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Autor: Jorge CarpizoPresenta un estudio en América Latina sobre la definición de Democracia esbozada por el autor.
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CONCEPTO DE DEMOCRACIAY SISTEMA DE GOBIERNO
EN AMÉRICA LATINA
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Serie DOCTRINA JURÍDICA, Núm. 388
Coordinador editorial: Raúl Márquez RomeroEdición y formación en computadora: Claudia Araceli González Pérez
JORGE CARPIZO
CONCEPTO DEDEMOCRACIA Y SISTEMA
DE GOBIERNO EN AMÉRICALATINA
UNIVERSIDAD NACIONAL AUTÓNOMA DE MÉXICO
MÉXICO, 2007
Primera edición: 2007
DR © 2007, Universidad Nacional Autónoma de México
INSTITUTO DE INVESTIGACIONES JURÍDICAS
Circuito Maestro Mario de la Cueva s/nCiudad de la Investigación en HumanidadesCiudad Universitaria, 04510 México, D. F.
Impreso y hecho en México
ISBN 978-970-32-4408-9
CONTENIDO
Unas palabras . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . XI
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANOY COMPARADO
I. Introducción . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1
II. América Latina como idea y como realidad . . . . . . . . . . 4
III. Constitucionalización de la idea de América Latina. . . . . . 13
IV. Orígenes y desarrollo del derecho constitucional comparadolatinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17
V. Nuevas tendencias constitucionales en la región . . . . . . . 22
VI. Proyección científica y académica. . . . . . . . . . . . . . . 34
CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMAPRESIDENCIAL E INFLUENCIAS PARA SU INSTAURACIÓN
EN AMÉRICA LATINA
I. Sistemas presidenciales y parlamentarios . . . . . . . . . . . 39
II. Características esenciales del sistema presidencial . . . . . . 46
III. Principales influencias en los sistemas presidenciales origi-nales de América Latina . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
IV. Algunos autores que influyeron en nuestros sistemas presi-denciales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 56
V. Principales factores que alejaron a nuestros sistemas presi-denciales del modelo estadounidense . . . . . . . . . . . . . 60
VI. El caudillo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 68
VII
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNOEN AMÉRICA LATINA
I. Planteamiento de la cuestión. . . . . . . . . . . . . . . . . . 71
II. Valor del sistema parlamentario. En América Latina, comoesperanza. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
III. Críticas al sistema presidencial en América Latina . . . . . . 80
IV. Validez del sistema presidencial en América Latina . . . . . 85
V. Qué es la democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 95
VI. Mi concepción de democracia . . . . . . . . . . . . . . . . . 99
VII. Principales retos de la democracia en América Latina . . . . 110
VIII. Diagnóstico certero y reformas con estabilidad democrática . 115
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALESEN EL MARCO DE LA DENOMINADA
REFORMA DEL ESTADO
I. Homenaje y problemas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127
II. Argumentos en contra de la creación de una nueva Cons-titución . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130
III. Constitución renovada . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132
IV. Propuestas relacionadas con el Poder Judicial . . . . . . . . . 137
V. Propuestas relacionadas con el Poder Legislativo . . . . . . . 144
VI. Propuestas relacionadas con el Poder Ejecutivo . . . . . . . . 147
VII. Propuesta relacionada con los partidos políticos . . . . . . . 154
VIII. Propuestas relacionadas con órganos constitucionales autó-nomos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155
IX. Propuesta relacionada con las Iglesias . . . . . . . . . . . . . 156
X. Propuestas relacionadas con gobierno semidirecto . . . . . . 158
XI. Tres propuestas para ponderarse de nuevo . . . . . . . . . . 160
XII. Reflexiones finales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 168
CONTENIDOVIII
PROPUESTA DE UNA TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMOLATINOAMERICANO
I. Familias o tipos de sistema parlamentario . . . . . . . . . . . 173
II. Presidencialismo latinoamericano . . . . . . . . . . . . . . . 176
III. Diversas tipologías del presidencialismo latinoamericano . . 179
IV. Utilidad y dificultad de las clasificaciones y tipologías . . . . 190
V. Tipología del presidencialismo latinoamericano. Una pro-puesta . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193
VI. La perspectiva desde la norma constitucional . . . . . . . . . 195
VII. La perspectiva desde la realidad constitucional . . . . . . . . 207
VIII. La perspectiva desde la interacción de la norma con la reali-dad constitucional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 214
IX. El sistema semipresidencial en América Latina . . . . . . . . 216
Biblografía. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219
CONTENIDO IX
Concepto de democracia y sistema de gobierno
en América Latina, editado por el Instituto deInvestigaciones Jurídicas de la UNAM, se ter-minó de imprimir el 2 de julio de 2007 en Forma-ción Gráfica, S. A. de C. V., Matamoros 112, colo-nia Raúl Romero, Ciudad Nezahualcóyotl, 57630,Estado de México. En esta edición se empleó pa-pel cultural 70 x 95 de 50 kilos para los interio-res y cartulina couché de 162 kilos para los fo-
rros; consta de 1000 ejemplares.
UNAS PALABRAS
El Instituto de Investigaciones Jurídicas (IIJ) de la Universidad Nacional
Autónoma de México fue creado como Instituto de Derecho Comparado
en 1940; desde entonces nunca ha perdido su vocación comparatista, lo
que se pone de relieve tanto en sus publicaciones periódicas como en los
libros que edita.
Dentro de ese panorama, América Latina ocupa lugar privilegiado,
en forma especial el derecho constitucional latinoamericano compara-
do, en virtud del número de publicaciones y eventos académicos orga-
nizados. No resulta superfluo mencionar que este centro de investiga-
ción es la sede del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional
desde 1974.
Mi interés por este tema es antiguo. En 1973, el IIJ decidió crear una
serie de publicaciones denominada Derecho Latinoamericano, y tuve el
privilegio de dirigirla durante sus primeros dos años y medio, en los cua-
les se editaron ocho volúmenes de la colección, exclusivamente con te-
mas de derecho constitucional. La colección se inauguró con mi Federa-
lismo en Latinoamérica, y alcanzó amplia difusión en nuestra región del
continente americano.
A través de los años permanecí cercano a las ediciones sobre derecho
constitucional latinoamericano comparado del IIJ, y fui responsable de
tres volúmenes.
En 1985, en forma conjunta, con el ilustre jurista Héctor Fix-Zamudio,
redacté el ensayo intitulado “La necesidad y la legitimidad de la revisión
judicial en América Latina”, que además de su publicación por el IIJ, fue
reproducido en la Revista Parlamentaria Iberoamericana de Madrid, y
cuya traducción al francés la realizó el inolvidable Louis Favoreu.
Causa alegría grande contemplar cómo se ha venido fortaleciendo el
derecho constitucional latinoamericano comparado, con obras académi-
cas de calidad y revistas especializadas de amplia circulación. Esta disci-
plina colabora a vigorizar a América Latina como idea y como realidad,
asunto sobre el cual se reflexiona en algunas páginas de la presente obra.
XI
En 2003, el doctor José Iturmendi, decano de la Facultad de Derecho
de la Universidad Complutense de Madrid, y el doctor Pedro de Vega,
director del Instituto de Derecho Parlamentario de dicha Facultad, me
reiteraron su invitación para que impartiera el curso de doctorado “Presi-
dencialismo y parlamentarismo en Iberoamérica”, como profesor visitan-
te de esa importante casa de estudios. Circunstancias favorables me per-
mitieron que, entonces sí, pudiera aceptar dicha distinción. En los
primeros días de 2004 me trasladé a la ciudad del oso y el madroño. La
estancia programada de un año se prolongó a tres, durante los cuales es-
tuve adscrito al Instituto mencionado, y en los que impartí igual número
de cursos doctorales.
Los cinco ensayos que integran esta obra son parte de los materiales y
temas objeto de esos cursos, mismos que me resultaron altamente esti-
mulantes, en virtud del especial apoyo que encontré en los catedráticos
Iturmendi y De Vega, así como en los colegas del Departamento de De-
recho Constitucional de esa Facultad, y por la calidad académica de los
doctorandos, cuyo interés por los temas del curso hizo que, con frecuen-
cia, la hora de la exposición se prolongara hasta dos e incluso tres, debi-
do al amplio intercambio de opiniones e intenso diálogo y discusión so-
bre diversos aspectos de la exposición.
Para mí es gratificante en extremo que muchos de los mejores docto-
randos, varios de quienes ya obtuvieron el grado de doctor y con hono-
res, son mexicanos de muy diversas universidades, ubicadas en todo el
territorio nacional. Una demostración de mi confianza académica hacia
varios de ellos está plasmada en estos ensayos; me auxiliaron a localizar
algunos materiales, e incluso les solicité sus comentarios acerca de los
manuscritos que integran esta obra. Sus nombres aparecen impresos en
los agradecimientos respectivos.
Además, se creó una fraternidad académica; nos reuníamos con fre-
cuencia fuera de la Universidad, generalmente en mi departamento, para
continuar las discusiones académicas y para asistir a eventos culturales:
conciertos, obras de teatro, zarzuela, cine, exposiciones, conferencias.
Algunos de esos doctorandos se encuentran entre los mejores alumnos
que he tenido durante mi labor docente, que comenzó en el lejano 1966,
en la Facultad de Derecho de la UNAM.
Cuatro de los cinco ensayos que integran esta obra fueron publicados
con anterioridad; se editan en orden cronológico de aparición con una
UNAS PALABRASXII
salvedad, porque considero que leídos de corrido, la alteración resulta
mejor para el hilo conductor de los temas. Se publican tal y como vieron
la luz por primera vez, aunque con correcciones gramaticales, actualiza-
ciones y precisiones, todas de carácter menor.
Actualmente, en varios países de la región se discuten procesos consti-
tuyentes que probablemente conducirán a nuevas Constituciones o a re-
formas integrales de los textos fundamentales. Uno de los temas sobresa-
lientes de la discusión se relaciona con el sistema de gobierno.
Frente a este panorama, quizá puedan ser de alguna utilidad los pre-
sentes ensayos, que insisten:
a) En el valor excepcional del derecho constitucional latinoamericano
comparado como instrumento y referencia para las reformas.
b) En la necesidad de contar con diagnósticos certeros de la problemá-
tica y la realidad constitucionales, para no cometer errores que con poste-
rioridad resulten letales al sistema democrático y a la gobernabilidad.
c) En el grave error de querer resolver con reformas constitucionales
problemas que no son de índole jurídica, como la falta de voluntad políti-
ca para solucionar los asuntos, la ineficacia, la incompetencia, la corrup-
ción y la impunidad.
d) En despejar confusiones sobre las instituciones, como el mito de
que un sistema parlamentario por esencia opera de manera más democrá-
tica que uno presidencial; que con un cambio de sistema de gobierno se
resolverían muchos de los problemas políticos, y de otra naturaleza, que
castigan a varios países de la región.
e) En clarificar asuntos tales como los característicos pesos y contra-
pesos que existen entre los órganos del poder en los diversos sistemas de
gobierno. Cada uno de ellos estructura los propios; su confusión en siste-
mas híbridos es la que, empíricamente, menos resultados positivos aporta
a la democracia con gobernabilidad.
f) En que nuestros países no deben cometer errores que puedan implicar
debilidades o retrocesos en los regímenes democráticos alcanzados. Al
contrario, hay que realizar modificaciones constitucionales que fortalezcan
los sistemas democráticos, varios de los cuales aún no se consolidan.
g) En que los mayores peligros para la democracia en la región lati-
noamericana no son de índole política sino social, como la pobreza y la
gran desigualdad, la carencia de bienes educativos, de protección a la sa-
UNAS PALABRAS XIII
lud y de trabajo; en resumen, el bajísimo nivel de vida que sufre la mitad
de su población.
h) En que la unión hace la fuerza; que la idea de América Latina se
constitucionaliza, lo cual colabora en la necesidad de impulsar con ma-
yor celeridad diversos procesos de integración.
i) En que las reformas constitucionales deben realizarse conjuntando
audacia, emanada de la razón, con prudencia. No son admisibles experi-
mentos, improvisaciones, intuiciones o reformadores poco competentes.
En consecuencia, resalta y cae por su propio peso la trascendencia y el
valor excepcional del Derecho Constitucional Latinoamericano Compa-
rado en los procesos de reformas constitucionales.
Concluyo estas líneas reiterando mi agradecimiento a los colegas que
leyeron los manuscritos de los ensayos, así como sus sugerencias.
Mi gratitud perenne a los ilustres catedráticos y queridos amigos José
Iturmendi y Pedro de Vega, quienes hicieron posible mi hermosa estadía
en su Universidad y Facultad, así como a mi Instituto de Investigaciones
Jurídicas y a su entonces director, el también ilustre profesor Diego Vala-
dés, que facilitaron todos los trámites respectivos en nuestra Universidad.
Mis tres años madrileños fueron resplandecientes; gocé la metrópoli
con todos sus inmensos atractivos, a lo cual contribuyeron los muchos
amigos españoles que ya tenía, y los muchos nuevos que enriquecen mi
existencia. Imposible mencionarlos, sería una lista interminable.
Agradezco al licenciado Raúl Márquez Romero su valioso apoyo para
la publicación del libro, a Claudia Araceli González Pérez su dedicación
en el proceso de edición y al licenciado Iván Alfredo Montes Flores su
apoyo en la elaboración de la bibliografía.
Jorge CARPIZO
Ciudad Universitaria, Distrito Federal, mayo de 2007
UNAS PALABRASXIV
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO
Y COMPARADO*
I. INTRODUCCIÓN
Comparar instituciones constitucionales significa poner de relieve las
aproximaciones y las diferencias que existen entre ellas, tanto en el nivel
normativo como en el jurisprudencial y en el de las prácticas, usos y cos-
tumbres políticas, con la finalidad primordial de examinar cuáles de ellas
pueden auxiliar a fortalecer un sistema constitucional específico, tenien-
do en cuenta la evolución jurídico-política y la realidad del país.
Dicha comparación se puede realizar entre una, varias o la totalidad
de las instituciones constitucionales de un Estado, con aquélla o aqué-
llas de otro u otros Estados, o por grupos de países, ya sea que guar-
den o no algunas afinidades entre sí.
El método comparativo puede hacer énfasis en los aspectos normati-
vos, en la historia de las instituciones, en su desarrollo, en los resultados
obtenidos por esas instituciones al aplicarse en la realidad.
Es decir, el método comparativo resulta instrumento de especial utili-
dad para el perfeccionamiento de las instituciones, para no repetir errores
ni caer en falsas ilusiones.
Este ensayo persigue exponer razones por las cuales es adecuada y
provechosa la utilización del método de derecho comparado respecto a
normas y realidades constitucionales de América Latina, en virtud de que
los países de esta región guardan entre sí rasgos comunes, preservando
cada uno su identidad. América Latina constituye una realidad y una
* Publicado en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXVIII,
núm. 114, septiembre-diciembre de 2005, pp. 949-989. Agradezco a mis colegas Francisco
Fernández Segado, Alonso Gómez Robledo, José Alfonso Herrera García y Eugenia
Lizalde las sugerencias que realizaron a este ensayo. Los errores que pudieran encontrarse
son responsabilidad exclusiva del autor del mismo.
1
idea-impulso. América Latina existe y, en varios aspectos, con mayor vi-
gor que en décadas anteriores.
Ahora bien, esa realidad y esa idea se han constitucionalizado al ser
llevadas, en diversos Estados de la región, al nivel máximo del orden ju-
rídico y con la creación de instituciones supranacionales, lo que, a su
vez, refuerza la concepción del derecho constitucional latinoamericano,
aunque todavía balbuciente, pero que probablemente se encuentre listo
para despegar.
A continuación, resalto las principales influencias recíprocas de carácter
constitucional entre los países de la región, especialmente en las últimas
décadas del siglo XIX y durante el XX, situación que va a desarrollarse
vertiginosamente a partir de la segunda mitad de la década de los ochenta
del siglo pasado, cuando casi todos los países podían considerarse demo-
cráticos, cuando menos en lo relativo a elecciones libres y justas de sus au-
toridades, con algunos problemas menores en este aspecto específico.
Finalizo el ensayo con la perspectiva académica: principalmente la pu-
blicación de libros y recopilaciones de Constituciones de la región, y la
existencia del acercamiento científico entre los constitucionalistas, uno
de los factores que está renovando el derecho constitucional comparado
latinoamericano.
Por otra parte, no se puede desconocer que varios Estados del área
presentan graves problemas, que incluso ponen en peligro los avances
democráticos logrados a partir de la segunda mitad de la década de los
ochenta del siglo XX. En consecuencia, los constitucionalistas deben
continuar haciendo propuestas que fortalezcan los sistemas democráticos
y la gobernabilidad, así como aportar posibles soluciones a delicadas
cuestiones que son materia de su especialidad. La ingeniería constitucio-
nal es uno de los elementos, y valioso, para fortalecer nuestros sistemas
democráticos.
Queda claro que derecho constitucional comparado latinoamericano y
derecho constitucional latinoamericano son conceptos diversos.
El primero implica el conocimiento del universo constitucional de los
diversos países de la región, sus aproximaciones y sus diferencias, con la
finalidad primordial de que dicho estudio sea útil al perfeccionamiento
de los sistemas constitucional-democráticos de los Estados del área.
Desde luego que los estudios comparativos se realizan también con el
objeto de conocer mejor las instituciones, para que éstas puedan ser com-
prendidas en forma más adecuada.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO2
Empleo el concepto de universo constitucional para abarcar las Cons-
tituciones, las leyes, la jurisprudencia y las costumbres constitucionales,
así como su aplicación a la realidad de cada país, sin olvidar su evolu-
ción jurídico-política.
Por otra parte, el derecho constitucional latinoamericano principal-
mente comprende las instituciones, organismos, órganos y asociaciones
supranacionales que los países han creado, a través de tratados, conve-
nios y acuerdos internacionales, y que se obligan a respetar. Una gran
porción es derecho comunitario con instituciones propias.
En este amplio campo se encuentran esfuerzos de integración econó-
mica y también política; tribunales, cortes y parlamentos supranaciona-
les, así como mecanismos de consulta en los más diversos aspectos y
cuestiones.
Asimismo, se han venido desarrollando instituciones constitucionales
que adquieren dimensión o perspectiva latinoamericana. En tal virtud, se
hace referencia al juicio o recurso de amparo latinoamericano o al om-
budsman criollo.
El derecho comparado es, reitero, muy útil, pero presenta grandes y
graves dificultades. Con facilidad se puede no estar actualizado de las re-
formas y cambios jurídicos en un país, o no comprenderse bien tales mo-
dificaciones.
El derecho constitucional comparado latinoamericano presenta el pro-
blema de la cantidad y la diversidad de países que integran la región; que
los cambios en muchos Estados acontecen vertiginosamente, incluso con
nuevas Constituciones cuya vigencia se reduce a periodos cortos; que la
información, a veces, no es fácil de obtener, aunque en este aspecto mucho
se ha avanzado.
En otras palabras, fácil es cometer errores de información y, en conse-
cuencia, de comprensión. No obstante, el derecho constitucional compa-
rado latinoamericano comenzó a fortalecerse en las tres últimas décadas
del siglo XX.
El derecho constitucional comparado latinoamericano constituye un
instrumento valioso para la creación, perfeccionamiento y fortalecimien-
to del derecho constitucional latinoamericano y del derecho constitucio-
nal particular de cada país.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 3
II. AMÉRICA LATINA COMO IDEA Y COMO REALIDAD
A. Es común escuchar y emplear la expresión América Latina o Lati-
noamérica para singularizar los territorios y Estados ubicados desde el
río Bravo, al Norte, hasta el Cabo de Hornos al final de la Patagonia. Se
le emplea, también, en contraste con la región angloamericana que
comprende a Estados Unidos de América, Canadá y las islas y territo-
rios anglófonos del Caribe. Esta última región presenta similitudes en-
tre sí, aunque en ese inmenso espacio se encuentren otras superficies
como las islas holandesas o la provincia de Quebec, que ostentan carac-
terísticas propias.
En principio, se habla de América Latina como se puede hacer refe-
rencia a la actual Unión Europea, al África negra o al mundo árabe-mu-
sulmán. Es decir, en el universo semántico existen expresiones que re-
presentan conceptos de realidades no homogéneas, pero que guardan
algunas o múltiples similitudes entre sí.
América Latina posee rasgos comunes y diversidades, aspectos que
unen e identifican a los Estados de la región, y aspectos que los distancian,
aunque son más los primeros que los segundos.
Entre los elementos que aglutinan deben distinguirse los que pueden
denominarse tradicionales, en virtud de que se fueron forjando a través
de los siglos, especialmente durante la época colonial y en los decenios
posteriores a la independencia, de aquellos que son primordialmente re-
sultado de la evolución alcanzada en el siglo XX, aunque de estos últi-
mos, varios ya se encuentran en los Estados independientes que luchan
por formar o consolidar su identidad nacional.
B. Los elementos aglutinadores tradicionales en América Latina prin-
cipalmente son:
a) Historia con aspectos comunes. La existencia de pueblos indígenas
—algunos poseedores de culturas avanzadas— que fueron colonias du-
rante siglos, primordialmente de España y Portugal; éstos países impri-
mieron en esos vastos territorios su visión política, jurídica, cultural, reli-
giosa y social. Las relaciones de aquellos pueblos colonizados entre sí no
fueron abundantes, debido a que las mismas se establecieron directamen-
te con la metrópoli.
Las guerras de independencia presentan factores comunes: las metró-
polis invadidas por la Gran Armada de Napoleón, la discriminación de
los criollos, el ahogo y las restricciones económicas que se sufrían por
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO4
parte de las disposiciones de las metrópolis, las ideas de la Ilustración
francesa, y los ejemplos de las revoluciones francesa y estadounidense,
en especial de esta última.
Los parecidos problemas políticos que sufrieron los países indepen-
dientes —el caudillismo, las ambiciones y las cruentas luchas por apode-
rarse del poder—, aunados a las graves presiones de las potencias euro-
peas por dominar las economías de los nuevos Estados, una vez que Gran
Bretaña y Francia, en menor medida, habían logrado ese trofeo, hasta
que la influencia estadounidense las fue desplazando, incluso por medio
de invasiones armadas a los Estados latinoamericanos.
Sintomático resulta que el senador estadounidense Preston haya expre-
sado, en 1836, ante el órgano legislativo de ese país: “La bandera estrella-
da no tardará en ondear sobre las torres de México, y de ahí seguirá hasta
el Cabo de Hornos, cuyas olas agitadas son el único límite que el yanqui
reconoce a su ambición”.
En sentido similar, Evarts, secretario de Estado de Estados Unidos de
América, ante el general Grant, manifestó:
La doctrina Monroe es por cierto una buena causa, pero como todas las
buenas causas anticuadas, debe ser reformada. Esa doctrina se resume en
la frase: “América para los americanos”. Ahora propongo con gusto una
adición: “para los americanos del norte”… Ojeando el mapa podemos ob-
servar que ese continente tiene la forma de un jamón. Uncle Sam tiene un
buen tenedor; debe devorar el jamón. Esto es fatal, es apenas cuestión de
tiempo. La bandera estrellada es bastante grande para extender su sombra
gloriosa de un océano a otro. Un día ondeará única y triunfante del Polo
Norte al Polo Central.1
b) Herencia cultural. Durante más de cuatro siglos y medio se fueron
creando corrientes filosófico-políticas, pictóricas, escultóricas, musica-
les, gastronómicas, literarias, con rasgos comunes. Por ejemplo, compá-
rese la escultura en madera de las escuelas coloniales quiteña y guate-
malteca; la pintura religiosa limeña y mexicana de esa misma época.
Considero que estos aspectos, incluso, se han fortalecido. El bolero
del siglo XX es música latinoamericana. Me ha tocado escuchar en di-
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 5
1 Pinto Ferreira, Luiz, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina”, en
varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, pp. 44 y 45.
versos países de América del Sur que canciones del mexicano Agustín
Lara se consideran obras de autores vernáculos, debido a que las perso-
nas las han escuchado desde sus primeros años. Grandes poetas y litera-
tos tienen trascendencia latinoamericana, que desborda aquella del país
natal, como pueden ser, entre muchos otros, Rubén Darío, Amado Nervo,
Pablo Neruda, Miguel Ángel Asturias, Julio Cortázar, Alejo Carpentier,
Augusto Roa Bastos, Gabriel García Márquez, Octavio Paz o Carlos
Fuentes.
La religión católica fue, indudablemente con sus aspectos positivos y
los muchos negativos, elemento aglutinador. Aunque la Iglesia católica
sigue siendo factor de poder muy importante en muchos de nuestros paí-
ses, grandes sectores de la vida civil se han laicizado, y su influencia ha
disminuido en las clases con mayor educación y entre la juventud, aun-
que aún subsisten amplias corrientes de fanatismo.
c) El idioma. Constituye un vehículo de comunicación y entendimiento
de extraordinario valor. Tener como lenguas más importantes al español y
al portugués que se habla en Brasil, el cual puede entenderse por los hispa-
noparlantes, nos identifica y facilita la comprensión mutua. Se pueden re-
correr miles de kilómetros y el idioma es el mismo. Se crea una comuni-
dad espiritual cuando se puede conversar y discutir en el idioma materno;
leer y escuchar la creación tal y como fue compuesta, sin traducciones
que, a veces, desvirtúan el sentido original. Como bien se ha dicho “Cada
idioma es una cristalización de modos de pensar y de sentir, y cuanto en él
se escribe se baña en el color de su cristal”.2
Los países latinoamericanos nunca han puesto en duda que su idioma es
el español; incluso al momento de la independencia fue un asunto que no
se cuestionó. A nadie se le ocurrió proponer el náhuatl, el maya, el que-
chua o el guaraní como idiomas nacionales, aunque se les respeta y prote-
ge por lo que representan. En este sentido, los pueblos latinoamericanos
sienten al idioma español como completamente suyo, quizá más suyo que
muchos habitantes de alguna comunidad autonómica de la península ibéri-
ca. Conste, digo español y no castellano, en virtud de que la gran mayoría
de los latinoamericanos siente, más allá de aspectos filológicos, que el
idioma que habla es el español, el mismo que es nuestra lengua desde fina-
les del siglo XV y principios del XVI.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO6
2 Henríquez Ureña, Pedro, Ensayos, ed. crítica de José Luis Abellán y Ana María
Barrenechea (coords.), Madrid, Allaca XX, 1998, Colección Archivos, p. 278.
d) Idea de unidad o cohesión. Desde la independencia de nuestros paí-
ses, se pensó en la cohesión o unidad de la América Latina, algo así como
lo alcanzado por las 13 colonias estadounidenses que se habían unido.
Los ejércitos libertadores de Bolívar y de San Martín no fueron nacio-
nales —no se conocía la idea de nación en nuestros países—, sino una
fuerza emancipadora formada por contingentes de muchas regiones. Bo-
lívar soñó con una nación integrada por los territorios que habían sido
colonias españolas. La Gran Colombia se formó con las superficies ac-
tuales de Perú, Venezuela, Colombia, Panamá, Ecuador y Bolivia. El im-
perio de Iturbide con lo que hoy es México, gran parte del sur de Estados
Unidos de América y cinco países centroamericanos. Esas construccio-
nes jurídico-políticas se deshicieron, no llegaron a madurar, debido a las
rivalidades y ambiciones entre los líderes, y a los grandes intereses inter-
nos y externos en su contra.3
No obstante, las ideas de cohesión, de lazos comunes o de unión per-
sisten. Nunca han desaparecido, aunque en algunas épocas se hayan de-
bilitado. José Martí, José Enrique Rodó, Pedro Henríquez Ureña y José
Vasconcelos, entre otros, son grandes impulsores de la idea o filosofía la-
tinoamericanas. El constitucionalista Salvador Valencia afirma: “en Lati-
noamérica se impone la unidad sobre la diversidad. Nuestra civilización
de perfiles propios y fundada en profundas afinidades, tarde o temprano
triunfará sobre la división y el aislamiento”.4 Quizá fuera mejor decir que
se impondrá alguna forma de unidad respetando las diversidades.
e) Tradición jurídica y política similares. La tradición jurídica tiene
como tronco común el derecho español y el portugués. A pesar de la in-
dependencia, como es natural, los derechos civil, mercantil y procesal de
las metrópolis continuaron teniendo influencia muy grande; eran las le-
yes que se conocían y que se habían aplicado durante siglos. Aun hoy en
día dicha influencia resulta clara.
En las ideas políticas, el ascendiente fue múltiple: la Ilustración fran-
cesa, la Constitución estadounidense y algunos de sus principales exege-
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 7
3 Véanse Colomer Viadel, Antonio, Introducción al constitucionalismo iberoame-
ricano, Madrid, Ediciones de Cultura Hispánica, 1990, pp. 26 y 27; Hernández Ruigómez,
Manuel, “Las raíces históricas del presidencialismo iberoamericano”, Revista Parlamen-
taria Iberoamericana, Madrid, núm. 7, 1998, pp. 252 y 253.
4 Valencia Carmona, Salvador, “El Ejecutivo latinoamericano y su contexto”, en
varios autores, op. cit., nota 1, p. 426. Véase Henríquez Ureña, Pedro, op. cit., nota 2, pp.
226, 262, 269-272, 275.
tas, pensadores ingleses y el liberalismo español de la Constitución de
Cádiz de 1812, así como autores propios que forjaron los ideales políti-
cos que los países de América Latina perseguían, cimentados en las no-
ciones de soberanía popular, independencia, libertades y derechos asegu-
rados, división de poderes, representación popular y límites al poder.
En todo lo anterior jugó papel importante el aprendizaje que tuvieron
los 63 diputados novohispanos que concurrieron a las Cortes constitu-
yentes de Cádiz y que, con posterioridad, varios de ellos desempeñaron
destacado papel en el incipiente constitucionalismo de sus países, con la
redacción de proyectos de documentos constitucionales.5
f) La raza mestiza. En América Latina no existe uniformidad racial.
En algunos países la población indígena es considerable como en Boli-
via, Guatemala, México y Perú. En otros, predomina la ascendencia eu-
ropea como en Argentina, Chile y Uruguay. En algunos, la población
mulata es relevante como en Brasil, Cuba o República Dominicana.
No obstante, en términos generales, América Latina es esencialmente
mestiza. Cuando España y Portugal llegaron a dicho continente eran, proba-
blemente, los pueblos más mestizos de Europa.
Por siglos, los antiguos iberos y celtas habían convivido con fenicios,
griegos y romanos. Posteriormente con judíos y árabes y, como es natu-
ral, existió algún grado de amalgamiento. Los conquistadores iberos de
Latinoamérica, en buena parte, se mezclaron con la población indígena, y
fueron llevados negros a esas tierras para apoyar la mano de obra de los
aborígenes. El mestizaje fue un hecho que en la época colonial dio ori-
gen a una estratificación social rígida, basada en el origen racial.
A partir de mediados del siglo XIX hubo importantes inmigraciones
europeas, como la italiana en Argentina.
Así, sello característico de América Latina es su mestizaje, aunque exis-
ten poblaciones indígenas rezagadas en su desarrollo económico-social.
Cuando en América Latina se habla de nuestra raza, existe conciencia de
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO8
5 Un caso notorio en este sentido fue Miguel Ramos Arizpe, quien redactó los pro-
yectos de Acta Constitutiva de la Federación Mexicana de enero de 1824, y de la
Constitución Federal de octubre de 1824 del mismo país. Véanse Tena Ramírez, Felipe,
Leyes fundamentales de México 1808-1994, México, Porrúa, 1994, p. 153, y Estrada
Michel, Rafael, Monarquía y nación entre Cádiz y Nueva España. El problema de la
articulación política de las Españas ante la revolución liberal y la emancipación
americana, Salamanca, España, 2004, tesis doctoral, pp. 643 y 644, principalmente;
además, pp. 329 y 330, 339, 391 y 392, 401, 479, 588 y 589, 628, 707-709, 738-750, 804.
que se trata de un término inexacto, no científico, que representa un ideal.
Es, como bien ha expresado Pedro Henríquez Ureña, “la comunidad de
cultura, determinada de modo principal por la comunidad de idioma”.6
En muchos países de América Latina se celebra el 12 de octubre como
Día de la Raza; es decir, el día del descubrimiento del continente o del
encuentro de dos mundos. Es una conmemoración mestiza que represen-
ta a nuestra raza.
C. Los elementos aglutinadores de nuevo cuño son principalmente:
a) Renovados problemas comunes. La pobreza en que vive casi la mi-
tad de la población y la gran desigualdad social: una minoría detenta par-
te desproporcionada de las riquezas nacionales.
Durante la época colonial hubo regiones muy ricas, especialmente por
sus metales. De ello da prueba la magnificencia de los edificios, aunque
la población en general carecía de lo indispensable. El problema se ha
venido agudizando por dos factores: la explosión demográfica y la mayor
concentración de la riqueza en pocas manos.
Al finalizar la época colonial existían alrededor de 19 millones de ha-
bitantes: cuatro en Brasil y 15 en los países que estuvieron dominados
por España. En 1920, la población alcanzó 84 millones. En 1950, 156
millones. En 1980, 351 millones y, en 2000, 490 millones.
El Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) publicó
un informe en 2004, en el cual se asienta que en 2003 existían en la re-
gión 225 millones de personas, el 43.9% de la población, cuyos ingresos
se encontraban por debajo del nivel de pobreza; que las sociedades lati-
noamericanas eran y son las más desiguales del mundo, y que ambos fe-
nómenos han persistido en las tres últimas décadas.
El informe del PNUD precisó que en 1990, el 10% de la población
con ingresos más elevados tenía 25,4 veces el ingreso del 10% de quie-
nes recibían los menores ingresos; que en 1999, esa relación había au-
mentado a 27,4 veces. Asimismo, dicho informe apuntó que en 1997 el
20% de la población con mayores ingresos recibió casi el 55% del total
de los mismos, mientras que el 20% que percibió los ingresos más bajos,
contó únicamente con el 4.8% de aquéllos.7
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 9
6 Henríquez Ureña, Pedro, op. cit., nota 2, p. 320.
7 La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y
ciudadanos. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Buenos Aires,
Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 36 y 37, 401.
El informe del PNUD no incluyó a Haití, el país más pobre del hemis-
ferio. Entonces, pobreza y desigualdad son dos retos enormes que en-
frentan los países latinoamericanos, aunque en grados diversos.
b) La fuerza de la unión. Los países de América Latina son conscien-
tes de que unidos obtienen mayor fortaleza. La deuda pública externa ha
llegado a extremos tales que hace muy difícil destinar recursos al gasto
social. A partir de 1955, esa deuda entró en una espiral incontrolable. Pa-
ra 1968 se había cuadruplicado respecto al año mencionado y continuó
multiplicándose en forma arrolladora.
América Latina, aunque no lo logró, intentó una negociación conjunta
al respecto, y las solas reuniones de coordinación en tal sentido, jugaron
un papel importante, como la reunión cumbre que ocho presidentes de
países latinoamericanos celebraron en Acapulco en 1988.
Ante graves conflictos que acontecieron en diversos países, se con-
templó que no era prudente dejar las acciones pacificadoras sólo en ma-
nos de países externos a la región, que era necesario solidarizarse y en-
contrar soluciones. Un ejemplo lo constituyó el Grupo de la Isla
Contadora para la resolución de conflictos armados en Centroamérica.
Se han creado organismos y mecanismos políticos en la región. La
Organización de Estados Americanos (OEA) es importante; la constitu-
yen los países del continente, aunque Estados Unidos de América ha te-
nido tradicionalmente un gran peso en la organización, respaldado por
los votos de los países anglófonos del Caribe, que constituyen muchos
votos en comparación con su población, economía y peso internacional,
y que reciben sustanciales apoyos económicos del coloso del Norte.8 No
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO10
8 Pareciera que esta situación está comenzando a cambiar. En 2005 existían tres
candidatos a la Secretaría General de la OEA: ministros de Chile y México, y un ex
presidente de El Salvador. Estados Unidos de América manifestó su respaldo a este último; a
pesar de esto, su candidatura continuó siendo poco favorecida. Entonces, Estados Unidos de
América decidió que el candidato salvadoreño se retirara para fortalecer las posibilidades del
canciller mexicano frente al ministro chileno del Interior de tendencia “izquierdista”. Al
verificarse las elecciones en abril de 2005, en cinco ocasiones los dos candidatos lograron 17
votos cada uno, siendo imposible alcanzar un desempate, por lo que se decidió posponer las
elecciones durante un mes. El 28 de abril, el canciller mexicano anunció el retiro de su
candidatura, después de una reunión con la secretaria de Estado estadounidense y el ministro
chileno, en la capital de Chile, con la finalidad de desbloquear la situación. El 2 de mayo, el
ministro chileno, que en dos ocasiones no fue el candidato estadounidense, resultó electo
secretario general de la OEA, por 31 votos a favor, dos abstenciones y un voto en blanco. No
obstante, este hecho muestra con claridad la existencia de una división preocupante en
América Latina.
vale la pena referirse a otros organismos donde también se encuentran
los países anglófonos.
Existen organismos políticos cien por ciento latinoamericanos, como
los parlamentos latinoamericano, centroamericano y andino, y la pro-
puesta de creación de uno en el Mercosur, aunque aún con una presencia
y actividad débiles.
A principios de la década de los setenta se fundó la COPAL, que es
una agrupación de partidos políticos de la región, cuya actividad ha dis-
minuido en los últimos años.
El Grupo de Río, cuyo antecedente fue el Grupo Contadora y su grupo
de apoyo, fue creado a finales de 1986 por Argentina, Brasil, Colombia,
México, Panamá, Perú, Uruguay y Venezuela. En la actualidad está con-
formado por 19 países del área, incluyendo a Guyana, en representación
rotativa del Caribe.
Este grupo constituye mecanismo flexible e informal de diálogo y
concertación política; es foro de comunicación y contacto personal entre
los jefes de Estado, de gobierno y los ministros de relaciones exteriores
de la región.
Los consensos alcanzados en este grupo se consideran como los más am-
plios y representativos de América Latina, tanto para reaccionar con pronti-
tud ante problemas económicos o políticos, así como para fijar posiciones
en foros internacionales y frente a actores del escenario internacional.
El Grupo de Río no tiene sede permanente, no genera burocracia, y se
coordina a través de una secretaría pro tempore, la cual se rota anual-
mente entre sus miembros.
A su vez, se encuentran asociaciones latinoamericanas o iberoamerica-
nas de las más diversas profesiones y temas que colaboran en su campo
específico a fortalecer la idea de unidad.
En este aspecto, no deben dejarse de mencionar las cumbres iberoa-
mericanas de jefes de Estado y de gobierno de la región con los de Espa-
ña y Portugal.
c) Intentos de flexibilización, colaboración, complementación o inte-
gración económica. En un mundo de grandes bloques económicos, Amé-
rica Latina ha intentado algunos esfuerzos de integración económica,
aunque en la mayoría de los casos aún no se han alcanzado las metas
propuestas. Sin embargo, éste es un camino en el cual hay que seguir
transitando y fortaleciendo.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 11
Se puede mencionar la Asociación Latinoamericana de Libre Comer-
cio (ALAC), que se transformó en Asociación Latinoamericana de Inte-
gración (ALADI) con resultados inciertos, aunque continúa trabajando
para alcanzar la finalidad para la cual fue fundada. En octubre de 2004,
se formalizó el programa para crear, de forma progresiva, el “espacio de
libre comercio” (ELE) dentro de esta asociación.
Entre los intentos, que marchan a diferente velocidad y con diverso
grado de éxito, se pueden mencionar: el Grupo Andino devenido Comu-
nidad Andina (CAN), el Sistema Económico Latinoamericano (SELA),
el Mercado Común Centroamericano (MCC), el Mercado Común del Sur
(Mercosur), y el Grupo de los Tres (G3) o Tratado de Libre Comercio
entre Colombia, México y Venezuela.
Estas comunidades, a su vez, crean múltiples órganos u organismos su-
pranacionales. Por ejemplo, la Comunidad Andina actualmente se forma
con Bolivia, Colombia, Ecuador, Perú y Venezuela. Chile se retiró a partir
del golpe de Estado de 1973. Consta de múltiples órganos, instituciones y
estructuras: el Consejo Presidencial Andino; el Consejo Andino de Minis-
tros de Relaciones Exteriores; la Comisión de la Comunidad Andina; la
Secretaría General; el Tribunal de Justicia de la Comunidad Andina; el
Parlamento Andino; el Consejo Consultivo Empresarial; el Consejo Con-
sultivo Laboral; la Corporación Andina de Fomento; el Fondo Latinoame-
ricano de Reservas; el Convenio Simón Rodríguez; los convenios sociales
que se adscriban al Sistema Andino de Integración; la Universidad Andina
Simón Bolívar y los Consejos Consultivos que cree la comisión.9
Además, existen múltiples tratados y convenios bilaterales de libre co-
mercio o de integración económica como el celebrado entre Argentina y
Brasil (PICAB), el Tratado de Libre Comercio Centroamérica-Chile; los
acuerdos de libre comercio entre los países de Centroamérica con Méxi-
co, con Panamá, con República Dominicana; los acuerdos de comple-
mentación económica de Mercosur con Bolivia, Chile y Perú.
D. Asimismo, se han creado órganos jurisdiccionales supranacionales
como la Corte Centroamericana de Justicia de 1962, que desde 1991 tiene
carácter permanente; el mencionado Tribunal de Justicia de la Comunidad
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO12
9 Chahín Lizcano, Guillermo, “El derecho comunitario en el constitucionalismo
andino”, en Pérez Tremps, Pablo (coord.), Integración política y Constitución, Quito,
Corporación Editora Nacional, 2004, pp. 183-189; Alonso García, Ricardo, “Integración
regional en Latinoamérica”, Expansión, Madrid, 26 de febrero de 2005, p. 62.
Andina de 1984, con modificaciones en 1996; y la Corte Interamericana
de Derechos Humanos, fundada en 1978 en la Convención Americana so-
bre Derechos Humanos o “Pacto de San José”, que comenzó a funcionar al
año siguiente.
E. No pueden negarse los aspectos que no colaboran para la integra-
ción de la región. Entre éstos se pueden mencionar: viejos problemas,
aún no superados, entre los países, como la guerra que arrebató a Bolivia
su salida al océano; algunos territorios fronterizos todavía en disputa;
desconfianzas y temores de los países pequeños frente a sus vecinos más
fuertes; viejas y nuevas rivalidades; economías competitivas, no comple-
mentarias; diversos grados de desarrollo socioeconómico; problemas in-
ternos como graves desequilibrios entre sus regiones o la lucha contra el
crimen organizado; y la necesidad de obtener bienes escasos a nivel in-
ternacional, en los cuales se compite, tales como la inversión extranjera y
préstamos de organisms internacionales.
No obstante lo anterior, América Latina tiende a cierta unidad, dentro
de su diversidad. Los aspectos no funcionales pueden y deben ser supera-
dos, y en las últimas décadas se han dado algunos pasos para ir concreti-
zando la idea de América Latina, que es también, en diversos aspectos,
una realidad, como hemos verificado.
III. CONSTITUCIONALIZACIÓN DE LA IDEA
DE AMÉRICA LATINA
La idea de América Latina adquiere rango jurídico al máximo nivel al
ser incorporada en muchas de las Constituciones de la región. Esta ten-
dencia se fortalece en forma especial a partir de las nuevas leyes funda-
mentales o revisiones generales de las vigentes, principalmente a partir
de la segunda mitad de los años ochenta.
Dicha constitucionalización presenta tres dimensiones: 1) la integra-
ción latinoamericana; 2) disminución de requisitos para la nacionaliza-
ción, y 3) la idea centroamericana.10
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 13
10 He utilizado, principalmente, los textos constitucionales incluidos en la obra
López Guerra, Luis y Aguiar, Luis (eds.), Las Constituciones de Iberoamérica, Madrid,
Unión Iberoamericana de Colegios de Abogados-Ilustre Colegio de Abogados de Ma-
drid, 2001, 1324 pp.
1. La integración latinoamericana
En este aspecto el parágrafo único del artículo cuarto de la Constitu-
ción brasileña es paradigmático al plasmar como principio fundamental
que este país buscará la integración económica, política, social y cultural
de los pueblos de América Latina, con la finalidad de formar una comu-
nidad latinoamericana de naciones.
Afirmo que dicha norma es paradigmática porque es probablemente la
más enfática y clara en su género, no se refiere sólo a los aspectos econó-
micos o políticos, está contenida en la Constitución de uno de los Estados
más importantes de la región, con amplia influencia, y en él no se habla el
idioma español, por lo que pudiera pensarse que estaría menos inclinado a
la integración.
Los artículos 9o. y 227 de la Constitución colombiana se refieren a que
su política exterior se orientará hacia la integración latinoamericana y del
Caribe, incluso para conformar una comunidad latinoamericana de nacio-
nes; el artículo 4o. de la ecuatoriana, a la integración andina y latinoameri-
cana; el artículo 9o. de Nicaragua, a la unidad de los pueblos de América
Latina y el Caribe; el artículo 44 del Perú, a la promoción de la integra-
ción, particularmente la latinoamericana; el artículo 6o. del Uruguay, a la
integración social y económica de los Estados latinoamericanos, especial-
mente en lo referente a la defensa común de sus productos y materias pri-
mas; el preámbulo y el artículo 153 de Venezuela, al impulso a la conso-
lidación de la integración latinoamericana de acuerdo con el principio de
no intervención y autodeterminación de los pueblos, y que dentro de esas
políticas de integración, que incluyen al Caribe, se privilegiarán las rela-
ciones con Iberoamérica, procurando que sea política común de Latino-
américa.
La Constitución peruana de 1979, en su artículo 100, estableció que ese
país promueve la integración económica, política, social y cultural de los
pueblos de América Latina, con la finalidad de llegar a formar una comu-
nidad latinoamericana de naciones. El artículo 106 se refirió a que los tra-
tados de integración con los Estados latinoamericanos prevalecen entre los
multilaterales celebrados entre esas mismas partes. En la Constitución vi-
gente de 1993, por desgracia, esas disposiciones desaparecieron.
Ahora bien, el artículo 89 de la carta magna de El Salvador habla de la
integración con las repúblicas americanas, y el artículo 3o. de la ley fun-
damental de República Dominicana de la solidaridad económica de los
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO14
países de América, y que apoyará toda iniciativa que propenda a la de-
fensa de los productos básicos y materias primas. Pareciera que dichos
artículos se están refiriendo a todo el continente; sin embargo, los térmi-
nos del artículo de República Dominicana, similar al uruguayo, al men-
cionar la defensa de los productos básicos y materias primas, hacen suya
una reivindicación latinoamericana, por lo que parece difícil que abarque
a Estados Unidos de América y Canadá.
2. Disminución de requisitos para la nacionalización
La idea de América Latina, recogida en las Constituciones, implica con-
secuencias en las mismas en lo referente a la institución de la nacionali-
dad por naturalización o adopción, en cuanto que para los latinoamerica-
nos, a veces también para los españoles, los requisitos son menores que los
exigidos para otras nacionalidades, especialmente en lo referente al plazo
de residencia, o a que adquieran esa nacionalidad sin perder la suya cuan-
do existen convenios de tal naturaleza. En estos sentidos se manifiestan los
artículos 37.1 de Bolivia; 96.2.b de Colombia; 14.2 de Costa Rica; 92.1 de
El Salvador; 24.1 y 2 de Honduras; 10.3 de Panamá y 33.1 de Venezuela,
y el 17 de Nicaragua, respecto a los centroamericanos.
El artículo 8.5 de la Constitución de Ecuador se refiere en este punto
específico a los habitantes de territorio extranjero en las zonas de fronte-
ra que acrediten pertenecer al mismo pueblo ancestral ecuatoriano.
Los artículos 90.3 de El Salvador y 145 de Guatemala disponen que
los nacionales por nacimiento de las repúblicas que constituyeron la Fe-
deración de Centroamérica, si tienen domicilio en el país y así lo mani-
fiestan ante autoridad competente, son guatemaltecos o salvadoreños por
nacimiento —de origen, en la terminología guatemalteca—, sin perder su
otra nacionalidad por nacimiento u origen.
La idea de comunidad e integración latinoamericana avanza. Su cons-
titucionalización es especialmente relevante, porque se convierte en nor-
ma jurídica que puede ser instrumento para la interpretación constitucio-
nal de otros preceptos del orden jurídico, en virtud de que se convierte en
programa político de carácter programático, porque es muestra indudable
de voluntad de las naciones y debido a que, como dice Peter Häberle, la
Constitución es también guía para el ciudadano, “expresión de un estadio
de desarrollo cultural, medio para la representación cultural del pueblo
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 15
ante sí mismo, espejo de su patrimonio cultural y fundamento de sus es-
peranzas”.11
En este punto, recuerdo el artículo 11.3 de la Constitución Española
que señala que el Estado puede concertar tratados de doble nacionalidad
con los países iberoamericanos, y en estos países los españoles podrán
nacionalizarse, sin perder la suya, aunque esos países no reconozcan un
derecho recíproco.
La Constitución cubana, en su artículo 12.c., declara la voluntad de
Cuba de integrarse y de colaborar con los países de América Latina y del
Caribe, con los cuales, en su preámbulo, indica una solidaridad especial.
3. La idea centroamericana
La capitanía general de Guatemala abarcaba a los países latinos actua-
les de Centroamérica, salvo Panamá que formaba parte del Virreinato de
Nueva Granada. Dicha capitanía se independizó de España el mismo día
que México y se adhirió al imperio de Iturbide, que duró sólo diez me-
ses. Después de la caída de éste, se proclamó la Federación de Centroa-
mérica en 1824, misma que se disolvió en 1838, formándose cinco pe-
queñas repúblicas independientes.
El artículo 89 de la Constitución de El Salvador señala que este Estado
propiciará la reconstrucción total o parcial de la República de Centro
América, en forma unitaria, federal o confederal. El precepto 150 de Gua-
temala indica que esa nación deberá adoptar medidas adecuadas para lle-
var a la práctica, en forma parcial o total, la unión política o económica de
Centroamérica y se refiere a los países que formaron la mencionada Fede-
ración de Centroamérica. La norma fundamental de Nicaragua, en su
preámbulo, se refiere al espíritu de unidad centroamericana; su artículo 5o.
establece que se privilegia la integración regional y se propugna por la re-
construcción de la gran patria centroamericana.
Ante tales preceptos, resulta muy tibio el preámbulo de la Constitución
de Panamá, que sólo se refiere a la integración regional. Entiendo que la
alusión es a la centroamericana, aunque no es precisa. La evolución histó-
rica de Panamá fue diversa de los otros países centroamericanos.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO16
11 Häberle, Peter, El Estado constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 2001, p. 5.
Si los Estados centroamericanos se integraran en una especie de fede-
ración real de carácter político o económico, sería un paso hacia adelante
muy importante en el proceso de mayor cohesión de los países latinoa-
mericanos.
IV. ORÍGENES Y DESARROLLO DEL DERECHO CONSTITUCIONAL
COMPARADO LATINOAMERICANO
A. Sin entrar al examen de la cuestión sobre si el derecho comparado
es un método, una ciencia o ambos, lo que sí puede afirmarse es que re-
sulta valioso y necesario. Biscaretti di Ruffia le señala cuatro finalidades
respecto al derecho constitucional: a) la satisfacción de exigencias de or-
den cultural que ayudan a comprender con mayor precisión los linea-
mientos dogmáticos de la teoría general del derecho, lo cual resulta pro-
vechoso incluso a políticos, administradores públicos y conocedores de
otras disciplinas sociales; b) la mejor interpretación y valoración de las
instituciones jurídicas nacionales; c) una política legislativa más adecua-
da, ya que ese conocimiento auxilia a la mejor elaboración técnica de las
normas y se aprovecha la experiencia concreta de la aplicación de aqué-
llas. Lo mismo puede afirmarse respecto a las resoluciones judiciales, y
d) la tendencia a la unificación o aproximación legislativas que, en los
últimos años, se ha fortalecido en virtud de que numerosos Estados se
agrupan en regiones, como es el caso de la Unión Europea.12
Desde luego, para estudios adecuados de derecho constitucional com-
parado, no basta con el conocimiento de la norma, es necesario abarcar la
costumbre y la jurisprudencia constitucionales, así como la aplicación de
la norma dentro del conjunto del sistema político, y en la realidad consti-
tucional de dicho Estado.
El estudio comparado debe señalar tanto las coincidencias como las
diferencias de la institución o instituciones examinadas. El material suje-
to a análisis debe ser contrastado y sintetizado; del mismo surge la “valo-
ración crítica que contiene el juicio comparativo”, el cual, además del
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 17
12 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho constitucional comparado,
México, Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 79-81. Véase Fix-Zamudio, Héctor y
Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano y comparado, México,
Porrúa, 2003, p. 44.
método comparado, se auxilia de otros, tales como el cuantitativo y el es-
tadístico, el histórico y el estudio de casos emblemáticos.13
B. El interés latinoamericano por conocer los documentos constitucio-
nales de los otros países de la región es tan antiguo como el comienzo
del constitucionalismo en América Latina, al redactarse los textos funda-
mentales durante y poco después de las diversas guerras de independen-
cia. Asimismo, dicho conocimiento, en alguna medida, se reflejó en los
primeros documentos y normas constitucionales de los nuevos Estados.
Sin ánimo exhaustivo alguno, sino con carácter ejemplificativo, se
puede recordar que algunos constituyentes mexicanos de 1823 y 1824
tuvieron acceso a la labor legislativa de Bolívar, como fue la Constitu-
ción de Cúcuta de 1821. El veracruzano Miguel Santa María había ser-
vido como secretario del Congreso de Cúcuta; posteriormente se de-
sempeñó como embajador de la Gran Colombia en México. Él difundió
esa legislación constitucional en la ex Nueva España e influyó en polí-
ticos importantes como Santa Anna. Vicente Rocafuerte, cuyos escritos
fueron conocidos en este último país, difundió las normas bolivaria-
nas, entre otras.
El jalisciense Tadeo Ortiz conoció también el pensamiento de Bolívar
y se mostró cauto ante las ideas federales; en 1819 remitió una carta a
Juan Martín de Pueyrredón, director supremo de Argentina, en la cual se
nota la influencia del libertador, especialmente en la “Memoria que diri-
gió desde Cartagena al Congreso de Nueva Granada”. En dicha carta, Ta-
deo Ortiz asentó que la Constitución argentina contenía “el sistema de
unidad que debe servir de norma a toda la América, ella presentará las
bases de una confederación y alianza particular americana que propen-
diendo a la unidad general garantice la individual de los Siete Estados,
a que parece aspiran los americanos”.14 Queda claro que los congresis-
tas mexicanos de la primera Constitución del país independiente conocie-
ron, tanto el desarrollo político unitario como el federal, confederativo y
posteriormente de fragmentación, que se efectuaba en los Estados de
América del Sur.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO18
13 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-
Segretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 50-53.
14 Torre Villar, Ernesto de la, Labor diplomática de Tadeo Ortiz, México, Secretaría
de Relaciones Exteriores, 1974, colección del Archivo Histórico Diplomático
Mexicano, núm. 4, pp. 123 y 124.
También, debe decirse que los mexicanos, por medio de La Gaceta, se
enteraron del desarrollo del Congreso de Nueva Granada que se decidió
por la forma republicana federal, representativa, electiva y responsable
en 1811, aunque, como sabemos, dicho intento fracasó. Asimismo, los
constituyentes mexicanos estudiaron varias obras extranjeras, traducidas
y editadas en América del Sur o en Estados Unidos de América y que pe-
saron en su ánimo, tales como los escritos de Thomas Paine, traducidos
por Manuel García de Sena, y la obra Derecho de la América del Sur y
México de William Burke, publicada en La Gaceta de Caracas.15
A su vez, la Constitución mexicana de 1824 influyó en varias Consti-
tuciones centroamericanas, especialmente en las que se decidieron por la
forma federal.16
Por lo anterior, se puede reafirmar la aseveración con la cual comencé
esta sección: el interés constitucional mutuo entre los diversos países de
la región comenzó durante las guerras de independencia y creció en los
albores de los Estados ya liberados de la cadena colonial. En qué medida
ese interés influyó en los textos, aún debe investigarse con mayor pro-
fundidad.
C. La Iglesia católica constituyó un gran poder fáctico en todos los
países de América Latina durante el siglo XIX; fue realmente un Estado
dentro del Estado. La generación liberal mexicana de mediados del siglo
decimonónico, encabezada por Benito Juárez, logró en México la separa-
ción del Estado y la Iglesia,17 principio que casi década y media después,
se incorporó a la Constitución. El ejemplo mexicano, en alguna medida y
a veces levemente, influyó en algunas Constituciones latinoamericanas
que secularizaron los actos de la vida civil, y persiguieron otorgar auto-
nomía a los poderes públicos respecto del eclesiástico. No obstante, toda-
vía son varias las Constituciones de la región que otorgan a la Iglesia ca-
tólica una situación preferente y privilegiada, e incluso la basan en su
supuesta contribución a la formación de la nación.18
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 19
15 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histórico
del constitucionalismo hispanoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1976, pp. 107-109, 129-131, 137 y 138.
16 Ibidem, p. 123.
17 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, Porrúa, 1997, pp.
248-250.
18 Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 4, p. 433.
D. El recurso constitucional mexicano denominado juicio de amparo,
que entre otros aspectos asegura la libertad y los derechos fundamentales
de las personas, se creó en el siglo XIX; primero, a nivel de una entidad
federativa, en 1840, y posteriormente al federal en 1847 y en la Constitu-
ción de 1857; a partir de entonces ha tenido un desarrollo importante.
Esta institución procesal, con diversas influencias externas,19 influyó
en varios ordenamientos latinoamericanos a finales del siglo XIX y du-
rante el XX, e incluso en algunos documentos internacionales como la
Declaración Universal de los Derechos del Hombre,20 y también se reco-
noce su presencia en las Constituciones españolas de 1931 y 1978.21
En América Latina se constituye el amparo como instrumento proce-
sal sencillo y ágil para defender los derechos humanos consagrados en
las Constituciones, salvo los correspondientes a la libertad e integridad
personales, ya que la mayoría de las leyes fundamentales de la región,
señalan el habeas corpus para otorgar dicha protección.
El distinguido tratadista Héctor Fix-Zamudio indica que la primera
Constitución que aceptó la institución del amparo, inspirada en la nación
mexicana, fue la de El Salvador de 1886, seguida de Honduras y Nicara-
gua en 1894, Guatemala en 1921 y en ese mismo año, la provincia argen-
tina de Santa Fe.
Hoy en día, continúa explicando el profesor mexicano, cuentan con
acción, juicio o recurso de amparo: Argentina, Bolivia, Costa Rica,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Pana-
má, Paraguay, Perú, Uruguay (implícitamente) y Venezuela.
El mandado de segurança brasileño de 1934, que algunos traducen al
español como mandamiento de amparo; el recurso de protección chile-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO20
19 Fix-Zamudio, Héctor, Ensayos sobre el derecho de amparo, México, Porrúa-
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 1024-1027.
20 Burgoa, Ignacio, El juicio de amparo, México, Porrúa, 1962, pp. 25 y 26.
21 Martínez Báez, Antonio, “El derecho constitucional”, México y la cultura, México,
Secretaría de Educación Pública, Talleres Gráficos de la Nación, 1946, pp. 783, 786;
Sánchez Agesta, Luis, Sistema político de la Constitución española de 1978, Madrid, Editora
Nacional, 1980, p. 387; Fernández Segado, Francisco, La jurisdicción constitucional en
España, Madrid, Dykinson, 1984, p. 123; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, Ensayos sobre
derecho procesal constitucional, México, Porrúa y Comisión Nacional de los Derechos
Humanos, 2004, pp. 75-88.
no de 1976 y 1980, y la acción de tutela colombiana de 1991, en buena
parte, guardan semejanzas con el juicio o recurso de amparo.22
Así, actualmente se puede hablar de la acción, recurso o juicio de ampa-
ro latinoamericano, de origen e inspiración mexicanos, pero adaptados a la
realidad, a la tradición y experiencia jurídicas de cada uno de los países.
En Colombia y Venezuela nació la acción popular de inconstituciona-
lidad en el siglo XIX. En esta acción se ha querido ver un antecedente
importante, e incluso el origen, del control concentrado de constituciona-
lidad desarrollado por Kelsen, y se le considera un aporte latinoamerica-
no a los institutos procesales de defensa de la Constitución.
E. Los autores De la Torre Villar y García Laguardia establecen que la
Constitución mexicana de 1917 tuvo influencia en América Latina, espe-
cialmente en Centroamérica, en tres grandes problemas: el juicio de ampa-
ro, la cuestión laboral y el asunto agrario, aunque, claro está, con desarro-
llos nacionales específicos, conforme a las realidades y las necesidades
propias de cada Estado.23
En la cuestión laboral la influencia es marcada y así lo señalan diver-
sos tratadistas, quienes han destacado los artículos de las leyes funda-
mentales de nuestra región en los cuales puede el lector percatarse de di-
cho ascendiente.24
Ahora bien, el influjo en el asunto agrario es tardío, en virtud de que
el problema de la tierra era, y es aún, en algunos países de la región, el
más importante, y los intereses para preservar la concepción romana de
la propiedad eran y son inmensos. Así, en Guatemala, en 1947, se creó
una Comisión de Estudios Agrarios para realizar un examen crítico de las
reformas agrarias en Rumania, Italia, Rusia y México.
La Constitución hondureña de 1957, en su artículo 157, reconoció la
función social de la propiedad privada, susceptible de ser limitada por ra-
zones de necesidad, utilidad pública o interés social.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 21
22 Fix-Zamudio, Héctor, op. cit., nota 19, pp. 857-861.
23 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, p. 242.
24 Cueva, Mario de la, Derecho mexicano del trabajo, México, Porrúa, 1964, t. I, p.
120; Trueba Urbina, Alberto, El artículo 123, México, Talleres Gráficos Laguna, 1943,
pp. 405-425; algunos artículos constitucionales de América Latina sobre garantías
laborales que se inspiraron en la Ley fundamental mexicana pueden consultarse en esta
última obra, y en Rebollo Ramírez, José Luis, “El artículo 123 de la Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos y sus concordancias constitucionales en Latinoamérica”,
Revista Mexicana del Trabajo, México, marzo de 1967, pp. 127-159.
Diversos países expidieron leyes y códigos agrarios como Venezuela
en 1960, Colombia en 1961, Nicaragua en 1963, Panamá y Bolivia. Lu-
cio Mendieta y Núñez, que las ha estudiado desde este ángulo, encuentra
influencia de la Constitución mexicana en ellas.25
Para Allan R. Brewer-Carías, la Constitución venezolana de 1961 fue
un código muy avanzado en el momento que se promulgó y que sirvió
“de modelo en muchos aspectos para las Constituciones posteriores, par-
ticularmente en el mundo de habla hispana”.26
Domingo García Belaunde afirma que las influencias más claras de la
Constitución peruana de 1979 se encuentran en el constitucionalismo es-
pañol, alemán, francés e italiano y, en algunos aspectos aislados, en las
leyes fundamentales de México, Venezuela y Ecuador, amén de docu-
mentos internacionales de derechos humanos.27
Con los elementos expuestos hasta aquí, se puede afirmar que existe
un derecho constitucional comparado latinoamericano, basado en una
idea y en una realidad, en la imperiosa necesidad de hacer frente común
a problemas semejantes, a que la región cuenta con múltiples elementos
que la cohesionan, a que la idea de la integración latinoamericana ha sido
plasmada en muchas de las Constituciones del área, que desde el inicio
de la vida independiente se ha manifestado interés por conocer el pensa-
miento y el desarrollo constitucional de los otros países de la región, y
que este interés se ha plasmado en influencias constitucionales recíprocas
entre los países latinoamericanos, sin que pueda negarse que son algunas
Constituciones las que han predominado en este aspecto.
V. NUEVAS TENDENCIAS CONSTITUCIONALES
EN LA REGIÓN
A. Después de la Segunda Guerra Mundial, varios de los más impor-
tantes países de Europa occidental y continental incorporaron en sus
Constituciones, nuevas o revisadas, instituciones para proteger con efi-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO22
25 Véase Mendieta y Núñez, Lucio, Introducción al estudio del derecho agrario,
México, Porrúa, 1966, pp. 176 y 233.
26 Brewer-Carías, Allan R., “El sistema constitucional venezolano”, en García Belaunde,
D. et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992,
p. 775.
27 García Belaunde, Domingo, “El sistema constitucional peruano”, cit., nota 26, p. 698.
cacia los derechos humanos y para asegurar el sistema democrático.
Fue una ola constitucional en Europa de especial trascendencia, des-
pués de la catástrofe del fascismo, de la conflagración armada y de la
victoria de la democracia. En ese sentido, las Constituciones de Alema-
nia Federal e Italia se distinguieron; posteriormente, la de Francia.
En esos años posteriores a la Segunda Guerra Mundial, España y
Portugal estaban gobernados por dictadores, y se encontraban muy re-
zagados en cuanto a instituciones democráticas. Cuando ambos países
regresaron al régimen constitucional y promulgaron sus leyes constitu-
cionales, éstas, a su vez, incorporaron las nuevas instituciones de esa
gran corriente constitucionalista; puede afirmarse que constituyen sín-
tesis de esa ola democrática.
América Latina, para fortalecer sus instituciones democráticas, volvió
los ojos, principalmente a partir de 1985, hacia España, Portugal, Francia
e Italia, según el respectivo país de la región. Es decir, se dio un vuelco
constitucional: después de la independencia de los países de la región,
los constituyentes se habían inspirado en el pensamiento francés e inglés,
pero las Constituciones que más habían influido en la redacción de los
documentos constitucionales latinoamericanos habían sido, en primer lu-
gar, la estadounidense de 1787, en segundo, la española de 1812 y, en
tercero, el incipiente desarrollo constitucional en los otros países latinoa-
mericanos. Lo nuevo, en las dos últimas décadas del siglo XX, fue que
los constituyentes de América Latina se inspiraron en primerísimo lugar
en la Europa democrática y continental.
Hasta los primeros años de la década de los ochenta, muchos de los
países de la región sufrieron gobiernos militares, dictaduras, rupturas de
regímenes democráticos. En el área geográfica sólo podían ser considera-
dos sistemas democráticos, en la década de los setenta, Colombia, Costa
Rica y Venezuela, y la situación muy particular de México.
La nueva Constitución de Portugal se expidió en 1976 y la de España
dos años después. Ambas recogieron las nuevas instituciones posteriores
a la Segunda Guerra Mundial. Crearon esa síntesis a la cual me referí en
párrafos anteriores.
