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Instituto de Gestão, Economia e Políticas Públicas – IGEPP
Prof. Leo van Holthe
Concurso Público de Consultor Legislativo da Câmara dos Deputados
Processo Legislativo (arts. 21 a 24, 44 a 75 e 84 da CF/88)
IGEPP – Prof. Leo van Holthe
AULA 06
Pontos do edital enfrentados neste material: Processolegislativo: arts. 60, 62, 64, 68 e 69da CF/88.
EMENDAS À CONSTITUIÇÃO FEDERAL (art. 60 da CF)
Subseção II
Da Emenda à Constituição
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I – de um terço, no mínimo, dos membros da Câmarados Deputadosoudo SenadoFederal;
II – do Presidente da República;
III – de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
§ 1.º – AConstituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado
de defesa ou de estado de sítio.
§ 2.º – A proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos,
considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.
§ 3.º – A emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e
do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
§ 4.º – Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir:
I - a forma federativa de Estado;
II - o voto direto, secreto, universal e periódico;
III - a separação dos Poderes;
IV - os direitos e garantias individuais.
§ 5.º – A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não
pode ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa.
As emendas à Constituição consistem em uma espécie de poder constituinte derivado
reformador e promovem alterações pontuais na CF/88, por meio de normas dotadas da mesma
hierarquia da Constituição originária.
Para melhor compreendermos as emendas constitucionais, precisamos estudar o quadro
do poder constituinte no Brasil, a fim de contextualizar o poder de reforma da Constituição de
1988 e seus limites de atuação.
A principal manifestação da soberania de um povo reside na prerrogativa de ele
estabelecer, em uma constituição, as bases políticas, sociais e jurídicas fundamentais sob as
quais deseja viver. O poder de elaborar essas normas constitucionais é doutrinariamente
denominado de poder constituinte, o qual se divide em:
a) poder constituinteoriginário (PCO), que é o poder de elaborar as normas de uma
nova constituição, a exemplo do que ocorreu na assembleia nacional constituinte de 1987/1988;
b) poder constituintederivado (PCD), que é o poder de alterar (PCD reformador) ou
de complementar (PCD decorrente) uma constituição já existente.
O PCD decorrente associa-se à forma federativa de Estado e permite que os entes
federados elaborem as suas próprias constituições, a fim de complementar a Carta Federal e de
adequá-la às realidades regionais. No Brasil, o PCD decorrente é o poder que os estados-
membros e o DF possuem de estabelecer as suas próprias organizações políticas e
administrativas fundamentais em constituições estaduais e na Lei Orgânica do DF (art. 25 da
CF/88 e art. 11 do ADCT).
Já o PCD reformador consiste na possibilidade de se alterar o texto da Constituição
originária de 1988, no intuito de atualizar a sua obra e permitir que ela acompanhe a evolução
dos fatos sociais e se adapte aos novos anseios e aspirações populares, sem que, para tanto, seja
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necessário recorrer à revolução e à elaboração de uma nova constituição pelo poder constituinte
originário. Na lição da melhor doutrina:
Evita-se, desse modo, que o poder constituinte originário tenha de se
manifestar, às vezes, para mudanças meramente pontuais. Reduzem-se os
efeitos nefastos das contínuas rupturas da ordem constitucional.
Aceita-se, então, que a Constituição seja alterada, justamente com a
finalidade de regenerá-la, conservá-la na sua essência, eliminando as normas
que não mais se justificam política, social e juridicamente, aditando outras
que revitalizem o texto, para que possa cumprir mais adequadamente a
função de conformação da sociedade.
As mudanças são previstas e reguladas na própria Constituição que
será alterada (Gilmar Mendes).
Processo legislativo das emendas constitucionais
O art. 60 da CF/88 traz para as emendas à Constituição um processo legislativo especial,
solene e mais dificultoso do que o previsto para as leis ordinárias, revelando a rigidez da Carta
Política de 1988.
Não é demais lembrar que é essa rigidez que garante a superioridade e a supremacia
(jurídica ou formal) da CF/88, pois a maior dificuldade da aprovação de uma emenda à
Constituição em relação às leis infraconstitucionais (ordinárias, complementares, etc.) revela a
impossibilidade de as leis alterarem as normas da CF/88, o que abre espaço para a realização de
controle de constitucionalidade das leis e das emendas constitucionais que violem as normas
da CF/88 ou o procedimento solene de reforma constitucional.
Considerando a sua grande incidência nas provas dos concursos públicos, façamos uma
análise detida do processo de elaboração das emendas à CF/88.
Iniciativa legislativa
Nos termos do art. 60 da CF, a iniciativa legislativa da PEC é concorrente entre:
a) o presidente da República;
b) um terço, no mínimo, dos 513 deputados federais (171 deputados) ou dos 81
senadores (27 senadores);
c) mais da metade das assembleias legislativas das unidades da Federação,
manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros. Tendo em vista que
o Estado Federativo brasileiro é formado atualmente por vinte e sete unidades federadas, a
apresentação da PEC, nesse caso, depende da iniciativa de quatorze assembleias estaduais ou
13 delas mais a Câmara Legislativa do DF.
Essa hipótese funciona da seguinte forma: cada Legislativo estadual aprova um decreto
legislativo no âmbito de sua casa, em um turno de discussão e votação e pela maioria simples
dos seus membros, cujo objeto consiste na concordância da apresentação de uma proposta de
emenda constitucional (PEC) no Congresso Nacional. Com a aprovação de pelo menos quatorze
Legislativos estaduais, a PEC já pode ser protocolada nas Casas do Congresso Nacional,
devidamente instruída com os decretos legislativos estaduais ou do DF autorizadores de sua
apresentação. Como podemos constatar, os municípios não podem propor alterações à CF/88.
É possível uma PEC proposta pelos cidadãos brasileiros?
Apesar de respeitáveis entendimentos doutrinários favoráveis a essa hipótese (a
exemplo de José Afonso da Silva), a maioria da doutrina entende que não cabe PECproposta
por iniciativa popular.
Isso é porque o art. 60 da CF/88 prevê exaustivamente os legitimados a propor uma
PEC e esse dispositivo não incluiu a possibilidade de os cidadãos brasileiros proporem
diretamente uma PEC no Congresso Nacional.
Conforme esse entendimento majoritário, a iniciativa popular de lei limita-se à
proposição de projetos de lei ordinária ou complementar, nos exatos termos do art. 61, § 2.º, da
Carta Federal.
A iniciativa legislativa privativa do art. 61, § 1.º, da CF/88 aplica-se à proposta de
emenda à Constituição?
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Para a melhor doutrina, o art. 61, § 1.º, da CF/88 contempla algumas matérias, cuja
regulamentação em sede de lei ordinária ou complementar depende da iniciativa legislativa
exclusiva do presidente da República. Essa regra não se aplica à PEC, mas apenas aos
projetos de lei, razão pela qual a iniciativa legislativa da PEC é concorrente entre o presidente
da República, um terço de deputados ou de senadores e a maioria das assembleias legislativas,
sem que se fale em iniciativa legislativa reservada na PEC.
Concordamos com tal entendimento, apesar de fazermos a seguinte ressalva:
a) os conteúdos tipicamente constitucionais (organização política e administrativa
fundamental do Estado, direitos fundamentais, etc.) podem ser veiculados numa PEC de
qualquer dos legitimados do art. 60 da CF/88. Por exemplo: uma eventual alteração do mandato
presidencial ou da amplitude da autonomia dos estados-membros na CF/88 não é de iniciativa
legislativa privativa do presidente da República ou das assembleias legislativas estaduais, por
absoluta falta de previsão constitucional nesse sentido;
b) as matérias que devem ser reguladas em lei ordinária ou complementar, à luz do art.
61, § 1.º, da CF, não podem ser constitucionalizadas numa PEC de iniciativa dos parlamentares,
sem que haja uma fraude à CF/88. Exemplo: um deputado federal não pode propor um projeto
de lei ordinária para criar um órgão público no Ministério da Justiça, tampouco pode propor
uma PEC, juntamente com um terço dos deputados, com o mesmo objetivo, sob pena de
violação do art. 61, § 1.º, II, e, da CF/88 (STF, ADI 858/RJ).
Deliberação parlamentar A primeira questão a ser enfrentada refere-se à Casa Legislativa em que a PEC deve ser
protocolada pelos legitimados do art. 60, caput, da CF/88. Nesse ponto, não há dúvida de que
um terço dos deputados federais deve iniciar a sua PEC na Câmara dos Deputados e um terço de
senadores, no Senado Federal. Porém, a incerteza persiste em relação ao presidente da
República e à maioria das assembleias legislativas.
Segundo o melhor entendimento, enquanto um terço de deputados ou de senadores
propõe as suas PECs nas respectivas Casas Legislativas, o presidente da República e a maioria
das assembleias legislativas podem propor a sua PEC no Senado Federal ou na Câmara dos
Deputados, indistintamente.
Superada essa questão, passamos à análise da discussão e da votação da proposta de
emenda à CF/88. Nos termos do art. 60, § 2.º, a PEC será discutida e votada, em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver três quintos dos
votos dos respectivos membros.
Os arts. 201 a 203 do RICD e os arts. 354 a 373 do RISF regulam a tramitação da PEC
nas Casas do Congresso e nos revelam que ocorrem discussão (com a possível intervenção de
oradores contrários e favoráveis à aprovação da PEC) e votação em cada um dos dois turnos na
Câmara e no Senado. Há um interstício regimental entre os dois turnos de discussão e votação
(de cinco sessões ordinárias na Câmara – art. 202, § 6.º, do RICD), devendo a PEC ser
aprovada por 60% dos respectivos parlamentares em cada um desses turnos.
A existência de quatro votações (duas na Câmara e duas no Senado) e o quorum de
votação de três quintos são evidências da rigidez da CF/88.
É possível a utilização de referendo e de plebiscito no processo legislativo da PEC?
No seu art. 49, XV, a CF/88 confere ao Congresso Nacional a competência privativa
para autorizar referendos e convocar plebiscitos, os quais representam consultas diretamente
formuladas ao povo brasileiro para que ele delibere sobre ato legislativo ou administrativo,
anteriormente à sua elaboração ou posteriormente a ela, cumprindo ao povo a respectiva
ratificação ou rejeição (arts. 2.º e 3.º da Lei n.º 9.709/98).
O plebiscito e o referendo, portanto, podem ser adotados no âmbito do processo
legislativo, a fim de que os cidadãos brasileiros manifestem a sua concordância ou discordância
com a decisão política já tomada na lei (no caso do referendo) ou ainda a ser votada pelos
parlamentares no projeto de lei (no caso do plebiscito). Um exemplo recente refere-se ao
referendo previsto no art. 35 da Lei n.º 10.826/03 (o “Estatuto do Desarmamento”), pelo qual a
proibição de comercialização de armas de fogo dependeria da aprovação do povo brasileiro em
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plebiscito efetivamente realizado em 23/10/2005 e autorizado pelo Decreto Legislativo n.º
780/2005 do Congresso Nacional.
A pergunta que fazemos é se esses instrumentos de democracia direta podem ser
utilizados no processo legislativo da PEC. A resposta, segundo a melhor doutrina, é positiva,
apesar de as emendas à CF/88 até hoje aprovadas não terem se utilizado desse expediente. Nada
impede, entretanto, que uma emenda futura à CF/88 proponha uma consulta direta à população
brasileira, no caso de grande polêmica ou da extrema sensibilidade do tema a ser tratado (o que
poderíamos imaginar diante de uma PEC que regulasse o tema do aborto, da eutanásia, do
casamento entre pessoas do mesmo sexo, etc.).
Primeira e segunda Casas na tramitação da PEC
No processo legislativo da PEC, a doutrina não se refere a uma deliberação inicial ou
principal e outra acessória ou revisional, como acontece no processo legislativo das leis
ordinárias.
Quando estudamos o processo legislativo ordinário, vimos que, aprovado o PL com
emendas de mérito na Casa Revisora, ele volta à Casa Iniciadora para apreciação exclusiva
dessas emendas.
Rejeitadas as emendas da Casa Revisora, o PL será encaminhado ao presidente da
República com a redação dada ao projeto pela Casa Iniciadora, vez que as emendas
aprovadas na Revisora foram rejeitadas.
Em resumo, essa é a predominância da Casa Iniciadora sobre a Revisora no processo
legislativo ordinário: no caso de a Iniciadora rejeitar as emendas apresentadas pela Revisora,
aquela encaminhará o “seu texto” ao chefe do Executivo, para o fim de sanção ou veto, o que
evidencia que a deliberação revisional tem um papel menor em relação à deliberação inicial ou
principal no processo de elaboração das leis ordinárias.
Pois bem. No processo legislativo da PEC, a sistemática é diferente e não se fala em
Casa Iniciadora e Revisora (mas em primeira e segunda Casa), tampouco predominância
daquela sobre esta.
Na tramitação da PEC, se a segunda Casa aprova alterações de mérito ao texto da
primeira Casa, esta receberá o texto modificado como nova PEC, devendo apreciar toda a
proposição, e não apenas as emendas da segunda Casa. Esse sistema (a que poderíamos chamar
de pingue-pongue) exige que o mesmo texto seja aprovado pelas duas Casas Legislativas do
Congresso, para que a PEC seja considerada aprovada e venha a ser posteriormente promulgada
e publicada.
Daí a doutrina afirmar que, na tramitação da PEC, não existe Casa Revisora e
Iniciadora, uma vez que a segunda Casa a votar (quer a Câmara, quer o Senado) não atua como
simples revisora da anterior, mas recebe o texto aprovado na Casa anterior e o trata como
proposta nova, reiniciando o processo legislativo (GabrielDEZEN Jr.).
Com isso, ao receber emendas de mérito na segunda Casa, a PEC volta para ser
totalmente reapreciada na primeira. Realizadas novamente alterações de mérito nesta Casa, a
PEC retorna à segunda Casa (e assim segue indefinidamente), até que as duas Casas concordem
com o mesmo texto normativo, quando, então, a PEC estará pronta para a promulgação.
Da mesma forma como registramos no processo legislativo ordinário, a jurisprudência
do STF entende que apenas as emendas de mérito, que são aquelas que propõem a alteração
substancial de alguma norma da proposição legislativa, provocam a necessidade de que a PEC
seja reapreciada pela outra Casa Legislativa (ADI 2.666/DF e ADC 3/DF). Se as emendas forem
meramente de redação ou de algum modo não alterem o sentido da norma, a PEC não precisa
retornar à outra Casa e já pode passar à fase da promulgação, caso tenha sido aprovada por três
quintos dos respectivos parlamentares em ambas as Casas do Congresso Nacional.
O que é PEC paralela?
Considerando que o processo legislativo da PEC pode ocasionar idas e vindas
intermináveis entre a Câmara e o Senado até que o mesmo texto substancial seja aprovado em
dois turnos nas duas Casas do Congresso, os parlamentares sedimentaram a prática (com a
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chancela da jurisprudência do STF – ADI 2.031/DF) de fracionar a PEC, por meio do
requerimento de destaque de parte da proposição para formação de proposição autônoma (na
Câmara, essa prática encontra respaldo no art. 101, I, a, 4, do RICD).
Por meio dessa prática, a parte destacada é transformada em proposição autônoma (a
PEC paralela) e o restante da PEC já acatada na primeira Casa pode ser aprovada na segunda e
encaminhada para promulgação, enquanto a PEC paralela reúne a parte que obteve alterações de
mérito e que necessitará voltar posteriormente à primeira Casa.
Ressalte-se que esse fracionamento somente é admitido quando a parte destacada é
autônoma e não compromete o sentido do texto remanescente. Registramos, por fim, que o fracionamento da PEC por meio do destaque de alguns de
seus dispositivos para votação em separado pode ocasionar, não a formação de uma PEC
Paralela, mas a simples supressão de normas autônomas, sem que haja a necessidade de
reapreciação pela primeira Casa Legislativa.
Por exemplo: considere que uma determinada PEC foi aprovada na Câmara dos
Deputados com dez artigos e que seja aprovada também no Senado Federal, mas com um
destaque que resultou na rejeição do seu art. 3.º, o qual representava norma autônoma e
independente, e que não comprometeu o sentido dos outros nove artigos da PEC. Havendo a
simples rejeição do art. 3.º da PEC no Senado Federal, a referida proposição legislativa, de
acordo com esse entendimento, pode ser promulgada, considerando que não houve alteração
substancial dos nove artigos restantes da PEC, mas apenas total supressão de um dos artigos
originais, o que possibilita a promulgação e publicação dos artigos que foram efetivamente
aprovados em dois turnos nas duas Casas do Congresso Nacional.
Promulgação
Nos termos do art. 60, § 3.º, da CF/88, a PEC será promulgada pelas Mesas da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.
A primeira observação a ser feita é que as emendas à CF/88 possuem uma numeração
própria e distinta daquelas previstas para as demais espécies normativas (lei ordinária,
complementar, delegada, etc.).
A segunda refere-se ao fato de que aPEC não se submete a sanção ou veto
presidencial, tampouco é promulgada pelo presidente da República.
Depois de sua aprovação no Congresso Nacional (em dois turnos e mediante o voto de
três quintos dos parlamentares), a PEC será promulgada diretamente pelas Mesas da Câmara
dos Deputados e do Senado Federal, com o seu respectivo número de ordem (ex.: Emenda à
Constituição n.º 77/14).
Partindo dessas informações, podemos concluir que o presidente da República não
sanciona ou promulga a PEC, mas participa do seu processo legislativo no momento da
iniciativa da proposta de emenda à Constituição (CF, art. 60, II).
Princípio da irrepetibilidade na PEC
A matéria constante de proposta de emenda rejeitada ou havida por prejudicada não
pode ser objeto de nova proposta na mesmasessão legislativa (CF, art. 60, § 5.º).
Primeiramente, devemos esclarecer que a PEC é:
a) rejeitada, quando ela não consegue alcançar a votação favorável de três quintos dos
deputados ou dos senadores em qualquer um dos dois turnos de discussão e votação em cada
Casa Legislativa;
b) prejudicada, por exemplo:
b.1) quando for idêntica a outra PEC que já tenha sido aprovada ou rejeitada, na mesma
sessão legislativa (art. 163, I, do RICD);
b.2) quando, entre outros casos, for semelhante a outra PEC considerada
inconstitucional, de acordo com parecer da Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania
(art. (art. 163, II, do RICD).
O art. 60, § 5.º, determina que a matéria constante de PEC rejeitada ou declarada
prejudicada não pode ser objeto de nova PEC na mesma sessão legislativa.
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A vedação do art. 60, § 5.º, recebe a denominação doutrinária de princípio da
irrepetibilidade, pois pretende que as proposições legislativas rechaçadas não venham a
obstruir a pauta de votações, por meio da sua incessante e repetida reapresentação. Tal princípio
foi previsto também para as medidas provisórias (CF, art. 62, § 10) e para os projetos de lei
ordinária ou complementar (CF, art. 67).
Quanto a este último caso, destacamos que o caro leitor não deve confundir o art. 60, §
5.º, o qual veda de maneira absoluta a reapresentação da matéria objeto de PEC rejeitada ou
havida por prejudicada na mesma sessão legislativa, sem exceções, com o art. 67 da CF/88, o
qual proíbe a reproposição da matéria constante de projeto de lei rejeitado na mesma sessão
legislativa, salvo mediante proposta da maioria absoluta dos membros de qualquer das
Casas do Congresso Nacional.
Limites circunstanciais dos estados de sítio e de defesa e da intervenção federal
Ao analisarmos o procedimento legislativo rígido da PEC, previsto no art. 60, caput e
parágrafos 2.º, 3.º e 5.º, estudamos os limites procedimentais ou formais impostos pelo poder
constituinte originário ao poder constituinte derivado reformador de emenda constitucional.
Ocorre que a Constituição originária de 1988 ainda previu limites materiais, que são as
denominadas cláusulas pétreas (CF, art. 60, § 4.º), objeto do tópico seguinte, e os limites
circunstanciais, previstos no art. 60, § 1.º.
Por este último, a CF/88 não poderá ser emendada na vigência de intervenção
federal (CF, arts. 34 a 36), de estado de defesa (CF, art. 136) ou de estado de sítio (CF, art.
137).
