin ningunacondición.

Son recursos propios por tanto, no otorgados, aunquealguna vez alguna Diputación ha confundido el fondoforal de financiación municipal con un régimen de sub-venciones a los Ayuntamientos, y eso es un error, puestoque no se trata de ninguna subvención, no se puede con-fundir con el régimen de subvenciones.

Por otro lado, debemos hacer un reconocimiento cla-ro, se han producido avances muy notables en este país.En el periodo 1996-2002 prácticamente se ha duplicado

Lafinanciación

municipal




la financiación no condicionada, como resultado del cre-cimiento de la recaudación global y de un trabajo políti-co notable. Durante prácticamente un decenio, la finan-ciación municipal contaba con dos capítulos: la nocondicionada y otro de “varios”, es decir, eran fondosforales para la financiación municipal, pero destinadospara funciones o destinos determinados que decidía lapropia Diputación.

Fruto de un trabajo político esto prácticamente hadesaparecido. Y se ha pasado a una época de balanza eco-nómica que con el crecimiento de la recaudación hahecho que “todos tengamos mucho dinero”.

Si hacemos una comparativa con los municipios derégimen común, los datos, que son bastantes homogéne-os nos indican que en Euskadi la financiación per-cápitaes prácticamente el doble comparada con los municipiosde régimen común, y es fruto de la gestión del concierto.

Sí hay un fenómeno de distorsión intraterritorial, den-tro del ámbito vasco, porque hay distorsiones en la finan-ciación per-cápita para municipios dentro del mismo terri-torio, y tampoco se produce la misma financiación entreterritorios, hay una serie de distorsiones que se debenintentar reducir, aunque en cierto modo son inevitables.

Por lo tanto, resumiendo, aunque hay que evaluar ycorregir desequilibrios existentes, la financiación no con-dicionada no es el principal problema.

La financiación condicionada constituye el problemamás importante. Anteriormente, el profesor Zafra señala-ba algunos elementos de análisis sobre este tema, y serefería a su discrecionalidad, su temporalidad, etc.

Esta financiación condicionada la constituyen finan-ciaciones aportadas por Gobierno Vasco ó DiputacionesForales para atender competencias municipales (refuerzoservicios sociales de base,…), competencias no exclusiva-




mente municipales (competencias y financiación com-partida: centros escolares, inmigración,…) o competen-cias “legalmente” no municipales (juzgados, empleo, ayu-das de emergencia social,…).

En todo caso, habría que desdramatizar en este perio-do que hemos comentado de maduración democrática de26 años, pues seguramente no habría otra manera dehacerlo y teníamos que aprender; pero lo cierto es que yahemos madurado y tenemos que afrontar una nueva eta-pa, revisando estos mecanismos.

En todo caso, no puede continuarse con esta dinámica.

¿Qué es lo que sucede?

Primero, hay cambios de Gobierno, de personas o deformaciones políticas en el Gobierno, y surgen las priori-dades de cada uno en políticas por tanto se ponen enmarcha nuevos programas y se les ofrece a los Ayunta-mientos subvenciones para acometer esas políticas y fre-cuentemente son para el capitulo 1.

Por ejemplo, la contratación de técnicos para políticade emigración, se financia a través de una subvenciónpara dicha contratación, con un porcentaje sobre el gastoque supone el capítulo 1, para este técnico de emigracióny el resto corre a cargo del Ayuntamiento. Pero, ¿quésucederá el año que viene?, ¿y si cambia el Consejero y yano hay subvenciones para la política de emigración?

Esto que es un ejemplo concreto ocurre frecuentemen-te. Mas ejemplos nos remite a los euskaltegis municipales,juzgados de paz, mantenimiento de inversiones en centrosescolares, educación musical, guarderías, emigración, ser-vicios sociales de competencia no municipal, …

En ocasiones se ofrecen subvenciones para desarrollarpolíticas que previamente se han pactado como compe-tencia de otros.




En definitiva, se produce un efecto perverso, con laproliferación de técnicos municipales subvencionados,elevando el número de técnicos, en función de programasde otras instituciones, no en razón de un diseño organi-zativo municipal razonable y sostenible, ajustado a la rea-lidad local.

Sin repetir lo expuesto por Euken Sesé en este sentidoy que reflejaba la realidad en este aspecto, merece la penaresaltar que los últimos 20 años los Gobiernos Localeshan actuado de manera importante, como centros cola-boradores del Gobierno Vasco, en igual situación queotras entidades privadas (en una falta de reconocimientode los entes locales) y se ha convertido en la principalreferencia en el desarrollo de prácticas activas de empleo,de desarrollo local, asumiendo la prestación del serviciotanto desde la gestión como desde su financiación.

Como ejemplos de esta apuesta por lo local tenemos aGARAPEN que ha funcionado extraordinariamentebien, al igual que la red de Behargintzas, que nace en Viz-caya en el año 2000, en un esfuerzo de colaboración conel patrocinio de EUDEL, Gobiernos Locales, DiputaciónForal de Vizcaya, una entidad financiera como la BBK ycon el apoyo y el impulso del Gobierno Vasco.

En este contexto, nos encontramos en la actualidad,en materia de empleo con una situación compleja, deri-vada del Plan de Empleo 2003-2006.

En una primera fase de este Plan, se crea LANBIDE,como Servicio Vasco de Empleo con marca propia, conun esquema de ventanilla única, reconociendo de mane-ra expresa la importancia de lo local en las políticas deempleo desarrolladas hasta el momento.

Supone además una potenciación desde el ámbitolocal del partenariado tanto institucional como con agen-

Las políticasde empleo




tes económicos y sociales, y también establece los PactosLocales por el Empleo y los Proyectos para el Empleocomo cauces de colaboración con los Gobiernos Locales.

Por último, prevé la aprobación de una Ley de Empleo.

Sin embargo, en una segunda fase, el Gobierno Vascotiene la intención de gestionar con recursos y personalpropios los servicios de información, orientación, coloca-ción y prospección, estableciendo la posibilidad de cola-borar puntualmente con otras entidades y sobre colecti-vos muy específicos.

El plan no se soporta en las actuales estructuras loca-les y prima la sectorialización frente a la territorialización,dando un tratamiento uniforme a las comarcas.

¿Qué es lo que ha sucedido? Parece que se ha roto elesquema, nos dicen que los Gobiernos Locales nos tene-mos que dedicar al desarrollo local, que no debemosdedicarnos a políticas de empleo.

El posicionamiento de EUDEL en este sentido es cla-ro. Una vez más un cambio de política desde un Gobier-no descoloca a los Gobiernos Locales y los coloca en laindefensión. Es necesario un acuerdo integral, con impli-cación de los distintos departamentos tanto de Gobiernocomo de las Diputaciones.

Es necesario consensuar el modelo para prestación delos servicios en materia de desarrollo local, y este modelodebe ser estable en el tiempo.

Además debe realizarse un análisis previo de los recur-sos existentes par no duplicar servicios y concentraresfuerzos en la mejor prestación posible.




Primero tenemos que participar en la distribución delos recursos públicos. En un país complejo como el nues-tro, que tiene un poder muy descentralizado, con un pro-tagonismo, desde luego, relevante del poder local, esnecesario evaluar y reorientar nuestro peso relativo en laparticipación de los tributos concertados.

Tenemos que hacer un balance y orientar a futuro estetema y participar en el Consejo Vasco de Finanzas, la dis-tribución de los recursos públicos en el ámbito vasco, serealiza en un órgano que se llama Consejo Vasco de Finan-zas, en el que participan hoy por hoy Gobierno y Diputa-ciones Forales. Para ello se va a diseñar una metodologíapara que la incorporación del poder local sea posible endos etapas, participando en primera instancia, siendo unpoco posibilistas, como miembros no de pleno derecho,sino como invitados al Consejo Vasco de Finanzas.

Queremos ser observadores en el Consejo Vasco deFinanzas, para en una segunda fase, proceder a la incor-poración plena en este órgano.

Lógicamente, queremos también participar en el deba-te de la Ley de Aportaciones y en el órgano de coordina-ción tributaria.

Los Ayuntamientos tenemos nuestra responsabilidaden la gestión de los tributos propios y existe un compro-miso que no puede ser puesto en duda hoy día.

Junto a la distribución de los recursos públicos, tene-mos que hacer una definición y ejecución coordinada depolíticas públicas, para que todos estos efectos perversosque se están generando no se produzcan en el futuro.Desde un compromiso muy claro, por supuesto, con lacooperación y colaboración interinstitucional, buscandoun modelo de coordinación que no sea fragmentado sinoglobal y sistemático.

Hemos hablado de la creación de un Consejo Vasco

Retos defuturo




de Políticas Publicas, es decir, un órgano en el cual tenga-mos la capacidad, la posibilidad de hacer un diseño de laspolíticas públicas y la corrección que sea precisa desdeuna corresponsabilidad.

Tenemos que valorar la financiación de la ejecuciónde las políticas públicas, y con una reflexión muy singu-lar respecto a la financiación condicionada a estas políti-cas que es una línea que se esta consolidando de maneramuy peligrosa, y además en aspectos nucleares de lo quees el Gobierno Local.

Por último, una reflexión sobre EUDEL y el cuadroasociativo vasco.

No somos un país grande, pero sin embargo contamoscon multitud de asociaciones a nivel local como: EUDEL,UEMA, EUSKALFONDOA, UDALSAREA, BEHAR-GINTZAK,… por poner algunos ejemplos.

Respecto a esto también tenemos que hacer una refle-xión, tenemos que repensar este modelo, porque suponemucha complejidad, en un país tan pequeño como elnuestro.

No podemos caer en la creación de multiplicidad deasociaciones sectoriales que debiliten la posición de losentes locales. Conviene simplificar y coordinar mejor estemapa asociacionista.

Por último, como resumen y recordatorio, las tareasmás urgentes a desarrollar serían:

1. La incorporación al Consejo Vasco de Finanzas yal Órgano de Coordinación Tributaria.

2. Abordar una reflexión sobre la financiación muni-cipal (reajuste de financiación no condicionada,acordar un marco estable para la financiación con-

Elasociacionismo

municipal




dicionada proveniente de Gobierno Vasco y Dipu-taciones).

3. Un compromiso de los Ayuntamientos vascos sobrela adecuada gestión de ingresos propios.

4. Redefinir el sistema competencial desde el recono-cimiento del poder local como autonómo y notutelado.

5. Creación del Consejo de Políticas Públicas.6. Proyecto de Ley Municipal.7. Simplificar el cuadro asociativo municipal vasco

incrementando su potencialidad.



Parte I

El negocio públicoen el modelo depromoción económicalocal. Experiencias yperspectivas

Parte II




II EL NEGOCIO PÚBLICO EN EL MODELO DE PROMOCIÓN ECONÓMICA LOCAL. EXPERIENCIAS Y PERSPECTIVAS

Como se puede observar, por el breve resumen de lahistoria y las actividades de las Agencias asociadas enGARAPEN que se ha apuntado anteriormente, existensuficientes datos y cifras que corroboran la importanciade la labor que desempeñan estas organizaciones pero sinembargo, el contexto y la complejidad del entorno nosobligan a realizar una reflexión que oriente el reposi-cionamiento estratégico, que permita seguir con estaimportante labor y trayectoria.

El posicionamiento estratégico es algo que se va exten-diendo cada vez más en el contexto del sector público yque no deja de ser una importación de un concepto des-arrollado en el ámbito de la estrategia empresarial o de lapolítica de empresa. Se presenta como un fenómeno cadavez de mayor relevancia al que debemos aproximarnosteniendo en cuenta sus especificidades.

En primer lugar, debemos admitir, para situarnos, queel desarrollo económico se encuentra en estos momentosdominado por las incertidumbres, tanto en cuanto a losfines, como en cuanto a los medios.

El concepto de desarrollo en cuanto a los fines haevolucionado mucho en los últimos años. Tradicional-mente el desarrollo se ha entendido básicamente comocrecimiento y las teorías sobre el desarrollo han sidoteorías sobre el crecimiento económico. Sin embargo,

Koldo EtxeberriaBanco Interamericano de Desarrollo

El concepto denegocio de lasagencias de desarrollo




en los últimos 10 ó 15 años, este concepto se ha sofisti-cado para incorporar lo que hoy en día entendemoscomo desarrollo humano o desarrollo sostenible.

Pero si la incertidumbre es importante en cuanto a losfines, en lo que entendemos como desarrollo, las incerti-dumbres son mayores en cuanto a los medios.

Si simplemente consideramos desarrollo como creci-miento, y asumimos que lo que queremos conseguir esincrementar el crecimiento económico, las incertidum-bres en cuanto a los medios para generar este creci-miento son enormes. No estamos muy seguros de lo querealmente produce crecimiento en los países, y muchomenos, crecimiento sostenible, por no hablar de creci-miento equitativo, crecimiento con distribución de larenta, etc.

Sin embargo, históricamente, la teoría y la práctica deldesarrollo han avanzado a través de una serie de modelosparadigmáticos sobre este tema. Se ha pasado de modelosque relacionaban el crecimiento con la inversión (como elde Harrod Domar), bajo cuyas teorías nacen el BancoMundial, el BID y el resto de los bancos de desarrollo, aotros modelos que vinculaban el crecimiento a la tecnolo-gía y al desarrollo tecnológico. Posteriormente surge unateoría bien conocida y que todavía es asumida como unaverdad en si misma, que es la teoría del “Capital Humano”.

Todo este cuestionamiento acerca de los distintosmodelos que se practican durante la segunda mitad delsiglo pasado en materia de desarrollo, produce durantelos años 80 y los años noventa una vuelta al mercado enrelación al crecimiento. Es decir, se vuelve al paradigmaneoclásico de la economía, donde lo importante es quelos precios sean correctos.

De aquí se deriva lo que se llamaba el fundamentalis-mo del mercado, la aproximación neoliberal del desarro-llo. Lo cual tiene dos efectos prácticos importantes: uno




de ellos, el movimiento masivo de privatizaciones y deregulación de mercado que se produce en los países; y ensegundo lugar, la liberalización y, por lo tanto, apertura alproceso de globalización de las economías. A partir deaquí, surgen otras teorías y otros modelos.

Lo que en estos momentos más se discute, acerca deldesarrollo económico, es el valor y el papel de las insti-tuciones. Es lo que venía a apuntar Manuel Zafra, cuan-do hablaba de las ventajas cooperativas.

Las ventajas cooperativas están basadas en institucio-nes, que crean reglas de juego que representan incentivoscooperativos. De esto es de lo que estamos hablandocuando hablamos de instituciones. Instituciones que for-talecen lo que podemos llamar acuerdos intertemporales,que dan estabilidad, que dan calidad, que dan orientaciónpública y que dan adaptabilidad a las políticas publicas.

¿Dónde se sitúa, dentro de este movimiento de la teo-ría y la práctica del desarrollo, el papel de las Agencias dedesarrollo económico?.

Es importante constatar en esta vuelta al mercado,como factor de desarrollo que se produce en los 80, elhecho de que la mayor parte de los Estados occidentalesabandonan las políticas y las instituciones de planifica-ción y desarrollo económico. Se deja de hacer políticaindustrial o la política que se hace es básicamente paliati-va y asociada a procesos de reconversión. Se pierde la feen las estrategias de desarrollo porque la experiencia no esmuy alentadora. Quizás con una excepción ,que se pier-de de vista y de la que todavía se pueden extraer algunasconclusiones, como son los famosos tigres asiáticos.

Se produce un impacto fortísimo por la deslocaliza-ción en estos mercados. Pero, ¿quién está realizando unacoordinación del impacto sobre estos sectores?,¿quiénestá incentivando mecanismos de concentración y meca-nismos de cooperación? Hay algunos esfuerzos pero des-




de el punto de vista central, las economías occidentalessufren un déficit institucional para enfrentar este tipo defenómenos.

Curiosamente, la emergencia de las Agencias de Des-arrollo, en el ámbito local y también regional, a partir delos años 80, se produce en paralelo al desmantelamientode este mismo aparato a nivel central. Y es una respuestaa un problema, fundamentalmente al de la reconversióny su impacto sobre el empleo, o al de la falta de empleoen las zonas menos desarrolladas, lo que genera el naci-miento de estas Agencias desde una necesidad percibidalocalmente, mal atendida por otros niveles y que originatoda esta movilización y esta eclosión.

Hoy pocos Estados son capaces de hablar de estrate-gias de desarrollo, de tener Agencias de desarrollo, peronos encontramos sin embargo, con este aparato en unnivel subnacional o subestatal.

A partir de ahí, nos cuestionamos el posicionamientoposible de estas Agencias en medio de esta incertidumbrede lo que significa el desarrollo y de los medios paraalcanzarlo.

Hablar de posicionamiento estratégico es hablar, fun-damentalmente, de elegir entre diversas posibilidades.Esto tiene una serie de puntos de referencia común: unoelige un posicionamiento y se sitúa en un negocio comouna agrupación de producto-mercado. Elige una serie deproductos que hace para alguien. Entre los referentes típi-cos del análisis estratégico se encuentra el entorno: unobusca a través de la decisión una forma relacionarse con elentorno, aquel que determina que uno nace, se crean lasnecesidades que atiende y define una serie de ámbitos denegocio. A través del cuestionamiento estratégico lo que sepretende hacer es asignar medios a fines concretos.

Esto es típico de todo posicionamiento, en cualquiertipo de organización. En el sector público sin embargo,




faltan referentes muy importantes del posicionamientoque sí se dan en el mundo empresarial. Por ejemplo, fal-tan las señales de mercado en forma de precios. Los pre-cios son un gran mecanismo de feed-back que a uno lepermite corregir el posicionamiento, como lo es tambiénla evolución de la competencia, a través del grado de éxi-to de sus productos y servicios.

Todo esto en el ámbito público es mucho más difuso,lo cual no significa que no haya competencia puesto quees evidente que las Agencias de Desarrollo compiten, lohacen con otros niveles de gobierno y en algún caso conservicios que se lanzan desde la iniciativa privada. Com-piten de distinta forma, es un tipo de competencia másdifusa y que no esta mediatizada por precios.

Hablando de gestión pública, también hacía ManuelZafra una referencia al entorno autorizante citando aPirandelo. Las Agencias de Desarrollo en la medida enque buscan un posicionamiento estratégico, tienen esteproblema: ¿quién nos ha pedido que hagamos esto?. ¿Aqué demandante responde esto que estamos haciendo?.¿Esto es fruto de una decisión que estamos produciendogerencialmente en base a un análisis de necesidades y unaorientación a la creación de valor?. Esto lo hace diferen-cial y hace que el modelo interpretativo que apliquemosa una empresa sea difícil de aplicar en el sector públicopara analizar el posicionamiento estratégico.

Existe alguna forma de aproximarse a esto, una formarelativamente sencilla y al mismo tiempo útil para deter-minar distintos tipos de posicionamiento. Es aquella quenos dice que el posicionamiento es el resultado de laintersección de tres esferas.

Por una parte, la DEMANDA, aquellos que nos pidenque hagamos, y que engloba dos cosas que no significanexactamente lo mismo pero que se pueden unir: el man-dato y las necesidades. El mandato es propio del sectorpúblico político. Hay una decisión política de crear, hay




una interpretación política de las necesidades que consis-te en crear una determinada institucionalidad, una deter-minada organización (una Agencia de Desarrollo, undepartamento de promoción de carácter municipal, decarácter comarcal) del carácter que sea.

En esta decisión, hay un mandato que expresa unavoluntad política y al mismo tiempo una interpreta-ción de necesidades.

Detrás de esto puede haber diferentes tipos de necesi-dades interpretadas, distintos tipos de grupos, determina-das ideologías, etc. Interpretar este contexto es muyimportante de cara al posicionamiento estratégico.

En un segundo lugar, hay un problema de RECUR-SOS, de medios económicos o presupuestarios. Eviden-temente los medios muchas veces condicionan la estrate-gia. No es lo mismo hacer una estrategia con muchosmedios que con pocos medios.

Y por último, está el tema que ha provocado más inte-rés en el análisis estratégico empresarial y que está vincu-lado a aquello que sabemos hacer, las COMPETEN-CIAS. Hay quien dice que las empresas con estrategiasmás duraderas son las que adquieren la capacidad dehacer algo, y que ese aprendizaje adquiere valor de mer-cado. A partir de ahí el hecho de saber hacer algo y no serfácilmente sustituible en aquello que se sabe hacer, le pro-porciona a una empresa, o a una organización, una posi-ción dominante sobre un mercado. Microsoft es un buenejemplo de esto.

Distintos tipos de estrategia surgen de la intersecciónde estas tres esferas, según predominen unos círculossobre otros.

En primer lugar podríamos mencionar el modelo dedemanda, en el que predomina una perspectiva de man-dato y necesidades. Surge un tema políticamente impor-




tante y de este tema se genera un mandato y se crea unaorganización.

Esto es típico en muchos ámbitos del sector públi-co. Muchas organizaciones publicas surgen históricamen-te como consecuencia de una necesidad que gana poderpolítico.

El presidente de EUDEL, Karmelo Sáinz de laMaza, nos hablaba de todo un conjunto de técnicos quesurgen en las organizaciones, y especialmente en losAyuntamientos, como consecuencia de estas estrategiasde demanda, de necesidades que adquieren valor políticoy que se interpretan para ganar un posicionamiento entoda una serie de temas (igualdad, juventud, empleo,regeneración urbana,…).

Es decir, hay muchos temas que ganan peso político yque originan un posicionamiento, pero muchas veces sinrecursos o de forma incoherente con el despliegue derecursos, y muchas veces también en ausencia de compe-tencias.

Surge el tema y desconocemos cómo abordarlo, pen-samos que disponer de recursos y gente es suficiente pararesolverlo, pero es evidente que lo que verdaderamentenecesitamos es ganar un conocimiento, pero ganar eseconocimiento normalmente requiere tiempo.

De aquí surge un posicionamiento reactivo, con unnegocio que está definido desde la demanda, que muchasveces está disfrazada de intereses o de determinadas ideo-logía. No es lo habitual que detrás de esta demanda hayainterpretaciones que contengan un sustrato empírico,sino que simplemente expresan ideas que han ganadofuerza, es decir, que están en manos de lobbys. Lo normales que esto genere algunos productos específicos, produc-tos concretos que supuestamente son la piedra filosofalpara resolver el problema.




Si nos movemos hacia otro de los círculos nos encon-tramos con un modelo de oferta basado en los recur-sos. En este caso, partimos más de la disponibilidad demedios que de la demanda. Lo que buscamos es el dine-ro, y a partir del dinero definimos el negocio. Esto noslleva normalmente a definir el negocio de una forma muyplural. Hacemos muchas cosas, todo aquello que tengaalguna posibilidad de funcionar y, por lo tanto, genera-mos un posicionamiento muy plural y variado en elque tratamos de atender a cualquiera que plantea unanecesidad, porque tenemos dinero y podemos hacerlo.

Instituciones como el BID siguen este patrón, y tam-bién, en algún momento, las Agencias de Desarrollo hanseguido este modelo de conducta. Esto probablemente sevea modificado por los nuevos escenarios que se vislum-bran, pero claramente las incertidumbres sobre “lo quefunciona” en materia de desarrollo y la existencia derecursos disponibles provocan que el posicionamientonormalmente sea difuso.

El siguiente posicionamiento que podemos analizar esel que se basa en saber hacer, un modelo de oferta basa-do en competencias. Aquí normalmente no tenemos tan-to dinero ni el mandato es tan claro pero sabemos haceralgo. Cuando una organización sabe hacer algo muy bien,es posible no que se adapte al entorno, sino que haga queel entorno se adapte a ella. Es decir, que una vez definidoel valor, tenga la capacidad de crear la demanda.

Una vez definido el valor, desde el punto de vista dela posibilidad de satisfacer alguna necesidad que a vecesno es percibida como tal, se puede generar una determi-nada área de negocio a través de una definición de pro-ducto y de mercado.

Esto tiene mucho atractivo desde el punto de vistaempresarial, porque no tiene limites y posibilita cualquiernegocio. Este tipo de posicionamiento en la actualidadse relaciona con la tecnología y el conocimiento.




Por ejemplo, el fenómeno internet ha creado nuevosnegocios porque es capaz de hacer surgir demandas denecesidades que no estaban expresadas, porque no sabía-mos que podíamos resolver con la tecnología algo de unmodo determinado. Podemos resolverlo y crear el nego-cio a partir de ahí, si sabemos hacerlo, y por lo tanto sere-mos capaces de formular la demanda.

Estos modelos son bien diferentes y dan lugar a posicio-namientos bien diferentes y que de algún modo podemosrelacionar con la presentación, por parte de Euken Sesé,del proceso de desarrollo de las Agencias, que contempla-ba básicamente tres etapas. Una etapa original en la que lasagencias nacen a partir de la demanda, tratando de tenerefectos paliativos sobre un problema de desempleo que sedaba en nuestro entorno pero también en otros entornos,y en base fundamentalmente a procesos de reconversiónindustrial o de crecimiento de la oferta de empleo.

Este nacimiento no es abundante en recursos e inicial-mente las Agencias viven con bastantes limitaciones, muyconcentradas en el área de formación y empleo, que erala demanda fundamental que surgía. El tiempo y las ayu-das provenientes de Europa hacen que el espacio derecursos para las Agencias se amplié notoriamente.

Las Agencias han funcionado de esta manera durantecierto tiempo, en una considerable confortabilidad demedios. Pero confortabilidad de medios no quieredecir estabilidad institucional, porque es verdad que almismo tiempo que se ha vivido con muchos medios eco-nómicos, estos medios no han permitido superar losproblemas de estabilidad institucional vinculados a laprecariedad del arreglo del dispositivo institucionalde muchas agencias.

Pero sí es cierto que han podido hacerse muchas cosas,con bastante autonomía y atendiendo distintos tipos deproductos que les han dado un portafolio muy amplio, yen relación a diversas necesidades.




Además de esto, y a pesar de que estos medios hanvenido condicionados a programas Europeos, los geren-tes de las Agencias han sido particularmente compe-tentes en cumplir las condiciones adaptándolas a lapropia interpretación de la demanda, fundando meca-nismos que permitían conectar con las necesidadeslocales.

Lógicamente, en paralelo a este desarrollo de losrecursos, se produce un desarrollo también de las compe-tencias propias. Las Agencias empiezan a adquirir unconocimiento propio, una capacidad de hacer cosasdistintiva, cada Agencia tiene también una orientacióndiferente, pero que les permiten ir posicionándose en eltercer modelo, que puede ser un modelo de oferta basa-do en competencias en el que en función de un saberhacer, de una capacidad de hacer cosas y de un conoci-miento adquirido, son capaces de buscar un nuevo posi-cionamiento.

Hace un año, en 2004, las Agencias asociadas aGARAPEN, realizamos un análisis acerca de todos estostemas. Contamos con una definición de productos o ser-vicios que prestan las agencias, definidos por los propiosgerentes, y que engloban: apoyo a desempleados, apoyo aemprendedores, servicios empresas, planificación estraté-gica, prospección y análisis, proyectos estratégicos, nue-vas tecnologías, urbanismo y medio ambiente y serviciosa municipios.

Los gerentes de las Agencias valoraron la importanciaque estos productos tienen en su cartera, de 0 a 5, con loque obtuvimos una media. Analizando las Agencias, ladispersión no es muy grande, pero si que existe algunadiferencia, fundamentalmente entre las agencias grandes,las de capital de provincia, y las pequeñas.

Lo que resultó de este ejercicio, en cuanto a temas ysu importancia en la actividad de las Agencias, era queexisten actualmente dos grandes áreas de trabajo: el apo-




yo a los desempleados y el apoyo a los emprendedores.El resto de actividades o productos se sitúan por debajo,y esto es coherente con una cartera bastante diversificaday amplia de productos, con una estrategia basada en aten-der distintas necesidades en función de una considerableabundancia de medios.

A partir de aquí, se preguntó a los gerentes acerca delposicionamiento futuro, es decir, como veían dentro de5 años la cartera de productos de las agencias y su impor-tancia. Nos encontramos con algunas cosas interesantes,como por ejemplo que el apoyo a los desempleados dejade ser el tema estrella, para ese horizonte temporal, aun-que no tanto como pudiera esperarse, fundamentalmen-te debido a la diversidad de opiniones y planteamientossobre el impacto en el empleo y los escenarios futuros quelo condicionan.

Por otro lado, sin embargo, el apoyo a los emprende-dores mantiene su importancia y surgen una serie detemas que destacan con respecto a su importancia inicial:la planificación estratégica, la prospección y análisis ylos proyectos estratégicos.

En relación a estas áreas es donde estamos hablando deese otro posicionamiento, de la búsqueda de otra lógica.

Mientras tanto, servicios a municipios, turismo ocomercio, que han sido ámbitos en los que algunas agen-cias han entrado con fuerza, pero de los que no se des-prende un crecimiento grande en los próximos años, nose destacan particularmente.

Se apunta, dentro de la limitación de este ejercicio, auna evolución del posicionamiento, donde observamospequeños descensos e incrementos en su importancia detemas como el apoyo a desempleados o el apoyo aemprendedores, pero los temas que realmente son per-cibidos por parte de las Agencias como claves y dondesu posicionamiento, su negocio, va a dar un salto en los




próximos años son los mencionados anteriormente deservicios a empresas, planificación estratégica, pros-pección y análisis y proyectos estratégicos.

¿Qué tipo de posicionamiento en competencias tienedetrás esto que hemos visto?.

Este movimiento no expresa el desarrollo de una úni-ca competencia, sino que refleja un posicionamiento endistintas competencias como conocimientos, no comofunciones en el sentido legal de la palabra. Estamoshablando de saber hacer. ¿Qué saber hacer hay detrás deesto?. El principal, aunque no el único, tal y como desta-caba particularmente Euken Sesé en la evolución delmodelo, es lo que podemos llamar el conocimientoestratégico del ámbito territorial y del tejido econó-mico y social.

Esto se relaciona con la planificación estratégica,con la prospección, con el análisis y también con otrascuestiones que aparecen, como la permeabilidad sobre larealidad del municipio o la comarca. La segunda compe-tencia que aparece como estratégica, es la que tiene quever con gestión de proyectos y de programas con agili-dad y receptividad.

Esto se explica por dos factores, por la abundancia demedios y por la precariedad institucional. La combina-ción de estos dos factores ha provisto a las Agencias deuna gran capacidad de gestión.

Las Agencias han tenido la necesidad de aplicar losmedios disponibles con una estructura precaria y handesarrollado capacidades de gestión fundamentales yesto hace se les hayan adjudicado tareas en diferentesámbitos cuando ha surgido la necesidad.

Como ejemplos disponemos de la carrera de cochescelebrada en Bilbao, donde participó Lan Ekintza, por-que Lan Ekintza, tiene una capacidad de mover medios y




desempeñar determinadas acciones que probablementeno sea tan evidente en otro departamento del Ayunta-miento. Y esto ocurre en Agencias pequeñas y en Agen-cias grandes.

Otro ejemplo es Fomento de San Sebastián, que des-arrolla proyectos diversos y estratégicos, porque ademáses su lógica y su orientación.

Una competencia se convierte en un posicionamientoestratégico en el cual, el saber hacer algo le permite a unoposicionarse en un ámbito, y ver que la relación que hayentre lo primero y lo segundo, es muy alta. La sinergiaque hay entre conocer muy bien el territorio y ser capazde actuar en lo que llamaba Euken Sesé, la transforma-ción del territorio, da un potencial muy grande para lle-var a cabo nuevas iniciativas.

Evidentemente, hay otra serie de habilidades, como lacapacidad y la credibilidad en la intermediación conel sector privado, el conocimiento de yacimientos deoportunidad para el desarrollo económico, etc, que per-miten generar un posicionamiento, pero las dos primerascompetencias se destacan por encima de estas y definenuna serie de posibilidades de posicionamiento mas claras.

A partir de aquí, ¿cuáles son los retos observados des-de el punto de vista de este posicionamiento?.

Hay un reto de gestión estratégica de la comarca omunicipio, que otorga a la Agencia un rol de cataliza-dor. Eso significa que la convierte en un factor muyimportante dentro de las políticas que se generan y quetiene que ver con una necesaria visión estratégica.

Esto se puede conectar con aquello que apuntabaManuel Zafra acerca de que las visiones estratégicas tie-nen valor porque reducen costes de transacción y por-que permiten coordinar mejor, porque dan ventajasoperativas. Y esto es un gran aporte que pueden hacer




las Agencias en el territorio, sea a nivel municipal ocomarcal.

También está relacionado con otro aspecto que seña-laba también Manuel Zafra acerca de las dificultadesque tenemos para coordinarnos. Atendiendo a la actualforma en que está estructurado el aparato municipal. Laestructura que adoptan los gobiernos locales muchasveces supone una desventaja operativa, por ser unaestructura muy fragmentada, muy dividida políticamen-te y con grandes costes de transacción. Si hay un agentecapaz de ejercer como catalizador, de promover unavisión, trasladarla y hacerla efectiva en el seno de lapropia organización municipal, esto se convierte en lafuente de una ventaja cooperativa.