En América Latina, a mediados de los años ochenta, los países fueron
regresando a la elección libre de sus gobernantes. El retorno al sistema de-
mocrático se caracterizó con la promulgación de nuevas Constituciones o
revisiones generales de las antiguas. La casi coincidencia cronológica con
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 23
la Constitución Española de 1978 sirvió para que ésta inspirara en diversos
países de América Latina, en forma señalada, lo relativo a las instituciones
de la segunda posguerra, lo cual ha sido bien documentado.28
Debe precisarse que estos años en América Latina, esenciales para su
evolución político-democrática, también reforzaron el derecho constitu-
cional comparado latinoamericano, porque se examinaba cómo las nue-
vas Constituciones o sus reformas en la región aceptaban las institucio-
nes mencionadas, y cómo las adaptaban a la realidad y tradición jurídica
del país, lo cual constituyó un elemento importante que fue considerado
con cuidado por las Constituciones o reformas generales, cronológica-
mente posteriores, aunque cada realidad política tiene sus peculiaridades
propias.
B. Digamos cuáles son las principales instituciones aludidas y qué paí-
ses las han aceptado, aunque con modalidades diversas.
Respecto a la jurisdicción, justicia constitucional o derecho procesal
constitucional, como ahora se denomina por varios autores, se han crea-
do tribunales o cortes especializadas en esta materia, aunque en algunos
casos el nuevo sistema subsistió con el “americano”. Esta corriente co-
menzó en Guatemala, aunque existen, quizá, dos antecedentes, con la
Constitución de 1965 y la Corte de Constitucionalidad de la propia Gua-
temala, cuya efectividad fue casi inexistente, en virtud de que resolvió
sólo un recurso en cuanto al fondo. El siguiente país que creó un órgano
de esa naturaleza fue Chile en 1970, lo suprimió en 1973, y lo restableció
en 1980; su funcionamiento no gozó, obviamente, de independencia du-
rante la dictadura militar.
Ecuador estableció, en 1945, un Tribunal de Garantías Constituciona-
les, pero la decisión última correspondía al Poder Legislativo; en 1978,
creó un tribunal con igual denominación, pero sin facultades decisorias.
En su Constitución, expedida veinte años después, estructuró un verda-
dero Tribunal Constitucional. En Perú, en 1980, se estableció un tribunal
de carácter constitucional con competencia para resolver en última ins-
tancia las acciones de habeas corpus y de amparo, así como las acciones
de inconstitucionalidad; de estas últimas poco conoció, debido a que fun-
cionó durante corto tiempo.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO24
28 Véase Fernández Segado, Francisco (coord.), La Constitución de 1978 y el
constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitu-
cionales, 2003, 874 pp. La obra contiene 37 ensayos, muchos de los cuales son exce-
lentes, sobre este específico tema.
La ola democratizadora de mediados de los años ochenta continuó,
impulsó y fortaleció la creación de esos órganos constitucionales. En
1985, Guatemala restableció la Corte de Constitucionalidad, con faculta-
des más amplias que su antecesora.
México convirtió a su Suprema Corte en tribunal constitucional con las
reformas de 1987 y 1994, pero el proceso aún se encuentra inconcluso.
En 1991, la Constitución de Colombia creó la Corte Constitucional.
En 1993, Perú, el Tribunal Constitucional. En 1994, Bolivia también es-
tableció un órgano con idéntica denominación.
Asimismo, se establecieron salas constitucionales autónomas dentro
de las cortes o tribunales supremos en El Salvador en 1983, reformada
en 1991; en Costa Rica en 1989; en Paraguay en 1992; en Nicaragua en
1995, aunque las principales facultades corresponden al pleno de la
Corte; en Venezuela en 1999; en Honduras en 2001.29
El Supremo Tribunal Federal de Brasil, en la Constitución de 1988,
artículo 102, posee múltiples competencias de la más diversa índole; en-
tre ellas el conocimiento originario de la acción directa de la inconstitu-
cionalidad de ley o acto normativo, federal o estatal; los conflictos entre
la Federación y los estados o el Distrito Federal, o entre unos u otros; el
conocimiento del recurso extraordinario en causas decididas en última
instancia cuando se trata de actos contrarios a la Constitución, la declara-
ción de inconstitucionalidad de tratados o leyes federales, o leyes o actos
de autoridades locales considerados inconstitucionales.30
C. El habeas data es el instrumento que
procede para lograr el conocimiento de informaciones relativas al promo-vente y que consten en registros o bancos de datos pertenecientes a entida-des gubernamentales o de carácter público, o bien para obtener la rectifi-cación de datos cuando el afectado prefiera no hacerlo por conducto de unproceso reservado, ya sea judicial o administrativo. Como puede observar-se, dicho instrumento tiene por objeto proteger a la persona contra posi-bles afectaciones realizadas por medio de la información electrónica, quese ha extendido de manera extraordinaria en nuestra época.31
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 25
29 Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, Introducción al derecho constitu-
cional comparado de Paolo Biscaretti di Ruffia, México, Fondo de Cultura Económica,
1996, pp. 31-40; Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. 41-48.
30 Artículo 103 de la Constitución brasileña de 1988. Véase Constituição da
República Federativa do Brasil, Brasilia, Senado Federal, 2004, pp. 71-73.
31 Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, op. cit., nota 29, p. 43.
Incorporan el habeas data en sus Constituciones: Brasil en 1988, Pa-
raguay en 1992, Perú en 1993, Argentina en 1994, Ecuador en 1998, y
Bolivia en 2004.
Algunas Constituciones han creado novedosos instrumentos procesa-
les de protección de derechos, como el mandado de segurança colectivo
en Brasil, o la acción de cumplimiento en Perú, pero aún se trata de casos
aislados.
D. El ombudsman es la institución sueca que se desarrolló a partir de
1809,32 la cual fue recogida por las Constituciones de Portugal, como
promotor de la justicia, y de España, como defensor del pueblo, denomi-
nación esta última con la cual se ha incorporado a varias leyes funda-
mentales de América Latina, región en la que se pueden encontrar ante-
cedentes;33 pero la primera Constitución que la admitió con sus
características propias, se encuentra en el mencionado Código Funda-
mental de Guatemala de 1985; con posterioridad fue aceptada por los ór-
denes jurídicos de México en 1990, aunque se le incluyó en la Constitu-
ción hasta 1992;34 de El Salvador en 1991; de Colombia en ese mismo
año; de Paraguay y Costa Rica en 1992; de Perú en 1993; de Argentina
a nivel federal en 1993 y 1994, porque con anterioridad varias provincias
ya contaban con él; de Bolivia y Honduras en el último año señalado; de
Nicaragua en 1995; de Ecuador en 1996, y de Venezuela en 1999.
Además, existen varios ombudsmen a nivel local y municipal, y otros
no creados a nivel constitucional como el defensor de los habitantes de
Costa Rica, en 1992.
Esta institución ha echado raíces en una región que no se distingue por
el respeto a los derechos humanos, y en algunos de los países ha colabo-
rado a frenar violaciones masivas de esos derechos, auxiliando a confor-
mar una cultura de los derechos fundamentales de las personas, aunque
aún el camino es muy largo y lleno de dificultades.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO26
32 Carpizo, Jorge, Algunas reflexiones constitucionales, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2004, p. 76; Aguilar Cuevas, Magdalena, Defensor del ciuda-
dano (ombudsman), México, CNDH-UNAM, 1991, pp. 113-136; Fairén Guillén, Víctor,
El defensor del pueblo —ombudsman—, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1982, t. I, pp. 167 y 168; Maiorano, Jorge L., El ombudsman, defensor del pueblo y de las
instituciones republicanas, Buenos Aires, Ediciones Macchi, p. 4.
33 Carpizo, Jorge, Derechos humanos y ombudsman, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas-Comisión Nacional de Derechos Humanos, 1993, pp. 11-14.
34 Ibidem, pp. 115-134.
En 1983 se creó el Instituto Latinoamericano del Ombudsman, y en
1992 la Asociación Iberoamericana del Ombudsman.
E. Existe la tendencia a obtener la autonomía técnica del ministerio
público o fiscal, desligándolo por completo de la subordinación tradi-
cional que ha tenido respecto al Poder Ejecutivo. El constitucionalista
Diego Valadés ha integrado un cuadro significativo de esta tendencia.
Cuando se refiere a “autónomo” lo que resalta es el carácter técnico y la
independencia o casi independencia del ministerio público o fiscal res-
pecto al Poder Ejecutivo, de acuerdo con los mandatos constitucionales.
En consecuencia, el jurista no se está refiriendo al concepto de órgano
constitucional autónomo. El cuadro mencionado puede observarse en la
página siguiente.35
Debo apuntar que en América Latina el ministerio público se encuen-
tra, aunque sea formalmente, como parte del Poder Judicial en Colombia,
Paraguay, El Salvador, Perú y en las provincias argentinas, salvo una;
que la autonomía técnica es todavía más un postulado constitucional que
una realidad; que la ratificación del procurador general de la república,
por parte del Senado en México, no ha cambiado en nada la subordina-
ción tradicional respecto al presidente de la República, y que es la Cons-
titución de la República Dominicana, en este punto, como en muchos
otros, la más atrasada de la región.
MINISTERIO PÚBLICO
País Ministerio Público
Argentina Artículo 120: autónomo.
Bolivia Artículos 124 y ss.: autónomo.
Brasil Artículos 127 y ss.: autónomo.
Chile Artículo 80 A: autónomo.
Colombia Artículos 249 y ss.: autónomo.
Costa Rica Artículos 1o. y 10 (Ley Orgánica de la Procuraduría General
de la República): autónomo.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 27
35 Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, 2003, p. 116.
País Ministerio Público
Ecuador Artículo 217: autónomo.
El Salvador Artículo 191: autónomo.
Guatemala Artículo 251: autónomo.
Honduras Artículo 228: autónomo.
México Artículos 76 II y 89 IX: el presidente designa, con la ratifi-
cación del Senado.
Nicaragua Artículo 150.14: el presidente propone una terna a la Asam-
blea.
Panamá Artículos 155, 200 y 221: el Consejo de Gabinete designa,
con la ratificación de la Asamblea.
Paraguay Artículo 266: autónomo.
Perú Artículo 158: autónomo.
República
Dominicana
Artículo 21 (Ley sobre el Estatuto del Ministerio Público): el
presidente designa libremente.
Uruguay Autónomo por ley.
Venezuela Artículos 273 y 284: autónomo.
El ministerio público o fiscal debe configurarse como un órgano cons-
titucional autónomo, en virtud de que su actividad está ligada a la liber-
tad y dignidad de las personas.36 Se está, entonces, hablando no sólo de
procedimiento penal, sino de la vigencia de los derechos humanos, en
virtud de que incluso si no se llega a ejercer la acción penal, la averigua-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO28
MINISTERIO PÚBLICO (continuación)
36 Carpizo, Jorge, “El ministerio fiscal como órgano constitucional autónomo”, Revista
de Estudios Políticos, Madrid, núm. 125, julio-septiembre de 2004, pp. 50, 63-76; véase
Revista de la Facultad de Derecho de México, México, t. X, núms. 37-40, 1960, p. 23;
García Ramírez, Sergio, “Programa de justicia penal para el nuevo gobierno”, y González
de la Vega, René, “Algunas medidas de política criminal”, Criminalia, México, año LXVI,
núm. 2, 2000, pp. 31 y 108, respectivamente.
ción previa puede traer consigo consecuencias psíquicas, sociales y eco-
nómicas para el afectado.37
F. El equilibrio entre los poderes Ejecutivo y Legislativo. La historia
política de América Latina está repleta de periodos de dictadura, anar-
quía, caudillos y presidentes fuertes. Existe la tendencia, que tiene sus
orígenes a finales del siglo XIX en Chile y en las primeras décadas del
siglo XX en Uruguay, a equilibrar a estos dos poderes, con el fortaleci-
miento del congreso y el otorgamiento de mecanismos eficaces de con-
trol respecto del Poder Ejecutivo.
Imposible detenernos en esta importantísima tendencia, que presenta
múltiples facetas, misma que los países de la región acogen de la manera
más diversa y variada, y en muy diversos grados, desde casi su negación
hasta extremos que alteran los mecanismos propios de un sistema presi-
dencial. Al respecto se pueden mencionar: las funciones del consejo de
ministros, la coordinación de este cuerpo colegiado o jefe de gabinete, la
censura, la moción de confianza, e incluso hasta la disolución del congreso
por parte del presidente de la república. De estas cuestiones, el distinguido
jurista Diego Valadés ha elaborado cuadros sinópticos, como el anterior,
de las Constituciones latinoamericanas, que son de particular utilidad.38
En esta tendencia existe la discusión, que en los últimos años se ha re-
crudecido, sobre si el régimen parlamentario sería más idóneo que el pre-
sidencial para los sistemas de gobierno de América Latina.39
G. Existen otras tendencias constitucionales en la región que son tam-
bién muy importantes, como:
a) Los Consejos de la Judicatura, cuya función es el gobierno y la ad-
ministración de los tribunales, integrados mayoritariamente por miem-
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 29
37 Díez-Picazo, Luis María, El poder de acusar. Ministerio fiscal y constituciona-
lismo, Barcelona, Ariel Derecho, 2000, p. 11.
38 Valadés, Diego, op. cit., nota 35, pp. 103-117.
39 La bibliografía es amplia. Entre otros, se pueden citar a Linz, Juan J. y Valenzuela,
Arturo (eds.), The Failure of Presidencial Democracy. Comparative Perspectives, Baltimore,
The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 1, 169 pp., y vol. 2, 358 pp.; Valadés, Diego
y Serna, José María (coords.), El gobierno en América Latina. ¿Presidencialismo o
parlamentarismo?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, 255 pp.;
Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design
and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, 316 pp.; Nohlen,
Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Instituciones y cambio
político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, 390 pp.
bros del Poder Judicial con la finalidad de hacer efectivo el llamado “au-
togobierno de la magistratura”.
Se afirma que los consejos de la judicatura hacen a un lado el aparato
burocrático del Estado para transformarlo en un órgano autónomo e inde-
pendiente de cualquier otro poder; que es un régimen de autogobierno
por el cual se garantiza que la carrera judicial sea una realidad, y que la
designación, promoción, adscripción y responsabilidad de los jueces res-
pondan a sistemas objetivos de méritos que fortalezcan la independencia
de los tribunales.40
b) El reconocimiento de la supremacía del derecho internacional, pri-
mordialmente del convencional, respecto a los preceptos internos, pero
no en relación a los constitucionales, como en los casos de Ecuador, Pa-
namá, El Salvador, Costa Rica y Argentina.
En lo relativo a los tratados y convenciones sobre derechos humanos,
el énfasis es mayor, como en la Constitución peruana de 1979, no en la
actual de 1993, que dispuso que los preceptos de los tratados sobre esa
materia tenían jerarquía constitucional y, por tanto, no podían ser modifi-
cados, sino por el procedimiento a través del cual se reforma la norma
constitucional.
El artículo 142 de la Constitución de Paraguay de 1992 es rotundo al
ordenar que “Los tratados internacionales relativos a los derechos huma-
nos no podrán ser denunciados sino por los procedimientos que rigen pa-
ra la enmienda de la Constitución”.
El artículo 75, inciso 22, de la Constitución argentina, reformada en
1994, dispone que los tratados y los concordatos poseen jerarquía superior
a las leyes, y que los tratados y convenciones de derechos humanos, que
expresamente enuncia, poseen jerarquía constitucional, y sólo pueden ser
denunciados por el Poder Ejecutivo, previa aprobación de las dos terceras
partes de la totalidad de los miembros de cada cámara; los demás tratados
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO30
40 Giacobbe, Giovanni, “Autogobierno de la magistratura y la unidad de la jurisdicción
en el ordenamiento constitucional de la república italiana”, en varios autores, Justicia y
sociedad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1994, p. 103. Véanse de
Fix-Zamudio, Héctor, “Órganos de dirección y administración de los tribunales en los
ordenamientos latinoamericanos”, en varios autores, Memoria de El Colegio Nacional,
México, El Colegio Nacional, 1992, pp. 43 y 44, y Los problemas contemporáneos del
Poder Judicial, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1986, pp. 37-40;
asimismo, Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, México, Porrúa- UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 192-206.
y convenciones sobre dicha materia gozarán de jerarquía constitucional, si
son aprobados por la mencionada mayoría de los legisladores.41
El artículo 23 de la Constitución venezolana norma que los tratados,
pactos y convenciones ratificados de derechos humanos tienen jerarquía
constitucional y, en consecuencia, prevalecen en el orden interno, en
cuanto contengan preceptos más favorables que los establecidos por la
ley fundamental, siendo de aplicación inmediata y directa por parte de
los tribunales y demás órganos del poder público.
En la región, son 21 países los que reconocen la jurisdicción contencio-
sa de la Corte Interamericana de Derechos Humanos. La Constitución pe-
ruana de 1993, en su artículo 205, precisa que agotada la jurisdicción in-
terna, quien se considere lesionado en los derechos que la Constitución
reconoce, puede recurrir a los tribunales u organismos internacionales de
los cuales ese país es parte. Hasta ahora es la única Constitución latinoa-
mericana que contiene un precepto de tal naturaleza. Sin embargo, fue este
Estado el que, en 1999, desconoció unilateralmente y con efecto inmediato
la competencia jurisdiccional de la Corte Interamericana de Derechos Hu-
manos, aunque en marzo de 2001, el congreso de ese país decidió su retor-
no a la jurisdicción de la mencionada corte.42
c) La judicialización de los actos y conflictos electorales. La tendencia
es hacia la creación de tribunales especializados en materia electoral en
lugar de institutos de carácter político. Estos tribunales gozan general-
mente de autonomía plena y en muchas ocasiones constituyen órganos
constitucionales autónomos.43 Esta tendencia comenzó con la Constitu-
ción brasileña de 1934. La actual de 1988 establece una amplia jurisdic-
ción electoral con un Tribunal Superior Electoral, tribunales regionales
electorales, jueces electorales y juntas de la misma naturaleza.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 31
41 Véase Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, op. cit., nota 29, pp. 49-54.
42 Dichos países son: Argentina, Bolivia, Brasil, Colombia, Costa Rica, Chile,
Ecuador, El Salvador, Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay,
Perú, República Dominicana, Surinam, Trinidad y Tobago, Uruguay y Venezuela. Véanse
Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. 155-158; Gómez-Robledo Verduzco,
Alonso, “Nexos entre la Comisión y la Corte Interamericana de Derechos Humanos”, Ars
Iuris, México, núm. 17, 1997, pp. 120-147; García Ramírez, Sergio, Estudios jurídicos,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 389-405. Hitters, Juan
Carlos, “Imposibilidad de retirarse de la jurisdicción de la Corte Interamericana (El caso de
Perú)”, Revista Uruguaya de Derecho Procesal, Montevideo, núm. 4, 1999, p. 571.
43 Respecto a las características de un órgano constitucional autónomo, véase Car-
pizo, Jorge, “El ministerio fiscal como…”, cit., nota 36, pp. 66 y 67.
Se han constituido tribunales electorales, autónomos e independientes
del Poder Judicial y de cualquier otra institución u organismo del Estado,
entre otros, en la Constitución de Chile de 1980 con el Tribunal Califica-
dor de Elecciones y los tribunales regionales electorales; en la Constitu-
ción de Costa Rica de 1949 con el Tribunal Supremo de Elecciones; en
la Constitución de Ecuador de 1978 con el Tribunal Supremo Electoral;
en la Constitución de Panamá de 1972-1983 con el Tribunal Electoral; en
la Constitución de Paraguay de 1992 con el Tribunal Superior de Justicia
Electoral.
Guatemala y Honduras cuentan con tribunales electorales, aunque no
se encuentran regulados en sus respectivas Constituciones.
En Colombia, El Salvador, Perú y Venezuela existen órganos que, a
pesar de que no reúnen las características judiciales, deciden en última
instancia respecto a los resultados de la calificación.
En México comenzó, en 1987, con timidez, el camino hacia la judicia-
lización de los actos y conflictos electorales. Las reformas de 1990 y
1993 fueron fortaleciendo esta tendencia, y en 1996 el Tribunal Electoral
Federal pasó a formar parte del Poder Judicial de la Federación, pero con
plena autonomía técnica y como instancia definitiva de decisión. Este
Tribunal Electoral se integra por una sala superior y salas regionales de
carácter permanente.44
d) Las funciones de fiscalización se realizan a través de un órgano espe-
cífico, con autonomía técnica, que generalmente se encuentra encuadrado
dentro del Poder Legislativo, y cuya función es la fiscalización de las
cuentas, de la gestión económica del Estado, del sector público, y de los
recursos públicos manejados por particulares. Este órgano, como regla ge-
neral, informa al congreso de sus labores y determina las probables res-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO32
44 Fix-Zamudio, Héctor y Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 12, pp. 629-634;
de Orozco Henríquez, J. Jesús, “Los sistemas de justicia electoral desde una perspectiva
comparativa”, en varios autores, Tendencias contemporáneas del derecho electoral en el
mundo. Memoria del II Congreso Internacional de Derecho Electoral, México, Cámara de
Diputados, LV Legislatura-UNAM, 1993, pp. 793-826; “Los sistemas contenciosos elec-
torales en América Latina”, Justicia electoral, México, 1996, vol. I, núm. 7, pp. 5-40;
Valadés, Diego, Constitución y política, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1994, pp. 97-116; Nohlen, Dieter (ed.), Elecciones y sistemas de partidos en
América Latina, San José, Costa Rica, Instituto Interamericano de Derechos Humanos,
1993, 516 pp.
ponsabilidades en que se haya podido incurrir en el manejo de los recursos
públicos.
Los miembros de estos órganos deben gozar de garantías de indepen-
dencia e inamovilidad.45
A estos órganos se les suele denominar tribunal o corte de cuentas,
entidad superior de fiscalización, cámara de cuentas, auditoría general
de la nación, aunque la denominación que prevalece en América Latina
es la de Contraloría General de la República.
Estos órganos son de singular importancia en una región donde la co-
rrupción es un gran problema, aunque sus facultades no son amplias en va-
rios de nuestros países, en los cuales, ya sea que se encuentren enmarcados
o no dentro del Poder Legislativo, se les garantiza autonomía funcional y
administrativa. Tal es el caso en Colombia, Costa Rica, Ecuador, Hondu-
ras, México, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay y Venezuela.
La Constitución argentina señala que es organismo de asistencia técni-
ca del congreso, con autonomía funcional. La de Brasil indica que el
control está a cargo del Congreso Nacional con el auxilio del Tribunal de
Cuentas. La de El Salvador, que es organismo independiente del presi-
dente de la república. La de Guatemala, que es institución técnica des-
centralizada. Las de Chile, Nicaragua y Panamá, que es organismo autó-
nomo o independiente.
A nivel constitucional se establecen alguna o algunas garantías para la
independencia del titular del órgano en: Bolivia, Brasil, Costa Rica, Chi-
le, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Panamá y Pa-
raguay; lo que no acontece, o muy precariamente, en Argentina, Ecua-
dor, República Dominicana y Venezuela.
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 33
45 Al respecto, claro e importante es el artículo 136 de la Constitución Española de 1978,
que a la letra dice: “1. El Tribunal de Cuentas es el supremo órgano fiscalizador de las
cuentas y de la gestión económica del Estado, así como del sector público. Dependerá
directamente de las Cortes Generales y ejercerá sus funciones por delegación de ellas en el
examen y comprobación de la Cuenta General del Estado. 2. Las cuentas del Estado y del
sector público estatal se rendirán al Tribunal de Cuentas y serán censuradas por éste. El
Tribunal de Cuentas, sin perjuicio de su propia jurisdicción, remitirá a las Cortes Generales
un informe anual en el que, cuando proceda, comunicará las infracciones o responsabilidades
en que, a su juicio, se hubiere incurrido. 3. Los miembros del Tribunal de Cuentas gozarán
de la misma independencia e inamovilidad y estarán sometidos a las mismas incompa-
tibilidades que los Jueces. 4. Una ley orgánica regulará la composición, organización y
funciones del Tribunal de Cuentas”.
El presidente de la república no tiene ninguna participación en la de-
signación del titular o titulares del órgano en: Colombia, Costa Rica,
Guatemala, Honduras, México, Panamá, Paraguay y Uruguay.
Al respecto, interesantes resultan las disposiciones constitucionales de
Argentina, Colombia y Guatemala.
En Argentina, el titular es propuesto por el partido de oposición con
mayor número de legisladores en el congreso, y es designado por mayo-
ría absoluta de los miembros de cada una de las cámaras legislativas.
En Colombia, el contralor es electo por el congreso de ternas que inte-
gran por partes iguales la Corte Constitucional, la Corte Suprema de Jus-
ticia y el Consejo de Estado.
En Guatemala, el contralor es designado por el congreso, por mayoría
absoluta de todos los diputados, entre seis candidatos propuestos por una
comisión integrada por un representante de los rectores de las universida-
des, los decanos de las facultades de contabilidad en que se imparta la
carrera correspondiente, de la Asamblea General del Colegio de Econo-
mistas, Contadores Públicos y Administradores de Empresas.
Por el contrario, el presidente de la república sí interviene en algún
grado o forma en esos nombramientos en Bolivia, Brasil, Chile, Ecuador,
Nicaragua, Perú y República Dominicana.46
VI. PROYECCIÓN CIENTÍFICA Y ACADÉMICA
A. La academia muestra interés por los estudios constitucionales com-
parados en América Latina como forma de conocer mejor las institucio-
nes, pero también con la finalidad de que dicho conocimiento sea útil pa-
ra el perfeccionamiento de aquéllas.
El Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM fue pionera en
este propósito y en esta clase de estudios.
La UNAM tiene en el centro de su escudo el mapa de América Latina;
su lema “Por mi raza hablará el espíritu” no se refiere a la raza mexica-
na, sino a la de los pueblos latinos del hemisferio. El IIJ nació como
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO34
46 Los datos los he tomado de la obra mencionada en la nota 10 y de Entidad
Fiscalizadora Superior de La India (comp.), Mandatos de las Entidades Fiscalizadoras
Superiores, Intosai, 2003, 3 vols. La obra citada contiene la normativa de estos órganos en
todo el mundo, tanto a nivel constitucional como legal. El idioma utilizado es el inglés.
Instituto de Derecho Comparado y se preocupó por aplicar ese método a
algunas instituciones de la región.
Fue precisamente a principios de la década de los setenta, cuando los
sistemas antidemocráticos aumentaban en el área, que el IIJ decidió
crear una nueva colección de publicaciones, dentro de su serie B de
Estudios comparativos, la d correspondiente al derecho latinoamerica-
no. Se encargaron monografías, a los investigadores de esa casa de es-
tudios, sobre las principales instituciones constitucionales; se comenzó
la edición de las mismas con la obra Federalismo en Latinoamérica de
Jorge Carpizo, quien dirigió la colección durante sus primeros años. A
este libro han seguido múltiples y variadas monografías. Asimismo, la
serie se enriqueció con la edición de las memorias de coloquios y con-
gresos sobre las cuestiones y los problemas constitucionales de Améri-
ca Latina, en los cuales participaron muchos de los más distinguidos
constitucionalistas de la región e invitados especiales de otros países,
especialmente de España.47
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 35
47 Destaco las 32 monografías y memorias editadas hasta 1993 dentro de la colección
mencionada del IIJ: 1. Carpizo, Jorge, Federalismo en Latinoamérica, 1973, 84 pp. 2.
Chapoy Bonifaz, Dolores Beatriz, El régimen financiero del Estado en las
Constituciones latinoamericanas, 1973, 72 pp. 3. Lions Signoret, Monique, El Poder
Legislativo en América Latina, 1974, 92 pp. 4. Pantoja Morán, David, La idea de la
soberanía en el constitucionalismo latinoamericano, 1973, 166 pp. 5. Fix-Zamudio,
Héctor, Constitución y proceso civil en Latinoamérica, 1974, 125 pp. 6. Valadés, Diego,
La dictadura constitucional en América Latina, 1974, 213 pp. 7. Ruiz Massieu, José
Francisco, Normación constitucional de los partidos políticos en América Latina, 1974,
139 pp. 8. Méndez Silva, Ricardo, El mar patrimonial en América Latina, 1974, 137 pp.
9. Montaño, Jorge, Partidos y política en América Latina, 1975, 174 pp. 10. García
Laguardia, Jorge Mario y Pantoja Morán, David, Tres documentos constitucionales en la
América española preindependiente, 1975, 120 pp. 11. Torre Villar, Ernesto de la y
García Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histórico del constitucionalismo hispa-
noamericano, 1976, 310 pp. 12. Varios, Función del Poder Judicial en los sistemas
constitucionales latinoamericanos, 1977, 208 pp. 13. Varios, El predominio del Poder
Ejecutivo en Latinoamérica, 1977, 450 pp. 14. Varios, Constitución y grupos de presión
en América Latina, 1978, 164 pp. 15. Varios, Evolución de la organización
político-constitucional en América Latina (1950-1975), vol. I: México y Centroamérica,
1978, 315 pp. 16. Véscovi, Enrique, Elementos para una teoría general del proceso civil
latinoamericano, 1978, 103 pp. 17. Varios, Evolución de la organización político-
constitucional en América Latina (1950-1975), vol. II: Sudamérica y España, 1979, 467
pp. 17 bis. Valencia Carmona, Salvador, Poder Ejecutivo latinoamericano, 1979, 154 pp.
18. García Laguardia, Jorge Mario, La reforma liberal en Guatemala. Vida política y
orden constitucional, 2a. ed., 1980, 258 pp. 19. García Laguardia, Jorge Mario (comp.),
Han sido publicados también trabajos de carácter general como la
Introducción al constitucionalismo iberoamericano de Antonio Colomer
Viadel;48 el Derecho constitucional latinoamericano de Humberto Qui-
roga Lavié;49 los Sistemas constitucionales latinoamericanos,50 obra que
constituye una recopilación de ensayos de connotados constitucionalistas
y que fue dirigida por tres académicos de la región; dos de ellos también
dirigieron La jurisdicción constitucional en Iberoamérica.51
La producción científica en artículos es inconmesurable. Asimismo, la li-
teratura sobre algunas instituciones ha sido abundante en los últimos años,
dentro de la cual sobresale lo respectivo a los regímenes presidenciales. En
la nota 39 de este ensayo se mencionan algunas obras sobre este tema.
También pueden señalarse, entre otros libros, Aspectos del Estado en
América Latina y El Estado latinoamericano, ambos de Marcos Kaplan;
El federalismo en América Latina de Francisco Fernández Segado, y la
compilación de Ernesto Villanueva sobre Derecho de acceso a la comu-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO36
Partidos políticos y democracia en Iberoamérica, II Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional celebrado en 1980, 1981, 197 pp. 20. Hernández Becerra,
Augusto, Estado y territorio. En la teoría general, en el derecho colombiano y en el
derecho comparado, 1981, 183 pp. 21. Sáchica, Luis Carlos, La Constitución, cien años
haciéndose, 1982, 173 pp. 22. Varios, El constitucionalismo en las postrimerías del siglo
XX. Las Constituciones latinoamericanas, 2a. ed., 1994, t. I, 653 pp. 23. Varios, El
constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX. Las Constituciones latinoame-
ricanas, 2a. ed., 1994, t. II, VIII-655-1367 pp. 24. Varios, El constitucionalismo en las
postrimerías del siglo XX. Constitucionalismo. Colaboraciones extranjeras, 1988, t. III,
IX-465 pp. 25. Díaz Cardona, Francia Elena, Fuerzas armadas, militarismo y Constitu-
ción nacional en América Latina, 1988, 261 pp. 25 bis. Varios, El constitucionalismo en
las postrimerías del siglo XX. Constitucionalismo. Colaboraciones extranjeras y
nacionales, 1988, t. IV, VII-451-717 pp. 26. Varios, El constitucionalismo en las postri-
merías del siglo XX. La Constitución mexicana, 70 años después, 1988, t. V, XVI-294
pp. 27. Varios, El constitucionalismo en las postrimerías del siglo XX. La Constitu-
ción mexicana, 70 años después, 1988, t. VI, XVI-295-516 pp. 28. Quiroga Lavié,
Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, 1991, 554 pp. 29. Varios, Garantías
jurisdiccionales para la defensa de los derechos humanos en Iberoamérica, 1993, 429
pp. 30. Nohlen, Dieter, Los sistemas electorales en América Latina y el debate sobre
reforma electoral, 1993, 162 pp.
48 Colomer Viadel, Antonio, op. cit., nota 3.
49 Quiroga Lavié, Humberto, op. cit., nota 47.
50 García Belaunde, D. et al. (coords.), op. cit., nota 26.
51 García Belaunde, D. y Fernández Segado, F. (coords.), La jurisdicción constitucional
en Iberoamérica, Lima-Madrid, Dykinson-Ediciones Jurídicas, 1997, 963 pp.
nicación pública en Latinoamérica.52 En las publicaciones periódicas
destacan el Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano de la
Fundación Konrad Adenauer, el Anuario Iberoamericano de Justicia
Constitucional del Centro de Estudios Políticos y Constitucionales de
Madrid, y la Revista Latino-Americana de Estudos Constitucionais de la
Universiad Federal de Ceará, Brasil.
B. Para el estudio comparado aludido, lo primero que se necesita es el co-
nocimiento de los textos constitucionales, cuyas recopilaciones datan de ha-
ce muchos años, como las realizadas en 1943, 1951, 1954, 1958 o 1961.53
Más próximas en el tiempo destacan las realizadas por el Centro de Estudios
Constitucionales de Madrid en 1992, las del IIJ en 1988 y 1991;54 la del
propio IIJ y el Fondo de Cultura Económica en el último año mencionado, y
la de la Unión Iberoamericana de Colegios de Abogados y el Ilustre Colegio
de Abogados de Madrid en 1998 y 2001.55 A partir de 2005, el IIJ creó la
estupenda colección Constituciones Iberoamericanas; cada país va contando
con su propio volumen, y en disco compacto se contienen todas las leyes
fundamentales que han regido en este Estado.
C. El derecho constitucional comparado latinoamericano se reforzó
con la creación del Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucio-
nal, en Buenos Aires, en marzo de 1974. Sus actividades académicas
son numerosas; ha propiciado el acercamiento de los constitucionalistas
de la región, y las publicaciones, la realización de múltiples coloquios,
simposios y seminarios, entre los cuales destaca la celebración de nueve
congresos iberoamericanos que han examinado los temas más importan-
tes para el área, tales como: el predominio del Poder Ejecutivo; grupos
de presión; funciones del Poder Judicial; sistemas electorales; división de
poderes; la situación del Poder Legislativo; federalismo y descentraliza-
ción política; Constitución y derecho internacional; la protección consti-
DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO 37
52 Kaplan, Marcos, Aspectos del Estado en América Latina, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 1985, 288 pp., y El Estado latinoamericano, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996, 295 pp.; Fernández Segado, Francisco, El
federalismo en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas-Centro de Estudios Constitucionales México-Centroamérica, 2003, 169 pp.; Villa-
nueva, Ernesto (comp.), Derecho de acceso a la comunicación pública en Latinoamérica,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, 538 pp.
53 Biscaretti di Ruffia, Paolo, op. cit., nota 12, p. 109.
54 Véanse las obras citadas en la nota 47 de este ensayo.
55 Esta última edición la cité en la nota 10 de este ensayo.
tucional de los derechos humanos; tribunales y salas constitucionales; so-
beranía y globalización; instrumentos de justicia constitucional; la
democracia interna y el financiamiento de precampañas de los partidos;
relaciones entre gobierno y congreso; minorías, pueblos y naciones; mo-
mentos constitucionales y cambio político; principio de igualdad y no
discriminación, y protección internacional de los derechos humanos.56
En agosto de 2003 se fundó el Instituto Iberoamericano de Derecho
Procesal Constitucional, como consecuencia de la concepción de que es-
ta disciplina tiene autonomía científica respecto del derecho constitucio-
nal. Esta nueva asociación ha desarrollado destacada labor en eventos
académicos, así como la publicación de la Revista Iberoamericana de
Derecho Procesal Constitucional. Proceso y Constitución. Más allá de la
discusión respecto a la autonomía científica de tal disciplina,57 muchos
de los más destacados fundadores y directivos del Instituto Iberoamerica-
no de Derecho Constitucional lo son también del nuevo instituto y del
Consejo Editorial de la mencionada revista.
En los empeños por ampliar, divulgar y fortalecer el derecho constitu-
cional latinoamericano y comparado, todos los esfuerzos son bienveni-
dos. También en la academia, la unión es síntoma de fuerza.
Así como América Latina es una realidad y una idea que se constitu-
cionalizan, el derecho constitucional latinoamericano y el derecho cons-
titucional comparado latinoamericano son realidades e ideas al servicio
de una meta común y mayor: el perfeccionamiento de nuestros sistemas
constitucionales dentro de la democracia y la gobernabilidad, que hacen
suya la tendencia de la cohesión y la integración de la región.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO38
56 Véase Carpizo, Jorge, “Treinta años del Instituto Iberoamericano de Derecho
Constitucional”, Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional. 1974-2004, México,
UNAM-Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 2004, 215 pp.
57 Ferrer Mac-Gregor, Eduardo, op. cit., nota 21, pp. XV-XVIII. Véanse Fix-
Zamudio, Héctor, Introducción al derecho procesal constitucional, México, Fundap-
Colegio de Secretarios de la Suprema Corte de Justicia de la Nación, 2002, 125 pp.;
García Belaunde, Domingo, Derecho procesal constitucional, Bogotá, Temis, 2001, 216
pp., y Landa Arroyo, César, Teoría del derecho procesal constitucional, Lima, Palestra
Editores, 2003, 278 pp.
CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMA
PRESIDENCIAL E INFLUENCIAS PARA SU INSTAURACIÓN
EN AMÉRICA LATINA*
I. SISTEMAS PRESIDENCIALES Y PARLAMENTARIOS
A. Hay que preguntarse cuáles son las características que distinguen al
sistema presidencial del parlamentario y cómo funcionan el uno y el otro;
en dónde reside realmente el quid de la diferencia entre ambos sistemas
de gobierno.
Estas cuestiones han sido abordadas por infinidad de autores. Recuer-
do a tres que expusieron su pensamiento en las décadas de los cincuenta
a setenta del siglo XX.
Maurice Duverger afirmó que el sistema presidencial se caracteriza
por el principio de la separación de poderes, la elección del presidente a
través del sufragio universal, el nombramiento y la remoción de los mi-
nistros por parte de aquél, y porque todos ellos no son responsables polí-
ticamente ante el parlamento.1
Joseph LaPalombara escribió que en el sistema presidencial: a) el presi-
dente, quien es jefe de Estado y de gobierno a la vez, es independiente del
Poder Legislativo y, por tanto, no depende mayor ni continuamente de éste
para su existencia o sobrevivencia; b) los poderes Legislativo y Ejecutivo
son independientes: el primero no está obligado a aprobar los proyectos de
ley que provienen del Ejecutivo, pero éste puede vetar los proyectos de le-
yes del congreso; c) el presidente tiene la facultad de realizar nombramien-
39
* Publicado en Boletín de Derecho Comparado, nueva serie, año XXXIX, núm.
115, enero-abril de 2006, pp. 57-91. Agradezco las sugerencias de mis colegas Jorge Ma-
rio García Laguardia y Eugenia Lizalde, quienes leyeron el manuscrito. Cualquier error
que el artículo pudiera contener, es responsabilidad del autor.
1 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona,
Ariel, 1962, p. 319.
tos; d) el Ejecutivo puede apelar directamente al pueblo a través de plebis-
citos y referendos; e) el Legislativo puede juzgar y remover al presidente;
f) éste posee facultades para designar a los miembros del gabinete, para
presentar iniciativas de ley y para preparar el presupuesto; g) el pueblo eli-
ge al presidente y espera que sea su líder.2
Paul Marie Gaudemet caracteriza al sistema presidencial como aquel
en el cual: a) el presidente concentra la integridad de las competencias
ejecutivas y es, a la vez, jefe de Estado y jefe de gobierno; b) los jefes de
los departamentos ministeriales dependen únicamente de la autoridad
presidencial, por lo cual generalmente se les denomina secretarios y no
ministros; c) el principio de la separación de poderes se encuentra rigu-
rosamente aplicado; d) el presidente no es políticamente responsable an-
te el congreso, pero tampoco puede disolverlo.3
B. Considero que la manera más clara de captar las características que
configuran el sistema presidencial es contrastando sus notas con las del
sistema parlamentario; ésta es la forma en que he procedido en ensayos
anteriores.
En principio, las características del sistema parlamentario son las si-
guientes:
a) Los miembros del gabinete (Poder Ejecutivo) son también miem-
bros del parlamento (Poder Legislativo).
b) El gabinete está integrado por los dirigentes del partido mayorita-
rio o por los jefes de los partidos que por coalición forman la ma-
yoría parlamentaria.
c) El Poder Ejecutivo es doble: existe un jefe de Estado que tiene prin-
cipalmente funciones de representación y protocolo, y un jefe de go-
bierno; este último conduce la administración y al gobierno mismo.
d) En el gabinete existe una persona que tiene supremacía y a quien
se suele denominar primer ministro.
e) El gabinete subsistirá, siempre y cuando cuente con el apoyo de la
mayoría parlamentaria.
f) La administración pública está encomendada al gabinete, pero éste
se encuentra sometido a la constante supervisión del parlamento.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO40
2 LaPalombara, Politics within Nations, Nueva Jersey, Prentice-Hall, 1974, pp. 198
y 199.
3 Gaudemet, Paul Marie, Le pouvoir exécutif dans les pays occidentaux, París, Edi-
tions Montchrestien, 1966, p. 16.
g) Existe entre parlamento y gobierno un control mutuo. El parlamen-
to puede exigir responsabilidad política al gobierno, ya sea a uno
de sus miembros o al gabinete como unidad. Además, el parlamen-
to puede negar un voto de confianza u otorgar un voto de censura
al gabinete, con lo cual éste se ve obligado a dimitir; pero el go-
bierno no se encuentra desarmado frente al parlamento, debido a
que tiene la atribución de pedirle al jefe de Estado, quien accederá
—salvo situaciones extraordinarias—, que disuelva el parlamento.
En las nuevas elecciones, el pueblo decide quién poseía la razón: el
parlamento o el gobierno.4
En principio, las características del sistema presidencial son las si-
guientes:
a) El Poder Ejecutivo es unitario. Está depositado en un presidente
que es, al mismo tiempo, jefe de Estado y jefe de gobierno.
b) El presidente es electo por el pueblo y no por el Poder Legislativo,
lo cual le da independencia frente a éste.
c) El presidente generalmente nombra y remueve libremente a los se-
cretarios de Estado.
d) Ni el presidente ni los secretarios de Estado son políticamente res-
ponsables ante el congreso.
e) Ni el presidente ni los secretarios de Estado, como regla general,
pueden ser miembros del congreso.
f) El presidente puede estar afiliado a un partido político diferente al
de la mayoría del congreso.
g) El presidente no puede disolver el congreso, pero éste no puede
darle un voto de censura.5
Todas estas notas no se dan en la totalidad de los sistemas presidencia-
les, mucho menos en forma pura, pero establecer sus principios sirve pa-
ra precisar si un sistema es presidencial o parlamentario, o si es predomi-
nantemente presidencial o viceversa. En un sistema presidencial, el
equilibrio de poderes pretende ser más diáfano, ya que se trata de realizar
un deslinde entre los poderes Ejecutivo y Legislativo, aunque entre ellos
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 41
4 Esta enunciación está basada en la que realiza Loewenstein, Karl, Teoría de la
Constitución, Barcelona, Ariel, 1965, pp. 105-107.
5 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo Veintiuno Editores,
2002, pp. 13 y 14.
existen múltiples vínculos de colaboración, y que miembros de uno no
sean al mismo tiempo miembros del otro, pero existen excepciones.
C. A finales de los años ochenta del siglo XX surge un especial interés
por el análisis de los sistemas de gobierno, por profundizar en el funcio-
namiento de los regímenes presidenciales y parlamentarios, y en el pro-
blema de su estabilidad. A esos estudios se debe renovada inquietud por
el conocimiento de aquéllos. El distinguido tratadista Juan Linz abrió
brecha en este sentido.
También, al caracterizar al sistema presidencial en dicho análisis, se
trató de señalar cuáles son los elementos esenciales del sistema, aquellos
que realmente lo conforman y que lo diferencian del parlamentario.
Así, para Linz, las características representativas del presidencialis-
mo son:
a) La legitimidad democrática dual, debido a que tanto el presidente
como el congreso son electos por el pueblo; característica que no se
desvirtúa incluso cuando el presidente es designado por un colegio
electoral, el cual es electo por el pueblo con ese único propósito.
b) La rigidez del sistema, en virtud de que ambos poderes son electos
para un periodo fijo, y la permanencia del presidente en el cargo es
independiente de la voluntad del Legislativo, cuya existencia, a su
vez, es independiente de la intención del presidente.
Las otras características y problemas que presenta el sistema presiden-
cial, afirma, derivan de las dos mencionadas.6
Arend Lijphart agrega a las características apuntadas por Linz una terce-
ra: el presidente constituye el Ejecutivo de una persona; en cambio, el pri-
mer ministro y el gabinete configuran un Ejecutivo colegiado o colectivo.
Lijphart no debió agregar esta tercera característica como esencial,
porque en la mayoría de los sistemas parlamentarios, si el partido del pri-
mer ministro cuenta con mayoría en el órgano Legislativo, tiene predo-
minancia real sobre éste y el gabinete. En cambio, en los sistemas presi-
denciales de coalición, cada día más frecuentes, el presidente, de acuerdo
con las circunstancias, tendrá que tomar en cuenta a los dirigentes y a los
ministros de los partidos coaligados.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO42
6 Linz, Juan J., “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make a Difference”,
en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Democracy. Compa-
rative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 1, p. 6.
En otras palabras, en la realidad, en este aspecto, los sistemas parlamen-
tarios y presidenciales funcionan en forma cercana; lo definitorio es si el
partido del jefe de gobierno cuenta con mayoría en el parlamento o con-
greso, y si su gabinete es de coalición o no.
Lijphart, que se inclina por el sistema parlamentario sobre el presiden-
cial, no deja de reconocer que en este último la separación de poderes
implica mayor independencia del Legislativo, y un vínculo Ejecutivo-Le-
gislativo más balanceado, debido a que en el sistema parlamentario, los
legisladores votan sobre los proyectos legislativos del gobierno no sólo
en relación con los méritos de los mismos, sino teniendo en cuenta la es-
tabilidad del gabinete, lo cual le otorga a éste un fuerte peso en el proce-
so legislativo.
No obstante, este tratadista, siguiendo su esquema de democracias de
mayoría o consensuales, afirma que el sistema presidencial implica la con-
centración del poder en una persona, configurando un régimen de mayoría,
razón por la cual es muy difícil que el presidente comparta el poder, lo que
es diferente a lo que acaece en los sistemas parlamentarios.7
La anterior afirmación no es correcta. En los sistemas presidenciales
de América del Sur es frecuente que existan coaliciones de gobierno, y es
esa coalición la que obtiene mayoría en el congreso, con lo cual, de
acuerdo con la terminología del propio Lijphart, se estaría frente a go-
biernos consensuales8 y, desde luego, entonces no existe concentración
del poder en una persona.
Shugart y Carey exponen que el sistema presidencial posee cuatro ca-
racterísticas que lo conforman:
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 43
7 Lijphart, Arend, “Presidentialism and Mayoritarian Democracy. Theoretical Obser-
vations”, cit., nota 6, pp. 92-93, 96.
8 La bibliografía es amplia. Entre otros pueden citarse a: Gargarella, Roberto, “El
presidencialismo como sistema contramayoritario”, en varios autores, El presidencialis-
mo puesto a prueba —con especial referencia al sistema presidencialista latinoamerica-
no—, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1992, pp. 94-96; Lanzaro, Jorge
(comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en América Latina, Buenos
Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Agencia Sueca de Desarrollo Inter-
nacional, 2001, 359 pp.; especialmente los trabajos de Jorge Lanzaro, René Antonio Ma-
yorga y Alonso Lujambio. También Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El pre-
sidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas,
Nueva Sociedad, 1998, 390 pp.; especialmente los trabajos de Bernhard Thibaut, Grace
Ivana Deheza, Petra Bendel, Bolívar Lamounier, Jorge Lazarte, Mario Fernández B.,
Carlos H. Filgueira y Fernando Filgueira.
a) La elección popular del Ejecutivo.
b) Los periodos del Ejecutivo y del Legislativo son fijos, y la exis-
tencia de estos poderes es independiente de la voluntad política
del otro.
c) El Ejecutivo nombra y dirige la integración del gobierno.
d) El presidente tiene constitucionalmente alguna intervención en el
procedimiento legislativo, primordialmente con su facultad de ve-
to, a través de la cual se trata de asegurar que va a poder llevar a la
práctica el programa por el que fue electo.
De acuerdo con estos dos autores, todos los sistemas presidenciales sa-
tisfacen dichos requisitos, salvo Venezuela que no lo hace con el cuarto.9
Las observaciones de Mario Serrafero sobre este específico punto me
parecen interesantes, cuando indica que en el sistema parlamentario la fun-
ción legislativa la realiza fundamentalmente el gobierno, el cual se con-
vierte en algo así como un apéndice del parlamento y una especie de comi-
sión legislativa, y que la identidad política entre la mayoría parlamentaria
y el gobierno dificulta las funciones de control del primero, viéndose las
minorías con frecuencia reducidas a criticar, presentar quejas y exponer
los defectos del gobierno. Este autor indica que, por el contrario, en el sis-
tema presidencial, el congreso debe crear la ley como instrumento de go-
bierno, el presidente ejecutarla y el Poder Judicial controlar su constitucio-
nalidad. Además, propio del sistema es la realización, por parte del
congreso, del control político-institucional al Ejecutivo.10
D. Existe tendencia en los sistemas presidenciales, especialmente en
los de América Latina, y desde su creación, a introducir matices o instru-
mentos parlamentarios; tendencia que se ha venido fortaleciendo, por
ejemplo, actualmente, en varios países de la región, se aceptan diversas
modalidades de censura o falta de confianza al gabinete o a los ministros
individualmente; incluso en ciertas situaciones, en tres de nuestros paí-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO44
9 Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitu-
tional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992,
pp. 19-20, 22.
10 Serrafero, Mario, “Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un de-
bate abierto”, Revista Mexicana de Sociología, México, año LX, núm. 2, abril-junio de
1998, p. 179. Véase Alcántara Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, “Veto, insistencia
y control político en América Latina: una aproximación institucional”, Perfiles Latinoameri-
canos. Revista de la Sede Académica de México de la Facultad Latinoamericana de Cien-
cias Sociales, México, año 9, núm. 19, 2001, pp. 159-161.
ses, el presidente puede disolver el congreso. Esta última institución, en
la realidad, ha sido utilizada excepcionalmente, cuando menos hasta aho-
ra. También se ha venido creando la figura de jefe de gabinete o premier.
Al respecto, el panorama es variado y disímbolo.11
Lo anterior ha llevado al conocido jurista argentino Pedro Sagüés a
preguntarse ¿qué es lo que hace a un Estado parlamentario o presiden-
cial? Su respuesta es, por demás, original.
Sagüés se contestó con dos indicadores: el primero, la bipartición del
Poder Ejecutivo entre un jefe de Estado y un jefe de gobierno, sin impor-
tar el nombre que este último reciba. A cada uno de ellos, la Constitución
debe atribuirle el 50% de las competencias del antiguo Poder Ejecutivo.
Si el jefe de gobierno tiene menos de ese porcentaje, por ejemplo, única-
mente un 20%, entonces ese régimen es sustantivamente presidencial con
vestigios de parlamentarismo. Al contrario, si el jefe de gobierno, por
ejemplo, posee el 70% de las facultades y el presidente las restantes, ese
régimen es sustancialmente parlamentario. ¿Qué será, entonces, un siste-
ma que reparte las competencias ejecutivas en un 45 o 55%?
El segundo indicador se refiere a la atribución del congreso de remover
al jefe de gobierno y su gabinete mediante censura o negación de confian-
za. Si dicha competencia la posee el congreso en forma restringida, como
sería que sólo la puede ejercer una vez al año y con mayorías calificadas,
como las dos terceras partes de los votos, entonces, el régimen es esencial-
mente presidencial.12
Esta idea de Sagüés muestra hasta dónde ha llegado la confusión entre
sistemas presidenciales y parlamentarios en América Latina. Cabe pregun-
tarse, desde el punto de vista de la gobernabilidad y del funcionamiento
del sistema, si es factible la existencia de un Ejecutivo bicéfalo, cada uno
con la mitad de las competencias que corresponden al Poder Ejecutivo.
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 45
11 Valadés, Diego, El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, 2003, pp. 103-117. En esta obra se encuentran interesantes cuadros
comparativos de las Constituciones latinoamericanas sobre diversos temas, tales como
la composición del gabinete presidencial, la designación de los miembros de éste, sus
funciones y su coordinación; la concurrencia de los ministros al congreso; la interpela-
ción y censura al gabinete, así como el voto de confianza al propio gabinete.
12 Sagüés, Néstor Pedro, “Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistémico pa-
ra la gobernabilidad democrática: El «minipremier» en el Perú y en Argentina. Experiencias
y perspectivas”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 4, núm. 7, julio-diciembre
de 2003, pp. 44 y 45.
Todo parece indicar que los sistemas híbridos son los más inestables.13
Además, ¿con qué parámetros se van a medir esos tantos por ciento?
Considero que en este aspecto existe entre los políticos y los académi-
cos inmensa confusión. No está de más traer a colación la reflexión de
Sartori de que respecto a las cuestiones institucionales la pregunta esen-
cial es: ¿sabemos qué reformar y cómo lo vamos a hacer? Su preocupa-
ción consiste en dilucidar si conocemos qué es lo que debe cambiarse y
cómo cambiarlo, a lo cual contestó que no, lo que ha acarreado como
consecuencia que “las reformas realizadas llevan la huella de reformado-
res muy incompetentes”.14 Estoy de acuerdo con el distinguido tratadista.
II. CARACTERÍSTICAS ESENCIALES DEL SISTEMA PRESIDENCIAL
La forma más accesible para captar la esencia de un sistema presiden-
cial o parlamentario es enumerando y contrastando sus características, tal
y como lo he realizado desde hace décadas, y he recordado en el inciso B
del número anterior de este ensayo.
No obstante, es posible simplificar el esquema y hacer el esfuerzo de
señalar las características esenciales de esos sistemas y, aun desde esta
perspectiva, queda claro en dónde se encuentra el problema actual o la
confusión que se está dando al tratar de diferenciarlos.
El sistema presidencial, en contraste con el parlamentario, presenta
tres características esenciales:
a) La separación de poderes entre el Legislativo y el Ejecutivo es níti-
da sólo desde el punto de vista de que cada uno de ellos es electo por
el voto popular, origen de su legitimidad. Es decir, el congreso, como re-
gla general, no designa, directa o indirectamente, al presidente. Ni la ori-
ginal Constitución de Estados Unidos de América intentó una división
tajante de poderes. Al respecto, existen múltiples ejemplos como la inter-
vención del Ejecutivo en el procedimiento de elaboración de la ley con
su facultad de veto.
b) Los periodos para los cuales son electos, tanto el Ejecutivo como
el Legislativo, son fijos y, en principio, uno de ellos no puede modifi-
car el periodo del otro.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO46
13 Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., op. cit., nota 9, pp. 161-165.
14 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de es-
tructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, p. 12.
c) Existen entre esos dos poderes controles mutuos, los que son diver-
sos de aquellos que se dan en un sistema parlamentario.
Ahora bien, esas características requieren de algunas precisiones:
a) El significado de voto popular no cambia, aunque la elección la rea-
lice un colegio electo por el pueblo con el propósito de designar presi-
dente. Sin embargo, los colegios electorales están afortunadamente desa-
pareciendo. El voto directo es método superior. El colegio electoral en
este continente subsiste únicamente en Estados Unidos de América. El
gran inconveniente que dicho método presenta consiste en que puede ser
electo presidente el candidato que no obtuvo la mayoría de los votos po-
pulares, tal y como ha sucedido en dicho país, lo cual es profundamente
antidemocrático.
b) Los controles mutuos en el sistema parlamentario consisten, como
es sabido, en que el parlamento puede censurar o negarle un voto de con-
fianza al gabinete o a un ministro; entonces aquel tendrá que renunciar.
A su vez, el primer ministro puede solicitar al jefe de Estado, quien nor-
malmente aceptará, la disolución del parlamento y la convocatoria a nue-
vas elecciones.
c) En un sistema presidencial, en principio, esos controles no existen y
no deben existir, en virtud de que el sistema estructura otros de naturale-
za distinta. Si un presidente disuelve el congreso, como ha acontecido en
la realidad, está efectuando un golpe de Estado, porque está rompiendo
el orden constitucional al actuar anticonstitucionalmente, suprimiendo el
principio de la separación de poderes. No desconozco que en América
Latina existen tres países en los cuales esta situación se permite por la
Constitución, como ya asenté.
d) El congreso no puede censurar al presidente, porque éste no es res-
ponsable políticamente ante él, y debido a que el presidente ha sido elec-
to por el pueblo para un periodo fijo. Lo contrario implica desnaturalizar
el sistema presidencial.
e) El juicio político o impeachment es de carácter excepcional, difícil
de llevarse a cabo; es instrumento para situaciones extremas y su conte-
nido es de carácter penal o casi penal, no político, aunque ciertamente, al
final de cuentas, el asunto se resuelve si se reúne o no el número de votos
requeridos por la Constitución para ese fin.
f) En el sistema presidencial existen controles propios. El control más
importante en manos del presidente es la facultad de veto de las leyes,
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 47
mismo que para ser realmente tal, el congreso sólo lo debe poder superar
por mayoría calificada, como las dos terceras partes de los votos de los
legisladores presentes. Si el “veto presidencial” puede desecharse por
simple mayoría, el “veto” no implica mecanismo alguno de control.
Desde luego, el veto presidencial tiene también otras finalidades, co-
mo el análisis de la constitucionalidad de un proyecto de ley aprobado
por el congreso.
g) El Poder Legislativo, generalmente, posee diversas facultades que
asimismo realizan funciones de control; entre las más importantes se en-
cuentran: la ratificación de nombramientos y actos realizados por el pre-
sidente; el poder de la bolsa, que incluye la ley de ingresos, el presupues-
to de egresos y el límite de la deuda pública, las comisiones de
investigación y el control extremo y extraordinario que es el impeach-
ment. En esta concepción de control está implícita la de responsabilidad,
que es esencial al sistema democrático.
h) Cuando me refiero a sistemas parlamentarios y presidenciales, parto
del supuesto que se trata de gobiernos democráticos, excluyendo cual-
quier degeneración, como son los de facto, dictaduras, tiranías, teocracias
o gobiernos militares.
i) En principio, en un sistema presidencial los controles operan mejor
y con mayor eficacia que en uno parlamentario, porque en este último la
mayoría legislativa cuida que el gabinete, que es parte de ella, subsista y
no vaya a ser censurado, lo que traería consigo nuevas elecciones en las
que no se tiene asegurada la mayoría parlamentaria. Por esta razón, un
primer ministro se convierte en el más importante legislador.
j) Casi no existen sistemas puros. Los sistemas presidenciales y parla-
mentarios adoptan diversas modalidades de acuerdo con su evolución
política y su realidad. No hay recetas, pero sí principios generales que
definen al sistema.
k) Los sistemas presidenciales y parlamentarios funcionan en forma
diferente, de acuerdo con el número de partidos políticos que existe en
ese Estado; es decir, si se configura un bipartidismo, tripartidismo, multi-
partidismo moderado o multipartidismo extremo.
l) En cualquier sistema presidencial, el funcionamiento de los contro-
les mutuos es esencial. De este aspecto depende en mucho la calidad de
la democracia y la gobernabilidad del país.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO48
ll) No funciona en un régimen presidencial hacer a un lado los con-
troles propios del sistema e introducir los que son inherentes al parla-
mentario, o realizar un híbrido. La realidad ha demostrado que no se
obtienen buenos resultados.
m) Lo anterior no implica que no sea posible introducir supuestos
matices parlamentarios en un sistema presidencial. Desde luego que sí,
siempre y cuando no se confundan los mecanismos de control de uno y
otro sistema. Existen diversos instrumentos para perfeccionar un sistema
presidencial.
n) Lo que muchos autores han confundido o relegado en sus análisis y
propuestas sobre este tema es la cuestión de los controles, la que es esen-
cial para evitar construir sistemas que no funcionan o mal funcionan.
ñ) Si en un país, el sistema presidencial no marcha o no marcha bien,
deben examinarse cuáles pueden ser las soluciones, incluso el paso al sis-
tema parlamentario, siempre y cuando estén dadas las condiciones para
ello, y se esté seguro que lo que se está construyendo es un sistema par-
lamentario, no un asambleísmo de por sí inestable y desestabilizador.
Si las condiciones se dan, es preferible dar los pasos hacia un sistema
parlamentario o semipresidencial que establecer sistemas híbridos, cuya
experiencia no es alentadora, o estar, peor aún, confundiendo los contro-
les propios de un sistema con los del otro, y aderezando una ensalada que
tiene los defectos de los dos sistemas, y ninguna de sus virtudes. Aclaro,
cuando me refiero a sistemas híbridos pienso en los presidenciales-parla-
mentarizados, no en los semipresidenciales, cuya naturaleza es la alter-
nancia entre los dos sistemas clásicos, dependiendo si el jefe de Estado
cuenta o no con el apoyo de la mayoría parlamentaria.
o) Para que un sistema presidencial opere bien, hay que ser cuidadoso
de la ingeniería constitucional y evitar los excesos que han entorpecido el
buen funcionamiento del mismo, como la abundancia de facultades legis-
lativas atribuidas al Poder Ejecutivo, por ejemplo, los llamados decretos
ley o leyes de emergencia, los cuales deben limitarse a los indispensables.
p) No me canso de repetir: parte de la confusión actual que existe en
la cuestión de los sistemas de gobierno se encuentra en el desarreglo res-
pecto de los controles propios de cada sistema, lo que cada día se hace
con mayor desparpajo.
q) Si se quieren superar los problemas que presenta el sistema de go-
bierno de un país, es necesario, en primerísimo lugar, realizar un diag-
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 49
nóstico acertado, para no recetar correctivos que, por ineficaces, lo único
que logran es multiplicar y complicar los problemas.
r) No se conciben médicos o ingenieros impreparados o que actúen por
intuiciones o chispazos. En la ingeniería constitucional acontece lo mismo,
a pesar del ruido constante y agudo de los charlatanes.
III. PRINCIPALES INFLUENCIAS EN LOS SISTEMAS PRESIDENCIALES
ORIGINALES DE AMÉRICA LATINA
A. El constitucionalismo latinoamericano tuvo, en sus albores, primor-
dialmente cuatro influencias en la configuración de las instituciones: la
estadounidense; la española liberal proveniente de la Constitución de Cá-
diz; el pensamiento francés, en forma principal, las ideas de Rousseau,
Montesquieu y Sièyes, y la de los códigos fundamentales de 1791, 1793
y 1795; e indirectamente la inglesa en las obras de Locke, Blackstone y
otros; en algunos documentos de la época se afirma que los constituyen-
tes tuvieron como guía a la Constitución inglesa.15
En términos generales, puede afirmarse que la Constitución estadouni-
dense influyó en América Latina en la parte orgánica, y la Constitución
de Cádiz algo en la dogmática y en algunos aspectos precisos como la
noción de soberanía nacional, de origen francés; la incorporación de ga-
rantías; el sistema de reformas constitucionales; el régimen electoral in-
directo de varios grados; el monopolio de la religión católica; el refrendo
ministerial; algún grado de descentralización política proveniente de las
diputaciones provinciales.
No puede desconocerse que, en las corrientes conservadoras latinoame-
ricanas de entonces, está presente, con diversos matices, la influencia del
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO50
15 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, Desarrollo histórico
del constitucionalismo hispanoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1976, pp. 61, 63, 142; también vale la pena examinar las pp. 37-40, 45-46, 51,
59-63, 136-137; Hernández Ruigómez, Manuel, “Las raíces históricas del presidencialismo
iberoamericano”, Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, 1998, núm. 7, pp. 246-
248. Restrepo Piedrahita, Carlos, “El héroe del Barroco. Imagen del presidencialismo lati-
noamericano”, Revista Parlamentaria Iberoamericana, Madrid, 1986, núm. 2, p. 71; Her-
nández Valle, Rubén, “El sistema constitucional costarricense”, en García Belaunde, D. et
al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, p.
214; García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema constitucional guatemalteco”, en García
Belaunde, D. et al. (coords.), op. cit., en esta misma nota, p. 535.
absolutismo español, incluso en el pensamiento de Simón Bolívar, quien
fue un gran libertador, un gran visionario, pero no un gran demócrata.
B. Los originales sistemas presidenciales de América Latina se ins-
piraron claramente en el de Estados Unidos de América; algunos es-
tructuraron un presidente muy fuerte o fuerte a secas, pero controlado
por el congreso; otros fortalecieron al Poder Legislativo como el centro
del poder, aunque posteriormente la primera corriente haya prevalecido.
Resulta interesante conocer cuáles fueron los antecedentes y algunas
fuentes de los constituyentes estadounidenses, debido a que, indirecta-
mente, tuvieron presencia en América Latina, precisamente a través de la
ley fundamental estadounidense:
a) El derecho público inglés, ya que en parte trataron de imitar, aun-
que deformándolo, el sistema monárquico de Inglaterra; en lugar
de un jefe de Estado hereditario, querían uno de elección popular,
con funciones limitadas en el tiempo.
b) La Constitución de Nueva York de 1777 y, en menor medida, la de
Massachussets de 1780, que configuraron ejecutivos independien-
tes con los rasgos principales que después estructuraron la presi-
dencia estadounidense. A su vez, descartaron los modelos de las
Constituciones de Carolina del Norte y Rhode Island donde exis-
tían legislativos sin mayores frenos.16
c) Las obras de Locke, Montesquieu y Blackstone, en las cuales “el
Poder Ejecutivo no está delineado en términos de suspicacia o
aversión”.17
Estos elementos fueron los que principalmente ayudaron a crear el sis-
tema en cuestión, y todo parece indicar que Paolo Biscaretti di Ruffia
puede tener razón, al afirmar que, de manera completamente casual, na-
ció la nueva forma de gobierno presidencial,18 sin ignorarse que los cons-
tituyentes de Filadelfia deseaban alejarse, en parte, del sistema monár-
quico inglés; no obstante, que naturalmente los haya influido, porque lo
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 51
16 Rossiter, Clinton, The American Presidency, Nueva York, Harvest Book, 1960, p. 75.
17 Corwin, Edward S., El Poder Ejecutivo. Función y poderes. 1787-1957, Buenos
Aires, Bibliográfica Argentina, 1959, p. 8; Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 322;
Servicio Español del Profesorado de Enseñanza Superior, Regímenes políticos contempo-
ráneos. Curso de formación política, Barcelona, Bosch, 1958, pp. 169-171.