Os limites circunstanciais, como o próprio nome indica, proíbem a reforma da CF/88
em circunstâncias excepcionais, tendo em vista que o estado de comoção nacional ou de
calamidade pública dificulta a livre deliberação parlamentar e pode levar à introdução de
normas descabidas na Carta da República.
Para a melhor doutrina (Luiz Alberto David Araújo), as decretações pelo presidente da
República do estado de sítio, do estado de defesa e da intervenção federal impedem não apenas
a votação da PEC, mas suspendem a sua própria tramitação.
Assim, na vigência de estado de sítio, estado de defesa ou de intervenção federal, é o
próprio processo legislativo da PEC que fica totalmente prejudicado (e não apenas a sua
votação), razão pela qual ficam suspensas as tramitações das propostas de emenda
constitucional enquanto perdurarem tais situações de anormalidade.
Observe-se que as intervenções federais, i.e., a intervenção da União em estado-membro
ou no Distrito Federal (CF, art. 34) ou, ainda, em município localizado em território federal
(CF, art. 35, 2.ª parte), é que inviabilizam a tramitação de uma PEC no Congresso Nacional. A
simples intervenção estadual, i.e., de um estado-membro em um município localizado no seu
território (CF, art. 35, 1.ª parte), não tem o condão de interferir na tramitação da proposta de
emenda à CF/88.
Cláusulas pétreas Partindo do pressuposto de que a reforma constitucional por meio da emenda ou da
revisão não pode romper com o sistema essencial de valores da Constituição originária é que o
PCO estabelece as cláusulas pétreas, cláusulas de eternidade, núcleo duro, intangível ou de
identidade da Constituição, as quais representam os valores fundamentais que não podem ser
suprimidos pelo poder de reforma constitucional, sob pena de violação do núcleo essencial do
projeto da Constituição originária.
Amplitude da proteção das cláusulas pétreas Dispõe o art. 60, § 4.º, da CF/88 que “não será objeto de deliberação a proposta de
emenda tendente a abolir...”.
O primeiro aspecto a ser ressaltado é que a CF/88 proíbe não apenas a aprovação e a
publicação de emenda constitucional contrária às cláusulas pétreas, mas a própria deliberação
parlamentar sobre a PEC. A partir dessa realidade, o STF admite que o parlamentar impetre
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mandado de segurança, a fim de assegurar o seu direito líquido e certo de não ser obrigado a
discutir e votar uma proposição legislativa contrária às cláusulas pétreas e, consequentemente, o
direito de impedir o seu trâmite legislativo. Vejamos, nesse sentido, uma decisão do STF de
1980, lembrando que, sob a égide da Constituição de 1969, a república era uma cláusula pétrea:
Mandado de segurança contra ato da Mesa do Congresso que
admitiu a deliberação de proposta de emenda constitucional que a impetração
alega ser tendente a abolição da Republica. Cabimento do mandado de
segurança em hipóteses em que a vedação constitucional se dirige ao próprio
processamento da lei ou da emenda, vedando a sua apresentação (como é o
caso previsto no paragrafo único do artigo 57) ou a sua deliberação (como na
espécie). Nesses casos, a inconstitucionalidade diz respeito ao próprio
andamento do processo legislativo, e isso porque a Constituição não quer –
em face da gravidade dessas deliberações, se consumadas– que sequer se
chegue à deliberação, proibindo-a taxativamente. A inconstitucionalidade, se
ocorrente, já existe antes de o projeto ou de a proposta se transformar em lei
ou em emenda constitucional, porque o próprio processamento já desrespeita,
frontalmente, a Constituição (MS 20.257/DF). O segundo aspecto a ser ressaltado refere-se à expressão tendente a abolir as cláusulas
pétreas. Nesse ponto reside a principal questão acerca da abrangência e do alcance do núcleo de
identidade da CF/88.
Por um lado, observamos que não ofende as cláusulas pétreas apenas uma emenda à
CF/88 que determine a completa extinção do Estado federativo, do princípio da separação dos
Poderes, do voto ou dos direitos e garantias individuais, pois afronta o núcleo inegociável da
CF/88 qualquer emenda que tenda a abolir, que viole a essência de um desses postulados.
Por exemplo, uma PEC que transfira a competência tributária do IPTU dos municípios
para a União (ou que de alguma outra forma acentue a já centralizada Federação brasileira)
viola a cláusula pétrea do pacto federativo, por restringir indevidamente a autonomia municipal,
e deve ser declarada inconstitucional. O mesmo ocorre com uma PEC que tenda a abolir a
harmonia ou a independência entre os poderes, que atente contra o voto direto, secreto,
universal e periódico ou que restrinja indevidamente os direitos e garantias individuais.
Por outro lado, registramos que as cláusulas pétreas não impedem que as normas
constitucionais sobre a Federação brasileira, sobre a separação dos Poderes ou sobre os direitos
individuais sejam modificadas por emendas constitucionais (ex.: as ECs n.º 5/95, 15/96 e 46/04
alteraram dispositivos da Federação brasileira). Na verdade, a expressão “cláusulas pétreas” ou
“cláusulas de eternidade” nos induz a erro, pois os artigos da CF/88 que tratam das matérias que
fazem parte do núcleo duro da Constituição não são imodificáveis, mas apenas não podem ser
restringidos indevidamente para que não haja alteração substancial da identidade da CF/88.
Em outras palavras, as cláusulas pétreas não exigem que determinados artigos da
CF/88 sejam imutáveis, mas apenas proíbem a alteração que os restrinja indevidamente,
que viole o núcleo essencial dos seus preceitos. Na lição de Noêmia Porto, “as denominadas
„cláusulas pétreas‟ não significam artigos específicos da Constituição que não podem ser
emendados, mas „ideias‟ constitucionais que não podem ser vulneradas”.
Assim, deve o intérprete da Constituição analisar, em cada caso concreto, se a PEC
atinge a essência da separação de poderes, do pacto federativo, do voto direto, secreto, universal
e periódico ou dos direitos e garantias individuais previstos na CF/88, o que, na maioria das
vezes, revela ser uma tarefa das mais difíceis.
Cláusulas pétreas em espécie
Os limites materiais ao poder de reformar a CF/88 (como já visto, denominados de
cláusulas pétreas) são de duas ordens: expressos ou explícitos (CF, art. 60, § 4.º) e implícitos
ou inerentes. Trataremos aqui apenas das cláusulas pétreas implícitas, tendo em vista que as
cláusulas pétreas expressas encontram-se facilmente identificadas no art. 60, § 4º, da CF/88.
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Cláusulas pétreas implícitas
As cláusulas pétreas implícitas referem-se a conteúdos que, por razões lógicas, não
podem ser restringidos indevidamente pelo PCD reformador, sob pena de este atuar
indevidamente como PCO. São elas:
a) o titular do PCO (i.e., o povo), pois o PCD reformador não pode alterar a
titularidade do poder que criou o próprio poder de reforma constitucional;
b) o titular do PCD reformador (o Congresso Nacional). Perceba, caro amigo, que os
limites materiais implícitos decorrem de alterações proibidas à emenda constitucional não por
expressa previsão da CF/88, mas pela lógica. Até agora, os limites implícitos vedam, por
exemplo, que uma PEC proponha a alteração da titularidade do PCO do povo para uma Junta
Militar ou da titularidade do PCD reformador do Congresso Nacional para o presidente da
República;
c) as normas que trazem os limites expressos (art. 60 da CF/88 e art. 3.º do ADCT).
Já afirmamos linhas atrás que é o PCO que estabelece os limites e os procedimentos pelos quais
uma constituição pode ser alterada, não podendo o PCD reformador subverter essas regras, sob
pena de atuar indevidamente como PCO. É por essa razão que a revisão constitucional (art. 3.º
do ADCT) não pode ser ressuscitada e a rigidez prevista no art. 60 da CF/88 não pode ser
abolida: esses procedimentos e limites foram estabelecidos pelo PCO e não podem ser
livremente dispostos pelo PCD reformador.
Finalmente, registramos que o CESPE tem considerado as normas da CF/88 que
regulam a emenda constitucional como imodificáveis, com base nessa ideia de que as normas
constitucionais que trazem os limites expressos ao poder constituinte derivado reformador
constituem igualmente limites materiais implícitos a esse poder.
REGIME DE URGÊNCIA CONSTITUCIONAL (ART. 64 DA CF)
Art. 64 [...]
§ 1.º – O Presidente da República poderá solicitar urgência para apreciação de projetos de sua
iniciativa.
§ 2.º – Se, no caso do § 1º, a Câmara dos Deputados e o Senado Federal não se manifestarem
sobre a proposição, cada qual sucessivamente, em até quarenta e cinco dias, sobrestar-se-ão todas as
demais deliberações legislativas da respectiva Casa, com exceção das que tenham prazo constitucional
determinado, até que se ultime a votação.
§ 3.º – Aapreciação das emendas do Senado Federal pela Câmara dos Deputados far-se-á no
prazo de dez dias, observado quanto ao mais o disposto no parágrafo anterior.
§ 4.º – Os prazos do § 2º não correm nos períodos de recesso do Congresso Nacional, nem se
aplicam aos projetos de código.
A Constituição Federal, como regra,não estipulou prazos para que o Congresso nacional
delibere sobre as proposições legislativas. Desse modo, com a ressalva dos prazos fixados nos
regimentos internos de cada Casa Legislativa (ex.: prazo para a comissão parlamentar proferir o
seu parecer), a CF/88 não fixa limite de tempo para que um projeto de lei tramite no Congresso
Nacional. Não é raro, inclusive, que uma proposição demore anos, às vezes, décadas até que
seja definitivamente aprovada pelo Poder Legislativo (vide o atual Código Civil brasileiro
aprovado em 2002, cujo projeto original remonta a 1975).
Há, porém, uma exceção prevista nos parágrafos do art. 64 da CF/88, conhecida como
regime de urgência constitucional ou processo legislativo sumário (Alexandre de Moraes).
Por ele, o presidente da República pode solicitar urgência na deliberação de projetos de
lei ordinária ou complementar de sua iniciativa legislativa, seja concorrente, seja privativa.
O chefe do Poder Executivo, por óbvio, não é obrigado a encaminhar os seus projetos
de lei sob o regime de urgência constitucional, cuja incidência depende de expressa solicitação
do presidente da República. Na ausência de pedido, os projetos de lei de sua iniciativa
submetem-se ao trâmite normal.
Porém, havendo essa solicitação de urgência, a doutrina majoritária considera tal pedido
irrecusável, sendo desnecessária a sua deliberação pelos parlamentares, pois o regime de
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urgência constitucional seria uma consequência automática da solicitação do chefe do Poder
Executivo.
Em regra, o pedido de urgência constitucional é feito na mensagem presidencial que
encaminha a proposição legislativa, mas nada impede ele seja solicitado em qualquer momento
da tramitação do projeto de lei na Câmara ou no Senado (v. art. 204, § 1.º, do RICD). Nesse
caso, os prazos de quarenta e cinco dias ou de dez dias, previstos nos parágrafos do art. 64 da
CF/88, começam a correr da data do recebimento do pedido de urgência.
É possível, ainda, que o presidente da República cancele o pedido de urgência, quando,
então, cessam os seus efeitos procedimentais, entre eles, a contagem de prazos e o trancamento
da pauta do Plenário da Casa Legislativa em que estiver tramitando. Caso reapareçam motivos
que ensejem o pedido de urgência, apesar da evidente inconveniência desse vai e vem, nada
impede que o presidente da República promova nova solicitação de urgência.
Finalmente, registre-se que não devemos confundir a urgência constitucional com as
urgências previstas nos regimentos internos das Casas Legislativas (v. arts. 153 a 157 do RICD),
as quais possuem outros prazos e regimes de tramitação (ex.: a maioria deles resulta de um
requerimento parlamentar que depende de deliberação do Plenário), a exemplo da chamada
urgência urgentíssima ou procedimento legislativo sumariíssimo.
Peculiaridades da tramitação da urgência constitucional
O projeto de lei submetido ao regime de urgência constitucional apresenta as mesmas
regras do procedimento legislativo ordinário, ao menos sob a ótica constitucional (exs.: limites
ao oferecimento de emendas parlamentares, regras do sistema bicameral, sanção e veto,
promulgação, publicação, princípio da irrepetibilidade, previstos nos arts. 63 e 65 a 67 da
CF/88), com a única diferença que existem prazos para que as Casas Legislativas deliberem
sobre o projeto.
Nesse sentido, a Câmara dos Deputados tem o prazo de quarenta e cinco dias para
votar definitivamente o PL submetido a regime de urgência constitucional, sob pena de
sobrestamento da pauta do Plenário da Câmara em relação a todas as demais deliberações
legislativas, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado (CF, art. 64, § 2.º).
Tendo em vista que o veto presidencial possui prazo constitucional determinado, mas é
apreciado em sessão conjunta do Congresso Nacional, e não em sessão privativa de cada Casa
(CF, art. 66, § 4.º), entendemos que a única exceção a que se refere o art. 64, § 2.º, da CF/88 é a
da medida provisória (CF, art. 62).
Assim, ultrapassado o prazo de 45 dias sem que a Câmara dos Deputados tenha
ultimado a votação do PL submetido a esse regime de urgência, sobrestar-se-ão todas as
demais deliberações legislativas da Câmara, com exceção das medidas provisórias (as quais
poderão ser votadas antes do PL que esteja promovendo esse trancamento de pauta).
No Senado Federal, a realidade se repete com a contagem de novo prazo de quarenta e
cinco dias, sob pena de sobrestamento da pauta do Plenário do Senado, com a exceção das MPs.
Caso haja emendas apresentadas no Senado Federal, a Câmara dos Deputados terá o prazo de 10
dias para apreciá-las, com a possibilidade de ocorrer o mesmo trancamento de pauta acima
mencionado.
Considerando a jurisprudência consolidada do STF no sentido de que apenas as
emendas de mérito, i.e., emendas que alterem o sentido, o conteúdo normativo da proposição
original, aprovadas pela Casa Revisora provocam a remessa do PL à Casa Iniciadora (STF, ADI
2.238/DF-MC), registramos que a aprovação de simples emendas de redação pelo Senado
Federal não suscitam o retorno do PL à Câmara dos Deputados para análise dessas emendas, por
força do parágrafo único do art. 65 da CF/88, sendo possível a sua remessa imediata ao
presidente da República para sanção ou veto.
A urgência constitucional encontra-se regulada nos arts. 375 do RISF e 204 e 139, IV,
do RICD. Sem a pretensão de esgotar as observações regimentais da tramitação do PL sob esse
regime de urgência, salientamos, como aspectos mais relevantes, que o PL tramitará
simultaneamente nas comissões parlamentares, e não sucessivamente em cada comissão como
ocorre na tramitação comum.
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Findo o prazo para que as comissões profiram o seu parecer sem a apresentação deste, o
presidente da Casa determina a remessa do PL ao Plenário para inclusão na Ordem do Dia,
ocorrendo o trancamento da pauta do Plenário, salvo MPs, a partir do 46.º dia de sua tramitação
na Casa.
Ainda, o art. 64, § 4.º, da Constituição Federal dispõe que:
a) o processo legislativo sumário não pode ser utilizado para projetos de código.
Com toda a razão, projetos de código (i.e., que tratam de um tema da maneira mais
ampla possível, abordando diversos aspectos de uma mesma matéria – exs.: Estatuto da Criança
e do Adolescente, Estatuto do Idoso, Código Civil) não podem submeter-se aos prazos exíguos
do processo legislativo sumário (v. art. 205, § 8.º, do RICD).
Projeto de lei que apenas propõe a alteração de um código pode submeter-se ao regime
da urgência constitucional?
Sim, uma vez que esse PL não terá a abrangência ou a complexidade de um projeto que
proponha a instituição integral de um código, razão de ser de sua incompatibilidade com o
procedimento legislativo sumário;
b) os prazos do regime de urgência constitucional não correm nos períodos de recesso
do Congresso Nacional, i.e., durante os períodos de 18 a 31/07 e de 23/12 a 1.º/02.
Observe-se que, como regra geral, o procedimento legislativo sumário não poderá
ultrapassar os 100 dias (45 + 45 + 10). Porém, como esses prazos não contam nos períodos de
recesso parlamentar, é plenamente possível que o PL tramite no Congresso Nacional por mais
tempo, ainda que submetido ao referido regime de urgência.
Havendo convocação extraordinária do Congresso (CF, art. 57, § 6.º), o prazo só volta a
correr se, na pauta da convocação, estiver incluído o PL em regime de urgência. Caso contrário,
os prazos continuam suspensos. Nesse ponto, não podemos confundir a urgência constitucional
com o regime de tramitação das medidas provisórias:
1.º) MP em vigor é incluída automaticamente na pauta da convocação extraordinária,
nos termos do art. 57, § 8.º, da CF/88, o que provoca a reabertura da contagem do prazo de
cento e vinte dias para que a MP seja apreciada pelo Congresso Nacional (CF, art. 62, §§ 3.º, 4.º
e 7.º). Já o PL submetido à urgência constitucional não entra automaticamente na pauta da
convocação extraordinária e, se esta não inclui o aludido PL, os prazos de 45 dias ou de 10 dias
continuam suspensos;
2.º) o prazo de quarenta e cinco dias para que a MP comece a trancar a pauta do
Plenário da Casa em que ela estiver tramitando, previsto no art. 62, § 6.º, da CF/88, é contado
uma única vez. Por exemplo, ultrapassado esse prazo na Câmara dos Deputados, a MP tranca a
pauta do Plenário da Câmara a partir do 46.º dia e, votada nesta Casa, a MP já chega no
Senado Federal trancando a pauta do Plenário da Câmara Alta brasileira. No regime de
urgência constitucional, o prazo de 45 dias é contado duas vezes, iniciando-se uma nova
contagem de 45 dias, quando o PL chega no Senado Federal, e mais 10 dias, quando ele volta
para a Câmara deliberar as emendas do Senado. Finalizamos a explanação da urgência constitucional com um exemplo prático. Imagine
que um PL ingressa na Câmara dos Deputados em 1.º de novembro de determinado ano, a partir
da iniciativa do presidente da República, o qual solicita urgência em sua apreciação.
A Câmara possui 45 dias para apreciação desse PL (prazo que finda em 16/12), sob
pena de sobrestamento de todas as deliberações normativas da Casa, salvo medidas provisórias.
Considere que, em 1.º/12, a Câmara aprovou o PL e este chegou no Senado Federal no
dia 03/12. A partir daí, o Senado possui mais 45 dias para deliberar sobre o projeto, sob pena do
mesmo sobrestamento, salvo MPs.
Suponha que, no dia 22/12, último dia da sessão legislativa ordinária, o PL ainda não
havia sido votado no Senado. O prazo de 45 dias, então, é suspenso e apenas recomeça a fluir no
dia 02/02 do ano seguinte, quando ocorre a abertura da próxima sessão legislativa ordinária.
Aprovado o PL no Senado Federal com emendas de mérito, o projeto volta à Câmara
para nova deliberação das emendas no prazo de 10 dias, sob pena de ocorrer o mesmo
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sobrestamento supracitado. Deliberadas as emendas do Senado na Câmara, segue o PL para a
sanção ou veto do presidente da República, nos termos do art. 66 da CF/88.
Relembremos que, no caso de desrespeito de algum desses prazos, nunca o PL será
considerado “aprovado por decurso de prazo”, tendo em vista que a CF/88 aboliu essa figura,
substituindo-a pelo sobrestamento da pauta do Plenário da Casa em que estiver tramitando,
salvo MPs.
Importante para concursos!
1. Em regra, a CF/88 não estabeleceu prazos para que as Casas do CN deliberem sobre
os PLs, salvo o regime de urgência constitucional (processo legislativo sumário).
2. Nesse regime, o PR pode solicitar urgência nos projetos de lei ordinária ou
complementar de sua iniciativa legislativa, seja privativa, seja concorrente.
3. Na urgência constitucional, a CD e o SF terão, cada qual, o prazo de 45 dias para
apreciação do PL, sob pena de sobrestamento da pauta do Plenário da Casa em que o PL estiver
tramitando, em relação a todas as demais deliberações legislativas, com a ressalva das que
tenham prazo constitucional determinado (ex.: MP).
4. No caso de aprovação de emendas (de mérito) no SF, a CD terá 10 dias para apreciá-
las, sob pena do mesmo trancamento de pauta. 45 dias para cada Casa do CN mais 10 dias na
CD para apreciação das emendas do SF totalizam 100 dias de prazo máximo para a deliberação
do CN sobre o PL em regime de urgência constitucional.