Por último, debemos apuntar la necesidad de unaestabilización organizativa en las Agencias, que ade-más tiene que venir en paralelo con la reducción de lafinanciación Europea. El tamaño y la forma de organi-zación de las agencias tienen que adquirir una estabilidadmayor, sin perjuicio de mantener la flexibilidad como cla-ve de trabajo, a efectos de no perder esa ventaja de com-petitiva que es su agilidad.




En este capítulo se analizan las tensiones urbanas y lastransformaciones territoriales que están experimentandolas ciudades del siglo XXI con diferencias importantesentre Europa, Estados Unidos y las grandes ciudades deltercer mundo.

La dispersión y el caos es la principal amenaza. Eldenominado urban sprawl es el enemigo de la ciudad sos-tenible. Podemos ver fenómenos de formación de “EdgeCities” en las periferias metropolitanas y asentamientosdiversos que distintos autores califican como Exópolis,Metápolis, Ciudad Difusa, Ciudad Genérica, etc.

El policentrismo en Europa aparece como una res-puesta inteligente que dialoga bien con los sistemas deasentamientos tradicionales y ofrece oportunidades yuna luz al final de un camino difícil de dispersión des-ordenada de los asentamientos urbanos en el territorio.

Las ciudades del siglo XXI; sean grandes, medianas opequeñas; necesitan más que nunca la innovación y lacreatividad para diseñar su futuro. En la investigaciónsobre diversas ciudades del mundo que estamos desarro-llando en el Proyecto-CITIES se ha puesto a prueba lametodología de los “Cluster de Excelencia” para identifi-car los Proyectos Críticos que pueden ser la base de unProyecto de Ciudad.

Alfonso VegaraAsociación Mundial de Urbanistas

Fundación Metrópoli. Taller de Ideas

Los espacios de lanueva economía enel ámbito local

Territoriosinteligentes




Hemos denominado SmartPlaces a los territorioscapaces de dotarse de un Proyecto de Ciudad y de encon-trar un equilibrio inteligente entre su estrategia económi-ca, la cohesión y desarrollo social y la sensibilidad y cui-dado del Medio Ambiente.

La innovación tecnológica, el desarrollo de las teleco-municaciones -con Internet como punta de lanza- propi-cian la emergencia de un orden del que sólo conocemosalgunos rasgos. Se generaliza el concepto de globalización.La progresiva disolución de las barreras comerciales, la for-mación de grandes bloques económicos y la expansión delos mercados son sus características más evidentes. Loshombres siempre han puesto a prueba su capacidad tecno-lógica desafiando los límites que les impone el medioambiente. Hoy sabemos que las nuevas tecnologías estánmodificando las relaciones con nuestro hábitat, aunqueno sepamos valorar con precisión el alcance de todo lo queestá ocurriendo. A la vez que se modifica la relación denuestras sociedades con el medio, se alteran las relacioneseconómicas y sociales. En las valoraciones se mezclan opti-mismo y pesimismo, y mientras algunos insisten sobretodo en los nuevos riesgos y en los problemas, otros siguenconfiando en lo que la ciencia y la técnica pueden lograr.

En el trasfondo de este balance sintético hay algoinquietante y que tiene que ver con un futuro incierto engran medida dependiente de lo que observadores como J.E. Stiglitz, Nobel de Economía en 2001, han denomina-do “el malestar de la globalización”. El malestar es conse-cuencia del efecto devastador que el modelo dominantede globalización tiene en los países en desarrollo, sobretodo sobre los pobres en esos países.

En las últimas décadas del siglo XX y especialmenteen el inicio del siglo XXI, estamos viviendo profundas yaceleradas transformaciones urbanas que permiten pensaren un nuevo episodio de la historia de la humanidad, en

Ciudades enun mundo

globalizado




el que la economía, la política, la sociedad y, por supues-to, el hábitat en el que vivimos, están afectados de formadecisiva. El proceso de urbanización no tiene preceden-tes, tanto que se puede hablar de ciudades sin límites. Enlas principales ciudades del mundo y en poco tiempo seestá experimentando una gran transformación espacial,que en los países en vías de desarrollo se corresponde conun gran crecimiento demográfico pero que en los paísesdesarrollados tiene casi exclusivamente que ver con trans-formaciones en el consumo de espacio. En 1950, aproxi-madamente el 30% de la población podía considerarseurbana. En el 2000 el porcentaje de población urbana eraya del 50%. Según ciertas previsiones solventes para elaño 2025, cerca del 70% de la población mundial seráurbana. Los demógrafos predicen también que hacia elaño 2025 habrá más de 30 megaciudades, con más de 8millones de habitantes, y más de 500 ciudades con másde un millón de habitantes. Un proceso de tales propor-ciones constituye un desafío social, infraestructural yambiental extraordinario.

No es sólo un proceso cuantitativo, las ciudades sonlos nodos que articulan y organizan la economía mun-dial, con un papel de liderazgo creciente y sin el compro-miso de las ciudades, los principios del desarrollo sosteni-ble y la continuidad de la calidad de vida en el planetason inviables. Por ello, organizar las ciudades del sigloXXI es una de las grandes cuestiones de la humanidad.

Pero las ciudades, cada vez más protagonistas de laeconomía, “están expuestas de forma muy abierta a lacompetencia internacional”, como señaló Sassen. La pro-gresiva disolución de las trabas al comercio internacional,la mayor facilidad de acceso a la información y la mejorade los sistemas de transporte y comunicación inciden confuerza en las ciudades. Hoy día los Estados tienen unaimportancia decreciente como categoría unitaria en laeconomía global. No sólo porque se observan cesiones depoder de los Estados hacia instituciones transnacionales yen paralelo, traspaso de poder desde los Estados hacia las




regiones y ciudades. Las empresas en la economía globalincrementan la demanda de servicios de apoyo a su pro-pia producción, servicios financieros, jurídicos, gerencia-les, de innovación, diseño, administración, tecnología deproducción, mantenimiento, logística, comunicaciones,distribución mayorista, publicidad... La complejidad,diversidad y especialización de los servicios avanzados,facilita que se contrate con empresas especializadas,mucho más barato que contratar profesionales que traba-jen permanentemente en la empresa. Surge un “comple-jo de servicios” radicado en las principales ciudades, enaquellas que tienen una determinada masa crítica.

A nivel internacional se están produciendo cambiosimportantes en la estructura y reparto del poder. Espe-cialmente se observan cesiones de poder de los tradicio-nales Estados hacia las instituciones transnacionales, y enparalelo, fugas de poder desde los estados-nacionaleshacia las regiones y ciudades. Muchos Estados son dema-siado pequeños y débiles para controlar los flujos globa-les de poder, riqueza, comercio y tecnología a nivel inter-nacional, y con frecuencia, son demasiado grandes yheterogéneos para representar la pluralidad social y cultu-ral de sus ciudadanos. Por otra parte, los Estados estánperdiendo legitimidad como órganos de representación yorganización eficiente y las ciudades y regiones están enuna posición privilegiada para desempeñar estas funcio-nes. Hoy día, en la economía mundial no compiten lospaíses, compiten en mayor medida las ciudades y lasregiones ya que son los territorios con más capacidad paraaportar ventaja competitiva a las empresas y calidad devida a las ciudadanos.

Las ciudades pueden crear ventaja competitiva constru-yendo estructuras urbanas eficientes, infraestructuras yequipamientos específicos para las actividades que se pre-tende impulsar, programas de formación apropiados, órga-nos de promoción y apoyo a determinadas actividades,mejora de la calidad urbana y de la calidad de vida, alian-zas estratégicas, etc.




Cada vez más las ciudades, como las empresas, necesi-tan conocer acontecimientos y condiciones del ampliocontexto en el que se desenvuelven y esto exige nuevosmétodos de trabajo y nuevos instrumentos en urbanismo yordenación del territorio. Los gobiernos nacionales estánperdiendo su capacidad para innovar y para dirigir la socie-dad en un entorno cada vez más abierto y competitivo, lasciudades deben asumir un nuevo protagonismo y tienenun enorme potencial para poderlo hacer. Hoy día podría-mos decir que los éxitos y fracasos de nuestras ciudades vana ser hasta cierto punto los éxitos y fracasos de nuestros paí-ses. Incluso hoy día el Banco Mundial y el Banco Inter-americano de Desarrollo están reorientando sus estrategiasde inversión para el desarrollo de las naciones focalizandosu atención en las ciudades.

Grandes temas como la competitividad económica, elequilibrio social, la calidad de vida y la sustentabilidadambiental dependerán de nuestra capacidad colectivapara reinventar y gobernar nuestras ciudades y regiones,y en definitiva, de nuestra capacidad para innovar y com-partir estas innovaciones con otras ciudades en un mun-do cada vez más global e interrelacionado.

Efectivamente, el paisaje que está surgiendo no es sóloel de los rascacielos relucientes, de los barrios acomoda-dos, country clubs privados y aeropuertos de últimageneración. Es también el paisaje de la pobreza urbana.En el interior de las grandes ciudades se concentran loslugares de privilegio al lado de la pobreza más atroz. Unpaisaje de segregación social, donde emerge violencia einseguridad y se crean nuevas barreras en el espacio urba-no, sistemas privados de seguridad que aíslan urbaniza-ciones, edificios representativos y centros comerciales,creando en ocasiones una presión intensa que nunca haparecido tan necesario buscar nuevas formas de cohesiónsocial. Con independencia de lo que se entienda por glo-balización es evidente que ha surgido una “fractura” entre

La fracturade la

globalización




países, ciudades, empresas y personas en función de surelación con ese nuevo orden económico. La economíaglobal aporta nuevas oportunidades y está siendo capazde generar mucha riqueza, pero la clave es si somos capa-ces de buscar fórmulas para que estos avances beneficiena todos y no solo a una minoría. Y el mercado, que orien-ta las nuevas oportunidades de negocio, es incapaz desuperar esta “fractura”.

Rogers insiste en cómo el informe del programa dedesarrollo de las Naciones Unidas de 1992 revelaba queel mundo desarrollado -una quinta parte de la poblaciónmundial- concentraba más del 80% de los ingresos mun-diales. Una brecha que se ha doblado desde 1960, y quese refleja también en el propio seno de los países ricos. Aprincipios de los años 90 la riqueza acumulada por el 1%más rico de los ciudadanos era el 40%, el doble que en1970. De los datos obtenidos en todo el mundo con res-pecto al reparto de la riqueza se puede concluir, contra-riamente a lo diagnosticado por el neoliberalismo de losaños 80, que la desigualdad domina en un paisaje de cre-ciente pobreza mundial, a pesar de los avances tecnológi-cos. La contradicción está en que la producción de rique-za aumenta a ritmo más rápido que el crecimiento de lapoblación. Desde 1900, la producción de riqueza medi-da según el PIB global se ha multiplicado por 36, mien-tras que en ese mismo período, la población sólo se hamultiplicado por 5. Por ello Rogers, en coherencia con suconfianza en la tecnología, indica que la sostenibilidadpuede consistir en encontrar modos de producción y dis-tribución de los recursos existentes de manera más justasocialmente, más eficaz económicamente y más coheren-te ecológicamente.

Sin embargo la inadecuación de la respuesta tecnoló-gica a las necesidades sociales ha producido un digitaldivide, una brecha digital que caracteriza la fractura socialde la que hablamos. Esta brecha surge de la dificultad deacceso de gran parte de la población a las nuevas tecnolo-gías. Su causa inicial está en la elevada exigencia de edu-




cación y especialización que estas llevan asociadas, vincu-ladas a una sociedad orientada por el conocimiento y lacapacidad de innovación. En situaciones de pobreza, sino hay nada que actúe desde afuera, se produce un calle-jón sin salida. Las nuevas tecnologías, al no ser accesibles,consolidan o incrementan la desigualdad porque sonimprescindibles para el desarrollo económico. Esta bre-cha digital expresa una divisoria entre empresas, ciudadesy personas en función de su posibilidad de integrarse enlas nuevas premisas del desarrollo que dependen de la tec-nología de la información. Una brecha que se mide porlas diferencias en la calidad de la educación científica, enla investigación en universidades y empresas, en la dispo-nibilidad de las más modernas infraestructuras de comu-nicación, en la penetración social de Internet, en elnúmero de ordenadores por habitante. Las grandes ciuda-des de los países menos avanzados experimentan conespecial virulencia los efectos contradictorios de esta rea-lidad. Ciudades que se incorporan al nuevo orden econó-mico internacional y reciben el impacto de la localizaciónde grandes empresas multinacionales, que buscan merca-dos emergentes y que se apoyan en los recursos humanosmás cualificados, a la vez que aprovechan mano de obramás barata, creando espacios análogos en apariencia a losde las ciudades de los países ricos, con sus arquitecturasexcelentes, pero en profundo contraste con la mayor par-te de su inestable realidad urbana. Amplios sectores de laciudad no pueden incorporarse a las actividades globali-zadas, permaneciendo en la marginalidad y en la pobre-za. Allí donde el medio rural carece de expectativas, elatractivo que ejercen esas grandes ciudades hace que gru-pos diversos de inmigrantes busquen en ellas mejorescondiciones, incrementándose sus poblaciones sin frenoposible a partir de expectativas casi siempre incumplidas.Porque el mercado sólo ofrece trabajo de calidad a unospocos, en función de las actividades económicas que seconcentran en ciertos lugares, mientras que la economíade la gran mayoría de las familias se sitúa en el nivel desubstitencia, sometida a salarios muy bajos en el sectorservicios o a lógicas de la economía informal.




Muchos autores han mostrado las nuevas desigualda-des en las ciudades globales y señalado cómo las nuevaseconomías introducen nuevos riesgos de exclusión social.La “fractura” de la globalización se materializa entre paí-ses ricos y países pobres, entre los que tienen acceso a laeconomía global y los que permanecen en el ámbitoestrictamente local. Y también se materializa en el inte-rior de las ciudades provocando nuevas formas de distri-bución espacial, procesos de segregación y exclusión, congrandes desequilibrios en la calidad de los infraestructu-ras y la tendencia a la privatización del espacio. Todo elloafecta profundamente a la planificación urbana, quesiempre ha fundado sus principios en el servicio a lasociedad en su conjunto mediante la mejora de los siste-mas públicos.

Es imprescindible revisar los conceptos de calidad devida y de bienestar. Amartya K. Sen, profesor indio y pre-mio Nobel de Economía en 1998 hace un esfuerzoextraordinario para restaurar la dimensión ética en la dis-cusión de los problemas vitales de la economía. Sus inves-tigaciones sobre qué es la pobreza, sobre los mecanismosdel hambre, le permiten un examen de la desigualdad enel que los factores económicos se demuestran profunda-mente arraigados a condiciones culturales y sociales.

La cuestión verdaderamente importante para abordarel tema de la fractura de la globalización está en el poten-cial de una sociedad para proyectar su propio futuro, encontextos en crisis y superando situaciones de desigual-dad. Su capacidad para superar el estado de las cosas yequilibrar las relaciones, garantizar el derecho a tener vozy el derecho también global a la prosperidad humana. Lasciudades no son ajenas a estas grandes cuestiones de lahumanidad. A través de la política urbana y del urbanis-mo pueden lograrse resultados muy positivos de integra-ción social y de equilibrio en el acceso de los ciudadanosa las opciones de uso y disfrute de la ciudad.




El fenómeno urbano más relevante, la transformaciónterritorial más profunda que se está produciendo en elinicio del siglo XXI está asociada al surgimiento de unaciudad contemporánea dispersa, de escala regional ycomplejidad desconocida previamente. Con caráctergeneral se han producido tensiones de localización queestán condicionando los asentamientos en distintos luga-res del mundo y que podríamos caracterizar de maneramuy esquemática.

En Europa y en ciertos países desarrollados se percibeun debilitamiento de las tradicionales fuerzas centrípetasasociadas a las economías de aglomeración que dieronlugar a la emergencia de la ciudad industrial y de serviciosde primera generación de carácter denso y compacto enla que la residencia y las actividades productivas se des-arrollaban dentro de los límites de la ciudad. En combi-nación con estas tensiones, surgen fuerzas centrífugas -costes de congestión, precios del suelo, nueva valoraciónde la naturaleza y del medio rural- que llevan a la salidade muchas actividades urbanas fuera de los límites tradi-cionales de la ciudad. Salen hacia el exterior las activida-des industriales, los parques de oficinas, las actividadeslogísticas, la residencia de media y baja densidad, diversastipologías comerciales, instituciones universitarias, activi-dades de ocio y esparcimiento, etc. Surgen así nuevosterritorios en entornos metropolitanos menos densos,más difusos y con necesidad de interconexión física ytelemática. Podemos hablar de ciudad abierta, ciudad sinlímites. En paralelo al esquema descrito de tensionesurbanas se observa la emergencia en el centro de las ciu-dades de actividades dotacionales y nuevas tipologíascomerciales, de empleos cualificados y residencia sofisti-cada mediante operaciones de renovación urbana o decreación de áreas de nueva centralidad en los espaciosvacantes que genera la reconversión económica, el des-mantelamiento del aparato industrial obsoleto o antiguasinfraestructuras o equipamientos tales como puertos,ferrocarriles, instalaciones militares, etc.

Las nuevasformas dehabitar el

territorio en elsiglo XXI




En las ciudades de Estados Unidos se observan des-equilibrios entre las áreas centrales de la ciudad, los prime-ros anillos marginales y los suburbios ricos. Los suburbios,lugar clásico de residencia de baja densidad, se están con-virtiendo también en el principal lugar de asentamientodel empleo. En 1970 solo el 25% del empleo estaba en lossuburbios. Hoy más del 60% del empleo está ya en estaszonas de la ciudad-región. Surgen asentamientos de lanueva economía que se instalan en los suburbios al igualque ya hicieron los grandes parques comerciales y de ocio.El crecimiento residencial difuso ya tradicional de las ciu-dades americanas y la aparición de nuevas actividades eco-nómicas en los suburbios se ha venido produciendo encontraste con la pérdida de vitalidad y atractivo y con eldeterioro de los centros de las ciudades tradicionales. Unode los principales retos que tienen planteadas hoy las ciu-dades americanas, como ya se ha señalado en otros capítu-los de este libro es la recuperación de los Down Towns. Eneste contexto ha surgido una masiva urbanización difusa o“Sprawl” como resultado de la incapacidad de controlar elcrecimiento urbano dentro de unos límites físicos razona-bles y con una cierta compacidad. El “Sprawl” genera pro-blemas de tráfico, imposibilidad de aplicar sistemas detransporte público, aislamiento físico y falta de cohesiónsocial, destrucción de espacios naturales y áreas agrícolasvaliosas, consumo masivo de energía, etc. Para constatar lamagnitud de este proceso en las ciudades americanas bas-ta citar dos ejemplos: El crecimiento demográfico del ÁreaMetropolitana de Nueva York en los últimos 25 años hasido del 5%, sin embargo, el área urbanizada ha crecido el60%. En los últimos 50 años la región urbana de losÁngeles ha multiplicado su población por 4 y la superficieocupada por la urbanización por. También el espaciourbanizado en las áreas metropolitanas de Madrid y Bar-celona, se ha multiplicado por dos en los últimos 20 años.

El urban sprawl es el enemigo de la ciudad sostenible.Sin embargo hay que tener en cuenta que “Suburbia” esalgo más que una colección de edificaciones residenciales;expresa valores tan profundamente embebidos en la cul-




tura burguesa que se podría denominar utopía burguesa”.En el suburbio residencial se confunden ideales y estilosde vida característicos de la sociedad contemporánea. Ensu trabajo clásico utopías burguesas, R. Fishman antici-paba la explicación más solvente de la creación masiva desuburbios residenciales, desde sus orígenes victorianos ysu arraigo en el countryside style of life, hasta la creaciónde la primera metrópolis suburbana, Los Ángeles, funda-da en el automóvil con la lógica especulativa y de segre-gación social. El modelo suburbano de la posguerra, apo-yado en la construcción de autopistas y en el afánpequeño-burgués de poseer una casa y un jardín, comien-za a complicarse con el desarrollo de los centros comer-ciales, desde finales de los años cincuenta. Ello coincideen norteamérica con la primera decadencia de los centrosurbanos, a pesar de las políticas de renovación urbana. Setrataba de la decadencia del espacio que rodea al down-town, agravada progresivamente con el incremento deespacios abandonados -por el ferrocarril, por los puertos,por la industria, los brownfields sites hoy objeto deacción recuperadora-, y el deterioro de los denominadosbypassed areas, espacios inaccesibles desde las grandesvías de comunicación. Las grandes compañías de distri-bución fueron las primeras en detectar las posibilidadesde la periferia, creando centros comerciales en los bordesaccesibles de la ciudad consolidada. Fishman se adelanta-ba a otros autores con su technoburb, valorando el fenó-meno de difusión de sedes corporativas y de industria tec-nológica a lo largo de vías de comunicación estratégicas.Con ello la centralidad urbana queda totalmente altera-da, y los patrones de consumo de suelo también. La capa-cidad de acumular edificaciones sobre un medio ruralhoy urbanizado, donde se mezclan tipologías, funciones,actividades, con cierto predominio de la casa unifamiliar,es determinante también hoy en Europa. Las nuevas cla-ves del sector inmobiliario y las grandes empresas de dis-tribución, ligando comercio y ocio, han sido causa y con-secuencia de las nuevas formas de consumo del espacio,al dirigir -ellos dirán detectar- los nuevos estilos de vida yrutinas laborales de una sociedad cada vez más dinámica




mediante pautas de localización incompatibles con la ciu-dad compacta, con su costosa, pero beneficiosa, renova-ción permanente.

No existe sin embargo un único patrón suburbano, y elurban sprawl, gran enemigo del modelo urbano sostenible,tiene lugar de manera diversa en contextos distintos. Labúsqueda de espacios más agradables, para vivir y para tra-bajar, parece posible. Es lo que J. Garreau plantea en EdgeCities, el desplazamiento de las funciones del downtownhacia una periferia compleja dotada de lugares con centra-lidad y accesibilidad excepcional, facilitando complejos sis-temas urbanos policéntricos o en constelación. “Hoyhemos trasladado nuestros trabajos, los medios para crearriqueza que son la esencia del urbanismo, a los lugares don-de hemos vivido y comprado durante dos generaciones.Esto ha liderado la emergencia de la Edge City”. No sonciudades pero son percibidas por la población como tales,aunque no tengan ni Ayuntamiento, ni policía, ni bombe-ros son lugares donde predominan las oficinas sobre lasviviendas, en convivencia con amplios espacios comercia-les y lugares de ocio. No en vano Garreau define las prime-ras y típicas Edge Cities las que surgen en el Silicon Valley,alrededor de San José o Palo Alto, y en el entorno de laRuta 128 en el Boston metropolitano, donde se concentrala industria informática. Otras dependen de estrategiasempresariales, como Schaumburg, junto el aeropuertoO'Hara de Chicago, cuyo origen está en la decisión de ladirección de Sears de abandonar su gran rascacielos deldowntown y situar junto al aeropuerto su cuartel general,convirtiéndose en el primer catalizador del área. El entor-no de Nueva York, ya sea en Newark o en Long Island; elPerimeter Center de Atlanta, una verdadera segunda ciu-dad al norte de la circunvalación; o Irvine en OrangeCounty a partir del cruce de dos autopistas interestatalescomo tantas otras en el área metropolitana de Los Ángeles,muestran el vigor urbanístico del fin del siglo XX. Es evi-dente que las funciones originales del downtown, centrode negocios y administración pública, lugar comercial porexcelencia y nodo principal de los sistemas de transportes,




se ve alterado profundamente por el desarrollo de una peri-feria compleja dotada de lugares con una nueva centralidadexcepcional.

Es evidente que nos encontramos ante una multiplici-dad de fenómenos urbanos que no responden a una lógi-ca única. Lo explica E. W. Soja en lo que él denominaExópolis. Lo urbano se reconduce hacia un modelo poli-céntrico, fragmentado y discontinuo, una ciudad-regióntodavía confusa y con un variado y cambiante reparto defunciones entre el Inner City y las Outer Cities.

En un contexto europeo, F. Ascher desarrolla en suidea de metápolis una lectura abierta de los procesos desuburbanización más recientes en las grandes áreas urba-nizadas, especialmente en Francia. “…emerge una nuevaforma urbana, a la que hemos denominado “metápolis”,porque parece dejar atrás y englobar, desde puntos de vis-ta diversos, las metrópolis que conocemos hasta ahora”,dice F. Ascher interpretando esta realidad urbana forma-da por espacios heterogéneos, no siempre contiguos, con-secuencia del crecimiento sobre sistemas conurbados,espacios difíciles de reconocer salvo por los que allí habi-tan ya que constituyen cierta unidad de hábitat y de acti-vidad. No se puede hablar sólo de periferia o de creci-miento suburbano, ya que hay un sistema de relacionessociales y económicas que, con independencia del muni-cipio y de otros límites administrativos y a pesar de sermuy recientes, son el sustrato de esa realidad. Un territo-rio donde lo dotado de sentido aparece como un object-trouvé dispuesto para ser incluido en un montaje inter-pretativo como algo reconocido en el archivo. LaMetápolis consiste en un conjunto de espacios que defi-nen una sola área de empleo. Aunque estos lugares seanmás o menos dependientes de grandes ciudades, se tratade nuevas unidades de hábitat y de actividad. Es la evo-lución del campo francés -el bocage- invadido por lourbano, no identificable exclusivamente con una ciudado con determinado límite municipal. Pero como en lasedge cities, los que allí viven saben reconocerlo.




Otro modelo de hábitat actual es el descrito por algu-nos especialistas italianos como ciudad difusa -”città dif-fusa”-, relativamente independiente de las grandes ciuda-des, aunque en sus entornos sea más evidente. Tambiénocurre cerca de ciudades medias, en regiones enteras condiversos grados de intensidad, mezclando lo rural y lourbano. El concepto ciudad difusa se refiere a territoriosen los que la gran actividad económica se organiza sobrela red de carreteras en un sinfín de talleres y pequeñasfábricas mezclados con viviendas y servicios, interaccio-nando con los centros urbanos tradicionales. Algo evi-dente en regiones como el Véneto, Emilia-Romagna oLombardía, pero aplicable en otras regiones europeascomo el Rhur, Flandes, el Ródano o incluso partes deCataluña, sirve para mostrar cómo lo rural -lo que quedade lo rural- y lo urbano sufren una compleja yuxtaposi-ción generada desde los sistemas de poblamiento, inclui-do su parcelario, y de infraestructuras existentes. Se tratade un “modelo post-suburbano” distinguible en regionespolinucleares con gran interacción, apoyado tanto por lasinfraestructuras tradicionales como por las nuevas redes.Esta dispersión extrema de residencia y trabajo, con losservicios que suelen asociarse espontáneamente, es unsingular caos espontáneo inmerso en un campo muy pro-ductivo, intensamente industrializado, a lo largo del ríoPo, desde Parma hasta Regio Emilia.

Con la aparición de estos complejos patrones regionalesde urbanización, es lógico que el control de la forma urba-na dispersa -control del sprawl- y la propia comprensión delas formas de crecimiento urbano se convierten de nuevo enun tema central, dominante en la reflexión sobre la ciudadcontemporánea, a la vez que el tema de su sostenibilidad olas formas diversas y simultáneas de renacimiento de loscentros urbanos. Centralización o descentralización, lo quela teoría parecía interpretar como antagónico es puesto enevidencia por la realidad y sucede a la vez.

El desafío está quizás en lo que, con perspicacia, elarquitecto holandés Rem Koolhaas denomina “ciudad




genérica”, sin confundir la ciudad moderna con la ciudadcontemporánea, multiforme y compleja pero que sinembargo tiende a ser -a pensarse- como un universal,como algo con una regularidad sorprendente. ¿Son opueden ser estas ciudades como los aeropuertos? Kool-haas es fiel a la alergia del arquitecto hacia la periferia o elsuburbio, y se mueve en el marco de la megaestructura,de una gran arquitectura capaz de resolver los problemasurbanos. Pero a la vez exalta la compleja periferia. Lo visi-ble en las ciudades contemporáneas es muy parecido, yaestemos en París o en Atlanta, si nos referimos a la regu-laridad y semejanza de lo edificado que se detecta en losnuevos suburbios y más allá de particularismos locales, louniversal descansa en el culto a la velocidad, al artefactoy a la fuerza de una realidad urbana dinámica y cambian-te. Este razonamiento de exaltación de lo existente nocontempla ninguna preocupación por comprobar si nosencontramos ante una ciudad sostenible. Koolhaas mez-cla provocativamente impresiones en un delirio por elcaos urbano, entendiendo la arquitectura misma comouna caótica aventura. Los antecedentes de estas percep-ciones ya estaban en su proyecto concurso para MelunSénart, en su idea de fases e interfases, de flujos de activi-dad y de tiempo, con una concepción nodal de los con-tenedores arquitectónicos insertos en situaciones urbanascomplejas. Koolhaas no habla de una ciudad ideal, sinode la ciudad real, de sus fragmentos dispuestos en el granteatro del mundo con un reparto elegido socialmente.

En este contexto Europa está apostando por el poli-centrismo tanto a escala continental con las políticas dela Unión Europea, como a escala regional y de áreametropolitana. El policentrismo aparece como una res-puesta inteligente que dialoga bien con los sistemas deasentamientos tradicionales y ofrece oportunidades y unaluz al final de un camino difícil de dispersión desordena-da de los asentamientos urbanos en el territorio. Elesfuerzo que está haciendo Europa para dotarse de unasólida red de Alta Velocidad ferroviaria integrada con unbuen sistema de aeropuertos y autopistas, y por supuesto,




con una potente infraestructura digital, va a permitir a lasciudades medias interactuar en un sistema de ciudadescada vez más integrado y cohesionado. Con estas infraes-tructuras de conexión de última generación, las ciudadesmedias pueden ser competitivas para el desarrollo de cier-tas actividades productivas en las que son fuertes, perotienen muchas más opciones para lograr objetivos decohesión social y sostenibilidad ambiental y cultural. Lossistemas de ciudades equilibrados y con unos nodos cohe-rentes y con gran identidad urbana, puede ser una res-puesta ante el desánimo y el caos como única perspectivade organizar las ciudades de siglo XXI. También el poli-centrismo se presenta como una opción interesante parala articulación de las areas metropolitanas que son terri-torios cada vez más complejos. En otras regiones delmundo, especialmente en Asia, América Latina y algunasgrandes capitales de Africa, las pautas de asentamiento seorientan hacia el desarrollo de megaciudades con muchí-simas dificultades de gobierno, equilibrio y articulaciónterritorial.

Posiblemente no haya ningún otro momento en lahistoria de la humanidad en el que se hayan producidocambios tan importantes o hayan existido tensiones urba-nas de transformación tan relevantes como las que seestán produciendo en diferentes ciudades y territorios delmundo en estos momentos, y ello, tanto en las ciudadesde los países desarrollados que acabamos de describircomo en las ciudades del tercer mundo que presentamosen el apartado siguiente.

Una de las manifestaciones de la globalización es lainmensa metrópolis auto construida en las grandes ciuda-des del Tercer Mundo. En los próximos 25 años se estimaque casi 2000 millones de personas nacerán o pasarán avivir en las ciudades y esto va a tener lugar en gran medidaen una inmensa metrópolis informal que se levanta en lospaíses del Tercer Mundo.

El urbanismoinformal en las

ciudades deltercer mundo




Africa, Asia y Latinoamérica son las regiones del mun-do en las que se produce un crecimiento demográficomayor con una masiva afluencia de inmigrantes desde elcampo, en contextos sin capacidad de respuesta a proble-mas como el de la vivienda y de los servicios urbanos bási-cos. Se produce una eclosión de asentamientos espontáne-os, más o menos marginales o ilegales, en vacíos yperiferias, resultado social de la exclusión y de la dificultadde gran parte de la sociedad de incorporación a las princi-pales opciones de desarrollo. La urbanización sucede contanta rapidez que hace imposible una respuesta de losgobiernos locales para aportar servicios urbanos básicos.Londres, con diferencia la mayor ciudad del mundo alprincipio del siglo XX, tardó 130 años en pasar de 1 a 8millones de habitantes. Ciudad de México tardó solo 30años, entre 1940 y 1970, en crecer lo mismo, y en sólo 16años volvió a duplicar su población. Es sólo una muestradel explosivo crecimiento metropolitano que están vivien-do algunas ciudades del mundo.