18 Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho constitucional comparado,
México, Fondo de Cultura Económica, 1996, p. 170.
conocían bien. Lo “casual” se encuentra en que los constituyentes esta-
dounidenses buscaban crear un Ejecutivo electo periódicamente por el
pueblo.
C. La inspiración que las primeras Constituciones de los países recién
independizados del continente americano recibieron de Estados Unidos
de América y que se reflejó, entre otros aspectos, en la incorporación del
sistema presidencial en sus regímenes políticos, puede considerarse lógi-
ca y natural por las siguientes razones:
a) Antes de la aprobación de la Constitución estadounidense de 1787,
se produjo un amplio debate en ese país, el cual parece ser que fue
conocido por algunos constituyentes latinoamericanos.19
b) Estados Unidos de América fue el primer país que alcanzó su in-
dependencia en el continente, por lo cual se le admiraba y se le
contemplaba como ejemplo, debido a que se consideraba que su
Constitución aseguraba las libertades, al alejarse de gobiernos
monárquicos de corte absolutista. Por ejemplo, la comisión redac-
tora de la Constitución centroamericana de 1824 declaró: “Al tra-
zar nuestro plan, nosotros hemos adoptado en la mayor parte el
de Estados Unidos de América, ejemplo digno de los pueblos in-
dependientes”.20
Además, los diplomáticos estadounidenses hicieron política activa a
favor de la adopción de principios constitucionales similares a los suyos,
lo cual se reforzó a partir de la doctrina Monroe, manifiesta en 1823. Los
ejemplos abundan; cito únicamente la labor de Joel R. Poinsset en Chile
y México, en las dos primeras décadas del siglo XIX.
No me olvido que la corriente absolutista obtuvo triunfos al lograr
concentrar el poder en una persona, como las grotescas monarquías de
Dessalines y Christophe, en Haití, desde su independencia y hasta 1820;
la corta experiencia del emperador Agustín de Iturbide en México de
1822 a 1823; de Francisco de Paula Santander en Colombia de 1819 a
1828, o de Gaspar Rodríguez de Francia en Paraguay de 1814 a 1840. En
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO52
19 Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 246.
20 Véanse Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota
15, p. 142; Gros Espiell, Héctor, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Lati-
na”, en varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, p. 10; Valencia Carmona, Salvador,
El Poder Ejecutivo latinoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas, 1979, pp. 34, 42-44.
estos casos, y en otros, las fuerzas políticas provenientes de la Colonia
obtuvieron el triunfo, entre las que sobresalían: la Iglesia católica, los
grandes hacendados que constituían la alta clase española y criolla, y el
ejército, cuyos jefes principales pertenecían a dichas clases.
c) La existencia de una gran corriente liberal que sufrió derrotas, pero
que también obtuvo triunfos importantes, la cual no quería sustituir al
monarca absoluto español con uno autóctono, sino que luchaba para
que la autoridad ejecutiva fuera electa, basada en el principio de la so-
beranía popular, aunque en algunos casos fue designado por el Poder
Legislativo, así como que este poder sirviera de contrapeso a las fa-
cultades del presidente, los conocidos checks and balances, y que se
garantizaran los principios republicano y de separación de poderes.21
d) No obstante, tampoco se perseguía instaurar un Ejecutivo débil, lo
cual no correspondía a la concepción estadounidense, debido a que
existía temor a que los congresos pudieran degenerar en asambleas
demagógicas, como había acontecido en Francia, y pudiera instau-
rarse la dictadura de la mayoría.
e) En consecuencia, si se buscaba instaurar un sistema republicano y
de elección del Poder Ejecutivo, no existían varios modelos para
escoger. El sistema parlamentario, en las primeras décadas del si-
glo XIX, tal y como lo concebimos actualmente, no se conocía.
Incluso en Gran Bretaña, el gabinete era responsable ante el rey,
cuya autoridad era independiente del electorado. Esta situación
cambió claramente hasta el reinado de Victoria durante los gobier-
nos de Disraeli y Gladstone. Walter Bagehot, en 1867, se percató
de que los ministros habían adquirido un poder superior al del rey
y al del parlamento. Aun si se considera que dicho sistema se había
definido desde 1782, el rey conservaba múltiples e importantes fa-
cultades materiales.
El sistema parlamentario, como bien se ha dicho, no fue edificado,
construido o diseñado, es producto conformado en la historia y lenta-
mente; en los años alrededor de 1820, aún le faltaban algunas décadas
para finalizar el proceso22 que iba limitando el poder del monarca a favor
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 53
21 García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema…”, cit., nota 15, p. 535; Alcántara
Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, op. cit., nota 10, p. 158.
22 Duverger, Maurice, op. cit., nota 1, p. 20; Gaudemet, Paul Marie, op. cit., nota 3,
pp. 7 y 8; Shugart, Mattew Soberg y Carey, John M., op. cit., nota 9, pp. 4-6; Vergottini,
del parlamento, poder que posteriormente fue ejercido por el gabinete y
el primer ministro.
Entonces, ¿En cuál sistema se iban a inspirar las Constituciones lati-
noamericanas? ¿En el de la convención francesa? ¿En el presidente vita-
licio de Bolívar que poseía tufos monárquicos?
D. No debe pasarse por alto que la Constitución de Cádiz de 1812 tu-
vo alguna influencia en nuestros sistemas presidenciales.
Es probable que el aspecto más relevante, en este sentido, lo constitu-
ya el refrendo, institución por medio de la cual los actos del presidente
deben ser firmados por el ministro del ramo para ser válidos. Esta institu-
ción proviene de dicha ley fundamental, aunque ella, a su vez, se inspiró
en la francesa de 1791 y, en cuanto formalidad de cancillería, tiene su
origen en las antiguas monarquías asiáticas, cuya finalidad era autentifi-
car el sello del monarca, y que, de tal forma, la decisión no fuera expre-
sión arbitraria de poder personal.23
El refrendo, en las Constituciones francesa y española mencionadas,
no implicaba que los ministros eran copartícipes del poder, sino que fun-
cionaban como “una salvaguardia de las leyes y una traba al Poder Eje-
cutivo al no poder éste expedir órdenes o decretos sin la firma del secre-
tario respectivo”.24 No obstante, para valorar su exacto alcance, no debe
olvidarse que los ministros o secretarios eran designados y removidos li-
bremente por el rey o el presidente.
E. En la configuración de los sistemas presidenciales en América Lati-
na hay tres aspectos que vale la pena comentar:
a) El congreso estadounidense representaba, y representa, intereses lo-
cales; lo mismo pasó con esos órganos en América Latina. Este aspecto no
era, no es, singular del sistema estadounidense, porque dicha situación
acontecía igualmente en Gran Bretaña. Los intereses locales tuvieron, y
tienen, peso en algunos países de nuestra región.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO54
Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-Segretariato Europeo
per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 376 y 377; Burdeau, Georges, Hamon, Fran-
cis y Tropel, Michel, Manuel de Droit Constitutionnel, París, Librairie Générale de Droit
et de Jurisprudence, 1997, pp. 118 y 119.
23 Hauriou, Maurice, Derecho público y constitucional, Madrid, Instituto Editorial
Reus, s. f., p. 448.
24 Martínez Báez, Antonio, “El Ejecutivo y su gabinete”, Revista de la Facultad de
Derecho de México, México, t. II, núm. 6, 1952, pp. 59-62; Carpizo, Jorge, El presidencia-
lismo…, cit., nota 5, pp. 33-36; Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoa-
mericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, p. 284.
b) Se ha sostenido que en los presidencialismos latinoamericanos in-
fluyó la herencia prehispánica, en virtud de que los emperadores azteca e
inca concentraron el poder; aunque existían diferencias entre ellos, las si-
militudes fueron mayores, ya que fueron monarcas, jefes militares, su-
mos sacerdotes y ejercían funciones administrativas, legislativas y judi-
ciales. El emperador azteca era electo por una oligarquía, el inca por
derecho hereditario.25
Sin embargo, difícilmente algo subsistió de aquella organización po-
lítica absolutista, misma que se destruyó con la conquista, y cualquier
vestigio que hubiera quedado, desapareció en tres siglos de dominación
colonial.
No existe testimonio de que los constituyentes latinoamericanos hu-
bieran aludido o recordado antecedente alguno de origen indígena en la
configuración de sistemas presidenciales con Ejecutivo fuerte o muy
fuerte.
c) Asimismo, se afirma que la tradición política y administrativa co-
lonial-española inspiró el presidencialismo latinoamericano. No se pue-
de dudar que durante los tres siglos de dominación, la política que im-
peró fue el absolutismo y el centralismo que puede existir en territorios
tan extensos y mal comunicados. No obstante, el poder era piramidal y
provenía del monarca hacia los virreyes, los capitanes generales y, pos-
teriormente, los intendentes. Desde luego que existieron vestigios de al-
gún equilibrio de poder en estos últimos tres cargos, y que la llegada de
la Casa de Borbón al trono español implicó una centralización no cono-
cida con anterioridad. Las relaciones de las colonias eran directas con
Madrid, y tenían poco contacto entre ellas. Esta “tradición centralista se
fue imponiendo llevando a concentrar en una sola persona, la del presi-
dente de la república, la práctica totalidad del poder de decisión, inclui-
do el territorial”.26
La tesis anterior posee su lógica propia. Tres siglos de existencia de
un sistema son muchos; además, en la realidad, múltiples presidentes la-
tinoamericanos acabaron concentrando los poderes en su persona, con lo
cual dicha tesis se comprobaría.
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 55
25 Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota 20, pp. 15-21; Colomer Viadel, Anto-
nio, Introducción al constitucionalismo iberoamericano, Madrid, Ediciones de Cultura
Hispánica, 1990, p. 119.
26 Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 248, 252-253.
Empero, aunque las tendencias ideológicas al inicio de la existencia
independiente de los Estados latinoamericanos incluyó la absolutista y
monárquica, la misma no fue predominante; prevaleció la idea de esta-
blecer repúblicas, y el modelo estadounidense se tomó como un ideal de-
mocrático, que perseguía el equilibrio de los poderes, tal y como he asen-
tado en este mismo artículo. Es más, varias Constituciones estructuraron
un sistema en el cual el centro del poder lo constituía el Legislativo. Co-
mo ejemplos se pueden citar: la Constitución Federal de Centro América
de 1824, la del Uruguay de 1830, la de México de 1857, y las de Costa
Rica de 1825, 1844 y 1859.27
En todo caso, el antecedente del gobierno colonial de carácter absolutis-
ta no estuvo presente en los congresos constituyentes que construyeron las
repúblicas, como sí aconteció respecto a la Constitución liberal de 1812.
Si el absolutismo del gobierno colonial influyó en la psicología colec-
tiva o individual, y hasta dónde, no lo preciso. La ambición por el poder
desborda sistemas y épocas; así lo confirma la historia.
IV. ALGUNOS AUTORES QUE INFLUYERON EN NUESTROS
SISTEMAS PRESIDENCIALES
A. Aludí ya a las principales influencias que se manifestaron en el
constitucionalismo latinoamericano. Ahora, unos párrafos respecto a al-
gunos autores que pudieron ser fuente de inspiración para los sistemas
presidenciales de la región.
Hamilton, Madison y Jay publicaron, entre octubre de 1787 y mayo
de 1788, setenta y siete artículos en tres periódicos para explicar y de-
fender la nueva Constitución estadounidense, mismos que, sumados a
otros ocho, de inmediato fueron editados en dos volúmenes con el
nombre de El Federalista.
Gustavo R. Velasco considera que dicha obra no tuvo mayor influen-
cia en el constitucionalismo latinoamericano, debido a que fue traducida
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO56
27 Vescovi, Enrique, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina”, en va-
rios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, p. 439; Carpizo, Jorge, Estudios constitucio-
nales, México, Porrúa-UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 275-285;
Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.
203-206; García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema…”, cit., nota 15, p. 535; Gros
Espiell, Héctor, op. cit., nota 20, pp. 14 y 15.
al portugués hasta 1840 y al español en 1868, aunque no descarta que se
haya conocido a través de la traducción francesa de 1792, la cual en ese
año fue reimpresa, y reeditada tres años después.
El autor mexicano escribió que únicamente encontró citas de El Fede-
ralista en Alberdi y Sarmiento, aunque aclaró que no investigó la impor-
tante folletería de las primeras décadas del siglo XIX, la prensa ni las
discusiones en los congresos constituyentes. Respecto a México, encon-
tró citado a Hamilton en dos ocasiones, en documentos constitucionales
alrededor de la segunda mitad del siglo XIX.
En relación con Sarmiento, Velasco apunta que su obra Cartas de un
americano sobre las ventajas de los gobiernos federativos, publicada en
Londres en 1826, en buena parte, está basada en El Federalista, obra de la
cual transcribe numerosos párrafos.28
Como el propio Velasco apunta, no puede descartarse que El Federa-
lista haya sido conocido a través de la citada traducción francesa de
1792. Desde luego, en aquellos años, muchas obras fueron descubiertas
en América Latina a través de París.
B. El pensamiento de Thomas Paine fue estudiado por la elite latinoa-
mericana, varios de sus libros fueron traducidos y publicados en Vene-
zuela, Perú y Filadelfia y distribuidos en otros países de la región.
García Laguardia y de la Torre Villar resaltan la traducción al español
que realizó el venezolano Manuel García de Sena de La Independencia
de la Costa Firme justificada por Thomas Paine treinta años ha. Extrac-
to de sus obras, publicada en 1811, y en la cual se incluyeron diversos
textos legales estadounidenses, tales como la Declaración de Indepen-
dencia de 1776, los Artículos de la Confederación y Perpetua Unión de
1778, la Relación de la Constitución de Connecticut y las Constituciones
de Nueva Jersey, Massachussets, Pennsilvania y Virginia.
C. También fue conocido el pensamiento de Jefferson, mientras que
Locke y Montesquieu fueron estudiados y aceptados ampliamente.
El ayuntamiento de Guatemala elaboró unas Instrucciones Constitucio-
nales en 1810 para su diputado en las Cortes de Cádiz, mismas que inclu-
yeron una Declaración de Derechos del Hombre y un proyecto de Consti-
tución. La influencia de Montesquieu es notoria, nada menos que la última
parte de dichas instrucciones contiene como epígrafe la oración de este
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 57
28 Hamilton, A.; Madison, J. y Jay, J., El Federalista, trad. y pról. de Gustavo R. Ve-
lasco, México, Fondo de Cultura Económica, 1957, pp. XV-XVII.
pensador: “Todas las instituciones humanas tienen el sello del siglo en que
se hicieron”, y se aceptó su teoría de la división de poderes.29
Morelos, el gran dirigente de la independencia mexicana, en el pro-
yecto de la Constitución de Apatzingán, incorporó con claridad meridia-
na la concepción del autor de El espíritu de las leyes en los artículos re-
ferentes a la división de poderes;30 concepción modificada de la misma
se incorporó en la Constitución federal de 1824.
Las ideas de Locke y Montesquieu se encuentran en otros de los pri-
meros documentos constitucionales de América Latina. Al respecto, se
pueden mencionar, sin ánimo exhaustivo:
a) En Argentina, el Reglamento orgánico del 22 de octubre de 1811,
que no llegó a estar vigente; la Constitución de las Provincias Uni-
das en Sudamérica de 1819; la Constitución de 1826.
b) En Chile, la Constitución de 1823.
c) En Perú, las Bases de la Constitución Política de la República Pe-
ruana de 1822; las Constituciones de 1823 y 1826.
d) En Uruguay, las Instrucciones del año XIII de Artigas; la Constitu-
ción de 1830.
e) En Bolivia, la Constitución federativa de 1826 o Constitución boli-
viana, en virtud de que fue obra de Simón Bolívar.
f) En Venezuela, la Constitución de 1811.
g) En la Constitución de Cúcuta de 1821, por medio de la cual se
unieron Nueva Granada, Quito y Venezuela.31
Sin duda alguna, Rousseau, en forma excepcionalmente importante, y
el pensamiento español de Feijoo, Mariana y Suárez, influyeron en otros
aspectos, no en éste del sistema presidencial.
D. El tratadista irlandés William Burke, quien residió en Venezuela,
publicó, en la Gaceta de Caracas, múltiples artículos, los cuales fueron
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO58
29 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.
50-61.
30 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, Porrúa-UNAM, Insti-
tuto de Investigaciones Jurídicas, 1997, pp. 188 y 189. Véase Madrid H., Miguel de la,
“División de poderes y forma de gobierno en la Constitución de Apatzingán”, en varios
autores, El decreto constitucional de Apatzingán, México, UNAM, Coordinación de Hu-
manidades, 1964, p. 524.
31 Stoetzer, O. Carlos, Iberoamérica. Historia política y cultural, Buenos Aires, Edi-
torial Docencia y Fundación Universidad a Distancia “Hernandarias”, 1996, t. II: Periodo
de la Independencia (1808-1826), pp. 165-175; véase Herrero, Vicente, La organización
constitucional en Iberoamérica, México, El Colegio de México, s. f., p. 45.
agrupados en su obra Derechos de la América del Sur y México, una in-
vitación a alcanzar la independencia y a seguir el ejemplo de la organiza-
ción estadounidense “tan cerca como las circunstancias lo permitan”, pa-
ra lograr igualmente la libertad y la felicidad.
Para Burke resultaba esencial la división tripartita de los poderes, y
que el Ejecutivo estuviera limitado y controlado:
El establecimiento de un Poder Ejecutivo fuerte y permanente, cual-
quiera que sea la denominación bajo la que está disfrazado, es el primer
paso para que el ejercicio de la soberanía del pueblo sea usurpado; y ter-
minará como todas las grandes monarquías del día, o en un manifiesto y
absoluto despotismo o, lo que es tan injurioso y más insultante, en una ti-
ranía producida por corrupción y en nombre del derecho constitucional.32
E. Aunque Tocqueville fue muy conocido en América Latina, la pri-
mera parte de La democracia en América se publicó en 1835, y la segun-
da en 1840. En 1836 apareció en París la traducción al español que reali-
zó Sánchez de Bustamante. Este libro influyó en aspectos relacionados
con lo que actualmente denominamos defensa de la Constitución. En
consecuencia, con cuestiones cercanas a la efectividad de los derechos y
al Poder Judicial, mismas que se relacionan con el funcionamiento del
Poder Ejecutivo.33
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 59
32 Torre Villar, Ernesto de la y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp.
38 y 39, 45-50.
33 La columna vertebral del pensamiento de Tocqueville se encuentra en la idea de la
igualdad en la libertad. Es un estupendo desarrollo de su apreciación de la realidad esta-
dounidense y de las ideas de Jefferson, contenidas en la Declaración de Independencia de
ese país. Tocqueville temía más la tiranía de los legisladores que la del propio Ejecutivo;
en consecuencia, está a favor de un gobierno fuerte que respete los derechos y las liberta-
des de los individuos. Tocqueville, Alexis de, La democracia en América, Madrid, Edi-
ciones Guadarrama, 1969, pp. 171, 333, 338-339, 370-372. Asimismo, este autor encon-
tró en Inglaterra, según su visión, entre otras características, la independencia del Poder
Judicial y la preeminencia de los jueces sobre todas las autoridades, a las que obligaban
con sus decisiones al imperio de la ley (pp. 354 y 355). Véase Mayer, J. P., “Alexis de
Tocqueville y su obra”, en Tocqueville, Alexis de, La democracia…, cit., en esta misma
nota, p. 25. Este libro desempeñó un importante papel, aunque en forma paulatina, en la
aceptación latinoamericana de la revisión judicial de la constitucionalidad de las leyes,
de acuerdo con el denominado “sistema americano” y sus características de difuso, de
oficio o a petición de parte y sentencia con efectos relativos, a quien solicitó la protec-
ción. Véase Fix-Zamudio, Héctor, “Estudio preliminar”, en Biscaretti di Ruffia, Paolo,
op. cit., nota 18, p. 30. En 1842, en París, se editó La democracia en América, traducida
por Leopoldo Borda. En 1843, en Madrid, apareció la traducción de Roado Brandaris, y
en 1855 se publicó en México la traducción de Sánchez de Bustamante; datos que he to-
Jorge Mario García Laguardia ha encontrado evidencias en Guatemala
de que, en 1835, la obra de Tocqueville fue leída en su idioma original,
antes de las respectivas traducciones.
V. PRINCIPALES FACTORES QUE ALEJARON A NUESTROS SISTEMAS
PRESIDENCIALES DEL MODELO ESTADOUNIDENSE
A. Se puede afirmar que una gran corriente liberal impulsó el sistema
republicano frente al monárquico; al titular del Poder Ejecutivo electo
frente al hereditario; al Ejecutivo fuerte, pero no omnipotente, frente al
despótico; el equilibrio de poderes frente a su concentración y menos en
un solo gobernante; a la democracia frente a la oligarquía o al gobierno
de un personaje con facultades incontroladas.
Entonces, ¿por qué los sistemas presidenciales latinoamericanos, unos
más, otros menos, fueron acercándose o cayeron en sistemas, con algu-
nas excepciones, en los cuales se concentraron la mayoría de las compe-
tencias en una persona hasta las dos últimas décadas del siglo XX?
Cada uno de los países de América Latina presentó sus peculiaridades.
Las generalizaciones son casi siempre inexactas y se cometen errores
graves. No obstante, en diversos grados, existen algunas coordenadas
que son válidas para muchos de ellos. Con cautela, intento señalarlas
únicamente como una aproximación al tema, y teniendo en cuenta que
varios países, y algunos de ellos durante décadas, contaron con sistemas
democráticos y un alto grado de equilibrio entre los poderes políticos.
1. Consumada la independencia, los Estados-nación no existen. Lo que
encontramos son los intereses de los grupos oligárquicos, como la burgue-
sía agrícola o la minera, el alto clero y el ejército. La sociedad, muy hete-
rogénea, no se encontraba articulada, no se tenía idea ni proyecto de na-
ción; urgía la estructuración y organización de las energías y los grupos
para fortalecer al incipiente Estado sobre las facciones que se disputaban
el poder en beneficio de sus propios intereses.
Jacques Lambert, al respecto, escribió:
La transposición del régimen presidencial en la América Latina ha sido
muy criticada: ciertamente, ha sido incapaz de impedir los golpes de Esta-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO60
mado de la edición de México, Fondo de Cultura Económica, 1984, pp. 739-740. Véase
la “Introducción” de Enrique González Pedrero, p. 17.
do y las dictaduras, pero sería absurdo buscar la causa de estas dictaduras
en los amplios poderes concedidos al presidente, por el contrario reside en
el atraso de la estructura social, en la insuficiente integración de las pobla-
ciones en la nación, en la inorganización de la vida política y en la fre-
cuencia de los estados de urgencia que de ello se derivan.34
2. Fuerte inestabilidad política que se agravó debido a guerras exter-
nas entre los países, como en el caso de fronteras imprecisas; conflictos
internos que fueron el resultado de luchas cruentas por el poder, que de-
generaron, a menudo, en violencia y caos o intentos separatistas, e inva-
siones e intervenciones de potencias extranjeras.
Lo anterior constituyó factor trascendente para otorgar poder y pree-
minencia a la clase militar. Existía la necesidad de dominar efectivamen-
te el territorio estatal.35
El presidente, en muchas ocasiones, parecía muy fuerte por el cúmulo
de competencias que la Constitución le concedía; no obstante, su campo
de acción estaba restringido por el de los grupos oligárquicos, los que si
sentían que ya no los representaba, o temían por la preservación de sus
intereses, conspiraban para derrocar al presidente, originándose múltiples
asonadas, revoluciones de palacio, golpes de Estado, lo que, a su vez, re-
forzaba el poder militar, aparentemente garante del orden social, que ese
mismo poder no respetó en múltiples ocasiones. En consecuencia, los
presidentes fuertes o muy fuertes, no todos lo fueron en la realidad, osci-
laban, como un péndulo, de la dictadura al caos y de éste a la tiranía.
Los países se encontraban mal comunicados y sufrían la inseguridad
que traía la existencia de gavillas y bandoleros, vestigios de las guerras
de independencia, de la impunidad y de la incapacidad del Estado para
exterminar a esta última, a menudo acompañada de corrupción.
Dillon Soares afirma que:
La historia de Latinoamérica ha estado marcada, desde sus inicios, por la
inestabilidad política y económica. El periodo inmediatamente posterior a
la independencia fue particularmente inestable… Hubo guerras civiles y
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 61
34 Lambert, Jacques, América Latina, Barcelona, Ariel, 1964, p. 403.
35 Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario, “El presidencialismo latinoamericano: evo-
lución y perspectivas”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencia-
lismo renovado. Instituciones y cambio en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad,
1998, p. 117.
guerras entre las unidades nacionales recién creadas. Aunque la inestabili-
dad se dio en mayor o menor grado en toda América Latina fue particular-
mente intensa en el territorio hoy ocupado por Bolivia, Perú, Colombia,
Ecuador y Venezuela. En América del Sur hubo, hasta cierto punto, dos
excepciones a la regla: Chile, donde la aristocracia rural aseguró su hege-
monía y creó un Estado fuerte por medio de la llamada República de Por-
tales, y Brasil, con la institución del Imperio. En Chile los mandatos presi-
denciales tenían una duración de diez años y sólo en una ocasión hubo una
interrupción completa de uno de ellos. En Brasil, desde 1822 hasta 1889,
hubo sólo dos emperadores. Con todo es preciso relativizar la estabilidad
política de esos dos países toda vez que se produjeron innumerables movi-
mientos armados internos, rebeliones y guerras externas. Las guerras de
independencia, las guerras entre los países, las rebeliones y las revolucio-
nes internas son caras y muchos países latinoamericanos destinaron a gas-
tos militares un porcentaje elevadísimo de su presupuesto (con frecuencia
superior al 80 por 100). Aquél fue un periodo de gran endeudamiento in-
ternacional… En América Latina, históricamente, la regla ha sido la ines-
tabilidad, no la estabilidad.36
Esa inestabilidad política se muestra durante los primeros 150 años de
vida independiente en inestabilidad constitucional: las 19 naciones de Amé-
rica Latina contaron con 227 Constituciones en ese periodo, aunque en
ocasiones son casi la misma Constitución, a la que se agrega el programa
del partido, o son realmente reformas que persiguen principalmente la
reelección del presidente o la ampliación temporal de ese cargo.37
3. La inestabilidad económica acompañó a la inestabilidad política.
Las economías de los países de la región se centraban en unos cuantos
productos importantes, generalmente agrícolas, lo que hacía a estas
economías muy vulnerables a los vaivenes de los precios de exporta-
ción de los mismos, especialmente en aquellos países en los cuales uno,
dos o tres productos constituían la base de sus exportaciones. Por ejem-
plo, Centroamérica: En Costa Rica, el café representaba el 52%, el pláta-
no el 24% y el cacao el 7%. En El Salvador, el café representaba el 66%
y el algodón el 11%. En Guatemala, el café el 66% y el plátano el 17%.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO62
36 Soares, Dillon y Ary, Gláucio, “Las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo:
los programas de estabilización en América Latina”, Revista de Estudios Políticos, Ma-
drid, núm. 106, octubre-diciembre de 1999, pp. 45 y 46.
37 Hernández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, p. 258; Torre Villar, Ernesto de la
y García Laguardia, Jorge Mario, op. cit., nota 15, pp. 234 y 235.
En Honduras, el plátano el 45%, el café el 19% y la madera el 13%. En
Nicaragua, el café el 34% y el algodón el 26%.
En Brasil, de 1889 a 1930, el café representó aproximadamente el
75% de sus exportaciones.38 Fácil es notar que eran economías competi-
tivas entre ellas.
Entre 1929 y 1930, las exportaciones cubanas se redujeron en 70% y
las chilenas y bolivianas en casi 80%.
El campo se trabajaba principalmente en grandes extensiones o lati-
fundios, en manos de una minoría, mientras la mayoría los laboraba casi
como esclavos, y en varios sistemas las deudas de los campesinos o jor-
naleros pasaban de padres a hijos.
La pobreza era y es agobiante. Masas enteras casi muertas de hambre.
Hoy, aproximadamente la mitad de la población de la región se encuen-
tra en niveles de pobreza o de pobreza extrema. América Latina es so-
cialmente la región más desigual del mundo. Los rezagos sociales son
enormes en educación, protección de la salud, vivienda y trabajo.
La deuda externa es colosal y esteriliza los recursos que debían canali-
zarse al gasto social.
La hiperinflación llegó a cifras increíbles. Por ejemplo, en Argentina
alcanzó el 4.923,3% en 1989; en Brasil el 2.489,1% en 1993, y en Perú
el 7.649,6% en 1990.39
4. En términos generales, los poderes legislativos y judiciales, así co-
mo los partidos políticos, no lograron prestigio ni confianza sociales. En
muchos casos se les identificó con corrupción y sufrieron un desgaste in-
menso; no se les contemplaba como parte de la solución de los proble-
mas, sino como pieza integrante de los mismos.
Muchos países latinoamericanos contaron con sistemas pluripartidistas
moderados o extremos, muy ideologizados; todo lo contrario del biparti-
dismo estadounidense, en el cual las orientaciones políticas de esas orga-
nizaciones no son profundas y son fluctuantes; son realmente maquina-
rias electorales.
La desesperación social ante las inestabilidades políticas y económicas,
ante la creciente pobreza y carencias sociales, abrió las puertas al “caudi-
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 63
38 Pinto Ferreira, Luiz, “El predominio del Poder Ejecutivo en América Latina”, en
varios autores, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1977, pp. 52 y 53.
39 Soares, Dillon y Ary, Gláucio, op. cit., nota 36, pp. 53 y 54, 59.
llo”, que supuestamente iba a resolver todos los problemas. El “caudillo”
en América Latina fue un fenómeno de todo el siglo XIX y buena parte
del XX. Con elementos cambiantes y “modernos” llegó hasta las últimas
décadas y años del siglo pasado, como lo demuestra el neocaudillismo de
Menen en Argentina, Fujimori en Perú, o Chávez en Venezuela, para no
referirme a Castro en Cuba.
5. Los factores descritos con anterioridad propiciaron que a los presi-
dentes se les concedieran amplias facultades legislativas, mismas que los
ejecutivos estadounidenses no poseen, y extensas atribuciones para el es-
tablecimiento de estados de emergencia, de sitio o de necesidad, y para
actuar en dichos procesos. En varios países, los casos de excepción se
convirtieron en cotidianos.40
En este contexto, varios presidentes lograron, y hasta ahora la práctica
continúa, la reforma constitucional para ampliar el periodo o para cam-
biar las reglas de la no-reelección presidencial.
6. La fuerte injerencia externa en los asuntos políticos y económicos
de la región, primero, especialmente de Gran Bretaña y Francia, y muy
poco después de Estados Unidos de América. Las injerencias fueron de
toda naturaleza, desde los favores de los embajadores a grupos políticos,
el control de aspectos económicos hasta intervenciones armadas y apo-
yos a dictadores o caudillos afines con los intereses de la potencia o po-
tencias. Sólo habría que recordar el imperio de Maximiliano en México,
la separación de Panamá de Colombia, o la protección a tiranos como
Trujillo en República Dominicana, Somoza en Nicaragua o Stroessner en
Paraguay. O, por el contrario, para derrocar a presidentes no afines como
Jacobo Árbenz en Guatemala o Salvador Allende en Chile.
7. La necesidad de enfrentarse a nuevos y graves problemas como son
por ejemplo: el crimen organizado, especialmente, el del narcotráfico;
guerrillas que, en ocasiones, son financiadas por el propio narcotráfico, y
las presiones inmensas de organismos financieros internacionales.
8. Sainz Arnaiz, a los factores enunciados, recuerda otros que han si-
do expuestos por diversos autores, y que realmente se encuentran in-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO64
40 Véanse Valadés, Diego, La dictadura constitucional en América Latina, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1974, 213 pp; Bacelar Gouveia, Jorge, O
Estado de excepçâo no direito constitucional, Coimbra, Almedina, 1998, t. I, pp. 530-541.
En relación con la diferencia entre los sistemas de partidos políticos latinoamericanos y el
estadounidense, véase Burdeau, Georges, et al., op. cit., nota 22, pp. 245, 263 y 264.
cluidos en la enumeración realizada, tales como: el subdesarrollo técni-
co, el predominio agrario y la semicolonización por parte de Estados
Unidos de América, el porcentaje de analfabetismo, la debilidad y per-
sonalismo de los partidos políticos, la actitud conservadora del clero, la
garantía del orden social y público, y la ausencia de control institucio-
nal suficiente.41
B. Es probable que únicamente uno o dos de los factores mencionados
hubieran alterado profundamente el funcionamiento del sistema presi-
dencial inspirado en Estados Unidos de América, y en muchos de los
países de la región, se presentaron y presentan más de dos de esos facto-
res. Entonces, nuestras realidades alteraron la estructura propia del siste-
ma presidencial y casi, o sin el casi, nulificaron los controles mutuos que
deben existir entre los poderes Legislativo y Ejecutivo, con el agravante
de un Poder Judicial débil y, generalmente, no independiente.
En el camino para reencontrar los cauces de la democracia, esos dos
aspectos —equilibrio de poderes y controles mutuos— son esenciales
para la ingeniería constitucional; hay que tenerlos muy claros, para no
perdernos en el bosque y continuar cometiendo errores, que nos alejen de
la meta actual: la consolidación de los sistemas democráticos para evitar
retrocesos.
C. Sobre esta cuestión, aún deseo hacer una última reflexión. Una dic-
tadura jamás, y por ningún motivo, podrá ser justificada, especialmente
por los atropellos a los derechos humanos y a las libertades. Siempre hay
que luchar por sistemas democráticos, en los cuales el poder se encuentre
al servicio de la comunidad y de la dignidad humana.
Los fracasos de los sistemas presidenciales y de la democracia en
América Latina son muy criticados y criticables y, desde luego, que así
debe y tiene que ser. Sin embargo, no queda claro que las explicaciones
y objeciones tradicionales al respecto sean omnicomprensivas.
Los países de la región se independizaron y enfrentaron los graves
problemas a los que he aludido, y pareciera que los mismos se ignoran o
minimizan para exigir que, en unas cuantas décadas, esos Estados hubie-
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 65
41 Saiz Arnáiz, Alejandro, “Forma de gobierno y estructura del Poder Ejecutivo: el
presidencialismo argentino tras la revisión constitucional de 1994”, Revista de Estudios
Políticos, Madrid, julio-septiembre de 1997, pp. 197-199.
ran alcanzado regímenes democráticos y sistemas de gobierno estables.
¡Ojalá así hubiera sido! Hubiera sido un milagro.
Si pensamos únicamente en Europa, ¿cuántos siglos, cuántos conflic-
tos armados, cuántos sufrimientos y cuántas vidas humanas fueron nece-
sarias para la creación del Estado-nación?
Y creado éste, ¿cuántas luchas, cuántos siglos, cuántos sacrificios para
alcanzar un cierto nivel democrático? ¿Cuántos países europeos podían
ser considerados democráticos a fines del siglo XIX? Tal vez, orientán-
dose hacia la democracia se encontraban Gran Bretaña, Suiza, algunos
países nórdicos y Francia por breves periodos ¿Alguno más?
En la propia Europa, ¿cuántos países poseían un régimen democrático
antes de la Segunda Guerra Mundial? ¿y los millones de seres humanos
que fueron consciente y fríamente asesinados por Hitler —en la patria de
Beethoven, Goethe y Schiller—, y por Stalin —en la nación de Dos-
toievski, Tolstoi y Gogol?—.
En Estados Unidos de América, hasta después de la segunda mitad del
siglo XIX, existió esclavitud; todavía en la década de los sesenta del XX
se sufría espantosa discriminación racial —una especie de apartheid—, y
su sistema electoral permite que sea electo presidente el candidato que ob-
tuvo el menor número de votos, como ha acontecido en varias ocasiones, y
tan recientemente como en 2000. Es un país en el que actualmente la gran
mayoría de la población acepta las Patriot Acts, que vulneran derechos hu-
manos que se consideraban intocables en cualquier país civilizado.
Pero a los países de América Latina se les fustiga en virtud de que, a
pesar de sus gravísimos problemas de toda índole y el acoso de las po-
tencias estadounidense y algunas europeas, no alcanzó a asegurar la de-
mocracia ni el buen funcionamiento de sus sistemas presidenciales con
estabilidad y respeto a los derechos de las personas, durante décadas, y la
justicia social es aún materia pendiente.
No obstante, algunos países de la región consiguieron estabilidad, ré-
gimen de libertades y democracia política por periodos de más de veinti-
cinco años, como Costa Rica, Colombia, Chile, Uruguay y Venezuela.
México durante siete décadas del siglo XX fue gobernado por un partido
predominante; fue un sistema donde existió respeto, aunque deficitario y
con problemas, de las libertades, y algunos avances sociales, con estabili-
dad política.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO66
Hoy en día, al menos desde la óptica de la democracia electoral, los
países de la región, excepto Cuba, califican satisfactoriamente, aunque
con obstáculos. Pero la democracia no está asegurada, debido a los gra-
ves problemas sociales y económicos que persisten, agravados por un
contorno internacional muy injusto.
Es probable que las democracias actuales de América Latina la hayan
logrado con menos costos humanos que las europeas. Cuando menos en-
tre nosotros no han existido holocaustos o gulags, cuyas sombras aún es-
tán recientes en varias de las regiones que integraron la ex Yugoslavia,
aunque sí hemos sufrido dictaduras poco respetuosas de los derechos hu-
manos, arbitrarias y sanguinarias.
Mi punto de vista es que no resulta acertado condenar sin más a Amé-
rica Latina ni reprocharle que no hubiera alcanzado en unos cuantos años
o decenios, lo que Europa no logró sino después de siglos,42 y que, en
parte, a la región latina del continente todo se le dificultó y obstaculizó
por las intervenciones militares, económicas y políticas de Estados Uni-
dos de América y de las propias potencias europeas. Lo anterior me re-
cuerda al ladrón que grita, a voz en cuello, que se agarre al ladrón; o
quien sólo ve la paja en el ojo del vecino, pero no en el propio.
Respecto a este tema, también me pregunto ¿si nuestros países hu-
bieran optado por un sistema como el inglés de la segunda década del
siglo XIX, la convención o el asambleísmo francés, o cualquier otro
(que no conozco cuál pudiera ser), hubiese sido mejor que el modelo
presidencial estadounidense? Lo más probable es que no, porque el pro-
blema no fue el sistema de gobierno, sino los factores que apunté párra-
fos arriba. Por el contrario, tal vez, la inestabilidad política se hubiera
profundizado, y los cambios de gobierno y los dictadores hubieran sido
aún más frecuentes. Imposible saberlo.
Lo que sí conozco es que el sistema presidencial forjó algunos regíme-
nes con democracia y estabilidad en la región, y que la ola democratiza-
dora de mediados de la década de los ochenta del siglo pasado, en mu-
chos países del área, fue impulsada por las sociedades, pero también por
los presidentes de la república dentro de los marcos de sistemas presiden-
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 67
42 Véase García Belaunde, Domingo, “Perú: veinticinco años de evolución políti-
co-constitucional (1950— 1975)”, en varios autores, Evolución de la organización políti-
co-constitucional en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurí-
dicas, 1979, vol. II, p. 234.
ciales. El gran problema consiste en que estos avances, cuando menos en
varios países de la región, no son irreversibles, por la persistencia de mu-
chos y complicados problemas ya descritos en forma sucinta.
No es correcto que, en la valoración de los sistemas democráticos y
de gobierno, se empleen parámetros diferentes, si la referencia es a paí-
ses desarrollados, ricos y poderosos, a si los aludidos son Estados en
vías de desarrollo, pobres y con débil presencia internacional. Un solo
ejemplo de nuestros días: las leyes antiterroristas recientes en Estados
Unidos de América y Gran Bretaña, que lesionan gravemente múltiples
derechos humanos.
VI. EL CAUDILLO
A. En el contexto social, político, económico y cultural que he bos-
quejado de América Latina, no resulta sorprendente que se buscara quien
pudiese resolver dichos problemas y, desde luego, casi siempre existie-
ron abundantes candidatos, a nivel nacional o regional, con frecuencia
autoproclamados: el líder carismático que realiza promesas al por mayor,
aunque conozca que es imposible cumplirlas.
La figura del caudillo es anterior a la instauración del sistema presiden-
cial. Es probable que el primer caudillo latinoamericano haya sido Bolívar y
su concepción de un Poder Ejecutivo vitalicio y concentrador de las compe-
tencias gubernativas que, a su vez, centralizara el poder para evitar los di-
versos caudillismos locales y la fragmentación de los territorios.
El caudillo latinoamericano representa la personalización del poder,
en virtud de que en múltiples ocasiones el hombre goza de mayor presti-
gio que las instituciones, debido a que se considera que es la persona
que el país necesita, la que va a resolver los problemas, la que goza de
la confianza nacional, alrededor de la cual se forman los partidos políti-
cos o se le subordinan, sin importar si la ideología de estas organizacio-
nes es liberal o conservadora, de derecha o de izquierda. En una palabra,
el caudillo es la representación y la simbiosis de las instituciones.
El caudillo carismático generalmente alcanzó la presidencia y ejerció
el poder, ya fuera con despotismo, de manera paternalista o, en muchas
ocasiones, demagógicamente, impregnada de populismo de derecha o de
izquierda, según fueran sus inclinaciones ideológicas o las conveniencias
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO68
políticas del momento. En muchas ocasiones, el caudillo fue jefe militar
o a quien el ejército apoyó.43
El caudillo acumuló poder y subordinó a los poderes Legislativo y Ju-
dicial. No fue extraño que se aliara con los grupos oligárquicos internos
y con fuerzas externas.
Varios de los factores que alejaron a los sistemas presidenciales lati-
noamericanos del modelo estadounidense contribuyeron a crear caudi-
llos, con lo cual el sistema democrático se pulverizó y, en muchos casos,
dio lugar a dictaduras, gobiernos militares o a una mezcla de éstos.
Bien sabido es que el poder corrompe, y el poder total corrompe total-
mente. Esto les aconteció a la mayoría de los caudillos latinoamericanos,
como ha sucedido con los dictadores de todas las latitudes.
En consecuencia, no existe una caracterización uniforme del caudillo;
éste revistió múltiples modalidades. Más allá de los elementos que permi-
ten definirlo, se encuentran diversos aspectos que hacen posible establecer
una tipología del caudillo, tal y como se desprende de párrafos anteriores.
François Chevalier, con prudencia y preguntándose si tal tipología es
posible, la ha construido al distinguir entre el caudillo terrateniente, el ma-
cho, el dictador positivista, el cómplice de intereses extranjeros o el pro-
tector de los nacionales, y las diversas clases de dirigentes de las muche-
dumbres rurales o urbanas.44
En la tipología de Chevalier se comprende al caudillo militar y al ci-
vil, al populista y al socialista.
El caudillo gobierna al margen, en contra o a pesar del orden constitu-
cional, aunque éste se preserve formalmente.
Los sistemas presidenciales sólo pueden darse en contextos democráti-
cos; sus degeneraciones no son regímenes presidenciales, sino precisamen-
te degeneraciones y aberraciones políticas, llámeseles como se quiera.
Estas aberraciones no fueron consecuencia del establecimiento de los
sistemas presidenciales, sino de la realidad social, política, económica y
cultural de muchos de los países de América Latina, y de factores exter-
CARACTERÍSTICAS DEL SISTEMA PRESIDENCIAL 69
43 Serrafero, Mario D., “Presidencialismo y reforma política en América Latina”, Re-
vista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, enero-abril de 1991, p. 219; Her-
nández Ruigómez, Manuel, op. cit., nota 15, pp. 254-256; Gros Espiell, Héctor, op. cit., no-
ta 20, p. 11.
44 Chevalier, François, L’Amérique Latine de l Indépendence à nos jours, París, Pres-
ses Universitaires de France, 1993, pp. 322-326.
nos, tales como las intervenciones militares, políticas o económicas que
la región ha sufrido y sufre.
B. El caudillo o “César democrático” interesó, como es natural, a la
historia, ciencia y sociología políticas.
Casi a mediados del siglo XIX comenzó a publicarse, por entregas, Fa-
cundo de Domingo Faustino Sarmiento, la historia de un célebre caudillo
regional de Argentina. Sarmiento, a su vez, aprovechó la ocasión para des-
nudar a su enemigo, el caudillo y dictador Juan Manuel de Rosas, figura
polémica aun en nuestros días.
Desde los primeros años del siglo XX, existen obras interesantes sobre
este tema, como Les démocraties latines de l’Amerique que el peruano
Francisco García Calderón escribió en francés, o el Cesarismo democrá-
tico del venezolano Laureano Vallenilla Lanz.
Este fenómeno ha llamado la atención también a la literatura latinoa-
mericana. Muchos de los mejores novelistas de la región han dejado
obras de singular importancia, no sólo desde el punto de vista artístico,
sino también desde el histórico y el sociológico.
Entre ellos se pueden citar al Premio Nobel Miguel Ángel Asturias
con El señor presidente; Alejo Carpentier con El recurso del método;
Augusto Roa Bastos con Yo, el Supremo; Arturo Uslar Pietri con Oficio
de difuntos; al Premio Nobel Gabriel García Márquez con El otoño del
patriarca; Mario Vargas Llosa con La fiesta del chivo, y a Carlos Fuen-
tes con La silla del águila.
No debe olvidarse, al respecto, la obra que el literato español Ramón
María del Valle-Inclán escribió en 1926 sobre el mismo tema, y que inti-
tuló Tirano Banderas.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO70
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO
EN AMÉRICA LATINA*
I. PLANTEAMIENTO DE LA CUESTIÓN
La discusión, en relación a si el sistema parlamentario de gobierno es su-
perior o contiene beneficios de los cuales adolece el presidencial, es anti-
gua y ha recorrido los aspectos y énfasis más diversos.
Es increíble la cantidad de libros y ensayos que se han escrito sobre si
el sistema parlamentario es más apto o idóneo que el presidencial para al-
canzar la democracia con estabilidad y gobernabilidad.
La discusión ha adquirido nuevas perspectivas a mediados de la déca-
da de los años ochenta del siglo pasado. El énfasis se coloca en la estabi-
lidad de los sistemas; se resalta que el presidencial fundamentalmente se
encuentra en el continente americano; el parlamentario en Europa, varias
ex colonias británicas y Japón.
Mientras los países de Europa occidental han alcanzado, después de la
Segunda Guerra Mundial, sistemas democráticos con estabilidad y un de-
sarrollo socioeconómico impresionante, los países de América Latina
han sufrido múltiples fracasos democráticos, debido a golpes de Estado,
gobiernos autocráticos, militares y dictatoriales, aunados a graves proble-
mas sociales y económicos. Aproximadamente el 43% de los habitantes
de la región viven en la pobreza, son los países con los niveles de desi-
gualdad social más agudos en el mundo, la concentración de la riqueza es
indignante y los rezagos en los sistemas de salud, educación, vivienda y
71
* Publicado en Boletín Mexicano de Derecho Comparado, nueva serie, año XL,
núm. 119, mayo-agosto de 2007, pp. 1-60. Agradezco a los investigadores y colegas Die-
go Valadés y Edgar Corzo la lectura de este ensayo y sus importantes sugerencias. Cual-
quier error que el mismo pueda contener es responsabilidad exclusiva del Autor. Asimis-
mo, agradezco al doctorante José Luis Garza Rodríguez la colaboración bibliográfica que
me prestó, a la maestra Eugenia Lizalde la revisión final del manuscrito, y a mi secreta-
ria, la señora Isabel Cacho, la transcripción definitiva de este ensayo.
trabajo son inmensos.1 En algunos Estados de la región el encono social
crece y las sociedades se están dividiendo y paralizando. En consecuen-
cia, por contraste con Europa, todo pareciera indicar que a los países de
América Latina podría convenirles un cambio de sistema de gobierno pa-
ra implantar el parlamentarismo; es decir, imitar a Europa occidental en
este aspecto específico. Cuando menos así lo proponen distinguidos aca-
démicos, tanto de la propia región latinoamericana como externos a ella.
Ojalá que la resolución de los ingentes problemas en América Latina pu-
dieran tener un impulso favorable con el simple cambio de sistema de go-
bierno. Por desgracia, considero que no es así, que las graves dificultades
que afectan y han afectado la democracia con estabilidad en dicha región
responden a factores sociales y económicos, como los ya mencionados, que
sólo ejemplifiqué porque son numerosos y ciertamente complicados, así co-
mo el sistema político como un todo, incluyendo el de partidos y el electo-
ral, los factores reales de poder internos y externos, sin descuidar aspectos
importantes como la cultura cívica.
Además, la concepción democrática no se encuentra completamente
arraigada en América Latina. El Latinobarómetro 2002 contuvo entre sus
preguntas las dos siguientes: “Si usted tuviera que elegir entre la democra-
cia y el desarrollo económico ¿cuál diría usted que es más importante?” y,
“¿En general, diría usted que está muy satisfecho, más bien satisfecho o
nada satisfecho con el funcionamiento de la democracia en (su país)?”.
A la primera pregunta, el 52% respondió que el desarrollo es lo más
importante, el 25% que la democracia y, el 17% que ambos por igual. A
la segunda pregunta, el 27% contestó que se encontraba satisfecho con la
democracia, el 60 que insatisfecho y el 8 que no sabía o se calló.
En 2003, a esta última pregunta, el 29% contestó que estaba satisfecho
con la democracia; en 2004, este porcentaje no varió; en 2005 aumentó a
31% de los ciudadanos entrevistados.
En 2003, el 66% contestó que estaba insatisfecho con la democracia; en
2004, el porcentaje disminuyó a 65%; en 2005 a 61%. A su vez, en 2003,
el 6% respondió que no sabía o se calló si estaba satisfecho o no con la de-
mocracia; en 2004, ese porcentaje aumentó a 7%, y en 2005 a 8%.2
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO72
1 Carpizo, Jorge, “Derecho constitucional latinoamericano y comparado”, en esta
obra, pp. 8-10.
2 Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfo-
que histórico-empírico, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Tribunal
Los datos anteriores son preocupantes, no me agradan, pero los entien-
do. Si no se puede ofrecer un nivel digno de existencia a la familia, se pre-
fiere desarrollo que democracia. Considero que es claro que desarrollo so-
cioeconómico y democracia tienen que ir de la mano y viceversa, como ha
acontecido en Europa occidental en las últimas seis décadas. Si no ocurre
así, ningún sistema democrático tiene asegurada la estabilidad y la gober-
nabilidad. Entonces, no puede realizarse un pronunciamiento sobre el sis-
tema de gobierno que es mejor en un país determinado para lograr la de-
mocracia, si previamente no se analizan tiempo, instituciones, cultura y
evolución políticas, así como los sistemas electoral y de partidos.
Únicamente asiento un dato más, contenido en el Latinobarómetro
2005, que ayuda a comprender esta cuestión especialmente compleja.
Ese año, los ciudadanos calificaron, en promedio, con 5.5, en una escala
de 1 a 10, a la democracia en la región, calificación que osciló de 7.6 en
Venezuela a 4.2 en Paraguay.
A partir de los últimos años de la década de los ochenta y principios de
la de los noventa del siglo pasado, resurgió el interés —y qué bueno— por
los estudios institucionales. Algunos son excelentes, pero otros se olvida-
ron del contexto de la región y de los países en particular y, en forma ge-
neralizada, recomendaron cambiar los sistemas presidenciales a parlamen-
tarios; los menos, a semipresidenciales o a alguna otra modalidad.
Los escritores estadounidenses Mainwaring y Shugart han llegado a una
serie de conclusiones que comparto en gran parte; a saber: es dudoso que
un sistema de gobierno sea claramente superior a otro, que no existe una
forma universal de gobierno que sea la mejor, que diferentes condiciones
de desarrollo social y económico, así como político —por ejemplo, el sis-
tema de partidos— hacen que un sistema de gobierno sea más adecuado en
un país que en otro, que los estudios críticos del presidencialismo tienen
importancia, que existen diversos tipos de presidencialismo y que unos
funcionan mejor que otros, dependiendo de una serie de factores, tales co-
mo el mencionado sistema de partidos y las facultades legislativas de que
goce el presidente.3 Estas conclusiones tienen trascendencia, porque las al-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 73
Electoral del Poder Judicial de la Federación, 2003, pp. 136-138; Corporación Latinoba-
rómetro, Informe Latinobarómetro 2005. 1995-2005. Diez Años de Opinión Pública,
Santiago, Chile, 2005, www.latinobarometro.org, pp. 40-53.
3 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, “Introduction” y “Presidentialism
and Democracy in Latin America: Rethinking the Terms of the Debate”, en Mainwaring,
canzaron con base en una serie de importantes estudios empíricos. A pesar
de ello, son conclusiones provisionales que necesitan seguir profundizán-
dose y ponderándose, pero nos estamos acercando a parámetros que son
útiles para lograr la conservación y el perfeccionamiento de los sistemas
democráticos en América Latina.
Desde luego, todas las afirmaciones anteriores, y las que realizo en el
presente ensayo, se encuentran enmarcadas dentro de sistemas democráti-
cos. Las dictaduras, gobiernos autoritarios o militares no constituyen siste-
mas presidenciales sino autocracias. Los sistemas presidenciales únicamente
se pueden discutir y analizar en el marco de los regímenes democráticos.
Las autocracias son algo diferente, son la negación de la libertad y de los
derechos humanos; en pocas palabras, de la dignidad humana.
Este ensayo se divide en tres partes:
a) La primera, un repaso de varias opiniones doctrinales que conside-
ran que el sistema parlamentario es mejor que el presidencial, algunos
pensamientos críticos al presidencialismo en América Latina, y otros
que, admitiendo los problemas y errores, consideran que, en general, los
sistemas presidenciales de la región latinoamericana han funcionado ade-
cuadamente.
Debo aclarar que la división anterior no es tajante, porque la misma
puede referirse a dos o a los tres aspectos mencionados. Sin embargo, he
colocado las opiniones donde se encuentra el énfasis; únicamente he opta-
do por este método con la finalidad de darle algún orden a la exposición de
los pensamientos. Hay autores importantes que cito con rapidez o no los
cito, ya que de muchos, o varios de ellos, me he ocupado en otros trabajos.
b) La segunda, propongo una definición de democracia, y lo que este
concepto implica y abarca actualmente, así como algunas reflexiones so-
bre la democracia en América Latina.
c) La tercera, con los elementos expuestos, argumento las conclusio-
nes a las que llego en el ensayo, cuyo interés centro en América Latina.
Mi finalidad es contribuir al diagnóstico y solución de las cuestiones
planteadas, que la democracia alcanzada en América Latina no vaya a su-
frir retrocesos, sino que continúe su lucha y anhelo de ir superando pro-
blemas políticos, sociales, económicos y culturales a los que se está en-
frentando en varios países en una nueva ola populista. Únicamente
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO74
Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and Democracy in Latin Ameri-
ca, Nueva York, Cambridge University Press, 1997, pp. 3 y 4, 12 y 13.
intento afianzar conceptos e ideas que se han expresado, pero que a veces
se pierden en la multitud de escritos, discursos y conceptos imprecisos.
II. VALOR DEL SISTEMA PARLAMENTARIO. EN AMÉRICA LATINA,
COMO ESPERANZA
A. Comienzo el repaso doctrinal con aquellos autores que principal-
mente consideran —aunque después modulen sus tajantes afirmacio-
nes—que el sistema parlamentario es mejor y más adecuado para alcan-
zar democracia con gobernabilidad.
Examino en este inciso a tratadistas externos a América Latina, debido
a su prestigio intelectual, para comprobar que esta cuestión preocupa fue-
ra de nuestra región, que varios se refieren expresamente a ella, que no es
un planteamiento de los últimos años; que, a veces, con toda justicia, la
preocupación no es sólo teórica, como en el caso de Bovero, y que el re-
novado interés por el asunto ha aportado elementos valiosos como son la
realización de estudios empíricos, los cuales han contribuido a clarificar
la situación, y que hoy permiten tener ideas más precisas y cercanas a la
realidad, para que los países latinoamericanos traten de no cometer erro-
res graves, cuando menos en lo referente a cambios y modificaciones
institucionales, con esperanzas e ilusiones que probablemente van a ser
defraudadas, pero lo grave no es únicamente eso, sino que los “reme-
dios” pueden resultar peores que los males que se persiguen superar, al
pasar por alto realidades políticas, como el sistema de partidos y aspectos
de cultura política en un determinado Estado.
B. El ilustre jurista Hans Kelsen escribió que el parlamentarismo es
“la única forma posible de democracia”. Catorce años después de esa
aseveración, explicó que en el régimen presidencial el elemento autocrá-
tico es “relativamente fuerte”, en contraste con el sistema parlamentario
(sistema en el cual identificó con república con gobierno de gabinete y
república con gobierno colegiado), en el cual el elemento democrático
“es comparativamente más fuerte”. Es decir, moduló su primera y rotun-
da afirmación. El tratadista vienés no profundizó en su aseveración como
hubiera sido deseable. Sin embargo, en la primera obra, la intención fue
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 75
refutar la doctrina de Smend sobre las formas de Estado y su rechazo al
parlamentarismo.4
Diego Valadés considera que es imposible que Kelsen, en 1930, no
conociera el sistema presidencial estadounidense; en consecuencia, es
probable que su finalidad fuera la defensa del parlamentarismo al afirmar
que el ataque a éste lo era realmente contra la democracia. En esta forma
refutaba también —asegura Valadés— la crítica de Carl Schmitt al parla-
mentarismo y a la Constitución semipresidencial de Weimar. No obstan-
te, como bien dice el notable autor mexicano, “una cosa es afirmar el
sentido democrático del sistema parlamentario, y otra que sólo ese siste-
ma es democrático”.5 Tal vez podría decirse que, en este aspecto, el autor
de la Teoría pura del derecho antepuso la política a su metodología cien-
tífica, situación que siempre combatió; o sea, incurrió en el “supuesto
error” contra el que denodadamente luchó.
El prestigio intelectual de Kelsen ha servido para que las afirmaciones
anteriores sirvan de apoyo a los críticos del presidencialismo.6
C. Por ejemplo, Alf Ross retomó el pensamiento de Kelsen y lo hizo su-
yo, aunque no lo citó; tampoco profundizó por qué, desde el punto de vista
de la eficacia del control, el parlamentarismo es más democrático que los
sistemas presidencial y de consejo de gobierno, como el suizo, aunque sí
argumentó que la elección directa de jefe de gobierno por un periodo fijo
involucra muchas posibilidades de inconvenientes imprevisibles, pero no
dice cuáles pueden ser algunos de estos últimos, y afirmó que el contacto
más estrecho —¿con quién?, ¿con el pueblo?— se alcanza en el sistema
parlamentario, en virtud de que el gobierno se encuentra constantemente
controlado por el parlamento, y si pierde el apoyo de éste, debe renunciar;7
su primera afirmación no se puede generalizar y, desde luego, es inexacta
en los regímenes que siguen el modelo de Westminster.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO76
4 Kelsen, Hans, El Estado como integración. Una controversia de principio, Madrid,
Tecnos, 1997, pp. 125-137. La afirmación contundente se encuentra en la p. 133. Del mis-
mo autor, Teoría general del derecho y del Estado, México, UNAM, 1995, p. 358.
5 Valadés, Diego, La dictadura constitucional en América Latina, México, UNAM,
Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1974, p. 42. Del mismo autor, El control del poder,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 52 y 53.
6 Véase Bovero, Michelangelo, Una gramática de la democracia contra el gobierno
de los peores, Madrid, Trotta, 2002, p. 40.
7 Ross, Alf, ¿Por qué democracia?, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales,
1989, p. 214.
D. El debate sobre esta cuestión se benefició, y mucho, con los traba-
jos de los distinguidos académicos Juan Linz y Arturo Valenzuela, y con
la edición que realizaron de dos importantes tomos que contienen ensa-
yos de diversos autores.8 Su pensamiento lo he examinado con cierto de-
talle en otro trabajo,9 en el cual gloso los diversos y variados argumentos
de Linz y los contraargumento. En esta ocasión baste asentar que el nota-
ble politólogo partió del principio de que puede ser o no una casualidad
el que muchos sistemas presidenciales han encontrado serios problemas
para establecer democracias estables; aclaró que una democracia presi-
dencial sí puede ser un sistema estable, aunque sus probabilidades no son
realmente favorables. Asimismo, expresó que los sistemas parlamenta-
rios no siempre garantizan la estabilidad, sino que facilitan la flexibilidad
indispensable en los difíciles pasos hacia la transición democrática.
Linz insistió en que únicamente sostiene que el presidencialismo pare-
ce que supone mayor riesgo para una política democrática estable que el
parlamentarismo de nuestros días, aunque agregó que para alcanzar con-
clusiones definitivas aún faltaban estudios empíricos. Este tratadista
muestra su habitual talento a través de su prudencia. En la actualidad
contamos con diversos estudios empíricos al respecto.
Arturo Valenzuela, en interesante estudio, concluyó que Chile debe-
ría contar con un sistema parlamentario, que si tal hubiera sido el caso,
no hubiera acontecido el golpe de Estado de 1973, ya que si el presi-
dente de la República hubiera contado con mayoría parlamentaria para
sus políticas, se hubiera resuelto la crisis con un cambio de gobierno o
con la formación de una coalición. En cambio, la lógica del presiden-
cialismo en un gobierno minoritario condujo a una espiral de polariza-
ción que dejó pocas alternativas diferentes a la del golpe de Estado.10
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 77
8 Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Democracy,
vol. 1: Comparative Perspectives; vol. 2: The Case of Latin America, Baltimore, The
Johns Hopkins University Press, 1994; vol. I, 169 pp., vol. 2, 358 pp.
9 Carpizo, Jorge, “México: ¿sistema presidencial o parlamentario?”, en Valadés, Die-
go y Serna, José María (coords.), El gobierno en América Latina. ¿Presidencialismo o par-
lamentarismo?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 21-30.
10 Valenzuela, Arturo, “Party Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile. A
Proposal for a Parliamentary form of Government”, en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo
(eds.), op. cit., nota 8, vol. 2, p. 136.
No puede negarse que la seria argumentación de Valenzuela, a quien
académicamente respeto, impresiona. No obstante, la misma ha sido bien
refutada, de lo cual me habré de ocupar con posterioridad.
E. Para Fredd W. Riggs, la separación de poderes —principio al que
aludo en varias ocasiones y del cual hago una breve reflexión infra VIII,
E, d— genera cuatro problemas básicos en algunas constituciones presi-
dencialistas: a) confrontación del Ejecutivo y el Legislativo, b) parálisis
del Congreso; c) debilidad del sistema de partidos, y d) arbitraje del Po-
der Judicial. Son precisamente estos problemas los que han llevado, de
acuerdo con su criterio, al colapso democrático a más de treinta sistemas
presidenciales fuera de Estados Unidos, principalmente a través de gol-
pes de Estado o la imposición de leyes marciales. Riggs añadió que esos
problemas casi no se presentan en los sistemas parlamentarios.11
Riggs se refiere a “algunas” Constituciones presidencialistas. Así de
genérico. De la misma manera se puede afirmar que muchos de esos pro-
blemas se presentan en “algunas” Constituciones parlamentarias, y que
condujeron o conducen a rupturas democráticas. Recuérdense dichas rup-
turas en la Europa de las entreguerras mundiales, y en múltiples países
africanos y asiáticos en décadas recientes y en los últimos años. En 2006,
el caso más notorio aconteció en Tailandia.
El problema que ahora suele presentarse en los regímenes presidencia-
les es el contrario del que señala este autor: la parálisis la sufre el Poder
Ejecutivo en gobiernos divididos, aunque es asunto superable, y los ca-
sos empíricos lo comprueban, a través de la negociación y la concerta-
ción políticas.
Los otros dos “problemas” que resalta se presentan en múltiples siste-
mas parlamentarios. El tercero, debido a que ello depende de factores
que ocurren en ambos sistemas, tales como multipartidismo extremo y
polarizado, y democracias no consolidadas.
Cada día son más numerosos los países con sistema parlamentario que
cuentan con cortes o tribunales constitucionales. Es decir, en ellos existe
“arbitraje del Poder Judicial”. Más allá de las virtudes o defectos de di-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO78
11 Riggs, Fredd W., “La supervivencia del presidencialismo en Estados Unidos: prác-
ticas paraconstitucionales”, en Consejo para la Consolidación de la Democracia, Presi-
dencialismo vs. parlamentarismo. Materiales para el estudio de la reforma constitucio-
nal, Buenos Aires, Eudeba, 1988, pp. 54 y 55. Con las afirmaciones contenidas en este
ensayo hay que tener cuidado, debido a que el propio autor indica que varias de las ideas
expuestas en el mismo son de carácter especulativo.
cho “arbitraje”, tema ajeno a este ensayo, el mismo no es característico
de los regímenes presidenciales. A mayor abundamiento, en ambos siste-
mas de gobierno suele aceptarse la jurisdicción de órganos judiciales re-
gionales e internacionales, constituidos en instancia última de resolución
jurisdiccional.
F. Para Michelangelo Bovero el alegato a favor del parlamentarismo y
la crítica al presidencialismo no constituye una cuestión abstracta de de-
recho comparado o de recetas para otros países, sino es la defensa de la
Constitución italiana de 1947 ante los ataques de quienes la quieren cam-
biar para realmente instaurar un sistema presidencial en ese país europeo,
lo cual lo alarma.
Para Bovero, la Constitución italiana es una de las mejores y más demo-
cráticas del mundo. En contraste, el sistema presidencial conlleva, según él,
la posibilidad de constituir un régimen autoritario y antidemocrático, hecho
verificable en América Latina. Es probable que no tuvo presente todos los
sistemas presidenciales democráticos y exitosos que existen en la región.
Para el profesor de la Universidad de Turín la cuestión central se en-
cuentra en conocer cuál es el órgano preeminente y en qué medida lo es,
teniendo en cuenta dos asuntos: la fuente de legitimación y los poderes
atribuidos al parlamento y al gobierno. Es decir, si el jefe de gobierno, en
virtud de su elección directa, no es dependiente del parlamento, y si
cuenta con poderes para que se apruebe su legislación en ese órgano.12
Bovero, para defender el sistema parlamentario en Italia, que para ese
país es probablemente el más adecuado, debió examinar las circunstan-
cias y los elementos que le son propios, para evitar pronunciar juicios
que son muy discutibles en otras latitudes.