5. Tais prazos não correm nos períodos de recesso do CN. O regime de urgência
constitucional não se aplica a projetos de código.
Jurisprudência 1. A existência no Congresso Nacional de PL submetido à urgência do art. 64 da CF não
impede a edição de medida provisória sobre a mesma matéria: “Medida provisória: (...) edição na
pendência, em regime de urgência, de projeto de lei sobre matéria de iniciativa presidencial. (...) A
circunstância de a MP296/1991 ter sido baixada no curso do processo legislativo, em regime de urgência
(...), sobre projeto de iniciativa presidencial abrangendo a matéria por ela regulada, não ilide, por si só, a
possibilidade constitucional da sua edição” (ADI525‑MC).
LEIS DELEGADAS (art. 68 da CF)
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá
solicitar a delegação ao Congresso Nacional.
Prevista no art. 68 da Carta Federal, a lei delegada (LD) é um ato normativo primário
(e, portanto, no mesmo nível hierárquico da lei complementar e da lei ordinária) elaborado e
editado pelo presidente da República (PR), mediante delegação por ele solicitada ao Congresso
Nacional (CN) e entregue de modo parcial, temporário e condicionado.
Apesar de a regra no âmbito do princípio da separação dos Poderes ser a
indelegabilidade, i.e., um Poder não pode delegar as suas funções típicas a outro, a LD
representa uma exceção legítima a essa regra por ter sido concebida pelo constituinte originário
de 1988. Registramos, ainda, que a LD éinstrumento típico do sistema parlamentarista, pelo
qual o parlamento delega ao governo o poder de editar regras jurídicas novas.
Finalmente, observe-se que os estados-membros e os municípios podem adotar a LD
nas suas constituições estaduais e leis orgânicas municipais, desde que sigam o modelo federal.
Por exemplo, a Constituição do glorioso estado de Minas Gerais prevê a LD no seu art. 72.
Delegação externa corporis e interna corporis
Não devemos confundir a LD, ora analisada, com a possibilidade de as casas
legislativas delegarem às suas próprias comissões o poder de votar, em caráter terminativo ou
conclusivo, as matérias que dispensarem a apreciação do plenário, nos termos dos respectivos
regimentos internos, hipótese prevista no art. 58, § 2.º, I, da CF/88.
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Neste último caso, estamos diante da chamada delegação interna ou interna corporis, a
qual permite que as comissões parlamentares votem de maneira definitiva uma proposição
legislativa, sem necessidade de apreciação posterior do plenário da casa (salvo recurso subscrito
por um décimo dos seus membros). Mas isso, obviamente, não resulta em uma LD, pois a
proposição aprovada pelas comissões parlamentares ainda necessita da deliberação do Poder
Executivo, por meio da sanção ou do veto presidencial (CF, art. 66).
Já a LD representa a delegação externa¸ externa corporis ou propriamente dita,
considerando que a atribuição de elaborar um ato normativo primário é entregue pelo
Legislativo ao chefe de outro Poder.
Importante para concursos!
- A LD, instrumento típico do parlamentarismo, é ato normativo primário elaborado
pelo PR mediante delegação solicitada ao CN.
- Desde que sigam o modelo federal, os estados-membros e os municípios podem
adotar a LD.
- A LD elaborada pelo PR (delegação externa) não deve ser confundida com a
delegação interna corporisdas comissões parlamentares (CF, art. 58, § 2.º, I).
Limites materiais à edição de lei delegada
§ 1.º – Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso
Nacional, os de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria
reservada à lei complementar, nem a legislação sobre:
I –organização do Poder Judiciárioedo Ministério Público, a carreira e a garantia de seus
membros;
II –nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
III – planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
As leis delegadas assemelham-se às medidas provisórias pelo fato de ambas serem
instrumentos típicos do parlamentarismo e constituírem atos normativos primários elaborados
pelo PR.
Outro ponto em comum é que a CF/88 previu limitações materiais à edição desses atos
normativos, i.e., proibiu que a LD e a MP regulamentem determinados assuntos.
O art. 68, § 1.º, da CF prevê as matérias que não podem ser objeto de LD. São elas:
a) os atos de competência exclusiva do CN (art. 49), da Câmara dos Deputados (art.
51) ou do Senado Federal (art. 52 e art. 155,§§ 2.º e 6.º);
b) a matéria reservada à lei complementar;
c) a legislação sobre:
c.1) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia
de seus membros;
c.2) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
c.3) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Observe-se que essas limitações materiais à edição de LD são apenas semelhantes, mas
não coincidentes com as matérias que não podem ser objeto de MP, previstas no art. 62, § 1.º,
da CF/88.
As diferenças entre as duas limitações materiais podem ser resumidas assim:
1.º) LD não pode versar sobre direitos individuais (que são os direitos do art. 5.º da
CF/88), impedimento que não existe para a MP;
2.º) toda a matéria orçamentária é vedada à LD, enquanto a MP não pode dispor sobre
orçamento, salvo créditos extraordinários (CF, art. 62, § 1.º, I, d);
3.º) direito penal, processual penal e processual civil, detenção ou sequestro de
poupança e demais ativos financeiros e matéria já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo
CN e pendente de sanção ou veto do PR são temas vedados à MP (art. 62, § 1.º, I, b, II e IV),
mas não à LD;
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4.º)apesar de os atos de competência exclusiva do CN, da Câmara e do Senado
terem sido excluídos de modo expresso apenas da alçada da LD, a doutrina entende
implicitamente que a MP também não pode regular esses assuntos, razão pela qual, nesse
ponto, não há diferença entre elas.
As semelhanças entre os limites materiais da LD e da MP podem ser associadas aos
casos de:
a) iniciativa legislativa reservada de determinados órgãos (ex.: se o projeto de lei é da
iniciativa privativa do MP ou do Judiciário não poderia o Legislativo delegar a elaboração dessa
lei ao chefe do Executivo);
b) caráter fundamental de alguns temas (nacionalidade, cidadania, direitos políticos e
eleitorais), com a ressalva dos direitos individuais (art. 5.º da CF/88), os quais podem ser objeto
de MP. Já tivemos a oportunidade de comentar a infelicidade do legislador constituinte em
permitir MP sobre direitos individuais, em afronta direta aos princípios mais básicos do Estado
Democrático de Direito (vide nossos comentários ao art. 62, § 1.º, I, a, da CF/88).
As diferenças entre os limites materiais dessas espécies normativas encontram
justificativa nas peculiaridades da MP, a exemplo de sua urgência e provisoriedade. Assim, a
nota da urgência possibilita a essa espécie normativa dispor sobre créditos orçamentários
extraordinários (CF, art. 167, § 3.º). Por outro lado, o seu caráter provisório impede que ela
cuide de temas como direito penal ou processual (ex.: imagine a situação esdrúxula de alguém
ser preso pelo cometimento de um crime previsto em MP posteriormente rejeitada pelo
Congresso Nacional).
Por fim, destaque-se que, nos arts. 68, § 1.º, e 62, § 1.º, não consta a matéria direito
tributário, razão pela qual LD e MP podem instituir ou majorar tributos, desde que respeitado o
princípio da anterioridade tributária (CF, art. 150, III, b e c).
Importante para concursos!
- Não podem ser objeto de LD (art. 68, § 1.º):
a) os atos de competência exclusiva do CN, da CD e do SF;
b) a matéria reservada à lei complementar;
c) a legislação sobre:
c.1) organização e garantias do PJ e do MP;
c.2) nacionalidade, cidadania, direitos individuais, políticos e eleitorais;
c.3) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias e orçamentos.
Processo legislativo da lei delegada
§ 2.º – A delegação ao Presidente da República terá a forma de resolução do Congresso
Nacional, que especificará seu conteúdo e os termos de seu exercício.
§ 3.º – Se a resolução determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, este a fará
em votação única, vedada qualquer emenda.
A rigor, a LD, assim como a MP, não se submetem a verdadeiro processo legislativo, o
qual pressupõe um embate dialético e plural das forças políticas representativas da sociedade, a
fim de produzir uma norma que capte os anseios da maioria com o respeito aos direitos das
minorias, mas a simples procedimento de elaboração.
A partir desse raciocínio, não devemos falar em atos de iniciativa, discussão e votação
parlamentar, sanção, veto ou promulgação, mas em simples edição da lei delegada ou da MP
pelo presidente da República.
Feito esse registro doutrinário e despindo-nos do rigor semântico, o processo legislativo
da lei delegada começa com a solicitação do PR ao CN para que este lhe delegue poderes de
editar uma LD sobre matéria não contida no art. 68, § 1.º, da CF/88.
A iniciativa de solicitar a delegação é privativa e discricionária do PR e é denominada
pela doutrina de iniciativa solicitadora (Alexandre de Moraes).
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Para autorizar a delegação, o Poder Legislativo federal deve aprovar uma resolução do
CN. Aresolução (esta, sim, submetida a verdadeiro processo legislativo) especificará o
conteúdo da LD a ser elaborada, bem como os termos do exercício da delegação, notadamente
o prazo e demais limitações formais e materiais (exs.: quantidade máxima de LDs, período de
vigência e respeito a determinados princípios).
Ressalte-se que o prazo a ser fixado na resolução delegadora para a edição da LD não
pode ultrapassar a legislatura, em respeito ao princípio da unidade da legislatura.
O STF já decidiu que a delegação somente pode ser concedida ao PR pela resolução do
CN, a teor do art. 68 da Carta Federal, e não por força de uma lei ordinária ou complementar
(ADI 1.296/PE – vide jurisprudência abaixo).
A delegação legislativa promovida por lei ordinária e destinada ao Executivo
corresponderiaa admitir, em nosso Direito, a figura dos regulamentos delegados ou
autorizados, por meio dos quais o legislador entrega um verdadeiro “cheque em branco” aos
órgãos administrativos, bem como delega de modo indevido a sua missão constitucional de
editar atos normativos inovadores da ordem jurídica. Tal prática não é aceita no Direito
brasileiro, em respeito ao art. 2.º da CF/88.
A delegação legislativa, portanto, somente pode ser outorgada ao chefe do Poder
Executivo (não a qualquer autoridade administrativa subalterna, ao Poder Judiciário ou ao MP)
por meio de resolução do CN, nos termos do art. 68 da CF/88.
Muito bem. Editada a resolução do Congresso Nacional, o chefe do Executivo elaborará
o texto legal e determinará a sua publicação no prazo que lhe foi concedido.
Ressalta-se que, se a Resolução do CN não exigir manifestação parlamentar posterior,
todo o restante do processo legislativo será realizado pelo presidente da República (o que é
chamado de delegação típica, própria ouincondicionada).
Ocorre que, nos termos do art. 68, § 3.º, da CF/88, a resolução pode determinar que o
CN aprecie o projeto de LD antes de ele ser publicado, o que resulta num controle
parlamentar prévio à lei delegada (essa é a chamada delegação atípica, imprópria ou
condicionada).
Neste caso, a deliberação do CN será feita em votação única, vedada qualquer
emenda parlamentar. Ou seja, o Congresso aprova ou rejeita o texto elaborado pelo PR, sem
possibilidade de propor qualquer emenda ao projeto (CF, art. 68, § 3.º).
Apesar de ser vedado ao CN propor emendas, é possível que os parlamentares
destaquem as partes do projeto da LD consideradas em desacordo com o ato da delegação, o que
pode resultar em aprovação de apenas parte do seu texto (vide art. 125 da Resolução n.º 1, de
1970-CN, o Regimento Comum do CN).
Aprovado o texto, ainda que parcialmente, entende a doutrina que não há possibilidade
de aposição de veto ou necessidade de sanção presidencial, devendo a LD ser encaminhada ao
PR, a quem cabe apenas publicá-la.
O art. 1.º, inciso IX, da Resolução n.º 1, de 1970-CN (regimento Interno do Congresso
Nacional) nos revela que a aprovação da resolução do CN autorizadora da delegação, assim
como a deliberação congressual posterior sobre o projeto de LD ocorrem em sessão conjunta
do Congresso.
Por fim, com base nas lições da doutrina, destacamos que:
a) o CN pode disciplinar por meio de lei ordinária a mesma matéria objeto da delegação,
ainda que durante o prazo concedido ao PR. Isso é porque a delegação ao Executivo não retira
do Legislativo o seu poder de legislar sobre a matéria delegada;
b) o PR pode não editar qualquer LD no prazo que lhe foi concedido, uma vez que a
delegação não resulta na obrigação de produzir a referida norma;
c) para Manoel Gonçalves Ferreira Filho, é ampla a possibilidade de o PR editar mais de
uma LD no prazo fixado na resolução do CN.
Na visão de Alexandre de Moraes, a edição de mais de uma LD deve estar
expressamente autorizada na resolução do CN, interpretando-se o seu silêncio como proibição
de tal conduta.
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Controles judicial e parlamentar sobre a lei delegada
A LD que extrapola os limites da delegação legislativa pode sofrer dois tipos de
controle:
a) um judicial, por todas as ações que realizam controle de constitucionalidade (exs.:
ação ordinária, mandado de segurança, ADI genérica, ADC e ADPF), seja pelo modelo difuso-
incidental, seja pelo modelo concentrado-principal;
b) outro político ou parlamentar, o qual pode ocorrer de modo preventivo, como no
caso da delegação atípica (CF, art. 68, § 3.º), ou repressivo, consistente na possibilidade de o
CN sustar, mediante decreto legislativo, a LD que exorbitou dos limites da delegação
concedida (CF, art. 49, V).
Esse controle político posterior exercido sobre a LD, também conhecido como veto
legislativo,permite aoCongresso, por meio de decreto legislativo, sustar de forma não retroativa
(ex nunc) os efeitos da parte da LD que excedeu a delegação. Registre-se que não é dado ao
referido decreto legislativo sustar os efeitos da parte da LD que respeitou os seus limites
constitucionais.
Importante para concursos!
- O PR solicita a delegação ao CN, que o concede por resolução do CN (nunca por lei
formal). Esta especificará o conteúdo, os termos do exercício e o prazo da delegação. O prazo
não pode ultrapassar o período da legislatura.
- Na delegação típica ou própria, o PR elabora a LD e determina a sua publicação. Na
delegação atípica ou imprópria, a resolução do CN determina que o projeto de LD seja
apreciado pelo Congresso em sessão conjunta e em votação única, vedada qualquer
emenda parlamentar. Em ambos os casos, não ocorre a sanção ou o veto presidencial.
- O CN pode revogar a delegação antes do término do prazo, assim como, nesse mesmo
período, editar uma lei sobre a matéria delegada.
- É possível a edição de mais de uma LD no prazo concedido pelo CN, desde que
haja autorização para tanto na resolução do CN e que a primeira LD não tenha exaurido o
conteúdo da delegação.
- Uma vez solicitada a delegação, o PR não é obrigado a editar a LD.
- A LD que extrapola os limites da delegação sofre dois tipos de controle: um judicial
e outro parlamentar, o qual pode ser prévio (CF, art. 68, § 3.º) ou repressivo, consistente na
possibilidade de o CN sustar, mediante decreto legislativo e com efeitos ex nunc, a LD que
exorbitou dos limites da delegação concedida (CF, art. 49, V).
Jurisprudência 1. Inadmissibilidade, em nosso Direito, de delegação legislativa pela lei comum e do
regulamento autorizado ou delegado: “A essência do direito tributário– respeitados os postulados
fixados pela própria Constituição– reside na integral submissão do poder estatal a ruleoflaw. A lei,
enquanto manifestação estatal estritamente ajustada aos postulados subordinantes do texto
consubstanciado na Carta da República, qualifica-se como decisivo instrumento de garantia
constitucional dos contribuintes contra eventuais excessos do Poder Executivo em matéria
tributária. Considerações em torno das dimensões em que se projeta o princípio da reserva constitucional
de lei.
A nova Constituição da Republica revelou-se extremamente fiel ao postulado da separação de
poderes, disciplinando, mediante regime de direito estrito, a possibilidade, sempre excepcional, de o
Parlamento proceder a delegação legislativa externa em favor do Poder Executivo. A delegação
legislativa externa, nos casos em que se apresente possível, só pode ser veiculada mediante resolução, que
constitui o meio formalmente idôneo para consubstanciar, em nosso sistema constitucional, o ato de
outorga parlamentar de funções normativas ao Poder Executivo. A resolução não pode ser validamente
substituída, em tema de delegação legislativa, por lei comum, cujo processo de formação não se ajusta a
disciplina ritual fixada pelo art. 68 da Constituição. [...]
O Executivo não pode, fundando-se em mera permissão legislativa constante de lei comum,
valer-se do regulamento delegado ou autorizado como sucedâneo da lei delegada para o efeito de
disciplinar, normativamente, temas sujeitos a reserva constitucional de lei. [...]
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Isso significa dizer que o legislador não pode abdicar de sua competência institucional para
permitir que outros órgãos do Estado – como o Poder Executivo – produzam a norma que, por efeito de
expressa reserva constitucional, só pode derivar de fonte parlamentar.
Olegislador, em consequência, não pode deslocar para a esfera institucional de atuação do Poder
Executivo– que constitui instância juridicamente inadequada– o exercício do poder de regulação estatal
incidente sobre determinadas categorias temáticas– (a) a outorga de isenção fiscal, (b) a redução da base
de cálculo tributária, (c) a concessão de crédito presumido e(d) a prorrogação dos prazos de recolhimento
dos tributos–, as quais se acham necessariamente submetidas, em razão de sua própria natureza, ao
postulado constitucional da reserva absoluta de lei em sentido formal” (STF, ADI 1.296/PE-MC).
2. O decreto legislativo que susta os efeitos de um ato normativo do Poder Executivo (art.
49, V) pode, por sua vez, ser declarado inconstitucional pelo STF em sede de ADI, caso tenha
considerado de maneira equivocada que houve abuso do poder regulamentar ou extrapolação dos limites
da delegação legislativa (ADI 1.553/DF).
LEIS COMPLEMENTARES (art. 69 da CF)
Art. 69. As leis complementares serão aprovadas por maioria absoluta.
Segundo a melhor doutrina (Alexandre de Moraes), as leis complementares existem
para regular certas matérias importantes, as quais não devem ser tratadas na Constituição (sob
pena de engessamento) tampouco em leis ordinárias (o que facilitaria a sua constante alteração).
Para essas matérias, o legislador constituinte (aquele que elabora a Constituição)
expressamente exige tratamento por meio de lei complementar, a qual se diferencia da lei
ordinária em dois aspectos: o material e o formal.
A diferença material consiste no fato de que leis complementares e leis ordinárias
possuem campos de incidência distintos (ou seja, tratam de matérias diferentes).
Assim, a Constituição Federal estabelece taxativamente as matérias que somente
podem ser reguladas por meio de lei complementar (ex.: art. 7.º, I; art. 18, §§ 2.º e 3.º, etc.). As
demais matérias que não tenham essa exigência podem ser reguladas em lei ordinária (ex.: art.
5.º, incisos XXIV e XXXII). A diferença formal refere-se ao processo legislativo: enquanto o
projeto de lei ordinária é aprovado pela maioria simples ou relativa dos parlamentares de cada
casa do Congresso Nacional (CF, art. 47), o projeto de lei complementar somente é aprovado
pelo voto da maioria absoluta(CF, art. 69).
A diferença formal refere-se ao processo legislativo: enquanto o quorumpara aprovação
da lei ordinária é o de maioria simples (CF, art. 47), o quorumpara aprovação da lei
complementar é o de maioria absoluta (CF, art. 69).
Entende-se como maioria absoluta o primeiro número inteiro subsequente à divisão dos
membros da Casa Legislativa por dois. Assim, maioria absoluta no Senado Federal atual
equivale invariavelmente a quarenta e um senadores (81 ÷ 2 = 40,5), enquanto que, na Câmara
dos Deputados, corresponde a duzentos e cinquenta e sete parlamentares (513 ÷ 2 = 256,5). No
Senado Federal, portanto, a aprovação de um projeto de lei complementar depende da
aquiescência de, pelo menos, quarenta e um senadores.