En el caso de las ciudades latinoamericanas la viviendaauto construida en barriadas recibe muchos nombres,manifestando siempre la evidencia de una sociedad agru-pada: convento, cuartel, rancho, corral... Efectivamentenos encontramos tanto con nuevos barrios, levantadoshabitualmente en el borde urbano o sobre espacios aban-donados de titularidad pública -los ejidos en México- ysobre lugares inadecuados para la construcción, comobarrancos o colinas, como con desarrollos en el interior dela ciudad, incluida la infravivienda en los centros históri-cos. En el primer caso se llaman favelas, repartos, ranchos,villas miseria, barrios pirata, asentamientos marginales,mocambos etc. Cuando surgen de la reutilización intensade espacios de la ciudad histórica se denominan corralitos,vecindades o casas de inquilinato, conventillos, ciudadelas,cuarterías.

No deberíamos minusvalorar lo que la gente ha hechopor sí misma, porque no es sólo infravivienda. Además dechabolismo en el conjunto de las barriadas auto construi-




das observamos un esfuerzo real de construcción social.Muchos grupos han levantado en esos barrios estructurasútiles para sus formas de vida. En muchos casos los queviven en la denominada ciudad informal son asalariados ytrabajan en la ciudad formal. Pero es la insuficiencia de sussalarios la que los ha obligado a levantar poco a poco suscasas, adaptadas a las necesidades de espacio de una fami-lia amplia en una economía de subsistencia. Hoy siguesiendo útil lo que Turner afirmaba:

“...creo que el error habitual consiste en la valoracióncuantitativa de la construcción de viviendas, en términosde apariencia objetiva, y que este es un punto de vista norealista; en su lugar, el valor de la vivienda, o más bien delmedio ambiente habitable, consiste en su capacidad de res-puesta a la situación vital de la persona dentro de la fami-lia y dentro de la comunidad local. En otras palabras, larealidad de los lugares de alojamiento consiste en sus atri-butos tal y como son experimentados y percibidos y no ensus cualidades o formas materiales”.

Y es que esta capacidad de auto-organización no sólose verifica en el tema de la vivienda. Pensemos en el trans-porte metropolitano y en el comercio. Sin el transportemediante pequeños vehículos, tipo furgoneta, estructura-dos por rutas en supuesta concesión, como los “peseros”de México o las busetas de otros países, y sin su lógicacapilar sería imposible llegar a lugares remotos de la ciu-dad, porque sin ese transporte la vida en las barriadas seríaimposible, y no sólo en las ciudades mayores como Méxi-co o Sao Paulo. Otro tema es el comercio en las calles, lostenderetes o tianguis del comercio ambulante que facilitanel acceso de millones de ciudadanos al consumo y queconstituye un elemento central de la economía informal.Regularizar el transporte público, incorporar los mercadi-llos a la economía oficial o mejorar la infraestructura de lasbarriadas autoconstruidas no es posible sin contar previa-mente con los actores que están envueltos en esas activida-des. Se trata de comprender en cada caso de una formadiferente y profunda la vida de la ciudad.




En la ciudad informal hay grupos sociales muy frágiles.La incapacidad organizativa, el fatalismo o la desesperanzacaracterizan la vida de los miembros de una parte de lasociedad más débil. Oscar Lewis acuñó el nombre de cul-tura de la pobreza.

Una de las dimensiones más problemáticas del des-arrollo sostenible es su dimensión social, íntimamentevinculada al concepto de equidad. Problemática a la horade abordar necesidades básicas, variables en función delcontexto en el que se aplica, por la constatación de la difi-cultad de superar la pobreza uno de los mayores obstácu-los del logro de un desarrollo sostenible: “es difícil preo-cuparse por la protección del medio ambiente cuando lasupervivencia es la prioridad” y por tanto “una mayorequidad, tanto por motivos morales como prácticos, seestá convirtiendo en un tema clave para alcanzar un des-arrollo sostenible tanto en el mundo desarrollado comoen los países en vías de desarrollo”.

Aquí es donde una nueva política urbana indepen-diente del simple liberalismo y de su sumisión al ordeneconómico del mercado puede tener un papel relevante.Una política urbana adecuada puede lograr resultadosespectaculares en la mejora de las condiciones de partiday mejorar la competitividad de las actividades económi-cas que en ella se localizan. Pero especialmente puedealcanzar resultados muy positivos en materia de integra-ción social y desarrollo cultural.

El Programa Favela-Barrio es uno de los muchosejemplos a los que podemos acudir. Surge en la ciudad deRío de Janeiro, donde una cuarta parte de la poblaciónvive en favelas, con apoyo financiero del Banco Interame-ricano de Desarrollo. El programa, semejante a otros des-arrollados en muchas ciudades de Iberoamérica, se des-pliega aquí sobre 15 áreas que incluyen 90 comunidades,afectando a 250.000 personas, planteando un cambiototal del rumbo con el que los barrios de favelas eran tra-tados en Río. El objetivo principal es el de integrar las dos




partes de la ciudad, las denominadas formal e informal.Para ello trata de regularizar los derechos de propiedaddel suelo y de las viviendas y de proveer a cada área deinfraestructuras básicas, servicios y equipamientos de for-ma coordinada y articulada. El programa se gestiona encolaboración con la comunidad, de forma que los prime-ros resultados tienen éxito no ya por lo que se ve, es decir,por la mejora física de los barrios, sino por su capacidadpara abrir una vía hacia una sociedad más equilibrada.

En los barrios marginales del tercer mundo unaacción aparentemente simple puede tener extraordinariasconsecuencias. Por ejemplo, pintar por parte de los veci-nos las fachadas de elementales barracas con colores selec-cionados previamente por artistas internacionales puedesuponer una operación arte territorio que constituya labase de una transformación mucho más profunda delbarrio, de su capacidad de generar empleo y de su atrac-tivo para residentes y visitantes. Es la estrategia que laFundación Metrópoli propone en Katutura, el barrio máspobre de la ciudad de Windhoek, capital de Namibia conunos 250.000 habitantes. Katutura significa el lugar don-de nadie quiere vivir, un barrio autoconstruido con restosde chapa de aluminio ondulada y donde viven ciudada-nos de color muy pobres y muy jóvenes que son el expo-nente de la ciudad dividida. El arte y el color es el primerpaso en la creación de un destino turístico para el millónde turistas de altos ingresos que llegan cada año al cerca-no Aeropuerto de Windhoek. Este proyecto urbanodenominado Arte en Katutura se apoya en una rica tradi-ción local de color y de arte popular, en el trabajo de lospropios habitantes del barrio, utilizando mecanismossimples de sintaxis urbana, música, danza, teatro y artesa-nía que pueden hacer del barrio un museo vivo, y sobretodo, un lugar para recuperar la autoestima y la miradahacia el futuro.




El Proyecto Cities consiste en una investigación sobre20 ciudades innovadoras de los cinco continentes. El pro-yecto nació en la Universidad de Pensilvania en el año1998 y continúa actualmente. Este proyecto está siendocoordinado por la Fundación Metrópoli, que tiene susede en Madrid, y se cuenta con la participación de diver-sos departamentos de planificación urbanística y Univer-sidades de distintas ciudades, entre ellas: Toronto, Bos-ton, Filadelfia, Miami, Monterrey, Medellín, Curitiba,Montevideo, Santiago de Chile, Dublín, Euskadi, Wind-hoek, Ciudad del Cabo, Dakar, Riad, Dubai, HongKong, Shangai, Cebú, Singapur y Sydney. Las ciudadesseleccionadas hasta ahora podemos considerarlas innova-doras en su contexto, son de tamaño medio a escala glo-bal, salvo algunas excepciones, y presentaban una actitudmuy abierta a colaborar y compartir sus experiencias conotras ciudades del mundo. Son además ciudades que per-tenecen a países con distinto nivel de desarrollo económi-co y con muy distintas culturas y formas de organizaciónpolítica y social.

Se diseñó una metodología muy operativa para iden-tificar los Componentes de Excelencia de cada una deestas ciudades y ha sido posible comparar cartografíassobre temas críticos, indicadores, actitudes de los lídereslocales, análisis de accesibilidad relacional, condicionesde contexto internacional y otros aspectos que nos hanpermitido definir los perfiles urbanos y los aspectos en losque cada una de las ciudades presentan ventajas competi-tivas. Así mismo ha sido posible analizar las principalesinnovaciones urbanas que se están desarrollando en cadauna de estas ciudades.

Sobre la base de esta investigación hemos denomina-do SmartPlaces o Territorios Inteligentes a aquellos queestán enfocando con coherencia los retos de la globaliza-ción y los riesgos que genera. Se trata de ciudades inno-vadoras capaces de encontrar un equilibrio entre losaspectos de competitividad económica; cohesión y des-arrollo social; y sostenibilidad ambiental y cultural.

El ProyectoCities y los

SmartPlaces




Hemos aprendido de la experiencia de estas ciudades yparticularmente de la forma en la que operan para conse-guir buenos resultados urbanos. Ninguna de las innova-ciones identificadas puede ser trasladada directamente aotra ciudad y a otro contexto, pero en todo caso, son refe-rencias interesantes. Hemos encontrado algunas de lassiguientes características en los SmartPlaces.

Los SmartPlaces los diseña la comunidad. El mercadoes un magnífico instrumento para regular la economía ypara estimular la creatividad y productividad de lasempresas, sin embargo, el mercado no es un mecanismoeficiente de organización de la ciudad. En muy diversasciudades del mundo se ha constatado que dejar la organi-zación física de la ciudad a los meros impulsos del merca-do y a las demandas individuales de los diferentes actoresno genera resultados satisfactorios a medio y largo plazo,ni tan siquiera en materia de competitividad urbana. Enconsecuencia, los SmartPlaces no los diseña el mercado yaunque a la hora de organizar la estructura urbana tenganen cuenta obviamente la lógica económica, en el diseñode la ciudad participan los diversos componentes de lacomunidad. Los SmartPlaces diseñan su futuro a travésdel liderazgo, de la participación de la población ymediante procesos que garanticen la innovación, son portanto territorios con liderazgo fuerte, una sociedad civilmadura y notoria cohesión inter-institucional. En estecontexto se constata que un liderazgo político coherentesupone una importante ventaja competitiva para la ciu-dad. En algunas de las ciudades estudiadas, la carencia deliderazgo político es suplida por la sociedad civil a travésde fundaciones, ONGs. y el propio voluntariado activo,especialmente en ciudades de Estados Unidos donde eldenominado tercer sector es muy fuerte, en otros casos, lacomunidad empresarial juega un papel esencial más alláde sus propios intereses empresariales directos. En todocaso, es importante destacar que en las sociedades demo-cráticas, un liderazgo político coherente constituye unaimportante ventaja competitiva. La cooperación interins-titucional es un aspecto que permite acometer con gran




facilidad proyectos que en un entorno de confrontacióny de falta de objetivos compartidos sería imposible. Endefinitiva, los SmartPlaces son territorios en los que vivencomunidades activas que han sido capaces de organizarsepara inventar y alcanzar un consenso con respecto a unproyecto de futuro.

Sensibilidad y responsabilidad ambiental. Los Smart-Places asumen una nueva ética con respecto al MedioAmbiente natural y urbano y son conscientes de que lasescalas de reflexión para abordar con coherencia los temasambientales no son las divisiones administrativas del pla-neamiento convencional, y por ello, buscan nuevas esca-las de trabajo, especialmente en el ámbito regional y en ladenominada escala intermedia. Los SmartPlaces aportanuna nueva sensibilidad por los problemas y oportunida-des que ofrece el Medio Ambiente, y sobre todo, seesfuerzan en hacer compatible el modelo territorial o elmodelo urbano con las singularidades del medio físico,con su razonable capacidad de acogida y con la vocaciónde las diferentes áreas. Hoy día afortunadamente pode-mos decir que se está globalizando también la preocupa-ción por el medio ambiente natural y urbano y se asumede forma casi generalizada que es importante evitarimpactos ambientales negativos, sin embargo, los Smart-Places asumen una postura más ambiciosa de interven-ción positiva en el medio ambiente, de protección activa,de puesta en valor del territorio, de renovación de los eco-sistemas naturales, y sobre todo, de rehabilitación de áre-as urbanas degradadas física, social y económicamente.En diversas ciudades de las estudiadas en el ProyectoCities, se confirma que el esfuerzo de las ciudades y de losterritorios en materia ambiental no solo incide en la cali-dad de vida de la población, es un factor importante desingularidad y competitividad para el desarrollo y atrac-ción de ciertas actividades económicas y un importanteelemento de cohesión social dado que el sistema ambien-tal de la ciudad lo disfruta toda la población. Nos ha lla-mado la atención la experiencia de Curitiba, sobre todoel impacto social de su sistema de parques y la relación




entre el esfuerzo ambiental y su capacidad de atracción deempresas internacionales. En definitiva, los SmartPlacesasumen el compromiso de legar a las generaciones futu-ras un territorio más cuidado que el que han recibido ycon intacto potencial de desarrollo. Hoy día se comprue-ba que invertir en paisaje y en la mejora ambiental de lasciudades y de los territorios es una de las actividades másrentables económicamente y con importante impactosocial. Aquí es definitivo lo que la arquitectura y la plani-ficación física pueden aportar, el valor del diseño urbanoy de la arquitectura del paisaje, sobre todo en los sistemasasociados al “espacio público”.

Capaces de crear ventaja competitiva. Las ciudades ylos territorios son únicos e irrepetibles, en un contextointernacional cada vez más interrelacionado y complejo,y son susceptibles de aportar ciertas ventajas competitivaspara las actividades económicas, para la residencia, para elocio, la cultura y la relación social. En diversas ciudadesde las estudiadas, se demuestra que un buen diseño urba-nístico permite mejorar la capacidad competitiva unaciudad. Las ciudades no solo son atractivas sobre la basede sus condiciones intrínsecas sino porque han sido capa-ces de consensuar un proyecto inteligente de futuro. LosSmartPlaces son capaces de desarrollar un urbanismo queles permite crear ventajas competitivas en un contexto decompetencia y cooperación entre ciudades y territorios.Las infraestructuras, los grandes equipamientos y servi-cios, pertenecen al proyecto de ciudad. Y como yacomentamos antes, el reto más importante para nuestrasciudades en el futuro será la capacidad para educar yatraer recursos humanos altamente preparados, en estesentido, las oportunidades profesionales, la conectividad,la infraestructura educativa, el ambiente innovador, lasopciones residenciales, la calidad de vida, el equilibriosocial, la seguridad ciudadana, la oferta cultural y de ocio,la calidad de los espacios urbanos va a ser factores clavede competitividad. Las ciudades que tengan más éxito enatraer y educar a los mejores talentos intelectuales y a losmejores trabajadores son las que van a florecer. Los ciu-




dadanos son la materia prima básica de la economía delsiglo XXI, y esto, va a afectar mucho al perfil y a las fun-ciones de las ciudades en el futuro. Los gobiernos localesy regionales pueden contribuir de forma eficaz a la mejo-ra de la competitividad de las empresas y actividades quese desarrollan en sus territorios. Se trata de que cada ciu-dad pueda definir objetivos muy específicos para dotarsede los factores críticos capaces de generar ventaja compe-titiva. Es interesante la experiencia de Monterrey y elpapel del empresariado local en el desarrollo de un pode-roso sistema educativo en diálogo permanente con lasempresas locales. En definitiva, los SmartPlaces son capa-ces de definir un proyecto de ciudad que les permite cre-ar ventajas competitivas para cierto tipo de actividadesque son viables en la nueva economía global.

Compromiso con la cohesión y el desarrollo social.Los SmartPlaces son territorios en los que se trabaja paralograr la cohesión y el equilibrio social, es decir la “inclu-sión” de todos los ciudadanos, al mismo tiempo se luchacontra la desigualdad y la “exclusión” de personas y gru-pos de la sociedad. Los SmartPlaces dedican esfuerzosimportantes a la renovación urbana, a la mejora de la cali-dad ambiental, al espacio público y a la imagen urbana yaque estos aspectos repercuten en todas las clases sociales ygrupos de la ciudad. Los SmartPlaces intentan limitar la“exclusión voluntaria” de las elites para crear una sociedadmás “inclusiva” en la base. La experiencia de diversas ciu-dades en el mundo corrobora que el espacio público pue-de ser uno de los principales puntos de referencia para lavida comunitaria en la ciudad, la calidad de estos espaciospúblicos y su nivel de utilización es un claro exponentede la cohesión y equilibrio social. Gran parte de losesfuerzos para conseguir una ciudad integrada socialmen-te no pueden hacerlos las autoridades públicas, y por ello,el dinamismo y el nivel de compromiso de la sociedadcivil es esencial para lograr una ciudad equilibrada einclusiva. Una de las sorpresas de nuestra investigación,ha sido comprobar que los esfuerzos de las ciudades porlograr la inclusión social de todos los ciudadanos tiene




efectos evidentes también en la capacidad competitiva dela ciudad y en su atractivo para el desarrollo de activida-des económicas. Los SmartPlaces son además territoriosque propician el sentimiento de pertenencia y fortalecenlas señas de identidad porque ello mejora la capacidadpara trabajar en proyectos colectivos. Finalmente, losSmartPlaces impulsan la democratización del urbanismoy los procesos activos de participación como mecanismoeficaz contra la exclusión y a favor del desarrollo social.

Estructuras coherentes de gobierno del territorio. Enlas últimas décadas se están produciendo cambios impor-tantes: Surgen nuevos bloques políticos y económicos, sereorganizan las funciones de los estados, emergen confuerza las regiones y las ciudades como grandes protago-nistas de la economía global, se fortalece el fenómeno dela ciudad región, la autonomía de muchas entidades loca-les está conduciendo en ciertos lugares a una estéril frag-mentación política y administrativa, los territorios máscomplejos están ensayando fórmulas de descentraliza-ción, etc., en este contexto, las escalas de gobierno y orga-nización del territorio resultan cada vez más complejas yexiste un claro riesgo de fragmentación y de un gobiernoimposible en territorios con una estructura administrati-va y política inapropiada. Los SmartPlaces son espaciosen los que existe una estructura administrativa y políticaeficiente o pactos de colaboración inter-institucionalcoherentes para diseñar y construir el futuro de estosterritorios, además son territorios capaces además de cre-ar los órganos adecuados para el desarrollo de proyectosconcretos o para el cumplimiento de objetivos específi-cos, es decir, son capaces de tejer la denominada “Arqui-tectura Social” necesaria para la eficacia en el desarrollode operaciones estratégicas. Algunas ciudades comoToronto han desarrollado recientemente procesos dereforma administrativa y política para reorganizar suterritorio metropolitano de manera eficiente y democrá-tica. Es importante hacer referencia también a las posibi-lidades que ofrecen las nuevas tecnologías para crear ungobierno eficiente “Smart-Government” con lo que ello




representa para la reducción del peso burocrático y parala emergencia de nuevas oportunidades que permitenprofundizar en los aspectos de participación de la pobla-ción en los temas de la ciudad. La tecnología digital estásiendo utilizada por muy distintas ciudades del mundopara mejorar los servicios a los ciudadanos y fomentartambién el sentido de ciudadanía.

Diálogo con el entorno. Los SmartPlaces frecuente-mente encuentran las claves para el diseño de sus perfilesurbanos en la relación con sus específicas condiciones decontexto. En la escala global de interrelaciones urbanas,muchas ciudades han encontrado un perfil singular sobrela base del desarrollo de funciones que las posicionan enel contexto de la economía global. Singapur tradicional-mente ha sido un nodo portuario, aeroportuario y finan-ciero y ahora apuesta por la creación de un nodo de exce-lencia en Biotecnología; Kuala Lumpur pretendeconsolidarse como centro de excelencia en tecnologíasmultimedia con su proyecto del Supercorredor Multime-dia; Boston como centro universitario de excelencia queha permitido un importante desarrollo de la economíacreativa; Miami como punto de encuentro entre EstadosUnidos y Latinoamérica, etc. En segundo lugar, se perci-ben oportunidades derivadas de la inserción inteligentede determinados núcleos urbanos en los sistemas de ciu-dades de su entorno, especialmente en Europa, dondeexiste una gran tradición urbana y un interesante sistemade asentamientos histórico; surgen oportunidades deriva-das de la definición de perfiles complementarios, fortale-cimiento de ciertas conexiones, estructuras territorialespolicéntricas, desarrollo de funciones supramunicipales einterrelaciones de las ciudades con los sistemas rurales yespacios naturales; es el caso del País Vasco que con suproyecto EuskaHiría está apostando por ser un referenteen la nueva Europa. Finalmente, la emergencia de la ciu-dad región en los entornos de las principales metrópolisofrece un ámbito muy complejo y apasionante de posi-bles relaciones; la organización de los territorios metropo-litanos y de las regiones urbanas es posiblemente el reto




más difícil del urbanismo del siglo XXI. Cada vez más elfuturo de los territorios depende de la identificación desu vocación en relación con su entorno y los SmartPlacesson capaces de identificar un perfil inteligente en relacióna las condiciones de contexto. No es fácil identificar estosperfiles urbanos sobre la base del urbanismo tradicionalorientado a ordenar las actividades urbanas dentro de loslímites del propio municipio, se requiere trabajar a distin-tas escalas territoriales con visión estratégica y conocer loscomponentes de excelencia propios y su singularidad enrelación con el contexto.

Innovación. Las empresas que más éxito tienen en losmercados internacionales dedican un mayor esfuerzo alabores de investigación, desarrollo e innovación (I+D+I),de forma análoga, las ciudades y las regiones, a través dela investigación y diseño de estrategias innovadoras, pue-den afrontar el futuro con más éxito. Los SmartPlaces sonterritorios que apuestan por la innovación, que enfatizanel urbanismo de ideas, territorios que investigan sus sin-gularidades y sus oportunidades, que tienen capacidadpara aprender de su propia experiencia y de la experien-cia de los demás. Son territorios conscientes que en elsiglo XXI el mayor riesgo es permanecer inmóvil y no sercapaces de innovar dado que vivimos en un contexto derápidos cambios y profundas transformaciones de todotipo. La experiencia del Proyecto Cities ratifica que lainnovación es la forma más eficiente de crear ventajacompetitiva. Innovar no es sino inventar a partir de lo yainventado, de lo que sabemos cómo es y cómo funciona,del saber acumulado en ciudades y territorios. Buenosejemplos son la experiencia de Curitiba con su centro depesquisa que ha sido clave en la transformación urbanade la ciudad; la iniciativa de Melbourne con su programainternacional de benchmarking urbano; Sydney con suiniciativa “Sydney Sostenible”, que tanto aportó a singu-larizar su candidatura olímpica y hoy está inspirando elconjunto de las estrategias urbanas y territoriales en laciudad región; o incluso; el caso de One North en Singa-pur, presentado en este libro, orientado a la creación de




un nodo de innovación y de atracción de profesionalescreativos de distintos países del mundo. La clave para lainnovación en los territorios son las personas, y especial-mente, la existencia de una población con un alto nivelde formación. Cuando las ciudades disponen de unaimportante infraestructura educativa, y sobre todo decentros de investigación de alto nivel, tienen ventajaspara la innovación. Algunas ciudades que no disponen deuna infraestructura educativa sofisticada están atrayendotalentos intelectuales, empresas y trabajadores cualifica-dos sobre la base de su calidad de vida, de la formaciónde un ambiente tolerante e innovador y de la existenciade un proyecto interesante de futuro que siempre ejerceun cierto magnetismo sobre las personas, empresas o ins-tituciones que sintonizan con esa visión.

Conexiones con redes de ciudades. En un mundo glo-bal, cada vez más, la idea de red y la idea de flujo preva-lecen sobre la idea de territorio convencional y las ciuda-des más globales y mejor interconectadas son las puertasde acceso a la economía y al mundo global. Tradicional-mente los estados han monopolizado las relaciones polí-ticas internacionales a través de sus ministerios de asun-tos exteriores y sus embajadas, de cara al futuro, elprotagonismo creciente de las ciudades en la nueva socie-dad global, hace necesaria una postura más activa de estasciudades en la búsqueda de alianzas estratégicas. LosSmartPlaces son ciudades o regiones capaces de tejer lasconexiones necesarias para participar de forma activa enredes que aportan posición estratégica a la ciudad. Lasredes de ciudades pueden basarse en la complementarie-dad, en la sintonía cultural, en la localización geográfica,en el tamaño, en el perfil urbano, etc, pero en todo caso,estas conexiones entre ciudades facilitan los intercambiospolíticos, económicos, sociales, culturales y de ideas. Laexperiencia del Proyecto Cities nos muestra que puedenestablecerse vínculos sólidos entre ciudades distantes conlas que existe sintonía y vencer de esta forma las barrerasconvencionales. Al igual que las empresas, las universida-des, los centros de investigación y las personas, también




las ciudades necesitan establecer vínculos inteligentes yalianzas estratégicas para el cumplimiento de sus objeti-vos en la etapa de la globalización. Una ciudad que notiene proyecto de futuro difícilmente podrá identificar lasconexiones específicas que necesita, difícilmente podrácrear las alianzas estratégicas que le permitan el acceso alas innovaciones y experiencias en ámbitos específicos enlos que la ciudad necesita mejorar. Los SmartPlaces sonciudades o regiones conscientes de que una de las clavesdel éxito en la etapa de la globalización es la pertenenciaa redes operativas a nivel regional, nacional e internacio-nal y que éstas pueden crearse a través del esfuerzo decooperación e intercambio.

El concepto de componente de excelencia y Clusterde Excelencia ha sido utilizado por primera vez en elámbito de las ciudades en el Proyecto-CITIES. Como seha señalado en el apartado anterior, el objetivo de estainvestigación ha sido identificar los componentes deexcelencia de las ciudades estudiadas, es decir, aquelloselementos urbanos que presentan un nivel de atractivo yéxito notorio, y especialmente, los relacionados con laestructura física y funcional de la ciudad. Las ciudades ylos territorios actuales casi siempre disponen de lugaressingulares que han surgido de forma innovadora y quecontribuyen de manera especial a la singularidad y al per-fil diferencial de la ciudad.

Estos componentes de excelencia pueden ser zonasresidenciales, centros históricos, nuevos parques de activi-dades económicas, anillos verdes, áreas junto al mar, par-ques urbanos, corredores verdes, programas de peatonali-zación, áreas de nueva centralidad, sistemas de transportepúblico, aeropuertos, plataformas logísticas, programas devivienda social, campus universitarios, equipamientos sin-gulares, parques científicos, elementos naturales promi-nentes, infraestructuras viarias, hitos que configuran laimagen de la ciudad, innovaciones tecnológicas, diseños

“Cluster deExcelencia” y

Perfiles Urbanos




urbanos singulares, programas de sostenibilidad ambien-tal, innovaciones organizativas, o incluso, elementos notangibles pero eficaces de arquitectura social.

La clave, sin embargo en la investigación del ProyectoCities ha sido identificar en cada ciudad el “Cluster deExcelencia”, es decir, el conjunto selectivo e interrelacio-nado de componentes de excelencia. Lo esencial del con-cepto de “Cluster” es que sus componentes están interre-lacionados constituyendo un Perfil Urbano de excelenciaúnico e irrepetible para cada ciudad.

En algunas ciudades los componentes de excelenciason ya una realidad tangible, en otros casos existen comoidea o hay que inventarlos. Hay ciudades en las que decara al futuro se perciben oportunidades excepcionalesque permitirán configurar un “Cluster de Excelencia”propio capaz de generar ventajas competitivas en el con-texto en el que se encuentran. En el enfoque del Proyec-to-CITIES resulta importante el concepto de “StrategicChoices” que permiten crear, recomponer o ampliar el“Cluster de Excelencia” de una ciudad. La identificaciónde las “Strategic Choices” o Proyectos Críticos se ha rea-lizado a través de la investigación desarrollada sobre loscomponentes de excelencia, y especialmente, mediante lacolaboración de los principales actores urbanos que hanexpresado su percepción de la ciudad actual y su visión defuturo a través de un instrumento que hemos denomina-do “Cauce de Participación Institucional”. Para la identi-ficación de estos Proyectos Críticos resulta esencial unconocimiento de la manera en la que están afrontando elfuturo otras ciudades del entorno competitivo. Tambiénes importante detectar oportunidades de colaboracióncon otras ciudades que pueden ofrecer innovaciones úti-les o perfiles complementarios.

Para comprender el significado de este enfoque urba-nístico es importante tener presente, como se ha señaladoen otros apartados de este libro, que hoy día las ciudadesy los territorios se desenvuelven en un entorno muy abier-




to y competitivo de dimensión global. Hoy día las ciuda-des necesitan no solo ser competitivas en su entornoinmediato, sino ser globalmente competitivas. Este con-cepto no se refiere solo a los aspectos económicos sino quees mucho más amplio y significa que las ciudades necesi-tan singularizarse sobre la base de su idiosincrasia, señas deidentidad y componentes de excelencia para ser un refe-rente global a su propia escala. Esta es una nueva forma deconcebir el urbanismo, no se trata solo de “poner la casaen orden” sino de definir un proyecto de futuro basado enlas fortalezas de la ciudad y no solo en la solución de losdéficits más evidentes. Para ello podemos tener en cuentala diversidad de ideas y enfoques mostrados en este libro,sus perfiles diferentes pero también sus posibilidades deconvivencia, ya que manifiestan experiencias y conceptosútiles en cualquier caso, conscientes de que no son trasla-dables, es decir, útiles como material crítico y como refe-rencias estables, Las ciudades que están teniendo éxito enla etapa de la globalización son capaces de descubrir supropia identidad, sus singularidades y sus fortalezas, y almismo tiempo, tienen capacidad para inventar y construirsus propias “ventajas competitivas” en relación con suentorno y en el marco de un mundo complejo, global einterrelacionado. Cada ciudad puede apostar obviamentepor muchas y diversas iniciativas para configurar su futu-ro, sin embargo, solo algunas son capaces de aportar real-mente ventaja competitiva a esa ciudad en concreto en laetapa en la que vivimos. A estas opciones las llamamos“Proyectos Críticos” y se basan en las fortalezas de la ciu-dad y en sus componentes de excelencia.

En las investigaciones desarrolladas sobre diversas ciu-dades del mundo hemos aprendido que para identificar,y especialmente, para diseñar estos espacios singularesdebemos ver, analizar y entender la ciudad con una sen-sibilidad atenta a lo que es singular en cada caso y que seexpresa a través de sus componentes de excelencia. Soloasí podremos imaginar e inventar de cara al futuro unosProyectos Críticos capaces de ser detonantes de la trans-formación de la ciudad. Estos proyectos surgen habitual-




mente en la intersección de los componentes de excelen-cia de la ciudad y son lugares en los que emerge una diná-mica nueva e impredecible que supera las posibilidadesasociadas a sus componentes de partida.

En algunas ciudades ciertos componentes de excelenciahan crecido espontáneamente, en otras, si queremos esti-mular su emergencia se requiere de un esfuerzo especialanálogo al que los científicos crean para el desarrollo de unadeterminada reacción química. Hace falta un ambienteadecuado, un lugar propicio, unas mezclas en proporcionescorrectas, unos catalizadores o dinamizadores, un know-how, etc. Los territorios inteligentes son aquellos capaces dediseñar y construir sus propios Proyectos Críticos.

Teniendo en cuenta la limitación de recursos huma-nos y económicos en la ciudad y los límites temporales delos período del gobierno local, la identificación de Pro-yectos Críticos y prioridades básicas es un elemento esen-cial de la política urbana. La clave para la definición deun Proyecto-Ciudad inteligente es identificar con rigor el“Cluster de Excelencia” de la ciudad y alcanzar un con-senso respecto a los “Proyectos Críticos” de futuro, esteProyecto de Ciudad se convierte en una referencia clarapara orientar las acciones prioritarias del sector público,del sector privado y de la sociedad civil organizada.

La metodología de los “Cluster de Excelencia” queestamos utilizando en las investigaciones del Proyecto-CITIES ayuda a identificar los Proyectos Críticos quepueden ser la base de un Proyecto de Ciudad.

En los albores del siglo XXI están apareciendo situa-ciones nuevas en todas las facetas de nuestra vida: El des-arrollo de las nuevas tecnologías de la información y delas comunicaciones multiplica exponencialmente la capa-cidad de interacción global a todos los niveles; la apertu-ra de los mercados internacionales introduce nuevas pau-

Hacia unProyecto de

Ciudad




tas de comportamiento en las empresas que operan glo-balmente; la actual estructuración política mundial hacedifícil abordar de forma justa y coherente la redistribu-ción de los recursos que genera la economía internacionaly esto acentúa las desigualdades y genera una gran fractu-ra entre países, ciudades y personas; la apertura global ylos crecientes desequilibrios entre países está afectando deforma espectacular a los flujos migratorios y en algunospaíses surgen problemas graves de integración, crecienteinseguridad, etc.; tras los atentados terroristas del 11 deseptiembre del 2001 en Nueva York o los del 11 de mar-zo del 2004 en Madrid, también ha cambiado radical-mente la percepción de la seguridad, los sistemas de pro-tección de los países y los filtros migratorios, e incluso seestá transformando el equilibrio entre libertad personal ymecanismos de garantía de la seguridad colectiva.