G. En América Latina algunos autores han hecho suyos en los últimos
lustros, en una forma o en otra, los argumentos de tratadistas extranje-
ros,13 reforzándolos con estudios importantes de casos nacionales.
Sin embargo, ante las autocracias en la región, recurrentemente ha
existido una corriente doctrinal y política a favor del sistema parlamenta-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 79
12 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 69, 162-167, 170 y 171.
13 Véanse los ensayos de Luis Eduardo González, Charles Guy Gillespie y Bolívar
Lamounier en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo, op. cit., nota 8; también los ensayos de
Roberto Mangabeira Unger y Carlos Nino en Consejo para la Consolidación de la Demo-
cracia, op. cit., nota 11. Interesantes son los ensayos de Jorge Reinaldo Vanossi y Octa-
vio Amorim Neto en Valadés, Diego y Serna, José María (coords.), op. cit., nota 9.
Ambos autores realizan sugerentes planteamientos.
rio o algo que se le asemeje. A veces, el razonamiento consiste en que si
el sistema presidencial deviene en uno antidemocrático, auspiciando cau-
dillajes, dictaduras y golpes de Estado, por contraste hay que ensayar el
sistema opuesto: el parlamentario. Entonces, éste se convierte en una es-
peranza, en una utopía, y a pesar de serlo, es tema frecuente en el consti-
tucionalismo de la región latinoamericana.
Néstor P. Sagüés sostiene que en esa virtud, en América Latina, el par-
lamentarismo tiene algo de mágico, de extraño y de ilusión, porque se con-
sidera que por “sí solo curaría los excesos del Poder Ejecutivo, la malicia
del Congreso, la burocracia administrativa, la lentitud de la Justicia”.14
H. El ecuatoriano Simón Pachano concluyó que la simpatía que siente
por el sistema parlamentario se debe a dos causas: por los beneficios que
lleva consigo, tales como estabilidad, gobernabilidad, capacidad de repre-
sentación y fortalecimiento del sistema político, y segunda, por negación
de la situación política actual de su país; es decir, por contraposición con
un tipo ideal de sistema de gobierno que podría resolver los problemas que
enfrenta la democracia en aquel Estado. Para llegar a esas conclusiones
examinó, según su criterio, los “elementos negativos del sistema presiden-
cial”, mismos que han sido muy reiterados por los partidarios del parla-
mentarismo y adversarios del presidencialismo.15
I. María de la Paz Sánchez Manzano indica que en Chile y Uruguay se
han presentado propuestas para implantar sistemas parlamentarios puros,
debido, según sus autores, a la ineficacia del régimen presidencial y con
la finalidad de consolidar la democracia.16
III. CRÍTICAS AL SISTEMA PRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA
En este apartado me refiero a críticas enderezadas directamente al sis-
tema presidencial en América Latina, que son claro ejemplo de esta fuer-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO80
14 Sagüés, Néstor Pedro, “Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sistémico pa-
ra la gobernabilidad democrática. El «minipremier» en el Perú y en Argentina. Experiencias
y perspectivas”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 4, núm. 7, 2003, p. 38.
15 Pachano, Simón, “Presidencialismo y parlamentarismo”, Revista Mexicana de So-
ciología, México, núm. 3, 1998, pp. 35-42.
16 Sánchez Manzano, María de la Paz, “Caracterización y problemática del presiden-
cialismo iberoamericano”, Derecho, Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, Lima, núm. 53, 2000, p. 306.
te tendencia, y en las cuales se atribuye al presidencialismo el fracaso de
las democracias en la región.
A. Comienzo con el criterio de un autor extranjero muy interesado en
América Latina y conocedor de la misma, el profesor Scott Mainwaring.
Mainwaring afirmó, entre otros aspectos, que el sistema presidencial
es “generalmente menos favorable para la democracia”, porque está mal
provisto para enfrentar las grandes crisis, debido a que no existen instru-
mentos claros para deponer a un presidente enormemente impopular o
que ha perdido el apoyo del Legislativo, con lo cual la destitución impli-
ca la crisis de todo el sistema; entonces pareciera que la única solución es
un golpe de Estado como aconteció en Chile en 1973; que se propicia la
incomunicación entre el Ejecutivo y el Legislativo, porque son electos en
forma separada, incomunicación que se exacerba por el periodo fijo del
cargo; que el programa del Ejecutivo puede ser bloqueado permanente-
mente por el Legislativo, y que en el sistema presidencial pueden ser
electas personas lejanas a la política, con poca experiencia en relacionar-
se con el Congreso, como fueron los casos de Brasil en 1989 y de Perú
en 1990, problemas que se agravan si las relaciones del presidente con su
partido son débiles, si el sistema de partidos no posee fortaleza, o si los
órganos principales de los partidos políticos no controlan la selección de
los candidatos presidenciales.17
He citado en este lugar a Mainwaring en virtud de que, pocos años
después, en unión con Shugart, su planteamiento sobre el tema es com-
pletamente distinto, y al cual me he referido en parte en el inciso primero
de este ensayo. Lo interesante es que la visión de Mainwaring varió radi-
calmente después del examen de estudios empíricos de casos concretos.
Estos dos autores escribieron, asimismo, una reseña crítica en la que am-
plían y precisan ideas que cité en el inciso primero de este ensayo.18
B. En América Latina, la crítica al sistema presidencial es muy antigua.
El escritor y político brasileño Silvio Romero, en 1883, escribió sobre
las debilidades de los sistemas presidenciales en la parte latina del conti-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 81
17 Mainwaring, Scott, “Presidencialismo, multipartidismo y democracia: la difícil
combinación”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, nueva época, núm. 88, 1995, pp.
124 y 125.
18 Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew S., “Juan Linz, Presidentialism and Demo-
cracy: A Critical Appraisal”, Comparative Politics, Nueva York, vol. 29, núm. 4, 1997,
pp. 456, 459 y 460.
nente americano. Entre algunas de las más importantes de aquellas, yo
destaco:
a) La vinculación al militarismo.
b) La constitución en una “especie” de dictadura.
c) La pésima comprensión del principio de la división de poderes,
que deviene en rigidez política contraria a la democracia, siendo el
origen de revoluciones armadas.
d) La carencia de fuerza y prestigio del Congreso, y la falta de respe-
tabilidad del presidente.
e) La supresión de escenarios para la discusión y la lucha de las
ideas, favoreciéndose a personas mediocres, pero hábiles en alabar
al dictador.
f) La idoneidad para que los gobernantes se mantengan por medio de
la corrupción y contra la voluntad del país.
g) La falta de simpatía por la democracia como aspiración general del
pueblo.19
C. Manuel Alcántara Sáez y Francisco Sánchez López, catedráticos de
la Universidad de Salamanca, coinciden con Giovanni Sartori en la afir-
mación de que el problema del presidencialismo en América Latina se
encuentra en la división de poderes, la cual propicia que los presidentes
oscilen, en una continua e inestable situación, entre el abuso del poder o
la falta de aquél.20
D. Mario D. Serrafero resumió diversas críticas al sistema presiden-
cial en América Latina, pero lo más interesante es su estudio de los di-
versos intentos en varios países para cambiar el sistema presidencial al
parlamentario, al semiparlamentario o al semipresidencial. Más intere-
sante todavía resulta que aquéllos se realizaron desde el poder público,
y en muchas ocasiones desde el órgano ejecutivo, en ejercicios que se
denominaron reforma integral del Estado en Venezuela o Consejo para
la Consolidación de la Democracia en Argentina, a los que se puede
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO82
19 Romero, Silvio, Parlamentarismo e presidencialismo na república brasileira, Río
de Janeiro, 1893, pp. 23-25: citado por Pinto Ferreira, Luiz, “El predominio del Poder
Ejecutivo en América Latina”, en Alegría con Alonso, Pablo; Carpizo, Jorge y Stein, Jo-
sé Luis, El predominio del Poder Ejecutivo en Latinoamérica, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 1977, pp. 47 y 48.
20 Alcántara Sáez, Manuel y Sánchez López, Francisco, “Veto, insistencia y control
político en América Latina: una aproximación institucional”, Perfiles Latinoamericanos,
México, año 9, núm. 19, 2001, p. 159.
agregar la también fallida, cuando menos hasta ahora, llamada Reforma
del Estado en México.
En Brasil, el Congreso Constituyente, que redactó la Constitución de
1988, se decidió por el sistema presidencial, pero no en forma definitiva,
debido a la inexistencia de un acuerdo claro en ese órgano, por lo que és-
te convocó a la celebración de un referendo, que se llevó a cabo en 1993,
para que la sociedad política decidiera entre república o monarquía, y en-
tre sistema presidencial o parlamentario. El resultado fue a favor de una
república presidencial.
De estos intentos reformistas, destaca el argentino, en virtud de que el
proceso democrático reanudó su vigencia a causa del fracaso del régimen
militar en la guerra de las Malvinas, y el presidente Alfonsín encargó los
estudios para el cambio de sistema al mencionado Consejo, cuyo respon-
sable fue Carlos Nino, académico de renombre. Dicho intento no prospe-
ró porque el presidente de la República no logró reunir el consenso polí-
tico necesario para la reforma.
En síntesis, ese Consejo para la Consolidación de la Democracia sos-
tuvo que debía sustituirse el sistema presidencial por uno mixto, porque
no existe prueba empírica alguna que confirme que con el presidencialis-
mo se puede consolidar un régimen democrático duradero y estable —¿y
sí lo hay en América Latina con el sistema parlamentario o algún
otro?—, que Argentina había conocido aquel sistema durante escasos
años, pues debido a fraudes electorales, proscripciones, persecuciones
políticas, etcétera, no había regido en la realidad. No deja de extrañar su
aseveración de que no existen en el derecho comparado experiencias pre-
sidenciales exitosas, que las que se conocen pertenecen al parlamentaris-
mo o a sistemas mixtos, que el caso de Estados Unidos no es extrapola-
ble, porque el peso de las instituciones es muy diverso al de Argentina.
Ese Consejo se olvidó de varias experiencias latinoamericanas que han
sido exitosas por más de veinticinco años continuos, como son los casos
de Costa Rica, Chile, Colombia, Venezuela y Uruguay.
Ese Consejo señaló que principalmente hacía especulaciones teóricas
para reflexionar si el sistema presidencial podía asegurar estabilidad,
continuidad y relativa eficacia de la democracia pluralista. La respuesta
fue que no. Todo parece indicar que ésta ya se encontraba contestada aun
antes de las especulaciones teóricas, y no deja de extrañar que un Conse-
jo presidencial de esa naturaleza se estuviera refiriendo a “especulacio-
nes teóricas” que corresponden más al gabinete del estudioso.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 83
Dicho Consejo propuso un modelo semipresidencial o semiparlamenta-
rio para superar los problemas del presidencialismo en ese país, según su
criterio, que eran principalmente cuatro, relativos a: a) la canalización de
tensiones políticas, b) la personalización del poder, c) las relaciones entre
los órganos del Estado y d) la formación de coaliciones partidarias.21
E. El connotado profesor chileno Nogueira Alcalá escribió que el
sistema presidencial no es el adecuado para América Latina, debido a
que muy seguido conduce a bloqueos entre los poderes Ejecutivo y Le-
gislativo, que cuando el primero no cuenta con mayoría parlamentaria,
se crean desacuerdos insolubles que conducen a que los presidentes so-
liciten mayores facultades a costa del parlamento. A menudo, el jefe de
gobierno claudica en su programa gubernamental, y se transforma en
un gobierno sin capacidad para resolver los enormes y apremiantes pro-
blemas socioeconómicos, o se abre la puerta a soluciones extraconstitu-
cionales para la resolución del conflicto, con el consiguiente daño a la
democracia y la creación de gobiernos autoritarios de facto. La expe-
riencia enseña que esos gobiernos generalmente no sólo no resuelven
los problemas socioeconómicos, sino que los agravan, lo cual va a tener
consecuencias negativas en los nuevos regímenes democráticos.
El distinguido constitucionalista no propone como solución el siste-
ma parlamentario, en virtud de que éste ha fracasado reiteradamente en
América Latina. Para él, la solución se encuentra en aceptar “mecanis-
mos que temperen el presidencialismo por medio de técnicas del régi-
men parlamentario”, las cuales ya han sido introducidas, aunque tími-
damente, en varias leyes fundamentales de la región. Es decir, la
propuesta de Nogueira Alcalá es el régimen semipresidencial de gobier-
no, parecido al que opera en Finlandia.22
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO84
21 Serrafero, Mario D., “Presidencialismo y reforma política en América Latina”, Re-
vista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, núm. 8, 1991, pp. 199 y 200; Thi-
baut, Bernhard, “Presidencialismo, parlamentarismo y el problema de la consolidación de-
mocrática en América Latina”, Estudios Internacionales, Santiago, año XXVI, núm. 102,
1993, p. 234.
22 Nogueira Alcalá, Humberto, “Los regímenes presidencialistas de América Latina.
Tipología y análisis crítico”, en varios autores, IV Congreso Iberoamericano de Derecho
Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1992, pp. 486-487
y 493-494. Sobre sistemas semipresidenciales, véanse Miranda, Jorge, “As instituições po-
líticas portuguesas”, en Tajadura Tejada, Javier (coord.), La Constitución portuguesa de
1976. Un estudio académico treinta años después, Madrid, Centro de Estudios Políticos y
IV. VALIDEZ DEL SISTEMA PRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA
Veamos ahora algunos pensamientos que encuentran virtudes al siste-
ma presidencial, principalmente en la realidad sociopolítica de América
Latina, aun reconociendo que no es la panacea; que es el que, cuando
menos por ahora, se ajusta más a la realidad actual, y en diversos casos
ha operado asegurando libertades con gobernabilidad. Insisto que las au-
tocracias no son sistemas presidenciales, sino precisamente autocracias,
aunque se vistan o disfracen de sistema presidencial.
A. El gran expositor del sistema parlamentario inglés de mediados del
siglo XIX, Walter Bagehot, fue un convencido de las bondades de aquél
aunque expuso sus defectos; admitió que la estructura de pesos y contra-
pesos puede funcionar en el sistema presidencial, y que los constituyen-
tes estadounidenses perseguían evitar la tiranía. No obstante, el autor in-
glés no mostró simpatías por este último sistema, en virtud de que
consideró que su división de poderes resultaba fatal, debido a que no
existía una autoridad única para todos los asuntos; en unos, esa autoridad
se encontraba en un órgano de poder; en otros, en órgano distinto, amén
de la fuerza de las entidades federativas, lo cual auspició una ultrademo-
cracia. El problema del sistema presidencial —aseguró— se encuentra en
la dispersión de la soberanía entre varios órganos; entonces, ninguno es
soberano y la consecuencia es la carencia de unidad en la acción guber-
namental.
Sin embargo, de la anterior explicación se puede deducir, aunque Ba-
gehot no lo enunció así, que cuando en el sistema parlamentario la auto-
ridad del gobierno y la mayoría del órgano legislativo coinciden, se debi-
lita precisamente la función de control.23
Actualmente, la función de control del parlamento se contempla en
forma diversa, la ejerce más que el órgano legislativo como tal, el o los
partidos minoritarios, aunque no logren derribar al gobierno.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 85
Constitucionales, 2006, pp. 35-72; Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo (eds.), Semipresiden-
zialismi, Padua, Cedam, 1997, 402 pp.; Biscaretti di Ruffia, Paolo, Introducción al derecho
constitucional comparado, México, Fondo de Cultura Económica, 1996, pp. 255-269.
23 Bagehot, Walter, The English Constitution, introd. de Richard Crossman, Londres,
Fontana Press, 1993, pp. 216-222, 239. Véanse Valadés, Diego, El control…, cit., nota 5,
p. 52, y Serrafero, Mario, “Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un de-
bate abierto”, Revista Mexicana de Sociología, México, vol. 60, núm. 2, 1998, p. 167.
B. Jacques Lambert asienta que si el régimen presidencial se acomoda
mal a las condiciones y necesidades de Latinoamérica, “ésta ha sabido
adaptarlo a sus propias necesidades, deformándolo. El régimen de pre-
ponderancia presidencialista no funciona, ciertamente, sin saltos bruscos,
pero queda por demostrar que existen otros regímenes de carácter más
democrático que fueran capaces de funcionar mejor en unas circunstan-
cias tan difíciles”.24
C. Para Luis Sánchez Agesta, el presidencialismo en América Latina
es un instrumento de disciplina y empresa, y si se modera dentro de cier-
tos límites, y se renueva periódicamente a través del sufragio, “puede or-
denar y movilizar esos recursos humanos y materiales”.25
D. Mettenheim, al analizar la situación específica de Brasil, después de
su regreso al sistema democrático en la década de los ochenta del siglo pa-
sado, sostiene que no se produjeron el estancamiento, la polarización, la
corrupción y el populismo demagógico profetizado por los críticos del pre-
sidencialismo. Al contrario, se han manifestado nuevos patrones de cam-
bios políticos, como referendos, alianzas partidistas y movimientos de re-
forma política.26
E. Luca Mezzetti, profesor de la Universidad de Bolonia, afirma que
el presidencialismo latinoamericano funciona mejor de lo que sostiene la
teoría, aunque algunos sistemas están mejor capacitados para librar los
bloqueos institucionales y, desde luego, el contexto cambia de acuerdo
con el sistema de partidos, las leyes electorales, la flexibilidad para for-
mar coaliciones y el grado de polarización ideológica.27
F. Dieter Nohlen, quien conoce a América Latina muy bien y ha reali-
zado importantes trabajos sobre los sistemas de gobierno, de partido y
electorales en la región, destaca que existe sobrevaloración de los aspec-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO86
24 Lambert, Jacques, América Latina. Estructuras sociales e instituciones políticas,
Barcelona, Ariel, 1970, pp. 533 y 534.
25 Sánchez Agesta, Luis, La democracia en Hispanoamérica. Un balance histórico,
Madrid, Rialp, 1987, p. 17.
26 Mettenheim, Kurt E. von, “Presidencialismo, democracia y gobernabilidad en Bra-
sil”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en
América Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales-Agencia
Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, pp. 164 y 165.
27 Mezzetti, Luca, “Sobre los sistemas políticos latinoamericanos (instituciones, par-
tidos y gobernabilidad)”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 6, núm. 10,
2005, p. 97.
tos negativos del presidencialismo, y se considera que si ha sido perjudi-
cial para la democracia, lo continuará siendo. Frente a esta concepción,
se sobrevalora la expectativa o la esperanza del parlamentarismo; afirma
que existe confusión en el peso que se otorga al sistema presidencial en
el fracaso de nuestras democracias, frente a los efectos positivos que di-
cho sistema tiene en nuestras realidades, como es en la reconstrucción y
consolidación democráticas, sin olvidarse que el pluripartidismo y las
raíces ideológicas de los partidos políticos de la región se acercan más a
Europa que a Estados Unidos.28
Por demás interesante resulta, y hay que ponderarlo, la observación de
Mario Fernández en el sentido de que en Chile la inquietud y la discu-
sión políticas por alcanzar un sistema parlamentario declinó radicalmente
con el regreso a la democracia y el éxito que se ha obtenido con el siste-
ma presidencial.29
Nohlen apunta que el nuevo hundimiento de las democracias, que se
pronosticó para América Latina, no ha ocurrido. Por el contrario, las
transiciones a la democracia acontecidas en un poco más de veinte años
“han sido conducidas por sistemas presidenciales, la mayoría de ellos
con el mismo marco constitucional vigente en la época del desplome
preautoritario”. Esta afirmación está fundada en evidencia empírica, lo
cual relativiza la relación causal que se había querido encontrar en Amé-
rica Latina entre derrumbe de la democracia y sistema presidencial.
Por otra parte, lo que sí se observa —señala— en la región es cierta
capacidad de adaptación y flexibilidad del presidencialismo, especial-
mente, para sortear un contexto internacional complicado y un panorama
económico y social por demás delicado. Este autor es muy claro al seña-
lar que lo anterior no implica ningún juicio respecto al desarrollo, perma-
nencia y consolidación de la democracia en América Latina en el futuro.
Advierte que hay que manejar con cuidado las diferencias categoriales
y las graduales; se debe, por ejemplo, diferenciar entre democracias con
elementos autoritarios y autoritarismo con elementos democráticos, y
que la tendencia teórica actual, en relación con América Latina, consiste
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 87
28 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno: perspectivas conceptuales y comparativas”,
en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Institucio-
nes y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, p. 109.
29 Fernández B., Mario, “Instituciones y democratización: el caso de Chile desde
1990”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), op. cit., nota anterior, p. 275.
en no realizar diferencia alguna. Para muchos analistas y políticos basta
con la celebración de elecciones para que a un país se le califique de de-
mocracia, y que este reduccionismo tal vez influye en la valoralización
de la democracia lo que puede originar fuertes críticas a la misma y con-
tribuir a su desafección.
El distinguido tratadista alemán indica que parte del éxito y la perma-
nencia de la democracia en nuestra región no se debe sólo a sí misma, si-
no a factores exógenos, como el hecho que los militares han aprendido la
lección,30 y el prestigio actual de la democracia, a pesar de que en Amé-
rica Latina este concepto todavía no es cercano a grandes sectores de la
población, aunque la situación varía según el país. Por ejemplo, de acuer-
do con el Latinobarómetro 2002, el 77% de la población en Costa Rica
considera que la democracia es preferible a cualquier otra forma de go-
bierno, el 57% en Honduras, el 47% en Ecuador, el 40% en El Salvador,
el 37% en Brasil.
En 2005, por tercer año consecutivo, la democracia sostiene, en pro-
medio regional, un apoyo de 53% de los ciudadanos, de acuerdo con el
Latinobarómetro de ese año.
G. Scott Morgenstern y Pilar Domingo sostienen que en América Lati-
na, incluso en los gobiernos divididos, el bloqueo entre los poderes Le-
gislativo y Ejecutivo no es frecuente y que los fracasos democráticos van
siendo excepcionales, que el éxito del régimen presidencial depende del
sistema de partidos y de los detalles en la construcción de las institucio-
nes. Estos autores argumentan que: a) los poderes ejecutivos y legislati-
vos activamente tratan de evitar o superar bloqueos para proteger sus
propios intereses; b) los constituyentes democráticos generalmente cons-
truyen instrumentos que los ejecutivos pueden emplear para evitar dicho
problema, y que c) el bloqueo es sobre todo una decisión política: se bus-
ca o no conservar el status quo.
Las experiencias recientes de las democracias presidenciales en Amé-
rica Latina —argumentan— han sido generalmente exitosas, aunque en
algunos países ese éxito es modesto, en virtud de problemas no resueltos.
No obstante, debe observarse, y en esto coinciden con Fernández y Noh-
len, que con frecuencia el diseño institucional —presidencialismo— es el
mismo que existía antes de la ruptura democrática, lo cual permite argu-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO88
30 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno: perspectivas…”, cit., nota 28, p. 95; Noh-
len, Dieter, El contexto hace la diferencia…, cit., nota 2, pp. 44, 133, 149 y 153.
mentar que dicha ruptura se debió a divisiones en la sociedad y a la pola-
rización política cuya solución probablemente no se encontraba en el
marco de ningún arreglo institucional democrático. Señalan cuatro facto-
res no institucionales que actualmente favorecen la existencia de siste-
mas democráticos, ya sean parlamentarios o presidenciales: a) un proce-
so de moderación política como consecuencia de la desintegración de la
Unión Soviética; b) la mala experiencia de los regímenes militares y el
escaso apoyo que tendrían de sectores que con frecuencia los apoyaron;
c) cambios en corrientes ideológicas de derecha que ahora se encuentran
más comprometidos con la democracia, y d) el aliento más decidido de
Estados Unidos y de la comunidad internacional a la consolidación de las
democracias y el respeto a los derechos humanos, así como los apoyos de
organismos monetarios internacionales para el desarrollo económico en
las sociedades democráticas.31
No obstante, sobre estas últimas aseveraciones de los autores, hay que
tener cuidado, en virtud de que la lucha contra el terrorismo ha debilitado
a varias democracias occidentales que han expedido leyes que limitan y
coartan libertades, como ha acontecido en Estados Unidos y Gran Breta-
ña, lo que a su vez tiene consecuencias en otras naciones, como la indife-
rencia mundial ante violaciones contra la población civil en Chechenia o
el regreso a la práctica de la tortura en México durante el periodo del
presidente Fox.
Estados Unidos alienta o no a los sistemas democráticos de acuerdo
con sus intereses de potencia imperial; en muchas ocasiones se utiliza la
causa de los derechos humanos como pretexto para intervenir en otras
naciones. Los organismos internacionales, a menudo, especialmente los
de carácter económico, se rigen por los intereses de los países poderosos;
los ejemplos son incontables, y no les importa si esos sistemas son demo-
cráticos o no.
H. Alonso Lujambio estudió cuatro países latinoamericanos que con-
taron con democracias presidenciales exitosas, cuando menos durante
veinticinco años: Costa Rica, Venezuela, Chile y Uruguay. Dicho estudio
le permitió llegar a siete conclusiones. Lujambio persiguió con esa inves-
tigación precisar las condiciones estabilizadoras que permitieron sobrevi-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 89
31 Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, “The Success of Presidentialism? Breaking
Gridlock in Presidential Regimes”, en Valadés, Diego y Serna, José María (coords.), op.
cit., nota 9, pp. 96 y 97, 107 y 108.
vir con éxito a los mencionados sistemas. Apunto únicamente una de
ellas: la existencia de congresos con poder real y que ejercen un papel
activo.32 Me parece que el pensamiento de Lujambio se puede sintetizar
diciendo que en América Latina el sistema presidencial no es una pana-
cea, pero en varios países ha funcionado razonablemente bien y por pe-
riodos prolongados.
I. Como ya asenté, uno de los ataques más fuertes y certeros al sistema
presidencial en América Latina ha sido el golpe de Estado acontecido en
Chile en 1973, y el consecuente alegato de que esa crisis hubiera podido
ser evitada si hubiera existido un sistema parlamentario y, en consecuen-
cia, no se habría producido dicha ruptura en un país que se había distin-
guido en la región, precisamente por su estabilidad democrática, a pesar
de su partidismo extremo.
Por la razón anterior, resulta por demás ilustrativo el análisis que Julio
Faundez realiza de dicha crisis chilena. Su punto de vista es que fue pre-
cisamente el sistema presidencial lo que había salvaguardado la demo-
cracia en Chile en las dos décadas anteriores, que el golpe de Estado de
1973 fue la conclusión de una serie de factores que se habían venido ges-
tando, y que difícilmente un sistema parlamentario hubiera podido evitar
la ruptura democrática.
El examen de Faundez merece que me detenga en algunos de sus ar-
gumentos: en los años cincuenta una serie de factores económicos y so-
ciales adversos dificultaron la política de coaliciones políticas de los
años de las décadas 1930 y 1940. La volatilidad del precio del cobre
—recurso esencial del país— en el mercado internacional y la inflación
económica golpearon gravemente a las personas con menores recursos,
lo cual ocasionó gran malestar obrero y un círculo vicioso de huelgas, a
las cuales los gobiernos hicieron frente con medidas represivas de poco
calibre y la prohibición del partido comunista.
Lo anterior produjo consecuencias en el sistema de partidos que se
apoyaba grandemente para formar coaliciones de gobierno en el movi-
miento obrero organizado. En 1953, se presentaron a las elecciones legis-
lativas 32 partidos políticos, más del doble que en la década anterior.
Tanto los partidos tradicionales de izquierda como los de derecha perdie-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO90
32 Lujambio, Alonso, “Presidentes y congresos. Estados Unidos, la experiencia la-
tinoamericana y el futuro mexicano”, Foro Internacional, México, núm. 133, 1993,
pp. 526, 546-548.
ron fuerza electoral y se vieron asediados por luchas internas y la forma-
ción de facciones.
Para Faundez, durante esos años, el sistema presidencial fue clave pa-
ra revivir el régimen de partidos y asegurar la continuidad del sistema
democrático. A pesar del multipartidismo extremo, se logró que los parti-
dos se agruparan en torno a los candidatos presidenciales, cuyo resultado
fue que el número de éstos osciló entre 2.0 a 2.5. Poco a poco, los parti-
dos fueron superando los problemas internos, y los presidentes se apoya-
ron una vez más en el sistema de partidos, lo cual, a su vez, los revivió.
El profesor de la Universidad de Warwick afirma que es probable que
en la descrita y grave crisis del sistema partidista, la democracia no hu-
biera subsistido si el régimen hubiera sido el parlamentario.
En esta forma, a mediados de los años cincuenta y durante los sesenta,
la agenda política incluía tres agudos problemas de carácter económico,
que no eran, como ya se expresó, recientes, pero que se habían agudiza-
do y presentaban matices novedosos: a) la imbatible inflación y el pro-
grama para combatirla; b) la política del cobre y las relaciones con las
compañías americanas, principales inversoras en el sector, y c) la moder-
nización del ineficaz sector agrícola. Lo anterior, unido a una mayor par-
ticipación política —el número de los electores se había triplicado—, y
el fortalecimiento de los sindicatos, trajo consigo la polarización del sis-
tema político, lo cual no se puede atribuir al sistema presidencial.
Al contrario, al principio de la reforma agraria, el papel desempeñado por
el presidente Frei y su facultad de veto desempeñó un papel moderador en-
tre las fuerzas de derecha y de izquierda. Empero, la controversia sobre la
reforma agraria fue radicalizando las posiciones de los partidos políticos y
de los agricultores; estos últimos se percataron de su fuerza política.
La campaña electoral de 1970 radicalizó aun más el discurso político
con la consecuente agravación de la polarización, ya no sólo respecto a
la reforma agraria, sino también a todos los otros temas. A finales de la
década de los años sesenta, las movilizaciones sociales aumentaron y
empezaron a sobrepasar a los partidos políticos. Faundez considera que
sin los efectos moderadores de los presidentes, todos los hechos señala-
dos hubieran tenido consecuencias más radicales en un sistema parla-
mentario, incluso antes de la elección de Allende.
Este autor examina el argumento de que las reformas constitucionales
de 1943, y principalmente las de 1970, erosionaron las facultades del Con-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 91
greso a favor del presidente y, entonces, el primero fue dejando de ser el
foro para la resolución de intereses contrapuestos; afirma que incluso si tal
argumento fuera cierto, el mismo no significa que un sistema parlamenta-
rio hubiera podido actuar con más eficacia en la crisis, y analiza las ya
mencionadas reformas; la de 1970 ciertamente fortaleció las posibilidades
legislativas del presidente, y los congresistas ya no pudieron presentar de-
cretos de pensiones de gracia —beneficios a individuos— ni promover
proyectos beneficiosos para sus distritos. Los críticos del presidencialismo
son especialmente duros en este aspecto porque aseveran que estas prácti-
cas eran esenciales para fortalecer o promover el espíritu democrático en-
tre los beneficiados. El problema consistía en que con esas prácticas se im-
pedía que el gobierno pudiera tener control del gasto público, aspecto
esencial en cualquier país, más en uno con alta inflación.
Julio Faundez asienta que no deja de ser curioso que los partidos que
se opusieron a la reforma de 1970 con el argumento principal de que se
estaba creando una presidencia imperial, fueron sus principales benefi-
ciarios, en virtud de que el presidente Allende empleó las mencionadas
facultades para llevar a cabo su programa de gobierno.33
Resulta por demás sugestivo el desarrollo que realiza dicho profesor,
porque es diametralmente antagónico al de Arturo Valenzuela. La misma
realidad, la de Chile, examinada con óptica diversa. Por parte de uno de
los autores, una crítica demoledora al sistema presidencial en ese país. Por
la otra, una defensa de ese sistema, basado en el examen de problemas y
dificultades que sobrepasan y desbordan el andamiaje institucional.
Lo más interesante es el hecho de que después de la dictadura de Pino-
chet, como ya se asentó en este ensayo, se transitó con especial éxito al ré-
gimen democrático dentro de un sistema presidencial muy parecido al que
existía cuando aconteció el golpe de Estado de 1973, pero el contexto era
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO92
33 Faundez, Julio, “In Defense of Presidentialism: The Case of Chile, 1932-1970”, en
Shugart, Matthew Soberg y Mainwaring, Scott (eds.), Presidentialism and Democracy…,
cit., nota 3, pp. 308 y 309, 311-315. Fernández B., Mario, “Instituciones y democratiza-
ción…”, cit., nota 29, p. 285, señala: “El caso chileno representa una evidencia empírica
de la capacidad que pueden exhibir las instituciones en un proceso de cambio político,
cuando ellas son armónicas con la cultura política de la población, el contexto socioeco-
nómico en el que actúan y los objetivos de los actores políticos a los que sirven. En ese
sentido, el sistema presidencial se ha relegitimado por su desempeño más que por sus
bondades técnico-jurídicas y ha recuperado el prestigio del que han gozado tradicional-
mente las instituciones en Chile”.
diferente, además de la experiencia traumática vivida durante la dictadura,
que ha tenido efectos moderadores en los partidos políticos. Diversos pro-
blemas económicos, sociales y políticos han perdido su gravedad, y el éxi-
to ha acontecido a pesar de la secuela de efectos y actos negativos que la
dictadura dejó como herencia.
No cabe duda alguna, el caso chileno merece especial consideración
en este debate.
J. Eduardo A. Gamarra escribió que Bolivia tiene un sistema presiden-
cial híbrido, debido a que es el Congreso quien designa al presidente en-
tre los dos candidatos con mayor votación, si ninguno obtiene la mayoría
absoluta de votos. Este planteamiento de Gamarra no me parece acepta-
ble, pero lo que me interesa subrayar es su examen de la eficacia del sis-
tema presidencial en Bolivia, a partir de su última transición en 1982.
Los problemas en dicho país son numerosos, complejos y de solución di-
fícil. No obstante, cuando menos tres de esos presidentes fueron encon-
trando mecanismos para ir avanzando en resolver problemas con base en
coaliciones gobernantes que son, al mismo tiempo, la fortaleza y la debi-
lidad del sistema. Las coaliciones han permitido a los presidentes tomar
medidas para estabilizar la economía. Por otra parte, ellas han excluido a
los partidos opositores de beneficios políticos como la “repartición de
cargos” y del proceso de las decisiones, incluso de la información sobre
resoluciones y acuerdos importantes, lo que hace que los partidos de
oposición busquen medios fuera del sistema para influir en aquéllas.
Las coaliciones gobernantes han superado el problema de la confron-
tación entre el Legislativo y el Ejecutivo, pero han debilitado a las insti-
tuciones políticas. Los partidos políticos, de acuerdo con Gamarra, se
han alejado de la sociedad, y los ciudadanos tienen menos confianza en
los poderes Legislativo y Judicial, en virtud del papel predominante del
Ejecutivo.34
Con posterioridad a que Eduardo A. Gamarra escribiere su ensayo,
dos presidentes de la República se vieron forzados a renunciar por la pre-
sión de la calle. Sin embargo, su sustitución se realizó dentro de los mar-
cos constitucionales. La situación política, económica y social de Bolivia
es por demás delicada, pero hasta hoy el sistema presidencial ha podido
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 93
34 Gamarra, Eduardo A., “Hybrid Presidentialism and Democratization: The Case of
Bolivia”, en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presidentialism and
Democracy…, cit., nota 3, pp. 391-393.
canalizar los problemas, mismos que en cualquier momento pueden des-
bordar el sistema. ¿Un régimen parlamentario estaría gobernando a Boli-
via mejor en estos años de transición democrática, que ocurren a partir de
1982? ¿O la inestabilidad política se hubiera multiplicado y la gobernabi-
lidad imposibilitado?
K. Ahora bien, este repaso de algunos pensamientos a favor y en con-
tra del sistema presidencial ¿a dónde nos ha conducido?
a) Confío en que nos conduzca a tener una idea más clara del debate
sobre las fortalezas y las debilidades del sistema de gobierno en América
Latina.
b) En la actualidad, se está mejor provisto de elementos para el estu-
dio de esta cuestión gracias a los trabajos empíricos con que se cuenta,
aunque aún hay que proseguir con su realización.
c) Incluso con los trabajos empíricos hay que tener cuidado en su inter-
pretación. Por ejemplo, el número de fracasos de sistemas presidenciales y
parlamentarios durante el siglo XX es muy diferente de acuerdo con los
periodos que se examinan en el propio siglo, o en éste como una unidad.
d) No es posible realizar un buen análisis del sistema presidencial en
un país, si no se contempla todo el sistema político y la situación socioe-
conómica y cultural. El sistema de gobierno es sólo una pieza de un in-
menso rompecabezas, aunque sea una de importancia.
e) No deja de causar sorpresa que la edición de múltiples libros colec-
tivos sobre esta cuestión, generalmente, siguen una misma línea: defensa
o crítica de los sistemas presidenciales. Pareciera, bien conozco que no
es así, que se intentaran politizar los análisis académicos.
f) El examen de la situación chilena en 1973, desde el aspecto científi-
co, es altamente ilustrativo. Los ensayos son serios, pero antagónicos. Es
fácil que el lector se pierda con los argumentos. Este caso muestra que
no es fácil el conocimiento profundo de estas cuestiones que implican la
revisión de factores de la más diversa naturaleza. No hay que descuidar
elemento alguno del universo constitucional y sus estrechas relaciones
con el ser socioeconómico.
g) Los cambios institucionales deben ser bien meditados y pondera-
dos. Cambiar por cambiar es un error. Hay que cambiar para mejorar y
superar problemas, no para agravarlos o retroceder; no para multiplicar
los fracasos democráticos. A veces, da la impresión de que algunos pro-
ponentes de cambios lo único que persiguen es colmar su vanidad, ser
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO94
los autores de una nueva Constitución o de un proyecto integral de refor-
mas de casi una nueva ley fundamental.
h) En las rupturas de sistemas presidenciales democráticos no es posi-
ble el análisis únicamente de la ruptura, sino hay que contemplar el con-
texto en el cual acontece, las causas que las originan, y desde varios años
antes, a veces una década o más.
Es probable que la conclusión sea que un régimen parlamentario tam-
poco hubiera sido capaz de preservar el sistema democrático, sino que,
dependiendo del país, la crisis se hubiera producido antes y con mayor
gravedad. Soy consciente de que este argumento no es definitivo y no se
puede generalizar. No obstante, téngase en cuenta que en el mundo, des-
pués de la Segunda Guerra Mundial, los casos de rupturas democráticas
en sistemas parlamentarios, que al regreso a la democracia conservan di-
cho sistema, no son frecuentes. Al contrario, la regla general, con excep-
ciones, es que los sistemas presidenciales han retornado a la democracia
dentro de los marcos de ese sistema de gobierno. No voy a especular en
la respuesta. Únicamente recuerdo el hecho.
El sistema parlamentario suele y ha solido causar inestabilidad. Los
ejemplos abundan en el siglo XX. No voy a ocuparme de esta cuestión
que amerita un estudio por sí misma. Me circunscribo —y es lo que me
interesa— a exponer, en el inciso 8, D, del presente artículo, los peligros
más serios que actualmente podría correr América Latina con dicho siste-
ma de gobierno.
V. QUÉ ES LA DEMOCRACIA
Para llegar a alguna conclusión de la relación existente entre sistema
de gobierno y democracia, la cual asiento en el último inciso de este en-
sayo, es conveniente precisar qué entiendo por este último concepto, en
virtud de que se le utiliza a menudo con inclinaciones ideológicas que,
de acuerdo con el caso, puede significar todo o quedarse en una noción
sin contenido. A su vez, es tal el prestigio del término, que incluso algu-
nas de las peores dictaduras del siglo pasado se han postulado como de-
mocracias. Piénsese únicamente en los Gulag de Stalin.
A. La democracia, tal y como la entendemos en la actualidad, es un
hecho del siglo XX, que ciertamente tiene antecedentes remotos.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 95
Algo parecido a la democracia existió en algunos periodos de la Gre-
cia clásica. A ella se refiere Aristóteles cuando afirma que:
La primera forma de democracia es la que se funda principalmente en la
igualdad. Y la ley de tal democracia entiende por igualdad que no sean
más en nada los pobres que los ricos, que ni dominen los unos sobre los
otros, sino que ambas clases sean semejantes. Pues si la libertad, como su-
ponen algunos, se da principalmente en la democracia, y la igualdad tam-
bién, esto podrá realizarse mejor si todos participan del gobierno por igual
y en la mayor medida posible. Y como el pueblo constituye el mayor nú-
mero y prevalece la decisión del pueblo, este régimen es forzosamente una
democracia.35
No obstante, el filósofo griego la clasificó entre las formas degenera-
das de gobierno, debido a que consideró que no buscaba el provecho de
la comunidad.
En la ciudad-Estado griego, en todo caso, sólo se reconocían derechos
políticos al hombre libre por nacimiento y autóctono. Las mujeres y los
esclavos no eran considerados ciudadanos, en virtud de que no formaban
parte del poder político, sino del doméstico. Empero, ese sistema consti-
tuye un antecedente actual en cuanto el hombre libre era considerado en
condición de igualdad, sin tomar en cuenta aspectos o diferencias socioe-
conómicas,36 tanto para votar como para ser electo.
Otros antecedentes de la democracia actual son: a) la thing de la pri-
mitiva sociedad germánica, en la cual el pueblo poseía facultades legisla-
tivas y jurisdiccionales; b) algunas experiencias comunales en la Edad
Media; c) el gobierno americano a finales del siglo XVIII, y d) el sistema
parlamentario inglés en formación, también a fines del siglo XVIII y des-
pués de la segunda mitad del siglo XIX, aunque en estos dos últimos sis-
temas prevalecía la desigualdad.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO96
35 Aristóteles, Política, trad. de Julián Marías y María Araujo, Madrid, Centro de
Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, p. 175, libro VI (IV), 1291 b; véanse pp. 176
y 177, 1292 a; examínense pp. 78-81, libro III, 1277 a-1279 a, y especialmente 1279 b.
Véase Sartori, Giovanni, Teoría de la democracia, Madrid, Alianza Universidad, 1988, t.
I, El debate contemporáneo, pp. 204 y 205.
36 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 26-28, 31.
La democracia de nuestros días nació en Nueva Zelandia en 1893, al
concederse derecho de voto a las mujeres y a la minoría maorí. No obstan-
te, no se reconoció a la mujer el derecho de ser electa, sino hasta 1902.
En consecuencia, y a pesar del prestigio del que actualmente goza, el
sistema democrático es asunto bastante reciente. Éste, antes de la Segun-
da Guerra Mundial, era desconocido incluso en muchos países importan-
tes de Europa occidental, tales como Portugal, España, Alemania e Italia.
En Suiza no se reconoció el derecho de voto, en el ámbito federal, a las
mujeres, sino hasta 1971.
B. Muchas personas de cultura media, aunque quizá no puedan definir
la democracia, tienen noción de su naturaleza. Es probable que si se les
pregunta su contestación se refiriera al gobierno del pueblo o de todos, o
en donde se vota para elegir a los gobernantes.
Daniel Webster, en 1830, se refirió a la democracia como “un gobier-
no del pueblo, hecho para el pueblo, por el pueblo y responsable ante el
pueblo”.37 Tal vez Lincoln se haya inspirado en él, treinta y tres años
después, para elaborar su definición de democracia como el gobierno del
pueblo, por el pueblo, para el pueblo. La oración de Lincoln puede ser
criticada técnicamente, tal y como lo ha sido,38 pero tiene el mérito que
dice mucho de lo que la democracia es; se le comprende fácilmente, y
cuando se le confronta con los elementos que la integran actualmente, a
pesar de su cortedad y sencillez, la mayoría de ellos pueden quedar in-
cluidos en esa definición, y eso que en un siglo el concepto ha gozado de
efectos expansivos.
C. Para Kelsen, la democracia es la “identidad de dirigentes y dirigi-
dos, del sujeto y objeto del poder del Estado, y gobierno del pueblo por
el pueblo”. Entiende por pueblo, no una masa o conglomerado de hom-
bres, sino el sistema de actos individuales regidos por la ordenación jurí-
dica del Estado.
La democracia en la definición de Kelsen tiene, a mi modo de ver, dos
partes estrechamente unidas que son indisolubles:
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 97
37 Lijphart, Arend, Modelos de democracia. Formas de gobierno y resultados en
treinta y seis países, Barcelona, Ariel Ciencia Política, 2000, p. 13.
38 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, p. 59. En sentido contrario, Favoreu, Louis et
al., Droit constitutionnel, París, Dalloz, 1999, p. 531, apoyan la oración de Lincoln, con
lo cual yo coincido.
a) Una procedimental, por medio de la cual los dirigidos eligen a los
dirigentes para lograr la identidad entre ellos. Los dirigidos crean las nor-
mas que los rigen a través de los dirigentes que ellos mismos han electo.
Así, la democracia es el método para alcanzar dicha identidad. En esta
cuestión resulta esencial el papel de los partidos políticos, porque el indi-
viduo aislado nada logra.
En la democracia prevalece la voluntad colectiva que se determina por
la mayoría de los dirigentes que han sido electos también por una mayo-
ría de ciudadanos o dirigidos, pero preservando los derechos de la mino-
ría que, a su vez, tiene posibilidad de obtener la mayoría en elecciones
subsecuentes.39
b) Una segunda, de contenido: “el gobierno del pueblo por el pueblo”.
Aquí contemplo los derechos del pueblo, si no, no sería su gobierno, sino
el de un autócrata o el de una oligarquía. El pueblo vota y elige a los diri-
gentes para que gobiernen y legislen por él, creándose una unidad. En
consecuencia, los dirigentes han de velar por las libertades, los intereses
y el bienestar de sus dirigidos, y si éstos no están de acuerdo, los podrán
cambiar en las siguientes elecciones.
Schumpeter, Bobbio y Bovero se refieren también a este aspecto prime-
ro de la definición de Kelsen, el instrumental, o sea, el de las elecciones.
Así, Schumpeter asevera con claridad que la democracia es el méto-
do por medio del cual los que deciden han adquirido ese poder, porque
han triunfado en unas elecciones. Textualmente señala que “El método
democrático es la ordenación institucional establecida para llegar a la
adopción de decisiones políticas por la cual algunos individuos adquie-
ren el poder de decidir a través de una lucha competitiva por el voto del
pueblo”.40
Bobbio y Bovero acentúan el segundo aspecto, el de contenido. El
método no puede dejar de conjugarse con los derechos “inviolables” del
individuo o, de acuerdo con la síntesis extrema de Bovero, con las cuatro
grandes “libertades de los modernos”: la personal, la de opinión, la de
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO98
39 Kelsen, Hans, Esencia y valor de la democracia, México, Editora Nacional, 1980, pp.
30 y 31, 35, 45.
40 Schumpeter, Joseph A., Capitalism, Socialism and Democracy, 3a. ed., Nueva
York, Harper Torchbooks. Harper and Row, Publishers, s. a., p. 269. Véase Silva-Herzog
Márquez, Jesús, La idiotez de lo perfecto. Miradas a la política, México, Fondo de
Cultura Económica, 2006, pp. 96-99.
reunión y la de asociación; además del énfasis que acertadamente pone
en los derechos sociales.41
D. Giovanni Sartori ofrece, como él mismo señala, una definición cuyos
enunciados son negativamente las características de la democracia y, por
tanto, es una definición incompleta. La democracia es lo contrario de la
autocracia. El profesor de las universidades de Florencia y Columbia dice
que “la democracia es un sistema en el cual nadie puede seleccionarse a sí
mismo, nadie puede investirse a sí mismo con el poder de gobernar y, por
lo tanto, nadie puede arrogarse un poder incondicional e ilimitado”.
La democracia conlleva la limitación y el control del poder, así como
su reducción en cuanto sea necesario para su moderación. Lo que la de-
mocracia no es, afecta adecuada y concluyentemente sobre lo que es.42
El problema de la definición de Sartori, de lo cual es consciente, estri-
ba en que presupone que se conoce lo que la autocracia significa. Cierta-
mente que una persona de cultura media tiene noción del concepto, como
comprende el de democracia, pero el objeto de una definición es precisar,
circunscribir y, entonces, será preferible la enunciación de los elementos
constitutivos, no de los negativos, aunque reconozco que la confronta-
ción de las dos nociones puede ser útil; yo mismo la suelo utilizar.
El propio autor está alerta ante el mencionado problema. En conse-
cuencia, en páginas anteriores, había construido una definición positiva.
Dice que “la democracia a gran escala es un procedimiento y mecanismo
que: a) genera una poliarquía abierta cuya concurrencia en el mercado
electoral; b) atribuye el poder al pueblo, y c) específicamente hace valer
la responsabilidad de los líderes para con los liderados”.43
VI. MI CONCEPCIÓN DE DEMOCRACIA
A. Mi concepción de democracia se nutre en la doctrina; he hecho refe-
rencia a varios autores que considero importantes y en la observación de
los fenómenos políticos que he podido contemplar de cerca y a distancia.
La democracia es fenómeno dinámico y expansivo. Las sociedades ac-
tuales se desarrollan a velocidad nunca antes vista, los avances científi-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 99
41 Bobbio, Norberto, El futuro de la democracia, México, Fondo de Cultura Econó-
mica, 1992, pp. 14 y 15, 29-31 y 136; Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 42, 114.
42 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, pp. 98, 259 y 260.
43 Ibidem, p. 202.
cos y tecnológicos benefician grandemente y presentan nuevos peligros a
las libertades. Problemas que realmente no lo eran unas cuantas décadas
o años atrás, ahora hay que enfrentarlos y resolverlos, cuidando el respe-
to a los derechos de las personas. Los sistemas democráticos, para hacer
frente a nuevas realidades, tienen que legislar y precisar cuestiones nove-
dosas, o que no presentaban mayores dificultades con anterioridad, pero
que se convirtieron en peligros potenciales para la propia democracia y
las libertades de las personas.
Los derechos humanos poseen fuerza expansiva, la democracia goza
de esa misma característica y es natural, porque no puede existir demo-
cracia donde no se respeten los derechos humanos, y éstos realmente só-
lo se encuentran salvaguardados y protegidos en un sistema democrático.
Así como el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y
del Ciudadano de 1789 afirmó que “Toda sociedad en la cual la garantía
de los derechos no esté asegurada, ni determinada la separación de pode-
res, carece de Constitución”, exactamente lo mismo se puede repetir, sus-
tituyendo el concepto de Constitución por el de democracia; al final de
cuentas los conceptos de Constitución, orden jurídico, democracia y
Estado de derecho se imbrican y se encuentran estrechamente relaciona-
dos entre sí, en virtud de que una Constitución y un Estado de derecho
que no son democráticos no son tales, sino instrumentos de opresión.
B. Se puede definir a la democracia como el método y la técnica que
permite a los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran con-
trolados y responsabilizados en los marcos que señala el orden jurídico del
país, con la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos.
Ahora bien, prefiero una segunda definición, porque es más precisa y
hace énfasis en el contenido o aspecto material de la democracia. Ésta es:
democracia es el sistema en el cual los gobernantes son electos periódi-
camente por los electores; el poder se encuentra distribuido entre varios
órganos con competencias propias y con equilibrios y controles entre
ellos, así como responsabilidades señaladas en la Constitución con el ob-
jeto de asegurar los derechos fundamentales que la propia Constitución
reconoce directa o indirectamente.
En la definición se encuentran los elementos básicos, o núcleo duro,
que constituyen una democracia. No obstante, existen otros y los prime-
ros están estrechamente relacionados con los segundos. En una explica-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO100
ción de los alcances del sistema democrático debe hacerse referencia ación de los alcances del sistema democrático debe hacerse referencia a
los más de ambos, y es a lo que me avoco:
a) Orden jurídico, Constitución y Estado de derecho se dan en una de-
mocracia, o no son realmente tales.
El pueblo se otorga una Constitución directamente o por medio de sus
representantes. La puede cambiar a través de los procedimientos que ella
misma señala, o extrajurídicamente, mediante una revolución, pero mien-
tras se encuentre en vigor, la democracia está encauzada por la norma
constitucional y sus leyes orgánicas y reglamentarias: los preceptos sobre
elecciones, la organización y competencias de los órganos del poder, los
controles y las responsabilidades, los derechos civiles, políticos y socia-
les, los procedimientos para resolver toda clase de conflictos, la defensa
de la propia Constitución y de la democracia, los procedimientos para le-
gislar. Es un andamiaje para racionalizar el poder, y evitar la arbitrarie-
dad y la discrecionalidad, y si éstas se dan, existen los instrumentos que
la propia ley fundamental otorga para combatirlas.
En otras palabras, la Constitución contiene las reglas del juego que los
dirigidos, el pueblo o sociedad política han decidido. La democracia cons-
tituye una serie de reglas del juego que se encuentran principalmente en la
Constitución y en la ley. En consecuencia, la democracia se actualiza per-
manente y constantemente a través del respeto a esas reglas del juego; es
decir, a la Constitución y al Estado de derecho que ésta construye.
La democracia presupone un orden jurídico, una Constitución y un
Estado de derecho que garanticen las libertades y los derechos funda-
mentales de las personas.
b) El sufragio universal significa que no puede haber exclusiones en el
derecho de voto por razones de sexo, raza, religión, educación o renta.
Las exclusiones se refieren fundamentalmente a menores de edad e inca-
pacitados mentales. En la actualidad, en este aspecto, se discuten diver-
sas cuestiones relacionadas con el voto de los nacionales en el extranjero,
que presenta desafíos interesantes y peligrosos en algunos casos,44 y el
voto de los residentes extranjeros, que satisfacen los requisitos, en vota-
ciones locales. En algunos países se comienza a reconocer este último
derecho, y es uno de los aspectos expansivos para el futuro, debido a que
debe tener derecho de voto quien cubre los requisitos y cumple obliga-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 101
44 Carpizo, Jorge y Valadés, Diego, El voto de los mexicanos en el extranjero, Méxi-
co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, 140 pp.
ciones, pero especialmente a quienes las decisiones de los dirigentes les
van a afectar directamente como a los demás dirigidos.
c) El voto debe ser libre y secreto, sin coacción alguna. Las elecciones
deben ser imparciales, objetivas y equitativas. En este aspecto se inclu-
yen temas como la financiación de las elecciones, gastos máximos, topes
de las contribuciones privadas, equidad en los tiempos disponibles en los
medios electrónicos de comunicación, prohibición de prácticas desleales
de autoridades, partidos políticos y candidatos.
La única forma de llegar a ser dirigente es por medio del método de-
mocrático y éste estriba exclusivamente en las elecciones, en las cuales
se manifiesta el electorado; incluso un millón o más de manifestantes no
son el pueblo, sino una minoría. Recuérdese la marcha de Mussolini so-
bre Roma en 1922. Los consensos y los disensos generales deben mani-
festarse en las elecciones y en los congresos; cualquier otro método no es
democrático y vulnera el Estado de derecho.45 Las manifestaciones no
pueden suplir, menos abolir, las elecciones.
d) Las elecciones deben realizarse periódicamente, en los plazos que
señala la Constitución o la ley. Nadie debe perpetuarse en el poder; la al-
ternancia se encuentra en la esencia de la propia democracia. El dirigente
es un ciudadano que es electo por un periodo determinado. Cierto, es fac-
tible que puede ser reelecto o no de acuerdo con las normas constitucio-
nales, pero es un ser igual que sus electores, tiene un mandato temporal
que debe cumplir y del cual es responsable.
Este aspecto es tan importante que fue el origen del sistema presiden-
cial: se perseguía un gobernante que fuera electo periódicamente, un titu-
lar del órgano ejecutivo con facultades limitadas pero suficientes, electo
por un periodo fijo.
La cuestión de la alternancia en el poder es otra de aquellas en las cua-
les la democracia aún mostrará sus efectos expansivos. La Constitución
debe determinar cuántos periodos como máximo se podrá ser dirigente,
pero no la perpetuidad en el poder, tomando en cuenta que la situación es
diferente en los cargos ejecutivos que en los legislativos. En estos últi-
mos no soy partidario de más de cuatro o dos periodos consecutivos, de-
pendiendo de la duración de aquéllos.
e) La democracia actual es de partidos políticos que son organizacio-
nes de interés público para principalmente agrupar individuos y colabo-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO102
45 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 35, p. 120.
rar en el proceso de las elecciones, seleccionando candidatos, precisando
un programa electoral y organizando o auxiliando a sus candidatos en la
campaña electoral, así como asumiendo labores de educación cívica.
Los partidos políticos son, cuando menos hasta ahora, parte esencial
del sistema representativo, ya sea cuando integra gobierno, o cuando se
encuentra en la oposición.
La democracia no es concebible con la existencia de un solo partido
político, o de varios, pero en donde únicamente uno tiene posibilidades
de obtener el triunfo electoral.
La democracia implica más de una opción para los electores, si no, no
se están realizando elecciones, sino simulacros o farsas.
f) La minoría o minorías políticas tienen que ser protegidas, son la ga-
rantía mínima para la existencia de elecciones periódicas, que los ciuda-
danos tengan la posibilidad de decidir si se convierten en mayoría gober-
nante, y que los dirigentes realicen el esfuerzo de cumplir con sus
promesas electorales, si no, ellos o sus partidos pueden ser castigados por
los electores en la siguiente elección. Las minorías políticas se convier-
ten en el verdadero control del poder cuando el gobierno cuenta con ma-
yoría en el órgano legislativo.
Una democracia no puede existir sin minoría o minorías políticas;
equivaldría a la misma contradicción que implica la supuesta democracia
unipartidista.
g) ¿Para qué elegimos representantes o gobernantes? Para que inte-
gren transitoriamente los órganos del Estado que crea la Constitución y
ejerzan las facultades que la misma les otorga, siendo la más importante,
la esencial, la defensa y protección de los derechos fundamentales que la
propia Constitución garantiza, y los reconocidos por el Estado en los tra-
tados, convenios y pactos internacionales.
La democracia implica, por esencia, respeto a la dignidad humana. La
autocracia, por el contrario, su desprecio.
La batalla por los derechos humanos y la dignidad humana es una de
las epopeyas de la humanidad; ir asegurando libertades y derechos ha si-
do la base de luchas cruentas. El reconocimiento de esos principios, con
valor universal, no se conoce sino hasta las declaraciones de derechos
americanas y francesas del siglo XVIII aunque, desde luego, tuvieron an-
tecedentes.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 103
Ante los horrores de la Segunda Guerra Mundial, a la derrota de los
sistemas nacionalistas y fascistas, los regímenes democráticos y la pro-
tección de los derechos humanos tuvieron un renacer.
La materia medular, principal y última de la democracia es la defensa
y protección de los derechos humanos, los cuales continuarán con su
fuerza expansiva, principalmente en los instrumentos internacionales y
en las resoluciones de los órganos constitucionales de carácter jurisdic-
cional, tanto nacionales como regionales e internacionales.
h) Entre los derechos humanos, hay dos que se encuentran en el naci-
miento y la base del sistema democrático: la igualdad y la libertad.
Se ha especulado cuál de los dos derechos es más importante y cuál
fue primero en la concepción democrática; con esa finalidad se suele ci-
tar a clásicos griegos. Considero que los dos son igualmente importantes
y son gemelos y convergentes, porque bien entendida la democracia, uno
no puede subsistir sin el otro.
La igualdad tiene dos dimensiones: todos los individuos deben partici-
par en la formación de la ley, y todos debemos ser iguales ante la ley. La
propia libertad no puede subsistir sin igualdad, porque, en caso contrario,
se corre el peligro de que se pierdan los mínimos de consenso indispen-
sables para la democracia.
Los hombres somos, en forma simultánea, física e intelectualmente,
iguales y desiguales. La democracia persigue reducir cuanto sea las desi-
gualdades en poder y riqueza.
En la democracia el hombre no busca la libertad únicamente para él
mismo, sino también para todos y cada uno de los miembros de la comu-
nidad, así la idea de igualdad circunscribe a la propia libertad.46
Todos los individuos adultos detentan y participan de derechos políti-
cos al elegir a los dirigentes. En este sentido poseen libertad democrática,
porque no están subordinados a una voluntad externa, sino que partici-
pan, igual que los otros, en la formación de la voluntad colectiva.
Por lo anterior, se ha considerado que la democracia “es la forma de
gobierno en que el apoyo voluntario, fundado en la autonomía indivi-
dual, es mayor. La libertad y el derecho van juntos como dos aspectos de
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO104
46 Kelsen, Hans, Esencia y valor..., cit., nota 39, pp. 27 y 28, 126, 138-140; Ross,
Alf, op. cit., nota 7, p. 137; Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 26 y 27; Sil-
va-Herzog Márquez, Jesús, op. cit., nota 40, pp. 102-104.
la misma cosa”.47 Es decir, democracia es libertad y derecho simultánea-
mente; o en otras palabras, la autonomía individual contribuye a fortale-
cer la democracia de acuerdo con las normas del orden jurídico. Sin dere-
cho no existe la posibilidad de libertad ni de democracia.
i) La defensa de los derechos humanos y el principio de la dignidad
humana protegen los derechos de las minorías étnicas, religiosas y sexua-
les y, en general, contra cualquier discriminación, ya sea por razones de
género, condiciones de salud, ideológicas o de capacidades diferentes.
j) Cada día existe mayor consenso en que la democracia implica nece-
sariamente calidad de vida. Es lo que se denomina democracia social,
justicia social o Estado de bienestar.
La democracia social impulsa una forma de desarrollo humano; éste,
de acuerdo con los informes del Programa de Naciones Unidas para el
Desarrollo (PNUD), es “el aumento de las opciones para que las perso-
nas puedan mejorar su vida”. Amartya Sen afirma que desarrollo humano
es el proceso de expansión de las libertades reales de las cuales goza un
pueblo.
El PNUD sostiene que, únicamente en democracia, quienes están pri-
vados de niveles mínimos de bienestar y soportan las injusticias de la de-
sigualdad, pueden reclamar, movilizarse y defender sus derechos.48
El PNUD ha elaborado un índice de desarrollo humano a partir de las
conquistas en capacidades humanas básicas en tres dimensiones funda-
mentales: existencia sana y longeva, conocimientos y un nivel de vida
decente. Este índice se basa en los ingresos económicos, esperanza de vi-
da y nivel educativo.
No puede existir real y consolidada democracia donde gran parte de la
población sufre miseria y no cuenta con niveles mínimos de bienestar.
Cada día con más frecuencia, las Constituciones incluyen declaracio-
nes de aspectos sociales que persiguen garantizar derechos: al trabajo, a
la seguridad social, a la protección de la salud, a la educación, a la vi-
vienda, etcétera.
k) Otra serie de características de la democracia se refiere a aspectos o
cuestiones de naturaleza política, diversas de las del voto. En la democra-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 105
47 Ross, Alf, op. cit., nota 7, p. 112. Véase Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, p. 90.
48 PNUD, La democracia en América Latina. Hacia una democracia de ciudadanos
y ciudadanas, Buenos Aires, Aguilar-Altea-Taurus-Alfaguara, 2004, pp. 16, 38, 43.
cia el poder tiene que estar distribuido entre varios órganos. Al contrario,
en la autocracia, el poder tiende a su concentración.
Es, a final de cuentas, la idea inglesa de los pesos y contrapesos entre
los órganos del poder, o la de Montesquieu, de que el poder limite al po-
der para que resplandezca la libertad, y además, es indispensable para la
propia legitimidad del poder. Éste es el fundamento de la independencia
del Poder Judicial, y en parte, de su función revisora de la constituciona-
lidad y legalidad de leyes y actos.
De lo anterior surge uno de los grandes temas del constitucionalismo:
el control del poder para que no se extralimite en sus competencias cons-
titucionales. Controlar al poder es un acto de poder. Diego Valadés lo ex-
plica con gran claridad: no es posible controlar al poder desde fuera de
él, ni sin poder o en contra suya. Controlar al poder es una manifestación
de poder; sus instrumentos son parte del poder y necesariamente tienen
que ser de naturaleza bidireccional, si no, el control del poder constituiría
a uno de los órganos en poder sin control y así tendería a convertirse
—lo que hay que eludir— en poder único, sin contrapeso y, en conse-
cuencia, arbitrario.
El control del poder únicamente existe en un sistema democrático cons-
titucional, o sea, dentro de un régimen representativo.49
En una democracia, los electores pueden controlar a los gobernantes a
través de elecciones periódicas. Es probable que un representante en su
actuación tenga presente el sentir de su electorado, porque esté pensando
en su posible reelección. Además, el referendo y la iniciativa popular,
bien regulados y utilizados con prudencia, son otros instrumentos de
control de los dirigentes, sin olvidarnos de la opinión pública.
l) El control del poder está estrechamente relacionado con la idea de que
todo funcionario público es responsable de sus actos, ya que siempre debe
actuar dentro del marco constitucional y legal.
En un sistema democrático, la responsabilidad debe abarcar no sólo a
los funcionarios públicos. Toda persona poderosa, ya se trate de empre-
sarios, dirigentes sindicales, religiosos o comunicadores, debe estar obli-
gada a rendir cuenta de sus actos. La irresponsabilidad rompe con la idea
misma de la igualdad de todos ante la ley. La impunidad destruye la con-
fianza social en el propio sistema.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO106
49 Valadés, Diego, El control…, cit., nota 5, pp. 17, 43.
ll) La democracia es sinónimo de laicismo, debido a que es contraria
al fanatismo, al dogmatismo, a la superstición, al pensamiento único y a
los valores absolutos que son inaccesibles a la razón humana.
Por el contrario, democracia es sinónimo de tolerancia, del derecho a
pensar distinto, del examen de todas las doctrinas, de que éstas son igua-
les y deben tener la posibilidad de persuadir el intelecto y la voluntad hu-
manos. La democracia es pluralismo y derecho a disentir.
En cambio, la autocracia puede ser cristiana, islámica, hinduista o bu-
dista. La democracia es laica o no es democracia.50
Sartori, en un importante discurso, aseveró que la sociedad laica sepa-
ra la religión de la política, lo cual ocurrió en el mundo cristiano alrede-
dor de 1600 en adelante, lo que no ha acontecido con el Islam que consti-
tuye un sistema teocrático. Entonces, el problema es ¿voluntad del
pueblo o voluntad de Dios? Mientras prevalezca esta última, la democra-
cia no penetra en ningún ámbito, ni en el exterior, ni en el interior de las
personas.51
m) La democracia es diálogo, discusión y negociación política. El di-
senso político implica que se está en contra de los gobernantes, no en
contra de la forma de gobierno, que es la base misma de la oposición.