Hierarquia entre lei ordinária e lei complementar
Apesar de doutrinadores de peso (Manoel Gonçalves Ferreira Filho, Pontes de Miranda,
Geraldo Ataliba, etc.) defenderem a existência de hierarquia entre essas normas, a doutrina
majoritária (Celso Bastos, Michel Temer, etc.) e o STF entendem que não existehierarquia
jurídica entre lei ordinária e lei complementar, uma vez que ambas retiram seu fundamento
de validade da própria Constituição Federal, i.e., ambas são atos normativos primários e estão
no mesmo degrau da pirâmide do ordenamento jurídico brasileiro.
Para a corrente majoritária, a diferença entre as leis ordinárias e complementares não
passa por uma relação de hierarquia jurídica, mas simplesmente por uma questão de campos
materiais de incidência distintos (ou seja, elas tratam de matérias diversas), estabelecendo a
CF/88, de maneira taxativa, os campos de atuação reservados às leis complementares.
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Conflito entre lei ordinária e lei complementar
Como vimos, a doutrina majoritária afirma não existir hierarquia entre lei ordinária e lei
complementar. Para além dessa afirmação, resta-nos esclarecer a dúvida se a lei ordinária pode
tratar de matéria reservada à lei complementar e vice-versa.
Respondemos essas questões da seguinte forma:
1) tendo em vista que é mais fácil aprovar uma lei ordinária (por maioria simples) do
que uma lei complementar (por maioria absoluta), em regra,a lei ordinária não pode tratar de
matéria reservada pela CF/88 à lei complementar.
A lei ordinária que invadir o campo de incidência reservado à lei complementar conterá
um vício de inconstitucionalidade formal e deverá ser declarada inconstitucional.
A única hipótese em que a lei ordinária pode tratar de matéria reservada
constitucionalmente à lei complementar refere-se ao caso de aquela ter sido elaborada numa
época em que a Constituição em vigor ainda não exigia esta última e norma constitucional
posterior recepcionar a lei ordinária “com força de lei complementar”.
Nesse caso, estaremos diante de uma lei formalmente ordinária, mas materialmente
complementar. É o que ocorre atualmente com o Código Eleitoral (Lei Ordinária n.º 4.737/65)
e com o Código Tributário Nacional (Lei Ordinária n.º 5.172/66), em face do que dispõem os
arts. 121 e 146 da CF/88;
2) existem casos em que a lei ordinária pode revogar a lei complementar. São eles:
a) quando a lei complementar trata de matéria que a CF não a exige expressamente.
Nesse caso, a lei é formalmente complementar, mas materialmente ordinária (i.e., ela trata de
assunto de lei ordinária). Aqui, lei ordinária posterior pode revogar essa lei, uma vez que a
CF/88 não exigiu lei complementar para tratar do assunto;
b) quando a matéria, no passado, era reservada à lei complementar, mas deixou de ser,
em virtude do surgimento de uma nova Constituição ou de emenda constitucional.
Por exemplo, imagine que a CF de 1967 exigia lei complementar para tratar de
determinado assunto e que, em 1970, ela foi editada. Considere, ainda, que a CF/88 deixou de
exigir a lei complementar para tratar do assunto. Da mesma forma que no caso anterior, a
referida lei passou a ser formalmente complementar e materialmente ordinária, abrindo caminho
para que uma lei ordinária a revogue;
3) no caminho inverso, não há impedimento que alei complementar revogue uma lei
ordinária anterior.
Se a lei ordinária seria suficiente para tratar de determinado assunto e o Congresso
resolve aprovar uma lei complementar, não existe aí vício de inconstitucionalidade formal,
considerando que é mais difícil aprovar a lei complementar.
Apenas, essa lei complementar será formalmente complementar e materialmente
ordinária, razão pela qual ela pode ser revogada por lei ordinária posterior.
Hipóteses em que se exige lei complementar
É importante fixar que a CF/88 estabelecede maneira taxativa quais matérias estão
reservadas às leis complementares. Se a Constituição não a exige expressamente, podemos
concluir que aquele assunto pode ser regulado por meio de lei ordinária.
Importante para concursos!
1) A doutrina majoritária e o STF entendem que não existe hierarquia jurídica entre a lei
ordinária e a lei complementar e alegam que a diferença entre elas não passa por uma relação
de hierarquia, mas simplesmente por uma questão de campos de incidência distintos, vez que a
Constituição estabelece, de maneira taxativa, quais matérias estão reservadas às leis
complementares.
2) Apesar de não haver essa hierarquia, regra geral, a lei ordinária (aprovada por maioria
simples) não pode tratar de matéria que a Constituição reservou à lei complementar (aprovada
por maioria absoluta), sob pena de incorrer em vício de inconstitucionalidade formal.
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LEIS ORDINÁRIAS
As leis ordinárias são os atos normativos típicos produzidos pelo Poder Legislativo e
são caracterizadas, em regra, pela sua abstração e generalidade (quando, então, são consideradas
lei em sentido formal e material).
Ocorre que, por vezes, o Poder Público lança mão da elaboração de uma lei ordinária
destinada a um pequeno grupo de indivíduos, a fim de regular situações concretas (ex.: leis que
concedem anistia a um setor específico da sociedade). Nesses casos, a doutrina entende tratar-se
de lei apenas no sentido formal, mas não no material, o qual pressupõe a abstração e a
generalidade da norma jurídica.
O processo legislativo das leis ordinárias (processo legislativo ordinário) já foi
amplamente estudado nos tópicos anteriores em suas três fases: introdutória, constitutiva e
complementar.
Quanto ao âmbito de incidência, considera-se que as leis ordinárias poderão versar
sobre quaisquer matérias, desde que não reservadas à lei complementar, aos decretos
legislativos e às resoluções (arts. 49, 51 e 52 da CF/88).
DECRETOS LEGISLATIVOS
Os decretos legislativos são os atos normativos primários que regulam as matérias de
competência exclusiva do Congresso Nacional (CF, arts. 49 e 62, § 3.º). Eles não se
submetem à sanção presidencial e caracterizam-se pela produção de efeitos externos, tendo
em vista que tratam de assuntos que ultrapassam as relações jurídicas travadas no interior das
Casas Legislativas (ex.: autorizar o presidente da República a declarar a guerra e celebrar a paz
– art. 49, II, da CF/88).
Na clássica lição de Pontes de Miranda, o decreto legislativo é uma “lei sem sanção”, ou
seja, um ato do Congresso que tem a mesma estatura da lei, mas que se completa sem a
intervenção do presidente da República, manifestando uma competência exclusiva do
Congresso Nacional.
A CF/88 não regulou o processo de elaboração dos decretos legislativos. Essa matéria
encontra-se prevista nos regimentos internos das Casas Legislativas.
A iniciativa legislativa dessas normas, em regra, cabe a qualquer membro ou comissão
da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, de onde podemos concluir que não há
iniciativa extraparlamentar quanto aos projetos de decreto legislativo.
Por ser um ato privativo do Congresso, os decretos legislativos tramitam
necessariamente em suas duas Casas e devem ser promulgados e publicados pelo presidente
do Senado Federal, na qualidade de presidente do Congresso (art. 57, § 5.º, da CF e art. 48,
XXVIII, do RISF). Não é demais lembrar que essas normas não se submetem à sanção ou ao
veto do presidente da República.
O projeto de decreto legislativo é apreciado em um turno de discussão e votação em
cada Casa do Congresso e aprovado pelo quorum de maioria simples (CF, art. 47), com as
seguintes ressalvas:
a) os decretos legislativos que apreciam os tratados internacionais de direitos humanos
(TIDHs) podem ser aprovados em dois turnos de discussão e votação, por três quintos dos
votos dos respectivos parlamentares, quando o Congresso Nacional optar pelo rito previsto no
art. 5.º, § 3.º, da CF/88. Quando essa opção não for feita, os TIDHs submetem-se ao rito comum
de um turno de discussão e votação e aprovação por maioria simples (CF, art. 49, I);
b) o decreto legislativo que aprova o estado de defesa ou autoriza o estado de sítio (CF,
art. 49, IV) deve ser aprovado pelo voto da maioria absoluta dos parlamentares, nos termos dos
arts. 136, § 4.º, e 137, parágrafo único, da CF/88;
c) o decreto legislativo que não renova a concessão ou permissão de emissoras de rádio
e televisão (CF, art. 49, XII) deve ser aprovado por, pelo menos, dois quintos dos congressistas,
em votação nominal, de acordo com o art. 223, § 2.º, da CF/88.
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Por fim, registre-se que os decretos legislativos somente podem regular as matérias de
competência privativa do Congresso Nacional (CF, arts. 49 e 62, 62, § 3.º), razão pela qual não
podem dispor sobre as matérias próprias da lei complementar, da lei ordinária ou de resolução
da Câmara dos Deputados (CF, art. 51) ou do Senado Federal (CF, art. 52).
Importante para concursos!
1. Os decretos legislativos são os atos normativos primários que regulam as matérias de
competência exclusiva do CN, não se submetem à sanção presidencial e produzem efeitos
externos.
2. Sua iniciativa cabe, em regra, a qualquer membro ou comissão da CD, do SF ou do
CN e são promulgados pelo presidente do SF.
3. Os decretos legislativos submetem-se a um turno de discussão e votação e são
aprovados por maioria simples, salvo:
a) os que apreciam os TIDHs, aprovados em dois turnos, por três quintos dos
parlamentares, quando o CN optar pelo rito previsto no art. 5.º, § 3.º, da CF/88;
b) os que aprovam o estado de defesa ou autorizam o estado de sítio, aprovados por
maioria absoluta;
c) os que não renovam a concessão ou permissão de emissoras de rádio e televisão,
aprovados por dois quintos dos congressistas, em votação nominal.
Decretos Legislativos e Tratados e Atos Internacionais
Dos decretos legislativos que dispõem sobre as competências privativas do Congresso
Nacional, previstas nos arts. 49 e 62, § 3.º, da CF/88, destacamos aquele que aprecia um tratado
internacional (CF, art. 49, I), diante das diversas considerações doutrinárias e jurisprudenciais
existentes sobre o tema e da sua grande incidência nas provas dos concursos públicos.
Tratado internacional é o acordo formal celebrado entre sujeitos de direito internacional
público (exs.: Estados independentes e organizações internacionais – ONU, OIT, OMS,
UNESCO, etc.) e destinado a produzir efeitos jurídicos (REZEK, 2008). Conforme o seu
conteúdo e objetivo, os tratados internacionais podem assumir diversas denominações, a
exemplo dos atos, convenções, protocolos, declarações, convênios, ajustes e acordos. Um tratado internacional (TI) passa por quatro fases até ser incorporado ao
ordenamento jurídico brasileiro:
1.º)o presidente da República possui competência privativa para celebrar o TI,
sujeito a posterior referendo do Congresso Nacional (CF, art. 84, VIII). Nessa fase inicial,
ocorrem os atos de negociação, conclusão e assinatura do tratado.
Registre-se, a título de curiosidade, que, apesar de a CF/88 conferir competência
privativa ao presidente da República para a celebração do TI (art. 84, VIII) e o art. 84, parágrafo
único, da CF não se referir expressamente à possibilidade de delegação dessa competência, na
prática, o presidente pode delegar tal função ao Ministro das Relações Exteriores (MRE), a
chefe de missão diplomática ou a qualquer autoridade, que receberá uma carta de plenos
poderes, firmada pelo presidente da República e referendada pelo MRE, a qual concede à
autoridade plenipotenciária o poder de negociar e concluir o TI (Valério Mazzuoli);
2.º)o Congresso Nacional resolve definitivamente sobre os tratados, acordos ou atos
internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio nacional (CF,
art. 49, I).
Inicialmente, registre-se que a redação do art. 49, I, da CF/88 peca por dois motivos.
Primeiro porque o Congresso Nacional não “resolve definitivamente” sobre o TI, considerando
que, aprovado o tratado pelo Legislativo federal, o presidente da República pode não ratificá-lo
e optar por paralisar o seu processo de formação.
Em verdade, o Congresso apenas resolve definitivamente o TI quando o rejeita, pois aí o
procedimento de formação do tratado é encerrado de maneira definitiva.
Segundo porque, apesar de a redação do art. 49, I, nos levar a crer que apenas os
tratados internacionais “que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao patrimônio
nacional” são apreciados pelo Congresso, a melhor doutrina entende que a deliberação do
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Poder Legislativo é necessária para a incorporação ao Direito brasileiro da grande
maioria dos tratados internacionais, decorrendo sua formação, na verdade, de um ato
complexo, derivado da manifestação de vontade dos Poderes Executivo e Legislativo.
Para essa doutrina, apenas os tratados internacionais considerados como acordos
executivos não precisam da aprovação do Congresso Nacional, a exemplo daqueles que
simplesmente interpretam cláusulas de um tratado anterior ou que decorram lógica e
necessariamente de algum tratado vigente, funcionando como seu complemento.
Portanto, o Congresso Nacional delibera sobre a grande maioria dos tratados
internacionais, por meio de projeto de decreto legislativo (CF, art. 49, I). Para a aprovação
dessa proposição legislativa, exige-se apenas um turno de discussão e votação em cada Casa do
Congresso e o voto favorável da maioria simples dos parlamentares.
Esse é o quorum de aprovação exigido para a generalidade dos tratados internacionais.
Não obstante, a EC n.o 45/04 permitiu que os tratados internacionais sobre direitos humanos (e
apenas eles, apesar que de maneira facultativa) sejam aprovados, em cada Casa do Congresso
Nacional, por três quintos dos votos dos respectivos membros em dois turnos de discussão e
votação, quando, então, serão equivalentes às emendas constitucionais (CF, art. 5.º, § 3.º);
3.º)o presidente da República ratifica o TI (i.e., confirma que o Brasil aderiu ao TI),
momento a partir do qual o tratado passa a obrigar o Brasil no âmbito internacional. Percebam
que não é o Congresso Nacional quem ratifica o tratado, mas o presidente da República, por
meio de um ato externo que comunica às autoridades estrangeiras a vontade do Brasil de
efetivamente aderir ao pacto. O ato de ratificação insere-se no contexto das relações
internacionais, cuja atribuição é do Chefe do Executivo, nos moldes do art. 84 da CF/88.
Conforme esclarecem Hildebrando Accioly e Geraldo Eulálio do Nascimento e Silva:
Na realidade, não é propriamente a ratificação, isto é, o ato de firmar e selar
a carta de ratificação, que dá vigor ao tratado. O que o torna perfeito
eacabado é a troca de tal instrumento contra outro idêntico, da outra parte
contratante, ou o seu depósito no lugar para isto indicado no próprio tratado.
Aliás, um simples depósito, às vezes, não basta para o aludido resultado.
Com efeito, o depósito é exigido, geralmente, para tratados multilaterais, e
estes requerem quase sempre certo número de depósitos, se não o de todas as
partes contratantes para a sua entrada em vigor (grifos dos autores);
4.º) finalmente, o presidente da República expede um decreto, a fim de promulgar o
TI e fazer publicar o seu textono diário oficial, momento a partir do qual o tratado passa a
vigorar no ordenamento jurídico interno.
Devemos atentar que, com a ratificação, o Brasil passa a vincular-se juridicamente ao TI
no âmbito do direito internacional. Todavia, para adquirir força obrigatória no ordenamento
jurídico interno, o tratado deve ser promulgado e publicado por decreto executivo do presidente
da República.
Essa realidade evidencia que o Brasil adotou a concepção dualista, pela qual o direito
internacional, que regula as relações entre os Estados, e o direito interno, que cuida da relação
do Estado com os indivíduos, formam dois sistemas normativos distintos e autônomos.
Na prática, os países que adotam o dualismo exigem, após a ratificação do TI (e de sua
vigência no direito internacional), a elaboração de um ato interno receptivo que transforme o TI
em lei nacional, considerando que, como visto, os dois ordenamentos jurídicos não se
confundem. Caso o Estado exija a edição de uma lei que permita ao TI vigorar no direito interno
com essa força, falamos em dualismo radical. Quando a incorporação ao direito pátrio depende
de um ato receptivo menos formal do que a lei, falamos em dualismo moderado.
Pois bem, a doutrina majoritária e o STF entendem que o Brasil adotou o dualismo
moderadopara a incorporação do TI em nosso Direito interno, tendo em vista que, após a
ratificação do tratado, exige-se apenas a edição de um decreto do presidente da República que
promulgue o tratado e o publique no Diário Oficial da União, momento a partir do qual ele
passa a vigorar no Direito brasileiro.
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Jurisprudência O STF decidiu que o Poder Judiciário, fundado na supremacia da Constituição, dispõe de
competência para, quer em sede de fiscalização abstrata, quer no âmbito do controle difuso, efetuar o
exame de constitucionalidade dos tratados ou convenções internacionais já incorporados ao sistema do
direito positivo interno. Para tanto, anula-se os atos normativos (a saber: do decreto legislativo do
Congresso Nacional e do decreto do presidente da República) que incorporam esses tratados
internacionais ao direito positivo interno do Brasil (ADI 1.480/DF-MC).
Emendas parlamentares e reservas ao tratado internacional
Muito já se discutiu na doutrina se, durante a deliberação do Congresso Nacional sobre
o TI, os congressistas podem aprovar emendas parlamentares ao tratado ou se cabe a eles apenas
a função de aceitá-lo ou rejeitá-lo globalmente, sem a possibilidade de oferecerem emendas ou
reservas ao tratado internacional.
Sobre essa questão, a doutrina pátria não admite que o Congresso Nacional aprove
parcialmente o TI e oponha-lhe emendas que modifiquem os seus preceitos, pois
competindo ao Executivo a dinâmica das relações internacionais e tendo sido,
pelo seu chefe ou pelos seus plenipotenciários, negociado o tratado no âmbito
externo, resultado do acordo pleno de vontades dos países participantes, uma
vez submetido o seu texto à aprovação do Parlamento, fica afastada a
possibilidade de qualquer alteração ou emenda em seu conteúdo, uma vez
que a um dos Estados não é dada a possibilidade de, posterior e
unilateralmente, modificar o acordado internacionalmente, o que implicaria
na renegociação do tratado pelos demais Estados, somente possível,
constitucionalmente, pelo Poder Executivo, a quem compete „celebrar
tratados, convenções e atos internacionais‟ (CF, art. 84, VIII) (MAZUOLLI,
2002).
Para essa corrente doutrinária, a aprovação de quaisquer emendas ao texto do TI pelos
parlamentares equivale à rejeição do tratado pelo Congresso Nacional.
Por outro lado, a melhor doutrina(Pontes de Miranda e Celso de Albuquerque Mello
apud MAZUOLLI, 2002)aceita que o Congresso Nacional aprove o TI com reservas em
relação a alguns de seus preceitos. De acordo com o art. 2.º, § 1.º, d, da Convenção de Viena
sobre o Direito dos Tratados, a reserva significa
uma declaração unilateral, qualquer que seja a sua redação ou denominação,
feita por um Estado ao assinar, ratificar, aceitar ou aprovar um tratado, ou a
ele aderir, com o objetivo de excluir ou modificar o efeito jurídico de certas
disposições do tratado em sua aplicação a esse Estado.
Para a doutrina, enquanto a emenda propõe a modificação de determinadas cláusulas do
TI, as reservas visam a negar a sua aplicação. De acordo com esse entendimento, a aprovação de
reservas ao TI pelo Congresso Nacional seriam admitidas nos tratados multilaterais que
expressamente a permitem ou que se omitam quanto a essa questão. As reservas apenas
estariam vedadas:
a) nos tratados bilaterais, considerando que nesses acordos as vontades das partes
devem estar em perfeita harmonia;
b) nos tratados que expressamente a proíbem; ou
c) no caso de reservas incompatíveis com a essência e com as finalidades do tratado
celebrado.
Não obstante essas considerações doutrinárias, a prática revela casos em que o
Congresso Nacional aprova tratados internacionais tanto com reservas, quanto com emendas
(ex.: Decretos Legislativos de n.º 656/2010 e 658/2010).
Importante para concursos!
1. Um TI passa por quatro fases até ser incorporado ao Direito brasileiro:
1.º)o PR possui competência privativa para celebrar o TI, sujeito a posterior
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referendo do CN;
2.º)o CN resolve definitivamente sobre os TIs que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimônio nacional. Em verdade, a deliberação do CN é necessária
para a grande maioria dos TIs, salvo os “acordos executivos”.