Todos estos cambios afectan también a las ciudades ya la forma de gestionarlas. Hoy día los habitantes denuestras ciudades interactuan en un entorno global cadavez más amplio que sobrepasa los límites locales y tam-bién las empresas que nacen o que deciden instalarse ennuestras ciudades tienen unas exigencias de operar enmercados cada vez más amplios y están sometidas a unesquema de competencia que supera los límites físicos delas ciudad y de su entorno regional inmediato. En estecontexto, las ciudades necesitan utilizar como referenciabásica para su organización y diseño el contexto de la glo-balización aunque solo sea porque deben acoger y dar losservicios adecuados a sus ciudadanos y a las empresas queallí se ubican. Cada vez más las empresas necesitan ope-rar globalmente para sobrevivir y cada vez más tambiénuna mayor proporción de ciudadanos tienen necesidadesde interactuar con ideas, información, territorios y perso-nas situadas fuera de los propios límites de la ciudad.

En los últimos años se ha escrito y debatido muchosobre la competencia entre las ciudades, con frecuencia seha señalado que no son los Estados las unidades económi-cas realmente operativas y relevantes en la nueva economía




sino las ciudades y sus entornos regionales. La cuestión cla-ve es pensar en la naturaleza de dicha competencia, esdecir, preguntarse si compiten realmente las ciudades omás bien las personas y las empresas que viven y operan enla ciudad. No cabe duda de que hoy día las empresas com-piten, y no solo localmente, sino globalmente debido a ladisponibilidad de información, a la creciente transparenciade los mercados y a la progresiva eliminación de las barre-ras al comercio internacional. Nuestra tesis es que desde lapolítica urbana y desde el urbanismo se puede aportar unsoporte básico para la competitividad de las empresas ytambién y la calidad de vida que puede llegar a marcar unadiferencia perceptible por los ciudadanos.

La cuestión clave para el gobierno de las ciudades essaber si los alcaldes y los equipos de gobierno municipal oregional pueden hacer algo para mejorar la capacidadcompetitiva de las empresas de su municipio o de suregión, o si en realidad, estos territorios se perciben comocompetitivos porque lo son las empresas que se han insta-lado allí. En nuestras investigaciones del Proyecto Cities seconstata que las ciudades y las regiones sí pueden desarro-llar “ciertas” ventajas competitivas para “ciertas” activida-des. Tradicionalmente eran muy importantes las denomi-nadas ventajas comparativas, es decir, aquellas relativas a lageografía, a la naturaleza, al clima, etc. Cada vez más, enla nueva economía prevalecen las denominadas ventajascompetitivas creadas por el hombre, y esto sucede espe-cialmente en el ámbito de las ciudades. Las ciudades y losterritorios pueden contribuir a la competitividad de lasempresas con una simplificación de la burocracia, con unagestión ágil y eficiente del sector público, con equipa-mientos educativos apropiados al perfil de las empresas,con una buena infraestructura digital, con aeropuertos,servicios logísticos, servicios financieros, movilidad efi-ciente, suelo disponible a un precio razonable, calidad delos espacios públicos, etc., pero especialmente, una ciudadpuede aportar ventajas competitivas si existe un “clustereconómico” local o una específica composición de activi-dades y servicios propicios para el nacimiento o instala-




ción de empresas de un cierto perfil. Las ciudades necesi-tan dotarse de un determinado perfil y un determinadoestilo de vida, que si está inteligentemente elegido, será unpoderoso instrumento para crear valor añadido y atractivopara cierto tipo de actividades, empresas y personas. Aña-dir valor a la condición urbana dominante, tanto para lacomunidad como para sus individuos, mediante el aciertoen las decisiones espaciales.

Esta reflexión pone de manifiesto que una parte sus-tancial del soporte que necesitan las empresas para sercompetitivas y de los alicientes que necesitan los ciudada-nos para alcanzar cotas significativas de calidad de vidatiene una relación muy estrecha con el modelo de ciudad,con su estructura urbana y con su perfil funcional, y estosaspectos, están gestionados por las autoridades locales. Endefinitiva, la política urbana es un factor esencial para lacreación de ventaja competitiva y calidad de vida susten-table. Una de las principales y más difíciles misiones delos gobiernos locales es orientar el modelo de ciudad enuna dirección inteligente, inspirada en la idiosincrasia dellugar, en sus componentes de excelencia y con unaimportante participación de los diferentes actores. Comoseñalábamos en el apartado anterior, la clave para losgobiernos locales, que a veces están poco tiempo en elpoder, es elegir bien, identificar los proyectos críticos porlos que quiere apostar la ciudad y aportar la energía, lailusión y el liderazgo necesarios para avanzar en esa direc-ción. Esta es una forma viable de crear ventaja competi-tiva y magnetismo en la etapa de la globalización, y poreso, el liderazgo es tan importante dado que es el elemen-to aglutinador que hace actuar de forma integrada a losdiferentes componentes de la ciudad.

Durante décadas los gobiernos de las ciudades y lasregiones se han organizado a través de rígidos departa-mentos sectoriales que dejaban escasas oportunidades a lainterrelación y a la sinergia. Cada vez más son necesariosórganos específicos para el desarrollo de proyectos inteli-gentes, que casi siempre son proyectos de fusión que sur-




gen en lugares de confluencia o en puntos de acupuntu-ra urbana como los denomina brillantemente Jaime Ler-ner. No se puede trabajar sólo a una escala, es necesariosimultanear proyectos, abordar las diferentes escalas urba-nas y territoriales, activar proyectos sólidos, crear interfe-rencias.

Algunos de los más innovadores e imaginativos pro-yectos para el siglo XXI como One North en Singapur seestá creando a través de una agencia específica JTC(Jurong Town Corporation) capaz de integrar aspectos dediseño urbano, innovación, universidades, infraestructu-ra, biotecnología, nuevas tecnologías, arte, vivienda, ocio.Otros espacios de la ciudad como las áreas residenciales,ciertas reservas ambientales, áreas portuarias, etc. puedendesarrollarse fácilmente por diversos actores a través deprocedimientos convencionales, pero los Proyectos Críti-cos capaces de impulsar poderosamente la transforma-ción de la ciudad son transversales y requieren una ges-tión inteligente y específica. La ciudad del siglo XXI sebasa más que nunca en la innovación y ésta se produce enla intersección entre disciplinas distintas, en los lugares deencuentro entre filosofías y actitudes diversas, en los espa-cios físicos de intercambio, en los nodos de confluenciafísica y virtual, en los lugares frecuentados por las perso-nas más creativas y tolerantes de la sociedad. Un espaciode interacción que ha de reprogramar “lo público”, nosólo como forma, sino como objetivo del interés colecti-vo cotidiano.

Como hemos señalado, nuestra sociedad afronta unaépoca de grandes cambios, si el urbanismo permanece almargen de estos nuevos retos de las ciudades en la etapade la globalización, los urbanistas y los responsables de laspolíticas urbanas estaremos condenados a desempeñar unpapel marginal. Por el contrario, si somos capaces de ofre-cer un nuevo marco conceptual y unos nuevos instru-mentos de trabajo, en ese caso, el renacimiento del papelde las ciudades irá en paralelo al renacimiento del urba-nismo y de la política urbana y podremos desempeñar un




papel útil e importante en nuestra sociedad. Los instru-mentos tradicionales de planeamiento urbanístico enmuchos casos están resultando insuficientes para dar unaadecuada respuesta a las necesidades que hoy tienen nues-tras ciudades. Nuestra cultura urbanística expresada ennuestra manera tradicional de redactar los planes urbanís-ticos y gestionarlos corre el riesgo de acabar envejecida yrígida en su burocracia.

En la investigación sobre diversas ciudades del mun-do que estamos desarrollando en el Proyecto-CITIES sepone de manifiesto que hay una distinción básica entreciudades al margen de su tamaño, de su nivel de desarro-llo económico o de su perfil urbano. Hay “ciudades conproyecto” y “ciudades sin proyecto”. Los SmartPlaces sonterritorios capaces de dotarse de un Proyecto de Ciudady de encontrar un equilibrio entre su estrategia económi-ca, la cohesión y desarrollo social y la sensibilidad y cui-dado del Medio Ambiente. Nuestra tesis es que losSmartPlaces, es decir las ciudades y regiones que respon-den al perfil que hemos señalado en el apartado anteriorde este capítulo, son los únicos territorios que puedencon solvencia afrontar el reto del desarrollo sostenible enla etapa de la globalización. La búsqueda de la sostenibi-lidad de nuestras ciudades podemos basarla en el diseñode un Proyecto de Ciudad innovador, fundado en lavocación del territorio, con un fuerte respaldo social y encorrespondencia con las grandes opciones estratégicas dedesarrollo económico. La sostenibilidad debemos conce-birla desde una perspectiva amplia que incluye sostenibi-lidad ambiental pero también sostenibilidad económica,social y cultural, que incluye a gente y sus intereses coti-dianos. Los SmartPlaces utilizan las estrategias territoria-les y el urbanismo participativo para conseguir un des-arrollo sostenible y alcanzar un equilibrio inteligenteentre medio ambiente, sociedad y economía.

La búsqueda de la excelencia y la posibilidad de dise-ñar un proyecto de futuro no es exclusiva de las ciudadeseconómicamente muy desarrolladas. Pueden alcanzarse




niveles de coherencia y equilibrio en distintos estadios dedesarrollo. La buena noticia, el mejor mensaje que pode-mos transmitir a las ciudades con problemas, a aquellasque tradicionalmente se han encontrado fuera de los cir-cuitos del éxito y de la innovación es que ha llegado sumomento, que a través del liderazgo, de la participaciónde sus actores y de un proyecto inteligente de futuro pue-den en poco tiempo crear sus propias ventajas competiti-vas, y cumplir sus objetivos en un mundo cada vez másabierto y con inmensas posibilidades. Como decía JaneJacobs, tienen dentro de si la semilla de su futuro próspe-ro y vigoroso.

El urbanismo del siglo XXI no es un juego de sumacero. La mera gestión de los presupuestos municipalestiene efectos muy limitados sobre el potencial de trans-formación de la ciudad. Con un Proyecto de Ciudad, conliderazgo y con capacidad de colaboración entre los dife-rentes actores de la ciudad se multiplican exponencial-mente a las posibilidades de futuro, la clave quizá esté enque los gobiernos locales y regionales tengan la visión y lacredibilidad necesaria y sean capaces de poner a trabajaral sector privado y a la sociedad civil en el desarrollo deobjetivos y proyectos colectivos. Un Proyecto de Ciudadactiva las relaciones y pone en valor el capital humanolocal.

Desde nuestro punto de vista, para crear un hábitathumano y atractivo en la sociedad del conocimientonecesitamos reinventar el gobierno de las ciudades, nece-sitamos más poder político y económico para las ciuda-des y sus entornos regionales, nuevos horizontes de cali-dad en el urbanismo, fortalecer los liderazgos creativos dela ciudad, idear nuevas fórmulas de participación de lapoblación, mucha sensibilidad por la idiosincrasia local,reforzar el sentimiento de pertenencia y de encuentro queson claves para emprender proyectos colectivos y sercapaces de definir un “Proyecto de Ciudad” orientadodesde el interés común.




Las ciudades que tengan más éxito en el futuro seránlas que consigan un equilibrio inteligente entre los dife-rentes componentes de la trilogía urbana: competitividadeconómica, cohesión social y sostenibilidad ambiental.En una economía basada en el conocimiento, en la inno-vación y en el capital intelectual, los factores de competi-tividad no son puramente económicos, dependen delequilibrio social y de la calidad ambiental. En el futurolas ciudades grandes, medias o pequeñas van a conseguirventajas competitivas resaltando su identidad y fortale-ciendo sus conexiones globales. Los habitats de la globa-lización hay que reinventarlos siendo conscientes de quelas ciudades y los territorios más atractivos, aquellos capa-ces de ejercer magnetismo sobre su entorno y de ofrecercalidad de vida a sus ciudadanos serán las que tengan unproyecto de futuro ilusionante y compartido y no soloaquellos que gocen de unas condiciones de partida deter-minadas.




A través de una experiencia muy concreta en la ciudadde Barcelona –la renovación de la zona industrial delPoblenou mediante el proyecto 22@– podemos reflexio-nar acerca de lo que significa un nuevo modelo de equi-pamiento urbano, el que protagoniza Barcelona Activa yque tiene una singularidad que puede aportarnos algunasclaves sobre aquello que ha de incorporar la planeaciónurbanística para la nueva economía.

En la práctica, el 22@ recoge y refleja muchas de lasclaves del éxito citadas por Alfonso Vegara –el ponenteanterior– y que en definitiva, corresponden a ese nuevomodelo urbano generador de espacios para la nueva eco-nomía compartido por muchas ciudades del mundo.

Así, en este mundo global hay algunos conceptosque podemos compartir desde el punto de vista demodelización y de claves de éxito, pero lo importantees saber cómo aplicarlos y, en concreto a cada territo-rio, convirtiendo aquello que es de carácter general enalgo que personalice e identifique realmente la singulari-dad de nuestro proyecto.

22@ Un urbanismopara la nuevaeconomía.7@ Los equipamientospara la sociedad delconocimiento

Ayuntamientode Barcelona

Maravillas RojoBarcelona Activa




En realidad, a veces es más difícil la concreción de laconceptualización de un modelo que la propia concep-tualización en sí misma.

Antes de entrar a comentar en qué consiste el 22@ yqué es un equipamiento 7@, es importante hacer algunasreflexiones que, en algunos casos, coinciden con ideas yamencionadas a lo largo del seminario.

Cuando hablamos del desarrollo económico local yponemos énfasis en la necesidad del desarrollo, es precisoafirmar con rotundidad que sin empleo no hay desarro-llo y, en este sentido, existen multitud de datos que ava-lan esta afirmación.

En primer lugar y enlazando con la reflexión de Kol-do Etxeberría acerca de qué es desarrollo, es importanteremarcar algunos matices sobre el concepto desarrollo.Por ejemplo, vemos en muchos lugares del mundo que elPIB crece y el empleo se reduce; también es constatableque empresas que cotizan en bolsa reducen sus plantillas yes bastante usual ver, en las grandes corporaciones, que esinversamente proporcional la generación de rendimientoy resultados al incremento de plantilla. Observamos queen en países como Ecuador o Venezuela que tienen petró-leo, se producen incrementos de riqueza macroeconómi-cos y, en cambio, no se genera empleo sino incluso mayo-res desigualdades.

El crecimiento es necesario, pero si es sólo crecimien-to y genera desigualdad, entonces estamos ante un pro-blema ¿Es eso desarrollo?

El concepto de desarrollo y el de crecimiento econó-mico van aparejados, precisando incorporar la sostenibi-lidad ambiental, pero también la sostenibilidad económi-ca que supone la incorporación de empleo. Es en estecontexto que estamos planteando un modelo de desarro-llo con mayor equidad.




Existen países y ciudades que logran este tipo de des-arrollo y otros que lo que realmente generan son nuevasdesigualdades.

Por tanto, podemos y debemos transformar una ciu-dad, pero teniendo en cuenta que uno de los factores deprogreso de esa transformación es generar nuevasoportunidades y estas oportunidades debemos hacerlasaccesibles al mayor numero de personas posible.

La actividad económica y el empleo son dos expre-siones de una sola estrategia. Durante mucho tiempo seha vinculado –o se vincula– el empleo a ámbitos de bien-estar social. Eso, aunque puede ser adecuado, hoy es insu-ficiente, puesto que puede acabar siendo sólo una mane-ra de mejorar la capacitación, y a veces, una forma desubsidiar a determinados colectivos.

Es preciso trabajar para promover actividad económi-ca porque ello repercute en la creación de empleo. Esdecir, pensar conjuntamente que tipología de actividadeconómica puede desarrollarse en nuestro territorio y cuáles el empleo que puede generar. Por ejemplo: se puedehacer un puente con el objetivo de mejorar la circulación,pero también se puede hacer un puente que, mejorando lacirculación, identifique cómo ello genera nuevos focos deactividad económica como consecuencia de la mejor cir-culación entre dos zonas. Incorporar una memoria deempleo permite identificar la generación de oportunida-des y abrir nuevos espacios de empleo.

Las Agencias de Desarrollo contribuimos a acercarlas oportunidades de transformación de la ciudad aamplios sectores y a identificar esos núcleos de oportunidad.

Sin empleo no hay calidad de vida, pero debemosentender también que el concepto de empleo evolucio-na. No es el mismo concepto que teníamos hace 20 años.Una parte importante de ese empleo se genera incorpo-rando el oficio de emprender. Es decir: es posible y nece-




sario aprender a emprender y por ello hay que hacerlomás accesible. Hemos de revalorizar ese concepto y a laspersonas que lo protagonizan; a su esfuerzo y aportación,a la vez que tenemos que lograr que sea más fácil que lohagan disponiendo de entornos de innovación que favo-rezcan las relaciones, el aprendizaje y la toma de decisio-nes, instrumentos hoy imprescindibles en la sociedad delconocimiento. Por consiguiente, vincular empleo y acti-vidad económica es un factor de progreso.

Sin empleo no hay desarrollo, sin innovación nohay progreso. ¿Por qué decimos que sin innovación nohay progreso? Porque además de que haya empleo hacefalta que haya aportación de valor y la innovación noes sólo tener muy buenas ideas. Una cosa es ser muyimaginativo y otra ser realmente una persona innovadora.

Una persona innovadora es aquella que es capaz deaplicar las ideas. Sin aplicación no hay innovación.Puede haber investigación, creatividad, pero no innova-ción. Una ciudad innovadora es una ciudad que aplica,que gestiona, que transforma. Si no es así, estamos sim-plemente en el mundo de las ideas. Cuando hay innova-ción se aporta valor. Es decir: productos, servicios, pro-cesos que dan respuesta a nuevas necesidades.

¿Quién genera empleo? ¿Quién produce innova-ción? Aquí se encuentra una parte de la respuesta a cómodebemos organizar las ciudades. Esas ciudades que quere-mos para vivir y trabajar.

Sin duda, una parte del empleo y de la innovación lageneran grandes compañías pero, y en ello las estadísticasson contundentes, la mayor parte del empleo está en laspequeñas y medianas empresas.

Un importante núcleo de generación de empleoestá en la microempresa. Y una importantísima genera-ción de valor corresponde al aportado por las personasemprendedoras.




Hemos de transformar las ciudades para que real-mente haya más personas emprendedoras que sean capa-ces de encontrarse a gusto en el territorio y de disponerde entornos de innovación y de recursos. Hemos detransformarlas para crear el atractivo que provoca quehaya interacción y concentración de personas que apor-tan talento, con la voluntad de emprender, de aportarvalor, empleo y mejorar la competitividad.

Una persona emprendedora es aquella que es capazde detectar oportunidades y esto es fundamental parauna ciudad que quiere ser abierta y que quiere acercar lasoportunidades a todo el mundo, que es capaz de asumirriesgos controlados y que además obtiene resultados.

Para esas personas emprendedoras y para su aporta-ción, necesitamos crear entornos que sean atractivos,que sean capaces de atraer talento y de favorecer lapermanencia del talento local. Estos entornos debenacoger muchas personas que tengan la voluntad, la capa-cidad, las posibilidades y las facilidades para poner enmarcha nuevas actividades empresariales, nuevas activida-des creativas, porque el empleo se genera mayoritaria-mente en ese entorno de tejido endógeno local. Tejidoendógeno local no significa que no pueda venir de fuerae instalarse dentro, ni que sea incompatible con tenerempresas locomotoras o empresas que tengan una atrac-ción internacional.

¿Qué tiene que ver todo esto con el 7@ o con el22@? Mucho, porque no sólo hay que pensar en modifi-car el urbanismo de un territorio para la instalación degrandes compañías, sino que hay que pensar que hoy elmodelo de empleo ha cambiado y que una parte muyimportante del empleo que se crea lo crea un tejidocompacto, renovado, tecnológico, innovador, pero depequeñas empresas. Por lo tanto, si no se apuesta por-que estas empresas puedan ubicarse, crecer, intercambiarexperiencias, etc, en ese territorio, probablemente la ame-naza de deslocalización y el problema de fuga de recursos




humanos con talento sea mucho mayor. Esto está en labase de la experiencia de Barcelona Activa y de la creaciónde equipamientos 7@.

Adecuarnos a los nuevos parámetros del empleo y lainnovación es adecuar el territorio para generar entornoscon una gran flexibilidad, abiertos. Como dice RichardFlorida “que incorporen tolerancia, tecnología y talen-to”. Las famosas tres “T” que han recorrido el mundo.

¿Y qué tiene que ver la tecnología con la tolerancia?También mucho, porque precisamente uno de los aspec-tos de este tejido empresarial que estamos definiendo esla convivencia de estilos de trabajo y la convivencia depersonas de procedencias muy diversas.

Y para ello hacen falta espacios físicos adecuados,además de una buena conectividad, infraestructuras, con-diciones de movilidad, etc.

Está cambiando el contexto a una velocidad vertigino-sa y cuando se gestiona se observa la existencia de nuevosparadigmas. Hasta hace muy poco, decíamos que habíaque pensar en global y actuar en local. Pero ahora deci-mos lo contrario: hay que pensar en local y actuar englobal, tener en cuenta que a través de Internet se dispo-ne de información inmediata y amplia de todo tipo deproveedores, clientes, relaciones, innovaciones y quehemos de aprender a incorporarlo en la vida profesional.Pensamos en local porque pensamos desde el territo-rio, desde allí donde vivimos, trabajamos y actuamos,donde encontramos la identidad que nos singulariza.

Otro paradigma es que se puede ser pequeño y sergrande a la vez, porque para eso están las redes. Nos vin-culamos puntualmente para comprar, vender, para reali-zar juntos un proceso productivo, para optimizar nuestraposición. Asimismo, el contexto actual requiere aprendercontinuamente, pero también aprender a desaprenderrápido.




Podríamos seguir citando otros nuevos paradigmasque modifican el contexto empresarial. Hoy, en la socie-dad post-industrial la cadena de valor ‘taylorista’ pasa aser una cadena de valor para gestionar el conocimiento.

El nuevo urbanismo para la sociedad del conocimien-to incorpora espacios que permiten concentración, quefavorecen innovación e interrelación. Condiciones quefavorecen asimismo generación de masa crítica de tejidoempresarial renovado.

En este contexto, la ciudad de Barcelona que dispo-ne de 99 km2 y poco más de un millón y medio de habi-tantes, forma parte de una región metropolitana cercanaa los cuatro millones y medio de habitantes que es laquinta región industrial de Europa, está llevando a caboun proceso de transformación urbana y socioeconómica.El sector servicios se sitúa en el 82 % de la actividad eco-nómica y del empleo, con una notable presencia e incre-mento de sectores de actividad económica emergentes.Servicios vinculados al uso intensivo de las tecnologías, ala producción de contenidos, al diseño, a la investigacióny a la cultura; servicios a las personas y a las empresas. Unsector servicios que tiene elementos de alto valor aña-dido y cuyo desarrollo es una de las claves de la trans-formación de la ciudad.

Otro elemento a tener en cuenta es que Barcelona tie-ne un 61 % de tasa de empleo femenina, lo que la sitúapor encima de la media europea y supera en 10 puntos latasa media española. Este dato genera nuevas demandas ynuevas oportunidades económicas.

Asimismo cabe destacar que prácticamente la mitaddel empleo cualificado de Cataluña se encuentra en laciudad de Barcelona.

Se ha producido un modelo de transformación de laciudad que se ha basado en una implicación muy activadel municipio y en la cooperación público-privada. Un




modelo que los Juegos Olímpicos consolidaron comoestilo de trabajo y que se basa en tres grandes líneas:

- la transformación urbana.- la disponibilidad de infraestructuras y equipa-

mientos.- la búsqueda de la cohesión social.

Estas, son tres maneras de trabajar para conseguir unaciudad para vivir y trabajar. Una ciudad compleja queintegra usos diversos (vivienda, actividad económica,ocio, convivencia, compras, etc.), compacta y no espe-cializada.

La experiencia concreta del 22@ nos lleva a un terri-torio que se llama el Poblenou, un territorio que fue elManchester industrial de Barcelona, reflejo de la revo-lución industrial por excelencia del siglo XIX, donde seubicaron las primeras fábricas del textil, las máquinas devapor, debido entre otras cosas a la presencia en el subsue-lo de esta zona de agua freática en abundancia. Por lo tan-to se trataba de un espacio que, hasta prácticamente elfinal del siglo XX tenía una calificación industrial, unacalificación 22a, lo que significa zona industrial.

Esta zona de unas 200 hectáreas, que es una parte muyimportante de la ciudad central y que hoy día pertenece alcentro urbano (tomando como referencia el área metropo-litana) tenía un componente industrial importante quecon el tiempo se había ido deteriorando en términos deempleo, superficie ocupada y actividad económica.

Era por tanto un espacio en un lugar privilegiadode una ciudad donde el suelo es muy caro y contaba conuna calificación industrial. La opción de responder dealgún modo al problema de la vivienda podría haber con-vertido ese distrito en un distrito residencial. Pero huboun debate muy profundo en un momento en el que seestaba reflexionando sobre las ciudades digitales, undebate que duró más de dos años, con vecinos, asociacio-




nes, colegios profesionales, políticos, etc. y que llevó a laaprobación del Plan Urbanístico 22@ en el Consejo Ple-nario del Ayuntamiento.

Este plan urbanístico especial transformaba el criteriodel 22a en 22@, lo que significaba el mantenimiento delsuelo industrial, pero incorporando nuevas condicionespara conseguir la concentración y diversidad de usos quemencionábamos anteriormente y para estimular la insta-lación de empresas de conocimiento.

En definitiva y explicándolo de manera sencilla, seincrementaba la edificabilidad lo cual permitía unamayor rentabilidad del suelo, si bien condicionada a lainstalación de empresas @.

Respecto a las actividades económicas previamenteinstaladas pueden continuar, pero en la medida en quequieran acogerse a la nueva calificación e incrementar sutecho económico, deben transformarse.

Las empresas @ cuya tipología está relacionada, sedefinieron en base a criterios del MIT. Son empresas vin-culadas al conocimiento de uso intensivo de tecnologíapero no son empresas exclusivamente tecnológicas. Unaempresa cultural, de diseño, investigación, producción decontenidos o editorial, por ejemplo, son empresas delconocimiento, al igual que las empresas que producen tec-nología. Por lo tanto, el conjunto de actividades @, esmultisectorial y muy amplio.

Gracias a este plan hemos pasado de un lugar emble-mático para los siglos XIX y XX, a un lugar emblemáticopara el siglo XXI, de una calificación urbanística indus-trial, a una industria de la nueva economía. Estamosdiseñando y aplicando un concepto innovador: de lo queserían los parques tecnológicos tradicionales en los extra-rradios urbanos o fuera de las ciudades, pasamos abarrios tecnológicos, como lo es la zona 22@.




Estamos en un modelo, el 22@, que supone un cen-tro de ciudad denso en actividad económica. En el año1999 cuando se aprobó este plan, había registradas, segúnel IAE, 1.011 actividades económicas en este entorno. Enel 2004 había 3.533 actividades económicas registradasen el mismo entorno; pero lo más significativo es que lasempresas @ en el conjunto de la ciudad, del 2000 al2003, se incrementaron en un 8.7%, mientras que en esazona las empresas @ se incrementaron en un 14 %, casiel doble que la media de la ciudad.

Por lo tanto, vemos que cuando se crea un entornoque favorece la concentración, la convivencia de lo gran-de y lo pequeño y se mejoran las infraestructuras, la sos-tenibilidad y la conectividad, se está también logrando unpoder de atracción para provocar este cambio.

Se basa pues, en lograr densidad de actividad econó-mica con concentración de actividades del conoci-miento @, con una mezcla de usos diferentes (comercio,vivienda, equipamientos, etc.). Consolidando 4.600viviendas y construyendo 4.000 viviendas nuevas de pro-tección oficial. Produciendo intervenciones orientadas ala conectividad y la sostenibilidad mediante un plan deinfraestructuras y una importante inversión en sostenibi-lidad y conectividad (edificios con energía solar, utiliza-ción de agua freática, carriles bici, separación en origen yrecogida neumática de residuos, uso del tranvía, cable,espacios WIFI, etc.).

Así pues, vemos un nuevo modelo de ciudad com-pacta, compleja, donde el 30 % del conjunto del sueloes zona verde, con equipamientos 7@ y viviendas de pro-tección.

Este modelo que quiere atraer a empresas del conoci-miento en un entorno atractivo y por lo tanto que cuen-ta también con espacios para que la gente se relacione,conviva, tome el sol o salga a pasear, también ha contadocon un elemento en clave de sostenibilidad, como es la




recuperación del patrimonio, las antiguas fábricasindustriales. Se han recuperado fábricas, lo cual quieredecir que conviven edificios “manchesterianos” y chime-neas del siglo XIX con edificios contemporáneos.

Las magnitudes del proyecto del 22@ son espectacu-lares, como vemos en la siguiente tabla, pero hay que des-tacar que cuando se empezó el proyecto, había 30.000puestos de trabajo localizados y se calcula que en los 10años en que se estima culminará el proceso, se alcanzaránlos 130.000 puestos de trabajo localizados en el mismoespacio.

Hablemos ahora de los equipamientos 7@. Estamoshabituados a pensar que un equipamiento es una escuela,un hospital, un centro cívico, identificamos equipamien-to con suelo público, con una gestión municipal y de usocolectivo.

El 22@ incorpora una nueva tipología de equipa-miento: el 7@. Otro tipo de equipamiento, un equipa-miento para la sociedad del conocimiento. Y ¿qué tie-ne de singular? Debe tener y combinar tres partes:

- Actividades de formación vinculada a las activida-des @ en general.

- Una parte de actividad vinculada a la divulgación denuevas tecnologías.

MAGNITUDES PROYECTO 22@ BARCELONA

AMBITO 198,26 Ha, 115 manzanas, 1.159.626 m2 de suelo 22@

POTENCIAL TOTAL DE TECHO 4 millones de m2

- actividades productivas: 3,2 millones de m2

- otros usos: 800.000 m2 aprox.

AUMENTO DE ZONAS VERDES 75.000 m2 de suelo aprox.

NUEVOS EQUIPAMIENTOS 75.000 m2 de suelo aprox.

INVERSIÓN DEL PLAN DE INFRAESTRUCTURAS 162 millones de €

POTENCIAL INMOBILIARIO 12.020 millones de €




- Una parte de actividad productiva privada, densaen conocimiento.

Es decir puede haber en un equipamiento público unaactividad privada, porque el conjunto de su actividadcomprende formación, divulgación y actividad producti-va @ y, además, mayoritariamente de pequeña empresa.

Barcelona Activa es pionera en gestionar este tipo deequipamiento. Sus instalaciones acogen la sede central, laincubadora de empresas (tiene unas 60 empresas incuba-das y es multi-sectorial), el centro de las personas empren-dedoras y un equipamiento que se llama Porta 22 queidentifica más de 800 nuevas ocupaciones vinculadas a lossectores emergentes.

Barcelona Activa está ubicada en el espacio que en sudía ocupó el almacén y la guardería de la empresa Hispa-no Olivetti. Hemos transformado un espacio industrial enun centro de servicios de conocimiento. Un dato expresaclaramente el contenido de esta transformación. Cuandola empresa Hispano Olivetti tuvo mayor concentración depersonal trabajando llegó a unas 2.500 personas. Hoy día,en el mismo espacio físico que ocupó hasta finales delsiglo XX (1986) la Hispano Olivetti, hay 7.000 personastrabajando. Eso sí, en diversas empresas y empleos: caje-ros/as, reponedores/as de autoservicio, ingenieros/as aero-náuticos/as, diseñadores/as, relaciones públicas, empresasde biotecnología, gestores/as de capital-riesgo, etc.

Lo que ha cambiado es la manera de trabajar y el espa-cio que hace falta para trabajar, es decir la concentra-ción. En los mismos metros hay el triple de personas tra-bajando, con una organización del trabajo y unaactividad muy diferente, con un gran valor añadido enrelación a aquella época.

El 7@ de Barcelona Activa acoge un gran numero deusuarios y usuarias. El Centro de personas emprendedo-ras atiende al año más de 30.000 personas y constituye




junto con todo el resto de equipamientos un entorno deinnovación. Son espacios abiertos y flexibles. La incuba-dora tiene las paredes de los módulos de vidrio porquejunto al diseño necesario forma parte de la pedagogía, yaque una de las funciones de la incubadora, además deayudar a que crezcan en buenas condiciones las empresasque se instalan, es también ser un instrumento pedagógi-co del que es posible aprender a emprender.