La democracia se fundamenta en el derecho, no en el temor.
En la democracia el continuo debate político se convierte en condición
para la supervivencia de las instituciones libres.52
n) En la democracia existe publicidad de los actos de los gobernantes,
en contraste con la secrecía de la autocracia.
La democracia implica transparencia en la información, medios de co-
municación libres, responsables y comprometidos con la verdad.
La información es imprescindible para que la opinión pública tenga
conocimiento de los hechos y de los actos, y pueda influir positivamente
en los procesos políticos.
ñ) La democracia se defiende con la fuerza del derecho y con sus pro-
pias fortalezas: diálogo, negociación y concertación.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 107
50 Bovero, Michelangelo, op. cit., nota 6, pp. 47 y 48; Kelsen, Hans, Esencia y va-
lor..., cit., nota 39, pp. 156 y 157.
51 Sartori, Giovanni, “Democracia: exportabilidad e inclusión”, El País, 22 de octu-
bre de 2005, p. 30.
52 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-Se-
gretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, p. 279.
La fuerza armada es recurso último de defensa de la democracia,
cuando han fracasado todos los otros medios y no queda otra posibilidad
que su utilización para salvaguardar a la propia democracia, a la Consti-
tución y al orden jurídico libremente autootorgado por la mayoría de los
ciudadanos. El uso de la fuerza armada debe ser únicamente la necesaria
para la resolución del problema, o sea, proporcional a la solución, y de
acuerdo con los mandatos del orden jurídico. Actos ilícitos o extralegales
para defender a la democracia no son admisibles. La fuerza de la demo-
cracia es la Constitución y el orden jurídico. El delito no se combate con
otra infracción jurídica, sino con la ley.
o) La democracia implica la existencia de una moral pública, basada
en valores laicos, como son el respeto a la dignidad del otro, la verdad, la
honestidad, el ánimo de servicio público.
La democracia se deteriora grandemente cuando el gobernante miente
a los gobernados; confunde los recursos económicos públicos con los
privados; existe tráfico de influencias de gobernantes y sus familiares; la
corrupción y la consiguiente impunidad se convierten en regla; se utiliza
el cargo para satisfacción personal, no para servir a la comunidad, o para
construir alianzas con los poderes fácticos en beneficio propio, durante o
después del ejercicio del cargo; se dejan crecer los problemas para no ex-
ponerse políticamente, no se cuidan las instituciones sino a sí mismo; las
actitudes cínicas se vuelven cotidianas; se trastocan los valores republi-
canos por los del dinero y el poder sin sustento jurídico.
Pues bien, si examinamos mi definición de democracia con cuidado,
se puede constatar que las 17 características principales que he señalado
y que circunscriben a la democracia de nuestros días, se encuentran con-
tenidas explícita o implícitamente en la misma.
Así, la democracia se edifica y preserva con reglas, éstas sólo pueden
encontrarse en el orden jurídico, libremente construido por los represen-
tantes de los ciudadanos o por éstos mismos dentro de los cauces que se-
ñala la Constitución.
Sin sufragio universal, voto libre y secreto ni partidos políticos no
existen realmente elecciones, sino un simulacro o engaño de las mismas.
Si no hay adecuada protección y defensa de los derechos humanos, la
democracia no tendría contenido, no sería ni formal, porque ella no es
simple estructura, sino algo vivo y dinámico que se actualiza constante-
mente a través de la Constitución, el orden jurídico y la vida cotidiana.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO108
En este aspecto, asegurar un nivel de calidad de vida es esencial. Las li-
bertades difícilmente subsisten en donde grandes sectores de la población
no cuentan con mínimos de existencia digna.
Esos derechos humanos se encuentran directa o indirectamente reco-
nocidos por la Constitución; indirectamente son todos aquellos no com-
prendidos expresamente en el ordenamiento nacional, pero que se en-
cuentran en tratados, convenios y pactos internacionales y regionales que
el Estado se ha comprometido a respetar. La democracia es tolerancia,
discusión, espacio abierto a todas las ideas, o no lo es. En consecuencia,
el laicismo es un elemento esencial.
Sostengo que las mencionadas 17 características se encuentran in-
cluidas en mi definición, en virtud de que éstas se imbrican para cons-
truir el edificio de la democracia en un determinado país. Si falta una
de ellas, el edificio estará mal cimentado y corre el peligro de desmoro-
narse. Cuestión diferente es que cada característica adopte diversas mo-
dalidades, de acuerdo con tiempo, lugar y singularidades de la nación.
C. El ejercicio que he realizado de resaltar las características del siste-
ma democrático ha sido efectuado con anterioridad, aunque con diversas
perspectivas y enfoques, por varios autores, entre estos: Alf Ross53 y Ro-
bert A. Dahl.54 Mi ejercicio, si algún mérito puede tener, es que trato de
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 109
53 Alf Ross (op. cit., nota 7, pp. 140 y 141) se refiere a la mentalidad democrática,
la cual se manifiesta en las instituciones políticas del propio Estado democrático; con-
trasta los elementos democráticos con sus opuestos autocráticos, “así: 1. Respeto al
hombre, versus desprecio hacia el hombre; de donde se sigue: 2. Reconocimiento de la
autonomía del individuo, versus afirmación de la autoridad; de donde se sigue: 3. El
deseo de lograr consentimiento, versus el deseo de dominar. Ello recibe expresión tam-
bién en las ideas de: a) Discusión y libertad intelectual, versus imposición y compul-
sión intelectuales. b) Un régimen jurídico (rule of law), en especial en lo tocante a la
seguridad personal versus la arbitrariedad y la inseguridad personal; y c) La paz versus
el uso de la fuerza”.
54 Robert A. Dahl (Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, Yale Uni-
versity Press, 1971, pp. 2-4) asume que para que un gobierno sea responsivo y otorgue
respuestas a las preferencias de sus ciudadanos, considerados éstos como iguales políti-
cos, todos deben contar con oportunidades plenas, las que engloba en tres condiciones. A
su vez, cada una de esas condiciones debe satisfacer garantías institucionales para poder
constituir una democracia. La tercera de esas condiciones implica que las preferencias de
los ciudadanos deben tener igual peso en la conducta gubernamental; es decir, no habrá
de existir discriminación en razón de la materia o de la fuente de la preferencia. Esta ter-
cera condición engloba las garantías institucionales o criterios requeridos en las otras dos
condiciones para que un país pueda ser considerado una democracia o la aproximación
ser omnicomprensivo, más amplio y adecuado a nuestros días. Estoy
convencido de que la fuerza expansiva de la democracia proseguirá y,
entonces, también mi ejercicio comenzará a ser incompleto.
D. El artículo tercero de la Constitución mexicana de 1917 regula la
educación en el país. En ese precepto se encuentra una hermosa concep-
ción de la democracia como estilo de vida. Textualmente expresa que la
democracia no es solamente una estructura jurídica y un régimen políti-
co, sino un sistema de vida fundado en el constante mejoramiento econó-
mico, social y cultural del pueblo. Estoy de acuerdo con esta concepción
de Jaime Torres Bodet, gran humanista, educador y poeta.
Hugo Zemelman hace énfasis en el aspecto económico y social; afir-
ma que la “democracia es una aspiración a una mejor convivencia en
cuanto permita superar las desigualdades y las injusticias”. A través de la
democracia se debe garantizar que la distribución de la riqueza beneficie
a toda la sociedad.55
El PNUD concibe a la democracia como una gran experiencia huma-
na, ligada a la búsqueda histórica de libertad, justicia y progreso material
y espiritual. Por ende, es una experiencia permanentemente inconclusa.
La democracia es más que un régimen de gobierno. “Es más que un mé-
todo para elegir y ser elegido. Su sujeto, más que el votante, es el ciuda-
dano”.56 Así es. No más. No menos.
VII. PRINCIPALES RETOS DE LA DEMOCRACIA EN AMÉRICA LATINA
A. Me refiero ahora a algunos aspectos de la democracia en América
Latina.
Pareciera que la democracia en nuestra región responde a ciclos u
olas que abarcan a la mayoría de los países. Hay épocas en que prolife-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO110
que guarda respecto a dicho sistema. Dichas garantías o criterios son ocho: a) libertad de
asociación, b) libertad de expresión, c) derecho de voto, d) derecho a ser electo, e) dere-
cho de los dirigentes políticos a competir para obtener apoyos y votos, f) fuentes alterna-
tivas de información, g) elecciones libres y justas, y h) instituciones para que las políticas
públicas dependan de los votos y otras expresiones de preferencia.
55 Zemelman Merino, Hugo, “La democracia limitada y los excesos teóricos (consi-
deraciones conceptuales sobre la situación latinoamericana)”, en González Casanova, Pa-
blo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), La democracia en América Latina. Actua-
lidad y perspectivas, México, UNAM-La Jornada Ediciones, 1995, pp. 101 y 102.
56 PNUD, op. cit., nota 48, pp. 33 y 34.
ran los gobiernos militares, los dictadores y las autocracias en general;
otras, en que prevalece cuando menos la democracia electoral. Es pro-
bable que en estos ciclos influyan factores políticos y económicos ex-
ternos, tales como guerras mundiales, guerra fría, caída de los precios
de los principales productos —materias primas— en la región, inter-
venciones armadas de potencias, apoyos externos a los autócratas, gol-
pes de Estado auspiciados o, al menos, con la simpatía de Estados Uni-
dos. A lo anterior, se unen inquietudes internas que son resultado, como
ya asenté, de la miseria de amplios sectores sociales y de la desigualdad
social insultante, amén de factores como, entre otros, efecto dominó o
mal ejemplo, solidaridad y apoyos mutuos entre las autocracias, escasez
de divisas extranjeras, explosión demográfica, derroches económicos,
falta de cultura cívica y marcado desprecio por el Estado de derecho.
Además, no pueden desconocerse las peculiaridades de cada país de la
región, ni que esos factores pesen más en unos que en otros. Dichos
factores externos e internos son aprovechados por personas sedientas
de poder.
Sea lo que fuere, estos ciclos son un hecho histórico que se puede
constatar. A partir del final de la Segunda Guerra Mundial existió una
ola democratizadora en la región como consecuencia del triunfo de las
potencias aliadas. Sin embargo, a principios de los años cincuenta, en-
contramos un ciclo de autocracia que incluyó a países como Argentina,
Venezuela, Guatemala, Colombia, Cuba, Paraguay y Perú.
A partir de la segunda mitad de los años cincuenta, algunos países re-
gresaron a la democracia; se produjeron varios movimientos de masas
con idearios de contenido social. No obstante, desde la revolución cuba-
na en 1959, en diversos Estados triunfó la doctrina de la seguridad nacio-
nal, lo cual implicó la intervención del ejército en la política, como fue el
caso de Perú, varios de los países de Centroamérica, Bolivia, Argentina,
Uruguay, Brasil, Chile y Ecuador, preservándose a lo largo de los años
sesenta y setenta regímenes civiles no dictatoriales en Costa Rica, Méxi-
co, Venezuela y Colombia.
A finales de los años setenta, paulatinamente comenzaron a restaurar-
se sistemas constitucionales en Perú, Ecuador, Argentina, Uruguay y
Honduras. Este proceso se aceleró a mediados de la década siguiente y a
finales de ella, en que casi todos los países del área calificaban como de-
mocracias electorales, ya que los gobiernos eran resultado de elecciones
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 111
competidas y generalmente objetivas y limpias, aunque en algunos países
se presentaron irregularidades de poca monta.57 Muchos de los proble-
mas socioeconómicos han subsistido en casi toda la región, con algunas
excepciones como Chile, pero incluso en éste existe alto grado de pobre-
za y desigualdad social, comparado con Europa occidental.
Las democracias electorales, en términos generales, han sido incapa-
ces de enfrentar con éxito la lucha contra esas dos grandes lacras socia-
les: pobreza e insultante desigualdad, lo que aunado al desprestigio de
los partidos políticos y de la clase política, a la corrupción y a la impuni-
dad, en varios países a finales del siglo XX y principios de este XXI, han
regresado gobiernos populistas que parecían pertenecer al museo de la
historia, pero no es así. Ahí están los casos de Perú (Fujimori), Argenti-
na, Venezuela y Bolivia, y de la importancia de esa corriente en México.
Otro reto formidable para la democracia en los países de la región es
su indiferencia, cuando no desprecio, por el Estado de derecho. Todos
quieren que se aplique la ley al vecino pero no a él ni a su familia y ami-
gos cercanos. Sintomático es que Fernando Henrique Cardoso, distingui-
do sociólogo y ex presidente de Brasil, quien en alguna época no valora-
ba con acierto el valor del orden jurídico en la sociedad, considera que
una de las lacras de este continente latino se encuentra en que no se acep-
ta el Estado de derecho ni la ley; manifestó que es una pelea que se tiene
que dar.58 A Cardoso le asiste la razón.
El punto es: la democracia de América Latina, en la mayoría de los paí-
ses, no está consolidada. Preocupa que pudieran ocurrir retrocesos incluso
en el aspecto electoral, después de que a partir de finales de la década de
los ochenta, en general, los procesos electorales han sido limpios.
B. Nuestras Constituciones se refieren unánimemente a la república
representativa de gobierno y, muchas de ellas, expresamente al régimen
democrático.59 Es probable que la corriente actual sea la que se encuen-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO112
57 Sánchez Agesta, Luis, op. cit., nota 25, pp. 11, 207-209. La Roche, Humberto J.,
“Veinticinco años de evolución en la organización política y constitucional de Venezue-
la”, en Gil Valdivia, Gerardo y Chávez Tapia, Jorge A. (coords.), Evolución de la orga-
nización político-constitucional en América Latina, México, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, 1979, vol. II, pp. 244 y 245.
58 “Entrevista a Fernando Henrique Cardoso”, El País, Madrid, 8 de octubre de 2006,
suplemento dominical, p. 9.
59 Véase Quiroga Lavié, Humberto, Derecho constitucional latinoamericano, Méxi-
co, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1991, pp. 19-21.
tra, por ejemplo, en el artículo primero de la Constitución brasileña, al
referirse al “Estado democrático de derecho”, aunque es una expresión
incompleta. Por lo expuesto en este ensayo, la fórmula debe ser “Estado
social y democrático de derecho”, como señalan las Constituciones espa-
ñola y portuguesa, y como ya aceptan varias Constituciones de la región
como Ecuador, Colombia, Paraguay y Venezuela.
C. Los Estados mínimos difícilmente podrán conservar las democra-
cias electorales, si no se resuelven otros problemas ingentes, especial-
mente el de los derechos o justicia sociales. Para ello, es necesario contar
con Estados fuertes. En América Latina, en la época neoliberal, el Estado
se ha debilitado y en muchos casos no posee los instrumentos jurídicos y
políticos que le permitan, por ejemplo, realizar una reforma fiscal con la
finalidad de obtener recursos suficientes para programas sociales, para
luchar contra la pobreza y para comenzar una paulatina distribución de la
riqueza, así como medidas para reforzar la protección de los derechos
humanos y reformar de raíz el sistema de impartición de justicia.
Actualmente, por lo ya expuesto, la finalidad de la democracia en
América Latina debe ser alcanzar mayores niveles de bienestar para
grandes sectores de población, pero también implica, entre otros aspec-
tos: respeto a movimientos sociales, a demandas económicas y demo-
cráticas de los trabajadores industriales y agrarios en sus sindicatos, la
producción y distribución de bienes de consumo popular, educación su-
perior pública con excelencia académica,60 lucha contra la impunidad y
la corrupción.
D. A pesar de cierta desilusión por la democracia en América Latina, el
concepto conserva prestigio, sobre todo cuando se recuerdan las dictaduras
militares, los asesinatos, las desapariciones de personas y las graves viola-
ciones a los derechos humanos, y que tampoco —quizá con una dudosa
excepción— mejoró el nivel de vida de trabajadores y campesinos durante
las autocracias.
La democracia debe otorgar solución, o comenzar a darla, a los graves
problemas socioeconómicos y culturales en la región, a los cuales ya me
referí. La democracia habrá de encontrar formas para neutralizar a los
poderes de hecho, que para preservar los privilegios de las oligarquías se
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 113
60 González Casanova, Pablo, “La crisis del Estado y la lucha por la democracia en
América Latina (problemas y perspectivas)”, en González Casanova, Pablo y Roitman
Rosenmann, Marcos (coords.), op. cit., nota 55, pp. 34 y 35.
oponen a medidas de justicia social y de redistribución del ingreso,61 a
pesar de algunos avances en el crecimiento económico y señalados cam-
bios en las estructuras económicas.
El PNUD recuerda que de 1980 a 2000 el promedio regional del PIB
per cápita presentó un avance casi irrelevante, y que de 1998 a 2002 el nú-
mero de habitantes que se situaba por debajo de la línea de pobreza au-
mentó. Los datos sobre los niveles de desigualdad son increíbles, y en pro-
medio, no se han reducido en los últimos años.62 En estos aspectos, en la
región latinoamericana, con algunas excepciones, no se avanza, lo cual es
más que preocupante: pone en peligro a la democracia como estilo de vida
y resta apoyos sociales que le son indispensables para sobrevivir, fortale-
cerse y hacer frente a sus antiguos y nuevos enemigos.
E. Otro aspecto preocupante de la democracia en América Latina es el
problema de la corrupción, que todo corroe y contamina. El Latinobaró-
metro 2002 muestra que la percepción de la sociedad es que la corrup-
ción aumenta año con año. En 2002, la respuesta a la correspondiente
pregunta fue afirmativa en el 86%. Al respecto, acertadamente se comen-
ta que: “En los años anteriores, los valores oscilaban entre el 80 y 90%.
Respecto a ninguna pregunta hay mayor consenso en América Latina. Es
una sensación generalizada, es decir que ella no se confirma por un cono-
cimiento concreto de actos de corrupción. Sólo menos de un tercio de los
entrevistados dice que ha sabido, personalmente, de un acto de corrup-
ción. Vale añadir que la gente cree que más de un tercio de los funciona-
rios públicos son corruptos”.
En el Latinobarómetro 2005, los entrevistados en la región considera-
ron que, en promedio, el 68% de los funcionarios públicos son corruptos;
tal percepción varía según el país, desde el 82% en Ecuador hasta el 41%
en Uruguay.
En relación con la eficacia en la lucha contra la corrupción, sólo dos
países sobresalen: Uruguay y Chile, aunque en Colombia y Venezuela, el
40% de los ciudadanos expresaron que se está progresando en menciona-
da lucha. No obstante, estos datos pesimistas encuentran una pequeña
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO114
61 Véase Vuskovic Bravo, Pedro, “Democracia y economía en América Latina”, pp.
39-42, 55; Roitman Rosenmann, Marcos, “Teoría y práctica de la democracia en Améri-
ca Latina”, pp. 76-79; y Zemelman Merino, Hugo, “La democracia limitada…”, p. 101,
en González Casanova, Pablo y Roitman Rosenmann, Marcos (coords.), op. cit., nota 55.
62 PNUD, op. cit., nota 48, pp. 39-41.
brecha de luz: a) en promedio, en la región latinoamericana, se pasó de
26% de los ciudadanos en 2004 a 30% en 2005 en la percepción de que
se avanza en la lucha contra la corrupción, y b) las personas que asegura-
ron que han conocido la realización de un acto de corrupción disminuyó
de 26% en 2001 a 20% en 2005.63
F. Así, los principales retos de la democracia en América Latina son:
hacer efectiva la justicia social o Estado de bienestar, disminuir la desi-
gualdad social, reforzar la confianza en el Estado de derecho, y la lucha
contra la corrupción y la impunidad.
En otras palabras, actualmente el principal desafío para la democracia
en América Latina no es de carácter político, aunque hay que continuar
perfeccionando los sistemas de gobierno, de partidos y electorales en al-
gunos países, y no dar ningún paso atrás en estos aspectos. No obstante,
los grandes desafíos para la democracia son de carácter social y cultural:
alcanzar una verdadera democracia social y fortalecer el Estado de dere-
cho a través del apoyo de la sociedad.
Dentro de esta perspectiva inscribo el debate sobre si el sistema parla-
mentario es mejor que el presidencial; si el primero fortalece al propio
sistema democrático, y si auxiliaría en mucho a resolver los problemas
que hoy agobian a América Latina.
VIII. DIAGNÓSTICO CERTERO Y REFORMAS
CON ESTABILIDAD DEMOCRÁTICA
A. América Latina tiene problemas políticos, sociales, económicos y
culturales, y a muchos de ellos he aludido en este ensayo, aunque sólo en
cuanto es necesario para comprender el planteamiento del trabajo.
Diversos autores, y a varios me he referido, sostienen que para resol-
ver algunos de esos problemas, especialmente el fortalecimiento de la de-
mocracia y los de índole política, y evitar fracasos y rupturas democráti-
cas, como en el pasado, es conveniente, para algunos indispensable, que
los sistemas jurídico-políticos de América Latina se transformen en par-
lamentarios o semipresidenciales, prevaleciendo en los proponentes la
primera opción, y que si esos países hubieran tenido un régimen parla-
mentario, varios de los fracasos democráticos no hubieran acontecido.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 115
63 Nohlen, Dieter, El contexto hace la diferencia…, cit., nota 2, pp. 147 y 148; Cor-
poración Latinobarómetro, op. cit., nota 2, pp. 25-28.
Precisamente, para externar un criterio fundado al respecto he desarro-
llado los temas contenidos en los anteriores incisos.
En principio, si analizamos las 17 características que señalé de la de-
mocracia con cualquiera de los modelos de parlamentarismo o presiden-
cialismo —en virtud de que en ambos sistemas existen diversas modali-
dades o tipos—, las mismas pueden funcionar tanto en un sistema como
en el otro.
El sistema presidencial es tan democrático como cualquier parlamen-
tario, e incluso puede contener aspectos más positivos que este último.
¿Entonces, a que se deben las rupturas democráticas en América Latina?
Ojalá que se debieran principalmente al sistema de gobierno, porque se-
ría bastante fácil resolver el problema. Cambiémoslo y habríamos avan-
zado mucho en la resolución de las dificultades. Desgraciadamente no es
así de fácil. Los casos históricos en la región lo confirman.
Para resolver problemas, lo primero que necesitamos es un buen diag-
nóstico de la situación, conocer con la mayor precisión posible las causas
de los males, como lo haría el médico ante un enfermo. Sin diagnóstico
acertado no se prescribirán las medicinas adecuadas ni pertinentes.
En gran parte, los fracasos democráticos que en general todos los paí-
ses de América Latina han sufrido, en una época o en otra, a veces por
periodos cortos y otros, largos o muy largos, y en varios Estados de ma-
nera recurrente, se deben a causas muy diversas, de índole variopinta, y a
las cuales ya me referí y no voy a repetir, pero que son de naturaleza so-
cial, económica, cultural y política; otras son externas a la región.
No es posible culpar a los sistemas presidenciales ni a las Constitucio-
nes, en forma principal o a veces exclusivamente, de los fracasos demo-
cráticos, cuando existen todas las otras causas mencionadas, amén del
fracaso de las sociedades y de los dirigentes políticos. Piénsese sólo en
sociedades con bajo nivel de cultura política, desafectas o indiferentes a
la democracia, tolerantes con la corrupción, la impunidad o el cinismo, y
con escaso apego a valores morales laicos, o en dirigentes políticos y so-
ciales poco dispuestos al diálogo, la negociación y la concertación, pero
sí cínicos, mentirosos, ambiciosos y sedientos de poder.
Un dato relevante, que reitero, es lo común que ha sido en América
Latina que el regreso a la democracia sea con las mismas Constituciones
presidenciales o similares en este aspecto, que se encontraban vigentes
cuando aconteció el fracaso de la democracia.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO116
En consecuencia, hay que ponderar todos estos elementos: la evolu-
ción política, los sociales, los económicos, el entorno internacional y,
desde luego, el funcionamiento de las instituciones.
Sería un error, por ejemplo, no tener en cuenta, en el fracaso de varias
democracias, el papel que ha desempeñado Estados Unidos, por conside-
rar que eran gobiernos socialistas o que simpatizaban demasiado con ese
sistema, como ocurrió en los casos de Castillo Armas en Guatemala, To-
rrijos en Panamá o Allende en Chile.
Lo que me interesa subrayar es: hay que realizar diagnósticos certeros
para alcanzar soluciones también certeras.
Ahora que está de moda hablar de ingeniería constitucional —yo con
anterioridad me he referido al universo constitucional—, podemos hacer
alusión a médico, diagnóstico y medicina constitucionales.
B. Bien. Error tan grave es sobrevaluar a las instituciones como sub-
valuarlas. Hay que darles su justo peso; si no, el diagnóstico y la solu-
ción serán inadecuados.
Como acertadamente asientan De Riz y Sabay, los
diseños institucionales fijan procedimientos, poderes, competencias y es-
tructuras organizativas, que son incentivos para inducir o bloquear determi-
nados comportamientos de los gobernantes. Las instituciones no sustituyen
la habilidad de los liderazgos políticos, pero pueden ayudar a que la virtud
se imponga sobre la necedad; el beneficio de todos, sobre el de algunos.64
Veamos un ejemplo: en un país determinado hay que examinar con
cuidado hasta qué grado el sistema presidencial influye sobre el sistema
de partidos y, a su vez, éste sobre aquél. Encontraremos que el presiden-
cialismo ha sido clave en la estructuración y evolución del sistema parti-
dista en Argentina y Uruguay, y cómo en este último país el sistema
electoral de doble voto simultáneo marcha encaminado a la elección del
presidente de la República, con lo cual el principal efecto sobre el siste-
ma de partidos no proviene directamente del sistema electoral, sino por
medio de éste, desde el régimen presidencial.
Dieter Nohlen sostiene que para la estructura y el sistema de partidos,
el presidencialismo es factor de mayor peso que el sistema electoral. Este
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 117
64 Riz, Liliana de y Sabay, Daniel, “El jefe de gabinete en el sistema presidencial ar-
gentino”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renova-
do…, cit., nota 28, pp. 216 y 217.
autor afirma que no existe una relación causal entre presidencialismo y
sistema de partidos, sino que si se examina este último, hay que tener en
cuenta las variables presidencial y electoral como factores trascendentes,
así como el papel del presidencialismo en el desempeño de los partidos;
partidos muy ideologizados se convierten en pragmáticos al convertirse
en gobierno, fenómeno que ha ocurrido en Perú, El Salvador o Costa Ri-
ca, o partidos cuya unidad básica interna se determina en gran parte por
la campaña presidencial,65 como acontece en Brasil.
A su vez, resulta útil, al examinar un país determinado y encontrar se-
rios obstáculos o constreñimientos a los programas del presidente com-
parar si en otros Estados de la región también existen o han existido esos
obstáculos en situaciones similares, cuál ha sido la actitud de los congre-
sos ante dichos programas, si el gobierno está dividido —el partido o
partidos del presidente no cuentan con mayoría legislativa—, cómo ha
jugado la disciplina de partido ante los programas presidenciales, o hasta
qué grado un presidente ha podido desbloquear esas situaciones haciendo
uso de facultades legislativas si la Constitución se las otorga, o permite
que se le autoricen delegaciones legislativas por parte del Congreso.66
Entonces, el valor de las instituciones queda claro. Además, sería con-
tradictorio y absurdo que un constitucionalista negara o subvalorara la
trascendencia y el peso específico de las instituciones. Lo que sostengo
es que hay que otorgarles el justo valor, y es lo que considero que no ha-
cen quienes atribuyen a los sistemas presidenciales en América Latina la
totalidad o casi totalidad de la responsabilidad de los fracasos democráti-
cos y, por ende, proponen como solución, para superar o evitar en el fu-
turo algo similar, el cambio del sistema de gobierno al parlamentario o al
semipresidencial. Como receta general la encuentro pésima y errónea,
como receta particular para aplicar a un país, hay que tener cuidado y
realizar un examen del mismo, diagnosticar responsablemente cuál es la
situación y la probable solución.
En consecuencia, hay que analizar la evolución política del Estado y
de sus instituciones, los problemas económicos, sociales y culturales, el
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO118
65 Nohlen, Dieter, “Presidencialismo, sistemas electorales y sistemas de partidos en
América Latina”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo
renovado…, cit., nota 28, pp. 190-194.
66 Mainwaring, Scott, “Multipartism, Robust Federalism and Presidentialism in Bra-
sil en Mainwaring”, en Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg (eds.), Presiden-
tialism and Democracy…, cit., nota 3, p. 103.
entorno internacional y regional. Hay que tener muy presentes las pecu-
liaridades del país, su evolución política, las causas de los problemas y
del funcionamiento del sistema como un todo, no olvidarnos del factor
tiempo y lugar, de la eficacia de las instituciones en diversas épocas y
circunstancias. Si no se contemplan las peculiaridades del país, desde los
más diversos ángulos, la radiografía saldrá movida y puede conducir a un
diagnóstico equivocado.
Afirmar a priori que el sistema parlamentario es más eficaz que el presi-
dencial resulta un desacierto tan grande como la falsedad que se sostuvo
durante décadas, y que la realidad ha desmentido en todos los continentes,
que la autocracia es más eficiente que la democracia. Democracias son los
países cuyas poblaciones tienen los máximos niveles de bienestar. Demo-
cracias son los países punteros en ciencia y tecnología. Democracias son
los países con los niveles educativos y culturales más altos.
Si se afirma que el sistema parlamentario es más eficaz que el presi-
dencial, hay que solicitar que nos especifiquen en qué aspectos, dónde,
cuándo y cómo.
Para comprender e interpretar bien la radiografía nacional, es muy útil
conocer las experiencias de otros países, especialmente de aquellos que,
aunque existen diferencias, guardan algunas o múltiples similitudes co-
mo acontece en América Latina donde, a pesar de la gran e inmensa di-
versidad, también se encuentran aspectos cercanos y comunes, y cuestio-
nes similares en la región. Cada día debemos tener más en cuenta el
derecho constitucional latinoamericano comparado, del cual me he ocu-
pado en otra ocasión.67
C. Aun suponiendo, sin conceder, que en América Latina el sistema
parlamentario vendría a solucionar muchos de los problemas que lleva-
ron al fracaso a los sistemas democráticos, habría que preguntar si sería
posible el cambio de un sistema al otro como acto de voluntad y de la
noche a la mañana, como sería el caso con la promulgación de una nueva
Constitución o una reforma integral de la vigente.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 119
67 Carpizo, Jorge, “Derecho constitucional…”, cit., nota 1, pp. 966-972. Sobre el de-
recho constitucional comparado véase Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, Introducción
al derecho público comparado. Metodología de investigación, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2006, pp. 54-65.
Difícilmente ello sería posible, en virtud de que el sistema parlamenta-
rio necesita satisfacer diversos presupuestos para ser exitoso, entre los
cuales se encuentran los siguientes:
a) La existencia de un sistema estructurado de partidos fuertes, con la
voluntad de formar coaliciones o acuerdos permanentes, si es necesario.
b) Que los partidos políticos sean disciplinados para impedir los cam-
bios frecuentes de gobierno. En gran parte, partidos disciplinados existen
en aquellos países que cuentan con partidos con experiencia en fracasos
y con alicientes para ser disciplinados.
c) Un alto grado de consenso social respecto a la existencia del siste-
ma, que se le sienta como algo propio, y no como un régimen extraño.
d) Oposición política “leal” en el parlamento, lo cual implica una alta
institucionalización de la política, al considerar a la oposición como par-
te esencial para el funcionamiento del sistema.68
¿En América Latina, todos, la mayoría, algunos o ninguno de los paí-
ses cuentan con los presupuestos para estructurar un sistema parlamenta-
rio exitoso?
D. El gran problema es que un cambio del sistema presidencial al par-
lamentario, si no se reúnen los presupuestos indispensables o mínimos
para su buen funcionamiento, puede agravar la situación política, debili-
tar a las democracias actuales e incluso llevarlas a nuevos ciclos de fraca-
sos y rupturas.
Entre algunos de los peligros más serios que se podrían correr, men-
ciono los siguientes:
a) En lugar de transitar a un sistema parlamentario, lo más probable es
que se acabe en asambleísmo, debido a la carencia de partidos disciplina-
dos, tal y como ya aconteció en varios países europeos, en las décadas
veinte y treinta del siglo pasado, Estados que sufrieron sistemas con po-
der disperso, atomizado e irresponsable.
b) Mayor inestabilidad e ingobernabilidad políticas al estar los gobier-
nos y ministros cayendo con frecuencia. De lo anterior, la Europa de las
décadas mencionadas también presenta experiencias negativas.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO120
68 Thibaut, Bernhard, op. cit., nota 21, pp. 243 y 244; Sartori, Giovanni, Ingeniería
constitucional comparada, México, Fondo de Cultura Económica, 1994, pp. 111-114.
Del mismo autor “Neither Presidentialism-nor Parliamentarism”, en Linz, Juan J., y Va-
lenzuela, Arturo, op. cit., nota 8, vol. 1, pp. 113 y 114; Sagüés, Néstor Pedro, op. cit., no-
ta 14, pp. 47 y 48.
c) Gobiernos débiles incapaces de tomar medidas, cuando en América
Latina urgen decisiones para intentar solucionar o disminuir los graves
problemas sociales, económicos y culturales.
d) La pérdida de los avances democráticos alcanzados a partir de la se-
gunda mitad de la década de los ochenta del siglo pasado.
e) La resurrección de males que parecen superados como el militaris-
mo, ante la probable caída de gobiernos en forma frecuente, y el agrava-
miento de los problemas a causa de gobiernos débiles e inmovilizados.
f) Conflictos políticos entre el jefe de Estado y el jefe de gobierno co-
mo ha sucedido en varios nuevos sistemas parlamentarios, como han sido
los casos de Somalia, Pakistán, Hungría, Eslovaquia o Ucrania.
g) Dificultades para la comprensión del sistema por parte de la socie-
dad cuya cultura política no es muy amplia, lo que restaría apoyo social
al parlamentarismo. Por ejemplo, no sería fácil de asimilar que el jefe de
gobierno no sea electo directamente, lo que es una costumbre muy arrai-
gada en la región latinoamericana. Si el jefe de Estado fuera electo direc-
tamente, como ocurre en algunos sistemas parlamentarios, y más en los
semipresidenciales, los riesgos de conflicto entre él, legitimado democrá-
ticamente, y el jefe de gobierno tendrían posibilidades de aumentar.69
Además, debe tomarse en cuenta que no se conoce, no se tiene idea
precisa, de cómo funcionaría un sistema parlamentario en las condicio-
nes actuales de América Latina, con sus graves problemas de toda índole,
en virtud de que es probable que no ha funcionado tal sistema en la re-
gión, pues incluso los denominados “parlamentarismos” probablemente
no fueron realmente tales, sino simulacros, o existieron hace ya tantas
décadas que es difícil extrapolar los resultados a nuestros días, aunque
algunos de los llamados “parlamentarismos” como Chile de 1891 a 1924,
y Brasil de 1961 a 1964, dejaron recuerdos negativos, tanto en la socie-
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 121
69 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional…, cit., nota anterior, pp. 112, 128 y
129 y 153; Nohlen, Dieter, “Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques con-
trapuestos”, p. 25, y Lazarte, Jorge, “Presidencialismo limitado e inviabilidad parlamen-
taria: el caso de Bolivia”, en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario, El presidencialismo
renovado…, cit., nota 28, p. 267; Duverger, Maurice, La monarchie republicaine ou
comment les démocraties se donnent des rois, París, Éditions Robert Laffont, 1974, p. 47;
Moderne, Frank, “Les avatars du présidentialisme dans les États Latino-américains”,
Pouvoirs, París, núm. 98, 2001, p. 82; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg,
Presidentialism and Democracy…, cit., nota 3, pp. 53 y 54; Serrafero, Mario, “Presiden-
cialismo y parlamentarismo en América Latina…”, cit., nota 23, pp. 180 y 181.
dad como en la clase política, por su inestabilidad y el agravamiento de
los problemas. Como se dice en lenguaje común: resultó peor la medici-
na que la enfermedad.
Por las razones anteriores, contenidas en los dos últimos párrafos, se
ha afirmado que no hay evidencia empírica alguna que confirme la hipó-
tesis —¿ilusión?, ¿esperanza?, ¿mito?— de que la consolidación demo-
crática sería más firme con un cambio al parlamentarismo; por el contra-
rio, existe el temor dominante que dicho cambio traería consigo
inestabilidad política, por las probables caídas o rupturas de gobierno
que ocurren en los sistemas parlamentarios con multipartidismo y que
operan con dosis altas de ideologización y polarización.70
E. En este contexto, hay que tener en cuenta que los sistemas presi-
denciales en América Latina pueden teóricamente presentar, en términos
generales, algunas fortalezas y ventajas sobre el parlamentario. Quizá las
más importantes sean:
a) El elector conoce con mayor precisión por quien está votando para
jefe de gobierno. En los sistemas presidenciales, las coaliciones electora-
les, o sea las que se forman con anterioridad a las elecciones, permiten
tener más claridad de las opciones que existen para votar.
En los sistemas parlamentarios multipartidistas, en muchos casos, el
elector está imposibilitado a predecir el impacto de su voto en la forma-
ción del gobierno, porque ésta con frecuencia responde a negociaciones
postelectorales. La anterior afirmación se encuentra empíricamente com-
probada. Desde luego, la situación es diversa en sistemas parlamentarios
bipartidistas.
b) Las opciones se amplían para el elector, en virtud de que puede votar
a favor del candidato presidencial de un partido y por congresistas de par-
tidos diversos, con lo cual decide que todo el poder no quede en manos de
un partido. Los gobiernos divididos necesitan mayor voluntad de diálogo,
negociación y concertación políticas; entonces, partidos representantes de
una extensa gama ideológica pueden tener más juego político.
c) La mayor estabilidad del gobierno, y generalmente así es en demo-
cracias estables, debido a que el Ejecutivo y el Legislativo son electos
para periodos fijos. La frecuencia de la caída de gabinetes ha conducido
a sistemas parlamentarios al fracaso de sus democracias, especialmente
en la primera mitad del siglo XX, y en países en vías de desarrollo.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO122
70 Nohlen, Dieter, “Sistemas de gobierno: perspectivas…”, cit., nota 28, pp. 105 y 106.
d) La relativa separación de poderes —Ejecutivo y Legislativo— per-
mite mayor control entre ellos, que los pesos y contrapesos funcionen
con más efectividad que en sistemas parlamentarios bipartidistas.
Digo relativa separación de poderes, porque únicamente existe un po-
der cuyos órganos ejercen diversas funciones. Aquéllos colaboran y sue-
len coordinarse entre sí.
Por ejemplo, es frecuente que el presidente intervenga en el procedi-
miento legislativo al contar constitucionalmente con la facultad de inicia-
tiva de ley, de veto al proyecto de ley, o con ambas. Asimismo, diversos
actos del presidente deben ser aprobados por el Congreso como algunos
nombramientos importantes, la declaración de guerra o la instauración
del estado de excepción. Por lo general, el presidente posee alguna o al-
gunas facultades de naturaleza legislativa como es la reglamentaria.
A su vez, el Congreso puede fincar y desahogar un juicio de responsa-
bilidad política al presidente.
Tanto el Poder Legislativo como el Judicial desempeñan funciones
materialmente administrativas.
e) El elector puede controlar mejor al gobierno, sin que se le cambie,
si existen elecciones intermedias —como acontece en muchos sistemas
presidenciales—, debido a que lo podrá castigar o premiar otorgándole o
suprimiéndole la mayoría legislativa a su partido.
f) El legislador posee más libertad para examinar los proyectos del go-
bierno en sus méritos, ya que en el rechazo no está involucrada ninguna
cuestión relacionada con la “confianza” al gobierno. Lo anterior permite
en principio mayor control respecto a la legislación, porque se pueden re-
chazar, modificar o enmendar con alguna libertad, proyectos que no se-
rían benéficos para el país, aunque la facultad de veto puede hacer nuga-
toria esta fortaleza del sistema, en caso de que el veto no sea superado
por el Congreso.
g) Como consecuencia del punto anterior, los proyectos legislativos
pueden lograr consensos más elevados, en virtud de que se amplían los
márgenes de la discusión y la negociación con la participación de otros
partidos integrantes del órgano legislativo.71
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 123
71 Shugart, Matthew Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitu-
tional Design and Electoral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992,
pp. 44-48; Mainwaring, Scott y Shugart, Matthew Soberg, Presidentialism and Demo-
cracy…, cit., nota 3, pp. 33-39; Valadés, Diego, El control…, cit., nota 5, pp. 53, 187;
Estas fortalezas y ventajas dependen en mucho de qué tipo de presi-
dencialismo se trata —existen varios tipos y clases en América Latina—,
del sistema partidista, de la disciplina de partido, de la fuerza constitucio-
nal y de la popularidad del presidente de la República.
Por otra parte, los contrastes con el sistema parlamentario serán más o
menos agudos, también, de acuerdo con el tipo de parlamentarismo, el
sistema partidista y el grado de disciplina de partido.
En mi criterio, el punto clave se encuentra en que no es posible a prio-
ri decir que el sistema parlamentario es mejor que el presidencial y acon-
sejar como receta a los países de toda la región latinoamericana el cam-
bio de sistema de gobierno.
El régimen presidencial presenta fortalezas que no se pueden obviar ni
ignorar.
F. En América Latina no existe un tipo de sistema presidencial, sino
varios. Lo que puede considerarse presidencialismo puro, lo detentan
hoy muy pocos países, entre ellos México.72 Los sistemas de gobierno se
van adaptando de acuerdo con tiempo, lugar y circunstancias. No obstan-
te, existen ciertas características que nos permiten calificar a un sistema
de gobierno, a pesar de las diversas modalidades que la Constitución
adopta.
En América Latina, la corriente constitucional que ha insertado en el
sistema presidencial elementos que pueden considerarse propios del par-
lamentario es muy antigua, tales como la interpelación y censura a los
ministros, entre otros. Hay que admitir que en varios países, aunque son
los menos, estos injertos parlamentarios funcionan bien; en otros, ellos se
encuentran en la ley fundamental pero no han enraizado en la práctica
constitucional ni en la cultura político-jurídica.
No sostengo en este ensayo el inmovilismo y la irreformabilidad de
los sistemas de gobierno en América Latina, pero no estoy de acuerdo en
cambiar por cambiar, en aventuras constitucionales y políticas que debi-
liten nuestras frágiles democracias y contribuyan a su fracaso.
No descarto el sistema parlamentario en América Latina, pero actual-
mente no existen las condiciones para su implantación y aquéllas no se
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO124
Mainwaring, Scott, “Presidencialismo, multipartidismo y democracia…”, op. cit., no-
ta 17, p. 125; Lazarte, Jorge, op. cit., nota 69, p. 266.
72 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo Veintiuno Editores,
2002, pp. 31-40.
crean de la noche a la mañana. Por ahora, sería correr riesgos desestabili-
zadores innecesarios. En años o decenios próximos, no lo sé, no soy adi-
vino... En política es difícil predecir el futuro a largo plazo. Nunca creí
que durante mi existencia fuera a ver la desintegración de la Unión So-
viética o la reunificación de Alemania, y ambas situaciones acontecieron.
Mi punto de vista es que la democracia en América Latina tiene retos
inmensos, que los peligros son reales, que lo más importante se encuen-
tra en avanzar cuanto sea posible y a buena velocidad, en ir asegurando
la democracia social, justicia social o Estado de bienestar, como se le
quiera denominar. El principal enemigo de la democracia en la región es
la pobreza y, en muchos casos, miseria, y los enormes rezagos sociales y
culturales que sufre aproximadamente la mitad de la población.
Respecto a los aspectos institucionales, reitero, no soy partidario del
inmovilismo, sino del realismo; por éste entiendo la elaboración de diag-
nósticos acertados que tomen en consideración la evolución política del
país, sus peculiaridades y características propias, que se determine con
precisión si es necesario cambiar algunos aspectos y, si es el caso, cuáles
son, por qué y qué finalidades se persiguen.
Debe analizarse cuidadosamente si las cuestiones que no están funcio-
nando adecuadamente responden a problemas institucionales o a que no se
cumple o aplica plenamente la Constitución, a que los controles políticos
que ésta estructura son desvirtuados por poderes de hecho, o si los males
son atribuibles a los partidos o a los dirigentes políticos, o a ambos.
Una vez que el diagnóstico certero se haya efectuado, si hay reformas
institucionales que realizar, las mismas deben emprenderse, creándose el
consenso político necesario para alcanzar ese objetivo. Para dichas refor-
mas, reitero, recurriría fundamentalmente al derecho constitucional lati-
noamericano comparado como uno de los instrumentos más valiosos pa-
ra acertar en el objetivo propuesto.
La finalidad de la reforma no puede ser otra que reforzar nuestros siste-
mas democráticos con gobernabilidad. Afianzar lo alcanzado, para de ahí,
proseguir el camino largo y nunca concluido de fortalecer la democracia.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 125
crean de la noche a la mañana. Por ahora, sería correr riesgos desestabili-
zadores innecesarios. En años o decenios próximos, no lo sé, no soy adi-
vino... En política es difícil predecir el futuro a largo plazo. Nunca creí
que durante mi existencia fuera a ver la desintegración de la Unión So-
viética o la reunificación de Alemania, y ambas situaciones acontecieron.
Mi punto de vista es que la democracia en América Latina tiene retos
inmensos, que los peligros son reales, que lo más importante se encuen-
tra en avanzar cuanto sea posible y a buena velocidad, en ir asegurando
la democracia social, justicia social o Estado de bienestar, como se le
quiera denominar. El principal enemigo de la democracia en la región es
la pobreza y, en muchos casos, miseria, y los enormes rezagos sociales y
culturales que sufre aproximadamente la mitad de la población.
Respecto a los aspectos institucionales, reitero, no soy partidario del
inmovilismo, sino del realismo; por éste entiendo la elaboración de diag-
nósticos acertados que tomen en consideración la evolución política del
país, sus peculiaridades y características propias, que se determine con
precisión si es necesario cambiar algunos aspectos y, si es el caso, cuáles
son, por qué y qué finalidades se persiguen.
Debe analizarse cuidadosamente si las cuestiones que no están funcio-
nando adecuadamente responden a problemas institucionales o a que no se
cumple o aplica plenamente la Constitución, a que los controles políticos
que ésta estructura son desvirtuados por poderes de hecho, o si los males
son atribuibles a los partidos o a los dirigentes políticos, o a ambos.
Una vez que el diagnóstico certero se haya efectuado, si hay reformas
institucionales que realizar, las mismas deben emprenderse, creándose el
consenso político necesario para alcanzar ese objetivo. Para dichas refor-
mas, reitero, recurriría fundamentalmente al derecho constitucional lati-
noamericano comparado como uno de los instrumentos más valiosos pa-
ra acertar en el objetivo propuesto.
La finalidad de la reforma no puede ser otra que reforzar nuestros siste-
mas democráticos con gobernabilidad. Afianzar lo alcanzado, para de ahí,
proseguir el camino largo y nunca concluido de fortalecer la democracia.
SISTEMA DE GOBIERNO EN AMÉRICA LATINA 125
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES
EN EL MARCO DE LA DENOMINADA
REFORMA DEL ESTADO*
Al maestro Héctor Fix-Zamudio, jurista ex-
cepcional y sabio, en homenaje a sus cin-
cuenta años de investigador universitario
I. HOMENAJE Y PROBLEMAS
La Constitución mexicana de 1917 cumple 90 años de vigencia. En diver-
sas obras e intervenciones he rendido homenaje,1 el cual reitero en este
aniversario, a nuestra ley fundamental, antigua, renovada y actualizada,
que ha presidido el mayor desarrollo social, económico y político en la
historia de nuestro país, aunque aún los rezagos y metas por alcanzar son
muchos, nada menos y nada más que el cumplimiento cabal de su tesis
más importante: la realización de la justicia social.
127
* Publicado en Valadés, Diego y Carbonell, Miguel (coords.), El proceso constitu-
yente mexicano. A 150 años de la Constitución de 1857 y 90 de la Constitución de 1917,
México, UNAM, 2007, pp. 183-226. Agradezco a los investigadores y colegas Diego Va-
ladés y Alfonso Herrera la lectura de este artículo y sus agudas observaciones. Cualquier
error que el mismo pueda contener es responsabilidad exclusiva del autor. Asimismo,
agradezco la eficaz colaboración que la becaria Tania de la Paz Pérez me prestó en as-
pectos bibliográficos, y el apoyo continuo de la maestra Eugenia Lizalde, así como el de
mi secretaria, la señora Isabel Cacho, quien transcribió la versión final de este ensayo.1 Entre otras, Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917, México, UNAM-
Porrúa, 1997, pp. XIII-XX; Carpizo, Jorge, El derecho, la Universidad, la diplomacia y el
arte. Esbozos de ideas y de vivencias, México, UNAM-Porrúa, 2001, pp. 150-156, 164-169;
Carpizo, Jorge, “Discurso al inaugurar el IV Congreso Nacional de Derecho Constitucional”,
Boletín Mexicano de Derecho Comparado, México, nueva serie, año XXXIV, núm. 100,
2001, pp. 367-373.
La Constitución mexicana de 1917 ha sido y es una buena Constitución;
recoge y estructura una organización política al servicio del ser humano y
de su dignidad, asegura la vigencia y defensa de los derechos humanos
en sus diversos aspectos: el individual y el solidario.
No obstante, no pueden desconocerse los graves problemas que hemos
padecido y padecemos, y que deben ser superados. Voy únicamente a
enunciar algunos de nuestros problemas actuales —no los del pasado—
con el propósito de recordar que la situación del país hoy en día es com-
plicada. Es obvio que dichos problemas hay que afrontarlos y comenzar
a resolverlos. Algunos de los más importantes son los siguientes:2
1) Económicos: pérdida de competitividad; desequilibrio de la balanza
comercial; crecimiento exagerado del gasto corriente del sector público;
disminución de la inversión extranjera; agricultura raquítica e insuficien-
te; endeudamiento externo e interno fenomenales del Estado mexicano
—piénsese sólo en la deuda aproximada de 60 000 millones de dólares
del ex Fobaproa, y la quiebra técnica de institutos públicos de seguridad
social y de Pemex—.
2) Sociales: desigualdad social insultante; pobreza o miseria de la
mitad de la población; emigración creciente, que empobrece al país a
mediano y largo plazo; aumento de la criminalidad, del crimen organi-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO128
2 Carpizo, Jorge y Carbonell, Miguel, Derecho constitucional, México, UNAM-Po-
rrúa, 2005, pp. 167-169; Banco Mundial, Informe sobre el desarrollo mundial
2000/2001. Lucha contra la pobreza, Madrid, Ediciones Multiprensa, 2001; Banco Mun-
dial, México, A Comprehensive Development Agenda for the New Era, Washington,
World Bank, 2001; Trejo, Guillermo y Jones, Claudio (coords.), Contra la pobreza. Por
una estrategia de política social, México, Cal y Arena, 1993; Boltvinik, Julio y Hernán-
dez Laos, Enrique, Pobreza y distribución del ingreso en México, México, Siglo Veintiu-
no Editores, 1999; Carpizo, Jorge, “1999: problemas acumulados”, Nexos, México, fe-
brero de 1999, pp. 18 y 19; Bautista, Óscar Diego, “La deuda externa en la historia de
México. Origen, evolución y consecuencias en la política económica”, Revista Iberoame-
ricana de Administración Pública, Madrid, núm. 11, 2003, pp. 141-155; Oppenheimer,
Andrés, Cuentos chinos. El engaño de Washington, la mentira populista y la esperanza
de América Latina, México, Plaza-Janés, 2006, pp. 265-302, 322-324, 327-330. En la re-
vista Este País, editada para conmemorar su 15 aniversario (México, núm. 181, abril de
2006) se encuentran muy buenos artículos sobre México. En relación con algunos de los
grandes problemas económicos y sociales del país, véanse Suárez Dávila, Francisco, La
economía 1991-2006: “del milagro al espejismo”: ¿cómo retomar el camino hacia
2021?, pp. 14-19; Alonso Concheiro, Antonio, Energía, tres décadas partidas a la mitad
por el presente, pp. 21-25; Székely, Miguel, Perspectivas sobre la pobreza y la desigual-
dad en México: “hay que correr más rápido que el tigre”, pp. 26-30.
zado y del narcotráfico; desempleo y empleo informal; corrupción aún
imbatible.
3) Morales: la mentira no tiene costo político o social; los valores se
encuentran trastocados, si alguien es gángster pero tiene dinero, entonces
es un gran señor; a los niños y jóvenes se les ha mostrado que realmente
lo que cuenta es el dinero y el poder.
4) Jurídicos: la inseguridad; el mal funcionamiento del sistema de jus-
ticia; la impunidad; la carencia de verdadera cultura jurídica.
5) Educativos: sistema educativo deficiente; poca inversión en ciencia
y tecnología; rezago tecnológico; un sindicato con privilegios, y opuesto
a los cambios y la evaluación educativa.
6) Políticos: activismo político desaforado de muchos jerarcas religio-
sos, partidos políticos sin liderazgos y divididos; cacicazgos políticos re-
gionales; diversos grupos armados.
Los problemas no se presentan aislados, sino se imbrican. Por ejem-
plo: la inseguridad, la falta de confianza en el sistema judicial y la co-
rrupción tienen impacto directo en la disminución de la inversión interna
y externa, y ésta, obviamente, en la falta de creación de fuentes de traba-
jo, lo que propicia aumento espectacular de la emigración en los últimos
años, la cual ha empobrecido al país al salir de él personas cuya educa-
ción le ha costado, y que, en muchos casos, son de gran arrojo, capaci-
dad, tenacidad y dedicación.
Ante esos problemas, entre otros aspectos, se discute mucho cómo re-
solverlos, aunque se actúa poco; nos preocupamos grandemente pero nos
ocupamos de su solución en forma muy insuficiente.
En este panorama, se escuchan voces que expresan que la promulga-
ción de una nueva Constitución o una lista interminable de reformas a la
actual pueden auxiliar a resolver nuestros problemas.3
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 129
3 Entre otros, se puede citar a Cárdenas Gracia, Jaime, en tres serios e importantes
estudios, “Hacia una Constitución normativa”, El significado actual de la Constitución,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 106-108, 117 y 118;
Transición política y reforma constitucional en México, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1994; pp. 146-148, 162-188; Una Constitución para la demo-
cracia, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1996; pp. 33-39, 43-58;
González Oropeza, Manuel, “Una nueva Constitución para México”, Memorias del VI
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, Bogotá, Universidad Externado
de Colombia y otras instituciones, 1998; t. I, pp. 94-104. Hernández, María del Pilar,
No es correcto atribuir a la ley suprema los vicios y problemas de nues-
tra realidad política, económica, social y jurídica. Aquellos han crecido
precisamente por la inaplicación de la norma y por la falta de respeto al
Estado de derecho, tanto por parte de los gobernantes como de los gober-
nados. Ni en México, ni en ninguna parte del mundo, los problemas se su-
peran exclusivamente con el cambio de la ley, sino primordialmente con la
aplicación de la norma adecuada porque, en caso contrario, se puede repe-
tir la situación que nuestro país ya vivió en el siglo XIX: la constante sus-
titución de Constituciones, al creerse ingenuamente que la expedición de
una nueva resolvería los problemas en forma mágica.
Por otro lado, no existe ninguna institución ni norma que sea inmuta-
ble, no la puede haber. El orden jurídico es, por naturaleza, dinámico,
cambiante y debe colocarse a la vanguardia de las ideas protectoras del
ser humano y de sus relaciones sociales.4
El quid de la cuestión se encuentra en dilucidar si la creación de una
nueva Constitución sería conveniente para avanzar y perfeccionar nues-
tro sistema e instituciones políticas. Opino que no y de ello me he ocupa-
do en otra ocasión.5
No obstante, ésta no es una cuestión académica, sino política y social.
México tendrá una nueva Constitución cuando así lo decidan, por con-
senso, las grandes fuerzas sociales y políticas, y así lo ratifique el pueblo
a través de un referendo.6
II. ARGUMENTOS EN CONTRA DE LA CREACIÓN
DE UNA NUEVA CONSTITUCIÓN
Como ya señalé, no estoy a favor de la creación de una nueva Consti-
tución por las razones que expuse desde 1999,7 y que hoy recuerdo en
forma sucinta:
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO130
“Legitimidad constitucional, nueva Constitución y otros tópicos”, El significado actual
de la Constitución, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, p. 397.
4 Véase, Vega, Pedro de, La reforma constitucional y la problemática del poder cons-
tituyente, Madrid, Tecnos, 1985, pp. 21, 65-67, 88-89; Jellinek, G., Reforma y mutación de
la Constitución, Madrid, Centro de Estudios Constitucionales, 1991, pp. 5-7.
5 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, México, Porrúa-UNAM, 2003, pp. 273- 277.
6 Carpizo, Jorge, Discurso al inaugurar..., cit., nota 1, p. 370.
7 Carpizo, Jorge, “México: ¿Hacia una nueva Constitución?”, Hacia una nueva consti-
tucionalidad, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1999, pp. 95-104.
1) Se crea una nueva Constitución cuando existe una ruptura —pacta-
da o no— del orden jurídico, lo cual es un dato del mundo del ser, de la
realidad, y no del deber ser. Dicha ruptura no existe actualmente en Mé-
xico. Las causas de tal ruptura son de muy diversa índole. A examinarlas
me he abocado en otra ocasión.8
2) La Constitución ha sido muy reformada para adecuarla a la realidad
mexicana, por ello, en gran parte, se cuenta con una Constitución renova-
da. Problema aparte es que diversas reformas hayan sido inútiles, inade-
cuadas o técnicamente incorrectas.9
3) Sin embargo, hay reformas acertadas. Son aquellas que han fortale-
cido el sistema democrático e incorporado las instituciones políticas más
avanzadas del mundo occidental de la segunda mitad del siglo XX.
4) En los últimos años, las fuerzas políticas y sociales no han sido ca-
paces de pactar reformas legislativas de alguna importancia. ¿Se puede
pensar que van a ponerse de acuerdo en los grandes y pequeños postula-
dos de una nueva Constitución?
5) Hay que luchar por ir resolviendo nuestros problemas; no por traer
a la arena política otros que dividirían a la sociedad. En los momentos
actuales no nos beneficiaríamos en nada al sumarlos a los que ya tene-
mos; pienso en algunos, como las relaciones Estado-Iglesias, el aborto, y
el dominio inminente de la nación sobre los recursos naturales.
6) Cuando las fuerzas políticas no se ponen de acuerdo sobre un pos-
tulado constitucional, suele delegarse la solución al legislador ordinario,
entonces sólo se pospone el conflicto o, para evitarlo, se deja de legislar
en esos aspectos, incluso por décadas.
7) El diseño institucional de nuestra Constitución es adecuado: respeto
a los derechos humanos, noción de soberanía, república representativa y
federal, separación de poderes y controles mutuos entre ellos, laicismo de
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 131
8 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, cit., nota 5, pp. 259-261.
9 Valadés, Diego, La Constitución reformada, México, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas, 1987, pp. 21-25, 202-208; Carpizo, Jorge, “Les réformes constitution-
nelles au Mexique”, Mélanges Jean Baugnet. Revue du Notariat Belge, 1976, pp. 60-75.
Varios autores, Reforma constitucional y legal 1982-1987, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 1987, 119 pp.; Carbonell, Miguel, Constitución, reforma cons-
titucional y fuentes del derecho en México, México, Porrúa, 2004; pp. 251-256; Madrazo,
Jorge, “Artículo 135”, Derechos del pueblo mexicano. México a través de sus Constitu-
ciones, México, H. Cámara de Diputados, LV Legislatura, 1994, t. XII, pp. 1237-1239.
la vida civil y existencia de procesos y procedimientos para la defensa de la
propia Constitución.
8) A la Constitución se le atribuyen muchos de los vicios de nuestra
realidad política y social. Sin embargo, ningún precepto constitucional
los propició. Aquellos se desarrollaron expresamente contra la Constitu-
ción o porque ésta no se aplicó.
9) En buena parte, la Constitución se vio avasallada por nuestro presi-
dencialismo y por haberse dejado a un lado el sistema presidencial que la
norma establece con sus correspondientes controles. La mejor prueba de
la anterior afirmación consiste en cómo ha cambiado el proceso del poder
en los últimos años, sin que la norma haya sido alterada en esos aspectos.
10) Se pretende sustituir la Constitución cuando comienza a funcionar
como siempre lo debió haber hecho.
11) Existe la posibilidad de que con una nueva Constitución se retro-
ceda en aspectos de justicia social. Sólo contémplese cómo se vienen
desmantelando mecanismos de bienestar social en algunos de los países
más ricos de Europa.
12) Una nueva Constitución tardaría en legitimarse en un país en el
cual la población y las fuerzas políticas se están dividiendo, se están co-
menzando a perder varios consensos básicos de muchas décadas. La
Constitución de 1917 goza de legitimidad.
III. CONSTITUCIÓN RENOVADA
1) La postura anterior no implica inmovilismo ni rechazo a modifica-
ciones constitucionales. Existen reformas que deben realizarse para per-
feccionar la ley fundamental, para adecuarla a nuevas realidades, para
asegurar gobernabilidad dentro del marco de una democracia que se ha
fortalecido, y para que la ciudadanía participe más en los asuntos de la
República.
Ahora bien, las reformas deben ponderarse suficientemente. Modificar
una Constitución es asunto muy delicado. Es cambiar la ingeniería cons-
titucional para reforzar la estructura; no para debilitar las columnas que
sostienen el edificio. Es realmente una labor de relojería constitucional.
La maquinaria debe marchar adecuadamente para señalar la hora con
precisión. La relojería constitucional debe ser tal que los mecanismos del
poder aseguren la marcha del gobierno para garantizar la vigencia de los
derechos humanos en todas sus dimensiones.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO132
Si un médico, un abogado u otro profesionista se equivoca, el daño lo
sufre una persona o grupo de personas, lo cual es grave, ni duda cabe. Si
se equivoca el ingeniero o relojero constitucional, el mal se realiza a toda
la comunidad y los resultados pueden ser catastróficos para la sociedad:
anarquía, ingobernabilidad, violación de derechos humanos e incluso
guerra civil.
Por ello, el ingeniero o relojero constitucional tiene una responsabili-
dad enorme: hay que dar pasos hacia delante, considerando los posibles
resultados. No es posible pensar en improvisaciones, intuiciones o saltos
mortales de trapecio sin red.
Es exactamente lo que Sartori alerta al preguntar si sabemos qué es lo
que vamos a reformar y cómo lo vamos a hacer. Su preocupación estriba
en dilucidar si conocemos qué es lo que debe cambiarse y cómo cambiar-
lo, y se contesta que no, lo cual ha tenido como consecuencia que las “re-
formas realizadas llevan la huella de reformadores muy incompetentes”.10
En México, José Ramón Cossío y Carla Huerta comparten preocupa-
ciones semejantes a las de Sartori, y que puedo sintetizar diciendo que
debe guardarse prudencia en los cambios, realizar los que realmente sean
necesarios y no pensar que con ellos se han resuelto los problemas.11
Estoy de acuerdo con los tres autores anteriormente citados. No le adju-
diquemos a la Constitución efectos mágicos o de “curalotodo”, ni des-
compongamos lo que está funcionando razonablemente bien.
En los cambios constitucionales hay que combinar audacia, emanada
de la razón, con prudencia; conocer las experiencias del derecho consti-
tucional comparado; discernir cuáles de esas experiencias pueden ser
aprovechadas y con qué modalidades en nuestra evolución y realidad po-
lítico-constitucionales. El conocimiento de las instituciones extranjeras
tiene que ser profundo, meditado y ponderado. No es admisible pensar
en ingenieros constitucionales que posean únicamente saberes superficia-
les o mal digeridos. Hay que actuar con responsabilidad extrema.
2) En México, ya son varios años que se habla de reforma del Estado.
Algunos políticos e intelectuales entienden por tal término la creación de
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 133
10 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada, México, Fondo de Cultu-
ra Económica, 2001, p. 12.
11 Cossío, José Ramón, “Cuestiones constitucionales. Transición democrática, régimen
constitucional y corrupción”, Este País, México, diciembre de 1998; pp. 16 y 17. Huerta
Ochoa, Carla, Mecanismos constitucionales para el control del poder político, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 11-13, 152 y 153, 176-181.
una nueva Constitución; otros, un conjunto integral de reformas constitu-
cionales. Yo me encuentro entre los segundos, en los que, a su vez, existen
dos corrientes: la primera dice que las reformas serían innumerables, toca-
rían a más de la mitad, a veces hasta las tres cuartas partes, de los artículos
constitucionales. La segunda sostiene que12 las reformas deben ser puntua-
les, no más de 14 o 16. No debe modificarse lo que está funcionando bien,
sino aquello que, con muy altas probabilidades, protegería mejor los dere-
chos humanos y fortalecería la democracia con gobernabilidad.
En estos últimos años, a partir de 1998, existen cuando menos tres
ejercicios o consultas para realizar posibles modificaciones constitucio-
nales, enmarcadas en la denominada reforma del Estado.
La LVII Legislatura de la Cámara federal de Diputados convocó a fo-
ros regionales para que la sociedad se pronunciara sobre nuestra Consti-
tución. En octubre de 1998 se publicaron los resultados, hasta aquel mo-
mento, de esos foros.
Se habían presentado 360 trabajos con 688 propuestas en relación con
120 artículos constitucionales. Las propuestas fueron de naturaleza muy
diversa, desde la modificación de algunos artículos hasta la petición de
no tocar otros, como son el 16, 19, 22, 103, 107, 115, 123 y 135.
También se presentaron propuestas de carácter general en cuanto a es-
tructura, sentido valorativo y análisis de nuestra ley fundamental.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO134
12 Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, “La incertidumbre constitucional. Gobierno di-
vidido y aprobación presupuestal en la LVII Legislatura del Congreso mexicano,
1997-2000”, Revista Mexicana de Sociología, México, vol. 60, núm. 2, 1998, p. 263; Váz-
quez Alfaro, José Luis, “Reforma del Estado mexicano: implicaciones jurídico-constitucio-
nales”, El Mercado de Valores, México, año LVIII, diciembre de 1998, pp. 47-52; Alcocer,
Jorge, “Antecedentes y perspectivas de la reforma del Estado en México”, El Mercado de
Valores, cit., supra, pp. 8-15; Burgoa, Ignacio, Renovación de la Constitución de 1917,
México, Instituto Mexicano del Amparo, 1994, pp. 7-10; Fix-Zamudio, Héctor, “Constitu-
ción renovada o nueva Constitución”, Constitución Política de los Estados Unidos Mexica-
nos. 80 Aniversario. Homenaje, México, Senado de la República-UNAM, 1997, pp. 89-92,
94-97, 110-113; Serna de la Garza, José María, “El significado de la Constitución ante los
procesos de transición democrática”, El significado actual de la Constitución, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998; pp. 544-549. Valadés, Diego, El con-
trol del poder, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1998, pp. 404-410,
412-416 y 418; “Todo cambio es constancia. Apuntes para una reforma institucional”, El
significado actual de la Constitución, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas, 1998, pp. 561-567. Valencia Carmona, Salvador, Derecho constitucional mexicano a
fin de siglo, México, Porrúa, 1995, pp. 50-59.