Em regra, a deliberação do CN se dá em um turno de discussão e votação e pelo voto
da maioria simples dos parlamentares. Em relação aos TIDHs, o CN pode optar por aprová-los
em dois turnos, por três quintos dos votos (CF, art. 5.º, § 3.º);
3.º)o PR ratifica o TI, momento a partir do qual o tratado passa a obrigar o Brasil no
âmbito internacional;
4.º) o PR expede um decreto, a fim de promulgar o TI e fazer publicar o seu texto,
momento a partir do qual o tratado passa a vigorar no Direito interno. O Brasil adotou o
dualismo moderado.
2. Os TIs podem ser declarados inconstitucionais. Nesses casos, a nulidade recai sobre
os atos (decreto legislativo e decreto presidencial) que incorporam o TI ao Direito pátrio.
3. O CN não pode aprovar emendas ao TI, mas pode aceitá-lo com reservas, em
relação aos tratados multilaterais que expressamente a permitem ou que se omitam quanto a
sua proibição.
Força jurídica dos tratados internacionais no Direito brasileiro Aprovado pelo Congresso Nacional, ratificado pelo presidente da República no âmbito
internacional e promulgado e publicado no Diário Oficial da União pelo decreto presidencial,
resta saber com que força o TI ingressa no Direito pátrio.
Para bem entendermos esse tema tão palpitante, façamos uma pequena digressão
histórica. Conforme jurisprudência pacificada no STF desde meados de 1970, os tratados
internacionais são incorporados ao Direito brasileiro com força de lei ordinária (daí o TI não
poder versar sobre matéria reservada à lei complementar), podendo, inclusive, ser revogado
por legislação ordinária posterior que verse sobre a mesma matéria (RE 80.004/SE).
Apesar de a CF/88 ter perdido uma bela oportunidade de pacificar a questão, o seu art.
5.º, § 2.º, asseverou que os direitos fundamentais da Constituição Cidadã não excluem (i.e.,
incluem) aqueles previstos em tratados internacionais de que o Brasil seja parte.
Diante do caráter essencialmente constitucional dos direitos fundamentais (que são
aqueles direitos que concretizam a dignidade humana previstos na constituição de um país), a
doutrina brasileira em peso (Antônio Augusto Cançado Trindade, Fábio Konder Comparato,
Flávia Piovesan, Ingo Wolfgang Sarlet, Valério Mazuolli, etc.) defendia que, a partir da Carta
de 1988, os tratados internacionais de direitos humanos (sendo estes os mesmos direitos que
concretizam a dignidade humana – vida, liberdade, intimidade, etc. –, mas previstos em um
tratado internacional) possuem a mesma força da CF/88, i.e., força de norma constitucional.
Ocorre que o STF manteve-se irredutível em sua jurisprudência consolidada, alegando
que, pelo fato de o TI submeter-se à deliberação do Congresso Nacional em um turno de
discussão e votação e à aprovação da maioria simples dos parlamentares, todos os tratados
ingressavam no Direito brasileiro com força de lei ordinária, dissessem ou não respeito a
direitos humanos, em razão de seu procedimento legislativo pouco rígido.
Esse raciocínio prevaleceu até a aprovação da EC n.º 45/04 (a “Reforma do Poder
Judiciário”), a qual introduziu um § 3.º no art. 5.º da CF/88, dispondo que os tratados e
convenções internacionais sobre direitos humanos que forem aprovados, em cada Casa do
Congresso Nacional, em dois turnos, por três quintos dos votos dos respectivos membros,
serão equivalentes às emendas constitucionais.
Com isso, os tratados internacionais sobre direitos humanos (TIDHs) aprovados no
Congresso Nacional por esse rito especial são considerados equivalentes às emendas
constitucionais (isto é, terão status constitucional). Os demais tratados (não relacionados com
direitos humanos e os de direitos humanos não submetidos ao rito especial) continuavam com
força de lei ordinária.
Percebe-se que o legislador da EC n.º 45/04 tentou conciliar a posição firme da doutrina
de prestigiar os TIDHs com a jurisprudência do STF que negava o status constitucional a
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normas aprovadas em um turno de discussão e por maioria simples dos votos: se o TIDH fosse
aprovado com a mesma rigidez da emenda constitucional (CF, art. 60, § 2.º), teria força de
norma da CF/88.
Não é difícil entender o porquê de a solução encontrada pela EC n.º 45/04 ter sido
duramente criticada pela doutrina. Considerando que ela nitidamente previu um rito legislativo
de caráter facultativo, apenas aqueles TIDHs que sejam aprovados por esse rito especial terão
força constitucional. Os demais, incluindo aí os TIDHs anteriormente aprovados pelo rito
comum, continuavam com força de lei ordinária.
Posteriormente, em 03/12/2008, o STF modificou a sua jurisprudência consolidada e
passou a entender que os TIDHs que não forem aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF/88
possuem status normativo supralegal, mas infraconstitucional (isto é, acima das leis, porém
abaixo da Constituição), tornando inaplicável a legislação infraconstitucional com eles
conflitante, seja ela anterior ou posterior a esses tratados.
Apesar de não haver previsão constitucional ou legal que expressamente embase tal
raciocínio, reconheceu a Alta Corte brasileira que a importância desses tratados de direitos
humanos confere-lhes posição intermediária no ordenamento jurídico brasileiro:
hierarquicamente superior a qualquer lei ordinária ou complementar, mas inferior ao
texto constitucional (HC 87.585/TO, vide Informativo n.º 531 do STF), tendo o STF, com essa
decisão, criado mais um degrau (ou um degrau intermediário) na pirâmide do ordenamento
jurídico brasileiro.
Diante de todo o exposto, podemos concluir que um TI ingressa no Direito interno
brasileiro com força:
a) de emenda constitucional, se um TIDH for aprovado pelo rito especial previsto no
art. 5.º, § 3.º, da CF/88 (ex.: Convenção Internacional sobre os Direitos das Pessoas com
Deficiência e seu Protocolo Facultativo, aprovado pelo Decreto Legislativo n.º 186/2008);
b) supralegal, porém infraconstitucional, no caso dos TIDHs aprovados pelo rito
comum (inclusive todos os incorporados anteriormente à EC n.º 45/04, a exemplo do Pacto de
São José da Costa Rica – Convenção Americana de Direitos Humanos –, aprovado pelo Decreto
Legislativo n.º 27/1992);
c) de lei ordinária, no caso de todos os tratados internacionais que não versem sobre
direitos humanos (ex.: acordo comercial), os quais não podem, por esse motivo, tratar de
assuntos reservados pela CF/88 à lei complementar.
Importante para concursos!
1. Os TIDHs que forem aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF (2 turnos de
discussão e votação e 3/5 de aprovação) serão equivalentes às emendas constitucionais.
2. Os demais TIDHs, não aprovados pelo rito do art. 5.º, § 3.º, da CF, mas pelo rito
comum (1 turno e maioria simples), possuem status jurídico supralegal, porém
infraconstitucional, conforme entendimento atual do STF (HC 87.585/TO).
3. Os TIs comuns (ex.: comerciais) possuem força de lei ordinária e não podem versar
sobre matérias reservadas às leis complementares.
4. Os tratados internacionais são internalizados no Direito brasileiro por meio de um
ato complexo dos Poderes Legislativo (por decreto legislativo) e do Executivo (por decreto
presidencial).
RESOLUÇÕES
As resoluções são os atos normativos primários destinados a regular as matérias de
competência privativa da Câmara dos Deputados e do Senado Federal (CF, arts. 51 e 52),
bem como algumas competências do Congresso Nacional (Regimento Comum do CN e
delegação legislativa prevista no art. 68, § 2.º, da CF/88).
Assim, é por meio de resolução que o Senado Federal aprova, após arguição pública, as
nomeações das autoridades elencadas na Constituição (CF, art. 52, III e IV) e a Câmara dos
Deputados dispõe sobre sua organização, funcionamento e polícia (CF, art. 51, IV).
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À semelhança dos decretos legislativos, a Constituição não definiu o processo de
elaboração das resoluções, razão pela qual cabe a cada Casa Legislativa e ao Congresso
Nacional estabelecê-lo por intermédio dos seus regimentos internos.
A iniciativa legislativa dessas normas, em regra, cabe a qualquer membro ou comissão
da Câmara, do Senado ou do Congresso Nacional, de onde podemos concluir que não há
iniciativa extraparlamentar quanto aos projetos de resolução.
As resoluções da Câmara e do Senado tramitam exclusivamente na sua respectiva Casa
e são promulgadas e publicadas pelo seu presidente. Já a resolução do Congresso Nacional
tramita nas duas Casas Legislativas e é promulgada e publicada pelo presidente do Senado
Federal, na qualidade de presidente do Congresso (art. 57, § 5.º, da CF e art. 52, parágrafo
único, do RCCN). Não é demais lembrar que essas normas não se submetem à sanção ou ao
veto do presidente da República.
O projeto de resolução da Câmara, do Senado ou do Congresso é apreciado em um
turno de discussão e votação e aprovado pelo quorum de maioria simples (CF, art. 47), com
algumas ressalvas, elencadas abaixo a título exemplificativo:
a) a resolução da Câmara dos Deputados que autoriza a instauração de processo contra o
presidente e o vice-presidente da República e os ministros de Estado, aprovada por dois terços
(CF, art. 51, I);
b) a resolução do Senado Federal que condena determinadas autoridades públicas no
processo de impeachment, aprovada por dois terços (CF, art. 52, parágrafo único);
c) a resolução da Câmara ou do Senado que suspende as imunidades dos deputados ou
dos senadores, durante o estado de sítio, aprovada por dois terços(CF, art. 53, § 8.º);
d) a resolução do Senado Federal que aprova previamente a escolha dos membros do
STF, do STJ, do CNJ e do CNMP, aprovada por maioria absoluta(arts. 101, parágrafo único,
104,parágrafo único, 111-A, 103-B, § 2.º, e 130-A);
e) a resolução do Senado Federal que aprova previamente a escolha do procurador-geral
da República ou a sua destituição antes do término do mandato, aprovada por maioria absoluta
(arts. 52, XI, e 128, § 1.º).
Por fim, ressaltamos que a doutrina assinala duas distinções entre o decreto legislativo e
a resolução:
1.ª) enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as
resoluções podem ser editadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo
próprio Congresso Nacional;
2.ª) os decretos legislativos produzem, em regra, efeitos externos. Jáas resoluções
costumam limitar-sea matérias de caráter interno do Poder Legislativo.
Esta última distinção, contudo, apresenta falhas, pois existem resoluções com nítidos
efeitos externos previstas na CF/88, a exemplo da resolução do Congresso Nacional que
possibilita a delegação legislativa (art. 68, § 2.º) e das resoluções do Senado Federal em matéria
financeira (art. 52, V a IX) e tributária (CF, art.155, § 2.º, IV e V).
Importante para concursos!
1. Enquanto os decretos legislativos são privativos do Congresso Nacional, as
resoluções podem ser editadas pela Câmara dos Deputados, pelo Senado Federal ou pelo
próprio Congresso Nacional.
2. A iniciativa das resoluções cabe, em regra, a deputados, senadores e comissões. Elas
são promulgadas pelos presidentes das Casas do Congresso.
3. As resoluções são aprovadas por maioria simples, salvo:
a) por dois terços, a resolução da CD que autoriza a instauração de processo contra o
PR, vice-PR e ministros de Estado; a resolução do SF que condena determinadas autoridades
no processo de impeachment; a resolução da CD ou do SF que suspende as imunidades
parlamentares, durante o estado de sítio; e a resolução do SF (de iniciativa da maioria absoluta
dos senadores) que fixa as alíquotas máximas nas operações internas para resolver conflito
específico entre estados e o DF;
b) por maioria absoluta, a resolução do SF que fixa as alíquotas do ICMS
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interestaduais e de exportação, bem como as alíquotas mínimas nas operações internas; a
resolução do SF que aprova previamente a escolha dos membros do STF, do STJ, do CNJ e do
CNMP; e a resolução do SF que aprova previamente a escolha do PGR ou a sua destituição (ou
a destituição do procurador-geral de justiça do MPDFT) antes do término do mandato,
aprovada por maioria absoluta.
4. Os decretos legislativos produzem efeitos externos, enquanto as resoluções
produzem, em regra, efeitos internos(exceções: CF, art. 68, § 2.º; art. 52, V a IX.
MEDIDAS PROVISÓRIAS
Breve Histórico
A Medida Provisória (MP) foi introduzida no Direito brasileiro pela Constituição de
1988, em substituição ao antigo decreto-lei previsto nas Constituições anteriores.
Os constituintes da CF/88 sentiram a necessidade de permitir ao presidente da
República (PR) a edição de medidas com força de lei, em um ato normativo excepcional e
célere, para atender a necessidades urgentes e relevantes, garantindo, porém, a participação mais
atuante do Poder Legislativo: eis a MP. Ela foi talhada segundo o modelo italiano dos decretos-
leis.
Conceito e EC 32/01
A MP é ato privativo do presidente da República, com força de lei ordinária (ato
normativo primário, portanto), utilizada em casos de relevância e urgência e sujeita a posterior
aprovação do Poder Legislativo.
A MP é, ainda, mecanismo dos freios e contrapesos entre os Poderes Legislativo e
Executivo, sendo, nesse sentido, uma exceção à separação dos Poderes. Para José Afonso da
Silva, a MP é ato de governo do Poder Executivo que representa uma lei em sentido material, a
qual, após aprovação do Congresso Nacional (CN), transforma-se em lei em sentido formal.
A MP possui, ao menos, dois efeitos imediatos: o de inovar o ordenamento jurídico,
tendo em vista que possui força de lei desde a sua publicação no Diário Oficial da União, e
incita o Poder Legislativo a deliberar sobre determinada matéria. De qualquer modo, a MP não
se confunde com um simples projeto de lei, pois: a) já possui força de lei ordinária com a sua
publicação e não pode ser retirada da apreciação do Congresso nacional, ao contrário do PL
(STF, ADI 2.984 MC/DF).
A Emenda Constitucional n.º 32, de 11 de setembro de 2001, alterou o art. 62 da CF/88,
o qual estabelece as regras para a conversão das MPs em lei.
Essas alterações buscaram limitar os abusos até então cometidos (notadamente, a
“enxurrada” de medidas provisórias desprovidas de relevância e urgência e a prática
inescrupulosa de reeditá-las infinitamente, perpetuando o que era para ser apenas “provisório”)1.
A EC 32/01, ainda, consolidou alguns entendimentos jurisprudenciais e doutrinários sobre a
MP. Vejamos como ficou a nova redação do art. 62 após a EC n.º 32/01: Art. 62. Em caso de relevância e urgência, o Presidente da República poderá adotar
medidas provisórias, com força de lei, devendo submetê-las de imediato ao Congresso
Nacional.
§ 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito
eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia
de seus membros;
1 Apesar de pesadas críticas da doutrina, essa prática de reeditar indefinidamente as medidas provisórias recebeu o
aval da jurisprudência do STF, como podemos perceber do enunciado n. 651 de sua Súmula: “A medida provisória
não apreciada pelo Congresso Nacional podia, até a Emenda Constitucional 32/2001, ser reeditada dentro do seu
prazo de eficácia de trinta dias, mantidos os efeitos de lei desde a primeira edição”.
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d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º;
II – que vise a detenção ou seqüestro de bens, de poupança popular ou qualquer
outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo CongressoNacional e
pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
§ 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos,
exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no exercício
financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia daquele em que
foi editada.
§ 3.º As medidas provisórias, ressalvado o disposto nos §§ 11 e 12, perderão
eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de sessenta dias,
prorrogável, nos termos do § 7.º, uma vez por igual período, devendo o Congresso
Nacional disciplinar, por decreto legislativo, as relações jurídicas delas decorrentes.
§ 4.º O prazo a que se refere o § 3.º contar-se-á da publicação da medida provisória,
suspendendo-se durante os períodos de recesso do Congresso Nacional.
§ 5.º A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito
das medidas provisórias dependerá dejuízo prévio sobre o atendimento de seus
pressupostos constitucionais.
§ 6.º Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias
contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada
uma das Casas do Congresso Nacional, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação,
todas as demais deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.
§ 7.º Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida
provisória que, no prazo de sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua
votação encerrada nas duas Casas do Congresso Nacional.
§ 8.º As medidas provisórias terão sua votação iniciada na Câmara dos Deputados.
§ 9.º Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas
provisórias e sobre elas emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão separada,
pelo plenário de cada uma das Casas do Congresso Nacional.
§ 10. É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que
tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
§ 11. Não editado o decreto legislativo a que se refere o § 3.º até sessenta dias
após a rejeição ou perda de eficácia de medida provisória, as relações jurídicas
constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela
regidas.
§ 12. Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida
provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado
o projeto.
Medida provisória versus legislação anterior
A mera publicação da MP não tem o poder de revogar a legislação anterior que trate do
mesmo tema. Isso é porque a MP é “provisória” e, caso ela revogasse as leis anteriores, a sua
rejeição pelo Congresso resultaria em lacunas no ordenamento jurídico.
Assim, para evitar esses “vazios legislativos”, entende-se que a legislação anterior
incompatível com a medida provisória tem a sua eficácia suspensa (ou “temporariamente
paralisada”) pela publicação da MP. A partir daí, duas situações podem ocorrer:
1.ª) se a MP for rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou perder a sua
eficácia por decurso de prazo, a lei que estava suspensa volta a produzir seus efeitos (o que é
considerado por alguns doutrinadores como um efeito repristinatório – Marcelo Novelino);
2.ª) se a MP for aprovada e convertida em lei, opera-se, nesse momento, a revogação da
legislação anterior incompatível com a nova lei publicada.
Processo legislativo da medida provisória
O processo legislativo da MP começa com a sua edição pelo presidente da República
(PR) em casos de relevância e urgência.
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Nesse momento, não há participação do Legislativo, pois a MP é elaborada
exclusivamente pelo Executivo, que a edita e a publica no diário oficial, momento a partir do
qual ela já começa a valer com força de lei.
Registre-se que o STF já decidiu que a existência no Congresso Nacional de projeto de
lei de iniciativa do PR, submetido à urgência constitucional (CF, art. 64), não impede a edição
de MP sobre a mesma matéria (ADI 525 MC/DF).
Pois bem. Uma vez editada, a MP deve ser encaminhada de imediato ao CN (i.e., no
mesmo dia de sua publicação no DOU). Lá chegando, será designada (para cada MP) uma
comissão mista de deputados e senadores, que examinará:
a)o seu aspecto constitucional (limites materiais da MP, requisitos de relevância e
urgência, etc.);
b) a adequação financeira e orçamentária da MP;
c) o mérito da MP (i.e., se há interesse público em sua aprovação).
Essa CM é formada por um número paritário de deputados e senadores, nos termos do
art. 2.º, §§ 2.º e 3.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN.
Nessa fase, a MP receberá um parecer da CM no sentido de sua conversão em lei
(inclusive com a possibilidade de apresentação de emendas ao texto original) ou de sua
rejeição.Ressalte-se que, no caso de MP que abra crédito extraordinário à lei orçamentária anual
(CF, arts. 62, § 1.º, I, d, e 167, § 3.º), o exame e o parecer serão realizados pela Comissão Mista
de Orçamento prevista no art. 166, § 1.º, da CF/88 (art. 2.º, § 6.º, da Resolução n.º 1/02-CN).
Sobre a Comissão Mista, é muito importante observar que o STF, na ADI 4.029/AM,
decidiu que a emissão de parecer pela CM configurafase de observância obrigatóriae
insuprimívelno processo de conversão da MP em lei. Nesse sentido, é inválida a lei fruto da
conversão de uma MP, se, no referido processo legislativo, a CM não proferiu o parecer
previsto no art. 62, § 9º, da CF, não sendo suficiente que o relator da CM profira parecer
oral e monocrático em Plenário, sob pena de se instaurar um “império” do relator (razão pela
qual o art. 5º, “caput” e o art. 6º, “caput” e §§ 1.º e 2.º, da Resolução n. 1/02-CN são
inconstitucionais).
Da Comissão Mista, a MP passa a ser apreciada pelo Plenário das duas Casas do CN,
separadamente, iniciando-se a votação pela Câmara dos Deputados (CF, art. 62, § 8.º).
Atenção! - Antes da EC n.º 32/01, o CN deliberava sobre a MP em sessão conjunta. Atualmente, essa
deliberação é feita separadamente pelo Plenário de cada Casa do CN, começando pelo
Plenário da Câmara dos Deputados (à semelhança de um PL de iniciativa do PR).