La sede de Barcelona Activa no tiene despachos, esuna sede diáfana de tal manera que se organiza el trabajopor grupos de proyecto y por equipos flexibles.

Existe una filosofía, una manera de trabajar, que hayque transmitirla con la organización de los espacios, quetiene mucho que ver con las empresas del conocimiento.Hemos de ser también emprendedores y por lo tanto, darejemplo. Pero además de este concepto de entorno flexi-ble, abierto, los módulos, el centro de emprendedores esun lugar abierto a la ciudad. De manera que permite queel que ha aprendido se relacione con el que está apren-diendo y al que le va bien, con el que empieza, y la granempresa con la mediana y el de un sector con otro… y esaes una fuente de aprendizaje extraordinaria.

También existe un campus del emprendedor, que esuna plaza territorio WI-FI, en donde se producen inter-cambios informales.

El equipamiento Porta 22 es el espacio de las nuevasocupaciones, tiene más de 30.000 participantes al año.

Este conjunto de servicios conforma el equipamiento7@ en donde hay divulgación sobre las nuevas tecnologí-as, formación y actividad privada productiva de pequeñaempresa @. Un espacio diseñado con criterios de flexibi-lidad, apertura a la ciudad y visibilidad.

Por último, el segundo equipamiento 7@ gestionado porBarcelona Activa es “Can Jaumandreu”, un edificio de esti-




lo “manchesteriano” rehabilitado por alumnos de una escue-la taller, que hoy es un centro de empleo para que otros jóve-nes aprendan y para adecuar los perfiles de las personas quedemandan empleo o quieren mejorarlo de acuerdo con lasnecesidades de las empresas. En ese entorno se ubica la Uni-versitat Oberta de Catalunya y un centro de empresassiguiendo el mismo modelo anteriormente descrito.

En resumen, el 22@ es la transformación de unazona industrial para disponer de concentración yatracción de empresas @ a partir de una combinaciónde usos urbanos, disponiendo de infraestructuras yequipamientos que hacen un entorno atractivo paravivir y trabajar, generador y motor de talento.




Además de modelos urbanos de referencia como el deBarcelona, con su 22@, la respuesta de algunas munici-palidades emergentes a las nuevas exigencias y condicio-nantes sociales, económicos e institucionales ha sido muyvariada e imaginativa.

Si bien, y dada la singularidad de cada una de estasiniciativas, en ningún caso podemos decir que la respues-ta está siendo homogénea, si permite atisbar diversas áre-as potenciales de actuación a nivel local.

A continuación, se desarrollan cinco iniciativas urba-nas de gestión pública de nuevas áreas de actividad onegocio público, que se presentaron durante el Seminariosobre Sostenibilidad, y que contribuyeron a ilustrar esasegunda jornada de ponencias relacionadas con la nuevaformulación del modelo de promoción económica local.

Este panel de experiencias estaba relacionado con lassiguientes actividades:

• La gestión pública directa de parkings en la ciudad• Sociedad Mixta de Turismo.• La gestión de instalaciones de energía solar en edi-

ficios públicos.• La gestión de polígonos industriales.• La gestión de grandes eventos en la promoción de

la ciudad.

Panel de experiencias




La empresa TUSSA nace en el año 1999 por decisióndel Pleno del Ayuntamiento de Santiago de Compostela,por la necesidad de dar una respuesta profesional a lascrecientes demandas de movilidad de Transporte Urbanoen la ciudad, pero con una mayor ambición reflejada,como veremos, en sus estatutos.

Se constituyó como una Sociedad Anónima de Capi-tal 100 % municipal, sin que inicialmente tuviera ningúnárea de gestión directa, por lo que su financiación se haríaa cargo de una compensación anual con cargo a los pre-supuestos del propio Ayuntamiento.

La dotación de medios y de personal inicial fue lamínima para iniciar la preparación del nuevo Concursode Transporte Urbano de la ciudad y su posterior gestiónen régimen de gestión interesada.

Tras algo más de un año de período inicial, llega lafecha de finalización para la explotación de uno de los par-kings más emblemáticos de la ciudad y a pesar de existiruna solicitud de prórroga se decide que la Sociedad TUS-SA asuma la gestión directa como medio de financiación.

Se firma un contrato de asistencia técnica por un perí-odo de 6 meses con el anterior concesionario que garan-tiza no sólo una pacífica y transparente subrogación de la

Carlos González LozanoTUSSA-Santiago de Compostela

La gestión públicadirecta de losparkings en laciudad




actividad, sino el conocimiento de un negocio que esnuevo para todo el Ayuntamiento.

El proceso culminó con éxito el 31 de diciembre de2001, cuando TUSSA asume en solitario la gestión delaparcamiento. La sociedad municipal se subroga en dere-chos y obligaciones en iguales condiciones que cualquierempresa privada, manteniendo en el ámbito laboral laaplicación del Convenio de Aparcamientos y Garajes.

Tras la primera experiencia, TUSSA estableció enunos terrenos públicos un área disuasoria de estaciona-miento a 0,60 € todo el día, un servicio que sin dudahubiera resultado difícil de cubrir mediante concursopúblico y que sin embargo hemos llevado a que aporterecursos netos a la empresa, entrando en beneficios el pri-mer año de explotación.

En enero de 2004 se nos encomendó la gestión deotro parking en la ciudad, tras comprometernos pública-mente a mejorar los servicios ofrecidos hasta la fecha.

La forma en la que TUSSA gestiona las superficies deestacionamiento en este momento sigue los dos modelosdistintos ya comentados: encomienda de gestión porfinalización de contrato, y establecimiento del servicio.

Una tercera fórmula, en práctica desde el 1 de enerode 2005, en la gestión directa de la Estación de Autobu-ses es la de asumir de forma directa la explotación quehasta la fecha desempeñaba el Ayuntamiento.

Con esta medida se ha logrado aliviar las necesidadesde personal del Ayuntamiento en otras áreas y gestionarla Estación de Autobuses como si de un aparcamiento setratase. La ventaja fundamental, es que al entenderlacomo un parking podemos aplicar movilidad funcional,garantizando la cobertura de todos los servicios que ofre-cemos con un razonable y por lo tanto sostenible costesalarial.




En enero de 2003 TUSSA comienza a aplicar políti-cas municipales de fraccionamiento de tarifas que hacenver a la opinión pública las ventajas de nuestra gestión.

Los resultados fueron tan positivos que fue posibleextenderla a una nueva superficie cuya explotación se inicia-ba y con una importante inversión en maquinaria nueva.

De este modo se convierten en el primer parking deGalicia en fraccionar en 5 minutos, y el resultado volvióa ser de nuevo muy satisfactorio.

El reto de futuro de la empresa TUSSA es continuarcon la gestión directa de aparcamientos, pero poniendo adisposición del Ayuntamiento una nueva posibilidad derealizar concursos públicos, mediante la necesaria crea-ción de una UTE, empresa mixta o fórmula similar conTUSSA, en la que además se dé mayor valor cuantamayor autonomía tenga TUSSA, que en definitiva es elpropio Ayuntamiento en la gestión.

Las ventajas que aporta a una administración local lagestión directa de aparcamientos, se resumen en:

1. Control absoluto de las políticas tarifarias y deotra clase. No es necesaria la negociación, modifi-cación de contratos o ampliación de períodos con-cesionales. Además, el propio Ayuntamiento puedellevar por bandera el predicar con el ejemplo y ofre-cer datos reales de sus áreas de gestión.

2. Apoyo a necesidades de tráfico de la ciudad. Lasnecesidades globales de la ciudad prevalecen sobreotros intereses.

3. Dotación de Staff consultivo. El Ayuntamiento senutre de profesionales con experiencia que ademásestán presentes en foros, y aporta a las ciudad pro-puestas de mejora que con la plantilla municipal escomplicado lograr.




4. Know How. El conocimiento directo en áreas degestión ayuda a evolucionar los concursos públicos,lograr un mayor poder en los procesos negociado-res, etc.

En cuanto a los inconvenientes, podemos destacar lossiguientes:

1. Burocracias de la Administración: no se puedenevitar los pasos a seguir en una modificación detarifas o normas importantes del funcionamientode las áreas de gestión directa, aunque los aparca-mientos de gestión privada deben realizar en estoscasos trámites similares.

2. Choques de políticas empresariales con políticasmunicipales: en muchos casos no se pueden ofre-cer servicios complementarios que obligarían amodificar condiciones laborales o incluso políticasde no explotación publicitaria de superficie, lo queobliga a tener cierta imaginación y buscar otraslíneas de negocio.

3. Visión de competencia desleal: posible percep-ción desde el resto de superficies con respecto a lastarifas, consideradas no de mercado y subvenciona-das por el gobierno municipal en caso de pérdidas.Esta visión se ha combatido mediante el compro-miso público de autofinanciación y siguiendo losmismos trámites que el resto de concesionarios dela ciudad.

4. Mayores presiones sindicales y laborales: esconstante la reivindicación de equiparación conpersonal del Ayuntamiento. Las presiones son evi-dentemente mayores que en la gestión privada.

En definitiva, podemos señalar como conclusión aesta intervención que la administración local puede crearherramientas de gestión directa eficaces y eficientes, que




apliquen técnicas de gestión empresarial y que le permi-tan aplicar sus políticas sin los habituales conflictos conlos intereses privados.




En el Plan estratégico de Gijón, para el periodo 1991-96 se produjo la consolidación del Turismo como una delas líneas estratégicas de la ciudad, creándose para ello laMesa de Turismo.

La primera propuesta de esta Mesa de Turismo fue lade crear una entidad de cooperación público-privada enel sector turístico y de este modo en 1993 nace la Socie-dad Mixta de Turismo y Festejos de Gijón, S.A., concapital social público-privado.

Una vez que en 1999 el área de festejos se integra enotra sociedad, denominada Teatro Jovellanos, la estructu-ra de la Sociedad de Turismo tiene cinco áreas fundamen-tales o departamentos:

- Infogijón- Planificación y desarrollo turístico- Promoción y comercialización turística- Comunicación y relaciones externas- Oficina de congresos

Además cuenta con varios departamentos especializados:

- AGICATUR: Desarrollo Empresarial/calidad- Estación Náutica- y Club de Empresas

Fundamentalmente la misión de esta sociedad es la deproyectar la imagen de Gijón en el exterior como destino

Joaquín MirandaSMT-Ayuntamiento de Gijón

Sociedad mixta deturismo de Gijón




turístico de calidad, con el objetivo de aumentar elimapcto económico del turismo en la ciudad. Además sepretende sensibilizar a la población acerca de la impor-tancia del turismo para la ciudad.

Uno de los objetivos es el de impulsar el desarrolloempresarial del sector turístico y asimismo fomentar lacooperación público-privada en esta materia.

Y por supuesto, acoger y atender a los visitantes a sullegada a la ciudad.

Entre la actividades que se desarrollan destaca el apar-tado de Análisis, desarrollo y promoción de nuevos pro-ductos innovadores como pueden ser la Gijón Card, queempaqueta la oferta básica de la ciudad integrando unaserie de servicios (transporte, museos,…) y ofreciendodescuentos en otros (restauración, comercio, oferta cultu-ral,…) a través de un soporte electrónico que se puedeadquirir en hoteles, a través de internet o en los puntosde INFOGIJÓN.

En esta línea merece la pena destacar también el Bonogastronómico, un ejemplo de cooperación empresarialque permite ofrecer a los visitantes menús degustación enlos restaurantes de mayor reconocimiento de la ciudad.

En el área de promoción y comercialización turísticase lleva a cabo una presencia activa, de manera indepen-diente o conjunta con otras sociedades de turismo astu-rianas, en ferias, centros comerciales, jornadas, etc, asícomo también se colabora con otras redes de cooperaciónpara la promoción conjunta del destino como la Asocia-ción Ruta de la Plata, el Club de Municipios de Excelen-cia Turística de la España Verde, la Federación Europeade Ciudades de Turismo (ECT) o la International Con-gress&Convention Association (ICCA).

Desarrollan actividades promocionales en soportesmenos tradicionales (MoviRecord) además de los más




habituales acuerdos con cadenas hoteleras, vallas y sopor-tes publicitarios, etc.

Con respecto a la comunicación hay cuatro accionesprincipales:

- Realización de publicaciones turísticas y materialpromocional.

- Portal www.gijon.info.- Campañas publicitarias.- Elaboración de dosieres, notas de prensa y convoca-

torias de medios.

Cabe destacar con respecto a la web que es objeto deuna renovación y actualización permanente y que hapasado de ser una página de información a una prácticaherramienta de comercio electrónico, donde se puedenrealizar reservas y ventas on-line (merchand Gijón yGijónCard).

Con respecto al desarrollo empresarial, hay una claraapuesta por diferenciar y consolidar Gijón como un des-tino de calidad, y para ello se trata, por un lado, de pre-dicar con el ejemplo por medio de la implantación de sis-temas de calidad internos como EFQM (la SMTparticipa junto a otras 15 organizaciones asturianas en elproyecto, a nivel nacional, “Misión: Empresas Excelen-tes” promovido por el club Asturiano de la Calidad) y tie-nen como objetivo el sello de bronce, mientras que para2005 se ha marcado el objetivo de obtener la certificaciónISO9001 para toda la SMT.

Por otro lado se trata de motivar y apoyar a las empre-sas en el desarrollo e implantación de sistemas de calidad,especialmente a través de AGICATUR, una Entidad sinÁnimo de Lucro constituida en 2004 con el objetivo demejorar la calidad y competitividad de las empresas turís-ticas y que se ha convertido en el Ente Gestor del SIC-TED (Sistema Integral de Calidad Turística en Destino).




La Oficina de Congresos de Gijón surge como depar-tamento especializado de la SMT en 1995 y junto alClub de Empresas y a la Cámara de Comercio, forman elGijón Convention Bureau. Sus principales objetivos sonatraer congresos y reuniones a la ciudad y maximizar lasatisfacción de los congresistas.

El Club de Empresas de la Oficina de Congresos deGijón aglutina a 80 empresas y constituye la materializa-ción del apoyo del sector privado al Turismo de congre-sos, convenciones e Incentivos. Trabaja en estrecha cola-boración con la Oficina de Congresos de la SMT y laCámara de Comercio, Industria y Navegación de Gijónpara la consolidación de la ciudad como destino de con-gresos.

Por último, la Estación Náutica Gijón Costa Verdetiene como objetivo promocionar Gijón con destino náu-tico creando una marca que permite asociar Gijón a lapráctica de actividades náuticas o de aventura.

Como resumen, se puede afirmar que la apuesta deGijón por fortalecer su oferta turística, a través de unaestructura como la Sociedad Mixta de Turismo se basafundamentalmente en una búsqueda de calidad, comocriterio diferenciador, aprovechando los recursos que dis-pone Gijón para el desarrollo de determinadas activida-des y buscando en todo momento una cooperaciónpúblico-privada.




El proyecto de gestión de instalaciones de energíasolar en edificios públicos no surge de forma casual sinocomo consecuencia de un contexto concreto.

Actualmente existe una preocupación por el medioambiente, asumida de forma general, y en concreto por lasenergías renovables. Sin embargo, la respuesta a esta preo-cupación requiere todavía nuevas iniciativas y proyectos (siEuropa se plantea que para el año 2012 el 12% de lademanda energética sea cubierta por energías renovables,en el año 2000 el País Vasco se encontraba aún en el 4% yDonostia por debajo del 2%) y éstos una decidida inver-sión (según el Ente Vasco de la Energía conseguir que elaumento de la emisión de gases efecto invernadero en elPaís Vasco entre 1990 y 2010 sólo aumente un 11% reque-rirá una inversión superior a los 1.000 millones de euros).

Para contribuir a este objetivo la Agenda 21 deDonostia apuesta, entre otras actuaciones, por la energíasolar planteándose para ello:

1. Evaluar las posibilidades existentes para el montajede instalaciones solares en los edificios municipales.

2. Implantar progresivamente dos instalaciones deenergía solar térmica al año.

Eduardo FernándezFomento de San Sebastián, S.A.

Gestión deinstalaciones deenergía solar enedificios públicos

El contexto




3. Implantar progresivamente tres instalaciones deenergía solar fotovoltaica que producirían anual-mente 15.000 kWh.

Sin embargo, la apuesta por la sostenibilidad no seproduce sólo en el terreno medioambiental. Actualmen-te, y aunque quizás todavía no está suficientemente asu-mido, se plantea la necesidad de que la Administraciónresponda también a parámetros de sostenibilidad en tér-minos sociales y económicos. Podemos, en este sentido,plantear que la administración debe apostar por poner enmarcha estructuras, servicios o proyectos que respondana necesidades reales, que no generen a su vez otros des-equilibrios y que sean viables técnica y económicamentetanto en el momento de su puesta en marcha como en elfuturo.

Junto a todo ello, tampoco es casual que sea Fomen-to de San Sebastián, S.A. quién esté impulsando esteproyecto.

Fomento de San Sebastián es una sociedad públicamunicipal dedicada a la promoción y el desarrollo econó-mico-social de la ciudad que busca gestionar servicios yproyectos innovadores, en concertación con otros agentesy bajo criterios de sostenibilidad y calidad. Así, en el mar-co de sus líneas estratégicas incluye, entre otros, objetivoscomo los siguientes:

• Diseñar proyectos y programas de carácter innova-dor que permitan diversificar y ampliar las vías definanciación, e incorporen una cultura interna desostenibilidad en la organización.

• Analizar la viabilidad de nuevos “proyectos denegocio público local” y favorecer una gestión efi-ciente de los mismos.

• Utilizar instrumentos de gestión adecuados queposibiliten optimizar los resultados y transferir su




experiencia el resto de la organización municipal eimpulsar su práctica.

Todo ello permite entender que, en el marco de laestrategia medioambiental del propio Ayuntamiento, seplantee impulsar este proyecto y que su ejecución corres-ponda a Fomento de San Sebastián, S.A.

El proyecto tiene su punto de partida en un estudiosobre la posibilidad de incorporar criterios bioclimáticosen el Centro Municipal de Empresas de Inserción Socialde Belartza. Por las características del propio centro seplantea que la mejor alternativa, en el ámbito de las ener-gías renovables, es la de dotarlo de una instalación solarfotovoltaica conectada a la red eléctrica.

Para valorar esta opción, y con el fin de tomar la deci-sión sobre su posible instalación, se realiza un análisis desu viabilidad técnica y económica según un modelo defi-nido desde la propia sociedad de Fomento de San Sebas-tián, S.A. Los datos de este análisis determinan no sólo suviabilidad, sino también, la obtención de importanteslogros medioambientales.

La actuación que se realizará en el Centro Municipalde Empresas de Inserción de Belartza consistirá en utili-zar los 2.000 m2 de su cubierta para poder instalar 594placas que permitirán una producción anual mediadurante el primer quinquenio superior a 92.000 Kw/h, esdecir, 6 veces la prevista en la Agenda 21 de Donostia.

La instalación requiere una inversión de casi 400.000€ y generará unos ingresos anuales desde el primer añocercanos a los 40.000 €. Ello supondría que, aún sin con-tar con subvenciones y haciéndole frente únicamente conlos propios ingresos que genera la instalación, la inversiónestaría amortizada en 13 años, frente a los 35 años de vidaútil estimada.

El proyecto




Que estos datos se cumplan, además, presenta un nivelde seguridad alto, lo que minimiza el riesgo de la operación:

• Por un lado, la compra de la energía que se produ-cirá y su precio está asegurado por Real Decreto,luego la única amenaza sería una improbable baja-da del precio medio de la energía en el mercado(que también se fija mediante RD).

• Por otro, en las condiciones de contratación de lainstalación, se incluyó que el propio instaladordebía garantizar la producción real de la plantasiempre que en Donostia se diera una radiaciónsolar media durante cada quinquenio de 3,15kWh/m2, es decir, menor que la que se ha registra-do desde que el EVE mide este dato. Luego la úni-ca amenaza sería una radiación solar anormalmen-te reducida y mantenida en el tiempo.

Visto los datos de esa primera instalación y buscandoaprovechar la experiencia que su puesta en marcha estabadando, se planteó la conveniencia de analizar las posibili-dades de ubicar instalaciones de energía solar fotovoltaicaen inmuebles de titularidad municipal. En una primerarevisión se descartaron aquellos edificios con limitacionesmuy evidentes para acoger este tipo de instalaciones y seinició un primer análisis sobre las posibilidades reales deutilizar sólo en cubierta, cerca de 50.000 m2.

Suponiendo que, analizada la viabilidad técnica y eco-nómica de las instalaciones según el propio modelo, sepudiera utilizar algo menos del 30% de esa cantidad, sedispondría de 15.000 m2.

Si bien el estudio está aún en esa primera fase, supuesta en marcha requerirá estudiar el modelo de gestiónmás adecuado y, en su caso, los actores con los que sedeberá contar: tecnológicos, financieros, …

El proyectode gestión deenergía solar

fotovoltaica enequipamientos

públicos




El escenario con 15.000 m2 podría ser el siguiente:

• Se podrían instalar casi 5.000 placas que permitirí-an una producción anual media de 750.000 kW/h,es decir la misma que se derivaría de cumplir elobjetivo anual marcado en la Agenda 21 durante50 años.

• Se requeriría una inversión (IVA incluido) superiora los 4.500.000 € que generaría unos ingresosanuales desde el primer año superiores a los400.000 €. La sostenibilidad económica de estainversión viene garantizada por la vida útil de estasinstalaciones (más de 35 años) y por el hecho deque la colaboración con otros agentes, junto con elapoyo económico que a una iniciativa de este tipodeberían prestar entidades como el Instituto para laDiversificación y Ahorro Energético o el Ente Vas-co de la Energía, debería permitir su amortizaciónen un período no superior a 8 años.




Algunos datos referentes a Vitoria nos indican queesta ciudad es el corazón económico de la provincia, enpeso demográfico y actividades económicas, en unmomento en que la economía alavesa ha crecido porencima de la media de la UE y el Estado.

Se trata de una ciudad eminentemente industrial(50% del espacio y 39% del PIB) y en cuanto al nivel derenta, a nivel estatal ocupa el tercer puesto (108%), pordetrás de Gerona (119,8%) y Madrid (113,2%).

La tendencia empresarial mayoritaria es hacia la media-na empresa (80%), pero a su vez, hay importantes empre-sas tractoras (4%) como Michelín y Mercedes-Benz.

La mitad del suelo urbanizado de Vitoria-Gasteiz essuelo de actividad económica y los polígonos industrialesse encuentran en el perímetro norte de la ciudad.

En el desarrollo de la trama económico-industrial deVitoria-Gasteiz encontramos que hay una serie de facto-res de competitividad en el emplazamiento industrial,como son su posición geográfica con una buena accesibi-lidad, un efecto cercanía por el entorno económico, gran-des vías de comunicación, y una tradición industrial muyarraiga en el desarrollo autóctono.

Como resultado se ha producido una especializaciónindustrial relativa, con un cinturón periférico. Las cifrasque se presentan lo caracterizan:

Tomás PérezGILSA-Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz

La gestión de lospolígonos industriales




• Empleo industrial supone el 28% del total de laciudad.

• Más de 33.000 empleos en los polígonos industriales.• El perfil medio de la empresa industrial es de un

tamaño medio de 22 empleos, superior al de laCAPV, con 14 empleados.

• Se generan nuevas actividades relacionadas con ser-vicios a empresas, y entre 2001 y 2004 crecen un16%, con unos 2.000 nuevos empleos.

Además, se puede afirmar que las empresas ubicadasen los polígonos componen un tejido empresarial sólido,donde una de cada dos tiene más de 15 años de antigüe-dad y también una de cada dos es industrial.

Si atendemos a la estructura porcentual de la actividadsegún el número de establecimientos en Vitoria-Gasteiz,comparando los años 1991 y 2004, podemos observar quese está produciendo un fuerte proceso de terciarización,pero también que se mantiene una fuerte base industrial.

Esto se ve reflejado también en la aportación al empleototal de la CAPV, por capitales, por sectores de actividad,donde en contraposición a Bilbao (5,4%) y Donostia (2,5)la fortaleza del empleo en Vitoria-Gasteiz se encuentra enel sector de Industria y Energía (11,9%) frente a los servi-

50,0

8,0 7,3

13,512,1

43,4

36,0

13,8

21,3

8,510,6

40,0

30,0

20,0

10,0

0,0 INDUSTRIA YENERGÍA

CONSTRUCCIÓN COMERCIO,HOSTELERÍA YTRANSPORTES

BANCA, SEGUROS YSERVICIOS AEMPRESAS

OTRASACTIVIDADES DE

SERVICIOS

20041991




cios, que tienen fuerza principalmente en Bilbao.

Si atendemos a la superficie ocupada por los polígo-nos industriales, un total de 11,7 millones de metros cua-drados, la mitad de la superficie de Vitoria-asteiz, ocupa-dos en un 83%, justifican una actuación municipaldecidida y responsable que facilite la vida económica enla ciudad en actuaciones sobre el suelo industrial.

Algunos datos más sobre el tejido industrial de Vito-ria-Gasteiz nos confirman la importancia de la actividadindustrial:

• Actualmente hay 16.700 establecimientos en Vito-ria-Gasteiz, y el crecimiento es de un 2% anual.

• Los 2/3 de las empresas son de menos de 10 traba-jadores. Estas 1.200 empresas generan 3.500empleos.

• Hay un 2,5% de empresas (45) que tienen mas de100 empleos, lo que suma más de 14.000 empleos(Mercedes, Michelín…).

• La capacidad de desarrollo de estas empresas estálimitada en los polígonos históricos.

NOMBRE DEL POLÍGONO SUPERFICIE TOTAL SUPERFICIE PRODUCTIVA SUPERFICIE OCUPADA

m2 % m2 % m2 %

ALI GOBEO 2.078.500 17,8 1.747.750 18,0 1.647.750 17,8

ARRIAGA 1.287.500 11,0 969.358 10,0 969.358 10,5

GAMARRA 1.644.800 14,1 1.238.370 12,8 1.238.370 13,4

BETOÑO-LARRAGANA 955.500 8,2 742.328 7,7 734.328 8,0

OREITIASOLO-ANSOLETA 680.900 5,8 501.346 5,2 485.000 5,3

CAMPO DE PALACIOS 50.100 0,4 37.735 0,4 37.735 0,4

ALTO DE ARMENTIA 131.800 1,1 120.000 1,2 120.000 1,3

JÚNDIZ 4.854.220 41,5 4.335.996 44,7 4.000.000 43,3

TOTAL POLÍGONOS. SUPERFICIE

11.683.320 100,0 9.692.883 100,0 9.232.541 100,0

Fuente: Servicio de Planificación Estratégica. Ayuntamiento de Vitoria-Gasteiz. Elaboración Ikei




Ante este panorama la política de municipal es la defomentar esta actividad a través fundamentalmente deGILSA, una herramienta de gestión pública, que comple-menta a su vez otras relacionadas con actividades econó-micas en el municipio (PTA, CTV).

GILSA es una Sociedad Pública participada por Ayun-tamiento de Vitoria-Gasteiz (52%) y SPRILUR (48%)para gestionar y promocionar el suelo industrial urbaniza-do del municipio. Se trata de una Sociedad sin ánimo delucro que funciona con unos precios atractivos, fomentan-do las actividades económicas, la inversión y el empleo.

Además es autosuficiente, porque es capaz de generarrecursos para invertir en la creación de nuevos espacioseconómicos y permite una optimización de los ratiosinversión-empleo-consumo de suelo.

Funciona en un contexto de consenso de políticaspúblicas, donde las Sociedades públicas están participa-das por todas las administraciones (Ayuntamiento, Dipu-tación y Gobierno Vasco).

En su gestión hay un alineamiento con actuacionesurbanísticas municipales (PGOU, Planes parciales) y sebasa en el concepto de “crecer hacia dentro”.

El Ayuntamiento, a través de GILSA, realiza dos fun-ciones:

• FACILITADOR de la actividad económica y • PROMOTOR de la modernización o innovación

económica.

Por último cabe destacar que se lleva a cabo una ges-tión del suelo compatible con un entorno medioambien-tal de calidad y sostenible, existe un compromiso social-económico-medioambiental.

Gestióneconómicamente

sostenible




Las administraciones locales juegan un papel crucialpara el desarrollo económico de las ciudades.

La participación activa de la Administración Munici-pal, y su cooperación con otras administraciones y agen-tes privados favorece la competitividad regional.

Entre los posibles ámbitos de actuación destacan prin-cipalmente

• La facilitación en el mercado laboral. • El apoyo a la creación de empresas.• El fomento de la competitividad empresarial.• La revitalización y recuperación de barrios y zonas

industriales.• La promoción exterior de la ciudad.• La atracción de empresas e inversiones.• La creación de infraestructuras (tecnológicas, cul-

turales, logísticas, etc.).• El apoyo a proyectos tractores.

La creación del Área de Empleo y Promoción Econó-mica del Ayuntamiento de Bilbao responde a la necesidadde mejorar la coordinación y cohesión de las actuacionesmunicipales en esos ámbitos.

Marcos MuroLan Ekintza-Bilbao

La gestión de grandeseventos en lapromoción de laciudad




La promoción económica desde el Ayuntamiento deBilbao busca actuar como elemento tractor de la ciudadmediante la aplicación de una estrategia de desarrolloeconómico propia y diferenciada. Se intenta aprovecharla cercanía a los agentes tractores (empresas y ciudada-nos), y su capacidad para entender y explotar las particu-laridades de su entorno local.

En definitiva trata de constituirse en aglutinador detodos los esfuerzos y estrategias municipales, coordinan-do las distintas actuaciones y fomentando su coherencia,mediante el establecimiento de mecanismos de planifica-ción y dotando de un mayor alcance a la actuación muni-cipal, aplicando modelos de gestión más flexibles y efi-cientes.

La misión, desde el Ayuntamiento de Bilbao, es apo-yar el desarrollo económico sostenible de la ciudad, par-tiendo de una estrategia de largo plazo, buscando en todomomento la coordinación y coherencia de las accionesdesarrolladas por los diferentes instrumentos existentes, yactuando de manera específica sobre los distintos espaciosde oportunidad actuales y futuros, con acciones integra-les y diferenciadas.

Para el cumplimiento de los objetivos establecidospara el Área, se han identificado una serie de ámbitos deactuación prioritarios, entre los cuales se encuentra laOrganización y Promoción de Eventos, que consiste enuna estrategia de diseño, captación y ejecución deeventos que supongan la promoción externa de Bilbaoy contribuyan al crecimiento económico de la ciudad.

DESARROLLO DE NUEVOSÁMBITOS DE ACTUACIÓN

CONSOLIDACIÓN DELAYUNTAMIENTO COMO AGENTE

DE DESARROLLO

ORDENACIÓN DE LASACTIVIDADES




La selección de Eventos se ha centrado tanto en sectorestradicionalmente competitivos de Bilbao, como en la iden-tificación de sectores emergentes con potencial de futuro:

• nuevas tecnologías• ocio y deporte• cultura• comercio• turismo• gastronomía• urbanismo

Algunos de los principales eventos son:

• Bilbao Estimula 2005. Año de la GastronomíaVasca.

• ISOCARP BILBAO 2005. Congreso Mundialsobre los Espacios de la Economía Creativa

• II Cumbre Mundial de Ciudades y AutoridadesLocales sobre la Sociedad de la Información

• REGATA 5-OCEANS

Y por supuesto, el Circuito Urbano de Bilbao acogiólos días 15, 16 y 17 de julio de 2005 la carrera WorldSeries by Renault. La prueba tuvo una duración de tresdías (concentrado en un fin de semana) y acogió losentrenamientos (viernes) y las carreras correspondientes alas tres categorías del campeonato.

Bilbao se convirtió desde julio de 2005 en uno de losexclusivos circuitos automovilísticos del mundo cuyo tra-zado transcurre por áreas urbanas, acogiendo el único cir-cuito urbano junto con Mónaco del Campeonato WorldSeries. Con un compromiso por parte de la organizaciónde incluir el Circuito de Bilbao en el calendario durantecuatro años más.

La transformación de las calles de Bilbao en un circui-to de alta velocidad es una realidad gracias a la apuesta delAyuntamiento de Bilbao y la Diputación Foral de Bizkaia.




Esta carrera tiene como principal objetivo crear unevento automovilístico de gran proyección que reúnacompetición de alto nivel y gran participación popular yconvertir Bilbao en ciudad de referencia de la zona nortede la península en organización de competición deporti-va de motor.

Se crea una Sociedad por parte del Ayuntamiento deBilbao y la Diputación Foral de Bizkaia (Bilbao UrbanCircuit, S.L), para gestionar el circuito urbano de coches.