Quince artículos constitucionales no fueron objeto de mención alguna:
el 32, 37, 68, 69, 77, 85, 86, 88, 91, 106, 112, 113, 118, 126 y 128.
De los ponentes, 29 se manifestaron a favor de crear una nueva Cons-
titución y 19 se declararon en contra.13
Al término de ese ejercicio las ponencias presentadas sumaban más de
730 y los artículos constitucionales que se proponían reformar habían au-
mentado a 122.
A partir de septiembre de 2000, se reunió la Comisión de Estudios pa-
ra la Reforma del Estado, que había sido instalada el anterior 21 de agos-
to por el entonces presidente electo Vicente Fox. Esa Comisión fue coor-
dinada por Porfirio Muñoz Ledo; se formaron seis mesas de trabajo,
subdivididas en cinco temas cada una, y participaron 167 ponentes.
El número de propuestas fue inmenso; en diversas ocasiones, las po-
nencias discreparon y no fue posible alcanzar consenso. La abundancia
de las propuestas y la naturaleza tan amplia de las mismas implicarían no
sólo la creación de una nueva Constitución, con grandes contradicciones
entre sus normas, sino la refundación de la nación, y el programa de go-
bierno de varios sexenios.14
No obstante, el esfuerzo realizado fue grande, y algunas de las pro-
puestas merecen ser rescatadas, en virtud de su seriedad y pertinencia.
Dicho ejercicio no prosperó debido a que el presidente Fox designó a
Muñoz Ledo como embajador de México ante la Unión Europea, con lo
cual dio a entender que realmente no suscribía la labor de esa Comisión, la
que él había aceptado, ni tenía confianza en el coordinador de la misma.
En marzo de 2001, la Secretaría de Gobernación convocó a un “Foro
para la Revisión Integral de la Constitución”, mismo que se subdividió
en foros o grandes temas, los que, a su vez, se desarrollaron en diversas
mesas, durante seis meses.
Se celebraron 51 sesiones, tanto en la ciudad de México como en otras
ciudades de la República, se presentaron 324 trabajos escritos. Se propu-
sieron reformas o adiciones a 75 artículos constitucionales. Dichos foros
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 135
13 Periódico El Universal, del 20 de octubre de 1998, primera sección, p. 21.
14 Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisión de Estudios para la reforma del Estado.
Conclusiones y propuestas, México, UNAM, 2004, 292 pp.
se caracterizaron por haber gozado de amplia difusión en los medios de
comunicación.15
“La reforma del Estado”, durante el sexenio de Fox, resultó en mucho
ruido y ninguna nuez, aunque sí se prestó a situaciones chuscas, a las que
no me voy a referir. Únicamente, como ejemplo, señalo que cuando pare-
cía que al fin se iba a conseguir la reelección de los legisladores, hubo
marcha atrás. El Senado, en febrero de 2005, por la diferencia de un vo-
to, y una abstención, decidió suspender la discusión del dictamen favora-
ble y que éste regresara a las comisiones respectivas, donde permanece
congelado. La escuela gatopardista al cuadrado.
La campaña electoral de 2006 parecía momento propicio para resuci-
tar la idea de la tan traída reforma del Estado, más, dado que Porfirio
Muñoz Ledo volvió a estar cerca de uno de los tres candidatos presiden-
ciables más importantes. No obstante, la campaña de 2006 se caracterizó
por la escasez de propuestas.
En consecuencia, algunas reformas constitucionales constituyen aún
materia pendiente. El último paquete de renovación constitucional en
México aconteció en 1996. A partir de entonces, no se ha perdido el
tiempo; ha servido para que las ideas se depuren y las propuestas se pon-
deren y mediten con más cuidado.
En este ensayo-homenaje a mi venerada Constitución de 1917, no vuel-
vo los ojos al pasado ni al presente, miro al futuro. Me sitúo dentro de la
denominada reforma del Estado para expresar cuáles son, según mi crite-
rio, las modificaciones que nuestra Constitución necesita para continuar
fortaleciéndose y renovándose. Son ideas para discutirse, porque considero
que nuestra ley fundamental no habrá de tocarse sino después de un gran
debate nacional sobre una agenda precisa, debate de corta duración pero
suficiente, en virtud de que este proceso se prolonga ya durante largos
años, aunque en forma irregular y sin que la nación lo sienta como suyo.
Mis propuestas van seguidas de los argumentos y razones que los sos-
tienen, para que si éstos no son o no se consideran adecuados o bien fun-
dados, puedan ser desechados. Reitero, con las reformas constitucionales
no se experimenta, ni se realizan en virtud de corazonadas o ideas bri-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO136
15 Agradezco al doctor Francisco Valdés Ugalde la amplia información que me pro-
porcionó respecto al desarrollo de esos foros, contenida en un CD. El doctor Valdés
Ugalde fue el responsable de la organización de aquéllos, en su carácter de director del
Instituto Nacional de Estudios Históricos de la Revolución Mexicana.
llantes, sino con base en la realidad, los conocimientos serios, la expe-
riencia en otros países y la ponderación de las ventajas y los inconve-
nientes de cada propuesta.
IV. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER JUDICIAL
Con fundamento en lo expresado en las páginas anteriores, expongo
mis propuestas.
1. Propuesta: la creación del Tribunal Superior Colegiado
de la Federación, Corte de Casación o Tribunal
Superior de Justicia de la Federación, es necesaria16
Mis argumentos son:
1) No cabe duda alguna de que hay que garantizar la unidad de la in-
terpretación de las leyes, resolviendo las contradicciones de las tesis de
los múltiples Tribunales Colegiados de Circuito.
2) Así, esta competencia y otras —como la resolución de conflictos de
competencia entre tribunales— que no corresponden a un Tribunal Consti-
tucional, se suprimirían de la Suprema Corte de Justicia de la Nación.
3) La Suprema Corte de Justicia de la Nación, a través de un proceso
evolutivo, principalmente con las reformas constitucionales de 1988 y
1995, se convirtió en un verdadero tribunal constitucional, aunque aún es
necesario concluir dicho proceso.
4) Es preferible la creación de un Tribunal Superior Colegiado de la
Federación o Tribunal Superior de Justicia de la Federación que la de un
órgano que se denomine Tribunal Constitucional, cuando ya lo tenemos.
Nuestra Suprema Corte goza del prestigio de casi dos siglos de existen-
cia, y a partir de 1995 se ha fortalecido con nuevas competencias y pro-
cesos relativos a la justicia constitucional.
5) Se evitarían posibles conflictos entre la Suprema Corte de Justicia y
un nuevo Tribunal Constitucional, que lo único que harían, sería vulnerar
la confianza social en la justicia. Dichos conflictos serían muy posibles,
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 137
16 Carpizo, Jorge, “Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal y a la juris-
dicción constitucional, del 31 de diciembre de 1994”, Boletín Mexicano de Derecho
Comparado, México, nueva serie, núm. 83, 1995, t. XXVIII, pp. 810 y 811.
tal y como ha acontecido en otros países. Como ejemplo señalo el caso
de España y los fuertes enfrentamientos entre el Tribunal Constitucional
y el Tribunal Supremo.17
6) ¿Puede alguien pensar que es concebible que en Estados Unidos de
América, su Suprema Corte se convierta en una Corte de Casación por-
que se crea un Tribunal Constitucional? Tal propuesta parece absurda.
Así de absurda me parece respecto a México.
7) La justicia, en general, y la constitucional en particular, sufriría con
gravedad si la finalidad de la creación de un Tribunal Constitucional per-
siguiera finalidades políticas, como pudiera ser la creación del órgano ju-
dicial constitucional de última instancia con integración de miembros afi-
nes a un gobierno. Incluso, a nivel internacional, probaría que el orden
jurídico mexicano no es confiable ni predecible, como muchas voces lo
manifiestan más allá de nuestras fronteras.
8) Es probable que la Suprema Corte de Justicia de la Nación, con to-
dos sus problemas y deficiencias, se encuentre en uno de los mejores mo-
mentos de su existencia, por la independencia que ha ido forjando, y por
la superación, aunque no total, de varios problemas añejos, como la acu-
mulación de sentencias de amparo inejecutadas, y el clientelismo judicial
de varios de sus ministros.18
9) Tampoco estoy de acuerdo con que el número de ministros de la
Suprema Corte pudiera aumentarse, en virtud de que actualmente es el
correcto, y porque éste ha sido el camino que algunos gobiernos han se-
guido con la finalidad de conseguir mayoría incondicional favorable a
sus actos. El solo ejemplo de Argentina, en la época de Carlos Menem,19
debe alertarnos de lo peligrosas que estas reformas son para el Estado de
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO138
17 Véanse Tajadura Tejada, Javier, “La posición constitucional del Tribunal Supremo
(segundo premio)”, Boletín de la Facultad de Derecho, Madrid, núm. 25, 2004, pp. 49-84;
Requejo Pagés, Juan Luis et al., “Doctrina del Tribunal Constitucional durante el primer
cuatrimestre de 2004”, Revista Española de Derecho Constitucional, Madrid, 2004, pp.
295-299. Figueruelo Burrieza, Ángela, “Crisis constitucional y abuso del derecho a la tute-
la judicial efectiva”, Revista Iberoamericana de Derecho Procesal Constitucional, México,
núm. 5, 2006, pp. 301-318.
18 Carpizo, Jorge, Temas constitucionales, cit., nota 5, pp. 195-196.
19 Novaro, Marcos, “Presidentes, equilibrios institucionales y coaliciones de gobier-
no en Argentina (1989-2000)”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y
coaliciones políticas en América Latina, Buenos Aires, Consejo Latinoamericano de
Ciencias Sociales-Agencia Sueca de Desarrollo Internacional, 2001, pp. 62 y 63.
derecho. Para un gobierno sin convicción democrática resulta atractivo
subordinar a la Suprema Corte o Tribunal Constitucional, para contar
con la incondicionalidad de la mayoría de sus miembros.
10) El Tribunal Superior de Justicia de la Federación podría contar
con siete o nueve magistrados, cuyo nombramiento, garantías y duración
podrían ser similares a los de ministro de la Suprema Corte.
2. Propuesta: hay que suprimir cualquier intervención de la Suprema
Corte o del Tribunal Superior de Justicia de la Federación
respecto al Consejo de la Judicatura Federal
Mis argumentos son:
1) El Consejo de la Judicatura Federal debe gozar de autonomía técnica
y funcional, sus decisiones no deben ser revisadas por ningún tribunal, en
virtud de que el Consejo es el garante de la carrera judicial, y la función de
los tribunales es de naturaleza jurisdiccional. El buen funcionamiento del
Consejo se protege con la integración adecuada de sus miembros.
2) Un Tribunal Constitucional no debe distraer su labor esencial y de-
licada de la interpretación constitucional con la administración de la ca-
rrera judicial, por lo cual precisamente existe el Consejo de la Judicatura
Federal.
3) El recurso de revisión que actualmente procede respecto a diversas de-
cisiones del Consejo ante el Pleno de la Suprema Corte es una aberración
jurídica, que no tiene relación con el mundo del derecho, sino del poder.20
4) Igualmente aberrante es la reforma de 1999 que concedió al Pleno
de la Suprema Corte facultades para revisar los acuerdos generales del
Consejo y para ordenarle la expedición de acuerdos generales en sentido
determinado, aunque es necesario en ambos casos que el quórum de vo-
tación sea cuando menos de ocho votos.21 Con la reforma constitucional
de 1999 se perseguía, y se logró, la subordinación del Consejo de la Judi-
catura Federal al mencionado Pleno.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 139
20 Carpizo, Jorge, “Reformas constitucionales al Poder Judicial...”, cit., nota 16, pp.
827 y 828.
21 Ibidem, pp. 480-483.
3. Propuesta: las sentencias de amparo que declaran
inconstitucional una ley cuando hayan integrado jurisprudencia,
deben tener efectos erga omnes
Mis argumentos son:
1) Seguir aplicando una ley inconstitucional vulnera el principio de la
supremacía constitucional. Es aceptar que la ley prima sobre la Constitu-
ción, y que el mencionado principio es sólo una buena intención, sin
trascendencia jurídica.
2) Es negarle valor normativo a la Constitución y a su carácter protec-
tor de los derechos y libertades de los individuos. Es desconocer el pro-
cedimiento especial de defensa de la Constitución para su reforma, ya
que ésta puede ser modificada por norma expedida por el Poder Legisla-
tivo. En consecuencia, este poder prima sobre el órgano reformador de la
propia Constitución.
3) Se rompe con el principio constitucional de igualdad, porque se de-
ja de aplicar la ley a quien ha obtenido la protección constitucional, y a
todas las demás personas que se encuentran en idéntico supuesto legal sí
se les aplica la norma declarada inconstitucional.
Además, quienes no interpusieron el recurso de amparo, son general-
mente las personas con menores posibilidades económicas y sociales, y
quienes más necesitan la protección constitucional. Los recursos de am-
paro suelen implicar los servicios onerosos de un abogado, mismos que
la gran mayoría de la población difícilmente se encuentra en posibilidad
de contratar.
4) Por economía procesal, en virtud de que declarada la inconstitucio-
nalidad de la norma, y satisfaciéndose una serie de requisitos, sería su-
perfluo la interposición del recurso de amparo.22
5) Un solo caso, resuelto por el pleno de la H. Suprema Corte de Justi-
cia, debería ser suficiente para la inaplicación de la norma inconstitucio-
nal. Sin embargo, en una primera etapa, en forma transitoria, podría
aceptarse que la inaplicación tuviera efectos al configurarse jurispruden-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO140
22 Varios tratadistas, y desde hace décadas, han propuesto que dichas sentencias ten-
gan efectos erga omnes. Entre otros, pueden citarse Fix-Zamudio, Héctor, “La declara-
ción general de inconstitucionalidad y el juicio de amparo”, Boletín Mexicano de Dere-
cho Comparado, México, nueva serie, año IV, núms. 10 y 11, 1971, pp. 93-95; Castro,
Juventino V., Hacia el amparo evolucionado, México, Porrúa, 1977, pp. 26-44; Carpizo,
Jorge, La Constitución mexicana…, cit., nota 1, pp. 264 y 265.
cia en los términos del artículo 192 de la Ley de Amparo —cinco senten-
cias ejecutoriadas ininterrumpidas por otra en contrario y con votación
calificada—, aunque me inclino a que, en la etapa transitoria, la juris-
prudencia se integrara con la existencia de tres sentencias en el mismo senti-
do y en forma ininterrumpida, resueltas en diferentes sesiones, tal y como
propone el proyecto de Ley de Amparo que se encuentra en el Senado de la
República, pero con una mayoría de seis votos en el Pleno de la Suprema
Corte, y no de ocho como propone el mencionado proyecto.
6) La propuesta de efectos generales en las sentencias de amparo en
relación con normas declaradas inconstitucionales es antigua, pero se ha
topado con una muralla que hasta ahora ha resultado inexpugnable: la
Secretaría de Hacienda y Crédito Público presenta los proyectos de leyes
tributarias a la consideración del presidente de la República, aun cono-
ciendo que varios de ellos son inconstitucionales. Dicha Secretaría, con
posterioridad, presiona al Congreso y en un alto porcentaje, logra que su
proyecto inconstitucional se apruebe. Esa Secretaría ya efectuó el cálculo
de cuántos amparos se presentarán e, incluso, en el caso de que la ley
fuera declarada inconstitucional por la Suprema Corte, a cuánto ascende-
ría la recaudación por el mencionado impuesto, debido a que el número
de personas que hacen uso del recurso de amparo es restringido.
Lo anterior implica cinismo constitucional y falta absoluta de respeto
a la norma cúspide del orden jurídico. Desde luego que el gobierno fede-
ral debe contar con los recursos necesarios para satisfacer su presupues-
to, pero con leyes impositivas constitucionales.
Todos sabemos que desde hace años vegeta en el Senado de la Repú-
blica un buen proyecto de Ley de Amparo que modernizaría esta institu-
ción, haciéndola expedita y con mayores posibilidades de brindar mejor
protección constitucional. No obstante, el proyecto ha quedado como tal
por la oposición de la Secretaría de Hacienda al principio erga omnes de
las sentencias de amparo en el supuesto mencionado.
7) El artículo 105 constitucional, respecto a las controversias constitu-
cionales, en varios de sus supuestos, y a las acciones de constitucionalidad,
señala que la Suprema Corte sólo puede declarar la invalidez de la norma
impugnada, si su resolución es aprobada por una mayoría de cuando me-
nos ocho votos.
Tal disposición proviene de la reforma constitucional de 1995 y fue
entendible ante la suspicacia y reticencia por la renovación y la crea-
ción de las garantías constitucionales mencionadas. Sin embargo, el
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 141
principio debe ser de mayoría simple o, en todo caso, de mayoría de los
integrantes del Pleno, que correspondería a seis votos.
Defender la norma inconstitucional vulnera todo el Estado de dere-
cho, y a la Constitución como la garantía última de las libertades de las
personas.
4. Propuesta: el nombramiento de los ministros de la Suprema Corte
El sistema de terna debe desaparecer y la intervención del presidente
debe ser acotada.
El presidente de la República presentaría al Senado una sola propues-
ta, pero ésta debería circunscribirse a uno de los candidatos que le hubie-
ran propuesto el Consejo de la Judicatura Federal, la Comisión Nacional
de Tribunales Superiores de Justicia de los Estados Unidos Mexicanos y
la Asociación Nacional de Facultades, Escuelas de Derecho, Departa-
mentos de Derecho e Institutos de Investigación Jurídica, A.C. Cada una
de ellas le presentaría dos nombres, uno de los cuales no podría pertene-
cer a un miembro de ese sector, órgano o asociación.23
El quórum de votación para el nombramiento debe seguir siendo el ac-
tual: las dos terceras partes de los senadores presentes.
Mis argumentos son:
1) El sistema de ternas puede inhibir que acepten integrarla las perso-
nas más idóneas, para no exponerse a no ser designadas, en virtud de una
negociación partidista en el Senado, a pesar de poseer las mejores cre-
denciales jurídicas, como ya aconteció en época reciente.
2) En estos años, a partir de la reforma de 1995, el sistema de terna ha
mostrado su insuficiencia. Por ejemplo, el presidente envió una terna al
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO142
23 Mi propuesta, en parte, está inspirada en varios autores: Fix-Zamudio, Héctor,
“Valor actual del principio de la división de poderes y su consagración en las Consti-
tuciones de 1857 y 1917”, Boletín del Instituto de Derecho Comparado de México, Mé-
xico, año XX, núms. 58 y 59, 1967, p. 68; Flores García, Fernando, “Implantación de la
carrera judicial en México”, Revista de la Facultad de Derecho de México, México, t. X,
núms. 37-40, 1960, p. 368; Burgoa, Ignacio, Derecho constitucional mexicano, México,
Porrúa, 1973, p. 897. Soberanes, José Luis, “Informe sobre México”, Situación y políti-
cas judiciales en América Latina, Santiago de Chile, Escuela de Derecho, Universidad
Diego Portales, 1993; pp. 452 y 453. Yo mismo he realizado con anterioridad, en 1995,
una propuesta al respecto. “Reformas constitucionales al Poder Judicial Federal...”, cit.,
nota 16, pp. 814 y 815.
Senado; ninguno de los integrantes obtuvo la votación requerida, enton-
ces se solicitó una nueva. El presidente la presentó, integrada con una de
las personas que formaba parte de la primera terna rechazada, y el Sena-
do designó ministro exactamente a esa persona. Independientemente de
los méritos de ésta, que son muchos, la situación resulta grotesca, lesiona
la dignidad de la Suprema Corte, y es sólo un ejemplo de lo peculiar que
aparece el sistema de terna para estas designaciones.
3) Por otra parte, es inconveniente e imprudente dejar en las manos
exclusivas del presidente la propuesta, en virtud de que puede inclinarse
por personas afines a su ideología, más allá de sus méritos jurídicos y
personales, y quien le puede quedar agradecida. La historia de dichas
propuestas muestra la frecuencia con que el presidente se ha equivocado.
4) Por esa razón, resulta prudente que órganos estrechamente ligados
al universo jurídico, con prestigio, de carácter colegiado, propongan
nombres y, para evitar el “corporativismo”, uno de los dos propuestos
debe ser ajeno al sector proponente.
5) La intervención del Consejo de la Judicatura Federal responde a la
idea de que no existe ningún otro órgano que cuente con la información
precisa sobre la capacidad y desempeño de magistrados y jueces federa-
les. Se les daría a éstos la oportunidad de culminar su carrera judicial en
el órgano cúspide que interpreta la Constitución.
6) La intervención de la mencionada Comisión Nacional de los Tribu-
nales Superiores de Justicia sería para reconocer la capacidad de los me-
jores juzgadores de las entidades federativas.
7) La intervención de la Asociación Nacional de Facultades, Escue-
las de Derecho, Departamentos de Derecho e Institutos de Investiga-
ción Jurídica, A. C. tendría la finalidad de que el Tribunal Constitucio-
nal pudiera beneficiarse con la presencia de los grandes juristas y
académicos. Muchos de estos últimos ejercen la profesión de abogados
o han desempeñado cargos políticos, su experiencia es benéfica para el
Tribunal Constitucional.
8) Además, la idea de que uno de los propuestos no pertenezca al sec-
tor del órgano u asociación proponente, ayudaría a precisar quiénes go-
zan de prestigio nacional en campo ajeno al suyo, lo cual puede ser útil
en la ponderación que haga el Ejecutivo.
9) Propongo que el presidente de la República continúe participando en
la designación, pero en forma acotada, por la visión general que debe tener
del país, y debido a que se supone que es la persona más informada.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 143
10) Los medios de comunicación y la opinión pública deben interesar-
se más en el procedimiento y en la personalidad y cualidades de las per-
sonas propuestas para ministro de la Suprema Corte; pueden contribuir a
que no se vaya a realizar una designación incorrecta.
11) Si mi propuesta no se considera certera, prefiero que se regrese al
sistema original que diseñó la Constitución de 1917, y que fue cambiado
11 años después de su promulgación: los ministros eran designados por
el Congreso de la Unión en funciones de colegio electoral. Cada legisla-
tura de entidad federativa proponía un candidato, en la forma que señala-
ba la propia ley local.24
V. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER LEGISLATIVO
1. Propuesta: la reelección de diputados y senadores con un límite
Mis argumentos son:
1) Esta medida es necesaria para fortalecer la existencia de la carrera le-
gislativa, la que hoy en día se encuentra en pinitos, ya que un legislador
ininterrumpida y sucesivamente sí tiene la posibilidad de desempeñarse
como senador, diputado federal, diputado local o de la Asamblea del Dis-
trito Federal.
2) Para que respondan ante sus electores. Si han desempeñado bien su
función, posiblemente logren la reelección o, en caso contrario, no sean
favorecidos por los electores.
3) Para que gocen de cierta independencia respecto a las burocracias
partidistas y del propio Poder Ejecutivo, ya que su nominación no sería
exclusivamente decisión de la cúpula partidista, ni su futuro inmediato
consistiría en la posibilidad de que el Poder Ejecutivo le ofrezca un cargo
en el amplio campo de la administración.
4) Para la adquisición de experiencia legislativa, misma que es útil en
el trabajo de comisiones.25
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO144
24 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México, Siglo Veintiuno Editores,
2002, p. 182.
25 Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), Comisión de Estudios para..., cit., nota 14, pp.
143-145; Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente. Agenda mínima de reformas cons-
titucionales, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2004, pp. 84-88.
5) No obstante, la reelección debe tener un límite de dos, tres o cuatro
periodos, tomando en cuenta la duración del periodo legislativo. La de-
mocracia implica también alternancia en los cargos. Nadie debe perpe-
tuarse en alguno de ellos.
Además, la rutina puede hacer que los legisladores pierdan eficacia e
interés en su labor.
6) Ahora bien, la reelección de los legisladores no debe abrir la puerta a
la reelección de presidente de la República ni gobernador, debido a: a) la
historia mexicana así lo enseña; b) es una de las bases de la estabilidad po-
lítica del país; c) cuando existen posibilidades de reelección se alimentan
apetitos de poder; d) debe existir alternancia en los cargos, e) incluso paí-
ses que permitían la reelección indefinida, la han limitado, como en Esta-
dos Unidos; f) la reelección de los presidentes latinoamericanos ha sido
nefasta para los países. Piénsese únicamente en ejemplos no lejanos en el
tiempo, de quienes desempeñaron una presidencia mediocre o aceptable en
el primer periodo, y en el segundo resultaron un fracaso mayúsculo, como
Carlos Andrés Pérez y Rafael Caldera en Venezuela, o Carlos Menem en
Argentina.
Incluso, quienes no terminaron en fracaso absoluto, tuvieron mejor de-
sempeño en el primer periodo que en el segundo, como Henrique Fer-
nando Cardoso en Brasil.
7) Admitir la posibilidad de la reelección de legisladores me ha resulta-
do difícil, ante el temor de que pudiera ser el primer paso para la reelec-
ción del presidente de la República y los gobernadores, ya que estoy com-
pletamente en contra por las razones que he expuesto con detenimiento en
otras ocasiones.26 No obstante, he superado mis escrúpulos por las razo-
nes apuntadas y debido a que confío en la madurez política de la socie-
dad mexicana, que sabrá diferenciar que la reelección de los legisladores
es asunto diverso de la de los poderes ejecutivos.
No obstante, si estoy equivocado respecto a la mencionada madurez,
únicamente puedo expresar que el pueblo que no aprende las lecciones
de su evolución política, y continúa tropezándose con la misma piedra, lo
paga extraordinariamente caro o, como se dice vulgarmente, en el pecado
se lleva la penitencia.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 145
26 Carpizo, Jorge, “The No Re-election Principle in Mexico”, The Mexican Forum,
Austin, vol. 3, núm. 4, 1983, pp. 9-13. Traducido y ampliado en Estudios jurídicos en
memoria de Roberto L. Mantilla Molina, México, Porrúa, 1984, pp. 253-262.
2. Propuesta: la existencia de verdaderas leyes orgánicas
constitucionales
Mis argumentos son:
1) No es conveniente que las Constituciones contengan normas regla-
mentarias, que se persiga que toda la organización y funcionamiento de los
órganos constitucionales se encuentren regulados en la ley fundamental.
2) Lo anterior se debe a que los procedimientos de reforma constitu-
cional generalmente poseen rigidez para llevar a cabo aquélla, y no es
prudente que disposiciones que no son fundamentales o principios bási-
cos de la estructura del Estado, tengan la misma protección o rigidez de
aquellas que sí poseen la naturaleza señalada.
3) No obstante, existen normas que van a desarrollar, precisar, o hacer
vigente el imperativo constitucional; son disposiciones que forman parte
de la propia Constitución en cuanto son necesarias para el desarrollo del
precepto constitucional.
4) Las leyes orgánicas o reglamentarias de la Constitución deben go-
zar de una protección especial para su creación y su modificación, con lo
cual, en la jerarquía de las normas no existiría duda alguna de que se en-
cuentran en un escaño superior a las normas ordinarias o secundarias, fe-
derales o locales, pero en uno inferior respecto a la Constitución.27 Si di-
chas leyes no son protegidas con un procedimiento y quórum especiales,
se les llame como se les llame, formalmente equivalen a cualquier norma
secundaria.
5) Sin embargo, para conseguir la finalidad anterior, esa protección
especial resulta indispensable. Propongo que las leyes orgánicas o regla-
mentarias constitucionales sean aprobadas o modificadas por las dos ter-
ceras partes de los legisladores presentes en cada una de las Cámaras del
Congreso Federal,28 tal y como acontece en otros países.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO146
27 Carpizo, Jorge, “La interpretación del artículo 133 constitucional”, Boletín Mexi-
cano de Derecho Comparado, México, nueva serie, t. II, núm. 4, 1969, pp. 19-23; y “Los
tratados internacionales tienen jerarquía superior a las leyes federales. Comentario a la
tesis 192,867 de la Suprema Corte de Justicia de la Nación”, Cuestiones Constituciona-
les. Revista Mexicana de Derecho Constitucional, México, núm. 3, 2000, pp. 177-183.
28 Estos aspectos los ha reflexionado muy bien Fix-Zamudio, Héctor, “Breve Introduc-
ción al concepto de leyes orgánicas constitucionales”, Visión iberoamericana del tema
constitucional, Venezuela, Fundación Manuel García Pelayo, 2003, pp. 479-514. Este mis-
mo autor precisa su pensamiento respecto a este importante tema en su “Prólogo” al libro
6) La propuesta está relacionada con la que realizo, con posterioridad,
respecto al procedimiento de la reforma constitucional, en virtud de que
sugiero mayor rigidez para aquélla.
7) En un artículo transitorio podrían enumerarse las leyes orgánicas
constitucionales que actualmente existen —orgánicas y reglamentarias—.
En el articulado de la Constitución se les definiría para que dicha enume-
ración no fuera de carácter limitativo, menos para el futuro.
8) Las leyes orgánicas constitucionales impedirían que se continúe re-
formando la Constitución en aspectos que no son básicos, y que son pro-
pios de leyes orgánicas y reglamentarias, y precisamente ésta es una de
las causas fundamentales por las que esta clase de leyes existe.
9) En México, la idea de leyes orgánicas es antigua, en virtud de que
ya se encuentra en el voto particular de don Mariano Otero, de mayo de
1847, quien las denominó leyes constitucionales. La concepción de Ote-
ro es la misma que actualmente existe en diversos países, y que estoy
proponiendo para el nuestro.
10) La tendencia a establecer leyes orgánicas, cuya creación y reforma si-
ga procedimiento más complicado que el de la norma ordinaria, lo encontra-
mos en las actuales Constituciones de Francia y España, e incluso en algu-
nas de las de América Latina, como son los casos de Venezuela, Chile,
Colombia, Perú, Ecuador, Argentina y Brasil, de manera menos clara.
VI. PROPUESTAS RELACIONADAS CON EL PODER EJECUTIVO
1. Propuesta: el Senado debe ratificar los principales
o todos los nombramientos del gabinete presidencial
Mis argumentos son:
1) El presidente ponderaría mejor las cualidades del candidato para el
cargo, con lo cual es probable que se decidiera por personas idóneas, de
competencia probada y prestigio.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 147
Las leyes orgánicas constitucionales de Ricardo Jesús Sepúlveda I., actualmente en la im-
prenta. Véase Pegoraro, Lucio, Le leggi organiche, profile comparatistici, Padua, Cedam,
1990, 273 pp., en el cual se realiza un estudio de las leyes orgánicas en los sistemas jurídi-
cos de Francia y España, con algunos aspectos que comparte el sistema italiano.
2) Existiría un breve periodo durante el cual organizaciones sociales o
medios de comunicación tendrían la oportunidad de expresar, sin proce-
dimiento formal alguno, objeciones a dicha designación.
3) Existe la posibilidad de que el Senado pudiera impedir un nombra-
miento desacertado, que va a incidir desfavorablemente en la buena mar-
cha del gobierno y, específicamente, del área correspondiente.
4) En los países en que este sistema existe, los aspectos favorables son
superiores a los inconvenientes, y la no aprobación del nombramiento
constituye la excepción. Desde luego, la no ratificación no es un duelo
político entre los dos poderes, únicamente debe ocurrir cuando sea noto-
rio que la propuesta de nombramiento no resulta idónea.29
2. Propuesta: fórmulas contra la parálisis legislativa
En este aspecto pienso principalmente en dos cuestiones:
— El presupuesto de egresos.
— Proyectos de leyes de tramitación prioritaria y urgente.
Mis argumentos son:
1) Es posible que en el futuro inmediato y mediato subsista el sistema
tripartito de partidos y, en virtud de la pluralidad de la sociedad mexica-
na, puede resultar difícil que un partido alcance mayoría de legisladores
en las dos Cámaras del Congreso o, tal vez, en ninguna.
En consecuencia, el partido político del presidente de la República no
contaría con mayoría legislativa. Esta situación es más o menos reciente
en México. En 1997, el partido del presidente no contó con mayoría en la
Cámara de Diputados, situación que se repitió durante todo el periodo
del presidente Fox, en las dos Cámaras del Congreso de la Unión.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO148
29 Este sistema se sigue en Estados Unidos de América. Véase James, Louis C., “Se-
natorial Rejections of Presidential Nominations to the Cabinet: A Study in Constitutional
Custom”, Arizona Law Review, Tucson, vol. 3, núm. 2, 1961, p. 261; Shugart, Mattew
Soberg, y Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electo-
ral Dynamics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, pp. 107-111, 124-126.
En América Latina, los presidentes designan libremente a los ministros o secreta-
rios de su gabinete salvo, con modalidades, en Perú y Uruguay, mismas que no implican
realmente ratificación por parte del Congreso. Véase Valadés, Diego, El gobierno de ga-
binete, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 36 y 37. Al res-
pecto, Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente…, cit., nota 25, pp. 102-104.
Esta situación resulta común en algunos países de América del Sur y a
nadie extraña ni alarma. Al contrario, así como tiene inconvenientes, pre-
senta también beneficios.30
Asimismo, lo anterior ocurre cada día con mayor frecuencia en los
Estados Unidos de America, donde ya no causa sorpresa, y los gobiernos
divididos han funcionado razonablemente bien.31
2) Lo primero que debo asentar es que el mandato popular siempre es
claro; si no otorga mayoría legislativa al presidente de la República, le
está señalando que tiene que negociar para lograr la aprobación de su
programa de gobierno o proyectos de leyes específicas. De acuerdo con
cada situación concreta, deben tomarse las medidas del caso, incluso el
gobierno de coalición, en el cual el presidente discute con uno o dos par-
tidos de oposición la realización de un programa común, e invita a los di-
rigentes o personajes de ese partido o partidos a integrarse al gabinete. El
presidente sabe que tiene que negociar políticamente para poder lograr la
aprobación de sus proyectos.
Ciertamente, un gobierno de coalición puede presentar problemas, no
es la panacea, pero se encuentran ejemplos latinoamericanos exitosos.32
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 149
30 Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en
América Latina, cit., nota 19, p. 359, principalmente los trabajos del propio Jorge Lan-
zaro; Mayorga, René Antonio; Lujambio, Alonso y Chasquetti, Daniel; Scott, Morgens-
tern y Domingo, Pilar, “The Success of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presi-
dential Regimes”, en Valadés, Diego y Serna, José María (comps.), El gobierno en
América Latina ¿presidencialismo o parlamentarismo?, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas, 2000, pp. 95, 100-107 y 110; Thibaut, Bernhart, “El gobier-
no presidencial: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay en una perspectiva comparada”, en
Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El presidencialismo renovado. Institucio-
nes y cambio político en América Latina, Caracas, Nueva Sociedad, 1998, pp. 138-143.
31 Sundquist, James L., “Needed: A Political Theory for the New Era of Coalition
Government in the United States”, Political Science Quarterly, vol. 103, núm. 4, invier-
no de 1988-1989, pp. 613-635.
32 Mainwaring, Scott, “Presidentialism in Latin America”, Latin American Research
Review, vol. 25, núm. 1, 1990, pp. 168 y 169; y “Presidencialismo, multipartidismo y de-
mocracia: la difícil combinación”, Revista de Estudios Políticos, Madrid, nueva época,
núm. 88, abril-junio de 1995, pp. 117, 137 y 138; Chasquetti, Daniel, “Democracia, mul-
tipartidismo y coaliciones en América Latina: evaluando la difícil combinación”, Tipos
de presidencialismo y coaliciones, Lanzaro, Jorge (comp.), cit., nota 19, pp. 321-347;
Arturo Valenzuela es uno de los grandes defensores de la tesis parlamentaria para Améri-
ca Latina; no obstante, su análisis de las coaliciones en Chile es muy interesante, “Party
Politics and the Crisis of Presidentialism in Chile”, en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo
También, ciertamente, el gobierno del presidente Fox vio que muchos
de sus proyectos más importantes se detenían en el Congreso federal, pe-
ro el principal culpable fue él, porque: a) anunciaba los proyectos y tar-
daba mucho en enviarlos al Congreso, ni siquiera los tenía listos; en múl-
tiples casos ni las áreas de su gobierno, involucradas en el tema, se
ponían de acuerdo y él no tomaba la decisión; b) fue alérgico a la idea de
la concertación política. El Partido Verde Ecologista lo ayudó a ganar la
presidencia, y posteriormente a ninguno de sus dirigentes incorporó al
gobierno, con lo que perdió un aliado importante; c) en lugar de negocia-
ción política, insultaba a los partidos de oposición y al Poder Legislativo,
días después parecía que quería cambiar su estrategia de la confronta-
ción, pero pronto volvía a incurrir en ella; d) muchos de sus proyectos,
que no prosperaron, eran inconvenientes para el país y hubieran signifi-
cado retrocesos. A uno de ellos me he referido con anterioridad;33 e) la
opinión pública no apoyó varios de dichos proyectos, y f) le faltaron ope-
radores políticos o, tal vez, los neutralizó con su política de confronta-
ción, o con su verborrea irresponsable.
3) En consecuencia, México debe conocer mejor y rápido, por el bien
del país, la existencia de las coaliciones exitosas en América del Sur.
Desde luego, esta cuestión es fundamentalmente de cultura, pragmatismo
y realidad políticas, no de reforma constitucional. Me atrevo a decir que
lo anterior es de sentido común político, a menos que el gobierno quiera
asumir el costo de la inamovilidad política, aunque se culpe de ello a
otros agentes políticos o sociales.
4) Sin embargo, debe realizarse la reforma constitucional para incor-
porar, en su caso, una precisión y una propuesta.
5) La precisión. Un país no puede quedarse sin presupuesto de egresos.
Si la Cámara de Diputados no aprueba uno en la fecha debida, ya sea el
que presentó el presidente, tal y como lo envió, o con las reformas que
considere pertinentes, hay que darle solución al asunto. Diversas Constitu-
ciones prevén tal caso, y considero que es lo más fácil y adecuado, que el
presupuesto que se está aplicando, prolongue su vigencia hasta que se
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO150
(eds.), The Failure of Presidential Democracy. The Case of Latin America, Baltimore,
The Johns Hopkins University Press, 1994, vol. 2, pp. 115-125.
33 Carpizo, Jorge, “El ministerio público chiapaneco como órgano constitucional au-
tónomo”, Cuestiones Constitucionales. Revista Mexicana de Derecho Constitucional,
México, núm. 14, 2006, pp. 289 y 290.
apruebe el nuevo. Desde luego que tal medida conlleva problemas, pero
menores, comparados a los que se crearían por la falta de presupuesto.34
Con dicha reforma se evitarían discusiones inútiles, aunque bien en-
tendida la Constitución, en su artículo 75, sería suficiente interpretarla en
el sentido apuntado en el párrafo anterior.
También podrían hacerse precisiones al respecto: ¿puede la Cámara de
Diputados reasignar partidas? Considero que sí. ¿Puede superar el tope
de los egresos señalados por el presidente? Éste es un punto controverti-
do. Al respecto, el derecho constitucional latinoamericano puede ser de
provecho para tomar las decisiones adecuadas en nuestro sistema.35
6) La propuesta: supongamos que no es posible, por la razón que sea,
alcanzar una coalición de gobierno o el número de votos para la aproba-
ción de un proyecto determinado, y el presidente considera que su apro-
bación es necesaria y hasta urgente.
En tales casos, el derecho latinoamericano comparado ofrece posibili-
dades y alternativas diversas.36 Además, el sistema constitucional francés
admite los denominados proyectos bloqueados.37
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 151
34 Véase Carrillo, Ulises y Lujambio, Alonso, op. cit., nota 12, pp. 252-260 y 262; Gu-
tiérrez, Gerónimo; Lujambio, Alonso, y Valadés, Diego, El proceso presupuestario y las
relaciones entre los órganos del poder. El caso mexicano en perspectiva histórica y com-
parada, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2001, 180 pp.; Véase Car-
bonell, Miguel, La Constitución pendiente…, cit., nota 25, pp. 95-98, 101 y 102.
35 Morgenstern, Scott, y Domingo, Pilar, op. cit., nota 30, pp. 114, 117, 120-122;
Cox, Gary y Morgenstern, Scott, “Reactive Assemblies and Proactive Presidents: A
Typology of Latin American Presidents and Legislaturas”, cit., nota 30, p. 159; Carey,
John M., “Consequences of Institutional Design: Term Limits and Budgetary Procedures
in Presidential Systems”, cit., nota 30 y en ésta, pp. 182-183, 194-195.
36 Carey, John M. y Shugart, Mattew Soberg (eds.), Executive Decree Authority,
Nueva York, Cambridge University Press, 1998, pp. 33-61, 104-171, 197-230, 274-298;
García Belaunde, Domingo, “El sistema constitucional peruano”, en García Belaunde,
Domingo et al. (coords.), Los sistemas constitucionales iberoamericanos, Madrid,
Dykinson, 1992, p. 752; Shugart, Mattew Soberg, y Carey, John M., Presidents and
Assemblies..., cit., nota 29, pp. 140 y 150; González, Luis Eduardo, y Gillespie, Charles
Guy, “Presidentialism and Democratic Stability in Uruguay” en Linz, Juan J. y Valen-
zuela, Arturo (eds.), The Failure of..., cit., nota 32, pp. 157 y 158; Lamounier, Bolívar,
“La reforma institucional en Brasil: proyectos y resultados 1985-1993” en Nohlen, Dieter
y Fernández B., Mario (eds.), op. cit., nota 30, p. 234.
37 Burdeau, Georges et al., Manuel de droit constitutionnel, París, LGDJ, 1997, p.
657; Favoreu, Louis et al., Droit constitutionnel, París, Dalloz, 1999, p. 763; Valadés,
Diego, El control del..., cit., nota 12, p. 416; Huber, John D., “Executive Decree Autho-
rity in France”, Executive Decree Authority, cit., nota 36, pp. 247-250.
Después de haber sopesado los diversos sistemas, me inclino por uno
que pudiera tener las siguientes características:
a) El presidente tendría la facultad de enviar al Congreso proyectos
que podría calificar de tramitación prioritaria y urgente.
b) La Cámara que recibiera el proyecto no podría realizar ninguna mo-
dificación al mismo, pero tendría la posibilidad dentro del término de 45
días naturales de:
— Aprobar el proyecto tal y como se envió.
— Rechazarlo expresamente por mayoría simple.
c) Si transcurrido ese término la Cámara no rechaza el proyecto, éste
se considera aprobado, y pasa a la colegisladora para tramitación similar.
d) Transcurridos los términos, si en ninguna de las Cámaras el proyec-
to es expresamente rechazado, se envía al Ejecutivo para su publicación.
Si en un plazo de diez días el Ejecutivo no recibe la ley, está autorizado a
publicarla.
e) El presidente, en un año legislativo a partir del comienzo de las se-
siones del Congreso, podría enviar hasta un máximo de seis proyectos de
tramitación prioritaria y urgente, no más, para que el Congreso no vaya a
verse desbordado de trabajo por un número excesivo de proyectos de tal
naturaleza que le impida examinarlos y considerarlos con seriedad. Ade-
más, el presidente no debe, a través de este mecanismo, sustituir al Con-
greso y volverse el gran legislador.
f) El proyecto de tramitación prioritaria y urgente convertido en ley
podría ser reformado o abrogado de acuerdo con el procedimiento que se
sigue con cualquier otra norma.
g) Los proyectos de tramitación prioritaria y urgente no procederían
para reformas constitucionales, ni en el caso de leyes que tienen periodi-
cidad fija como son la ley de ingresos y el presupuesto de egresos.
3. Propuesta: al párrafo segundo del artículo 108 constitucional,
que señala las causas por las cuales el presidente de la República
puede ser acusado durante su encargo, agregarle la causal
de violación expresa de la Constitución
Mis argumentos son:
1) Esta causal estaba contemplada en nuestra Constitución de 1857. El
proyecto de Carranza la suprimió y no se expresó la razón. La segunda
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO152
comisión de Constitución casi no se refirió a la supresión. El proyecto de
artículo se discutió en el Congreso Constituyente y fue aprobado por 101
votos a favor y 51 en contra.38
2) En otra ocasión he afirmado que nuestro artículo 108 constitucional
debe ser interpretado en forma amplia y considerar que, en una interpre-
tación hermenéutica de la ley fundamental, la supresión aludida sí es par-
te de la norma, porque si no, ¿qué se podría hacer jurídicamente ante un
presidente que aboliera el sistema republicano, decidiera reelegirse, su-
primiera o desconociera facultades que le corresponden a los poderes Le-
gislativo o Judicial?39
3) Esta interpretación es en el fondo la misma que sostuvo el presiden-
te de la República en 1947, cuando envió una iniciativa de reforma cons-
titucional para ampliar la responsabilidad del titular del Poder Ejecutivo
“por golpes de Estado contra el legítimo funcionamiento de los poderes
Legislativo y Judicial de la Federación”.40
4) El presidente, de acuerdo con el artículo 128 constitucional, protes-
tó guardar y hacer guardar la Constitución y las leyes que de ella ema-
nen; ésta es su primera obligación.
5) La Constitución es una norma, y como tal, si es violada, debe ser
resarcida y sancionarse al violador.
6) En estas situaciones, lo que está en juego es el propio Estado de de-
recho y la intangibilidad de la Constitución, así como el principio de su
supremacía.
7) Considero que esta proposición es más adecuada y conveniente al
buen funcionamiento constitucional que la institución de la revocación
del mandato de los funcionarios electos, incluido el presidente de la Re-
pública, como es el caso del artículo 72 de la Constitución de Venezuela
de 1999,41 y cuyas características sobresalientes son: no se puede solici-
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 153
38 Diario de los Debates del Congreso Constituyente. 1916-1917, México, Comisión
Nacional para la Celebración del Sesquicentenario de la Proclamación de la Independen-
cia Nacional y del Cincuentenario de la Revolución Mexicana, 1969, t. II, pp. 584 y 585,
756-759.
39 Carpizo, Jorge, El presidencialismo…, cit., nota 24, 212 y 213.
40 Véase Herrera y Lasso, Manuel, Estudios constitucionales, México, Jus, 1964, se-
gunda serie, 1964, pp. 32 y 33.
41 En la Constitución venezolana de 1961 ya se preveía la institución de la revocación
de mandato en el caso del presidente de la República. La Constitución actual generalizó di-
cho supuesto a todos los funcionarios electos. Véase Moderne, Frank, “El resurgimiento de
tar antes de la mitad del periodo; se debe pedir al menos por el 20% de
los electores inscritos en la circunscripción; para la revocación del man-
dato se necesita que así lo decida igual o mayor número de electores que
quienes lo eligieron y que vote cuando menos el 25% del padrón electo-
ral, y en el periodo del funcionario no se puede realizar más de una peti-
ción de revocación.
En 2004, este procedimiento se utilizó respecto al presidente Chávez;
fue muy largo, controvertido, lleno de problemas e incidentes, dividió a
la clase política venezolana, y a la sociedad en general.
VII. PROPUESTA RELACIONADA CON LOS PARTIDOS POLÍTICOS
Los partidos políticos, para poder tener representantes en el Congreso,
deben haber logrado cuando menos el 4 o 5% de la votación, de acuerdo
con las modalidades que señale la Constitución
Mis argumentos son:
1) Un partido político debe representar una corriente ideológica im-
portante del electorado.
2) Se evitarían los partidos-familia, los partidos-negocio, los partidos-
clan.
3) Se obstaculizaría la multiplicación innecesaria de partidos. Un sis-
tema atomizado de partidos dificulta la gobernabilidad y los consensos,
pero propicia el aventurismo político.42
4) Para que una disposición de esta naturaleza obtenga los beneficios
que se persiguen, sería necesario que las alianzas o coaliciones electora-
les no permitan subsistir a partidos que no cuentan con representatividad
social y que encuentran en dichas coaliciones un subterfugio para poder
eludir el requisito que se propone. En consecuencia, se votaría por cada
partido, aunque dos o más postulen el mismo candidato.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO154
los procedimientos de democracia semidirecta en los regímenes presidencialistas de Améri-
ca Latina”, Anuario Iberoamericano de Justicia Constitucional, Madrid, Centro de Estu-
dios Políticos y Constitucionales, 2002, vol. 6, p. 358.
42 Lujambio, Alonso, Federalismo y Congreso en el cambio político de México, Mé-
xico, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1995, pp. 94-105.
5) El 2% a que se refiere la fracción II del artículo 54 constitucional
respecto a las listas regionales de las circunscripciones plurinominales
para diputados, se incrementaría a 4 o 5%.
6) Para los senadores electos por el sistema de listas a que se refiere el
artículo 56 constitucional, se exigiría el mencionado 4 o 5% de la vota-
ción, tanto en el caso de la respectiva entidad federativa, como en el de la
lista a nivel nacional.
VIII. PROPUESTAS RELACIONADAS CON ÓRGANOS
CONSTITUCIONALES AUTÓNOMOS
1. Propuesta: la entidad de fiscalización superior de la Federación
debe convertirse en órgano constitucional autónomo
Mis argumentos son:
1) La corrupción es uno de los problemas más graves que aquejan al
país. De acuerdo con Transparencia Internacional, México está en este
aspecto peor que en 2000. Para que este órgano cumpla bien sus funcio-
nes no debe estar ubicado dentro de ninguno de los poderes de la federa-
ción, porque ello puede vulnerar su autonomía.
2) La coordinación y evaluación que de esa entidad realiza la Cámara
de Diputados puede lesionar su autonomía técnica y de gestión, partidi-
zando sus funciones.
3) La naturaleza de esta entidad corresponde a las características de
un órgano constitucional autónomo, mismas que he enunciado en otra
ocasión.43
4) Cómo la supervisión que realiza este órgano abarca, entre otros, a
los Poderes de la Unión, no debe formar parte de ninguno de ellos para
garantizar su imparcialidad y objetividad.
5) Fiscalizar a la entidad de fiscalización es demostrarle desconfianza.
Es, a fin de cuentas, encomendarle una función técnica con una capitis
deminutio política, y plantea el grave problema de supervisar al supervi-
sor, de custodiar al custodio.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 155
43 Carpizo, Jorge, Propuestas sobre el Ministerio Público y la función de investigación
de la Suprema Corte, México, Porrúa-Instituto Mexicano de Derecho Procesal Constitucio-
nal, 2005, p. 35.
2. Propuesta: el Ministerio Público debe constituirse como órgano
constitucional autónomo
Mis argumentos son:
1) Realiza labor judicial extraordinariamente sensible para los dere-
chos humanos.
2) Es una función técnica, que debe estar alejada de la política, los
partidos políticos, el gobierno, los intereses de grupo o de persona.
3) Son numerosos los casos de procuración de justicia que se determi-
nan por razones políticas en contra de los derechos humanos y las prue-
bas contenidas en la investigación.44
4) El peor sistema es aquel que hace depender jerárquicamente del Po-
der Ejecutivo a los fiscales. Al contrario, resulta indispensable garantizar
a éstos la carrera ministerial y su independencia técnica.
5) Los aspectos que comprende la autonomía real del ministerio públi-
co son: la designación del procurador general, la creación de Consejos
del Ministerio Público y de la policía de investigación, la carrera ministe-
rial y policial, la autonomía presupuestal, la autonomía interna de los fis-
cales, y la existencia del juez de control especializado en la averiguación
previa, aspectos que he estudiado en otra ocasión.45
IX. PROPUESTA RELACIONADA CON LAS IGLESIAS
Propuesta: prohibición a concesiones de radio, televisión
o cualquier otro medio electrónico
Mis argumentos son:
1) Varias Iglesias no respetan las disposiciones contenidas en los ar-
tículos 3o. y 130 constitucionales. El Estado mexicano ha mostrado gran
debilidad frente a ellas al no aplicarles la Ley.
2) El activismo político de muchos sacerdotes no conoce límites. Para
ellos la violación de las normas constitucionales no tiene importancia algu-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO156
44 Ibidem, pp. 2 y 3; Díez-Picazo, Luis María, El poder de acusar. Ministerio Fiscal
y constitucionalismo, Barcelona, Ariel Derecho, 2000, pp. 11 y 12, 17 y 18, 109, 126,
133 y 134.
45 Carpizo, Jorge, op. cit., nota 43, pp. 36-47.
na; tratan de influir en las decisiones políticas y en la vida política del país,
de acuerdo con los intereses de sus corporaciones y los suyos propios.
3) Las Iglesias exigen respeto del Estado, y así debe ser, pero sus acti-
tudes no son recíprocas.
4) A partir de las reformas constitucionales de 1992, que otorgaron a
las Iglesias un marco jurídico benévolo y aparentemente racional,46 va-
rias Iglesias presionan para obtener privilegios o para que el Estado
acepte sin más su participación política y sin limitación alguna.
5) Las enseñanzas históricas no pueden olvidarse. Parte de la historia
de México ha estado determinada políticamente por las ansias de poder de
una de las Iglesias.47
6) Las concesiones de medios electrónicos no serían para beneficio de
la colectividad, sino de sus corporaciones y de los fines particulares que
persiguen. Los hechos a partir de la reforma de 1992 confirman los peo-
res temores al respecto.
7) Debe quedar claro que constitucionalmente ya se estableció el mar-
co que rige las relaciones del Estado con las Iglesias bajo el principio de
su separación, mismo que éstas están obligadas a respetar. Si dicho mar-
co se revisara, sería para proteger al Estado y a la sociedad del activismo
político de Iglesias y de muchos de sus jerarcas, que más que líderes es-
pirituales actúan como líderes políticos. Es decir, sería necesario revisar
todo aquello que se concedió en 1992; a partir de entonces se ha demos-
trado que fue un grave error, en virtud de que el nuevo marco jurídico es
utilizado para el activismo político que no tiene relación con la función
religiosa de las Iglesias, y sólo sirve para confundir y dividir a la socie-
dad, así como para que las Iglesias presionen al gobierno para continuar
fortaleciendo su influencia política en beneficio de intereses particulares.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 157
46 Carpizo, Jorge, y Carbonell, Miguel, Derecho constitucional, cit., nota 2, pp.
62-64. Véase Saldaña, Javier (coord.), Diez años de vigencia de la Ley de Asociaciones
Religiosas y Culto Público en México (1992-2002), México, UNAM, Instituto de Investi-
gaciones Jurídicas-Secretaría de Gobernación, 2003, 147 pp.
47 Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana..., cit., nota 1, pp. 244-251. Véanse Por-
tes Gil, Emilio, La lucha entre el poder civil y el clero, México, 1934, pp. 31, 81-85; To-
ro Alfonso, La Iglesia y el Estado en México, México, Talleres Gráficos de la Nación,
1927, pp. 107, 167, 171, 302-303; Sierra, Justo, La evolución política del pueblo mexica-
no, México, UNAM, 1957, p. 328.
X. PROPUESTAS RELACIONADAS CON GOBIERNO SEMIDIRECTO
1. Propuesta: la reforma constitucional, cualquiera que ésta sea, continuaría
efectuándose a través del procedimiento que señala el artículo 135
constitucional, pero simplificado, y sujeta a referendo posterior
El referendo podría realizarse simultáneamente con un proceso electo-
ral federal, a menos que el Congreso de la Unión decidiera que se efec-
tuase en tiempo diverso.
Mis argumentos son:
1) El procedimiento de la reforma constitucional adquiriría mayor ri-
gidez que el que actualmente posee. Es por esta razón que esta propuesta
se relaciona con la de la existencia de leyes constitucionales, orgánicas y
reglamentarias, y los efectos erga omnes de las sentencias de amparo,
respecto a la constitucionalidad de normas generales, que fortalecerían la
interpretación constitucional de última instancia.
2) El Congreso de la Unión y las legislaturas locales aprobarían un pro-
yecto de reformas. En este caso se constituirían en asamblea proyectista.
La aprobación en cada una de las Cámaras sería por mayoría absoluta, no
calificada, de los legisladores presentes, precisamente porque se trata de
un proyecto, y debido a que la experiencia demuestra que tan inconvenien-
te es la flexibilidad como la rigidez extrema de la Constitución.
3) La participación de las legislaturas locales en el proyecto es una ga-
rantía para la existencia del propio sistema federal.
4) La reforma constitucional sería más meditada y ponderada por el
Congreso y las legislaturas locales al saber que la última palabra la dirán
los votantes.
5) Los votantes se beneficiarían de los argumentos favorables y en con-
tra del proyecto, lo que les auxiliaría a considerar los méritos de aquél.
6) Una Constitución o sus reformas únicamente deben ser aprobadas
por la sociedad política en ejercicio directo de su soberanía. Los Congre-
sos o Asambleas Constituyentes son una etapa superada, deben ser pieza
de museo. Las decisiones constituyentes corresponden únicamente a la
sociedad política, al pueblo, quien, al decidir la estructura político-social
básica, está otorgando a sus representantes las facultades que poseen y
los límites a esas facultades, así como las modalidades de su ejercicio.
7) El titular del Poder Constituyente es el mismo que el de la sobera-
nía. En este sentido, Poder Constituyente, soberanía y pueblo son térmi-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO158
nos intercambiables, y la decisión sobre la Constitución y sus reformas
deben provenir precisamente de ese titular, fuente última del poder y
creador del orden jurídico.48
8) Aunque existen antecedentes —como Francia en 1793 y Suiza en
1848—, es a partir de la terminación de la Segunda Guerra Mundial que
los países democráticos llegaron a la conclusión de que las Constitucio-
nes nuevas y sus reformas deben ser aprobadas por el pueblo a través de
referendos, como ejercicio directo de su soberanía.
2. Propuesta: iniciativa popular más referendo
Sería tanto para materia constitucional como legislativa, con las si-
guientes características: a) la iniciativa debe ir avalada cuando menos
por el 25% de los integrantes del padrón electoral para materia constitu-
cional, y por el 20% para materia legislativa; b) la iniciativa no procede-
ría en materia tributaria, presupuestaria o penal; c) la iniciativa sería
puesta a referendo en una elección federal o en una especial, si así lo de-
cide el Congreso; d) éste podría formular un proyecto alternativo al de la
iniciativa popular, aprobado por el mismo procedimiento de la ley, mis-
mo que sería presentado en el referendo; e) para que dicha iniciativa po-
pular o proyecto del Congreso se convirtiera en parte de la Constitución
debería ser aprobada cuando menos por el 60% de los votantes, y para
ser aprobada como ley, por cuando menos el 50% de los mismos.
Mis argumentos son:
1) La representación política debe combinarse con algún procedimien-
to de gobierno directo, en el cual los ciudadanos intervengan sin interme-
diarios en la creación de normas constitucionales y legislativas.49
2) Los casos de ejercicio directo de la soberanía por los votantes no
deben ser frecuentes, porque podrían afectar la gobernabilidad y la esta-
bilidad políticas. Ésta es la razón por la cual para el ejercicio de la inicia-
tiva popular, se sugiere un porcentaje alto del padrón electoral. Es decir,
estos mecanismos son de carácter excepcional. El gobierno se desarrolla
cotidianamente a través del sistema representativo.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 159
48 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México, UNAM-Porrúa, 2003, p. 574.
49 Véase Muñoz Ledo, Porfirio (coord.), op. cit., nota 14, pp. 131-134.
3) Se excluyen de la iniciativa popular aquellas materias que afectan
más directamente al pueblo, y que por ello mismo, pueden ser manejadas
demagógicamente, como es el tema de las contribuciones. Sería por de-
más inconveniente una reducción impositiva que impidiera al gobierno
cubrir el presupuesto.
4) Si el Congreso considera que la iniciativa popular contiene incon-
venientes serios, podría presentar un proyecto alternativo o una serie de
enmiendas a la iniciativa popular, y el electorado es quien decide en últi-
ma instancia.
5) Para la reforma constitucional, pienso en la aprobación del 60% de
los votantes, en virtud de que constituiría un segundo procedimiento
de modificación constitucional, en el cual no intervendrían las legislatu-
ras locales.
6) Es obvio que los mecanismos del ejercicio directo de la soberanía só-
lo pueden ser utilizados tal y como establece la Constitución. Ningún po-
der constituido puede crear uno nuevo, en virtud de que sus facultades son
únicamente aquellas que expresamente señala la Constitución. Si se consi-
dera prudente aumentar los mecanismos de gobierno semidirecto, resulta
indispensable reformar la Constitución para que ésta así lo disponga.
7) No ignoro que los mecanismos de gobierno semidirecto presentan
problemas, debido a que, en ocasiones, demagogos los han utilizado para
legitimarse, desconocer la propia Constitución o vulnerarla. No obstante,
empleados bien, con prudencia, en sociedades maduras políticamente,
son útiles para reforzar el sistema democrático, y para que el pueblo diga
la última palabra en cuestiones en las cuales la debe tener, como son las
reformas constitucionales, en virtud de que la norma constitucional es-
tructura al Estado, a su gobierno, los límites de éste y señala los princi-
pios fundamentales del orden jurídico, de las leyes y de las sentencias.50
XI. TRES PROPUESTAS PARA PONDERARSE DE NUEVO
Me resta expresar algunas ideas en relación con tres aspectos que se
han discutido en los foros de la reforma del Estado, mismos que ya han
sido aceptados en varios países de América Latina, y pareciera que cada
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO160
50 Moderne, Frank, op. cit., nota 41, pp. 350-352; Gros Espiell, Héctor, El ejercicio
directo de la soberanía según la Constitución uruguaya y la Corte Electoral, Montevi-
deo, Ingranusi LTDA, 2001, serie Ensayos, núm. 3, pp. 5-19.
día más naciones de la región los están incorporando a su orden constitu-
cional. No desconozco que pueden presentar virtudes, aunque tienen as-
pectos que me preocupan y considero que ameritan ponderarse con ma-
yor detenimiento y, desde luego, discutirse una vez más.
1. El gobierno de gabinete y el jefe del gabinete
Mis consideraciones son:
1) Esta propuesta la han presentado varios juristas; una de las mejores
exposiciones la ha realizado el insigne tratadista Diego Valadés en varios
estudios, pero primordialmente en su excelente libro intitulado El gobier-
no de gabinete.
Diego Valadés es uno de los más distinguidos constitucionalistas ibe-
roamericanos de la actualidad, quien posee amplia experiencia política
en virtud de que ha desempeñado altos cargos académicos, administrati-
vos, jurisdiccionales y políticos, incluidos dos puestos de gabinete. En
consecuencia, una propuesta suya amerita analizarse con especial interés.
2) Diego Valadés indica las ventajas de la existencia del gabinete.
Entre otras, enumera: si bien los ministros o secretarios dependen del
presidente, su presencia y funcionamiento atenúan los efectos de la con-
centración del poder; los secretarios se encuentran informados de los
asuntos gubernativos más importantes; deben mostrar que poseen un mí-
nimo de cualidades para formar parte de un gobierno; se explicitan las
políticas públicas y se coordinan las acciones de los miembros del propio
gabinete; en la integración plural del gabinete, éste es espacio privilegia-
do para la conciliación y la cooperación entre los partidos políticos.51
3) Expone asimismo las facultades que el gabinete ejerce en los países
latinoamericanos en los que existe por disposición constitucional, infor-
mación que le es útil para proponer que las funciones de este órgano de-
ben ser las siguientes: “analizar y aprobar el proyecto de ingresos y de
presupuesto, así como las iniciativas de ley que el gobierno vaya a pre-
sentar; elaborar los reglamentos que expida el gobierno; refrendar las le-
yes y discutir la decisión presidencial de interponer el veto; aprobar los
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 161
51 Valadés, Diego, El gobierno de..., op. cit., nota 29, pp. 56-59.
nombramientos relevantes y conocer las gestiones para la suscripción de
tratados internacionales”.52
4) En principio coincido con mi admirado y respetado colega, y no
tengo mayores objeciones a la introducción constitucional de la institu-
ción del gabinete, aunque no soy muy entusiasta de la idea por las si-
guientes razones, mismas que Diego Valadés no deja de apuntar directa o
indirectamente en su obra, otorgándoles diverso peso y dimensión a los
de mi visión:
a) Incluso en los sistemas parlamentarios, los gabinetes generalmente
se han convertido en meros refrendatarios de las decisiones del jefe de
gobierno, quien nombra a los ministros y tiene la facultad de removerlos.
b) Desde luego que si el gabinete es de coalición, integrado con minis-
tros de otros partidos políticos al del jefe de gobierno, la situación es al-
go diferente, aunque los aspectos conflictivos entre los partidos políticos
coaligados se suelen discutir fuera del gabinete, entre los dirigentes de
esas organizaciones.
c) Lo común es que un ministro o secretario desee continuar en el ga-
binete y decida no oponerse a quien lo designó y lo puede remover, y
quien también es el jefe real de su partido. Las excepciones existen y res-
ponden a causas diversas, como rivalidades personales o discrepancias
políticas o ideológicas dentro del mismo partido.
d) Si un partido político minoritario coaligado o uno de sus dirigentes
llega a discrepar de la política gubernamental, puede decidir dejar de in-
tegrar ese gobierno, lo cual es asunto diverso de la existencia o no del
gabinete, especialmente en un sistema presidencial, en virtud de que no
peligra jurídicamente el periodo del jefe de gobierno.
e) Cada día son menos los asuntos que se discuten en un gabinete, éstos
llegan ya acordados entre el jefe de gobierno y el ministro o secretario del
ramo, quien se supone es el experto en la materia. Por regla general, un se-
cretario no pone reparos a cuestiones de otro sector para ser correspondido
en igual forma en relación a sus propuestas, amén de que se supone, y ge-
neralmente así es, que es respaldado por el jefe de gobierno.
f) Respecto a la capacidad y cualidades del secretario, en buena parte,
se salva el escollo con la ratificación del nombramiento por parte del Se-
nado, como se ha propuesto.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO162
52 Ibidem, pp. 44 y 90.
g) Las facultades del gabinete deben restringirse únicamente a las más
importantes por razones de tiempo. Se puede incurrir en sesiones largas,
de simple trámite, que distraigan el tiempo que los ministros deben ocu-
par en desahogar las competencias que les corresponden. Sugiero que se
pondere la propuesta de Diego Valadés al respecto, porque constituye
una buena síntesis. De especial importancia es que el gabinete discuta el
anteproyecto de presupuesto ante el presidente, con la finalidad de que la
última palabra en la elaboración de aquél no sea la del secretario de Ha-
cienda. Asimismo, el gabinete juega un papel relevante para que los más
cercanos colaboradores del presidente cuenten con información relacio-
nada con las decisiones trascendentes de la administración pública.
h) En nuestra Constitución se conoce la existencia del gabinete en el
caso del artículo 29 constitucional, para la suspensión de las garantías in-
dividuales, aunque no se le designe con dicho nombre. A partir de 1857
se le calificó como Consejo de Ministros, denominación con la que pasó
a la Constitución actual, hasta la reforma de 1981.53
i) En la práctica constitucional mexicana, cada presidente ha decidido
con libertad cuándo reúne conjuntamente a los secretarios de Estado, a
los entonces jefes de Departamento, y al procurador general de la Repú-
blica, antes también al del Distrito Federal, o a algún otro funcionario fe-
deral, para intercambiar opiniones sobre asuntos de importancia. Esta
práctica la llevó a cabo cada presidente de acuerdo con su personal estilo
de gobernar.54
j) Más común ha sido que el presidente reúna a los secretarios de Esta-
do de un determinado sector para coordinarlos; así se habla, por ejemplo,
del gabinete de Seguridad Nacional, de Hacienda o de Salud.
k) No desconozco las particularidades y fuerza constitucional del ga-
binete en Uruguay, situación extraordinaria en el constitucionalismo lati-
noamericano.
l) En México, por disposición constitucional, el secretario de Estado
es responsable de los actos presidenciales que refrenda. Este sistema que
casi no ha tenido trascendencia, debe vivificarse y actualizarse.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 163
53 Fix-Fierro, Héctor, “Comentario al artículo 29 constitucional”, Constitución Política
de los Estados Unidos Mexicanos. Comentada y concordada, México, UNAM-Porrúa,
2006, t. I, pp. 589 y 590.