- Diferentemente do processo de elaboração das leis ordinárias, no processo legislativo da
MP,não há possibilidade de deliberação conclusiva no âmbito das comissões (delegação
interna corporis– art. 58, § 2.º, I, da CF).
Nos termos do art. 62, § 5.º, da CF/88, a deliberação sobre o mérito das MPs, em cada
Casa Legislativa, depende de juízo prévio sobre o atendimento dos seus pressupostos
constitucionais (materiais – art. 62, § 1º, e art. 246 da CF – e formais – de relevância e
urgência, adequação financeira e orçamentária, competência privativa do PR).
Isso significa que a votação em cada Casa Legislativa terá necessariamente dois
momentos:
a) no primeiro deles, o Plenário decide se a MP atende aos seus pressupostos
constitucionaisformaise materiais;
b) no segundo, o Plenário vota sobre o mérito da MP, isto é, se há interesse público
em sua conversão em lei e se o seu conteúdo harmoniza-se com a CF/88.
Havendo a votação desfavorável à MP em qualquer desses momentos na Câmara ou no
Senado, ela é considerada rejeitada.
Prazo para apreciação da MP
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O prazo para apreciação da MP pelo Congresso Nacional é de 60 dias, prorrogável
automaticamente por mais 60 dias, se o prazo inicial não tiver sido suficiente para a conclusão
do processo legislativo nas duas Casas do Congresso, totalizando 120 dias (CF, art. 62, § 7.º)2.
Esse prazo será contado da publicação da MP, suspendendo-se durante os períodos de
recesso parlamentar (CF, art. 62, § 4.º).
Ou seja, o prazo de 120 dias não corre nos períodos de 23 de dezembro a 1.º de
fevereiro e de 18 a 31 de julho, quando o Congresso está de recesso (CF, art. 57). Inclusive, se a
MP é editada em janeiro de um ano, durante o recesso, o prazo de 120 dias só começa a contar a
partir de 02/02.
Atenção! - Antes da EC n.º 32/01, a situação era bem diferente! Se uma MP fosse editada no período de
recesso parlamentar, exigia-se a convocação extraordinária do CN para a deliberação da MP
no prazo de 5 dias.
- Pelo modelo atual, não há mais a obrigatoriedade de convocação extraordinária do Congresso,
uma vez que os prazos da MP ficam suspensos durante os períodos de recesso.
Ocorre que, havendo a convocação extraordinária do Congresso por um motivo
qualquer (CF, art. 57, § 6.º), o prazo da MP passa a correr, voltando a ficar suspenso quando a
convocação extraordinária acabar e for restabelecido o recesso parlamentar.
Essa é a interpretação que extraímos do art. 57, § 8.º, da CF, o qual determina que,
“havendo medidas provisórias em vigor na data de convocação extraordinária do Congresso
Nacional, serão elas automaticamente incluídas na pauta da convocação”.
Ora, se, nesses casos, o Congresso vai deliberar sobre a MP, o mais lógico é que o prazo
de 120 dias (60 + 60) corra normalmente.
Trabalhemos com um caso prático.
Considerando que uma MP foi editada em 02 de janeiro de determinado ano e que, de
10 a 20 de janeiro, houve convocação extraordinária, quando termina o prazo do
Congresso para deliberar sobre a MP?
Primeiramente, observemos que a MP foi editada em pleno recesso parlamentar (02/01),
razão pela qual, de início, o referido prazo não começara a correr.
Porém, tivemos uma convocação extraordinária com 10 dias de duração. Como a MP
foi obrigatoriamente incluída na pauta da convocação extraordinária, a fim de que o Congresso
deliberasse sobre ela (CF, art. 57, §§ 7.º e 8.º), o prazo correu nesse período. Sobraram, então,
110 dias.
A partir do fim do recesso parlamentar, em 02/02, devemos contar 110 dias para que o
Congresso delibere sobre a MP, razão pela qual o referido prazo finda, salvo exceções como
anos bissextos, em 23/05 do mesmo ano.
Desse exemplo, podemos concluir que uma MP pode vigorar por mais de 120 dias, vez
que a esse período devemos somar os dias de recesso parlamentar, em que a MP produz plenos
efeitos, mas o prazo de 120 dias não corre.
Em nosso exemplo, a MP começou a vigorar em 02/01 e somente perderia os seus
efeitos em 23/05 (142 dias depois), com o término do prazo para a sua deliberação pelo
Congresso Nacional.
Duas últimas observações para concursos:
1.ª) Não havendo a deliberação do Congresso sobre a MP nos primeiros 60 dias, a
prorrogação por mais 60 dias é automática e independe de qualquer ato do presidente da
República.
Haverá apenas um ato do presidente da Mesa do Congresso Nacional, comunicando
essa prorrogação automática (art. 10, § 1.º, da Resolução n.º 1, de 2002-CN).
2.ª) Como veremos em breve, se o prazo de deliberação do Congresso (120 dias)
esgotar-se sem a conclusão do processo legislativo, a medida provisória perderá a sua eficácia
2Observe-se que o PR não participa do ato de prorrogação, a qual é automática e adotada pelo presidente do
CN. Nesse ato, tampouco pode haver alteração do conteúdo da MP.
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desde a edição (ou seja, com efeitos retroativos, extunc), sendo esse fato considerado como
uma rejeição tácita daMP.
Estudaremos em breve as consequências dessa situação.
Trancamento de pauta (regime de urgência constitucional para as MPs)
Dispõe o art. 62, § 6.º, da CF/88 que, se a MP não for apreciada em até quarenta e
cinco dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em
cada uma das Casas do CN, ficando sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais
deliberações legislativas da Casa em que estiver tramitando.
Isso significa que, a partir do quadragésimo sexto dia após a sua publicação, a MP passa
a tramitar em regime de urgência, não importando a Casa legislativa em que se encontre.
Assim, se a MP ainda estiver tramitando na Câmara dos Deputados após 45 dias de sua
publicação, no dia seguinte, a MP passa a trancar a pauta desta Casa até que ela seja votada.
Concluída sua votação, a MP segue para o Senado Federal já trancando a pauta desta
Casa, uma vez que não é contado novo prazo de 45 dias no Senado Federal.
Ressalte-se que, de acordo com o atual entendimento do STF, o sobrestamento das
deliberações legislativas das Casas do Congresso Nacional pelas MPs – previsto no § 6.º do art.
62 – somente se aplica aos projetos de lei ordinária, cuja matéria a MP possa dispor (CF,
arts. 62, § 1.º, e 246).
Isso é porque, no julgamento do MS 27.931/DF, o STF deu interpretação conforme ao
art. 62, § 6º, da CF, para, sem redução de texto, restringir-lhe a interpretação, de modo que o
regime de urgência constitucional da MP apenas seja aplicado às leis ordinárias que versem
sobre matérias que a MP possa dispor.
Nesse sentido, segundo o STF, apesar de a Constituição determinar o sobrestamento de
“todas as demais deliberações legislativas”, o trancamento de pauta da MP não atinge os
projetos de lei complementar, de decreto legislativo, de resolução, de propostas de emenda
constitucional ou de lei ordinária em matérias que a MP não pode dispor (ex.: direito penal)3.
Atenção!
- O prazo de 45 dias começa a ser contado da publicação da MP.Apesar de a CF/88 não ter
mencionado, entendemos que esse prazo também se suspendeem períodos derecesso
parlamentar.
- Quando vence o prazo de 45 dias, a MP passa a trancar a pauta da Casa onde estiver. Se o
prazo venceu na Câmara, a MP já chega no Senadotrancando a pauta! Isso é porque não se
conta um novo prazo de 45 dias no Senado.
- De acordo com o STF, o trancamento de pauta pela MP atinge apenas projetos de lei ordinária
que disponham sobre matéria que a MP pode dispor, e não “todas as demais deliberações
legislativas da Casa”.
Por fim, não devemos confundir o prazo de 120 dias de deliberação da MP com o prazo
de 45 dias para que ela tramite em regime de urgência.
Passados 45 dias sem o desfecho do processo legislativo da MP nas duas Casas do
Congresso, ela passa a trancar a pauta da Casa Legislativa onde estiver tramitando.
Mantendo-se o Congresso inerte, a MP continuará a trancar a pauta legislativa até ser
definitivamente aprovada, rejeitada ou até findar o prazo de 120 dias.
Observe-se que o trancamento de pauta não influencia na contagem do prazo de
120 dias, o qual continua a transcorrer normalmente.
3 Veja-se trecho da decisão do STF: “Mais do que isso, a decisão em causa teria a virtude de devolver, à Câmara dos
Deputados, o poder de agenda, que representa prerrogativa institucional das mais relevantes, capaz de permitir, a essa
Casa do Parlamento brasileiro, o poder de selecionar e de apreciar, de modo inteiramente autônomo, as matérias que
considere revestidas de importância política, social, cultural, econômica e jurídica para a vida do País, o que ensejará
– na visão e na perspectiva do Poder Legislativo (e não nas do presidente da República) – a formulação e a
concretização, pela instância parlamentar, de uma pauta temática própria, sem prejuízo da observância do bloqueio
procedimental a que se refere o § 6º do art. 62 da Constituição, considerada, quanto a essa obstrução ritual, a
interpretação que lhe deu o Sr. presidente da Câmara dos Deputados” (MS 27.931‑MC).
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Assim, o trancamento pode durar longos 75 dias (120 - 45), inviabilizando, nesse
período, a votação de projetos de lei ordinária na Casa em que estiver tramitando, enquanto não
for concluída a votação da MP.
Conversão em lei (com ou sem alterações) ou rejeição da MP
No âmbito do Congresso Nacional, a medida provisória pode:
a) ser rejeitada expressamente pela Câmara ou pelo Senado;
b) não ser apreciada no prazo de 120 dias, o que provoca a chamada rejeição tácita;
c) ser aprovada totalmente e convertida em lei sem emendas de mérito, o que se denomina
de conversão integral;
d) ser aprovada parcialmente e convertida em lei com emendas de mérito, que vem a ser a
conversão parcial.
Vejamos cada uma dessas situações.
Rejeição expressa ou tácita da MP
Ocorre a rejeição expressa da MP quando a Câmara ou o Senado votam contrariamente
a ela, seja porque a MP não atende aos seus requisitos formais (ex.: relevância e urgência), seja
porque não foi considerada meritória.
A rejeição tácita(ou caducidade) ocorre quando o prazo de 120 dias (60 + 60) esgota-
se sem a conclusão do processo legislativo da MP.
Considerando que a CF/88 aboliu a chamada aprovação de leis por decurso de prazo,
se o CN não aprecia a MP no prazo de 120 dias, ela perde a sua eficácia, entendendo-se que ela
foi rejeitada tacitamente.
Importante para concursos! - A inércia do Poder Legislativo em analisar a MP no prazo constitucional não resulta em
sua aprovação por decurso de prazo, mas sim em sua rejeição por esse mesmo motivo,
entendendo-se que houve uma rejeição tácita.
Rejeitada expressa ou tacitamente, a CF/88 estabelece que a MP perde a sua eficácia
desde a edição (ou seja, com efeitos retroativos, extunc), devendo o CN disciplinar, por
decreto legislativo, as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP produziu
eficácia (CF, art. 62, § 3.º). No caso de perda retroativa de eficácia da MP, ficam invalidados
todos os atos jurídicos praticados com fundamento nela.
Assim, regra geral, a MP rejeitada perde os seus efeitos retroativamente (como se não
tivesse regulado o período em que esteve em vigor), devendo o Congresso expedir um decreto
legislativo, a fim de definir quais regras valerão para as relações jurídicas consolidadas no
período em que a MP efetivamente vigorou.
Nos termos do § 11 do art. 62, o Congresso Nacional tem até 60 dias, a partir da
rejeição expressa ou tácita, para editar o decreto legislativo.
Passado esse prazo, o CN não pode mais expedir o referido decreto e as relações
jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante a vigência da MP
permanecerão por ela regidas (i.e., nesse caso, a MP não perde efeitos retroativamente, mas
sim, ex nunc!). Para Gilmar Mendes, aqui, a CF criou hipótese de ultra-atividade da MP não
convertida em lei, em relação às relações jurídicas consolidadas no período em que a MP
vigorou.
Importante para concursos!
- Nos casos de rejeição expressa ou de perda de eficácia por decurso de prazo (rejeição
tácita), a MP, em regra, perde os seus efeitos retroativamente.
- O CN tem 60 dias (contados da rejeição expressa ou tácita) para expedir um decreto
legislativo e regular as relações jurídicas consolidadas no período em que a MP vigorou.
- Expirado o prazo de 60 dias, o CN perde a competência de expedir esse decreto legislativo
e as relações jurídicas consolidadas durante a vigência da MP permanecerão por ela regidas.
Vejamos se a questão fica mais clara com um caso prático. Imagine uma MP publicada
em 01/04 e que perde a eficácia em 12/08, por não ter sido convertida em lei (prazo de 120 dias
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+ 14 dias referentes ao mês de julho, quando o prazo da MP estava suspenso pelo recesso
parlamentar).
Nos termos do art. 62, § 3.º, a perda da eficácia retroagirá até o momento da edição da
MP (em 01/04), operando efeitos extunc. A partir de 12/08, o Congresso Nacional terá 60 dias
para editar um decreto legislativo, a fim de regular as relações jurídicas ocorridas entre 01/04 e
12/08, quando a MP vigorou.
Caso o Congresso não edite o decreto legislativo até 11/10 (60 dias após a rejeição
tácita, ocorrida em 12/08), as relações jurídicas consolidadas e ocorridas entre 01/04 e 12/08
conservar-se-ão regidas pelas regras contidas na MP.
Conversão integral da MP
Caso a MP seja aprovada pelo Congresso Nacional sememendas de mérito em relação
ao seu texto original, o art. 12 da Resolução n.º 1, de 2002-CN determina que ela será
promulgada pelo presidente da Mesa do Congresso Nacional e seguirá para publicação, como
lei, no Diário Oficial da União.
Ora, se a MP foi aprovada pelo Congresso sem emendas de mérito, não haveria mesmo
necessidade de ela retornar ao presidente da República (para sanção ou veto), pois este
presumidamente concorda com o texto da MP por ele mesmo proposto!
A referida Resolução determina, para esses casos, a promulgação da MP pelo presidente
da Mesa do CN (que é o Presidente do Senado, nos termos do art. 57, § 5.º, da CF/88).
Apenas destaco que emendas formais, que não alteram o conteúdo das normas da MP
(ex.: emendas de redação, que simplesmente melhoram a redação ou a técnica legislativa), não
impedem a sua conversão integral e a consequente promulgação pelo Presidente do CN4.
Conversão parcial da MP Caso sejam aprovadasemendas de mérito ao texto original da MP, esta se transforma
em projeto de lei de conversão (PLC), o que significa que houve conversão parcial da MP.
Com efeito, a aprovação do projeto de lei de conversão significa que o CN concordou
apenas em parte com a MP e introduziu alterações de mérito em seu texto original.
Esse PLC, votado e aprovado nas duas Casas Legislativas, segue para a sanção ou veto
presidencial (encaminhado pela Casa que concluiu a votação), uma vez que o seu texto difere
do texto original da MP, o que justifica a deliberação do PR sobre o Projeto!
Ressalte-se que, a partir da transformação da MP em projeto de lei de conversão, este
segue o mesmo caminho do processo legislativo ordinário, incluindo a fase de sanção ou veto,
promulgação e publicação pelo chefe do Executivo (CF, art. 66).
Importante para concursos!
- Na conversão integral da MP, não há necessidade de sanção ou veto do presidente da
República, pois o texto aprovado pelo Congresso não apresenta modificações de mérito em
relação àquele proposto na MP original. Nesse caso, a promulgação da MP será feita pelo
Presidente da Mesa do Congresso Nacional.
- Já na conversão parcial, a MP recebe emendas de mérito e transforma-se em “projeto de
lei de conversão”. Nesse caso, teremos sanção/veto, promulgação e publicação, nos mesmos
moldes do processo legislativo ordinário (CF, art. 66).
Por fim, registre-se que,segundo a melhor doutrina (Gilmar Mendes), uma matéria
vedada à MP (ex.: direito penal) pode ser inserida no projeto de lei de conversão, desde
que fruto de uma emenda parlamentar, e não constante da MP original. Já se a mesma
matéria constava da MP original, a aprovação da lei de conversão não sana os vícios da MP (à
semelhança do que ocorre com a sanção presidencial de PL com vício de iniciativa legislativa!).
Assim, segundo o STF, os vícios da MP original são transmitidos para a lei de conversão.
Art. 62, § 12
4 Art. 12 da Resolução n. 1/02-CN: Aprovada Medida Provisória, sem alteração de mérito, será o seu texto
promulgado pelo Presidente da Mesa do Congresso Nacional para publicação, como lei, no Diário Oficial da União.
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Dispõe o art. 62, § 12, que: “Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto
original da medida provisória, esta manter-se-á integralmente em vigor até que seja sancionado
ou vetado o projeto”.
Esse dispositivo trata da hipótese de conversão parcial da MP, quando ela recebe
emendas de mérito e se transforma em “projeto de lei de conversão”.
Como vimos, o projeto de lei de conversão submete-se a sanção ou veto (uma vez que o
seu texto normativo difere do texto original da MP), promulgação e publicação, nos mesmos
moldes do processo legislativo ordinário.
O que o art. 62, § 12, pretende é prolongar o prazo de 120 dias para os casos de
conversão parcial da MP da seguinte forma: tendo o projeto de lei de conversão sido aprovado
pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias, as fases subsequentes de sanção ou veto
(cujo prazo é de 15 dias úteis - CF, art. 66, § 1.º) e de derrubada do veto (em 30 dias – CF, art.
66, § 4.º) não interferem no pleno vigor da MP original, a qual, nesses casos, continuará a
produzir efeitos normalmente, apesar de já ultrapassado o prazo de 120 dias.
Resumindo:
a) no caso de conversão parcial da MP, basta que o projeto de lei de conversão seja
aprovado pelas duas Casas do Congresso no prazo de 120 dias;
b) as fases subsequentes (de sanção ou veto e de derrubada do veto) podem ocorrer
depois de expirado o prazo de 120 dias, sem que isso resulte na perda de eficácia da
MP original.
Possibilidade de reedição
Antes da EC n.º 32/01, não havia limites para a reedição das medidas provisórias. Em
passado recente, isso permitiu uma prática execrável de reedições infinitas de medidas
provisórias que não eram apreciadas pelo Congresso Nacional no prazo constitucionalmente
determinado (vide Súmula 651 do STF).
A EC 32/01 estabeleceu a impossibilidade de reedição, na mesma sessão legislativa, de
medida provisória que tenha sido rejeitada expressamente pelo Congresso Nacional ou que
tenha perdido a sua eficácia por decurso de prazo (rejeição tácita) (CF, art. 62, § 10).
Dessa forma, proíbe-se a reedição de MPs cujo texto reproduza os aspectos essenciais
das que foram rejeitadas expressa ou tacitamente na mesma sessão legislativa (02/02 a 17/07 e
01/08 a 22/12 – CF, art. 57). Em consequência, admite-se a reedição dessas MPs, em sessões
legislativas futuras (em relação àquela em que ocorreu a rejeição da MP). Exemplo: MP editada
em 20/12/2011 e rejeitada pelo Congresso em 03/03/2012, não pode ser reeditada na sessão
legislativa de 02/02/2012 a 17/07 e de 1.º/08 a 22/12.
Do mesmo modo, se a matéria de um PL foi rejeitada ou se parte da MP foi rejeitada
pelo Congresso, na forma da apresentação de um projeto de lei de conversão, não cabe ao PR
editar uma MP sobre matéria idêntica à rejeitada na mesma sessão legislativa (ADI 2.010).
Por fim, registre-se a possibilidade de a MP ser editada no mesmo ano em que a matéria
foi rejeitada, desde que tal rejeição tenha ocorrido em sessão legislativa distinta, seja ordinária,
seja extraordinária. Ex.: matéria rejeitada em janeiro, durante sessão legislativa extraordinária,
pode ser objeto de MP em março do mesmo ano (STF, ADI 1.441/DF)
Atenção!
- Não devemos confundir prorrogação com reedição de MP.