De esta manera se da la posibilidad de dar entrada enel accionariado “a otras entidades públicas y a la iniciati-va privada” y el Ayuntamiento de Bilbao y la DiputaciónForal de Bizkaia sitúan a Bilbao Urban Circuit dentro desu apuesta por promocionar la imagen de la metrópo-li en el extranjero y contribuir a su crecimiento eco-nómico.

La organización de un evento deportivo de estascaracterísticas en la ciudad tiene importantes repercusio-nes tanto en el ámbito social como económico. En defi-nitiva, el efecto tractor y su proyección exterior hacen delevento un proyecto prioritario para Bilbao y sus institu-ciones públicas:

• La proyección internacional de la ciudad sede; elcircuito y sus eventos asociados consolidan la posi-ción de Bilbao en la escena internacional.

• Bilbao se sitúa, junto a Mónaco, en la exclusiva lis-ta de circuitos automovilísticos urbanos del mun-do, y se coloca en el punto de mira de los operado-res de turismo internacional.

• El efecto tractor que el desarrollo del circuito supo-ne para algunos de los sectores económicos estraté-gicos de la ciudad; es un proyecto generador desinergias para las empresas de la zona, que participa-rán activamente en la construcción y explotación.




• El proyecto ejercerá un efecto tractor para la econo-mía y el comercio de Bilbao y de Bizkaia, ademásde mejorar las infraestructuras urbanas, lo quesupone aumentar la calidad de vida de los ciudada-nos.



Parte I

Financiacióneuropea

Parte III



III FINANCIACIÓN EUROPEA

Cuando hablamos de Desarrollo Local y financiacióncomunitaria, nos vemos abocados a hablar fundamental-mente de la relación entre la estrategia de DesarrolloLocal y las Políticas Activas de Empleo.

La realidad es que las políticas de Desarrollo Localestán marcadas por un difícil periodo en que las tasas dedesempleo han sido muy altas en nuestro país. Sinembargo la reflexión ya estaba hecha: nuestros Ayunta-mientos ya se habían percatado de la importancia deimpulsar el desarrollo desde los propios Ayuntamientos yhabían comenzado a actuar en consecuencia.

Podemos añadir que la coincidencia en el tiempo deesta motivación por la acción proactiva de los Ayunta-mientos con la época en la que el desempleo era la mayorpreocupación de nuestra economía, ha permitido amuchos Entes Locales iniciar la apuesta por la gestión desu propio desarrollo que de otra manera, quizá no hubie-sen iniciado en años.

En los últimos 20 años todas las instituciones del esta-do han impulsado la acción local por el empleo. La pro-pia Comisión Europea, ha defendido en diversas ocasio-nes la eficacia de esta acción, animando a los Estados auna mayor descentralización a favor de las entidades loca-les.

Javier RodríguezGARAPEN

Desarrollo local enEuskadi yfinanciacióncomunitaria




La realidad es que en pleno siglo XXI, y después de laapuesta realizada por la Unión Europea por el DesarrolloLocal, las Corporaciones Locales que se dedican exclusi-vamente a la prestación de los servicios establecidos porla ley y no se plantean Políticas de Promoción Económi-ca y Fomento del Empleo, están perdiendo una oportu-nidad histórica; ya que por una parte, no han aprove-chando la financiación vía Unión Europea, en formaprincipalmente de Iniciativas y Programas Comunitarios;y por otra, no están preparando sus respectivos munici-pios y zonas para alcanzar la Convergencia Real con losterritorios más desarrollados de la Unión Europea.

Como refuerzo a este planteamiento, podemos decirque la importancia de las funciones que desempeñan losEntes Locales se refleja en el porcentaje de gasto públicoque gestionan, cifra que oscila entre el 3,8% del PIB enPortugal y el 33,3% del PIB en Dinamarca, que al igualque en Finlandia, los Países Bajos y Suecia, los EntesLocales gestionan un presupuesto global superior al ges-tionado por la Administración Central. En España esta-mos entre el 12-14% aproximadamente.

Concretamente, en lo concerniente a las PolíticasActivas de Empleo, en España se están invirtiendo apro-ximadamente unos 5.400 millones de Euros (datos de2003). La aportación del Estado a este presupuesto es de4.000 millones de Euros, las Comunidades Autónomasaportan 1.000 millones y unos 400 millones correspon-derían a las Corporaciones Locales.

Ahora bien, esta participación de las diferentes admi-nistraciones en las políticas de lucha contra el desempleo,que podríamos establecer en una proporción de 100-25-10 (Administración Central – Autonómica – Corporacio-nes Locales) no corresponde a la gestión que se realiza. Secalcula que las Entes Locales pueden estar gestionando entorno al 30-35% del presupuesto total, ya que de una uotra manera están accediendo a financiaciones de progra-mas procedentes tanto de la Administración Central,




Autonómica y Local (Diputaciones). (F.E.M.P. “Aspectosde la intervención de las Administraciones Públicas Localesen las Políticas Activas de Empleo en España” . Año 2005).

La aportación de la Unión Europea sobre el conjuntode estas Políticas vienen a significar casi un 20% del gas-to total.

Por lo tanto, vemos cómo en los últimos 20 años nosólo ha cambiado la realidad social y económica de nuestropaís, sino que también ha cambiado la actitud de las EntesLocales ante los problemas que la sociedad presenta.

Con estas premisas, en el análisis que vamos a realizar acontinuación queremos defender tres ideas fundamentales:

• La apuesta europea por potenciar la actuación locala favor del empleo ha generado una mayor eficien-cia en la gestión de los recursos a la vez que ha per-mitido a los Ayuntamientos reforzar la estrategiapara el Desarrollo Local.

• La necesidad de afianzar una política de DesarrolloLocal que permita a los Entes Locales tener mayorestabilidad presupuestaria y con ello la posibilidadde planificar y organizar adecuadamente.

• La necesidad de abordar con seriedad la participa-ción más activa de los Entes Locales en la configu-ración de la estrategia europea para el periodo2007-2013.

En los inicios de este movimiento en Euskadi, el terri-torio más dinámico ha sido Gipuzkoa, donde práctica-mente todas las ADL nacieron en el periodo 1985 –1992.Según nuestros datos la más antigua de toda España esDEBEGESA cuyo nacimiento se data en 1985. En 1987nació la ADL de Vitoria – Gasteiz, que ha sido durantemuchos años referencia obligada para los municipios queempezábamos a trabajar en este campo.

Las Agenciasde desarrollo

local enEuskadi




En Bizkaia durante muchos años sólo han existidotres ADL: FORLAN (Muskiz), LANEKINTZA-BIL-BAO e INGURALDE (Barakaldo). Es en el año 2000,gracias al impulso de la Diputación Foral, cuando se cre-an Agencias de Desarrollo Local (Behargintzas) en prác-ticamente todo el territorio de Bizkaia.

El fenómeno del Desarrollo Local en Euskadi, sinembargo tiene una características específicas que se refle-jan en la capacidad que demuestran las Agencias de crearespacios de colaboración en forma de red, donde elaprendizaje conjunto y el intercambio de experienciasconstituyen la razón para la creación de una Asociaciónque aglutinaría a todas las ADL existentes en 1992. Bajoel nombre de GARAPEN hoy en día estamos asociadas lainmensa mayoría. Durante todos estos años hemos pasa-do gradualmente de las 9 ADL iniciales a las 24 actuales,teniendo especial importancia el periodo 2000-2004donde se han ido integrando la inmensa mayoría.

Las formas jurídicas de las ADL se pueden clasificaren tres bloques:

• Las que se han configurado como Sociedades Anó-nimas con capital 100% público.

• Las que se han mantenido como Departamentosdentro de la estructura municipal.

• Las que se han constituido como Organismos Autó-nomos.

Hoy por hoy el modelo más extendido por su agilidady eficiencia es el de Sociedad Anónima.

Esta asociación, inicialmente pensada como foro téc-nico para el intercambio de experiencias, ha ido evolucio-nando hacia una coordinación de servicios y actividadesque nos permite poder hablar de “red” en muchos aspec-tos de nuestro trabajo. Proyectos EQUAL como REDACCENT (dirigido al apoyo a la creación de nuevasempresas) o MIKROGUNEA (dirigido al apoyo al tejido




de microempresas de Euskadi) están marcando un hitoen la Asociación y en nuestras organizaciones llegando aunos niveles de gestión compartida poco imaginableshace tan sólo unos pocos años.

Se comienzan así a dar casos de actuaciones conjun-tas, destacando las convocatorias de curso on line paranuevos/as promotores/as empresariales.

Es de destacar la capacidad de evolución y adaptaciónde las ADL, analizando continuamente el entorno bus-cando oportunidades que impulsen el Desarrollo Local.Así, nuestra actividad ha ido creciendo y desarrollándosea medida de las exigencias de los Ayuntamientos, que veí-an como la intervención local no sólo era más eficaz, sinoque podía planificarse y dirigirse hacia la consecución delmodelo de ciudad que se quería construir.

Siendo la razón de ser en la mayoría de los casos laparticipación en las Políticas Activas de Empleo, se ha idoevolucionando hacia otras actividades de marcado interéslocal, como son:

• Apoyo a Emprendedores/as.• Apoyo a la PYME y el Comercio.• Potenciación de nuevas actividades económicas

como es el Turismo.• Gestión de suelo industrial planificando y promo-

viendo el desarrollo del tipo de empresa deseado enel territorio.

• Impulso de las Tecnologías de la Información y laComunicación entre la ciudadanía.

Y un largo etcétera que cada Ente Local diseña en fun-ción del futuro que quiere construir.

En cuanto a la financiación de las actividades de lasAgencias, es de destacar que durante muchos años hadependido (y depende) en gran medida de los conveniosestablecidos con las administraciones superiores (Europa,




INEM, G. Vaso y Diputaciones). Así, hemos pasado degestionar un presupuesto del que el 75% provenía defuentes ajenas a nuestros Ayuntamientos, a un presupues-to donde más del 50% proviene de nuestros Ayunta-mientos. Señalar el creciente % proveniente de “factura-ción” por los servicios ofrecidos.

Sin embargo, la eficacia de nuestro trabajo no puedebasarse eternamente en la consecución de financiaciónexterna. Así no se puede construir el Desarrollo Local taly como lo entendemos. Se trata de conseguir no sólo losmedios necesarios de manera estable, a través del recono-cimiento legal y presupuestario por parte del resto deadministraciones superiores.

En este sentido este fenómeno asociativo nos presen-ta a corto plazo tres retos:

• Consolidar la red de Agencias que es GARAPENcon la incorporación del resto de Agencias, apoyan-do a su creación allá donde no haya.

• Incrementar las actuaciones junto con otras ADLde España y de Europa.

• Trabajar por una mayor participación de los EntesLocales en las decisiones que se tomen en las admi-nistraciones superiores y que les afecten directa-mente.

La Estrategia Europea para el Empleo (E.E.E.) se pusoen marcha en 1998, tras la cumbre de Luxemburgo en1997 y tiene como misión coordinar las políticas de empleoy promover la creación de empleo de mayor calidad y másnumeroso. Se estructura en torno a cuatro pilares básicos:

• Mejora de la capacidad de inserción profesional.• Desarrollo del espíritu empresarial.• Fomento de la adaptabilidad de los trabajadores y

de las empresas.

La EstrategiaEuropea para el

Empleo




• Refuerzo de las políticas de igualdad para hombresy mujeres.

El Tratado de Amsterdam de 1999 reconoció que elproblema del desempleo era una cuestión de interéscomún para el conjunto de la Unión Europea, lo quefavoreció una nueva estrategia coordinada dirigida aimpulsar el empleo.

En la Cumbre de Lisboa de 2000 se estableció el obje-tivo del pleno empleo como eje de una nueva agendapolítica basada convertir a Europa en la Región más com-petitiva e innovadora del mundo.

A partir de este momento se ha generado una dinámi-ca de trabajo diferente, que se repite año tras año. Es decir,se aprueban las Directrices para el Empleo, que son las nor-mas básicas que deben orientar las Políticas de Empleo delos Estados miembros y a continuación los Estados miem-bros las desarrollan a través de los correspondientes PlanesNacionales de Acción para el Empleo (P.N.A.E.).

Es de reconocer la importancia que supone esteesfuerzo de coordinación a nivel europeo. Sin embargoesta forma de trabajar, no tiene en cuenta un aspecto quese ha revelado como básico, como es la participación delos niveles inferiores de la administración como son losEntes Locales.

Ya la propia Comisión en la Comunicación “Actua-ción local a favor del empleo: una dimensión local para laEstrategia Europea de Empleo” (7-4-2000) y en laComunicación “Fortalecimiento de la dimensión local dela estrategia europea de empleo” (6-11-2001), hace refe-rencia clara y explícita a la importancia de la participa-ción de los Entes Locales en el diseño y ejecución de lasPolíticas de Empleo.

Las razones de la Comisión para apoyar esta posturason:




• Las comunidades locales y regionales están mejorcapacitadas para traducir las estrategias nacionales yeuropeas en medidas concretas, porque sus actoresson los que mejor conocen las condiciones, aspira-ciones y necesidades locales.

• Es a escala local donde mejor se puede explotar elpotencial de creación de empleos en los servicios, elmedio ambiente, la fabricación de productos ybienes locales, la mejora de la vivienda, la seguri-dad, la cultura y el deporte.

• Es a escala local donde se concibe, se organiza y dis-pensa la educación y la formación.

• Es a escala local donde se ponen en marcha los ser-vicios para ayudar a integrar a las personas más vul-nerables de nuestras sociedades.

Sin embargo estas premisas se encuentran con unaEuropa muy plural donde la acción local está más omenos desarrollada en función del país del que se trate.En líneas generales son los países nórdicos los que másdescentralización demuestran, asumiendo los municipiosimportantes competencias a nivel local, entre las que seencuentran las políticas activas.

Como ya hemos comentado, en España la actuacióndesde lo Local está produciéndose sin las correspondientescompetencias. La propia Federación Española de Munici-pios y Provincias (F.E.M.P.) y EUDEL en Euskadi hanmanifestado públicamente en numerosas ocasiones lanecesidad de dar una mayor participación a los Entes Loca-les en el diseño y planificación de las Políticas Activas.

Las agencias en cifras

En el año 2004 la distribución de los ingresos de lasAgencias asociadas a GARAPEN ha tenido la siguienteprocedencia:

Fondoseuropeos y

desarrollo localen Euskadi




Esta visión general nos muestra la diversas fuentes definanciación de las Agencias. Destaca la diversidad de lasfuentes, lo que supone un importante y constante esfuer-zo para la consecución de dichos fondos, lo que resta,lógicamente, eficacia y eficiencia a las actuaciones.

Este importante crecimiento de nuestras plantillas sedebe a diversos fenómenos, destacando dos:

• La progresiva incorporación de nuevas agencias,especialmente en 2004.

• El progresivo incremento de nuevas actividades.

La inestabilidad en el empleo es muy importante,dependiendo la gran mayoría de las plantillas de la finan-ciación proveniente de otras administraciones.

Evolución dela plantilla en

las Agencias

OTRAS6%

INGRESOS ACTIVIDAD AGENCIA

10%

FINANCIACIÓN FONDOSEUROPEOS

10%

FINANCIACIÓN INEM

8%

FINANCIACIÓN DIPUTACIÓN

6%

FINANCIACIÓN GOBIERNO VASCO

15%

FINANCIACIÓN MUNICIPAL

45%

Año 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Plantilla 193 198 220 231 344 436 430 416 706


Acumulado Acumulado1998 1999 2000 2001 2002 2003 hasta 2003 2004 hasta 2004

Servicios a demandantes de empleo

Formación a personas en desempleo 3.902 4.042 3.922 3.189 4.151 6.586 25.792 5.686 31.478

Orientación 5.907 9.578 7.450 7.612 9.739 9.888 50.174 14.546 64.720

Demandas introducidas en el sistema vasco para la 3.255 3.617 4.603 4.517 4.968 5.720 26.680 10.379 37.059intermediación laboral LANGAI

Servicios a promotores de empresas

Proyectosinformados / tutorizados 3.670 3.877 2.093 3.348 2.555 2.351 17.894 3.812 21.706

Empresas promovidas 473 565 491 441 364 520 2.854 575 3.429

Empleo generado por las empresas promovidas 909 1.062 1.017 1.025 694 1.185 5.892 1.262 7.154

Inversión 17 26 25 24 19 29 140 33 173

% Financiación externa 61% 60% 63% 59% 60% 61% 61% 66% 61%

Servicios a empresas

Información y asesoramiento 2.278 2.278 4.572 6.850

Formación continua 2.688 3.487 2.565 1.880 2.089 1.390 14.099 1.462 15.561

Ofertas de trabajo gestionadas 1.131 1.327 1.731 2.034 2.717 3.471 12.411 3.231 15.642

Planes de mejora de la gestión 273 273 711 984



Viendo el cuadro anterior, para el periodo 1998-2003podemos trazar una radiografía de la actividad de lasAgencias de Desarrollo asociadas a GARAPEN con lossiguientes datos:

• Trabajamos con un presupuesto global en torno a70 millones de euros anuales.

• Hemos realizado más de 100.000 acciones con per-sonas en desempleo.

• Hemos atendidos a más de 17.000 ideas empresa-riales.

Evolución delos resultados

Nº Plazas en viveros de empresa: 134 locales por todo el País Vasco. 8.235,78 m2 en total.




• Se han creado casi 3000 nuevas empresas que hangenerado unos 6000 puestos de trabajo.

• Después de 5 años, sobrevive un 80% de las empre-sas que se han creado con la colaboración de algu-na Agencia de Desarrollo.

• Ponemos a disposición de las nuevas empresas másde 8000 m2 de locales.

• Hemos realizado alrededor de 17.000 acciones parala mejora de la gestión de pequeñas empresas.

Esto sólo con referencia a las actividades que podemosdenominar tradicionales, que la mayoría de las agenciascompartimos y que son las más afectadas por los futuroscambios en las políticas europeas.

Como se puede observar en todos los casos estamoshablando de servicios a personas o empresas. Pero, tal ycomo se ha dicho anteriormente, estamos desarrollandoactividades que no tienen que ver con servicios directossino acciones para el Desarrollo Local como puede ser lapotenciación del turismo, las Tecnologías de la Informa-ción y de la Comunicación o la gestión de suelo industrial.

En Euskadi, las ADL asociadas a GARAPEN, en elperiodo 1998-2003, se han llevado a cabo las siguientesactividades con fondos europeos: (ver cuadros páginasiguiente)

En total, para el periodo 1998-2003 las Agencias deDesarrollo asociadas a GARAPEN hemos dispuesto definanciación europea por un total de 48.261.379,4 €.Con relación al presupuesto gestionado por las Agencias,esta financiación ha supuesto aproximadamente un 20%.

De este presupuesto, el 82% procedía del F.S.E., El15% del FEDER y el 3% restante de otras fuentes. Estonos indica claramente la tendencia hacia el trabajo conlos colectivos tradicionales de las agencias.

Las agenciasde desarrollo

local y losfondos europeos


Nº SubvenciónProgramas Euros (€)

Marcos Comunitarios de Apoyo 22 32.522.899,9

POPV OBJ 2 7 7.317.328,46

POPV OBJ 3 15 25.205.571,4

Inciativas comunitarias 25 7.717.407,97

EMPLEO 13 2.353.936,35

NOW 6 814.113,67

HORIZON 2 617.934

INTEGRA 1 180.313,84

YOUTHSTART 4 741.574,84

ADAPT 5 1.886.637,1

EQUAL 1 1.150.992

INTERREG 3 366.456,92

URBAN 3 1.959.385,6

Medidas innovadoras 7 5.628.040,55

Programas comunitarios 10 1.539.358,86

LEONARDO 8 890.091,65

RAPHAEL 1 60.101,21

TEN TELECOM 1 589.166

Otros proyectos 9 853.672,17

TOTAL proyectos 73 48.261.379,5

TOTAL PRESUPUESTO AGENCIAS 242.643.517

%FINANCIACIÓN EUROPEA 20%



FONDOS EUROPEOS-AGENCIAS GARAPEN (1998-2003)

Marcos Comunitarios de Apoyo 22 32.522.899,9 67,4%

Inciativas comunitarias 25 7.717.407,97 16,0%

Medidas innovadoras 7 5.628.040,55 11,7%

Programas comunitarios 10 1.539.358,86 3,2%

Otros proyectos 9 853.672,17 1,8%

TOTAL 73 48.261.379,45 100%

FSE 82%

FEDER 15%

OTROS 3%




Por otra parte, vemos que el 67,39% de este presu-puesto procedía de los Marcos Comunitarios de Apoyo.Este es un dato muy importante ya que esta financiacióna largo plazo (2000-2006) es la única que ha permitido laplanificación y la organización de actividades con visiónde largo plazo.

Las iniciativas también han tenido un peso importan-te, significando un 16% del presupuesto recibido desdeEuropa.

La importancia de las medidas innovadoras aun sien-do menor, también ha sido significativa con un 11,66%del presupuesto.

El restante 5% se reparte entre una larga lista de pro-gramas de diferentes características.

Un dato importante a reseñar es que las ADL no sólohemos gestionado ese 20% de presupuesto europeo. Pode-mos afirmar que al menos otro 15-20% ha sido gestiona-do por las ADL a través de los muchos programas conve-niados con instituciones superiores, ya que la mayoríacontenían también financiación comunitaria a través delos Marcos Comunitarios de Apoyo. Programas como elde Escuela Taller y Casas de Oficios o los múltiples cursosde formación ocupacional, son sólo un pequeño ejemplode ello.

Esto vendría a demostrarnos que práctica-mente el 35-40% del presupuesto gestionadopor las Agencias de Desarrollo del País Vascoprocede de Europa, teniendo como finalidadprincipal la inserción y reinserción al mercadolaboral de colectivos de personas en desempleo.




• El presupuesto gestionado por los Entes Locales supo-ne un 12-14% del total de la Administración del Esta-do. Prácticamente un 30% de este presupuesto se dedi-ca a actividades para las que no tienen competenciasreconocidas pero que han considerado imprescindibleabordar. Entre el 5 y el 10% corresponde a accionesrelacionadas con el Desarrollo Local.

• Los presupuestos propios que se dedican a la lucha con-tra el desempleo se dedican prácticamente en su totali-dad a cofinanciar programas que otras administracioneshan diseñado (F.S.E., I.N.E.M., G. Vasco y Diputacio-nes) y que conciertan con las Entidades Locales para quesean éstas las que los gestionen.

• La práctica totalidad de los programas gestionados porlas Entes Locales provenientes de administracionessuperiores están financiadas también con fondos euro-peos lo que supone que más del 35% del presupuestogestionado depende de fondos europeos.

• La legislación de las administraciones superiores (inclui-da la europea) para la adjudicación de subvenciones escompleja, muy diversificada y cambiante, sujeta a loscambio que se pueden producir por los intereses políti-cos de cada momento.

• Muy a menudo el acceso a subvenciones por parte delas Entes Locales se debe producir en concurrencia conel sector privado, pudiendo incluso no llegar a obte-nerlas en beneficio de estas entidades. Esto impide unavez más la planificación de actividades con verdaderaeficacia.

• Por término medio el 60% de las plantillas está supe-ditada a la existencia de subvenciones el año siguiente,sucediéndose año tras año los contratos “por obra oservicio”. La dependencia de nuestras plantillas deFondos Europeos directos afecta en torno al 20% delas mismas.

Conclusiones




• En los programas que conllevan contratación de colec-tivos en desempleo, la inseguridad jurídica no ha deja-do de existir en los 20 años de Desarrollo Local, que-dando en muchos casos a merced de la interpretaciónque los jueces pueden hacer en cada momento de lalegislación laboral.

• Las programaciones al igual que los presupuestos tie-nen horizontes de corto plazo, que puede ser anual obianual en el mejor de los casos lo que impide una pla-nificación real.

• La única línea de financiación a largo plazo ha sido laproveniente de los Programas Operativos “Objetivo 2y 3”, que han permitido planificar actuaciones para elperiodo 2000-2006.

Nos resulta difícil pensar que el próximo periodo2007-2013 se va a organizar sin mirar hacia el socio másimportante que han tenido las administraciones superio-res para la gestión de las Políticas Activas de Empleo,como son los Ayuntamientos. 20 años de colaboracióncon todas las administraciones en la lucha contra el des-empleo son bagaje suficiente para que los Entes Localesse hagan acreedores de una mejor posición en los forosdonde se toman las decisiones que les afectan directa-mente y en el reconocimiento de unas competencias quehan venido asumiendo dedicando para ello recursos quetenían inicialmente otros fines.




Nos encontramos en un momento crucial desde laperspectiva de los Fondos Comunitarios, que estamosnegociando ya que nuestros saldos financieros netos conel Presupuesto Comunitario van a disminuir sensible-mente en el próximo período de programación 2007-2013. Tenemos, igualmente , grandes déficits en materiade competitividad de nuestra economía, generados enparte, por la insuficiente transferencia de la investigación,desarrollo e innovación a nuestro sector productivo, y porotra por la necesidad de la adaptación de nuestros recur-sos humanos y nuestras empresas a los grandes retos deun mundo económico globalizado.

Vamos a tratar de ver, en este contexto, cuál es la Polí-tica de Cohesión de la Unión Europea, incidiendo en elactual periodo 2000-06 (fondos estructurales, instrumen-tos financieros, fondos percibidos…), para luego poderver las nuevas perspectivas financieras, en cuanto a losobjetivos fundamentalmente.

Carlos TortueroUnidad Administradora del Fondo Social Europeo

El futuro del FondoSocial Europeo

Desde hace ya varios años, la Cohesión Económica ySocial es uno de los objetivos prioritarios de la UE ya queel fomento de la cohesión en la Unión favorece un des-arrollo armonioso, equilibrado y perdurable de las activi-dades económicas, el desarrollo del empleo y de los recur-sos humanos, la protección y mejora del medio ambiente,la eliminación de las desigualdades y la promoción de laigualdad entre hombres y mujeres.

1. LaCohesión

Económica ySocial en la

UE.Contribuciónde los FondosEstructurales.




La cohesión pretende aumentar el crecimiento econó-mico y crear nuevas oportunidades en las regiones máspobres para los grupos sociales desfavorecidos, lo que noimplica nunca reducir ni el crecimiento ni el empleo deotros. La cohesión no debe confundirse con la armoniza-ción o la uniformidad en Europa. Su aspiración es aumen-tar la igualdad de oportunidades económicas y sociales.En definitiva, cohesión y diversidad no son objetivos con-trapuestos, sino que han de reforzarse mutuamente.

Los instrumentos de los que se sirve la Comunidadpara implementar la política de cohesión económica ysocial vienen enunciados en el artículo 159 del Tratadode la Unión Europea: La Comunidad apoyará la consecu-ción del objetivo de la cohesión económica y social “através de la actuación que realiza mediante los fondoscon finalidad estructural (los Fondos Estructurales),(Fondo Europeo de Orientación y de Garantía Agrí-cola, sección “Orientación”, Fondo Social Europeo,Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Instru-mento Financiero de Orientación de la Pesca), el Ban-co Europeo de Inversión y los otros instrumentosfinancieros existentes”.

De manera paralela a la institución de los FondosEstructurales, el artículo 161 del Tratado de la UE prevéla existencia de otro Fondo, el Fondo de Cohesión, el cualproporcionará contribución financiera a proyectos en lossectores del medio ambiente y de las redes transeuro-peas en materia de infraestructuras del transporte. Nose incluye entre los Fondos Estructurales y sólo financiaintervenciones en aquellos Estados Miembros de la UEcuyo PIB sea inferior al 90% de la media comunitaria.

En el actual período de programación 2000-2006, laUnión Europea cuenta con cuatro Fondos Estructuralesque son instrumentos especializados de financiación dedeterminadas prioridades políticas:

• El Fondo Social Europeo (FSE), invierte en recur-




sos humanos en el contexto de la estrategia europeade empleo.

• El Fondo Europeo de Desarrollo Regional(FEDER), en infraestructuras y mejora de la compe-titividad y el tejido productivo, contribuyendo fun-damentalmente a ayudar a las regiones menos des-arrolladas y a las que se hallan en fase de reconversióneconómica o que sufren dificultades estructurales.

• El Fondo Europeo de Orientación y GarantíaAgrícola (FEOGA) invierte en desarrollo rural.

El Instrumento Financiero de Orientación Pesque-ra (IFOP) está especializado en las ayudas a la moderni-zación y reconversión de este sector productivo.

El Fondo Social Europeo creado en 1957 nace conuna finalidad muy clara y decisiva: mejorar las posibili-dades de empleo de los trabajadores.

Así, el artículo 146 del Tratado de la Unión Europea(TUE) establece que “para mejorar las posibilidades deempleo de los trabajadores en el mercado interior ycontribuir así a la elevación del nivel de vida, se crea,el FSE destinado a fomentar, dentro de la Comuni-dad, las oportunidades de empleo y la movilidad geo-gráfica y profesional de los trabajadores, así como afacilitar su adaptación a las transformaciones indus-triales y a los cambios de los sistemas de producción,especialmente mediante la formación y la reconver-sión profesionales”.

Su vocación en este periodo 2000-2006 es dar apoyofinanciero a la Estrategia Europea por el Empleo surgi-da del Tratado de Amsterdam en 1997, y que anualmentese plasma en Directrices comunes acordadas por los Estadosmiembros de la Unión que dan lugar a la redacción de los

2. FondoSocial Europeo.

Objetivos




Planes de Acción para el Empleo de cada Estado Miem-bro.

El FSE se constituye por tanto en uno de sus instru-mentos básicos de su financiación, contribuyendo areforzar las políticas activas de empleo teniendo pormisión apoyar las medidas de prevención y lucha contrael desempleo, desarrollar los recursos humanos y fomen-tar la integración social en el mercado de trabajo a fin depromover un elevado nivel de empleo, la igualdad entrehombres y mujeres, un desarrollo sostenible y la cohesióneconómica y social. En especial, el Fondo apoyará lasacciones emprendidas en virtud de la Estrategia europeade empleo y de las Directrices sobre el empleo.

En el actual período de programación 2000-2006, lasintervenciones del FSE se ajustan a los tres nuevos obje-tivos que creó el Reglamento (CE) nº 1260/1999 por elque se establecen las disposiciones generales sobre fondosestructurales:

1. Promover el desarrollo y el ajuste estructural de lasregiones menos desarrolladas, denominado objeti-vo nº 1.

2. Apoyar la reconversión económica y social de laszonas con deficiencias estructurales, denominadoobjetivo nº 2.

3. Apoyar la adaptación y modernización de las políti-cas y sistemas de educación, formación y empleo,denominado objetivo nº 3. Este objetivo actúafinancieramente fuera de las regiones incluidas en elobjetivo 1 y proporciona un marco de referencia polí-tica para todas las medidas que se emprendan a favorde los recursos humanos en el territorio nacionaldado, sin perjuicio de las peculiaridades regionales.

Por otro lado, el Reglamento (CE) 1784/1999 relati-vo al Fondo Social Europeo prevé cinco ámbitos políticos




claves de intervención para dicho Fondo:

• Desarrollo de políticas activas del mercado detrabajo para combatir y prevenir el desempleo,proteger a las mujeres y los hombres contra el des-empleo de larga duración, facilitar la reintegraciónde los desempleados de larga duración en el merca-do de trabajo y apoyar la integración profesional delos jóvenes y de las personas que se reincorporan almercado de trabajo.

• Promoción de la igualdad de oportunidadespara todos en el acceso al mercado de trabajo, conatención particular para las personas amenazadasde exclusión social.

• Promoción y mejora de la formación profesio-nal, fomento de la educación como parte de unapolítica de aprendizaje permanente.

• Promoción de una mano de obra cualificada,con formación y adaptable, de la innovación y laadaptabilidad de la organización del trabajo, y dela iniciativa empresarial.

• Medidas específicas para mejorar el acceso de lasmujeres al mercado de trabajo y su participa-ción en el mismo (perspectivas de carrera, acceso alas nuevas oportunidades de trabajo, a la creaciónde empresas, etc).

El conjunto de las ayudas del FSE cuyo objetivo finales contribuir a la cohesión económica y social en el inte-rior de la UE, en el caso español se atribuye para su ges-tión a distintos Ministerios y organismos especializadosde la Administración del Estado y a las ComunidadesAutónomas.

En el actual periodo se ha reforzado claramente elpapel gestor de las regiones, incrementando los montan-




tes de ayuda atribuidos a sus intervenciones, ello en con-sonancia con la actual distribución de competencias.

2.1. El Fondo Social Europeo 2000-2006: dotación económica.

A lo largo de todo el actual período de programación2000-2006, España recibirá del Fondo Social Europeo,un total de 11.917 millones de euros (1,98 billones depesetas) para invertir en todo el territorio nacional, siendoel país de la Unión Europea al que más ayuda se atribuye.