54 Cosío Villegas, Daniel, El estilo personal de gobernar, México, Joaquín Mortiz,
1974, pp. 8, 9 y 12.
m) La reforma constitucional relacionada con el gabinete debe ser bre-
ve, sólo para señalar en qué asuntos el gabinete posee competencia, de-
jándose todos los otros aspectos a la correspondiente Ley Orgánica.
5) Diego Valadés expone las razones para proponer la existencia de un
jefe de gabinete y aclara que éste no es un jefe de gobierno, sino un dele-
gado presidencial, que existe para lograr varios objetivos, afirmación
con la que estoy de acuerdo.55
Asimismo, este profundo tratadista examina los tres países latinoame-
ricanos en los cuales su Constitución regula dicha figura —Argentina,
Perú y Venezuela—, así como aquellos otros en los que jurídicamente se
prevé la posibilidad de la existencia de quien coordine al gabinete.56
Las funciones del jefe de gabinete son primordialmente dos: la coordi-
nación de ese órgano y la conducción de las relaciones con el Congreso.
6) En México, esas funciones las realiza la Secretaría de Gobernación,
más con la creación de la Secretaría de Seguridad Pública, que le supri-
mió facultades correspondientes a un ministerio del interior. La posición
del secretario de Gobernación puede ser fortalecida legalmente para que
cumpla mejor con las dos funciones de un jefe de gabinete.
7) Para la creación y configuración de un jefe de gabinete hay que tener
en cuenta la propuesta de que los miembros del gabinete sean ratificados por
el Senado y la posibilidad de introducir la censura calificada de los mismos
por parte del Congreso, aunque considero que este último aspecto no debe
ser una reforma inmediata, si es que se llega a efectuar, de lo cual no estoy
convencido.
Hay que ser cuidadosos para que no se vaya a debilitar al Poder Ejecu-
tivo federal en forma tal que se le imposibilite cumplir con sus atribucio-
nes. El objetivo es conseguir un buen sistema de pesos y contrapesos, no
fortalecer a un poder en detrimento de otro.
8) El único aspecto de la propuesta de Diego Valadés que me inquieta,
estriba en que el jefe de gabinete debe proponer al presidente la designa-
ción y remoción de los otros miembros de ese órgano.57
Mis razones son las siguientes:
a) Como bien expresó el profesor Valadés, el jefe de gabinete no es un
jefe de gobierno, sino un delegado presidencial. En tal virtud no le co-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO164
55 Valadés, Diego, El gobierno de..., cit., nota 29, pp. 56-59.
56 Ibidem, pp. 51-56.
57 Ibidem, p. 95.
rresponden facultades propias de un jefe de gobierno: la integración del
gabinete.
b) La autoridad del jefe de gabinete proviene del presidente, quien ha
sido electo. El jefe de gabinete es un secretario como los otros, que cola-
bora con el presidente en funciones políticas que le otorgan jerarquía es-
pecial. Es un colaborador privilegiado. Es, entre los ministros, el número
uno, en virtud de que los coordina.
c) Los secretarios de Estado no deben tener dos jefes, sólo uno, el pre-
sidente, quien designa al coordinador del gabinete con objetivos muy
precisos. Generalmente no conlleva a buenos resultados la existencia de
dos jefes, quienes pueden incluso llegar a discrepar.
d) Si un secretario de Estado conoce que el cargo lo debe primordial-
mente al jefe de gabinete, su lealtad primera será a él, no al presidente.
e) En los tres países latinoamericanos en los que existe esta figura
constitucional, hasta ahora no ha tenido trascendencia. Las expectativas
fueron mayores, los resultados casi nulos.
f) No obstante, si el jefe de gabinete deja de ser un delegado presiden-
cial, el sistema de gobierno se irá transformando a uno semipresidencial
o, incluso, parlamentario, si ese funcionario realmente es responsable no
sólo ante el presidente, sino también ante el Congreso, y los ministros
depositan su lealtad política primordialmente en él, en virtud de la decisi-
va intervención del jefe de gabinete en su nombramiento y eventual re-
moción. Así evolucionó el sistema parlamentario inglés.
g) Para un ministro no resulta fácil guardar doble lealtad al presidente
y al jefe de gabinete o, incluso, triple si también es responsable ante el
Congreso.
2. La censura a secretarios de Estado por parte del Congreso,
con la consecuente renuncia del censurado
Mis consideraciones son:
1) Éste es un elemento parlamentario; en un sistema presidencial, pue-
de provocar una tensión extraordinaria entre los poderes Ejecutivo y Le-
gislativo.
2) El tratadista Diego Valadés le encuentra beneficios políticos, pues
el solo hecho de la impugnación a un ministro se convierte en un asunto
de opinión pública que “permite desahogar las tensiones políticas y obli-
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 165
ga a las partes a encontrar puntos de avenimiento. En tanto que se difi-
culte la opción jurídica de la remoción, se alienta a los agentes políticos a
encontrar soluciones políticas, de las que usualmente se benefician todos
los interlocutores y, por supuesto, los ciudadanos”.58
3) La censura ha venido imponiéndose en América Latina, región en la
cual, con diversas modalidades, 13 Constituciones la aceptan y, en Bra-
sil, un ministro puede ser destituido si no se presenta al Congreso al ser
notificado, si rinde informe falso o si no informa en el plazo de 30 días a
partir de que se le solicitó.
Dentro de las modalidades mencionadas, incluso, como en Ecuador, la
censura no es sinónimo de remoción del ministro, lo cual es decisión del
presidente de la República.
4) En todo caso, si en México fuera a aceptarse la censura, considero
que habría que incluir la consecuencia lógica, la remoción, pero ésta sólo
procedería si se votara por las dos terceras partes de los legisladores pre-
sentes en cada una de las Cámaras. La censura sería de carácter indivi-
dual, no al gabinete; en cada legislatura debería establecerse un número
máximo de secretarios de Estado a quienes se podría comenzar el proce-
dimiento de censura. En esta forma, considero que quizá (aunque no es-
toy plenamente convencido) sería factible alcanzar los beneficios políti-
cos perseguidos. El solo comienzo del procedimiento de censura y la
discusión respectiva puede alertar a la opinión pública de que, tal vez en
esa Secretaría los asuntos no están marchando bien.59 Lo más importante
es que los secretarios de Estado asistan a sesiones de control ante el Con-
greso, lo cual ayudaría a elevar su calidad.
No obstante, en un primer paquete de reformas constitucionales no de-
bería incluirse el tema de la censura y remoción de los secretarios de
Estado, debido a que el paquete propuesto va a alterar con profundidad
las relaciones Legislativo-Ejecutivo; yo tal vez nunca lo propondría, sin
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO166
58 Ibidem, p. 98; véanse las pp. 65 y 66 de la misma obra.
59 Véanse García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema constitucional guatemalteco”,
pp. 543-547; Hernández Valle, Rubén, “El sistema constitucional costarricense”, pp. 218
y 219, y García Belaunde, Domingo, “El sistema constitucional…”, en Domingo García
Belaúnde et al. (coords.), Los sistemas… cit., nota 36, p. 715; Quiroga Lavié, Humberto,
Derecho constitucional latinoamericano, México, UNAM, Instituto de Investigaciones
Jurídicas, 1991, pp. 287-289; Carbonell, Miguel, La Constitución pendiente…, cit., nota
25, pp. 93 y 94.
embargo, primero, hay que contemplar los alcances de las modificacio-
nes constitucionales efectuadas, cómo se desarrollan esas relaciones y,
posteriormente, si con las reformas se fortaleció la democracia, la gober-
nabilidad y el buen funcionamiento del sistema de gobierno, se podrían
comenzar a ponderar otras reformas y los ajustes necesarios al conjunto
de modificaciones constitucionales realizado.
3. La elección del presidente de la República en segunda vuelta
Cuando ninguno de los candidatos ha conseguido en la primera vota-
ción un porcentaje de los votos, que generalmente es del 50% de los emi-
tidos válidamente, la segunda vuelta presenta ventajas y desventajas.60
Las principales ventajas son:
a) Se refuerza la legitimidad democrática del presidente así electo, a
si, por el contrario, llega al cargo, por ejemplo, con el 20, 25 o 30% de la
votación.
b) El presidente comienza su periodo con mayor representatividad, lo
que redunda en fuerza política, cuando menos al principio de su mandato,
situación que puede aprovechar para impulsar su programa de gobierno.
c) En estos casos, el electorado tiene nueva oportunidad de ponderar su
voto entre los dos candidatos que hubieren logrado el mayor número de
aquéllos, y permite más claridad respecto a las posibilidades reales del voto.
Las principales desventajas son:
a) El presidente así electo puede considerar que posee una fuerza políti-
ca, de la cual carece. Si su partido no cuenta con mayoría en el Congreso,
su programa de gobierno puede dificultarse en virtud de que generalmente
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 167
60 Nohlen, Dieter, “Sistemas electorales y sistemas de partidos en América Latina”,
El presidencialismo renovado…, cit., nota 30, pp. 178 y 179; Valadés, Diego, “La elec-
ción del presidente como parte de la renovación constitucional”, El gobierno en América
Latina… cit., nota 30, pp. 240-245; Afonso da Silva, José, “O sistema constitucional do
Brasil”, Los sistemas constitucionales..., cit., nota 36, p. 147; Nogueira Alcalá, Humber-
to, “El sistema constitucional chileno”, cit., supra, p. 297; Shugart, Mattew Soberg y Ca-
rey, John M., Presidents and Assemblies…, cit., nota 29, pp. 209 y 210, 213-219;
Hartlyn, Jonathan, “Presidentialism and Colombian Politics”, The Failure of Presiden-
tial…, cit., nota 32, p. 245.
se encuentra menos inclinado a formar un gobierno de coalición, y a la ne-
gociación política. Es decir, su fuerza política puede ser una ficción.
b) Auspicia la creación de partidos oportunistas y chantajistas, cuya
única posibilidad consiste en negociar o vender su fuerza política en la
segunda vuelta, sin la existencia de la cual, sería difícil que existieran.
c) Fomenta y auspicia el presidencialismo plebiscitario, fortaleciéndo-
se el ejercicio personal del poder.61
d) Aunado a lo anterior, la gobernabilidad en un sistema presidencial
se dificulta si existe un sistema exacerbado de partidos, lo que la segunda
vuelta propicia.
Al ponderar ventajas e inconvenientes, encuentro más de estas últimas en
el sistema de doble vuelta, incluso aunque el umbral de la votación se reduz-
ca del 50 al 40% como en Costa Rica, o superior al 45% como en Argenti-
na; desde luego, estos últimos supuestos resultan mejores que el del 50%.
En consecuencia, no soy partidario de implantar el sistema de segunda
vuelta en México.
XII. REFLEXIONES FINALES
Unas reflexiones finales en relación con la denominada reforma del
Estado:
1) Hay que ponderar con especial cuidado las reformas constituciona-
les que se propongan y se realicen. Hay que contemplar a la Constitución
como un todo armónico. Hay que sopesar cómo una reforma va a afectar
a otras instituciones constitucionales o al conjunto de ellas.
Hay que guardar equilibrio entre audacia y prudencia política. Mucha,
pero mucha prudencia política.62 Hay que reformar para fortalecer la de-
mocracia y la buena marcha del gobierno, no para propiciar fenómenos
anárquicos, de ingobernabilidad o el debilitamiento de las instituciones.
2) Las reformas no pueden ser innumerables, o estarse creando una
nueva Constitución con el subterfugio de incontables modificaciones.
Hay que observar en el tiempo los resultados del conjunto de reformas
efectuado, analizar qué ajustes son indispensables, dictados por la expe-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO168
61 Valadés, Diego, “Segunda vuelta electoral”, El Universal, 25 de mayo de 2005,
http://www.correo.unam.mx/horde/imp/view.php3/text2.html?mailbox=INBOX&index.
62 Alcocer, Jorge, “Curanderos”, Reforma, 5 de octubre de 2004, http://www.reforma.
com/editoriales/nacional/453087/.
riencia y, entonces, examinar si proceden otras modificaciones constitu-
cionales y cuáles. Es desde esta perspectiva que no sugiero más reformas
constitucionales, aunque debo admitir que hay una en que tal vez sea
pertinente la discusión: si debe añadirse a este “paquete”, y no posponer-
se, la actual integración y sistema de elección de las dos Cámaras legisla-
tivas federales.63
La evolución política, cuando no es indispensable, no debe constituir
una carrera de velocidad. Al contrario, habrá de ser un desarrollo cons-
tante y seguro, para evitar retrocesos. Contémplese que varias de las de-
mocracias más avanzadas han seguido este último camino, tales como
Gran Bretaña, casi todos los países escandinavos, Estados Unidos de
América y Suiza. La experiencia política reviste valor inestimable.
México está progresando en su devenir democrático, las instituciones
se están fortaleciendo. No partimos de cero. No tratemos de refundar to-
do. Hay que preservar lo que funciona bien y cambiar para superar defi-
ciencias, errores y desequilibrios políticos. No hay que reformar por re-
formar. Hay que reformar para mejorar.
3) Los proyectos de reformas deben ser bien concebidos y construi-
dos. La ingeniería y la relojería constitucionales no pueden dejarse a un
lado. Además, las reformas no pueden constituir un engaño o, incluso, si
se actúa de buena fe, que aquéllas no respondan a las finalidades que se
sostiene se persiguen. En los últimos años los ejemplos abundan. Uno
solo: el proyecto del presidente Fox para transformar al ministerio públi-
co federal en órgano constitucional autónomo es pésimo, son puras pala-
bras, no se incorporan los principios y mecanismos que asegurarían la in-
dependencia técnica y de gestión; incluso, se dan muy graves pasos hacia
atrás, como independizar a la policía de investigación del fiscal, y que la
primera dependa de una secretaría de Estado.
La reforma sobre la misma materia en Chiapas es deficiente, deficita-
ria e, indudablemente, un fracaso. El ministerio público, en la realidad,
continúa subordinado al Poder Ejecutivo del Estado, tal y como he afir-
mado, y tangencialmente expresado en este ensayo.64
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 169
63 Sartori, Giovanni, op. cit., nota 10, pp. 225-230; Muñoz Ledo, Porfirio (coord.),
op. cit., nota 14, pp. 145 y 146.
64 Carpizo, Jorge, “El ministerio público chiapaneco…”, cit., nota 33, pp. 287-296.
El mal ejemplo, el antimodelo de Chiapas, va teniendo discípulos aven-
tajados. En abril de 2006, el Senado de la República aprobó una reforma
constitucional para otorgar “autonomía funcional y financiera” a la Pro-
curaduría General de la República y al Ministerio Público Federal. No
obstante, dicha reforma es omisa en cuestiones tan importantes como los
Consejos del Ministerio Público y de la policía de investigación, la carre-
ra de los agentes de esas corporaciones, la autonomía de los fiscales y la
existencia del juez especializado en la averiguación previa. Por el contra-
rio, se faculta al Senado a remover al procurador general de la República,
lo cual puede anular su “supuesta autonomía”. Desde luego, el procura-
dor no puede ser irresponsable, debe ser susceptible de ser sometido a un
juicio de responsabilidad política, como en la actualidad.
Entonces, ¿para qué las reformas?, ¿para engañar?, ¿para que todo
continúe como está?, ¿para que unas personas satisfagan su ego o sus as-
piraciones políticas?, ¿para qué?
Las reformas deben ser bien construidas, o es mejor quedarnos sin ellas.
4) Ciertamente, nuestra Constitución con tantas y tantas reformas, ne-
cesita una revisión integral de carácter técnico y gramatical.
Con esa finalidad, el Congreso de la Unión podría designar una comi-
sión de tres o cinco constitucionalistas destacados para que se abocara a
ello. Sería un trabajo 100% técnico. Su labor sería dictaminada por las
comisiones correspondientes en el entendido de que se respetaría el tra-
bajo técnico; sólo se supervisaría que el ejercicio de la comisión se hu-
biese circunscrito al objetivo que se le encargó.
Con posterioridad, se seguiría el procedimiento que marca el artículo
135 constitucional para las reformas constitucionales.
Ejercicios de esa naturaleza se han llevado a cabo en diversos países,
incluido el nuestro, como fue el caso de la revisión a la Constitución del
Estado de México en 1995, y que fue bien realizado.
5) En este aspecto de la reforma del Estado, así como en lograr que el
programa de gobierno sea exitoso, hay un factor indispensable que no es
de naturaleza jurídica, sino de cultura y voluntad políticas: el ánimo de
diálogo, discusión y negociación. Hay que saber concertar, hay que, sin
claudicar de los principios, alcanzar acuerdos que beneficien al país. De-
be tenerse visión de Estado sobre los intereses partidistas, negociar para
alcanzar acuerdos benéficos para la nación.
A veces, tengo la impresión de que con propuestas de reformas consti-
tucionales se persigue sustituir la carencia de diálogo, negociación y con-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO170
certación políticos, lo cual resulta ingenuo y extraordinariamente peligro-
so. Es como si, en un pésimo partido de fútbol, su fracaso se atribuyera a
las reglas del juego, y no a los jugadores mediocres, que emplean el
tiempo en insultar a los miembros del equipo contrario y a efectuar cuan-
ta infracción les es posible. Es decir, en lugar de jugar decentemente, de-
jan que el tiempo transcurra en confrontaciones estériles e inútiles. El ár-
bitro poco puede hacer por cambiar tal situación. Por analogía, sostengo
que a la mejor Constitución se le pueden adjudicar defectos que no son
suyos, sino que son de la responsabilidad de mediocres actores políticos.
La norma constitucional poco puede hacer para suplir la falta de volun-
tad de los actores para alcanzar acuerdos y concertar políticamente.
En consecuencia, el derecho constitucional poco habrá de lograr si no
existe voluntad y buena fe políticas para alcanzar consensos que sean po-
sitivos para México, para fortalecer su orden jurídico y reforzar el goce
de los derechos y las libertades de todos.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 171
certación políticos, lo cual resulta ingenuo y extraordinariamente peligro-
so. Es como si, en un pésimo partido de fútbol, su fracaso se atribuyera a
las reglas del juego, y no a los jugadores mediocres, que emplean el
tiempo en insultar a los miembros del equipo contrario y a efectuar cuan-
ta infracción les es posible. Es decir, en lugar de jugar decentemente, de-
jan que el tiempo transcurra en confrontaciones estériles e inútiles. El ár-
bitro poco puede hacer por cambiar tal situación. Por analogía, sostengo
que a la mejor Constitución se le pueden adjudicar defectos que no son
suyos, sino que son de la responsabilidad de mediocres actores políticos.
La norma constitucional poco puede hacer para suplir la falta de volun-
tad de los actores para alcanzar acuerdos y concertar políticamente.
En consecuencia, el derecho constitucional poco habrá de lograr si no
existe voluntad y buena fe políticas para alcanzar consensos que sean po-
sitivos para México, para fortalecer su orden jurídico y reforzar el goce
de los derechos y las libertades de todos.
PROPUESTAS DE MODIFICACIONES CONSTITUCIONALES 171
PROPUESTA DE UNA TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO
LATINOAMERICANO*
I. FAMILIAS O TIPOS DE SISTEMA PARLAMENTARIO
El sistema de gobierno resulta exitoso en un país determinado si respeta
y sabe adaptarse a las características políticas, sociales, jurídicas, históri-
cas y culturales del mismo. Ciertamente existen modelos de sistemas de
gobierno. En el parlamentario se encuentra principalmente el modelo in-
glés, en el presidencial el norteamericano, en el semipresidencial el fran-
cés de 1958, aunque este último no es el más antiguo de esa familia, pero
sí es el más emblemático y el que mayor influencia ha ejercido.
No obstante, los países que coexisten en el planeta presentan diversidades
múltiples, desde una evolución histórica y política muy variada hasta cultu-
ras y concepciones existenciales, incluidas las religiosas, con aspectos dis-
tintivos; en algunos Estados se encuentran estupendos niveles de vida para
la mayoría de la población, mientras en otros la mayor parte vive en pobreza
y miseria extremas; desde niveles educativos de excelencia y grandes ade-
lantos científicos y tecnológicos hasta naciones que parecen existir en el me-
dioevo. Estados con tradición democrática y de respeto a los derechos hu-
manos conviven con autocracias civiles, religiosas y militares.
Las experiencias, los éxitos y los fracasos de los sistemas de gobierno
configuran, en gran parte, su evolución y posible perfeccionamiento.
En consecuencia, los Estados que configuran el planeta son variopin-
tos, aunque puedan agruparse de acuerdo con una serie de variantes. En
forma general, suele hablarse, desde una visión geográfica que con fre-
cuencia guarda cierta similitud cultural, de Europa Occidental, Europa
del Este (antiguos sistemas socialistas), Rusia, el mundo árabe, África
173
* Agradezco a mis colegas César Astudillo Reyes, Daniel A. Barceló Rojas y Ma-
nuel Barquín Álvarez las sugerencias que realizaron a este ensayo. Cualquier error que
pudiera encontrarse es responsabilidad exclusiva del autor.
Negra, Sudoeste o Sudeste Asiático, etcétera. No obstante, dentro de di-
chos bloques de países se encuentran elementos semejantes y aspectos
heterogéneos entre ellos. Lo mismo puede asegurarse respecto a los siste-
mas de gobierno. Entonces, si partimos de este presupuesto, no existe un
sistema parlamentario, ni uno presidencial, ni uno semipresidencial, sino
que con justicia se habla de sistemas parlamentarios, presidenciales o se-
mipresidenciales, aunque, desde luego, cada uno de esos géneros posee
ciertas características que permiten agruparlos y, a su vez, clasificarlos.1
En cuanto al sistema parlamentario, los estudiosos del tema suelen se-
ñalar diversos tipos, clases o variedades principales. Sartori se refiere al:
a) modelo inglés, de primer ministro o gabinete, en el cual el Ejecutivo
prevalece sobre el parlamento, b) el gobierno de asamblea de la tercera y
cuarta Repúblicas en Francia, y c) el controlado por los partidos. Cada
modelo presenta, a su vez, características distintivas de acuerdo con los
diversos países. Dentro del modelo inglés, por ejemplo, encontramos el
voto de censura constructivo de los regímenes alemán y español, lo que
le imprime su sello al sistema, o el parlamentarismo nórdico, donde pre-
domina un partido por largo tiempo, debido a que triunfa sucesivamente
en las elecciones, como acontece en Noruega y Suecia.2
De Vergottini distingue entre: a) parlamentarismo mayoritario o con
predominio del gobierno —el inglés—, b) con predominio del parlamen-
to c) neoparlamentarismo Israel a partir de 1996, con la elección directa
del primer ministro, mediante un sistema electoral proporcional y simul-
táneamente con la elección del parlamento con ley mayoritaria. Este dis-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO174
1 Véanse las siguientes obras de Carpizo, Jorge, La Constitución mexicana de 1917,
México, Porrúa-UNAM, 2004, pp. 270 y 271; “Derecho constitucional”, Las humanidades
en el siglo XX. El derecho, México, UNAM, 1979, t. I, pp. 120 y 121; “Características
esenciales del sistema presidencial e influencias para su instauración en América Latina”,
en esta obra, pp. 39-71. Loewenstein, Karl, Teoría de la Constitución, Barcelona, Ariel,
1964; pp. 105-107. Linz, Juan J., “Presidential or Parliamentary Democracy: Does it Make
a Difference” en Linz, J. y Valenzuela, Arturo (eds.), The Failure of Presidential Demo-
cracy. Comparative Perspectives, Baltimore, The Johns Hopkins University Press, 1994,
vol. 1, p. 6; Sagués, Nestor Pedro, “Parlamentarismo y presidencialismo. Un ensayo sisté-
mico para la gobernabilidad democrática. El «minipremier» en el Perú y en Argentina.
Experiencias y perspectivas”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 4, núm. 7,
2003, pp. 44 y 45.
2 Sartori, Giovanni, Ingeniería constitucional comparada. Una investigación de es-
tructuras, incentivos y resultados, México, Fondo de Cultura Económica, 1994; pp. 116
y 117, 125 y 126.
tinguido profesor italiano llega a la conclusión que lo específico del sis-
tema de gobierno liberal, se denomine como se denomine, consiste en la
existencia de la oposición política y la función que ésta desempeña en el
sistema, lo que permitiría desechar a los ordenamientos pseudodemocrá-
ticos o democráticos de fachada.3
El señalamiento del profesor de Bolonia es atractivo; sin embargo, el
mismo no permite diferenciar los diversos modelos de presidencialismo,
parlamentarismo y semipresidencialismo, y los submodelos respectivos.
Distinguirlos resulta útil para su comprensión e, incluso, para que un sis-
tema, sin deformarse, admita modalidades de otro con el objeto de per-
feccionar su democracia con estabilidad.
Marcel Prélot contempla al sistema parlamentario desde una doble ópti-
ca: 1) de acuerdo a quién tiene la preeminencia política, y 2) la naturaleza
geográfica. Dentro de la primera óptica, distingue el sistema en el cual pre-
domina: a) el jefe de Estado, b) el jefe de gobierno o el parlamento. Den-
tro de la segunda, además de Japón, los agrupa en cuatro grandes grupos
de Estados: i) Gran Bretaña y los paísesde la Commonwealth, ii) las mo-
narquías de Europa del Norte, iii) las repúblicas de Europa Occidental, y
iv) los Estados anglófonos y francófanos de África, aunque aclaró que los
mismos no habían podido implantarse con solidez.4
Philippe Ardant afirma que existen sistemas parlamentarios o, si se
desea expresar así, una familia parlamentaria, pero no un único régimen
parlamentario.5
Los autores que realizan la distinción de diversos parlamentarismos,
dentro del sistema o familia parlamentaria, son innumerables.6
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 175
3 Vergottini, Giuseppe de, Derecho constitucional comparado, México, UNAM-Se-
gretariato Europeo per le Pubblicazioni Scientifiche, 2004, pp. 378-380, 386.
4 Prelot, Marcel y Boulouis, Jean, Institutions politiques et droit constitutionnel, Pa-
rís Dalloz, 1980; pp. 102-104, 107-109.
5 Ardant, Philippe, Institutions politiques et droit constitutionnel, París, Librairie
Générale de Droit et de Jurisprudence, 1996, p. 225.
6 Entre otros se pueden citar a Nohlen, Dieter, “Presidencialismo versus parlamenta-
rismo: dos enfoques contrapuestos”, en Nohlen Dieter y Fernández B., Mario (eds.), El
presidencialismo renovado. Instituciones y cambio político en América Latina, Caracas,
Nueva Sociedad, 1998, p. 23; del mismo autor, “Sistemas de gobierno: perspectivas con-
ceptuales y comparativas en la misma”, cit., supra, p. 100. Nogueira Alcalá, Humberto,
“Tópicos sobre clasificación de los tipos de gobierno constitucionales democráticos”, El
derecho público a comienzos del siglo XXI. Estudios en homenaje al profesor Allan R.
Brewer Carías, Madrid, Civitas, 2003, t. I, pp. 354-358.
Asimismo, existe la familia del sistema semipresidencial y al respecto
se puede diferenciar si: a) prevalece el jefe de gobierno, en virtud de que
la función de jefe de Estado es marginal, como en Austria, Islandia e
Irlanda; b) existe un equilibrio doble, en el cual el jefe de Estado prevale-
ce si no se forma una mayoría parlamentaria clara, entonces el gabinete
es integrado por el presidente como aconteció en Finlandia de 1956 a
1981, y c) prevalece el jefe de Estado, salvo en las etapas de cohabita-
ción, como acontece en Francia.7
En consecuencia, la realidad enseña que no existe un sistema parla-
mentario o semipresidencial, sino, como afirmó Ardant, familias o, si se
quiere expresar de manera diversa, clases, modelos, tipos, y cada uno de
ellos, a su vez, presenta subtipos y subclases de acuerdo con las caracte-
rísticas que cada país va adoptando dentro de una misma “familia”.
II. PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO
Resulta lógico que las ideas anteriores sean también aplicables al sis-
tema presidencial. Existe la “familia” presidencial o presidencialista. El
distinguido comparativista René David, en 1953, se percató de que los
sistemas presidenciales de América Latina, debido a las condiciones dife-
rentes en que los países de la región se encontraban, se habían apartado
del sistema norteamericano y habían configurado un sistema, en gran
parte, original, con resultados diferentes a los del régimen norteamerica-
no; realmente “deviennent autre chose que dans leur pays d’origine”.8
Maurice Duverger insistió en la idea anterior, al destacar que el siste-
ma presidencial norteamericano era diferente del presidencialismo lati-
noamericano. En este último las facultades del congreso se han debilita-
do, y las del presidente aumentado.9
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO176
7 Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 380.
8 David, René, Le droit comparé. Droits d’hier, droits de demain, París, Economica,
1982, p. 167.
9 Duverger, Maurice, Instituciones políticas y derecho constitucional, Barcelona,
Ariel, 1962, pp. 350 y 351, en las que textualmente se pregunta “¿A qué se debe esta
preeminencia del presidente? En ciertos casos, al hecho de que tiene el apoyo del ejérci-
to, bien sea uno de sus jefes, o un civil por él protegido; pero la explicación no es sufi-
ciente. Puede invocarse asimismo la debilidad de los partidos, que da el papel esencial de
la vida política a las personalidades. De igual manera, la importancia del “patronaje”, que
asegura al presidente en el poder una gran influencia. Por encima de tales elementos, un
Lo primero que podemos, entonces, afirmar es que existen diferencias
entre los sistemas presidenciales de Norteamérica y de América Latina,
diferencias a las cuales me he referido en otra ocasión,10 y que son conse-
cuencia de la diversidad de aspectos políticos, sociales, económicos, jurí-
dicos y culturales entre esos Estados.
Ahora bien, América Latina presenta semejanzas y diferencias entre
sí. Un Estado es diverso del otro, unos más, otros menos, pero cada uno
posee sus propias características.
En virtud de lo anterior, es posible afirmar que no existe un presiden-
cialismo latinoamericano, sino varios. Los presidencialismos de la región
los podemos agrupar en clases o tipos. Incluso se ha llegado a afirmar, lo
cual considero exagerado, que existen tantos presidencialismos en la región
como países en los que fue y es aplicado.11 Esta idea es compartida por di-
versos autores:12 no existe un único presidencialismo latinoamericano sino
diversos; sin embargo, los podemos agrupar en tipos para su mejor com-
prensión. Además, hay que tomar en cuenta que no podemos quedarnos en
el análisis del documento constitucional, hay que examinar cómo la norma
se aplica y funciona en la realidad y veremos que en América Latina no es
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 177
hecho es probablemente capital: la opinión pública de la América Latina está acostum-
brada a esa preeminencia de un solo hombre… Toda la tradición política de la América
Latina, desde la independencia, es una tradición de poder personal; el sistema ha pasado
a las costumbres, y esas mismas costumbres son las que constituyen hoy día el funda-
mento esencial de la supremacía presidencial… En la América Latina hay con frecuencia
dictaduras cuyo poder descansa en una conquista hecha por la fuerza, la cual reduce a na-
da el papel de las asambleas legislativas. Pero es preciso señalar la diferencia entre esas
dictaduras y los regímenes presidencialistas normales, en los que las cámaras desempe-
ñan cierto papel real, gozan de una cierta libertad de acción, en los que ciertos conflictos
pueden surgir entre ellas y el presidente, en los que las mismas pueden resistir en cierta
medida a su acción”.
10 Carpizo, Jorge, “Características esenciales del sistema presidencial…”, cit., nota 1.
11 Serrafero, Mario D., “Presidencialismo y reforma política en América Latina”, Re-
vista del Centro de Estudios Constitucionales, Madrid, núm. 8, 1991, p. 202.
12 Entre otros se puede citar a: Morgenstern, Scott y Domingo, Pilar, “The Success
of Presidentialism? Breaking Gridlock in Presidential Regimes”, en Valadés, Diego y
Serna de la Garza, José María (coords.), El gobierno en América Latina ¿Presidencialis-
mo o parlamentarismo?, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2000, p.
125. Mezzetti, Luca, “Sobre los sistemas políticos latinoamericanos (Instituciones, parti-
dos y gobernabilidad)”, Revista Peruana de Derecho Público, Lima, año 6, núm. 10,
2005, p. 106. Nohlen, Dieter, “Presidencialismo, sistemas electorales y sistemas de parti-
dos en América Latina”, cit., nota 6, p. 171.
excepcional, —sino al contrario— que norma y realidad corran por cau-
ces diferentes, o que no siempre sigan la misma dirección.
Ciertamente, existen diversos tipos de presidencialismo en América
Latina; de su sólo enunciado nos percatamos de que se engloban en un
género o subgénero. Dentro de la diversidad, existen elementos que
permiten referirse al presidencialismo latinoamericano. Mario Serrafero
señala tres de éstos: a) la legitimación autónoma del cargo presidencial;
b) las amplias facultades que a éste se le atribuyen, y c) la ausencia de
control institucional suficiente.13
María de la Paz Sánchez Manzano también señala tres elementos
constantes en el sistema de gobierno de la región: a) la designación por
elección directa del presidente, con la consecuente legitimidad, b) facul-
tades más amplias que aquellas que posee el presidente norteamericano,
lo que conduce al predominio del presidente, y c) la conflictiva relación
con el congreso.14
Entonces, sí existen características comunes en el presidencialismo lati-
noamericano, en lo cual influye América Latina como realidad y como idea;
se constata la existencia de cierta unidad dentro de una amplia diversidad.15
Los conceptos anteriores llevan una larga y buena decantación; no obs-
tante, pareciera que fueron hechos a un lado por diversos tratadistas, quie-
nes aconsejaron que ante los reiterados “fracasos” y rupturas democráticas
en América Latina, era más que aconsejable que la región transitara del
sistema presidencial al parlamentario, como si en la región el sistema pre-
sidencial constituyera un tipo único, y resultara inútil y superfluo detener-
se a examinar las diversas clases de presidencialismo que existen en dicha
área geográfica.16 En virtud del relativo éxito de tal concepción y de lo lla-
mativa que resulta su receta generalizada a favor del sistema parlamenta-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO178
13 Serrafero, Mario D., “Presidencialismo y parlamentarismo en América Latina: un
debate abierto”, Revista Mexicana de Sociología, México, año LX, núm. 2, 1998, p. 171.
14 Sánchez Manzano, María de la Paz, “Caracterización y problemática del presiden-
cialismo iberoamericano”, Derecho. Revista de la Facultad de Derecho de la Pontificia
Universidad Católica del Perú, Lima, núm. 53, 2000, pp. 271 y 272.
15 Carpizo, Jorge, “Derecho constitucional latinoamericano y comparado”, en esta
obra, pp. 4-10 y 13-16.
16 Entre otros, véanse Linz, Juan J., op. cit., nota 1, pp. 5, 69 y 70. Lijphart, Arend,
“Presidentialism and Majoritarian Democracy: Theoretical Observations” en el mismo
volumen de Juan J. Linz, pp. 91-93, 96-99. Stepan, Alfred y Skach, Cindy, “Presidentia-
lism and Parliamentarism in Comparative Perspective” en el mismo volumen de Juan J.
Linz, pp. 119, 132.
rio, considero útil recordar algunas de las más destacadas tipologías del
presidencialismo latinoamericano que se han presentado durante décadas
y exponer una propuesta sobre dicha cuestión.
III. DIVERSAS TIPOLOGÍAS DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO
A. Karl Loewenstein desarrolló una de las más importantes tipologías
del presidencialismo latinoamericano, la cual ha influido en varios de los
autores que han estudiado el tema.
El conocido tratadista, en la década de los cuarenta del siglo pasado,
clasificó a los sistemas presidenciales de América Latina de aquel enton-
ces en tres tipos; el autor alemán fue muy claro al destacar que se trataba
de una clasificación “actual”; es decir, de acuerdo con el panorama que
presentaba dicho sistema de gobierno en la región, al momento de su es-
tudio. La clasificación comprendió:
a) Presidencialismo puro, que se caracterizaba por la elección directa
del presidente, porque los miembros del gabinete eran simples ayudantes
y consejeros, cuyo nombramiento y remoción dependían exclusivamente
de la voluntad del presidente. En este tipo, colocó a la mayoría de los
países del área latinoamericana.
b) Presidencialismo atenuado, en cuanto el Poder Ejecutivo lo ejer-
cían en forma conjunta el presidente y sus ministros; el primero se en-
contraba limitado en sus decisiones por la participación efectiva de los
segundos, a pesar de que los ministros eran responsables sólo ante el pre-
sidente. Los ministros asistían al Congreso, sin voto, para informar y de-
fender sus políticas. Además, existían las comisiones parlamentarias de
investigación.
c) Parlamentarismo aproximado, en el cual, desde el siglo XIX, como
en Chile, se comenzaron a introducir en el sistema presidencial algunos
mecanismos parlamentarios europeos, tales como la responsabilidad mi-
nisterial individual y colectiva ante el congreso, aunque con modalidades
diversas. En la Constitución uruguaya de 1934, revisada en 1942, se re-
gulaba hasta la misma dimisión del presidente cuando la censura o desa-
probación lograba cuando menos los dos tercios del congreso, sesionan-
do en asamblea única, con una serie de peculiaridades, a las cuales me
refiero al proponer una tipología.17
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 179
17
La clasificación de Loewenstein tuvo relevancia, en virtud del presti-
gio que gozaba su autor y de que puso de relieve que en América Latina
el presidencialismo se había apartado del modelo norteamericano en ca-
sos diversos, y de que no existía un único presidencialismo en la región
sino varios. Dentro de cierta unidad surgía la diversidad. Su clasificación
inspiró, como ya asenté, a varias otras en las décadas posteriores e, inclu-
so, su influencia llega hasta nuestros días. Esta clasificación ha perdura-
do más de lo que su propio autor imaginó.
B. Luis Sánchez Agesta, destacado constitucionalista español, se refirió
a cinco modelos de presidencialismo latinoamericano; hizo suya la tipolo-
gía de Loewenstein y agregó dos modelos: d) el gobierno colegial del Uru-
guay de 1952, vigente hasta 1966, y e) la democracia popular de Cuba.18
El gobierno colegiado del Uruguay desapareció hace más de cuatro
décadas. Más que un tipo nuevo de presidencialismo, en la Constitución
de 1918 se caracterizó porque la titularidad del Poder Ejecutivo recaía en
el presidente y en un Consejo Nacional de Administración, integrado por
nueve personas: seis del partido que hubiera obtenido la mayoría de vo-
tos y tres del partido que le siguiera. Además, se incorporaron algunos
aspectos parlamentarios. Es obvio que se persiguió debilitar al Poder
Ejecutivo; fue un tipo que osciló dentro de esta tipología entre el presi-
dencialismo atenuado y el parlamentarismo aproximado.
En todo caso, dicho gobierno colegiado sólo se implantó en Uruguay,
en dos breves periodos y en forma diversa; no tuvo influencia en Améri-
ca Latina, y el de la ley fundamental de 1934, reformada en 1952 para
reintroducir el Ejecutivo colegiado, terminó en gran desprestigio, porque,
cierto o no, a él se atribuyó, en buena parte, la crisis política y económica
que aquel país sufrió entonces.
La Constitución uruguaya de 1934, a la cual ya aludí, señaló que las
funciones ejecutivas las ejercía el presidente y el ministro respectivo. Se
creó el Consejo de Ministros con facultades respecto a todos los actos de
administración y de gobierno que propusiera el presidente o cualquiera
de los ministros. Este Consejo, entonces, podía revocar las decisiones del
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO180
Loewenstein, Karl, “La «presidencia» fuera de los Estados Unidos”, Boletín del
Instituto de Derecho Comparado de México, México, año II, núm. 5, 1949, pp. 22-27.
18 Sánchez Agesta, Luis, Curso de derecho constitucional comparado, Madrid, Uni-
versidad de Madrid, Facultad de Derecho, 1976, pp. 243-245.
presidente, y se intentó que el órgano colegiado diseñara las grandes lí-
neas políticas del gobierno.
El constituyente delineó al consejo de ministros como el “contralor in-
terno” del presidente. En la realidad, el presidente fue el centro del Poder
Ejecutivo, porque los ministros nombrados y removidos libremente por
él, reunidos en el Consejo, no alcanzaron a tener fuerza política.19
En 1952, se reformó la anterior Constitución para modificar el Poder
Ejecutivo, el que sería ejercido por el Consejo Nacional de Gobierno, ór-
gano integrado por nueve miembros como en 1918, con la diferencia, en-
tre otros aspectos, que la presidencia de la República desapareció como
ente independiente de dicho Consejo.
El sistema cubano constituye una autocracia; una sola persona concen-
tra el poder desde 1959 hasta la fecha.
En consecuencia, la tipología de Sánchez Agesta es realmente la de
Loewenstein, aunque esta última es preferible, en virtud de que los dos
modelos que adicionó el jurista español no son tales. Sin embargo, queda
clara mi afirmación en el sentido de que la clasificación de Loewenstein
ejerció influencia posterior. Sánchez Agesta fue uno de los constitucio-
nalistas españoles más conocidos y estudiados en la América Latina de
los años sesenta a los ochenta.
Adelanto una idea que expondré al proponer una tipología. En una
clasificación no es debido mezclar los gobiernos democráticos con los
autocráticos. El sistema presidencial o el presidencialismo sólo existe en
gobiernos democráticos. Las autocracias son precisamente eso: autocra-
cias, aunque se disfracen de sistema parlamentario o presidencial. Sería
tanto como afirmar que, en sus comienzos, el fascismo o el nazismo fue-
ron parlamentarismos; no, fueron autocracias. Y Sánchez Agesta incurrió
en esa confusión.
C. Salvador Valencia Carmona, distinguido constitucionalista mexica-
no, se refirió a cuatro “formas” de presidencialismo en la región latinoa-
mericana, en la época contemporánea:
a) Dictadura oligárquica, donde el poder se concentra en un caudillo
apoyado por el ejército o su guardia pretoriana. Estas dictaduras solieron
prolongarse por décadas e, incluso, el poder pasó de padres a hijos, como
en el caso de los Duvalier en Haití o los Somoza en Nicaragua. Valencia
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 181
19 Gros Espiell, Héctor, Las Constituciones del Uruguay, Madrid, Centro Iberoameri-
cano de Cooperación, 1978, pp. 88-91, 114-116, 140-144.
Carmona expresó que esta “forma” se encontraba en extinción y consti-
tuía una supervivencia del siglo XIX en el siguiente.
b) Dictadura militar, que posee un tinte marcadamente autoritario,
con frecuencia se apoyó en grupos económicos muy fuertes, y sujetó al
país a una represión generalizada. La excepción fue la existencia de regí-
menes castrenses “progresistas”, que expidieron algunas normas refor-
mistas y de carácter social.
c) Régimen populista, que se caracterizó por la mezcla de elementos
autocráticos y de participación popular, que suele ser una respuesta de
coyuntura a graves problemas económicos y la presencia de clases socia-
les emergentes, a las que se intentó captar. Generalmente, esta “forma”
requirió un líder carismático que substituyó al viejo caudillo, y quien
animó el entusiasmo colectivo y una especie de “revolución de las expec-
tativas”, en expresión de Di Tella. Entre los ejemplos, Salvador Valencia
señaló a Juan Domingo Perón en Argentina, Getulio Vargas en Brasil, y
José María Velasco Ibarra en Ecuador.
d) Régimen democrático, que operó de manera bastante irregular en la
región, dentro del cual mencionó algunos periodos de Costa Rica, Uru-
guay, Chile y Colombia.20
La clasificación de Loewenstein, y parte de la de Sánchez Agesta, está
construida con conceptos jurídicos. La de Salvador Valencia, principalmen-
te, con nociones políticas. Este último autor se interesó fundamentalmente
en clasificar el sistema político más que el sistema de gobierno. El criterio
de Valencia Carmona es válido, aunque carece de un aspecto trascendental:
¿cuál es la relación entre los poderes Ejecutivo y Legislativo? Es probable
que Valencia contestara que en sus tres primeras clases o tipos existe una
subordinación total o casi total del Legislativo, al haber el Ejecutivo concen-
trado el poder. Entonces, esos tres tipos constituyen autocracias y pueden
ser considerados clases o subtipos de aquélla. No obstante, la visión política
guarda importancia para conocer la esencia del sistema, más allá de las auto-
calificaciones que realice el propio sistema.
D. Humberto Nogueira Alcalá distinguió entre los regímenes autorita-
rios con fórmulas presidencialistas y los presidencialismos democráticos.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO182
20 Valencia Carmona, Salvador, El Poder Ejecutivo latinoamericano, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 1979, pp. 77-83.
Estoy de acuerdo con esta puntualización, yo mismo he señalado21 que
ninguna autocracia o dictadura puede ser considerada un sistema pre-
sidencial, sino que son precisamente eso: autocracias. Los sistemas presi-
denciales sólo existen en las democracias. Para referirse a Latinoamérica,
el autor chileno prefiere el término de presidencialista o presidencialismo
para diferenciar esos sistemas del norteamericano. En 1978, a mi estudio
correspondiente lo intitulé El presidencialismo mexicano,22 pero general-
mente esos tres términos se emplean en forma indistinta.
A su vez, a los presidencialismos democráticos, “con fórmulas más o
menos presidencialistas”, los clasifica en:23
a) Presidencialismo puro, donde el presidente es el órgano preponde-
rante del sistema político. Las características corresponden a la concep-
ción clásica del régimen presidencial.24
b) Presidencialismo dirigido que conserva las características del puro,
pero con limitaciones, ya sean impuestas o voluntarias, a la libertad y a
la participación de las fuerzas políticas en el gobierno del país. Como
ejemplos señaló el Frente Nacional Colombiano, que comenzó en 1958,
y el régimen mexicano hasta 1990.25
c) Presidencialismo parlamentario o atenuado, en el cual el presiden-
te debe tomar en cuenta la integración del congreso para definir la políti-
ca gubernamental. El órgano legislativo posee extensas facultades fiscali-
zadoras, puede realizar interpelaciones, remover ministros a través del
voto de censura o el rechazo de la moción de confianza. El titular del Po-
der Ejecutivo se encuentra limitado por la participación efectiva de los
ministros en sus decisiones.
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 183
21 Véanse las siguientes obras de Carpizo, Jorge, “Características esenciales…”, cit.,
nota 1, pp. 39-70; “Concepto de democracia y sistema de gobierno en América Latina”,
en esta obra, pp. 81, 87, noción en la cual profundizo en este ensayo al proponer una ti-
pología del presidencialismo latinoamericano, en el apartado V, A.
22 Carpizo, Jorge, El presidencialismo mexicano, México Siglo Veintiuno Editores,
1978, 240 pp.
23 Nogueira Alcalá, Humberto, op. cit., nota 43, pp. 339-345. Del mismo autor, “Los
regímenes presidenciales de América Latina, tipología y análisis crítico”, IV Congreso
Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de Investigacio-
nes Jurídicas, 1992, pp. 472-486.
24 Véase la nota 1.
25 Nogueira Alcalá, Humberto, “Tópicos sobre clasificación…”, cit., nota 43, pp. 344
y 345.
El distinguido tratadista sudamericano señaló como ejemplos de este tipo
a las Constituciones de Costa Rica de 1949, de Uruguay de 1967, de Guate-
mala de 1985, de Perú de 1993, y de Argentina con la reforma de 1994.
Fácil es percatarse de que la tipología de Nogueira Alcalá está inspira-
da, también,en gran parte, en la formulada por Loewenstein.
No obstante, en mi criterio, no es del todo correcto identificar al tipo
puro con el órgano preponderante del sistema, aunque en una época de
América Latina con frecuencia coincidieron. Téngase en cuenta que es
probable que se califique al sistema presidencial norteamericano como ti-
po puro, y dependiendo de una serie de factores, hay épocas en que el ór-
gano preponderante ciertamente es el presidente; en otras, el congreso y,
a veces, existe equilibrio entre esos órganos del poder, pero el tipo de
presidencialismo norteamericano en las tres situaciones apuntadas con-
serva su mismo carácter normativo, constituye un tipo puro, y son aspec-
tos del ser los que lo hacen oscilar y precisar el tipo de acuerdo con la
realidad. Lo mismo acontece en América Latina.
Es interesante el tipo de presidencialismo dirigido que el profesor chi-
leno propone, en virtud de que en diversas ocasiones existen situaciones
en que el régimen no puede ser calificado de autocracia, pero presenta
carencias democráticas y, en otras, no satisface todas las características
que la democracia moderna exige, pero existe respeto a los derechos hu-
manos, aunque no total, y el poder es susceptible de ser controlado, aun-
que no plenamente. En un buen análisis de la situación latinoamericana,
este tipo no debe ser olvidado, aunque hay que ser extremadamente cui-
dadoso en su manejo y examen, para no incurrir en confusiones o justifi-
car una autocracia.
Nogueira Alcalá es uno de los autores que más se ha dedicado a estu-
dios serios sobre presidencialismo y parlamentarismo en nuestra región;
su tipología es primordialmente de carácter jurídico, sin descuidar el as-
pecto político.
E. Jorge Lanzaro, inspirado principalmente en Dahl y Lijphart, distin-
gue entre presidencialismo de mayoría y presidencialismo pluralista.
Lijphart señaló la anterior caracterización únicamente respecto a los sis-
temas parlamentarios porque, desde su óptica, los presidencialismos son
siempre de mayoría.26
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO184
26 Lijphart, Arend, “Presidentialism and Majoritarian Democracy…”, cit., nota 16,
pp. 91-93, 96-99, 101-102. Del mismo autor, Modelos de democracia. Formas de gobier-
Lanzaro utiliza las ideas del teórico holandés y las coloca de cabeza:
Desde luego, existe presidencialismo pluralista y América Latina lo com-
prueba.
Para Lanzaro, el presidencialismo de mayoría implica que el que gana,
gobierna. Por el contrario, en el presidencialismo pluralista, de jure o de
facto, el que gana comparte su triunfo de alguna manera y se ve obligado
a negociar los actos de gobierno. En este segundo tipo, las mayorías no
llegan “manufacturadas”, sino que deben ser formadas a través de inter-
cambios, negociaciones, compromisos y coaliciones, que relacionan al
presidente con el congreso, los partidos y las fracciones de partido.
Desde las anteriores perspectivas puede hablarse de gobierno de parti-
do o de un solo partido (presidencialismo mayoritario) y, de su contra-
parte, de gobierno de compromiso, gobierno de minoría o de coalición en
sus diversas fórmulas (presidencialismo pluralista).
Lanzaro resalta seis “claves” para discernir si el régimen presidencial
puede ser calificado de mayoría o pluralista, dependiendo de las siguien-
tes coordenadas:
a) Las relaciones entre el gobierno y el congreso, las competencias de
cada uno de ellos, la participación del presidente en el procedimiento le-
gislativo, incluida la “clave” del veto, las facultades legislativas del pre-
sidente; la discrecionalidad de la administración; los canales de informa-
ción y comunicación entre los poderes políticos; Poder Ejecutivo más
personal o más colegiado, y las facultades de los ministros; la organiza-
ción del Poder Legislativo, el número de cámaras, el quórum y la fuerza
de sus comisiones.
b) El grado de descentralización política y su efectividad; las repercu-
siones del federalismo en la conformación del sistema de partidos y en el
nivel de las instancias centrales de gobierno; la participación de los re-
presentantes de partido —exclusiva o plural— en los órdenes de gobier-
no; las relaciones de poder de las autoridades electas y de los partidos
con los cuerpos profesionales de la sociedad, incluidas las burocracias.
c) El sistema de partidos políticos, el grado de pluralismo, el reconoci-
miento a las reglas de juego, la legitimidad compartida, la alternancia, la
competitividad; el patrón de intercambios y de cooperación; el régimen
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 185
no y resultados en treinta y seis países, Barcelona, Ariel, 2000; pp. 14-19, 108-109,
126-132. Véase Dahl, Robert A., Dilemmas of Pluralist Democracy. Autonomy vs. Con-
trol, New Haven, Yale University Press, 1982, pp. 75-76, 166, 175-181, 202-205.
electoral, el principio mayoritario, proporcional o mixto; la franja de in-
clusión o exclusión de diversas opciones políticas.
d) Las reglas no escritas y las culturas y subculturas políticas y parti-
darias, con mayores o menores grados de heterogeneidad/homogeneidad,
con “sus mezclas y superposiciones irregulares, sus conflictos, en un ré-
gimen que es a la vez de articulación y de competencia”.
e) Los estilos de liderazgo y de legitimación; el apego a la Constitu-
ción real y las facultades metaconstitucionales que el sistema político o
la cultura política otorga al presidente, como puede ser la jefatura de su
partido político.
f) Los ejercicios plebiscitarios o “populistas”, que implican un gobier-
no “vertical” o “personalista”, que puede conducir a una presidencia cau-
dillesca que incluso puede presionar o saltear los procedimientos institu-
cionales y pueden conducir al “hiperpresidencialismo”. Lo opuesto es
una conducción pluralista del gobierno.
Ahora bien, Jorge Lanzaro advierte que en la actualidad el presiden-
cialismo latinoamericano se renueva con el “presidencialismo de coali-
ción”, cuyo origen se encuentra en esta región geográfica desde hace
tiempo, pero en nuestros días adquiere nuevo vigor y se extiende a países
en los cuales era desconocido. El autor alude a coaliciones: electorales,
de reforma, legislativas y de gobierno. Estas últimas son las más impor-
tantes y presentan aspectos novedosos en la parte latina del continente
americano.
El autor concluyó que el presidencialismo en la región transita “a tra-
vés de sendas sinuosas y diversificadas, con tipos de régimen y modos de
gobierno distintos y mutantes, diferentes formatos de democracia y cier-
tas alternativas de pluralismo”.27
Las ideas de Lanzaro son por demás interesantes; es la razón por la
cual las he glosado y sintetizado. No intentó realizar una tipología del
presidencialismo latinoamericano, pero se acercó mucho a ello. No obs-
tante, sus seis claves pueden desglosarse en decenas de claves, como el
lector se habrá percatado, y eso que sólo expuse los aspectos más rele-
vantes de cada clave o subclave. Sin embargo, queda clara la distinción
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO186
27 Lanzaro, Jorge, “Tipos de presidencialismo y modos de gobierno en América Lati-
na”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones políticas en
América Latina, Buenos Aires, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional-Consejo Lati-
noamericano de Ciencias Sociales, 2001, pp. 22-28, 32-340.
entre presidencialismo de mayoría y presidencialismo pluralista, aunque
en cada sistema los matices son disímbolos, y es probable que ningún
presidencialismo satisfaga plenamente las decenas de claves que expone,
pero sí acierta en establecer una gran distinción, la que se beneficiaría si
los parámetros se concretaran a seis características esenciales.
El mérito principal de Lanzaro es que rompió el mito académico, repe-
tido sin mayor análisis, de que el presidencialismo únicamente puede ser
gobierno de mayoría, excluyéndosele tajantemente del gobierno pluralis-
ta. Uno de los aspectos sobresalientes del presidencialismo latinoameri-
cano, y cada día más, son las coaliciones de gobierno, las cuales existen
generalmente cuando el Ejecutivo no cuenta con mayoría en el congreso
y desea hacer realidad su programa de gobierno. Entonces, sin la colabo-
ración del congreso esa finalidad no podrá alcanzarse o será muy difícil y
accidentada.
Existen países en la región latinoamericana en los cuales se presentan
gobiernos divididos, y no son afectos a formar gobiernos de coalición,
que, desde luego, no son la panacea, sino que pueden ser instrumento de
buen gobierno. Uno de estos ejemplos lo constituye México, mi país, el
cual debe mirar, aprender e inspirarse, en este aspecto como en muchos
otros, en el derecho constitucional latinoamericano comparado.
No estoy en contra del presidencialismo de mayoría cuando un partido
o una coalición de partidos gana las elecciones y tiene mayoría en el con-
greso, siempre y cuando aquéllas sean libres, periódicas, imparciales, ob-
jetivas y equitativas. Tal es la voluntad del electorado. Únicamente hay
que respetar los derechos de las minorías políticas y siempre será prove-
choso escucharlas y, hasta donde sea posible, hacerlas participar en las
decisiones. El futuro de los gobiernos en América Latina, probablemen-
te, se encuentre en gobiernos pluralistas, incluyentes, de coalición, aun-
que un partido obtenga mayoría electoral, en virtud de sus beneficios pa-
ra la estabilidad y la gobernabilidad del país. Al tiempo.
Las claves de Lanzaro constituyen un buen ejercicio de combinación de
elementos jurídicos, políticos, sociológicos y culturales, análisis que sue-
len ser útiles para el conocimiento de la realidad o ser constitucionales.
F. S. Mainwaring y M. Shugart señalaron que el presidencialismo
—se están refiriendo a Latinoamérica— presenta variaciones importantes
y no constituye un régimen homogéneo; en consecuencia, las diferencias
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 187
entre dichos presidencialismos son realmente importantes, tanto como las
que existen entre el sistema presidencial y el parlamentario.
Los presidencialismos varían principalmente de acuerdo con cuatro
factores-clave, a saber: a) si se configura como un presidencialismo puro
o qué tanto se aleja de este modelo; b) las facultades legislativas del pre-
sidente; c) el sistema de partidos políticos, que afecta la relación entre el
congreso y el presidente, y d) la existencia o falta de disciplina partidista.
Estos autores afirmaron que existen otros factores importantes que de-
terminan la manera en que el presidencialismo funciona, y entre ellos re-
saltaron: la calidad del liderazgo, la naturaleza de las divisiones sociales
y los conflictos políticos, el desarrollo económico y la cultura política.
No obstante, estos tratadistas enfatizaron que los arreglos institucionales
auxilian u obstaculizan al régimen democrático en su objeto de gobernar
con efectividad.
Mainwaring y Shugart dedujeron “tentativamente” de sus trabajos y
de los de los otros autores incluidos en el libro, que: a) los sistemas pre-
sidenciales tienden a funcionar mejor cuando el presidente posee faculta-
des legislativas limitadas, en virtud de que entonces el congreso tiene
mayor oportunidad para debatir y ponerse de acuerdo en asuntos contro-
vertidos, además en estos casos —de facultades legislativas limitadas—,
si el presidente no cuenta con mayoría en el congreso, estará menos incli-
nado, por carencia de instrumentos, a intentar someter al congreso, con
lo cual disminuyen las probabilidades de enfrentamiento o crisis entre
esos dos órganos políticos.
Los profesores norteamericanos señalaron un segundo factor en este
punto, b) el presidencialismo generalmente funciona mejor si el Ejecuti-
vo cuenta con el apoyo de un bloque importante de legisladores.28
Mainwaring y Shugart construyeron una especie de tipología en la
cual entremezclaron elementos jurídicos y políticos; no obstante, el peso
mayor recae en estos últimos, por lo cual nos encontramos ante una clasi-
ficación de naturaleza política. Esta afirmación no contiene ningún matiz
despectivo. Por el contrario, siempre he sostenido que el derecho consti-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO188
28 Mainwaring, Scott y Shugart, Mattew Soberg, “Introduction” y “Conclusion:
Presidentialism and the Party System” en Mainwaring, S. y Shugart, M. S. (eds.), Pre-
sidentialism and Democracy in Latin America, Cambridge University Press, Nueva
York, 1997, pp. 1, 435 y 436.
tucional, para su cabal comprensión y entendimiento, no puede ignorar
aspectos que por su naturaleza son analizados por otras ciencias sociales.29
G. Este tema de la tipología del presidencialismo latinoamericano
también ha preocupado a otros distinguidos estudiosos entre los que po-
demos citar a: R. A. Gómez, Francisco Cumplido, Antonio Colomer Via-
del, Dieter Nohlen y al ex director del Instituto de Investigaciones Jurídi-
cas de México, el tratadista Diego Valadés.30
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 189
29 Carpizo, Jorge, El presidencialismo…, cit., nota 22, pp. 10 y 11.
30 Gómez, R. A. distinguió a los ejecutivos latinoamericanos en: a) el presidente
constitucional; b) el caudillo demagógico; c) el guardián militar, y d) el caudillo paterna-
lista, en Government and Politics in Latin America, Nueva York, Random House, 1965,
pp. 90-98. Cumplido, Francisco se refirió a: a) el gobierno presidencial de ejecutivo vi-
gorizado, b) el gobierno presidencial parlamentario, c) el gobierno presidencial controla-
do, d) el gobierno semipresidencial, y e) sin olvidarse del gobierno presidencial autorita-
rio, en El sistema democrático en América Latina, Santiago de Chile, Editorial ICHEH,
1984, pp. 10-25. Colomer Viadel, Antonio propuso una clasificación basada, según su
afirmación, “en la relación interna entre competencias constitucionales y comportamien-
tos institucionales, y de otra, en la relación externa de esta presidencia con los otros po-
deres y el conjunto social”, y se refirió a: a) presidencialismo hegemónico de excepción,
b) presidencialismo hegemónico constitucional democrático, c) presidencialismo autóno-
mo, de equilibrio de poderes, y d) presidencialismo con sujeción parlamentaria, en “El
presidencialismo iberoamericano y el Estado. Notas para el análisis de una crisis”, IV
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, México, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas-Instituto Iberoamericano de Derecho Constitucional, 1992, pp.
141-144. Nohlen, Dieter distinguió, desde el aspecto constitucional, entre presidencialis-
mo reforzado, presidencialismo puro, presidencialismo atenuado y presidencialismo par-
lamentarizado, en “Presidencialismo versus parlamentarismo: dos enfoques contrapues-
tos”, cit., nota 6, pp. 23-24. Nohlen, Dieter, en obra diversa, afirmó que: “En el ámbito
del presidencialismo, en América Latina, hay tantas variantes como casos; en forma tipo-
lógica pueden distinguirse por lo menos cinco: el presidencialismo autoritario, el reforza-
do, el puro, el atenuado y el parlamentarizado. Más allá de sus propias características, in-
fluyen decididamente en su funcionamiento: primero, la relación entre Estado y sociedad
(por ejemplo, la fuerza del factor clientelismo y corporativismo) y la fortaleza del siste-
ma representativo; segundo, el sistema de partidos políticos, su estructura y dinámica;
tercero, los modos de comportamiento e interacción de los actores políticos. Respecto a
éstas y otras variables, los presidencialismos en América Latina difieren tanto que parece
muy cuestionable debatir los problemas de gobierno bajo un único concepto de presiden-
cialismo. Vale añadir que incluso dentro de una variante del sistema presidencial, es im-
portante tomar en cuenta el factor tiempo, dado que el modo de funcionamiento del siste-
ma puede variar acorde con el cambio de los tres parámetros mencionados…”. Véase El
contexto hace la diferencia: reformas institucionales y el enfoque histórico-empírico,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Tribunal Electoral del Poder Judi-
cial de la Federación, 2003, pp. 17, 55. Diego Valadés identifica tres modelos de sistema
IV. UTILIDAD Y DIFICULTAD DE LAS CLASIFICACIONES Y TIPOLOGÍAS
Antes de proponer una tipología del presidencialismo latinoamerica-
no, abordo las razones de por qué me ocupo del tema, de su utilidad para
el conocimiento de las instituciones, y de las dificultades que implica
cualquier tipología o clasificación en las ciencias sociales y, en este espe-
cífico caso, en el derecho constitucional comparado.
No obstante, mi experiencia me indica que los beneficios son más im-
portantes que las imprecisiones en que se pueda incurrir.31
Clasificar implica reunir, de acuerdo con las semejanzas y las diferen-
cias, a familias, sistemas, órdenes jurídicos e instituciones que son apa-
rentemente similares.32 Es decir, supone un ejercicio de agrupamiento de
los objetos de análisis con la finalidad de integrar categorías sistemáticas,
en las cuales se incluyan los casos que presentan elementos afines y que
permiten formar dichas categorías. Exhaustividad y exclusividad —en
palabras de Giuseppe de Vergottini— son los rasgos propios de una cla-
sificación.33
Las clasificaciones tienen valor pedagógico, nos permiten comprender
con mayor facilidad las semejanzas y las diferencias de familias, ordena-
mientos e instituciones que parecen iguales o similares y, concomitante-
mente, ayudan a precisar el derecho, código o institución nacionales. Por
contraste, aflora con mayor precisión lo nuestro, con sus fortalezas y de-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO190
presidencial en América Latina de acuerdo con la vigencia y la eficacia de los instrumen-
tos de control. En esta forma se refiere al sistema presidencial tradicional, al transicional
y al democrático. El tradicional se relaciona con el ejercicio autoritario del poder. En el
transicional existen controles jurisdiccionales eficaces, pero los de carácter político no
presentan pleno desarrollo. En el democrático operan eficazmente tanto los controles ju-
risdiccionales como los políticos, en El gobierno de gabinete, México, UNAM, Instituto
de Investigaciones Jurídicas, 2003, pp. 29-31.