- A prorrogação por mais 60 dias ocorre automaticamente quando o prazo inicial de 60 dias não
for suficiente para a conclusão do processo legislativo da MP nas duas Casas do Congresso
Nacional (CF, art. 62, § 7.º).
- Já a reedição de uma MP rejeitada expressa ou tacitamente (i.e., quando expirar o prazo de 60
+ 60 dias) não pode ocorrer na mesma sessão legislativa, o que não impede a mesma reedição
em sessões legislativas futuras.
Revogação O STF entende que o presidente da República pode editar uma MP para revogar outra
que ainda está sendo objeto de apreciação pelo Congresso Nacional (ADI 1659/DF-MC).
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Nessa hipótese, suspende-se (ex nunc) a eficácia e a apreciação da MP revogada (MP 1)
até que haja pronunciamento do Poder Legislativo sobre a MP revogadora (MP 2). Inclusive,
caso a MP 1 esteja trancando a pauta do CN (CF, art. 62, § 6º), a sua revogação pela MP 2
provoca o destrancamento da pauta.
Se a MP 2 for convertida em lei (com ou sem emendas), torna-se definitiva a revogação
da MP 1. Se a MP 2 for rejeitada, a MP 1 retomará os seus efeitos e a sua tramitação pelo
período que ainda lhe restava para vigorar (ADI 1.665 MC/DF).
Retirada
O STF decidiu que o presidente da República não pode retirar a MP do Congresso
Nacional, depois que ela já foi remetida para o Legislativo, a fim de ser apreciada e convertida
ou não em lei (ADI 221/DF-MC).
Entendeu a Suprema Corte brasileira que, com a sua publicação no Diário Oficial da
União, a MP sai do poder de disposição do PR e ganha autonomia jurídica, razão pela qual não
pode ser retirada do Congresso por simples vontade presidencial.
O que o chefe do Executivo pode fazer, como vimos, é utilizar-se de uma MP para
revogar outra ainda em tramitação.
Por fim, o STF já decidiu que o PR não pode editar uma medida provisória com o
intuito de declarar a inconstitucionalidade de outra MP anterior. Isso é porque a declaração de
inconstitucionalidade das leis é tarefa entregue pela CF/88 ao Poder Judiciário, não cabendo ao
Poder Legislativo editar uma lei ou o PR editar uma MP, com a finalidade de declarar a
inconstitucionalidade de outra lei ou MP (STF, ADI 221/DF).
Resumindo:
Prorrogação A MP seráprorrogada automaticamente quando o prazo inicial de 60
dias não for suficiente para a conclusão do seu processo legislativo no
Congresso Nacional (CF, art.62, § 7.º).
Revogação Uma MP pode revogar outra que ainda esteja sendo apreciada pelo
Congresso Nacional.
Reedição É vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de MP rejeitada
expressa ou tacitamente.
Retirada O PR não pode retirar a MP já em tramitação no CN, tampouco editar
uma MP para declarar a inconstitucionalidade de MP anterior.
Controle dos requisitos de relevância e urgência da MP
A MP possui pressupostos formais e matérias para sua edição. Os materiais são
extraídos do art. 62, § 1.º, e do art. 246 da CF/88 (os quais serão estudados a seguir). Já os
formais são os requisitos de relevância e urgência e a competência do PR para editá-la.
Segundo a jurisprudência do STF, os requisitos de relevância e urgência para edição
de medida provisória (CF, art. 62) são primordialmente reservados à apreciação discricionária
(de oportunidade e de valor) do presidente da República e, posteriormente, do Congresso
Nacional quando delibera sobre a MP, não cabendo ao Poder Judiciário o seu exame, em
respeito ao princípio da separação dos Poderes.
Ocorre que, em casos de abuso do poder de legislar ou quando evidenciada
objetivamente a ausência de um desses requisitos de relevância ou urgência (não quando a
análise dependa de umaavaliação subjetiva, estritamente política, mediante critérios de
oportunidade e conveniência), o STF tem excepcionalmente admitido que o Judiciário declare a
inconstitucionalidade da MP por ausência de tais pressupostos (ADI 1.717 MC/DF).
Limites materiais à edição de medidas provisórias
A EC n.º 32/01 estabeleceu limites materiais à edição de medidas provisórias (ressalte-
se, semelhantes, mas não coincidentes com os previstos para as leis delegadas) no art. 62, § 1.º,
da CF, o qual dispõe: § 1.º É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria:
I – relativa a:
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a) nacionalidade, cidadania, direitos políticos, partidos políticos e direito
eleitoral;
b) direito penal, processual penal e processual civil;
c) organização do Poder Judiciário e do Ministério Público, a carreira e a garantia
de seus membros;
d) planos plurianuais, diretrizes orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e
suplementares, ressalvado o previsto no art. 167, § 3.º;
II – que vise a detenção ou sequestro de bens, de poupança popular ou qualquer
outro ativo financeiro;
III – reservada a lei complementar;
IV – já disciplinada em projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional e
pendente de sanção ou veto do Presidente da República.
§ 2.º Medida provisória que implique instituição ou majoração de impostos,
exceto os previstos nos arts. 153, I, II, IV, V, e 154, II, só produzirá efeitos no
exercício financeiro seguinte se houver sido convertida em lei até o último dia
daquele em que foi editada.
Importante ter em mente que é inadmissível medida provisória relativa a direito penal,
processual penal e processual civil, direito eleitoral, cidadania (o que inclui ação popular,
referendo, plebiscito, voto e direito de petição) e matérias reservadas a lei complementar.
Por outro lado, admite-se que medida provisória verse sobre direitos individuais (salvo
sobre nacionalidade, cidadania e direitos políticos), direito civil e direito tributário.
A doutrina (Gilmar Mendes) reconhece um limite material implícito às MPs em relação
às matérias que a CF/88 reserva à iniciativa legislativa exclusiva de outro Poder que não o
Executivoou da competência exclusiva do Congresso e de suas Casas(ex.: arts. 49, 51, 52, 96
e 127, § 2o, da CF/88). Nesses temas, não cabe MP.
Em relação ao direito tributário, a própria EC n.º 32/01, seguindo a jurisprudência do
STF (ADI 1667/DF-MC), admitiu a edição de MPs para instituição ou majoração de impostos,
desde que respeitado o princípio da anterioridade, nos termos do art. 62, § 2.º.
Finalmente, outros dois dispositivos da CF/88 trazem limites materiais à edição de
medidas provisórias. São eles:
1º) O art. 25, § 2.º, proíbe a edição de medida provisória estadual na regulamentação
dos serviços locais de gás canalizado.
2.º) O art. 246 veda a adoção de medida provisória na regulamentação de artigo da
Constituição cuja redação tenha sido alterada por meio de emenda promulgada entre 1.º de
janeiro de 1995 até a promulgação da EC n.º 32/01, inclusive.
Atenção!
Muito cuidado com o art. 246 da CF/88! Ele não proíbe que a MP regulamente artigos da
CF/88 que tenham sido alterados por emendas constitucionais antes de 01/01/1995 ou pela
EC n.º 33 em diante.
Ele apenas impede que medidas provisóriasregulamentem artigos da Constituição que
foram modificados pelas Emendas Constitucionais 5/1995 (a 1.ª publicada em 1995) até
a 32/2001.
Segue um quadro comparativo entre os limites materiais da lei delegada e da MP.
MP não pode dispor sobre: Lei delegada não pode dispor sobre:
- atos de competência exclusiva do Congresso, da
Câmara ou do Senado (limitação implícita,
segundo a doutrina);
- atos de competência exclusiva do Congresso, da
Câmara ou do Senado;
- matéria reservada à lei complementar; - matéria reservada à lei complementar;
- nacionalidade, cidadania, direitospolíticos,
partidos políticos e direitoeleitoral;
- nacionalidade, cidadania, direitospolíticos e
eleitorais;
– x – x – x – - direitos individuais;
- organização do Judiciário e do MP, a carreira e
a garantia de seus membros;
- organização do Judiciário e do MP, a carreira e
a garantia de seus membros;
- PPA, LDO e orçamentos, salvo crédito - PPA, LDO e orçamentos;
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extraordinário (CF, art. 167, § 3.º);
- direito penal, processual penal e processual civil; – x – x – x –
- detenção ou sequestro de poupança e demais
ativos financeiros;
– x – x – x –
- matéria já disciplinada em PL aprovado pelo
Congresso e pendente de sanção ou veto do
presidente da República;
– x – x – x –
- Serviço de gás canalizado (CF, art. 25, § 2.º); – x – x – x –
- Regulamentação de artigo da CF/88 alterado por
emenda constitucional promulgada entre 1.º/01/95
até 11/09/01 (i.e., das ECs de n.º 05/95 à 32/01)
(CF, art. 246).
– x – x – x –
Considerações finais sobre os limites materiais à edição de MP:
a) Antes da EC 32/01, quando a MP majorava imposto, a jurisprudência do STF
entendia que,se a MP fosse editada em um ano (ex.: 2011) e convertida em lei no ano seguinte
(ex.: 2012), o imposto submetido ao princípio da anterioridade tributária já poderia ser cobrado
em 2012, pois valia, aqui, o ano de edição da MP. Com a EC 32/01 (vide a literalidade do art.
62, § 2º), o marco a ser considerado é o ano da conversão da MP em lei! Assim, no exemplo
dado, o imposto só poderia ser cobrado em 2013!
b) Registre-se que, apesar de a MP não poder dispor sobre matéria já disciplinada em
PL aprovado pelo Congresso e pendente de sanção ou veto do PR, nada impede que o presidente
da República vete o PL e, em seguida, edite a MP.
Medidas provisórias e controle de constitucionalidade
Apesar do caráter “provisório”, a MP é um ato normativo em pleno vigor desde a sua
publicação, razão pela qual se submete ao controle de constitucionalidade, tanto pelo modelo
difuso (realizado por qualquer juiz ou tribunal brasileiro nas mais diversas ações judiciais),
quanto pelo modelo concentrado (promovido pelo STF e pelos tribunais de justiça dos estados e
do DF nas ADIs, ADCs e ADPFs).
Como vimos, o controle será possível tanto em relação aos limites formais e requisitos
constitucionais de relevância e urgência, quanto em relação ao mérito da MP.
Ocorre que o STF entende que:
a) se houver alteração substancial (de mérito) da MP em relação à lei de conversão, a
ADI ajuizada contra a MP fica prejudicada, devendo ser ajuizada uma nova ADI contra a lei
fruto da conversão da MP (ADI 1991 MC/DF);
b) se a MP for convertida em lei sem alterações substanciais, tal fato não prejudica a
ADI ajuizada contra a MP, bastando que ocorra o aditamento da petição inicial dessa ação, no
sentido de que, agora, o pedido de invalidade da ADI incide sobre essa lei (ADI 691 MC/DF).
Registre-se que, em ambos os casos, os vícios da MP original contaminam a
respectiva lei de conversão, não tendo essa conversão o condão de sanar os vícios (formais
ou materiais) da MP, razão pela qual a promulgação da lei de conversão não afasta a
análise judicial da presença dos requisitos constitucionais da MP (STF, ADI 3.100 MC/DF).
Medidas provisórias nos estados-membros e municípios
Conforme já dito, o STF considera as regras básicas de processo legislativo previstas na
CF/88 como modelos obrigatórios às constituições estaduais e leis orgânicas municipais.
Em relação às medidas provisórias, entendeu o Supremo que os estados-membros
podem adotar a MP, desde que prevista na constituição estadual e respeite o modelo básico
previsto na Carta Magna (ADI 812/TO-MC).
Tal entendimento pode ser estendido aos municípios, desde que haja previsão em sua lei
orgânica e na constituição do estado respectivo.
Com isso, entende-se que estados, o DF e municípios podem adotar a medida
provisória, desde que haja previsão na respectiva constituição estadual ou lei orgânica
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municipal ou do DF, sendo obrigatória a observância do modelo básico previsto no art. 62 da
CF/88.
Medidas provisórias anteriores à EC n.º 32/01
O art. 2.º da EC n.º 32/01 determina que: “As medidas provisórias editadas em data
anterior à da publicação desta emenda continuam em vigor até que medida provisória ulterior as
revogue explicitamente ou até deliberação definitiva do Congresso Nacional”.
Por força desse dispositivo constitucional, as medidas provisórias editadas
anteriormente à publicação da EC n.º 32/01 adquiriram vigência por prazo indeterminado
(independentemente de qualquer ato do presidente da República ou do Congresso)!
Essas MPs anteriores à EC n.º 32/01, portanto, continuarão em vigor por prazo
indeterminado, até que MP posterior as revogue ou até sua deliberação definitiva pelo CN.
Ressalte-se que, caso o Congresso venha a deliberar sobre elas, deverá utilizar o
processo legislativo previsto para a MP antes da EC n.º 32/01, o qual incluía a votação da
MP em sessão conjunta do CN, e não separadamente pelo Plenário de cada Casa Legislativa.
QUESTÕES DE CONCURSOS ANTERIORES
1. (CESPE 2011 AL/CE Analista Legislativo Direito) A Constituição não pode ser emendada na vigência
de intervenção federal.
2. (CESPE - 2009 - TRF - 2ª REGIÃO – Juiz) Quanto à atuação do Poder Legislativo federal e às
espécies normativas, assinale a opção correta.
a) Cabe ao Congresso Nacional, com a sanção do presidente da República, autorizar, em terras indígenas,
a exploração e o aproveitamento de recursos hídricos e a pesquisa e lavra de riquezas minerais.
b) É da competência exclusiva do Congresso Nacional permitir que forças estrangeiras transitem pelo
território nacional ou nele permaneçam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar.
c) Cabe ao Congresso Nacional disciplinar, em resolução, as relações jurídicas decorrentes de medidas
provisórias não convertidas em lei no prazo constitucional.
d) A edição de medida provisória acarreta a revogação de lei anterior que verse acerca do mesmo assunto.
e) Caso o presidente da República extrapole os limites fixados na resolução concedente da delegação
legislativa, o Congresso Nacional, mediante decreto legislativo, pode sustar a lei delegada, com efeitos ex
nunc.
3. (CESPE - 2008 - DPE-CE - Defensor Público) Lei ordinária pode revogar lei complementar.
4. (CESPE.Juiz.TJCE.2011) Acerca do processo legislativo na ordem jurídica pátria, assinale a opção
correta.
A Celebrado tratado, convenção ou ato internacional pelo presidente da República, cabe ao Congresso
Nacional o correspondente referendo ou aprovação, mediante a edição de resolução específica.
B No processo legislativo da lei ordinária, o veto presidencial parcial pode abranger trecho, palavras ou
expressões constantes de artigo, parágrafo ou alínea.
C O controle exercido pelo Congresso Nacional sobre a lei delegada opera efeitos extunc.
D Segundo o STF, uma vez editada a medida provisória, não pode o presidente da República retirá-la da
apreciação do Congresso Nacional nem tampouco ab-rogá-la por meio de nova medida provisória.
E Lei ordinária posterior pode revogar lei formalmente complementar, desde que materialmente ordinária.
5. (CESPE - 2011 - STM - Analista Judiciário - Execução de Mandados) A delegação, ao presidente da
República, para a elaboração de lei delegada tomará a forma de decreto legislativo a ser editado pelo
Congresso Nacional, que especificará o conteúdo da delegação e os termos de seu exercício.
6. (CESPE.Analista.Judiciário.STJ.2012) A constituição de um estado pode estabelecer norma que
condicione a reforma de seu texto à aprovação do projeto de reforma por quatro quintos da totalidade dos
membros integrantes da assembleia legislativa.
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7. (CESPE.Procurador.AGU.2010) De acordo com a CF, uma vez aprovado projeto de lei de conversão
alterando o texto original da medida provisória, a eficácia dos dispositivos que sofreram alteração fica
suspensa até que seja sancionado ou vetado o projeto.
8. (CESPE.Promotor.MPE/ES.2010) Acerca do processo legislativo na CF, assinale a opção correta.
A De acordo com o STF, a não conversão da medida provisória tem efeito repristinatório sobre o direito
com ela colidente.
B A CF consagrou, em seu texto, a iniciativa popular, sem restrição de matérias, para promover proposta
de emenda constitucional.
C É vedada a edição de medidas provisórias relativas a matéria de direito civil.
D Projeto de lei de iniciativa do STF e dos demais tribunais superiores deverá ser iniciado, mediante o
respectivo depósito junto à mesa, no Senado Federal.
E A ausência de sanção pelo chefe do Poder Executivo no prazo constitucional de quinze dias em projeto
de lei encaminhado pelo Poder Legislativo faz caducar o projeto, por não existir forma silente de sanção.
9. (CESPE.AGU.2012) A CF admite a edição de medida provisória que institua ou majore impostos,
desde que seja respeitado o princípio da anterioridade tributária.
10. (CESPE.Diplomata.IRB.2012) O Congresso Nacional aprova os tratados e convenções internacionais
mediante a edição de resolução, ato que dispensa sanção ou promulgação por parte do presidente da
República.
11. (CESPE.Diplomata.IRB.2012) Embora esteja previsto na CF que os tratados aprovados em cada Casa
do Congresso Nacional, em dois turnos, por dois terços dos votos dos respectivos membros, equivalham
às emendas constitucionais, não há, na atualidade, registro de ato ou convenção internacional que tenham
sido aprovados de acordo com esse trâmite.
12. (CESPE.Juiz.TJ.PI.2011) As medidas provisórias, cujo prazo de validade é de sessenta dias,
prorrogável por mais sessenta, devem ser votadas em sessão conjunta do Congresso Nacional.
13. (CESPE.Juiz.TJ.PI.2011) As leis delegadas, elaboradas pelo presidente da República em virtude de
autorização do Poder Legislativo, devem ser aprovadas por maioria absoluta.
14. (CESPE.Juiz.TRF5.2011) Uma vez obtida resolução delegatória, o presidente da República fica
obrigado a editar a lei objeto do pedido de delegação ao Congresso Nacional.
15. (CESPE - 2011 - EBC - Analista – Advocacia) Durante a vigência do estado de sítio, apenas a fase da
votação das propostas de emenda à Constituição Federal fica suspensa.
16. (CESPE.Juiz.TRF3.2011) Somente por emenda constitucional admite-se a alteração da forma
federativa de Estado, para que o Brasil venha, eventualmente, a assumir a condição de Estado unitário.
17. (CESPE.Procurador.TCE.BA.2010) O presidente da República só pode solicitar urgência para
apreciação de projetos de sua iniciativa, seja privativa, seja concorrente.
18. (CESPE.Juiz.TJAC.2011) As leis delegadas serão elaboradas pelo presidente da República após a
edição pelo Congresso Nacional de decreto legislativo com a especificação do conteúdo e dos termos de
exercício da delegação.
19. (CESPE.Juiz.PA.2011) Com relação ao processo legislativo, assinale a opção correta.
A As medidas provisórias que perderem sua eficácia por decurso de prazo poderão ser reeditadas na
mesma sessão legislativa, mas as que forem expressamente rejeitadas, não.
B Por serem atos normativos internacorporis da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, as
resoluções não são aptas à produção de efeitos externos.
C Durante os períodos de recesso do Congresso Nacional, os prazos relativos ao processo legislativo
ficam suspensos, salvo no que se refere aos projetos de código.
D Decreto legislativo é a espécie normativa destinada a regular assuntos de competência privativa da
Câmara dos Deputados e do Senado Federal, como, por exemplo, a aprovação de seus regimentos
internos.
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E Para que o presidente da República edite lei delegada, é necessária autorização do Congresso Nacional,
por meio de resolução.
20. (CESPE.Gestor.Público.AM.2006 - ADAPTADA) É vedada a edição de medidas provisórias a
respeito de matéria relativa a orçamentos, planos plurianuais e diretrizes orçamentárias, excepcionada a
abertura de crédito extraordinário para atender a despesas imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes
de guerra.
21. (CESPE.Promotor.MP.PI.2012) Medida provisória que seja rejeitada ou perca sua eficácia por
decurso de prazo não poderá ser reeditada na mesma legislatura.
22. (CESPE.Promotor.MP.RN.2009) No que diz respeito ao processo legislativo, assinale a opção correta.
A A CF pode ser emendada por proposta de assembleia legislativa de uma ou mais unidades da
Federação, manifestando-se cada uma delas pela maioria relativa de seus membros.