En cómputo anual medio la ayuda pasa de 1.574,65millones de euros en el periodo 94-99 a 1.702,43millones en el nuevo periodo.

De estos fondos, un 74% (8.760,3 millones deeuros) corresponde a las regiones cuyo producto inte-rior bruto es inferior al 75% de la medida comunita-ria, es decir: Andalucía, Asturias, Canarias, Castilla-LaMancha, Castilla y León, Comunidad Valenciana, Extre-madura, Galicia, Murcia y las ciudades autónomas deCeuta y Melilla.

Cantabria, tiene reservado un presupuesto propio enconcepto de ayuda transitoria cuya dotación FSE ascien-de a 83,20 millones de euros.

En las siete Comunidades Autónomas restantes(Aragón, Baleares, Cataluña, Madrid, Navarra, País Vascoy La Rioja) el FSE tiene una dotación de 2.557,76 millo-nes de euros, distribuidos en dos paquetes: con el pri-mero de 2.221,81 millones de euros para contribuir afinanciar políticas activas de empleo, en las ocho líneasprioritarias comunes a todo el territorio y con los 335,95millones de euros restantes para financiar actuacionesde apoyo en materia de recursos humanos a determi-nadas zonas de estas regiones que sufren problemas de




reconversión. En este último caso las inversiones se con-centrarán en favorecer la innovación y el desarrollo tecno-lógico y del tejido productivo.

La concentración de las ayudas en las regiones másnecesitadas no sólo viene caracterizada por las cifras de lascuantías que aporta el Fondo, sino por el hecho de que laaportación nacional que necesariamente acompaña a lacomunitaria es mucho más baja en estas regiones másdeprimidas, en las que oscila entre un 15 y un 40%,mientras que en las siete regiones más desarrolladas se ele-va a un abanico de entre un 50 a un 65%.

Por último, nuestro país recibe 515,07 millones deeuros de ayuda FSE para la financiación de los proyec-tos que se seleccionen para participar en la nueva inicia-tiva Comunitaria de recursos humanos EQUAL.

2.2. Los programas del Fondo Social Europeo2000-2006 en España: estructura y administración.

En cuanto a la estructura de la programación es lasiguiente:

En las regiones de objetivos 1 y 3 coexisten los pro-gramas regionales, uno por Comunidad y ciudad autóno-ma, es decir, diecinueve (doce + siete), con un conjuntode dieciseis programas de ámbito estatal. De estos el FSEinterviene en, los de asistencia técnica e I+D, es la líneafinanciera dominante en los destinados a la lucha contrala discriminación y financia en exclusiva los destinados aFomento de Empleo, Iniciativa empresarial y formacióncontinua y Sistemas de formación profesional, es decir,que participa en once Programas.

En el objetivo 2, todas las actuaciones están regionali-zadas y no hay Marco Comunitario de Apoyo. Los siete




Documentos Únicos de Programación se dividen en untramo estatal y uno regional. En el tramo estatal FEDER yFSE financian únicamente acciones de apoyo a la I+D, enel tramo regional se incluyen las actuaciones previstas porlas Comunidades Autónomas de las que sólo Cataluña hadecidido programar acciones financiadas por el FSE, comocomplemento a los que se ejecutan bajo el objetivo 3.

En cuanto a la distribución de las ayudas, la progra-mación regional, cofinanciada por las ComunidadesAutónomas, supone en torno al 40% de los recursos, eldoble que durante el periodo anterior, mientras quelos programas de ámbito nacional concentran el 60%del crédito. Cabe destacar que algo más del 70% de estacifra es distribuida anualmente por la Conferencia Secto-rial de Trabajo y gestionada por las Comunidades Autó-nomas según las competencias de gestión transferidas.

La distribución de las ayudas entre las Comunida-des Autónomas se basa en un conjunto de indicadoresque, partiendo de la posición relativa de cada uno de ellosen el periodo anterior, tuvo en cuenta los siguientes crite-rios: renta per cápita, población mayor de 16 años e indi-cadores de mercado de trabajo, tales como: población des-empleada, paro juvenil, desempleo de larga duración ydiferencia entre las tasas de empleo femenina y masculina.

La dotación FSE de los Programas Operativos de lasComunidades Autónomas de Objetivo 1 es la siguiente:

COMUNIDAD AUTÓNOMA Millones de euros

ANDALUCÍA 932,50

ASTURIAS 104,17

CANARIAS 274,50

CANTABRIA 33,30

CASTILLA LA MANCHA 242,20

CASTILLA Y LEÓN 308,85

COMUNIDAD VALENCIANA 476,50

EXTREMADURA 363,58

GALICIA 392,00

>>>




Solo hay dotación FSE en las intervenciones regiona-les de Objetivo 2 en Cataluña, que es la única Comuni-dad Autónoma que la ha solicitado. Esta dotación es lasiguiente:

La dotación FSE de los Programas Operativos de lasComunidades Autónomas de Objetivo 3 es la siguiente:

La dotación FSE de los programas nacionales es lasiguiente:

En cuanto a las prioridades de gasto, en este periodode programación y en lo que respecta al desarrollo de losrecursos humanos, todas las actuaciones previstas estánligadas al marco político de referencia y, en su mayor par-


MURCIA 107,80

CEUTA 15,60

MELILLA 10,20

TOTAL 3261,2


CATALUÑA 228,49


ARAGÓN 61,55

BALEARES 31,62

CATALUÑA 217,03

MADRID 233,82

NAVARRA 65,06

PAÍS VASCO 222,64

LA RIOJA 14,15

TOTAL 845,89

OBJETIVO Millones de euros

OBJETIVO 1 5.582,30

OBJETIVO 2 107,46

OBJETIVO 3 1.375,92

TOTAL 7.065,68




te, el Plan Nacional de Acción por el Empleo. El nivel devinculación del crédito es el eje y según lo establecido en elMarco político hay nueve ejes comunes de intervención.

Dos de ellos, el de Inserción y reinserción de desemple-ados y el de Estabilidad y adaptabilidad en el empleo, acu-mulan algo más del 52 % de los recursos.

Las intervenciones de la Administración General delEstado consumen como ya se ha mencionado anterior-mente en torno al 60% de las ayudas y se ordenan en tor-no a cinco programas de actuaciones que se denominan:

• Programa de fomento del empleo.• Programa de fomento de la iniciativa empresarial y

la formación continua.• Programa de lucha contra la discriminación.• Programa de apoyo a los sistemas de formación pro-

fesional.• Programa de investigación, desarrollo e innovación.

En cuanto a las Comunidades Autónomas, cada unade las diecisiete, así como las Ciudades Autónomas deCeuta y Melilla, son titulares igualmente de sus corres-pondientes programas. Estos parten del análisis de lasituación de cada territorio y proponen las estrategias dedesarrollo regional que se consideran más pertinentes.

2.3. Iniciativa Comunitaria EQUAL

El Reglamento (CE) nº 1260/1999 establece su crea-ción, financiada por el Fondo Social Europeo y enmarca-da en la Estrategia Europea por el Empleo.

Esta iniciativa tiene como objetivo la promoción denuevos métodos de lucha contra las discriminaciones ydesigualdades de toda clase en relación con el mercado detrabajo a través de la cooperación transnacional.




Tal y como estableció la decisión de la Comisión, laayuda del Fondo Social Europeo destinada a España parael periodo 2000-2006, asciende a 515,4 millones deeuros.

Primera convocatoria

El montante de ayuda comunitaria correspondiente ala primera convocatoria fue de 221.150.303,14 millonesde euros, cantidad que corresponde a la dotación de lasanualidades 2001-2004.

La incidencia en el ámbito local de la iniciativa se vereflejada en la participación de Ayuntamientos, diputa-ciones provinciales, mancomunidades y consejos comar-cales, principalmente.

La incidencia de la administración local en los proyec-tos aprobados es la siguiente:

El porcentaje de proyectos aprobados con incidencialocal con respecto del total supone un 28,75%.

La ayuda del Fondo Social Europeo concedida ascien-de a 25,79%.

Segunda convocatoria

El montante de ayuda comunitaria correspondiente ala segunda convocatoria es de 258.573.555 euros, canti-dad que corresponde a la dotación de las anualidades2004-2007.

ORGANISMO PROYECTOS APROBADOS TOTAL COSTE TOTAL AYUDA FSE AYUDA%

ADMINISTRACIÓN LOCAL 46 87.029.104,15 57.041.724,34 25,79

RESTO 114 238.500.358,77 164.108.578,80 74,21

TOTAL PROYECTOS 160 325.529.462,92 221.150.303,14 100




A continuación se refleja la incidencia de la adminis-tración local en los proyectos aprobados:

Incidencia ámbito local en relación con el total

El porcentaje de proyectos aprobados con incidencialocal con respecto del total supone un 37,28%. La ayudadel Fondo Social Europeo concedida asciende a 36,22.

Comparación entre 1ª y 2ª convocatoria:

- Incremento de proyectos aprobados: 7,70%.- Incremento de ayuda concedida: 10%.

El artículo 125 del Tratado constitutivo de la Comu-nidad Europea establece que los Estados Miembros y laComunidad se esforzarán por desarrollar una estrategiacoordinada para el empleo, en particular para potenciaruna mano de obra cualificada, formada y adaptable ymercados laborales con capacidad de respuesta al cambioeconómico.

En 2000, el Consejo Europeo de Lisboa puso en mar-cha una estrategia destinada a lograr un crecimiento eco-nómico sostenible, aumentar la cantidad y la calidad delempleo y reforzar la cohesión social, en la que se fijabanobjetivos a largo plazo en materia de empleo. Sin embar-go, al cabo de cinco años, los objetivos de la estrategiadistan de estar realizados.

ORGANISMO PROYECTOS APROBADOS TOTAL COSTE TOTAL AYUDA FSE AYUDA%

ADMINISTRACIÓN LOCAL 85 140.397.451,40 93.658.159,59 37,28

RESTO 143 254.210.173,90 164.915.395,41 62,72

TOTAL PROYECTOS 228 394.607.625,30 258.573.555,00 100

3. LaAgenda de

Lisboa revisada.El programanacional de

reformas




La presentación de un conjunto integrado de directri-ces para el empleo y directrices generales relativas a laspolíticas económicas contribuye a centrar la estrategia deLisboa sobre el crecimiento y el empleo. La estrategiaeuropea para el empleo desempeña el papel principal enla realización de los objetivos de la estrategia de Lisboa enmateria de empleo. El refuerzo de la cohesión social estambién un elemento clave del éxito de la Estrategia deLisboa. A la inversa, y según establece la agenda social, eléxito de la Estrategia Europea de Empleo contribuirá allogro de una mayor cohesión social.

Los objetivos de pleno empleo, calidad y productivi-dad laboral y cohesión social deben traducirse en priori-dades claras:

1. Atraer a más personas para que se incorporen y per-manezcan en el mercado laboral.

2. Aumentar la oferta de mano de obra y modernizar lossistemas de protección social; mejorar la adaptabili-dad de los trabajadores y las empresas.

3. Incrementar la inversión en capital humano mejoran-do la educación y las cualificaciones.

Las directrices para el empleo deben ser objeto de unarevisión exhaustiva sólo cada tres años; durante los añosintermedios hasta 2008 su actualización debe limitarseestrictamente.

El Consejo Europeo de Primavera, celebrado en marzode 2005, basándose en el Informe Kok (noviembre de2004), planteó la necesidad de relanzar la Estrategia de Lis-boa, concentrando sus objetivos en el crecimiento y elempleo, y teniendo siempre como referencias permanentesla cohesión social y el desarrollo sostenible. Asimismo, elConsejo acordó que la Comisión elaborara el ProgramaComunitario de Lisboa para impulsar el crecimiento y elempleo en Europa, y que cada Estado Miembro presentara




su respectivo Programa Nacional de Reformas, estructu-rado en torno a las Veinticuatro Directrices Integradaspara el Crecimiento y el Empleo 2005-2008 (que seagrupan en tres ámbitos: macroeconómico, microeconómi-co y de empleo). Los Estados Miembros deberán entre-gar los Programas Nacionales de Reforma (PNR) a laComisión Europea antes del 15 de octubre de 2005.

Los dos objetivos prioritarios del Gobierno de Españapara cumplir con la Estrategia de Lisboa son el aumentode la productividad y la generación de más y mejoresempleos. Con el objetivo de alcanzar en 2010 una rentaper cápita superior a la media de la UE-25, en el marcode un modelo más sostenible.

El PNR se fijará tres objetivos prioritarios:

• Aumentar la tasa de crecimiento de la producti-vidad.

• Aumentar la tasa de empleo.• Aumentar el nivel de renta per cápita.

Para alcanzar dichos objetivos finales, será necesarioestablecer un conjunto de objetivos intermedios, queinciden en el corto y medio plazo en el aumento de la pro-ductividad, en el empleo, así como en el medio ambiente,y que son más visibles y cuantificables.

• Mejorar la composición del gasto público, en elmarco de la Ley de estabilidad presupuestaria,aumentando el gasto productivo como porcentajedel gasto total.

• Aumentar el porcentaje de población con acceso acarreteras de alta capacidad y ferrocarril de altasprestaciones, potenciando también el transporteferroviario de mercancías.

• Aumentar el Gasto en I+D hasta situarlo en lamedia europea actual en el 2010 (2% del PIB).




• Reducir la intensidad energética de nuestra econo-mía y reducir las emisiones de gases para cumplircon los objetivos de Kyoto.

• Reducir la tasa de paro hasta el promedio europeo,haciendo hincapié en el empleo femenino.

• Multiplicar la creación de empresas, sobre todo lasde base tecnológica.

• Reducir el fracaso escolar hasta la media europea.

4.Perspectivas

financieras dela UE. Periodo

2007-2013

La Comisión presentó el 10 de febrero 2004 las pers-pectivas financieras de la Unión Europea y la futura pla-nificación del periodo 2007-2013, e igualmente adoptóel 14 de julio sus propuestas legislativas para la reformade la política de cohesión a partir de 2007. Con unadotación total de 335,1 miles de millones de euros, esdecir, aproximadamente una tercera parte del presupues-to comunitario, el enfoque propuesto prevé una acciónmás específica sobre las orientaciones estratégicas de laUnión. Esta acción se concentrará particularmente en lasregiones menos favorecidas, a la vez que anticipará la evo-lución en el resto de la Unión, una mayor descentraliza-ción y una aplicación simplificada y más eficaz.

Las propuestas incluyen un reglamento general, unreglamento específico para cada una de las fuentes definanciación (FEDER, FSE, Fondo de Cohesión) y unapropuesta totalmente nueva para la creación de unaestructura de cooperación transfronteriza.

En estos momentos aún seguimos en el proceso denegociación de los Reglamentos, que se dilatará más de loprevisto en el tiempo, al no haber existido acuerdo sobrePerspectivas Financieras en la Cumbre de los pasados 16y 17 de Junio 2005 bajo presidencia Luxemburguesa,desconociendo por tanto los recursos finalmente existen-




tes para la cohesión, así como las regiones pertenecientesa cada objetivo.

Los tres objetivos prioritarios actuales de los Fondoscederán su sitio en 2007 a los tres objetivos siguientes:

• Convergencia (FEDER, FSE, Fondo de Cohe-sión). El objetivo Convergencia se centrará en losEstados o regiones cuyo producto interior bruto(PIB) por habitante no alcance el 75% de la mediade la UE ampliada, lo que ocurre principalmenteen el caso de la mayoría de los nuevos Estadosmiembros. Las regiones ultraperiféricas (RUP),entren o no en el marco del objetivo Convergencia,se beneficiarán de una financiación específica delFEDER. Se ha previsto una ayuda transitoria yespecífica, basada en un modelo decreciente, paralas regiones que superarán el índice del 75% debi-do al efecto estadístico de la ampliación. Por últi-mo, se incluirán en este objetivo los Estados miem-bros cuya renta nacional bruta (RNB) no alcance el90% de la media, razón por la cual se beneficiarándel Fondo de Cohesión.

• Competitividad regional y empleo (FEDER,FSE). En el resto de la Unión, se ha propuesto undoble enfoque. Por una parte, la finalidad es refor-zar, a través de los programas de desarrollo regional(FEDER), la competitividad y el atractivo de lasregiones. Por otra parte, a través de los programasnacionales o de una escala territorial apropiadafinanciados por el FSE, favorecer, tomando comobase la Estrategia europea para el empleo, la adap-tabilidad de los trabajadores y de las empresas asícomo el desarrollo de mercados de trabajo orienta-dos a la inclusión social. Todas las zonas que noabarque el objetivo Convergencia podrán benefi-ciarse del objetivo Competitividad.

• Cooperación territorial europea (FEDER). El




desafío consiste en intensificar la cooperacióntransfronteriza, la cooperación a escala de las zonastransnacionales así como las redes de cooperación yde intercambio de experiencias en el conjunto de laUnión.

Además, la cooperación transfronteriza contribuirá alos futuros instrumentos destinados a remplazar losactuales programas Phare, Tacis, MEDA, CARDS, ISPAy Sapart, es decir el instrumento europeo de vecindady cooperación y el instrumento de preadhesión.

4.1. Principios de aplicación de los nuevosFondos Estructurales

Estrategia, descentralización, simplificación

Aún cuando la reforma propuesta conserva los princi-pios de base del mecanismo de aplicación (programaciónplurianual, cooperación, cofinanciación, evaluación),contiene una serie de innovaciones destinadas a mejorarla eficacia de la política de cohesión. Entre otras:

• Un enfoque más estratégico de la programación, basa-do en las orientaciones estratégicas de la Uniónpara la cohesión y los nuevos marcos de referen-cia estratégica nacionales, presentados por los Esta-dos miembros y decididos por la Comisión. Estosdocumentos de referencia reemplazan a los actualesmarcos comunitarios de apoyo, los documentos únicosde programación y los complementos de programación.

• Una delimitación clara del marco, de la naturaleza ydistribución de las diferentes responsabilidadesentre los participantes que se encargan de la gestióndel presupuesto comunitario así como de seguir y eva-luar las acciones: Estados miembros, regiones y organis-mos de aplicación, por una parte; la comisión, por otra.




• En la misma óptica, se concede mayor confianza alos sistemas de control de los Estados Miembroscuando éstos contribuyen con la financiación princi-pal y la Comisión ha obtenido la garantía de la fia-bilidad de estos sistemas: es el nuevo principio de<<proporcionalidad>>.

• Una mejor concentración gracias a la nivelación desus aspectos geográfico, temático y financiero. Estamedida es la que da lugar particularmente al aban-dono de la <<microzonación>> previa para los futu-ros programas del objetivo Competitividad.

• Una acción más coherente de cada Fondo Estructural(FEDER, FSE) gracias al principio “un fondo porprograma”. En cambio, para coordinar mejor lasinversiones importantes del FEDER y del Fondo deCohesión, este último ya no financiará más proyectospor separado sino prioridades en el seno de los progra-mas comunes FEDER/Fondo de Cohesión, que estánsometidos a las mismas normas.

• En materia de gestión financiera, se han introdu-cido tres elementos de simplificación importantes:

1. Los pagos se efectuarán en lo que respecta a lasprioridades, y ya no a las medidas.

2. La contribución comunitaria se calculará única-mente tomando como base los gatos públicos.

3. Las normas nacionales determinarán en gran par-te la subvencionalidad de los gastos.




El FSE contribuye a cofinanciar sus actuaciones deconformidad a las líneas directrices y recomendacionesadoptadas a través de la Estrategia Europea para elEmpleo (EEE), que actualmente se concreta de acuerdocon la Agenda de Lisboa en tres objetivos generales e inte-rrelacionados entre sí: el pleno empleo, mejorar la calidady productividad del trabajo, y reforzar la cohesión y lainclusión sociales, y diez directrices integradas de creci-miento y empleo (números 17 a 24 ):

• Directriz n.º17: Aplicar políticas de empleo condu-centes al pleno empleo, la mejora de la calidad y laproductividad del trabajo y el fortalecimiento de lacohesión social y territorial.

• Directriz n.º18: Promover un enfoque del trabajobasado en el ciclo de vida.

• Directriz n.º19: Garantizar unos mercados de tra-bajo inclusivos, aumentar el atractivo del trabajo yhacer que el trabajo sea remunerador para los soli-citantes de empleo, entre ellos las personas desfavo-recidas, y las personas inactivas.

• Directriz n.º20: Mejorar la adecuación a las necesi-dades del mercado de trabajo.

• Directriz n.º21: Promover la flexibilidad combina-da con la seguridad del empleo y reducir la segmen-tación del mercado de trabajo, prestando la debidaatención a la función de los interlocutores sociales.

• Directriz n.º22: Velar por que la evolución de loscostes laborales y los mecanismos de fijación desalarios favorezcan el empleo.

• Directriz n.º23: Ampliar y mejorar la inversión encapital humano.

• Directriz n.º24: Adaptar los sistemas de educación

5. El nuevoFondo Social

Europeo:proyecto

reglamentoFSE. Ámbitosde actuación yprioridades deprogramación.




y formación en respuesta a las nuevas exigencias enmateria de competencias.

En el desarrollo y cumplimiento de las directrices paralas políticas de empleo de los Estados miembros, estosdeben tener en cuenta los siguientes elementos :

• Los Estados miembros, en cooperación con losagentes sociales, llevarán a cabo sus políticas conobjeto de aplicar los objetivos y prioridades deactuación que más adelante comentaré.

• Las políticas de los Estados miembros, que refleja-rán la estrategia de Lisboa, favorecerán de modoequilibrado lo siguiente:

- El pleno empleo: para apoyar el crecimientoeconómico y reforzar la cohesión social, es vitallograr el pleno empleo y reducir el paro y la inac-tividad mediante el aumento de la oferta ydemanda de mano de obra.

- La mejora de la calidad y la productividaddel trabajo: el esfuerzo por elevar las tasas deempleo exige mejorar el atractivo de los emple-os, la calidad del trabajo y el crecimiento de laproductividad laboral, así como reducir el por-centaje de trabajadores pobres. Deben aprove-charse al máximo las sinergias entre la calidaddel trabajo, la productividad y el empleo.

- El refuerzo de la cohesión social y territorial:es necesaria una labor decidida que fortalezca lainclusión social, impida la exclusión del merca-do de trabajo y fomente la integración profesio-nal de las personas desfavorecidas, sin descuidarla reducción de las disparidades regionales enmateria de empleo, desempleo y productividadlaboral, especialmente en las regiones rezagadas.




• La igualdad de oportunidades y la lucha contrala discriminación son esenciales para lograr avan-ces. En toda actuación emprendida debería garanti-zarse la integración de las cuestiones de género y elfomento de la igualdad de sexos. Dentro del nuevoenfoque intergeneracional, debe prestarse atenciónparticular a la situación de los jóvenes, aplicando elPacto Europeo para la Juventud, y al fomento delacceso al empleo a lo largo de la vida laboral. Asi-mismo debe prestarse particular atención a la laborde reducir significativamente las diferencias en elgrado de ocupación laboral entre las personas desfa-vorecidas, entre ellas las personas discapacitadas, ylas demás personas, al igual que las que existen entrelos ciudadanos de terceros países y los ciudadanosde la UE, de acuerdo con los objetivos nacionales.

• Al tomar medidas, los Estados miembros debenvelar por garantizar la buena gobernanza de laspolíticas de empleo. Deben crear una amplia asocia-ción en favor del cambio a la que se sumen las ins-tancias parlamentarias y las partes interesadas, enparticular a escala local y regional. Velar por la bue-na gobernanza exige también que los recursos admi-nistrativos y financieros se asignen de manera máseficiente. De acuerdo con la Comisión, los Estadosmiembros deben dirigir los recursos de los FondosEstructurales, en particular del Fondo Social Euro-peo, a la aplicación de la Estrategia europea para elempleo e informar de las medidas adoptadas.

Entrando más en concreto en el campo del FSE enel futuro periodo de programación 2007-2013, éstereforzará su papel como principal instrumento financierocomunitario de la Estrategia Europea de Empleo (EEE),y suministrará ayuda para:

• Mejorar la calidad y la sensibilidad de las institucionesdel mercado de trabajo, de los sistemas de educación yde formación, y de los servicios sociales y sanitarios.




• Aumentar la inversión en capital humano, elevarlos niveles educativos, adaptar las cualificaciones delos ciudadanos y garantizar el acceso de todos almercado de trabajo.

• Fomentar la adaptación de las administracionespúblicas a los cambios mediante el desarrollo de lacapacidad administrativa.

La nueva generación de programas relacionados con elempleo también deberá tratar de integrar las lecciones dela iniciativa actual EQUAL en toda la UE (que cubre lainnovación, la capacitación, la asociación y la coopera-ción transnacional en el terreno del empleo).

El proyecto de Reglamento al fijar el campo de aplica-ción de la ayuda FSE, establece cuatro prioridades den-tro de los objetivos de Convergencia, y Competitivi-dad regional y empleo:

• Fomentar la adaptabilidad de trabajadores y empre-sas.

• Favorecer el acceso al empleo y mercado de trabajo delos demandantes de empleo, personas inactivas, pro-longación de la vida activa y aumento de la partici-pación en el mercado de trabajo de las mujeres ymigrantes.

• Reforzar la inclusión social de colectivos desfavoreci-dos y combatir la discriminación.

• Impulsar las reformas necesarias en el campo delempleo y la inclusión social, en particular mediante lapromoción de la puesta en marcha de partenariados yde pactos con la participación de los actores implica-dos a nivel nacional, regional y local.

En el marco del objetivo de Convergencia el FSE daráapoyo en dos ámbitos de actuación adicionales:




• Fomentar las inversiones en capital humano, imple-mentado reformas en los sistemas educativos, incre-mentando la participación en educación y formacióna lo largo de toda la vida, y fomentando el desarrollodel potencial humano en investigación e innovación.

• Reforzar la capacidad de las administraciones y servi-cios de interés general a nivel nacional, regional ylocal para su mejor adaptación a los cambios median-te el desarrollo de la capacidad administrativa.

En el marco de los dos objetivos generales, de maneracomplementaria, el FSE dará apoyo a las acciones inno-vadoras con cooperación nacional e interregional en par-ticular a través de compartir información, experiencias,resultados y buenas prácticas, etc. En este aspecto parecequerer reforzarse la experiencia adquirida a través de laIniciativa EQUAL.

En cuanto a la coherencia y concentración se refuerzala vinculación del FSE con la nueva Estrategia Europeapara el Empleo. Para maximizar la eficiencia del FSE, losprogramas operativos deben prestar especial atención alas regiones y localidades con problemas serios de natura-leza urbana y zonas rurales en declive.

Las prioridades de programación, teniendo en cuentalos ámbitos de actuación específicos del objetivo de con-vergencia, la cooperación transnacional e interregionalque de alguna forma parece querer reproducir las buenasprácticas y resultados obtenidos con la Iniciativa EQUAL,podrían ser las siguientes :

1. Aumento de la capacidad de adaptación de las empre-sas y los trabajadores.

2. Mejora del acceso y permanencia en el empleo.

3. Refuerzo de la inclusión social de las personas desfavo-recidas.




4. Mejora del capital humano.

5. Dinamizar las reformas en materia de empleo e inclu-sión social.

6. Refuerzo de la capacidad institucional al nivel nacio-nal, regional y local y la buena gobernanza.

7. Apoyo a la cooperación transnacional e interregional.

8. Asistencia técnica.

Para cada uno de los objetivos, en sus programas,deberán aparecer diferenciadas las situaciones de phasingexistentes, ya que su situación de programación será dife-rente por volumen de ayudas decrecientes en el tiempo.

Los programas regionales ganarán peso específico enel conjunto de la programación FSE tal como lo vienenhaciendo en las últimas programaciones pasando del30% en 1994-1999 al 40% en el 2000-2006.

No obstante, hay que tener en cuenta la problemáticade los inmigrantes en España que requerirá, tal vez, delplanteamiento de un gran programa nacional, con inde-pendencia de actuaciones complementarias de las ante-riores en los programas regionales.

Los programas para el FSE serán monofondo, desapa-reciendo la figura de los programas operativos integrados,con lo que las dificultades de actuaciones coordinadascon el FEDER aumentarán.

La negociación de recursos para el FSE, al no haberobjetivo monofondo alguno en el que los fondos vienendirectamente asignados desde Bruselas, ha de ser nacionalcon el Ministerio de Hacienda.

Por último, es preciso valorar con claridad dentro delas figuras previstas en los futuros programas, si van a ser




ejercidas desde instancias nacionales o regionales (autori-dad de gestión, pagadora, auditora, de certificación, etc),estableciendo de una manera clara las normas que regu-len las relaciones del Estado miembro, con dichas autori-dades y organismos, así como con la Comisión.




La Política Regional Comunitaria nace con el primerreglamento del FEDER en 1975, con una más que dis-creta participación financiera en el presupuesto comuni-tario (4,8%: 258 Millones de Ecus-Mecus).

En 1988 se produce la reforma de la Política Regional.En esos momentos la participación del FEDER en el pre-supuesto comunitario se elevaba a 3.700 Mecus (8% deltotal).

En 1986 España se integra en la Comunidad Europeay comienza a recibir ayudas regionales.

En principio el ámbito de intervención del FEDERen España dejó fuera a Euskadi como beneficiaria, aligual que otras Comunidades Autónomas (CCAA) queen su práctica mayoría configurarían el denominadoObjetivo nº 2 (Ayuda a zonas en declive industrial).

Las CCAA pudieron participar en la gestión de ayu-das FEDER merced a un acuerdo del Consejo de Políti-ca Fiscal y Financiera (CPFF) de 6 de noviembre de1986. El volumen de ayudas a cargo de los ejecutivosautonómicos se limitó al 30% del FCI que cada Comu-nidad recibía.

A su vez, el ámbito de aplicación generalizada para elterritorio español se correspondió, hasta la reforma de la

José Antonio VarelaServicio de Política Regional. Gobierno Vasco

Euskadi en el marcode la políticaregional europea

Orígenes dela Política

regional




Política Regional, con el Primer Mapa de Incentivosregionales, que entró en vigor el 1 de enero de 1988.

Durante ese corto plazo, la CAPV recibió ayudaestructural FEDER con cargo a la denominada “Cuota88” y a su participación en los 4 programas comunitariospuestos en marcha por la Comisión Europea (STAR,Valoren, Resider y Renaval).

Un total de 103 Mecus de ayuda cofinanciaron inver-siones por valor de 252 Mecus, gestionados principal-mente por el Gobierno Vasco, la Administración Centraly las Diputaciones Forales. Su destino fue básicamenteorientado hacia la promoción de actividades productivas(mediante la creación de infraestructura industrial, y elapoyo a las empresas, en particular las PYMES), que neu-tralizaran el fuerte desmantelamiento de sectores indus-triales pesados y minorasen el deterioro permanente delmercado de trabajo. Junto a lo anterior se realizaroninversiones para mejorar las infraestructuras de transpor-te y energéticas; así como corregir el fuerte deterioromedio ambiental del periodo de desarrollo precedente.

La reforma de la Política Regional llegó merced alimpulso del ejecutivo comunitario liderado por JacquesDelors y de la mano de los procesos de programaciónplurianual comunitarios, conocidos como perspectivasfinancieras.

Estamos en el tercero de ellos, 2000-06. Tanto esteperiodo como los anteriores (1989-93 y 1994-99), repre-sentan acuerdos establecidos entre Consejo, Parlamento yComisión sobre el alcance y contenido del conjunto de laactividad Política de la UE. Se refleja a través del compro-miso presupuestario plurianual para las grandes líneas deintervención (rúbricas) en términos de nivel de compro-misos y gastos previstos, y viene acompañado del techode recursos propios a disposición de la Comisión (y deforma implícita el acuerdo sobre el sistema de financia-ción).




Euskadi ha sido beneficiaria de la Política Regional enlos tres periodos de programación, a través de los fondosestructurales vigentes en cada uno de ellos, además delFondo de Cohesión.

Es preciso indicar que a partir de la reforma de la Polí-tica Regional, y en particular tras la adaptación del ActaÚnica de 1987, la acción estructural comunitaria se identi-ficó con la Política de Cohesión Económica y Social, sien-do el ámbito de aplicación el nivel regional, y sus responsa-bles institucionales los actores principales de su puesta enpráctica, con mayor o menor nivel de autonomía y respon-sabilidad, según el Estado de la UE del que hablemos.

Fueron 3 los imperativos de la Reforma de la PolíticaRegional:

• Político: El Acta Única aporta el principio deSOLIDARIDAD para hacer extensivo los benefi-cios del Mercado Único de 1992.

• Económico: Reducir el Incremento de disparida-des (entre Estados y entre Regiones).

• Jurídico: Titulo V del Tratado: el objetivo de lasPolíticas estructurales, la regional en particular, seidentifica con el de la Cohesión Económica ySocial.