31 En otras ocasiones me he ocupado de proponer clasificaciones y tipologías con
finalidades didácticas. Véase Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas-Porrúa, 1999, pp. 62-77, 267-269, 310-
317, 428-433.
32 Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, Introducción al derecho público comparado,
México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 86.
33 Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 41.
bilidades, lo cual puede constituir buen instrumento para el mejoramien-
to de lo clasificado.34
Las clasificaciones en el derecho constitucional comparado —o en el
derecho público comparado— presentan diversas dificultades, tal y como
ha expuesto Lucio Pegoraro, a saber: su rigor científico no es el que co-
rresponde a las ciencias de la naturaleza; se utilizan términos con signifi-
cados parecidos, pero no iguales; el objeto a clasificar es extraordinaria-
mente mutable, con lo cual un tipo o clase, en un tiempo breve, puede
pasar a otro diferente; la clasificación no es el objeto de la investigación,
sino únicamente un instrumento para la realización de la misma; la selec-
ción del material y su agrupamiento, así como la búsqueda de los térmi-
nos precisos para los géneros identificados, porque ambas actividades se
encuentran condicionadas por la exigencia de la verificación empírica, y
por la existencia de los usos lingüísticos.35 Además, no es lo mismo una
clasificación de derecho público que una de derecho civil y, dentro del
derecho público, tampoco lo es si se refiere a derecho laboral o penal que
a derecho constitucional, el cual se encuentra bastante determinado por la
terminología relacionada con los fenómenos del poder.
Las clasificaciones realizadas en derecho constitucional presentan im-
precisiones. No obstante, hay que ser lo más preciso posible, para cir-
cunscribir el concepto con el término adecuado, buscando que se preste a
las menores interpretaciones; con esa finalidad, la definición que se pro-
pone del término, género, tipo o clase, debe ser lo menos ambigua posi-
ble; habrá de perseguirse que las diferencias entre conceptos y tipos sean
fácilmente ostensibles; habrá que buscar el justo equilibrio entre la sim-
plicidad y la complejidad, debido a que ambos extremos pueden inutili-
zar la utilidad de la clasificación y, además, el concepto clasificado debe-
rá tener o haber tenido alguna estabilidad temporal.36 Desde luego, los
conceptos y tipos deben ser susceptibles de comparación para poderlos
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 191
34 David, René y Jauffret-Spinosi, Camille, Les grands systèmes de droit contempo-
rains, París, Dalloz, 2002, pp. 4, 16. Afonso da Silva, José, “Direito constitucional com-
parado e processo de reforma do Estado”, en Serna de la Garza, José María (coord.), Me-
todología del derecho comparado. Memoria del Congreso Internacional de Culturas y
Sistemas Jurídicos Comparados, México, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas,
2005, p. 269. Vergottini, Giuseppe de, op. cit., nota 3, p. 52.
35 Pegoraro, Lucio y Rinella, Angelo, op. cit., 32, pp. 87-92.
36 Ibidem, pp. 93-98, 100.
clasificar.37 La materia de la clasificación —el género— son los tipos
—la especie— que se agrupan y se distinguen. La tipología es la clasifi-
cación que se ha afinado y completado.
Con base en lo anterior voy a proponer una tipología de los sistemas
presidenciales latinoamericanos. Sin duda alguna, mi tipología tiene as-
pectos que agradecer a las que he expuesto en este ensayo.
Las tipologías examinadas, y la mía, se encuentran dentro del campo de
la microcomparación, en virtud de que se refieren a una institución concreta:
el sistema presidencial en América Latina, en contraste con la macrocompa-
ración, que es la relativa a los sistemas u ordenamientos jurídicos en su glo-
balidad, haciendo énfasis en sus aspectos distintivos y fundamentales.
En el derecho constitucional, para la realización de una clasificación
se presenta un grave problema: si nos concretamos a conocer únicamente
lo que la norma dispone e ignoramos el ser y la aplicación de aquélla,
podemos estar caminando en el vacío y, en consecuencia, no aproximar-
nos al conocimiento y realidad de la institución. Por otra parte, si nos
alejamos del campo de la norma, caemos en el de la politología que, con
todo su valor, se aleja del derecho constitucional, de la seguridad que
otorga la forma, y estamos en mayor riesgo de equivocarnos.
A su vez, existe un tercer método, contrastar la norma con la realidad
de su aplicación, el cual Karl Loewenstein empleó con gran provecho en
su conocida clasificación ontológica de las Constituciones.38 No obstan-
te, una investigación de derecho constitucional debe privilegiar los ele-
mentos jurídicos: la norma, la jurisprudencia, la doctrina, sin descuidar
aspectos políticos, sociales, económicos y culturales.39
Todavía existen juristas que son alérgicos a esta última clase de com-
paración o clasificación, en virtud de que se encuentran dentro de la pre-
tendida pureza de la ciencia jurídica, la cual tanto defendió el gran jurista
Hans Kelsen.40 Sin embargo, no puede olvidarse que el derecho constitu-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO192
37 Afonso da Silva, José, op. cit., nota 34, p. 272.
38 Loewenstein, Karl, Teoría de la..., cit., nota 1, pp. 422-424.
39 Silvero Salgueiro, Jorge, “El método funcional en la comparación constitucional”,
en Serna de la Garza, José María (coord.), Metodología del Derecho Comparado. Memo-
ria del Congreso Internacional de Culturas y Sistemas Jurídicos Comparados, México,
UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas, 2006, p. 411. David, René y Jauffret-Spi-
nosi, Camille, Les grands systèmes…, cit., nota 34, p. 15.
40 Kelsen, Hans, Teoría pura del derecho, Buenos Aires, Eudeba, 1960, pp. 20, 40-41,
60, 97-99.
cional es el cauce normativo por el cual se desarrolla el fenómeno del po-
der, y el estudio exclusivo de la norma, reitero, puede conducir a conclu-
siones erróneas.
En consecuencia, los análisis y estudios de las relaciones del deber-ser
con el ser, son parte esencial del derecho constitucional para su cabal
comprensión.
V. TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO.
UNA PROPUESTA
A. Lo primero que hay que asentar respecto a una tipología del presi-
dencialismo latinoamericano es que éste únicamente puede ubicarse
dentro del gobierno democrático. Es decir, las autocracias no configu-
ran un sistema presidencial, sino algo diferente, como son las dictadu-
ras, los gobiernos totalitarios, los gobiernos militares, los gobiernos de
facto, las tiranías, las teocracias o similares. Si estos gobiernos se auto-
denominan sistema presidencial o parlamentario, es únicamente una fa-
lacia, una máscara, un disfraz para ocultar la realidad.
He definido a la democracia como el método y la técnica que permite a
los ciudadanos elegir a los dirigentes, quienes se encuentran controlados y
responsabilizados en los marcos que señala el orden jurídico del país, con
la finalidad de garantizar el goce de los derechos humanos.41 Prefiero otra
definición mía, que es más extensa, pero para el propósito de estos párra-
fos, la asentada es suficiente. En forma ejemplificativa, se puede decir que
en la democracia las elecciones son libres, existen pesos y contrapesos en-
tre los órganos del poder, las autoridades están limitadas, controladas y
son responsables de sus actos, y existe respeto a los derechos humanos;
por el contrario, en la autocracia no existen elecciones, o si las hay son una
farsa, el poder está concentrado sin contrapeso alguno y el detentador de
ese poder es irresponsable de sus actos; se desprecian los derechos huma-
nos, los cuales son consuetudinariamente violados y, a veces, incluso co-
mo política de Estado.
Entonces, insisto, los sistemas presidenciales únicamente se encuen-
tran dentro de gobiernos democráticos, en los cuales el poder está contro-
lado y asegurada la vigencia de los derechos humanos.
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 193
41 Carpizo, Jorge, “Concepto de democracia y...”, cit., nota 21, p. 100.
En mi tipología, descarto por completo los gobiernos autocráticos, los
cuales por desgracia han proliferado en nuestra región, en virtud de que
no son objeto de mi estudio. Desde luego, analizarlos es importante, pero
no en este ensayo.
Así, concluyo, los sistemas presidenciales sólo existen en el contexto
de gobiernos democráticos.
B. La tipología del presidencialismo latinoamericano debe contem-
plarse desde tres ángulos o perspectivas:
a) La de la norma constitucional, el deber-ser constitucional o la jurí-
dico-constitucional.
b) La de la realidad constitucional, el ser constitucional o la políti-
co-constitucional.
c) La de la interacción de la norma con la realidad constitucional, la
del deber-ser con el ser o, la de la norma con la realidad política.
En las tres perspectivas, utilizaré el primer término expuesto.
C. Desde la perspectiva de la norma constitucional distingo cinco tipos:
— Presidencialismo puro.
— Presidencialismo predominante.
— Presidencialismo atemperado.
— Presidencialismo con matices parlamentarios.
— Presidencialismo parlamentarizado.
Desde la perspectiva de la realidad constitucional distingo tres tipos:
— Presidencialismo hegemónico.
— Presidencialismo equilibrado.
— Presidencialismo débil.
Además, debe tenerse en cuenta una tercera perspectiva que ayuda a
comprender el universo del presidencialismo latinoamericano en casi dos
siglos, a partir de su implantación en la región.
Desde la perspectiva de la interacción de la norma con la realidad
constitucional, se pueden distinguir diversos tipos, que se forman con los
señalados en las otras dos perspectivas:
Tanto el presidencialismo puro como el predominante, el atemperado
y el que posee matices parlamentarios pueden configurar alguno de los
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO194
tres tipos que se presentan en la realidad: presidencialismo hegemónico,
equilibrado o débil.
Ahora bien, el presidencialismo parlamentarizado puede ser: hegemó-
nico o débil. Por su propia naturaleza excluye el tipo equilibrado, como
expondré.
En las páginas siguientes realizo comentarios sobre estos tipos y los
elementos que los caracterizan.
VI. LA PERSPECTIVA DESDE LA NORMA CONSTITUCIONAL
Examino los cinco tipos propuestos desde esta perspectiva, los carac-
terizo y expongo algunos ejemplos para su mayor comprensión.
Los ejemplos son útiles; sin embargo, también muestran que no es po-
sible hacer una separación como si se tratara de un pan o de una fruta. A
veces, entre un tipo y el otro, existen zonas comunes o grises que hacen
difícil su colocación en un tipo determinado, lo cual se presta a discu-
sión. Además, podría pensarse que alguna de sus características casi lo
podrían colocar en un tipo diverso. La tipología propuesta sería aséptica
sin los ejemplos y menos vulnerable a las críticas. A pesar de ello, opté
por los ejemplos en este inciso, porque persigo que la tipología tenga
efectos didácticos y auxilie a comprender el complicado panorama del
presidencialismo latinoamericano frente a la concepción que propugna su
unidad y que señala que puede ser examinado en bloque, casi olvidando
o ignorando su diversidad.
A. El presidencialismo puro, no es sinónimo de hegemónico. Se le
llama puro porque se aproxima al modelo norteamericano en gran par-
te: el Poder Ejecutivo es unitario; la designación del presidente la reali-
za el pueblo, en elección directa o indirectamente y por un periodo de-
terminado; existen equilibrios, pesos y contrapesos, entre los órganos
del poder; el presidente designa y remueve libremente a los ministros,
quienes son responsables ante el presidente; éste posee facultad de veto
respecto a los proyectos de leyes; ni el presidente ni los ministros son
políticamente responsables ante el congreso, aunque pueden ser sujetos
de un juicio de responsabilidad política, que es un mecanismo diverso
al de la responsabilidad política en un sistema parlamentario, aunque
posean algún elemento en común.
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 195
También se le denomina puro a este tipo debido a que no posee mati-
ces parlamentarios ni contiene elementos que alteren, en lo fundamental,
el sistema de controles mutuos del presidencialismo.
Ahora bien, lo anterior no quiere decir que las Constituciones latinoa-
mericanas hayan seguido y sigan al pie de la letra el modelo norteamerica-
no. Desde las primeras Constituciones, primordialmente por la influencia
de la Constitución Española de Cádiz, el presidencialismo latinoamericano
presentó algunas características propias, como, entre otras, el refrendo mi-
nisterial de los actos del presidente, la iniciativa de ley por parte del Poder
Ejecutivo y la designación de los ministros sin intervención del Senado.42
En buena parte del siglo XIX, un gran número de Constituciones dise-
ñó el tipo puro, el cual, poco a poco, fue transformándose. Hoy en día,
los países que lo consagran son los menos, entre los cuales se pueden
mencionar a Brasil, con una característica propia, y a México.
Costa Rica se encuentra en una situación limítrofe. El distinguido
constitucionalista Rubén Hernández Valle considera que Costa Rica po-
see un carácter híbrido entre el presidencialismo y el parlamentarismo,
siendo predominante el primero; enuncia las características que, de
acuerdo con su criterio, son de carácter parlamentario en la Constitución
de ese país,43 varias de las cuales son las que he señalado como elemen-
tos propios del presidencialismo latinoamericano desde su instauración.
En todo caso, se le podría calificar de sistema con matices parlamenta-
rios, aunque considero que se encuentra más cerca del tipo puro. La obli-
gación de los ministros de informar al congreso y la facultad de éste a ci-
tarlos a comparecer a sus sesiones en forma obligatoria y a interpelarlos,
no altera, en mi opinión, el quid del tipo puro. Si no, ni México podría
ser clasificado actualmente dentro de este tipo.
Ahora bien, la Constitución de Costa Rica contiene un precepto ambi-
guo que se puede prestar, a primera vista, a confusiones; es el 121, frac-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO196
42 Véase Cox, Gary y Morgenstern, Scott, “Reactive Assemblies and Proctive Presi-
dents: a Typology of Latin American Presidents and Legislaturas”, en Valadés, Diego y
Serna de la Garza, José María (coords.), cit., nota 12, pp. 156-159, 162-165.
43 Hernández Valle, Rubén, “El sistema constitucional costarricense”, en García Be-
launde, D.; Fernández Segado, F. y Hernández Valle, R. (coords.), Los sistemas constitu-
cionales iberoamericanos, Madrid, Dykinson, 1992, pp. 217-219. Moulin, Richard, Le
présidentialisme et la classification des régimes politiques, París, Librairie Générale de
Droit et de Jurisprudence, 1978, p. 268. Respecto a México, véase Carpizo, Jorge, El pre-
sidencialismo…, cit., nota 22, pp. 29-40.
ción 24, de acuerdo al cual la Asamblea Legislativa puede: “por dos ter-
cios de votos presentes, censurar a los mismos funcionarios (ministros)
cuando a juicio de la Asamblea fueren culpables de actos inconstitucio-
nales o ilegales, o de errores graves que hayan causado o puedan causar
perjuicio evidente a los intereses públicos”.
Nótese que para dicha “censura” se exige una votación calificada, lo
que protege a los ministros; que las causas son más de carácter penal que
político; que la asamblea goza de un amplio margen de discrecionalidad
“a su juicio”, y no se especifica nada más, tampoco un procedimiento;
pero, lo más importante, es que la censura no implica la renuncia del mi-
nistro, lo que el presidente de la República decide libremente. Son estos
aspectos los que me inclinan a contemplar a la Constitución de Costa Ri-
ca más cerca del tipo de presidencialismo puro que del de matices parla-
mentarios.
Las Constituciones de Bolivia de 1878 y 1967 también dejaban los
efectos de la censura al criterio del presidente de la República, aunque
éste puede verse presionado por la opinión pública y por la necesidad de
preservar buenas relaciones con el congreso.
En otras palabras, la decisión última de la responsabilidad del ministro
queda en manos del titular del Poder Ejecutivo. No niego que a pesar de
lo anterior, esa “censura” puede tener importantes efectos políticos.
En mi criterio, esa característica no configura a las tres Constituciones
citadas como presidencialistas con matices parlamentarios, en virtud de
que no existe realmente responsabilidad ministerial o, en todo caso, ésta
queda al libre criterio del presidente.
B. El presidencialismo predominante se caracteriza porque la Consti-
tución le atribuye al presidente un gran cúmulo de facultades, incluso
una fuerte influencia en los procesos económicos, el supuesto equilibrio
entre los poderes políticos sufre un desequilibrio a favor del órgano eje-
cutivo o los controles respecto a éste son débiles, en parte porque los ór-
ganos de control gozan de escasa autonomía o casi de ninguna. Es claro
que la Constitución diseñó al presidente como el pivote del sistema cons-
titucional y alrededor del cual giran,en buena parte, los otros órganos del
Estado. Sin embargo, existen mecanismos bastante eficaces para la pro-
tección de los derechos humanos de las personas, lo que lo aleja de cual-
quier autocracia.
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 197
La principal diferencia con el presidencialismo puro es que en éste el
diseño constitucional es de equilibrio de poderes y se persigue que así
opere en la realidad, para lo cual se establece un buen sistema de pesos y
contrapesos entre los órganos del poder. En cambio, en el presidencialis-
mo predominante, el diseño constitucional hace del presidente de la Re-
pública el eje y la columna del sistema político y, en consecuencia, existe
un desequilibrio en el sistema de controles en su beneficio.
Dentro del marco anterior, generalmente el presidente posee amplias
facultades legislativas, de la índole más diversa, que contribuyen a forta-
lecerlo en detrimento del congreso.
Un ejemplo de este tipo es la Constitución de la República Dominica-
na de 1966, reformada parcialmente en 1994, en virtud de que los pesos
y contrapesos se desequilibran a favor del presidente, debido a una serie
de preceptos, entre los que se pueden mencionar: a) en el juicio de res-
ponsabilidad política, la Cámara de Diputados no puede formular acusa-
ción,sino con el voto de las tres cuartas partes de la totalidad de los
miembros de la cámara, y el senado no puede destituir al funcionario, si
no es con idéntico quórum de votación; dichos quórum hacen casi inope-
rante el mencionado juicio; b) el congreso autoriza o no al presidente pa-
ra salir al extranjero sólo cuando sea por más de quince días; realmente
el término nulifica el contrapeso; c)el congreso sólo puede interpelar a
los altos funcionarios —no al presidente—cuando así lo decidan las dos
terceras partes de los legisladores presentes en la respectiva cámara. De
nueva cuenta es un quórum exagerado para una simple interpelación sin
consecuencia jurídica alguna; d) el veto del presidente se supera con vo-
tación de las dos terceras partes del número total de los miembros de ca-
da cámara, cuando el quórum normal es de las dos terceras partes de los
legisladores presentes; e) el presidente puede suspender el ejercicio de
derechos, si el congreso no está reunido y se altera la paz pública, cuan-
do lo conducente sería que convocase al congreso para decidir de dicha
suspensión; f) queda en manos del presidente, incluyendo la facultad de
legislar, todo lo relativo a zonas aéreas, marítimas, fluviales, militares,
habilitación de puertos y costas marítimas; g) las modificaciones al régi-
men legal de la moneda o de la banca, necesitan la aprobación de los dos
tercios de la totalidad de los legisladores, a menos que sea iniciativa del
presidente, a propuesta o con el voto favorable de la junta monetaria; h)
un control casi absoluto de todo lo relacionado con la Ley de Gastos Pú-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO198
blicos por parte del presidente, en virtud de que para modificaciones a la
misma, si no es a iniciativa del propio Ejecutivo, para su aprobación se
requieren las dos terceras partes de la totalidad de los miembros de cada
cámara. En cambio, para dichas modificaciones, si el presidente está de
acuerdo, el quórum de votación es de mayoría simple, y si el congreso no
está reunido, prácticamente el presidente tiene manos libres respecto a
los egresos.
En consecuencia, reitero, el equilibrio que debe existir entre los pode-
res Ejecutivo y Legislativo se fractura en beneficio del primero, creándo-
le un predominio que proviene de la propia Constitución.
C. En el presidencialismo atemperado, la Constitución diseña al Poder
legislativo como el pivote del sistema constitucional, al cual le otorga las
más importantes atribuciones; generalmente el presidente no goza de la
facultad de veto,44 y sus competencias legislativas se encuentran restrin-
gidas, y las del congreso aumentadas.
Un ejemplo clásico lo tenemos en México con la Constitución de
1857, y en buena parte, hasta las reformas de 1874: existía una sola cá-
mara legislativa a pesar de establecerse un sistema federal, y el presiden-
te sólo podía hacer observaciones a los proyectos del congreso, las que
se superaban por éste con una votación de mayoría simple de los legisla-
dores presentes. Es decir, el presidente no tenía facultad de veto.45 Esta
carencia alteraba los pesos y contrapesos en el sistema presidencial, en
virtud de que la facultad de veto es uno de los mecanismos más impor-
tantes, si no es que el número uno, que posee el presidente de la Repúbli-
ca en las relaciones y controles mutuos respecto al congreso.
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 199
44 Aunque la Constitución señale que el presidente sí tiene la facultad de veto, si éste
puede ser superado por simple mayoría de los legisladores presentes, entonces realmente
esa facultad no puede ser considerada como veto ni como una función de control del ór-
gano ejecutivo respecto al legislativo.
45 Cueva, Mario de la, “La Constitución de 5 de febrero de 1857”, El constituciona-
lismo a mediados del siglo XIX, México, UNAM, 1957, t. II, pp. 1321-1327. Sierra, Jus-
to, Evolución política del pueblo mexicano, México, UNAM, 1957, pp. 281, 284-286.
Rabasa, Emilio, La Constitución y la Dictadura. Estudio sobre la organización política
de México, México, Porrúa, 1956, pp. 143-144, 147-149. Cosío Villegas, Daniel, La
Constitución de 1857 y sus críticos, México, Editorial Hermes, 1957, pp. 151-160.
Otros ejemplos de ese tipo los constituyen la Constitución Federal de
Centro América de 1824,46 la del Uruguay de 1830,47 y la de Chile de 1925,
antes de la reforma de los años setenta.48
D. Presidencialismo con matices parlamentarios. Para la comprensión
de este tipo y el siguiente —presidencialismo parlamentarizado—, es in-
dispensable dilucidar cuáles son realmente las diferencias entre el sistema
presidencial y el parlamentario. En otros estudios, como ya asenté, me he
abocado a ello,49 e incluso las he sintetizado a tres aspectos. Para el objeto
de esta tipología resalto una de ellas: la responsabilidad política. El parla-
mento puede censurar o negarle un voto de confianza al gabinete o a un
ministro; entonces están obligados a renunciar. A su vez, el jefe de gobier-
no puede solicitar al jefe del Estado la disolución del parlamento y la con-
vocatoria a nuevas elecciones, la que normalmente le será concedida.
Lo anterior implica el quid de los controles en el sistema parlamenta-
rio, no así en el presidencial, el cual posee sus propios mecanismos de
control.50
Entonces, el sistema presidencial con matices parlamentarios es aquel
en el cual los controles del poder son aquellos propios del sistema presi-
dencial, pero admite algunos aspectos que se inspiran en el parlamenta-
rio, sin alterar realmente el sistema de controles, tales como la existencia
de un consejo de ministros con facultades amplias, cuyos integrantes son
removidos libremente por el presidente, donde el congreso puede censu-
rar a un ministro pero, para que la censura proceda, es indispensable que
la votación sea por mayoría calificada o muy calificada, o aquellos casos
en que la dimisión del ministro censurado es facultad discrecional del
presidente.
Los anteriores matices se pueden combinar también con que el presi-
dente no posea la facultad de veto o éste se supera con la simple mayoría
de los legisladores presentes, lo cual no constituye realmente un veto.
Este último elemento, por sí solo, no determina este tipo.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO200
46 García Laguardia, Jorge Mario, “El sistema constitucional guatemalteco” en Gar-
cía Belaunde, D. et al. (coords.), cit., nota 43, p. 535.
47 Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 19, pp. 50 y 51.
48 Lujambio, Alonso, “Presidentes y congresos. Estados Unidos, la experiencia lati-
noamericana y el futuro mexicano”, Foro Internacional, México, núm. 133, 1993, p. 539.
49 Véase la nota 1.
50 Véase el interesante criterio de Moulin, Richard, op. cit., nota 43, pp. 234-235, 320.
Los aspectos que enuncié, y en los cuales el presidencialismo latinoa-
mericano se apartó del modelo norteamericano desde un principio, no
constituyen matices parlamentarios, sino modalidades dentro de la fami-
lia presidencial, y que respondieron a hechos precisos como el menciona-
do refrendo ministerial, inspirado en la Constitución de Cádiz, que estu-
vo vigente en América Latina, que fue conocida en la región, y ésta fue
representada en las Cortes de Cádiz por 63 diputados constituyentes.
Lo que se persigue con esos matices parlamentarios fue y es añadir
controles al Poder Ejecutivo para alcanzar un adecuado sistema de pesos
y contrapesos, pero conservando en esencia el régimen presidencial; en
otras palabras, al analizar la Constitución resaltan las características que
definen y circunscriben al sistema presidencial, aunque se encuentran
elementos adicionales que no lo desvirtúan.
Esta corriente tiene antecedentes antiguos en la región. Un buen ejem-
plo es la Constitución de Perú de 1860, que contuvo elementos que no
son matices parlamentarios y otros que sí lo son. Entre los primeros, que
se alejan del modelo norteamericano, pero no son matices parlamenta-
rios, se pueden mencionar los siguientes: los ministros ofrecían anual-
mente al congreso una memoria de su dependencia y, en cualquier tiem-
po, debían entregar los informes que se le solicitaran (artículo 100); los
ministros podían presentar proyectos de ley y concurrir a los debates del
Congreso, retirándose antes de la votación (artículo 103); aquéllos po-
dían ser interpelados por el Congreso (artículo 103).
Al mismo tiempo, dicha Constitución sí contuvo algunos matices
parlamentarios, aunque no muy claros—inspirados en el modelo inglés,
tal y como aconteció con varias Constituciones en Sudamérica—: el con-
greso examinaba los actos del presidente al concluir el periodo constitu-
cional, si no los aprobaba, por lesionar la Constitución o la ley, fincaba
la correspondiente responsabilidad (artículos 59, 24), la creación del
Consejo de ministros (artículo 100); la responsabilidad solidaria, colegia-
da y la individual de los ministros por los actos de suministerio (artículo
104); la Cámara de Diputados podía entablar acusación contra uno o va-
rios ministros en determinados casos (artículo 107).51
La Constitución de Uruguay de 1918 estableció que cualquier legisla-
dor podía solicitar a los ministros datos e informes (artículo 49); convo-
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 201
51 Ugarte del Pino, Juan Vicente, Historia de las Constituciones del Perú, Lima, Edi-
torial Andina, 1978, pp. 434 y 435.
car a los ministros a las cámaras, por resolución de la tercera parte de sus
miembros con fines legislativos, de inspección o de fiscalización (artícu-
lo 50), y ya no por mayoría de votos como en la anterior Constitución de
1830; el congreso podía nombrar comisiones parlamentarias de investi-
gación (artículo 51); la comisión permanente podía hacer las “adverten-
cias convenientes” al presidente, y si no surtían efecto a la segunda vez,
decidía si convocaba a la asamblea general (artículos 54 y 55); el veto
del presidente se superaba por simple mayoría si existía divergencia en-
tre el presidente y el consejo nacional de administración, y por los tres
quintos de dicha asamblea si no ocurría dicha discrepancia (artículo 62).
El artículo 70 dispuso que el Poder Ejecutivo se delegaba al presidente
y al consejo nacional de administración, compuesto de nueve miembros y
electos directamente por el pueblo (artículo 82).
Lo sobresaliente de esta Constitución estribó en que, aunque no lo se-
ñaló expresamente, de los artículos citados se dedujo y se creó la costum-
bre constitucional de la posibilidad de renuncias ministeriales “como
consecuencia de votos de censura unicamerales o de declaraciones de
falta de confianza”.52
La Constitución de Argentina, reformada profundamente en 1994,
creó la figura de jefe de gabinete, quien es nombrado y removido por el
presidente de la República, pero quien es políticamente responsable ante
el congreso (artículo 100), el que lo puede remover de su cargo por la
mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada cámara (artícu-
lo 101), sin necesidad de expresar causa. No obstante, los otros ministros
no son responsables ante el congreso. En la realidad, el jefe de gabinete
es un representante del presidente de la República y un “fusible”, si sur-
gen enfrentamientos graves entre los poderes políticos.53
E. El presidencialismo parlamentarizado se caracteriza porque el pre-
sidente es nombrado directamente por el pueblo. La única excepción ac-
tual se encuentra en Bolivia: cuando ninguno de los candidatos alcanza
la mayoría absoluta de sufragios, es elegido por el Congreso entre uno de
los dos candidatos que haya logrado la mayor votación; el presidente tie-
ne un periodo fijo y nombra con libertad a los ministros, pero se introdu-
cen controles propios del sistema parlamentario que pueden llegar a alte-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO202
52 Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 19, p. 98.
53 Véase Planas, Pedro, Regímenes políticos contemporáneos, Lima, Fundación Frie-
drich Ebert, 1997, pp. 364, 370.
rar el sistema presidencial, tales como: el gabinete y los ministros
individualmente son responsables tanto ante el presidente como ante el
congreso; este último puede censurar a los ministros, incluso excepcio-
nalmente al propio presidente, quienes entonces deben apartarse del car-
go, con diversas modalidades; aun en contadas leyes fundamentales, el
presidente puede disolver al congreso y convocar a elecciones, dándose
incluso el caso de que, a pesar de la disolución del congreso, el periodo
fijo del presidente se respeta. En esta última situación, hay que examinar
si no estamos ante el tipo de presidencialismo predominante, en virtud de
que el control parlamentario sufre un fuerte desequilibrio a favor del pre-
sidente.
No existe duda alguna de que, en este tipo de presidencialismo, la prác-
tica y el desarrollo de los preceptos puede conducir al sistema parlamenta-
rio, lo cual hasta ahora, como regla general, no ha acontecido, debido a
que el presidente continúa siendo el pivote del sistema político; los aspec-
tos parlamentarios no han funcionado o lo han hecho ocasionalmente, y en
estos últimos casos no han modificado ni transformado el sistema de go-
bierno, pero dichos mecanismos se encuentran en la Constitución y pue-
den ser empleados, y conducir a un pleno o casi parlamentarismo.54 Si las
condiciones políticas no son las adecuadas para el sistema parlamentario,
se corre el peligro de caer en asambleísmo, cuyo resultado es, con frecuen-
cia, la ingobernabilidad. En los casos excepcionales en que el presidencia-
lismo se aproximó a algo muy cercano al sistema parlamentario, las expe-
riencias dejaron, hasta ahora, recuerdos negativos en la sociedad.
Ahora bien, me interesa que resulte diáfana la diferencia esencial entre
presidencialismo con matices parlamentarios y presidencialismo parla-
mentarizado. En el primer tipo, el presidencialismo acepta aspectos par-
lamentarios pero el sistema continúa siendo primordialmente presiden-
cial, en virtud de que los controles entre los poderes políticos son los
propios de este sistema. En cambio, en el presidencialismo parlamentari-
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 203
54 Mayorga, René Antonio, “Presidencialismo parlamentarizado y gobiernos de coa-
lición en Bolivia”, en Lanzaro, Jorge (comp.), Tipos de presidencialismo y coaliciones
políticas en América Latina, Buenos Aires, Agencia Sueca de Desarrollo Internacional y
Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales, 2001, p. 112. Sobre la necesidad de un
órgano legislativo fuerte, tanto en el sistema presidencial como en el parlamentario, véa-
se Aragón Reyes, Manuel, “Gobierno y forma de gobierno: problemas actuales” en Ara-
gón Reyes, Manuel y Gómez Montoso, Ángel J. (coords.), El gobierno. Problemas cons-
titucionales, Madrid, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, 2005, pp. 54-57.
zado existe un régimen híbrido que acepta los controles de ambos tipos y
los hace suyos, en combinaciones varias.
En razón de la claridad, resalto un aspecto: cuatro párrafos arriba me
referí al jefe de gabinete argentino, y lo consideré como matiz parlamen-
tario, no como elemento del presidencialismo parlamentarizado, debido a
que es responsable tanto ante el presidente, que lo puede despedir libre-
mente, como ante el congreso. Si sólo fuera responsable ante este último
órgano, no dudaría en considerar a ese jefe de gabinete como parte del
presidencialismo parlamentarizado, ya que sería algo parecido a un jefe
de gobierno.
A continuación destaco cinco casos de presidencialismo parlamenta-
rizado:
a) En la Constitución de Perú de 1856 encontramos un consejo de mi-
nistros (artículo 93) y la responsabilidad de éstos por las resoluciones
que hubiesen aprobado en dicho consejo (artículo 97). La Ley de Minis-
tros, de ese mismo año, instauró la figura de presidente del consejo junto
con la censura ministerial, figura ésta que sí aconteció en la realidad du-
rante el periodo de 1860 a 1919.55
b) La Constitución de Uruguay de 1934, en su sección VIII, a partir del
artículo 137, estableció un peculiar sistema de censura; en síntesis: ésta
podía ser individual o colectiva, aprobada por la mayoría absoluta de los
integrantes de la asamblea, y los ministros debían renunciar. Sin embargo,
si la censura se realizaba por menos de los dos tercios del total de los com-
ponentes de la asamblea, el presidente podía objetar dicho voto de censura.
Si aquella mantenía la censura con un voto inferior al mencionado, el pre-
sidente podía disolver la asamblea y convocar a elecciones.
La nueva asamblea, por mayoría absoluta de los legisladores, podía
mantener o revocar la censura. Si la mantenía, el presidente y el Consejo
de Ministros tenían que renunciar.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO204
55 Planas, Pedro, cita a Manuel Vicente Villarán y su obra Posición constitucional de
los ministros en el Perú, cit., nota 53, p. 42. Del mismo autor, Rescate de la Constitu-
ción, Lima, Abril Editores, 1992, pp. 515-521, 561-572. García Belaunde, D., con la co-
laboración de Walter Gutiérrez Camacho, Las Constituciones del Perú, Lima, Ministerio
de Justicia, 1993, pp. 523-524, 527. Ugarte del Pino, Juan Vicente, op. cit., nota 51, p.
514, respecto a la Constitución del Perú de 1920.
El presidente estaba incapacitado para disolver la asamblea en los últi-
mos seis meses de su mandato.56
c) La Constitución de Guatemala de 1985 establece el Consejo de Mi-
nistros para conocer los asuntos que le someta el presidente de la Repú-
blica, quien lo convoca (artículo 195). Si el congreso emite un voto de
falta de confianza a un ministro, por no menos de la mayoría absoluta del
total de los diputados, el ministro debe renunciar de inmediato. Empero,
satisfaciéndose algunos requisitos, el ministro puede recurrir la falta de
confianza y después de escucharlo, el congreso volverá a votar, y para
ratificar dicha falta de confianza, se necesita la votación aprobatoria de
las dos terceras partes del total de los diputados que integran el congreso.
Si se ratifica el voto de falta de confianza, el ministro se tiene que sepa-
rar del cargo de inmediato. En cada caso, el voto de falta de confianza no
puede exceder de cuatro ministros (artículo 167).
Aunque los ejemplos de presidencialismo parlamentarizado han veni-
do incrementándose,57 agrego únicamente dos casos, uno reciente, y otro
antiguo, que guarda una situación peculiar y que resulta interesante.
d) El caso reciente, la Constitución de Colombia de 1991, en su artícu-
lo 135, numeral 9, establece que la moción de censura a los ministros de-
be ser propuesta, por lo menos, por la décima parte de los miembros de
la respectiva cámara. El ministro será escuchado en audiencia, y si la mo-
ción es aprobada por la mayoría absoluta de los integrantes de cada cá-
mara legislativa, es separado del cargo. Si se rechaza, no puede presen-
tarse otra sobre idéntica materia, a menos que ocurran hechos nuevos.
Esta Constitución restringe las facultades del presidente de la Repúbli-
ca y amplía las del congreso.58
e) El antiguo caso peculiar: la Constitución de Chile de 1833, que di-
señó un sistema presidencial con muchas de las características del tipo
puro, y agregó que los ministros podían simultáneamente ser legislado-
res, y la facultad del congreso de acusar constitucionalmente a los minis-
tros y destituirlos del cargo.
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 205
56 Véanse Gros Espiell, Héctor, op. cit., nota 19, p. 115; Shugart, Matthew Soberg y
Carey, John M., Presidents and Assemblies. Constitutional Design and Electoral Dyna-
mics, Nueva York, Cambridge University Press, 1992, pp. 24-25.
57 Véanse Shugart, Matthew Soberg, y Carey, John M., op. cit., nota 56, pp. 282 y 283.
Planas, Pedro, op. cit., nota 53, pp. 34-37, 41-42. Moulin, Richard, op. cit., nota 43, p. 225.
58 Hartlyn, Jonathan, Presidentialism and Colombia Politics, en Linz, Juan J. y Va-
lenzuela, Arturo, op. cit., nota 1, vol. 2, pp. 244-245.
Al principio, la moción de censura tuvo efectos “morales”, y el gabi-
nete ministerial resistió exitosamente dichas mociones. No obstante, la
situación comenzó a cambiar cuando el congreso se percató de la eficacia
que guardaba su “colaboración” o concurso en los actos del Ejecutivo, en
virtud de que éstos para perfeccionarse necesitaban su aprobación o rati-
ficación.
El profesor Nogueira Alcalá indica que la aplicación de dicha Constitu-
ción durante las primeras cuatro décadas de su vigencia fue esencialmente
presidencialista, “más aún con una hipertrofia de la función presidencial”,
aunque a partir de 1871 se desarrolló una interpretación pseudoparlamen-
taria, de acuerdo con sus propias palabras, a partir de una serie de hechos
concretos; los conservadores dejaron de ser la fuerza política principal de
apoyo al presidente en el congreso, se amplió el cuerpo electoral, se desa-
rrolló el pluripartidismo y la construcción de alianzas electorales. Todo lo
anterior condujo a la guerra civil de 1891, en la cual triunfaron las fuerzas
adictas a la interpretación parlamentaria de la Constitución.
De 1891 a 1924, fecha esta última en que se produjo un golpe de Esta-
do, el congreso tuvo la dirección del gobierno, conforme a las coalicio-
nes que se formaban. En ese periodo “se produjeron ochenta y ocho cam-
bios completos y treinta y tres cambios parciales de Gabinete Ministerial,
pasando por el Gabinete quinientas treinta personas, los ministros perma-
necían en sus cargos un periodo promedio de cuatro meses”;59 solamente
en cinco años, hubo 18 ministros de finanzas.
Esa época parlamentarizada dejó tristes recuerdos, debido a que la ines-
tabilidad política conllevó repercusiones económicas y sociales negativas.
No obstante, este ejemplo histórico es importante y aleccionador. Los
presidencialismos parlamentarizados tienden a conducir al sistema parla-
mentario, si el congreso tiene la fuerza suficiente, dentro de circunstan-
cias que le son favorables, para hacer efectiva la responsabilidad ministe-
rial que la Constitución consagra, tímidamente permite o la insinúa con
ambigüedad. Lo delicado del caso estriba en que si no existen las condi-
ciones políticas para que el sistema parlamentario sea exitoso, el sistema
puede degenerar, como en el caso del tipo con matices parlamentarios, en
asambleísmo, con los conocidos defectos que implica. Es probable que
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO206
59 Nogueira Alcalá, Humberto, “El sistema constitucional chileno” en García Be-
launde, D. et. al. (coords.), cit., nota 43, pp. 276 y 277. Véase Moulin, Richard, op. cit.,
nota 43, pp. 333-339.
en este tipo el peligro de asambleísmo sea aún más real, lo que deduzco
del ejemplo mencionado de esta Constitución chilena de 1833.
VII. LA PERSPECTIVA DESDE LA REALIDAD CONSTITUCIONAL
A. Antes de examinar los tipos propuestos desde la perspectiva de la
realidad constitucional, realizo algunas observaciones que ayudan a cir-
cunscribir los tipos.
No deja de sorprender que en general existe en América Latina una
corriente, tanto en el sector político como en el académico, que apoya al
presidencialismo, cuando menos en el tiempo presente y dentro de las ac-
tuales circunstancias, aunque simultáneamente propone controles propios
del parlamentarismo, como es la responsabilidad ministerial, la cual ha
estado presente en la región, primordialmente en Sudamérica, a partir de,
cuando menos, la segunda mitad del siglo XIX.
Desde esta óptica, entonces, puede parecer extraño que el ejemplo chi-
leno de 1871, y con mayor énfasis en 1891, no se hubiera multiplicado, y
que los ejemplos de presidencialismo parlamentarizado no se hubieran
convertido en sistemas parlamentarios, debido a que en múltiples Consti-
tuciones se colocaron los cimientos, las bases y la estructura para que tal
situación aconteciera. Hasta se podría pensar que, desde el ángulo teóri-
co, varios de esos sistemas eran más parlamentarios que presidenciales60
pero, en la realidad, funcionaron casi siempre como presidencialistas y,
generalmente, del tipo hegemónico. ¿Por qué?
Si la respuesta es de carácter general, resulta obvio que ésta no es apli-
cable cien por ciento a un país. Sin embargo, a más de que no pretendo
examinar caso por caso, sí existen elementos que prevalecieron o preva-
lecen en muchos de los Estados latinoamericanos. Con esta aclaración,
considero que entre los elementos más importantes se pueden enunciar
los siguientes: los presidentes fueron los grandes dispensadores de favo-
res y dádivas; en múltiples ocasiones contaron con el apoyo de los prin-
cipales poderes de facto como el ejército, la Iglesia y los poseedores de
la riqueza; partidos políticos débiles, dominados por el presidente o él
era el jefe indiscutible del mayor partido o fuerza política; los mecanis-
mos de control parlamentario raramente se emplearon en la realidad, por
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 207
60 Véase Moulin, Richard, op. cit., nota 43, pp. 241-243, 265.
diseño insuficiente o por la indiscutible fuerza política detentada por el
presidente; el Poder Ejecutivo era el gran elector de los cargos públicos;
la falta de cultura jurídico-política y el desprecio, en diversos grados, al
Estado de derecho; el fracaso de los llamados “parlamentarismos” en la
región y el consecuente desprestigio, y que el sistema parlamentario se
encontraba distante de la vida política real del país.61
B. En el ser constitucional del presidencialismo latinoamericano, hay
que tener en cuenta cuatro elementos muy importantes:
— El sistema de partidos, en el cual influye el régimen electoral.
— El gobierno de coalición o compartido.
— El gobierno dividido.
— El poder de la calle.
a) El sistema presidencial en la realidad funciona de forma esencial-
mente diversa dependiendo de si el sistema de partidos responde al es-
quema de partido hegemónico, al bipartidismo, tripartidismo, multiparti-
dismo moderado o multipartidismo extremo.
Asimismo, su funcionamiento dependerá en buena parte de la habili-
dad del Poder Ejecutivo para negociar y llegar a acuerdos, según sea la
situación que se presenta.
En los países en los cuales existe un partido predominante y el presi-
dente es el jefe real de él, lo más probable es que el tipo responderá al pre-
sidencialismo hegemónico. No es lo mismo gobernar en un país con parti-
do predominante que en uno con multipartidismo moderado o extremo,
aunque, reitero, resulta importante la habilidad política del presidente.
Desde luego, hay que tener en cuenta al sistema electoral que constituye
un factor trascendente para la conformación de ese sistema de partidos.
b) Al gobierno de coalición le denomino también gobierno comparti-
do, en virtud de que el Poder Ejecutivo no es monolítico, no se integra el
gabinete con miembros de un solo partido, sino de dos o más.
Generalmente, si el partido del presidente obtiene mayoría en el con-
greso, éste no se inclinará a invitar al gabinete a miembros de otro parti-
do, aunque puede hacerlo por razones diversas.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO208
61 Véase Gros Espiell, Héctor, op. cit., 19, pp. 66 y 67, 75, 116, 143, 182 y 183.
Por el contrario, si no tiene esa mayoría, puede estar predispuesto a
que participen en el gabinete el dirigente o dirigentes principales de otro
u otros partidos con los cuales se asegure dicha mayoría.
Los gobiernos presidenciales de coalición suelen darse en varios paí-
ses sudamericanos, y con éxito. Todo depende de la relación de fuerzas
entre los partidos coaligados, la distancia ideológica entre ellos, la disci-
plina de partido, y el contexto político del país. Un gobierno de coalición
puede dar como resultado un presidencialismo equilibrado y exitoso,
aunque también puede configurar uno débil si el presidente no logra un
gabinete bien integrado, bastante homogéneo, con las reglas claras y al-
rededor de un programa de gobierno.
c) El gobierno dividido implica que el presidente no cuenta con mayo-
ría en el congreso y, por la razón que sea, no forma una coalición de go-
bierno.
El gobierno dividido también puede ser exitoso, aunque las dificulta-
des son mayores, si logra, a través de la negociación política, una mayo-
ría legislativa suficiente para impulsar programas, iniciativas o proyectos
concretos.
Desde luego que se corre el peligro de confrontaciones Ejecutivo-Le-
gislativo y que se propicie la inamovilidad gubernativa, si el congreso
reiteradamente no aprueba las iniciativas presidenciales. No obstante,
existen mecanismos constitucionales que pueden coadyuvar a superar es-
te problema como son las iniciativas bloqueadas.62
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 209
62 Carpizo, Jorge, “Propuesta de modificaciones constitucionales en el marco de la
denominada reforma del Estado”, en esta obra, pp. 151 y 152. Burdeau, Georges et al.,
Manuel de droit constitutionnel, París, Librairie Générale de Droit et de Jurisprudente,
1997, p. 657; Favoreu, Louis et al., Droit constitutionnel, París, Dalloz, 1999, p. 763.
Huber, John D., “Executive Decree Authority in France”, en Carey, John M. y Shugart,
Matthew Soberg (eds.), Executive Decree Authority, Nueva York, Cambridge University
Press, 1998, pp. 247-250. Valadés, Diego, El control del poder, México, UNAM, Institu-
to de Investigaciones Jurídicas, 1998, p. 416. Al respecto el derecho constitucional lati-
noamericano comparado ofrece posibilidades y alternativas diversas. Véase García Be-
launde, D., “El sistema constitucional peruano”, cit., nota 43, p. 752. Shugart, Matthew
Soberg y Carey, John M., Presidents and Assemblies…, cit., nota 56, pp. 140, 150. Gon-
zález, Luis Eduardo y Gillespie, Charles Guy, “Presidentialism and Democratic Stability
in Uruguay” en Linz, Juan J. y Valenzuela, Arturo (eds.), op. cit., nota 1, vol. 2, pp. 157
y 158. Lamounier, Bolívar, La reforma institucional en Brasil: proyectos y resultados
1985-1993 en Nohlen, Dieter y Fernández B., Mario, op. cit., nota 6, p. 234.
El gobierno dividido no configura necesariamente un presidencialismo
débil, aunque tiende a ello. Puede conformar un presidencialismo equili-
brado, dependiendo de factores diversos como la negociación y la habili-
dad política del Ejecutivo, la fuerza de la opinión pública; el respeto y
diálogo entre los partidos políticos y la cultura política de la negociación.
El gobierno dividido significa, entre otros aspectos, que el electorado
decidió no otorgar todo el poder a un partido. Los gobernantes deben ser
sensibles a tal situación que, a su vez, implica el mandato de diálogo, ne-
gociación y concertación entre los partidos políticos.
d) El poder de la calle. Hay que tener en cuenta que en América Lati-
na, más allá de los poderes Ejecutivo y Legislativo, de las relaciones en-
tre ellos, y de la situación del presidente, se encuentra el poder de la ca-
lle, de las manifestaciones y movimientos sociales, lo cual puede
configurar un presidencialismo débil, donde incluso, el titular del Ejecu-
tivo pueda verse compelido a renunciar al cargo como ha acontecido en
Bolivia y Ecuador en años recientes, aunque lo peculiar de este fenóme-
no en la actualidad es que la sustitución presidencial se ha llevado a ca-
bo, tal y como señalan las normas constitucionales, sin quebrantar el sis-
tema democrático del país, en contraste a lo acontecido en décadas
pasadas, en las cuales la sustitución anticipada, y fuera del marco jurídi-
co, del presidente, implicaba la ruptura del orden constitucional.
C. Tal y como ya asenté, desde la perspectiva de la realidad constitu-
cional, se pueden distinguir tres tipos diversos:
— Presidencialismo hegemónico.
— Presidencialismo equilibrado.
— Presidencialismo débil.
D. Las características del presidencialismo hegemónico son:
1) Existe un partido predominante, bipartidismo o dos bloques de
partidos y el presidente es el jefe de su partido.
2) El presidente cuenta generalmente con mayoría en el congreso.
3) Existe disciplina en los partidos políticos.
4) El poder se encuentra bastante concentrado.
5) Los controles constitucionales entre los poderes políticos funcio-
nan con debilidad.
6) Las iniciativas y propuestas presidenciales son generalmente apro-
badas por el congreso sin mayor dificultad, aunque su propia ma-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO210
yoría legislativa puede negociar con el Ejecutivo algunas modifica-
ciones a las iniciativas.
A pesar de la concentración de poder, el presidencialismo hegemónico
no constituye una autocracia, porque existen elecciones libres y periódi-
cas, alternancia en los cargos, controles deficientes o débiles, pero con-
troles al fin, respeto al Estado de derecho, a pesar de que ocurren arbitra-
riedades; los derechos humanos se acatan aunque su protección presenta
debilidades; sin embargo, no existe una política de Estado para violarlos.
Dentro de este tipo, la realidad latinoamericana ha conocido y conoce
muy diversos matices y situaciones, desde gobiernos autoritarios o casi
autoritarios, populistas, democráticos con carencias, hasta plenamente
democráticos, aunque estos últimos han sido los menos.
Es probable que el tipo que ha predominado en la realidad de América
Latina sea precisamente éste, el hegemónico, y que a esta situación se
deba que para tratar de reforzar al congreso hayan incorporado mecanis-
mos de control parlamentario —la responsabilidad política de los minis-
tros—, para tratar de equilibrar el sistema, lo cual hasta ahora, en térmi-
nos generales, ha fracasado en virtud de que el sistema presidencial
cuenta con sus propios controles en los cuales hay que insistir, y son és-
tos los que se postergan para privilegiar los de carácter parlamentario.
No obstante, no considero, como ya asenté, que determinados con-
troles que las Constituciones latinoamericanas han incorporado sean de
índole parlamentaria o que alteren el sistema presidencial: informes
anuales, comparecencias, interpelaciones, refrendo, o comisiones de in-
vestigación. Éstos pueden funcionar bien en un sistema presidencial,
sin desvirtuarlo.
E. Las características del presidencialismo equilibrado son:
1. El sistema de partidos constituye bipartidismo, tripartidismo o mul-
tipartidismo, generalmente, de carácter moderado.
2. Si el presidente no cuenta con mayoría en el congreso, intenta cons-
truirla a través del gobierno de coalición o para proyectos determinados.
3. En general existe disciplina de partido, pero no tan rígida y, en ca-
sos diversos, los partidos dejan libertad a los legisladores para que voten
de acuerdo a su conciencia.
4. Cada uno de los poderes ejerce las facultades que le señala la Cons-
titución, lo cual lo fortalece dentro de su competencia.
5. Los controles constitucionales operan adecuadamente para estable-
cer pesos y contrapesos entre los poderes políticos.
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 211
6. Muchas de las iniciativas del Poder Ejecutivo resultan exitosas; pa-
ra ello tiene que dialogar y negociar con su propio partido, con el partido
socio en el gobierno de coalición, o con los otros partidos en el congreso.
Con frecuencia, sus iniciativas sufren alteraciones como consecuencia de
la negociación.
El presidencialismo equilibrado, dentro del esquema del sistema presi-
dencial, es probablemente el que responde mejor a la idea de democracia
con gobernabilidad. El quid se encuentra en el adecuado sistema de con-
troles y en su buen funcionamiento. El poder equilibrado refuerza el
Estado de derecho y la adecuada protección de los derechos humanos. En
2007, en varios países de la región, funciona el presidencialismo equili-
brado, como en Brasil, Chile, Costa Rica, Perú, Uruguay y, me inclino a
incluir entre ellos a México, Estado del cual haré una breve reflexión al
final de este inciso.
F. Las características del presidencialismo débil son:
1. Casi siempre existe un sistema multipartidista, más extremo que
moderado, y la distancia ideológica es grande entre los partidos más
fuertes.
2. El presidente no cuenta con mayoría en el congreso y el gobierno
opera dividido, dificultándose los acuerdos para obtener la aprobación de
sus iniciativas.
3. Aunque exista disciplina de partido, la misma puede resultar irrele-
vante ante la multiplicidad de partidos.
4. El poder se encuentra disperso.
5. Los controles constitucionales del sistema presidencial se ven alte-
rados en beneficio del Poder Legislativo o con controles propios del par-
lamentarismo —responsabilidad política de los ministros ante el órgano
legislativo—, y este último realiza una interpretación amplia y extensiva
de los controles que la Constitución le señala, más que para controlar al
Ejecutivo, para subordinarlo.
6. La acción del Ejecutivo se dificulta. El congreso intenta o logra ser
el eje del gobierno. Las iniciativas presidenciales se congelan en el con-
greso o difícilmente son aprobadas por este órgano.
G. La misma Constitución normativa puede, en épocas diferentes, de
acuerdo con diversos factores, operar en la realidad como presidencialis-
mo hegemónico, equilibrado o débil. Es más, durante un mismo periodo
presidencial, el tipo puede modificarse si en razón de las votaciones in-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO212
termedias, el presidente pierde o logra la mayoría legislativa. O sea, la
realidad cambiante modifica el tipo de presidencialismo, aunque la Cons-
titución normativa no sufra modificación alguna.
Ejemplifico con la Constitución mexicana de 1917. Durante décadas
el país fue gobernado por un partido predominante, que contó con am-
plias mayorías legislativas, sin que califique como éstas se obtenían, y
donde el presidente de la República fungía como el jefe real de un parti-
do extraordinariamente disciplinado. Los anteriores datos son suficientes
para comprender por qué México durante esas décadas contó con un pre-
sidencialismo hegemónico en la realidad.
En las elecciones intermedias de 1997, ese partido predominante per-
dió la mayoría en la cámara de diputados, pero el sistema continuó sien-
do principalmente hegemónico. El presidente de la República logró que
el órgano legislativo le aprobara deuda pública que había contratado fue-
ra de los marcos constitucionales —artículo 73, fracción VIII— y que
sometió a la aprobación del congreso con posterioridad; aunque el presi-
dente ya no logró la aprobación de otras iniciativas, continuó siendo el
pivote del sistema político.
En 2000, el partido predominante dejó de ser tal, perdió la elección
presidencial, y se terminó de forjar un sistema tripartito de partidos, en el
cual ninguno obtuvo mayoría en las dos cámaras legislativas federales.
El presidente, en lugar de dialogar y negociar con el congreso, lo injuria-
ba y no realizó ningún esfuerzo serio para que sus iniciativas se aproba-
ran; las anunciaba, las enviaba con retardo, y no contó con negociadores
políticos eficientes o sencillamente los neutralizó con sus ofensas al ór-
gano legislativo y su lengua irresponsable.
El presidencialismo hegemónico comenzó a oscilar hacia uno equili-
brado y, alrededor de los dos años y medio últimos de ese periodo presi-
dencial, se comenzó a vislumbrar un presidencialismo débil, en virtud de
que numerosas iniciativas presidenciales quedaban “congeladas” en el
congreso por las razones apuntadas; el Ejecutivo no trabajaba con serie-
dad, ya que su estrategia la basó exclusivamente en la propaganda me-
diática. Cierto, los controles constitucionales comenzaron a operar mejor
o de acuerdo con la Constitución normativa, pero a pesar de ello, los dos
últimos presidentes (1994-2006) se han burlado del congreso en un as-
pecto esencial: los controles relacionados con el “poder de la bolsa”.
En 2006, de nuevo, ninguno de los tres partidos políticos obtuvo ma-
yoría absoluta en ninguna de las dos cámaras legislativas federales. El
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 213
ambiente político subió de temperatura a grados alarmantes. La elección
presidencial se ganó con una diferencia del 0.5% de los votos emitidos;
todo el proceso fue de antagonismo feroz, y los resultados fueron contro-
vertidos por el partido que obtuvo el segundo lugar en la elección.
Actualmente, ante ese panorama, parece que el Congreso de la Unión
está decidido a tomar el liderazgo político, sin que pueda predecirse el de-
senlace. En otras palabras, no se conoce si el presidencialismo equilibrado
se va a consolidar, o si el sistema de gobierno va a oscilar a un presiden-
cialismo débil, como auguran algunos síntomas en el firmamento mexica-
no, entre ellos que el ala radical —la extrema derecha— del partido del
propio presidente de la república, ala que cuenta con gran fuerza política y
con un número importante de senadores y diputados, y se comporta más
bien como un a fracción de oposición dedicada a obstaculizar al titular del
Poder Ejecutivo.
H. No hay que olvidar que, en la realidad, más allá de los aspectos
institucionales, en el funcionamiento del sistema político, y de acuerdo
con las condiciones de cada país latinoamericano, gravitan con gran pe-
so los grupos de presión y los factores reales de poder como: el gran ca-
pital, los medios de comunicación, los sindicatos, el ejército, la Iglesia
católica, las organizaciones no gubernamentales, las guerrillas y el cri-
men organizado. Además, hay que tener en cuenta el contexto interna-
cional y la presión de organismos internacionales como el Banco Mun-
dial y el Fondo Monetario Internacional.
VIII. LA PERSPECTIVA DESDE LA INTERACCIÓN DE LA NORMA
CON LA REALIDAD CONSTITUCIONAL
A. Los tipos de presidencialismo de acuerdo con la norma y de acuer-
do con la realidad interactúan entre sí, definen y precisan, a su vez, a los
diversos tipos.
Mi concepción de Constitución es que, en las escritas, ésta es el punto
en el cual la realidad jurídica valorada y la norma se interfieren. La reali-
dad —el ser— determina a la norma en cuanto acontece algo que puede
estar o no de acuerdo con la norma, pero ésta influye y determina a la
realidad en cuanto sus preceptos se van imponiendo sobre el ser, e inclu-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO214
so van alcanzando vigencia preceptos que únicamente tenían valor pro-
gramático en una época.63
En otras palabras, coincido con la concepción helleriana que indica que
en la noción de Constitución no se puede separar completamente la nor-
malidad de la normatividad, el ser del deber-ser; así, una Constitución po-
lítica sólo puede concebirse como un ser al que dan forma las normas.64
B. Desde la perspectiva anterior, el tipo de presidencialismo puro en la
realidad puede configurar un presidencialismo hegemónico, equilibrado
o débil, de acuerdo a las características que he señalado para cada uno de
estos tipos. En consecuencia, se puede hablar de presidencialismo pu-
ro-hegemónico, puro-equilibrado, puro-débil.
El presidencialismo predominante generalmente es hegemónico en la
realidad, en virtud del valor de la norma y de que el presidente de la Re-
pública luchará por ejercer todas las facultades que la Constitución le
otorga. Los propios elementos de la realidad pueden configurar muy ex-
cepcionalmente un presidencialismo predominante-equilibrado o predo-
minante-débil.
El presidencialismo atemperado tiende a ser un presidencialismo dé-
bil, pero de nueva cuenta, dependiendo de los elementos de la realidad,
nos podemos encontrar con un presidencialismo atemperado-hegemónico
o atemperado-equilibrado.
El presidencialismo con matices parlamentarios puede conformar los
tres tipos de presidencialismo desde la perspectiva de la realidad.
El presidencialismo parlamentarizado oscila entre el parlamentariza-
do-hegemónico y el parlamentarizado-débil; difícilmente es equilibrado.
El presidencialismo parlamentarizado es el menos exitoso; la hibrida-
ción de los sistemas de gobierno ha resultado en inestabilidad y rupturas
políticas. La mezcla de los controles de ambos sistemas no ha demostra-
do, en la práctica, el éxito que anunciaron sus defensores. Entonces, no
se configura como un presidencialismo equilibrado, debido a que la nor-
ma no lo persigue, y a que la realidad lo rechaza.
Es curioso observar que los ingenieros del presidencialismo parlamen-
tarizado generalmente intentaron construir un presidencialismo débil, pe-
ro consiguieron configurar un presidencialismo parlamentarizado-hege-
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 215
63 Carpizo, Jorge, Estudios constitucionales, cit., nota 31, pp. 42 y 43.
64 Heller, Hermann, Teoría del Estado, México, Fondo de Cultura Económica, 1963,
pp. 267-269.
mónico, cuando menos hasta ahora, en virtud de factores políticos reales,
tanto nacionales como internacionales, y de la cultura política de las pro-
pias sociedades.
Tengo claro que si los factores reales se modifican, el presidencialis-
mo parlamentarizado conducirá, con alto grado de probabilidad, a un sis-
tema parlamentario, lo cual no me preocupa si se configura con goberna-
bilidad y estabilidad, debido a que están dadas las condiciones políticas
para ello, y, por el contrario, se elude el asambleísmo que sería una con-
secuencia inevitable, si en un país no se satisfacen los elementos para al-
canzar un sistema parlamentario exitoso.
C. La tipología que propongo persigue fines didácticos, que permitan
una mejor comprensión de la diversidad y complejidad del presidencia-
lismo latinoamericano, conforme a circunstancias de tiempo y lugar.
América Latina ¾casi una veintena de países¾ ha tenido sistemas pre-
sidenciales durante casi dos siglos, sistemas que se han diseñado de
acuerdo con los eventos, situaciones y los ideales de cada nación, y que
han oscilado en el tiempo.
A veces, un mismo Estado ha cambiado su Constitución con frecuencia.
Por ejemplo, a partir de su independencia, Bolivia ha contado con 16 leyes
fundamentales, Costa Rica con 14, Ecuador con 18 y Venezuela con 26.
Dentro de la vigencia de una misma Constitución, el tipo de presiden-
cialismo se ha alterado conforme a elementos de la realidad que estructu-
ran un determinado tipo e, incluso, como asenté, el tipo ha cambiado en
un mismo periodo presidencial, en virtud de múltiples factores como el
de las elecciones intermedias y la pérdida u obtención de mayoría legis-
lativa por parte del partido que detenta el Poder Ejecutivo.
En consecuencia, la tipología del presidencialismo latinoamericano no
constituye labor fácil de elaborar y se presta a ambigüedades. No obstan-
te, vale la pena intentarla para comprender mejor dicho sistema de go-
bierno en la región latina del continente americano.
IX. EL SISTEMA SEMIPRESIDENCIAL EN AMÉRICA LATINA
Diversos autores consideran que en Latinoamericana algunas Consti-
tuciones han configurado un sistema semipresidencial como es el caso de
la peruana de 1979, o un sistema semiparlamentario como la Constitu-
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO216
ción cubana de 1940.65 Sin entrar a discutir dichas afirmaciones, hay que
señalar que esas Constituciones no fueron exitosas; la primera terminó
con el golpe de Estado de Fujimori, y la segunda fue de presidencialismo
hegemónico en la realidad.
No obstante, no puede desconocerse que el sistema semipresidencial,
especialmente el francés de la V República, presenta atractivos para di-
versas corrientes políticas y académicas que lo proponen como solución
a los presidencialismos hegemónicos y a los débiles en la región, así co-
mo para superar el “problema” de los gobiernos divididos y su paraliza-
ción. Dentro de esta corriente se encuentran algunos personajes que me-
recen mi respeto, como Humberto Nogueira Alcalá, Santiago Nino,
Octavio Amorim Neto, Paulo Tafner y Giovanni Sartori.66 Lo interesante
de sus puntos de vista y análisis es que no proponen el sistema parlamen-
tario para América Latina, porque consideran que no sería el idóneo, sino
el semipresidencial.
Queda claro, entonces, que el debate sobre cuál es el mejor sistema de
gobierno para América Latina continuará. Es probable que no sea acerta-
do expresar un criterio que abarque a toda la región; antes de contestar es
indispensable examinar a fondo la situación política de cada país.
No obstante, en la actualidad, y hasta donde esta cuestión me ha preo-
cupado y la he estudiado, pienso que probablemente el sistema de go-
bierno que puede ser más idóneo para nuestra región es el presidencialis-
mo puro-equilibrado, en el cual operen, como deben operar, los pesos y
contrapesos propios del sistema presidencial, aclarando que controles co-
mo informes ministeriales, comparecencias e interpelaciones a los minis-
tros, así como su ratificación por el congreso, el gabinete, el refrendo mi-
nisterial y las comisiones de investigación legislativas no alteran la
TIPOLOGÍA DEL PRESIDENCIALISMO LATINOAMERICANO 217
65 Thibaut, Bernhard, “Presidencialismo, parlamentarismo y el problema de la conso-
lidación democrática en América Latina”, Estudios Internacionales, Santiago de Chile,
año XXVI, núm. 102, 1993, p. 245. Nogueira Alcalá, Humberto, “Los regímenes presi-
dencialistas de...”, cit., nota 23, pp. 483-486. Valencia Carmona, Salvador, op. cit., nota
20, pp. 90 y 91.
66 Nogueira Alcalá, Humberto, “Los regímenes presidencialistas de...”, cit., nota 23,
pp. 493 y 494, Nino, Carlos Santiago, “El hiperpresidencialismo argentino y las concep-
ciones de la democracia”, El presidencialismo puesto a prueba, Madrid, Centro de Estu-
dios Constitucionales, 1992, p. 55. Amorim Neto, Octavio y Tafner, Paulo, “Presidencia-
lismo brasileiro: delegaçao, coordenação e conflito”, El gobierno en América Latina…,
cit., nota 12, pp. 226 y 227; Sartori, Giovanni, op. cit., nota 2, p. 115.
“pureza” del sistema, sino son consecuencia de la colaboración y coordi-
nación entre los órganos del poder, y forman parte de los controles del
legislativo respecto al Ejecutivo. Reitero, lo que sí altera el sistema de
controles del sistema presidencial es la introducción de la responsabili-
dad política ministerial.
El campo en el cual se pueden hacer ajustes al presidencialismo pu-
ro-equilibrado es amplio y abarca áreas como el fortalecimiento de los
tribunales constitucionales, las iniciativas legislativas de urgencia o “gui-
llotina”, el cabal funcionamiento del federalismo y el municipio; de va-
rios de estos aspectos me he ocupado en otra ocasión.67
Lo que realmente me preocupa de esta problemática es que los países
de América Latina no vayan a cometer errores que impliquen retrocesos
en su incipiente democracia sino, al contrario, que se realicen reformas y
adecuaciones que la fortalezcan, la vivifiquen y la protejan de aventuras
políticas.
CONCEPTO DE DEMOCRACIA Y SISTEMA DE GOBIERNO218
67 Carpizo, Jorge, “Propuestas de modificaciones constitucionales…”, cit., nota 62,
pp. 193-223.
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