Durante 1989, el Gobierno Vasco comenzó a cons-truir su 1er Programa Nacional de Interés Comunitario(PNIC), que trasformó más tarde en el 1er ProgramaOperativo del Objetivo nº 2 de apoyo a las regiones endeclive industrial.

Periodo 1989-1994, Reforma de la PolíticaRegional

La relevancia de la Reforma de la Política Regional seencuentra contenida en los principios de:




• Capacidad financiera (Duplicación de fondos).

• Concentración (Determinación de 5 objetivosprioritarios de intervención).

• Programación, adicionalidad y cooperación.

En otros términos, los anteriores principios se mate-rializaron en las siguientes actuaciones:

A) Reglamentar: establecer condiciones y dotacionespara objetivos, acordado a nivel institucional entreEstados-Parlamento-Comisión.

B) Fases operativas:1. Planificar (PDR, PRRS, PDZR).2. Negociar el Marco de Apoyo Comunitario

(MAC).3. Programar formas de intervención: P.O., Sub-

vención Global, cofinanciación de Regímenesde Ayudas Estatales, etc.

4. Seguimiento y Evaluación.

1. Euskadi presenta su Plan de Reconversión Regional ySocial-PRRS 1989-93 que se integra con los de las 6restantes CCAA con zonas Objetivo 2 (no hay regio-nalización en la planificación formalmente presentadaen Bruselas). El PRRS describe el fenómeno del decli-ve industrial:

En el País Vasco las ramas industriales siderúrgica,naval, de transformados metálicos y bienes de equipohan sufrido severos ajustes en su dimensión producti-va y en el marco laboral. Hay ruinas industriales yexiste un fuerte deterioro ambiental.

Establece como objetivos, la creación neta de ocu-pación, la generación de actividad, la reconversiónindustrial, la dotación de más y mejores infraestructu-ras que hagan más competitivo el País y una necesaria




mejora de los niveles de calidad de vida.

Toda la CAPV tuvo la consideración de Objetivo2, salvo dos comarcas alavesas (Montaña y Valles ala-veses, que fueron calificadas como Objetivo 5b).

2. El Marco de Apoyo Comunitario 1989-91 para Espa-ña Objetivo 2 establece una ayuda estructural de 735Mecus (FEDER 78% y FSE).

Se aprueba para el trienio 1989-91 para el conjun-to de Objetivo 2 comunitario, a fin de que, si en 1992existieran zonas que, por sus nuevos parámetros dedesarrollo y reconversión debieran de abandonar estadefinición, se las excluyera de la misma. No se produ-jo ninguna exclusión en el paso del primer periodo alsegundo.

Euskadi participó en los dos MACs españoles (el2º MAC-2 español 1992-93 tuvo una ayuda de 686Mecus) y tuvo sus correspondientes programas deintervención.

• POPV 1.989-91 FEDER: Inversiones por valor de448 Mecus, cofinanciadas en un 33% por elFEDER (148 Mecus).

• POPV 92-93 FEDER: Se programaron inversio-nes por un total de 454 Mecus, con una ayudaFEDER de 169 Mecus (37%).

En este periodo 1989-93, la CAPV participó en lasIniciativas Comunitarias:

• Interreg: ayuda para las zonas fronterizas quesufrieron el desmantelamiento de actividades liga-das al tráfico transfonterizo, como consecuencia dela instauración del Mercado Único. Euskadi recibió2,3 Mecus de ayuda FEDER que cofinanciaron el




50% de proyectos como ZAISA, el saneamiento deaguas de Txingudi, así como la cooperación Euska-di-Aquitania a través de proyectos del Fondo deCooperación.

• STRIDE, ayuda para la cooperación entre centrosI+D y empresas, que canalizó 7,7 Mecus de ayudaFEDER que cofinanciaron 16 Mecus de gasto einversión en centros I+D y Planes tecnológicos.

• Leader, iniciativa ligada al Feoga-Orientación,canalizó 1,4 Mecus de ayuda para un programa de14,2 Mecus; es decir, una cofinanciación del 10%del coste total.

Por su parte los recursos del FSE procedentes delMAC Objetivos 3 y 4, alcanzaron en Euskadi los 104Mecus (el 18,5% del total español), repartidos entre 1/3destinado a actuaciones de lucha contra el desempleo delarga duración y 2/3 en el caso del desempleo juvenil.

Para concluir, el Objetivo 5b supuso una ayudacomunitaria de 7 Mecus, para un programa de 18 Mecusde inversiones en materia de diversificación de la activi-dad agraria, mejora del medio natural (Parque Valderejo)y capacitación de recursos humanos.

Durante estas primeras perspectivas financieras 1989-1.993, la CAPV recibió ayudas estructurales por unimporte superior a los 510 millones de Ecus. La conside-ración de Euskadi como región industrial en declive(Objetivo 2 de la Política de Cohesión Regional) fue lacausa del 80% de las ayudas. La infraestructura industrialy tecnológica, la mejora de la red de transportes (compe-titividad regional) y actuaciones medioambientales, fue eldestino principal de las ayudas.




Periodo 1994-1999: 2ª etapa Delors

El periodo 1994-99 incorpora el IFOP como FondoEstructural y vio nacer el Fondo de Cohesión.

Los fondos estructurales alcanzaron el 30% del Presu-puesto Comunitario (casi 32.000 Mecus por año). Secreó también un Objetivo 4 relacionado con los cambiosdel sistema productivo, y un nuevo Objetivo 6 por laampliación (Finlandia, Suecia y Austria).

Aunque J. Delors propuso un crecimiento del techode recursos propios desde el 1,20 de 1992 hasta el 1,37%en 1997, el Consejo de Edimburgo firmó las 2as perspec-tivas financieras entre 1994 y 1999, subiendo el techosólo hasta el (actual) 1,27% del PNB de la UE.

En todo caso, el reforzamiento de la Política de Cohe-sión vino amparada por el objetivo político de una mayorintegración de los estados miembros en el camino haciala Unión Económica y Monetaria (UEM).

A pesar de la utilización del método de planificación ygestión denominado Documento Único de Programación-DOCUP al nivel para el conjunto de la UE, España man-tuvo el procedimiento anterior: Plan-Marco-Programa.

Hubo mayor concentración de recursos en el Objeti-vo 1. España subió su participación en el mismo y por lotanto aumentó su volumen de recursos estructurales.

Disminuyó el nivel de captación de Fondos para elObjetivo 2 y España perdió participación en el mismo.

Se presentó una nueva distribución territorial de laCAPV entre Objetivo 2, que disminuía, y Objetivo 5,que aumentó.

En el ámbito del Objetivo 2, se realizaron dos PRRS:1994-96 y 1997-99; se negociaron dos MAC y se des-




arrollaron los correspondientes Programas Operativos.

A nivel de programación, los recursos se elevaron sus-tancialmente, tanto en términos de inversiones totalescomo de ayuda estructural (709 Mecus).

Se crea un nuevo eje “Desarrollo local y urbano” querepresenta el 18% en términos de inversión subvenciona-ble y canaliza el 20% de la ayuda FEDER.

Durante estas segundas perspectivas financieras, losvolúmenes de ayuda estructural se elevaron considerable-mente, al alcanzar un valor medio anual de 230 Mecus.En este caso, los fondos recibidos por la consideración deregión en declive industrial (50% del total recibido), fue-ron acompañados por la considerable ayuda recibida parala mejora de las condiciones de formación y mercadolaboral (25%). La ayuda a la adaptación profesional deri-vada de las mutaciones de los procesos productivos fueuna de las principales razones.

En total se recibieron de 1.390 Mecus, incluido elFondo de Cohesión.

3º periodo: 2000-2006 (Ampliación)

La concentración es el hecho más relevante de esteperiodo. Se produce una reducción de los objetivos decohesión (de 7 a 3), y de Iniciativas Comunitarias (de 13a 4). Se consigue una mayor concentración de la ayuda(40% de la población UE) y se caracteriza por:

• Relevancia del Objetivo 1.• Homogeneidad con la Política de Competencia.• Se crean las Zonas Transitorias.• Esfuerzo de concentración limitado a 1/3 en el

Objetivo 2.




Se mantiene el techo recursos propios, pero igualmen-te persisten fuertes desequilibrios en saldos netos de losPaíses acreedores netos. España sigue siendo el mayorreceptor de fondos.

Mientras, el Objetivo 2 incorpora perfil agrario, loque es negativo (por la pérdida de peso en el reparto defondos) para España Objetivo 2 en el contexto de la UEy para la CAPV Objetivo 2 en España. Se crean los Pro-gramas de Desarrollo Rural con Feoga-Garantía. Serefuerza el control y la evaluación (reserva de eficacia). Yse crean líneas preadhesión:

-SAPARD (agricultura y desarrollo rural).-ISPA (ayuda estructural similar al Fondo Cohesión).

Durante el actual periodo de programación comuni-taria, Euskadi recibirá un total de ayuda para Cohesiónsuperior a los 1.200 millones de Euros. Con relación alperiodo anterior, esto supone una merma del 25% en tér-minos de medias anuales.

Nuevamente, las necesidades de ajustes estructuralesdel sector productivo, la mejora tecnológica, el medioambiente y la mejora de la formación y cualificación labo-ral suponen las tres cuartas parte del destino de inversionescofinanciadas, superiores a los 2.500 millones de euros.

El futuro inmediato

Viene marcado por el reciente proceso de ampliacióna 25 estados miembros (con la expectativa en la amplia-ción a 27 en 2007), que ha venido acompañado de unsustancial aumento en el nivel de disparidades tantonacionales como regionales.

Además, manteniéndonos en el nivel general de la UE,el principal reto marcado en la actualidad es alcanzar los




objetivos de una Estrategia de Lisboa renovada: “Pactopara el crecimiento y el empleo”. A dicha finalidad, han deorientarse todas las políticas comunitarias (además deredoblarse los esfuerzos al nivel de los Estados Miembros).

La apuesta por los objetivos de Lisboa 2010 busca con-solidar a Europa como espacio mundial competitivo, por-que perdemos distancia con EEUU y Japón, porque emer-ge China, perdemos en niveles de producción, perdemosen productividad, tenemos altas tasas de desempleo enpaíses que eran motores de la economía europea, etc.

El informe Kok reveló que las condiciones para alcan-zar en 2010 una situación de pleno empleo y competiti-vidad no se estaban cumpliendo, y la Comisión ha reali-zado un llamamiento a los estados para trabajar en lasprioridades y objetivos de esta estrategia.

Por ello, la Política de Cohesión puede notar, dehecho ya lo está haciendo, este “rumbo al 2010” que tie-ne un marcado sesgo hacia la competitividad de la econo-mía de la UE.

Si además consideramos que España está preocupadapor no correr con la mayoría de los gastos de la ampliaciónen términos de cohesión, corre peligro la suerte de regionescomo la nuestra, que no dispone de defensas al nivel de lasdecisiones más importantes. Por ello puede estimarse queel efecto financiero de la futura reforma de la Política deCohesión va a resultar negativo para Euskadi.

Las cifras aproximadas expresadas en la propuesta deLuxemburgo, que no se consiguió aprobar, indican quede recibir Euskadi 44€ per capita en el periodo actual enmateria de Política de Cohesión, en el futuro periodorecibiría 19,70€ por habitante, menos de la mitad de lacifra anterior.

Sin embargo, por ejemplo Madrid, que recibía unamedia por habitante de 11€ pasaría a recibir 18€.




Esto ocurre en España, en Italia (entre el sur y el nor-te) y también, por ejemplo, en Francia donde zonas endeclive recibían 23€ por habitante frente a los 2€ querecibía la zona de París y ahora van a pasar a recibir ambas20€ por habitante.

Puede plantearse una igualdad de apoyo financierofuera de las regiones del futuro objetivo Convergencia, ypor eso se dice que el Objetivo 2 futuro, se va, de algunamanera, a renacionalizar.

En cualquier caso, sin tener cifras seguras, probable-mente lo que negocie Inglaterra esté entre el 1 y el 1,14%que propone la Comisión, que es menos ya de lo queteníamos. Pero también es importante mencionar queInglaterra no solo se oponía a las cifras, se oponía tam-bién al fondo de la cuestión. Es decir, que en este semes-tre en el que ostenta la presidencia, lo que va a lanzar elReino Unido es un debate sobre cual debiera ser el mode-lo de Europa.

No obstante, y a pesar de que, a lo anterior, tambiénacompañarán modificaciones en la Política de Compe-tencia, con especial relevancia en Euskadi. Con todo, laCAPV debe de atender a la búsqueda de una mejor posi-ción en otras políticas de gasto con proyección crecienteque, además de neutralizar la pérdida de recursos cohe-sión, permita una mejor posición de nuestra economía entérminos de competitividad.

En cualquier caso, el Gobierno Vasco atiende lademanda comunitaria y, en un escenario aún no cuanti-ficado, está preparando su Estrategia en el denominadoMarco Regional de Referencia, a fin de poder arrancar enel año 2007 con los Programas de Intervención Estructu-ral (FEDER, FSE) que permitan seguir atrayendo recur-sos para conseguir de Euskadi “el lugar más atractivo parainvertir y trabajar” como lo explicita la primera de las“Orientaciones estratégicas” recientemente adoptadas porla Comisión.




Estimando una sustancial pérdida de recursos, loimportante es de un lado, y a pesar de las incertidumbres,responder a los requerimientos comunitarios de cara alfuturo proceso de la Política de Cohesión 2007-2013, yde otra analizar y preparar instrumentos que nos permi-tan neutralizar el agotamiento de posiciones favorables(competencia en costes salariales, ayudas a empresas yfondos europeos).

En términos de Política Regional Comunitaria, debe-mos construir programas más competitivos, con inter-venciones absolutamente orientadas a los Objetivos deLisboa, y que generen además cohesión interna y coope-ración interregional.




La parálisis o, para ser optimistas, el retraso debido ala falta de acuerdo sobre el futuro presupuesto de la UE2007-2013 hace difícil ir mucho más allá de una merapresentación de las propuestas en curso en el ámbito dela próxima reforma de los Fondos Estructurales.

Por ello, puede resultar interesante, además de perfilarbrevemente las propuestas de la Comisión Europea rela-tivas a los futuros Fondos Estructurales, extenderse unpoco más sobre el papel propuesto en este marco para lasciudades, un papel que además va evolucionando a lo lar-go de los sucesivos debates.

Antecedentes

Entre 2001 y 2003 se produjo un amplio debate orga-nizado por la Comisión Europea, acerca de las futurasprioridades y su gestión, en el que participaron los Esta-dos miembros, la regiones y las ciudades. Es importanterecordarlo porque por vez primera, una propuesta de estetipo es realmente el resultado de un debate entre todos lossocios, incluidas las ciudades.

Posteriormente, en febrero de 2004, la Comisión apro-bó la Comunicación sobre las Perspectivas financieras2007-2013, dotando con 336.000 millones de Euros a laPolítica de Cohesión, y el Tercer Informe sobre la Cohe-sión, que establecía el marco para la reforma de la política.

Marie Ange OrihuelaConferencia de Ciudades del Arco Atlántico

La reforma de losFondos Estructurales

1. Aspectosclave de la

reformapropuesta




Propuestas para la futura Política de Cohesiónde febrero y julio de 2004

Sin embargo ahora, corresponde a los Estados repartirel dinero. En este sentido, la Comisión Europea no hadicho en ningún momento que no deban existir zonifica-ciones a nivel estatal o regional. Únicamente ha estimadoque no era ella la que mejor conocimiento tenía de la ges-tión, de manera que no enumeraría los espacios que ten-drían que recibir una ayuda.

Potencialmente, todas las regiones de la Unión Euro-pea que no formen parte del Objetivo de Convergenciapueden recibir una ayuda a través del Objetivo de Com-petitividad Regional, el Objetivo 2, pero no se trata dealgo obligatorio. En un principio, la idea consistía en per-mitir que los Estados definieran cuáles eran los espaciosque más necesidad tenían de la ayuda de la ComisiónEuropea. Como consecuencia de esto, en todos los Esta-dos cada vez hay más peticiones de ayuda, porque es mássimple y menos polémico.

Una solución propuesta ha sido la de repartir un europor persona. Al final, los ciudadanos y los electos seránlos que tengan que definir si ésta es la mejor política. Sinlugar a dudas, es la menos polémica.

Lo que subyace en el fondo de esta reforma es unaidea de concentración más estratégica y el hecho de quecada vez haya más zonificaciones. Los principios deorientación de la reforma son: la concentración, la sim-plificación y la descentralización.

Concentración: un enfoque más estratégico que forta-lece las prioridades de la Unión; geográficas (aproximada-mente el 80% de la financiación para las regiones menosdesarrolladas) y también temáticas (centrada en los pro-gramas de Lisboa y Gotemburgo).

Es preciso en este marco recordar que antes de la




adhesión de los 10 nuevos Estados miembros, las regio-nes menos desarrolladas de la Unión Europea de los 15recibieron más ayuda en cifras absolutas, de lo que reci-birán al final las regiones de estos nuevos Estados miem-bros. Estos Estados no recibirán lo mismo que en sumomento recibieron España, Portugal, Grecia y en ciertamedida Francia, para sus regiones ultraperiféricas. Esnecesario tener esto en cuenta cuando se critican los“supuestos” costes de las adhesiones.

Simplificación: se produce una reducción del númerode reglamentos; hay menos objetivos (y menos fondos);la programación ya no incluye una delimitación porzonas; los programas funcionarán con un solo fondo; sebusca una gestión financiera más flexible y una propor-cionalidad respecto al control, evaluación y supervisión; ydestaca también el tema de la subvencionabilidad de losgastos. El papel de los Estados se encuentra fortalecido.El Estado desempeña un papel más importante en lo quese refiere al control financiero, el cual no se hace a nivelde la Comisión Europea (hasta cierto nivel de presupues-to). La Comisión delega a los Estados miembros la tareade verificar el respeto de las reglas, de los montantes ytodas las cuestiones administrativas.

Descentralización: se propugna una función másimportante para las regiones y los interlocutores locales.En este marco, el articulo 10 del reglamento general tie-ne mucha importancia ya que es el que define la obliga-ción para los Estados de trabajar en forma de partenaria-dos. Los Estados deben de respetar las reglas de buenagobernanza, definir sobre el terreno sus políticas de cohe-sión y la política regional con los partenariados regiona-les y locales.

Cabe notar el mantenimiento de los principios políti-cos claves de la Política de Cohesión como son: la comple-mentariedad, coherencia y conformidad con el Tratado; laprogramación plurianual, que asegura la continuidad delas actividades; la asociación con el conjunto de los acto-




res; la subsidiariedad y la proporcionalidad; la gestióncompartida (los Estados y la Comisión comparten la res-ponsabilidad del control del presupuesto), la adicionali-dad de los Fondos (los fondos no deben de sustituir al gas-to publico nacional para el tema de la convergencia) y laigualdad de oportunidades entre hombres y mujeres.

En cuanto a los tres objetivos, cabe destacar, a pesar deque las cifras del cuadro de reparto que aquí se presentan(ver anexo) se han modificado entre febrero 2004 y junio2005 (fecha de las negociaciones en Luxemburgo) laimportancia acordada para el Objetivo 3 de Cooperaciónterritorial. Este representa casi un 4% del presupuesto locual significa un salto cuantitativo y cualitativo impor-tante si lo comparamos con la situación actual.

La Cooperación se transforma en un verdadero obje-tivo de la Unión Europea con cantidades más importan-tes y con intenciones de que sea un objetivo perenne. Yano se trata de una iniciativa comunitaria sino de un obje-tivo de la Política de Cohesión. Así, la cooperación terri-torial, el intercambio de experiencias, los proyectos trans-nacionales y los proyectos transfronterizos se conviertenen verdaderas prioridades en el marco de estas propues-tas. Es un punto que puede tener mucha importanciapara las agencias de desarrollo local ya que son las quemás a menudo llevan a cabo proyectos de intercambio deexperiencias con socios transnacionales.

Evidentemente, las propuestas realizadas no son per-fectas en cuanto a la forma de tomar en cuenta las nece-sidades y oportunidades que ofrecen las ciudades para undesarrollo competitivo y equilibrado de la Unión, perocabe notar diferentes puntos positivos:

• Por la primera vez, la temática urbana está incluidaen el mainstream de la Política de Cohesión. Es

2. Anexo




Programas e Instrumentos Subvencionabilidad Prioridades Dotaciones

Objetivo de Convergencia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78,5%(incluido un programa especial para las regiones ultraperiféricas) (264 mil millones de euros)

Programas regionales y nacionales Regiones con un innovación; 67,34% = FEDER PIB/cápita <75% de medio ambiente/ 177,8 mil millones FSE la media en UE25 prevención de riesgos; de euros

accesibilidad;Efecto estadístico: infraestructura; 8,38% = Regiones con un recursos humanos; 22,14 mil millones

PIB/cápita <75% de la capacidad administrativa. de euros media en UE15 y >75%

en UE25

Fondo de Cohesión Estados miembros con un transporte (TEN); 23,86% = con un PIB/cápita <90% transporte sostenible; 62,99 mil millones

de la media UE25 medio ambiente; de euros energía renovable.

Objetivo de Cooperación territorial europea . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3,94%(13,2 mil millones de euros)

Programas y redes Transfronterizas Regiones fronterizas innovación, 35,61% transfronterizosy transnacionales (FEDER) y mayores regiones medio ambiente/ 12,12% (Instrumento

de cooperación prevención de riesgos, Europeo de Vecindadtransnacional accesibilidad, y Cooperación)

cultura, educación. 47,73% transnacionales4,54% redes

Objetivo de Competitividad regional y empleo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .17,2%(57,9 mil millones de euros)

Programas regionales (FEDER) Los Estados miembros innovación; 83,44% = y programas nacionales (FSE) proponen una lista medio ambiente/ 48,31 mil millones

de regiones prevención de riesgos; de euros(NUTS1 o NUTS2) accesibilidad;

estrategia europea Sistema de transición de empleo. 16,56% =

Regiones cubiertas por el 9,58 mil millonesObjetivo 1 entre 2000-06 de euros

y no cubiertas por el Objetivo de la Convergencia

decir que pasa de ser una iniciativa aislada, intere-sante pero con muy pocos recursos (el programaURBAN y URBAN II), a una parte integrada de laPolítica de Cohesión europea.

• Las propuestas mencionan de forma clara la impor-tancia y la necesidad de apoyar no solamente lasgrandes urbes, sino también las ciudades medianas,




que en particular en las zonas periféricas, son lasque impulsan el desarrollo económico y el creci-miento. Es un punto fundamental para el espacioAtlántico donde pocas ciudades pueden competircon el tamaño y el potencial de las grandes urbesdel centro de Europa.

• Los temas propuestos para la intervención de lasciudades incluyen evidentemente los temas socia-les, de regeneración urbana y medioambientales.Pero también incluyen temas económicos, recono-ciendo de nuevo la importancia del papel de lasciudades como motor del desarrollo económico.De nuevo se trata de un tema importante para lasciudades atlánticas, donde una de las prioridades esparticipar en el desarrollo del territorio.

• Otro punto positivo se encuentra reflejado en alartículo 10 de la propuesta de reglamento generalque recoge las obligaciones para los Estados deactuar mediante partenariados. El artículo mencio-na en su segunda parte, de forma explícita, a lasciudades.

• El tema de la cohesión territorial también es muyimportante para nuestras ciudades. Como bien esconocido, ahora mismo los tratados de la UE con-templan la cohesión económica y social únicamen-te. La propuesta de Tratado Constitucional de laUE que fue rechazada por los Países Bajos y Fran-cia (mediante referendum) propone añadir a estosdos términos la cohesión territorial, es decir lanecesidad de actuar para conseguir una UE compe-titiva y equilibrada en todos sus territorios, inclusi-ve los periféricos, que deberían tener las mismasoportunidades de desarrollo. Este punto si se tomaen cuenta de forma efectiva permitiría que las ayu-das a la zonas periféricas, incluidas sus ciudades,adquieran una mayor relevancia. Evidentemente,las zonas periféricas del Este de la Unión serían




prioritarios pero también se tomaría en cuenta elOeste y la periferia Atlántica, particularmente enlos temas de accesibilidad.

Estos puntos positivos no deben de hacer olvidar quelas reivindicaciones de las ciudades no fueron tomadas encuenta de forma suficiente y que la situación desde la pre-sentación de las propuestas, desgraciadamente, ha empe-orado.

• El primer punto fundamental que hay que recor-dar: el presupuesto propuesto para la política decohesión no es un presupuesto demasiado ambicio-so, así que la parte que será reservada a la temáticaurbana (aunque pueda ser bastante más de lo quehabía en URBAN) tampoco representa una sumaextraordinaria. Puede parecer desproporcionadomencionar esto hoy, cuando se habla de reducirtodavía más el presupuesto, pero es necesario tener-lo en cuenta. Cuantas más reducciones menosimportante será la posibilidad para las ciudades deactuar de forma eficaz.

• Las propuestas que se discutieron en Luxemburgo elpasado mes de junio y que no fueron aceptadas peroque todos consideran como una base para un acuer-do final, son catastróficas en términos de cohesiónterritorial. Se realizaron en la Conferencia de regio-nes Periféricas y Marítimas (CRPM) y la Conferen-cia de Ciudades del Arco Atlántico (CCAA) algunoscálculos sobre lo que sucedería si en junio se hubie-ran aprobado las propuestas de Luxemburgo sobre lapolítica de cohesión y en ese caso nos podríamosencontrar, por ejemplo, que Madrid, que entre 2000y 2006 obtenía anualmente por cada habitante11,25 euros, y el País Vasco, que recibía una ayudade 44 euros (por habitante al año), pasarían a recibir17 euros por habitante para Madrid y 19 euros parael País Vasco. En la realidad, el aspecto de la cohe-sión territorial desaparece por completo. Esta situa-




ción se reflejaría evidentemente de forma negativa enlos fondos a disposición para las ciudades del Atlán-tico, ya sea en programas para las ciudades y lasregiones directamente o en los fondos a disposiciónpara los programas de intercambio de experiencias(ex INTERREG). Los Estados y ciertas regiones yahan mencionado que si se reducen de forma drásti-ca las sumas a disposición, solo los grandes proyectosregionales podrían ser financiados.

• Otro punto, que hemos puesto de relieve desde elprincipio y que es muy preocupante, es la falta declaridad en las propuestas en relación a cómopodrán actuar las ciudades. Las propuestas de regla-mento hablan de “posibilidad de subdelegación”pero sin mencionar nada acerca de las condicionesni de los derechos de las ciudades en este marco.

Se habla de establecer listas de ciudades que se benefi-ciarán de los programas pero no se explicita si estas listas seestablecerán a nivel nacional o regional (mucho más inte-resante porque significa que dentro de cada espacio regio-nal la temática urbana se tomará en cuenta). Las propues-tas de reglamento resultaron muy evasivas. Evidentemente,esto se debe en parte al hecho de que las situaciones sonmuy diferentes según los Estados, pero desgraciadamenteesta situación permite a los Estados tener demasiado liber-tad en estos temas y decidir al final si quieren o no, y cómo,tomar en cuenta la temática urbana.

• Esto nos lleva al punto siguiente que es el de la evo-lución del modo en que se toma en cuenta el papelde las ciudades. Tras la publicación de las propues-tas de reglamento, la Comisión Europea comenzóa trabajar sobre el tema de las Orientaciones Estra-tégicas Comunitarias que deben de servir de base alas propuestas que redacten los Estados miembros.

La primera propuesta, publicada en julio, representauna marcha atrás inaceptable para las ciudades. Ya no se




habla de subdelegación a las ciudades, el partenariado solose menciona entre las regiones y el Estado (olvidando lasurbes) y el tema de la cohesión territorial aparece única-mente al final del documento, de manera completamenteaislada y sin relación coherente con el resto de las propues-tas. Asimismo, las propuestas relativas a las ciudades solose enmarcan en los temas sociales y cuando aparece lacuestión del desarrollo económico, no se menciona ningu-na propuesta concreta sobre cómo poner en marcha lostemas indicados. La Conferencia de Ciudades del ArcoAtlántico (CCAA) evidentemente hizo conocer sus posi-ciones sobre el tema y la Comisión publicará una nuevapropuesta, que esperamos tome en cuenta esta postura.

Cabe destacar también que los Estados están pidien-do que estas Orientaciones Estratégicas Comunitariaspasen de ser obligatorias para los Estados a meramente“indicativas”. En caso de producirse esto, significaría que,a pesar de todo lo que podamos conseguir para las ciuda-des a nivel europeo, los Estados podrían al final tomar ladecisión de no trabajar sobre el tema. Por estas razones, laConferencia de Ciudades del Arco Atlántico sigue llevan-do a cabo su papel de lobby y de planteamiento de pro-puestas, no solamente al nivel de las instituciones europe-as sino también frente a los Estados, y para esto senecesita todo el apoyo posible desde las ciudades.

La Conferencia elaboró con las regiones atlánticas unaserie de propuestas para poner en marcha los programasoperativos de la Política de Cohesión. Se trata de pro-puestas adoptadas en un vademecum de buenas prácticasadoptado por las dos organizaciones regionales y localesdel Arco Atlántico. Permitirán elaborar, gestionar y eva-luar los programas conjuntamente entre regiones y ciuda-des para hacerlo lo más eficaz posible.

Paralelamente, las ciudades, con el apoyo de la Confe-rencia se invitan a los debates y foros que están preparan-do los MNER y los programas operativos ya que por elmomento si no se invitan ellas mismas no son invitadas.




Se trata de imponerse para hacerse oír. Este es el caso, almenos, en Francia y en Gran Bretaña.

La situación para la Política de Cohesión es bastantepreocupante y dentro de este marco, para las ciudadestodavía más, pero es necesario seguir intentándolo todopara que las ciudades se hagan oír y encuentren el lugarque les corresponde en las propuestas.

Para acabar podemos poner un ejemplo del porquéseguir creyendo que la movilización de las ciudades y desus organizaciones puede cambiar, quizás un poco (espe-remos que mucho), la situación actual.

Durante el verano de 2003 se publicó el Informe Sapir,tras la demanda del entonces presidente de la ComisiónEuropea, Romano Prodi. Este informe preconizaba encierta forma la desaparición de la Política de Cohesión.Estimaba que había que aumentar la competitividad de lasregiones menos desarrolladas de la Unión pero que por lodemás, la Política de Cohesión no era necesaria ni priori-taria. Este informe se publicó entre julio y agosto y hubie-ra podido pasar desapercibido frente al público y al mis-mo tiempo tener consecuencias muy graves si la Comisiónhubiera seguido sus indicaciones. Pero lo que sucedió fueque hubo una movilización real y muy importante porparte de las ciudades y de las regiones, en muchos casos através de sus organizaciones, en todo el conjunto de Euro-pa y finalmente, frente a la presión de los políticos locales,no se tomó en cuenta la propuesta del Informe de reducirla Política de Cohesión al mínimo.

Después de esto, Romano Prodi decía que esta movi-lización le había ayudado a entender hasta qué punto lasciudades y las regiones consideran la Política de Cohesióncomo una de las políticas más representativas e importan-tes de la UE para los ciudadanos y el desarrollo de losterritorios. Se dio cuenta de que ir en contra de una de las

3.Conclusiones




políticas más visibles, que permite realmente involucrarla sociedad civil y los representantes políticos y técnicosdel conjunto de los territorios no era la solución para laUnión.

Hoy en día tenemos el suficiente apoyo por parte delas cámaras y de los electos locales para actuar. Nos encon-tramos en un momento muy importante y tremendamen-te complicado. Hay que decidir lo que queremos hacer dela Unión Europea y realmente, aunque quizás sea una ilu-sión, los electos locales y los electos regionales puedentomar cartas en el asunto y deben ser tomadas ahora.Todavía no se ha perdido pero si no se hace nada nopodremos decir que en parte no ha sido nuestra culpa.


Agradecimientos

Nos gustaría agradecer especialmente el trabajo desarro-llado desde los Cursos de Verano de la Universidad del PaísVasco, en San Sebastián, por hacer posible la celebración delSeminario Sostenibilidad en el modelo de promocióneconómica local de una manera tan exitosa. Sin su colabo-ración y predisposición, atentos en todo momento a nuestrasnecesidades, seguramente el resultado del seminario, que aquítratamos de recoger y difundir, no hubiera sido el mismo.

También merece especial reconocimiento la colaboraciónde todos y cada uno de los ponentes que participaron en elSeminario, que generosamente nos han cedido parte de suconocimiento para este ejercicio de reflexión que tratamos deimpulsar desde GARAPEN.



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Composici˜n - PymesOnline.com · 2012-05-23 · ban en nuestros país se elevaba a 6 a principios de los años 90, al finalizar esa década alcanzan las 14 y en el ejercicio 2004