B A iniciativa das leis delegadas cabe a qualquer membro ou comissão da Câmara dos Deputados ou do
Senado Federal, na forma e nos casos previstos na CF.
C O parlamentar dispõe de legitimação ativa para suscitar, por meio de mandado de segurança, o controle
incidental de constitucionalidade pertinente à observância, pelo Parlamento, dos requisitos que
condicionam a válida elaboração das proposições normativas, enquanto essas se acharem em curso na
casa legislativa a que pertença esse parlamentar; no entanto, se a proposta legislativa for transformada em
lei, haverá a perda do objeto da ação e a perda da legitimidade ativa do parlamentar.
D As emendas constitucionais não podem ser objeto de declaração de inconstitucionalidade, visto que não
existe, no sistema brasileiro, a possibilidade de normas constitucionais inconstitucionais.
E A proposta de emenda constitucional deve ser discutida e votada em cada casa do Congresso Nacional
em dois turnos, considerando-se aprovada, se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos
membros. A casa na qual tenha sido concluída a votação deve enviar o projeto de emenda ao presidente
da República, para que este, aquiescendo, o sancione.
23. (CESPE/Analista - TCE-TO/2008) O presidente da República pode editar medida provisória dispondo
acerca da fidelidade partidária.
24. (CESPE - 2010 - MPS - Agente Administrativo) Pode ser objeto de emenda constitucional a proposta
tendente a abolir o direito de petição aos poderes públicos ou a obtenção de certidões em repartições
públicas.
25. (CESPE/UNB-AGU.2004) Após a aprovação do projeto de lei de conversão pelo Congresso Nacional
e de seu envio à sanção presidencial, permanece em vigência a medida provisória (MP) correspondente,
apenas pelo período que lhe reste do prazo de 120 dias contados da data de sua publicação; caso
transcorra o período restante de vigência da MP antes da sanção do projeto de lei de conversão, ela será
considerada revogada, cabendo ao Congresso Nacional, por decreto legislativo, disciplinar as relações
jurídicas dela decorrentes.
26. (TRT19/2008) No que concerne às Medidas Provisórias, de acordo com a Constituição Federal de
1988, é INCORRETO afirmar:
a) Se a medida provisória não for apreciada em até quarenta e cinco dias contados de sua publicação,
entrará em regime de urgência, subseqüentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional.
b) Aprovado projeto de lei de conversão alterando o texto original da medida provisória, esta manter-se-á
integralmente em vigor até que seja sancionado ou vetado o projeto.
c) Prorrogar-se-á uma única vez por igual período a vigência de medida provisória que, no prazo de
sessenta dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do Congresso
Nacional.
d) Caberá à comissão mista de Deputados e Senadores examinar as medidas provisórias e sobre elas
emitir parecer, antes de serem apreciadas, em sessão conjunta, pelo plenário do Congresso Nacional.
e) A deliberação de cada uma das Casas do Congresso Nacional sobre o mérito das medidas provisórias
dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus pressupostos constitucionais.
27. (TRF1/2006) Sobre Processo Legislativo, é INCORRETO afirmar que
a) a emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal,
com o respectivo número de ordem.
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b) é vedada a reedição, na mesma sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que
tenha perdido sua eficácia por decurso de prazo.
c) a Constituição não poderá ser emendada na vigência de intervenção federal, de estado de defesa ou de
estado de sítio.
d) as leis que disponham sobre servidores públicos da União e Territórios, seu regime jurídico,
provimento de cargos, estabilidade e aposentadoria, são de iniciativa privativa do Presidente da
República.
e) as leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente do Congresso Nacional, que deverá solicitar a
delegação ao Presidente da República.
28. (CESPE Analista Com Ext MDIC) Um tratado anterior pode prevalecer sobre uma lei ordinária
posterior em razão de ser mais especial que ela.
29. (CESPE.Papiloscopista.PC.TO.2008 e CESPE - 2009 - TRF - 5ª REGIÃO – Juiz) Uma proposta de
emenda constitucional que tenha sido rejeitada ou prejudicada somente pode ser reapresentada na mesma
sessão legislativa mediante a propositura da maioria absoluta dos membros de cada casa do Congresso
Nacional.
30. (CESPE - 2009 - TRF - 5ª REGIÃO – Juiz) O orçamento público rege-se pelo princípio da reserva de
lei. Assim, os orçamentos e os créditos adicionais e extraordinários somente podem ser aprovados ou
autorizados por meio de lei, não sendo admitida a edição de medida provisória.
31. (CESPE.Analista Judiciário.TRE.MT.2010 e Analista.TCE.AC.2009) A reedição, na mesma sessão
legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por decurso de
prazo será permitida apenas uma vez, por igual período.
32. (CESPE - 2008 - TJ-SE – Juiz) Determinada lei ordinária, sancionada em 1973, disciplina uma dada
matéria. Entretanto, a CF dispôs que a mesma matéria agora deverá ser disciplinada por lei
complementar. Diante dos fatos acima narrados, é correto afirmar que
a) há vício formal na lei de 1973 por incompatibilidade com a atual CF.
b) resolução do Senado Federal, promulgada em 2007, poderia revogar a lei de 1973.
c) a lei de 1973 foi recepcionada como lei complementar, mas pode ser alterada por lei ordinária.
d) a lei de 1973 foi recepcionada como lei ordinária, mas só pode ser alterada por lei complementar.
e) a lei de 1973 pode ser revogada por emenda constitucional.
33. (CESPE Analista TCE AC 08) A medida provisória:
A) pode tratar de matéria reservada a lei complementar.
B) pode tratar de matéria penal e processual.
C) deve ser votada primeiramente na Câmara dos Deputados.
D) tem eficácia por 45 dias, sendo prorrogável uma única vez.
E) depende de maioria absoluta para ser aprovada.
34. (CESPE - 2011 - TRF - 2ª REGIÃO – Juiz) É expressamente vedada a edição de medida provisória
sobre matéria relativa à organização do Poder Judiciário e do MP, à carreira e à garantia de seus
membros.
35. (CESPE - 2012 - Câmara dos Deputados - Analista - Técnico em Material e Patrimônio) Não
comporta exceções a seguinte regra constitucional, considerada autoaplicável: medida provisória que
institua ou majore imposto só produzirá efeitos no exercício financeiro seguinte se houver sido convertida
em lei até o último dia do exercício em que foi editada.
36. (CESPE.AnalistaJud.Área Adm.TST.2008 - ADAPTADA) Para que uma emenda à Constituição
Federal venha a ser aprovada, ela precisa obter, em cada casa do Congresso Nacional, a aprovação de, no
mínimo, 60% dos membros que a compõem.
37. (CESPE - 2008 - OAB-SP) O presidente da República pode adotar medidas provisórias, com força de
lei, sobre
a) prazos processuais.
b) instituição e majoração de impostos.
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c) definição de crime ou majoração de sanção penal.
d) prazos eleitorais.
38. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) A rejeição tácita da medida provisória impõe a imediata
aplicação de seus termos às relações firmadas durante o período de sua vigência.
39. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) O processo legislativo da emenda constitucional admite
emendas tanto no âmbito da Câmara dos Deputados quanto no do Senado Federal, independentemente da
necessidade de quórum para a respectiva apresentação.
40. (CESPE.AnalistaJud.Área Adm.TST.2008) Considere que, em uma sessão do Senado Federal, que é
composto por 81 membros, estivessem presentes 71 senadores e tenha havido exatos 36 votos pela
aprovação de determinado projeto de lei complementar. Nessa situação, é correto concluir que o referido
projeto foi rejeitado.
41. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) A CF atribui legitimação exclusiva ao presidente da República
para solicitar ao Congresso Nacional urgência na apreciação de projeto de lei de sua iniciativa.
42. (CESPE - 2011 - AL-ES – Procurador) Nas leis delegadas, a resolução do Congresso Nacional que
efetivar a delegação poderá determinar a apreciação do projeto pelo Congresso Nacional, hipótese em que
será admitida a apresentação de emenda parlamentar.
43. (CESPE.Analista Administrativo e Financeiro.Direito.SEGER/ES.2007) Lei complementar pode ser
revogada por lei ordinária quando tratar de matéria específica desse tipo de lei.
44. (CESPE.Analista Administrativo e Financeiro.Direito.SEGER/ES.2007) No Brasil, a forma federativa
de Estado constitui cláusula pétrea insuscetível de abolição por meio de reforma constitucional.
45. (CESPE - 2008 - SERPRO - Analista – Advocacia) No momento em que um projeto de lei é
encaminhado para sansão5, o presidente da República, se entender preenchidos os requisitos legais, em
vez de vetá-lo, pode editar uma medida provisória sobre a mesma matéria.
46. (STF/Analista/2008) A CF, conforme seu próprio texto, pode ser emendada por meio de iniciativa
popular, desde que o projeto seja subscrito, por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído por,
pelo menos, cinco estados, com não menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.
47. (CESPE - 2010 - TRT - 21ª Região (RN) - Analista Judiciário - Área Judiciária) Matéria referente a
nacionalidade e a cidadania pode ser objeto de lei delegada.
48. (CESPE - 2010 - TRT - 21ª Região (RN) - Analista) As matérias de competência exclusiva do
Congresso Nacional são reguladas por decretos legislativos.
49. (CESPE/TCE-AC/2009 e CESPE - 2010 – TRT - 21ª Região (RN) - Analista) As medidas provisórias
perdem a eficácia, desde a edição, se não forem convertidas em lei no prazo de trinta dias, prorrogável
uma vez, por igual período.
50. (CESPE - 2009 - PC-RN - Escrivão) Acerca do processo legislativo, assinale a opção correta à luz da
CF.
a) A iniciativa popular pode ser exercida pela apresentação, à Câmara dos Deputados, de projeto de lei
subscrito por, no mínimo, 1% do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco estados, com não
menos de 0,3% dos eleitores de cada um deles.
b) Prorrogar-se-á uma única vez, por igual período, a vigência de medida provisória que, no prazo de
quarenta e cinco dias, contado de sua publicação, não tiver a sua votação encerrada nas duas Casas do
Congresso Nacional.
c) As leis delegadas serão elaboradas pelo presidente da República, que deverá solicitar a delegação ao
Congresso Nacional. Esta delegação confere plenos poderes ao presidente, pois a transferência de
competência é definitiva.
5 Foi o CESPE/Unb que redigiu sansão com “s”!!!
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d) Após discussão e aprovação pelo Congresso Nacional, o presidente da República deve sancionar
proposta de emenda à CF, no prazo de quinze dias, sendo que seu silêncio importará sanção.
e) O projeto de lei ordinária aprovado por uma Casa do Congresso Nacional será revisto pela outra, em
dois turnos de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a casa revisora o aprovar, ou
arquivado, se a Casa o rejeitar.
51. (CESPE - 2005 - TRT-16R - Analista Judiciário) O presidente da República pode adotar medida
provisória, com força de lei, em caso de relevância e urgência, inclusive sobre matérias relativas a
aumento salarial de servidor público, previdência social, nacionalidade, planos plurianuais, diretrizes
orçamentárias, orçamento e créditos adicionais e suplementares.
52. (CESPE - 2005 - TRE-MT - Analista Judiciário - Área Judiciária) Considere que o presidente da
República tenha apresentado projeto de lei dobrando a pena cominada a determinado crime eleitoral. Em
relação a essa situação, assinale a opção correta.
a) Para ser aprovado, o referido projeto precisaria do voto favorável da maioria absoluta dos deputados
federais e senadores da República.
b) Por ter sido apresentado pelo presidente da República, o referido projeto não precisaria ser submetido à
sanção presidencial, caso viesse a ser aprovado pelo Congresso Nacional.
c) Seria incompatível com a Constituição da República dispositivo do referido projeto de lei que
determinasse que ele entraria em vigor no primeiro dia do ano seguinte ao da sua publicação.
d) Violaria a Constituição da República a edição, pelo presidente da República, de medida provisória
acerca da matéria versada no referido projeto de lei.
e) Caso o referido projeto de lei tivesse sido aprovado e promulgado, seriam automaticamente dobradas
as penas das pessoas que, na data em que a respectiva lei entrasse em vigor, se encontrassem presas pela
prática do crime cuja pena seria majorada.
53. (CESPE - 2010 - ABIN – Oficial Técnico de Inteligência – Direito) Para aprovação de lei que preveja
indenização compensatória como meio de proteção contra a despedida arbitrária ou sem justa causa,
exige-se quórum de votação de maioria simples, conforme determina a CF.
O governador de determinado estado da Federação editou medida provisória e a enviou à assembleia
legislativa para discussão e eventual transformação em lei. A medida provisória concedia aumento aos
servidores do Poder Executivo e criava plano de cargos e salários para os professores da rede pública
estadual de ensino. Durante a tramitação do processo legislativo, um deputado estadual impetrou
mandado de segurança, alegando a inconstitucionalidade da proposição legislativa, pois a concessão de
aumento aos servidores do Poder Executivo, sem contemplar os demais poderes, implicaria ofensa ao
princípio da isonomia e da harmonia entre os poderes. Com referência a essa situação hipotética, julgue
os itens a seguir.
54. (CESPE.AnalistaJud.Área de Execução de Mandados.TJ.CE.2008) Na situação em apreço, o
mandado de segurança não poderá ser impetrado, pois não está em discussão aspecto procedimental da
tramitação legislativa, inexistindo direito líquido e certo apto a viabilizar a pretensão do impetrante.
55. (CESPE.AnalistaJud.Área de Execução de Mandados.TJ.CE.2008) Na situação hipotética em questão,
a medida provisória não poderia ser instrumento de criação do plano de cargos e salários mencionado.
56. (CESPE - 2008 - TRT - 1ª REGIÃO (RJ) - Analista Judiciário - ADAPTADA) No que concerne ao
processo legislativo, assinale a opção correta.
a) As medidas provisórias não podem ser objeto de deliberação em convocação extraordinária do
Congresso Nacional proposta pelo presidente da República.
b) O Congresso Nacional pode delegar ao presidente da República a edição de lei acerca da organização
do Poder Judiciário, desde que o Poder Executivo tenha uma comissão de reforma do Poder Judiciário.
c) Em regra, a tramitação de processo legislativo de proposta encaminhada pelo presidente da República
inicia-se no Senado Federal.
d) Lei complementar não é hierarquicamente superior às resoluções do Senado Federal.
57. (CESPE - 2009 - BACEN – Procurador) A respeito de espécies normativas, assinale a opção correta.
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a) A proposta de emenda constitucional deve ser discutida e votada em cada casa do Congresso Nacional,
em dois turnos, e será considerada aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos
membros e for promulgada após a respectiva sanção presidencial.
b) Segundo posicionamento do STF, não gera inconstitucionalidade formal a emenda parlamentar a
projeto de lei de iniciativa de tribunal de justiça estadual que importe aumento de despesa, já que apenas
em proposta de iniciativa do chefe do Poder Executivo a CF veda a apresentação de emenda parlamentar
que implique aumento de despesa.
c) A medida provisória aprovada pelo Congresso Nacional com alterações é transformada em projeto de
lei de conversão e deve ser promulgada pelo presidente do Senado, independentemente de sanção ou veto
do presidente da República.
d) O decreto legislativo é espécie normativa destinada a dispor acerca de matérias de competência
exclusiva do Congresso Nacional e deve ser, obrigatoriamente, instruído, discutido e votado em ambas as
casas legislativas, no sistema bicameral.
e) As resoluções constituem atos normativos secundários que dispõem acerca da regulação de
determinadas matérias do Congresso Nacional não inseridas no âmbito de incidência dos decretos
legislativos e da lei.
58. (CESPE/ Analista administrativo - TRT 5a/2009) A CF veda expressamente a reedição, na mesma
sessão legislativa, de medida provisória que tenha sido rejeitada ou que tenha perdido sua eficácia por
decurso de prazo.
59. (CESPE - 2008 - PGE-CE - Procurador de Estado) A deliberação de cada uma das casas do Congresso
Nacional sobre o mérito das medidas provisórias dependerá de juízo prévio sobre o atendimento de seus
pressupostos constitucionais.
60. (CESPE - 2010 - TRE-MT - Analista Judiciário - Área Administrativa) Assinale a opção correta
quanto ao processo legislativo devidamente estabelecido na CF.
a) No que se refere a leis delegadas, se a resolução determinar a apreciação do projeto de lei pelo
Congresso Nacional, este a fará em votação única, sendo vedada qualquer emenda.
b) A CF poderá ser emendada mediante proposta de um terço das assembleias legislativas das unidades da
Federação, mediante a maioria relativa de seus membros.
c) Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir a forma republicana de governo.
d) É vedada a edição de medidas provisórias sobre matéria relativa a direito civil.
e) Decorrido o prazo de quinze dias para o exame do projeto de lei aprovado pelo Congresso Nacional, o
silêncio do presidente da República importará veto, em razão da impossibilidade de ocorrer sanção tácita.
61. (CESPE/TJAA-STF/2008) O início da tramitação de proposta de emenda constitucional cabe tanto ao
Senado Federal quanto à Câmara dos Deputados, pois a CF confere a ambas as casas o poder de iniciativa
legislativa.
62.(CESPE/STF/Técnico/2008) Só cabe lei complementar, no sistema normativo brasileiro, quando
formalmente for necessária a sua edição por norma constitucional explícita.
63. (CESPE - 2010 - BRB – Advogado) É admissível emenda à Constituição Federal de 1988 (CF)
mediante proposta de mais da metade das assembleias legislativas das unidades da Federação, desde que
haja manifestação, em cada uma delas, da maioria relativa de seus membros.
64.(CESPE/AGU/2009) As medidas provisórias não convertidas em lei no prazo constitucional perdem a
eficácia a partir do ato declaratório de encerramento do prazo de sua vigência.
65. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) É possível regular por MP matéria que a
Constituição reserva à iniciativa legislativa exclusiva dos Poderes Legislativo ou Judiciário ou mesmo a
outros órgãos como o Ministério Público e o tribunal de contas, pois não há, quanto a isso, vedação
constitucional explícita.
66. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) As MPs produzem, ao serem editadas, pelo
menos dois efeitos: o efeito inovador da ordem jurídica e o efeito provocador do Congresso Nacional para
que este delibere sobre o assunto.
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67. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) O Poder Judiciário não detém competência
para exercer crítica sobre o juízo de existência dos pressupostos da MP, pois eles são discricionários.
68. (CESPE - 2007 - TCU - Analista de Controle Externo) Um conceito válido de MP é aquele que a
entende como um ato normativo primário, sob condição resolutiva, de caráter excepcional no quadro da
separação dos poderes.
69. (CESPE/Procurador-BACEN/2009) As matérias de competência privativa do Senado Federal não
dependem de sanção presidencial e se materializam por meio de decreto legislativo.
70. (CESPE - 2008 - STF - Analista Judiciário) Governadores e prefeitos podem editar medidas
provisórias, desde que exista previsão na constituição estadual ou na lei orgânica municipal, sendo
obrigatória a observância do modelo básico adotado pela CF.
71.(CESPE.AnalistaJud.Controle Interno.TJDFT.2008) Os direitos e garantias individuais são arrolados
como cláusula pétrea, de forma que não se admitirá proposta de emenda que possa, de qualquer forma,
limitar esses direitos.
72. (CESPE - 2009 – IRB – Diplomata) É vedada a edição de medidas provisórias em matéria eleitoral,
ainda que aprovadas antes do início do ano das eleições de que cuida a norma.
73. (CESPE - 2009 – IRB – Diplomata) A instituição ou majoração de impostos podem ser objeto de
edição de medida provisória.
74.(CESPE.AnalistaJud.ÁreaAdm.TRT 10ª REGIÃO.2004) A Constituição da República permite ao
presidente da República a edição de medidas provisórias sobre direito do trabalho.
75. (CESPE - 2009 – IRB – Diplomata) Os ativos financeiros, como, por exemplo, poupanças privadas,
podem ser objeto de medida provisória que determine detenção temporária ou sequestro de bens.
76. (CESPE - 2007 - TRE-PA - Analista - Área Administrativa - ADAPTADA) A aprovação de uma
medida provisória com “quorum” de maioria absoluta permite o trato de assuntos de lei complementar.
77. (TRT24/2006) No que concerne ao Processo Legislativo Brasileiro é correto afirmar:
a) É de iniciativa privativa do Presidente da República as leis que disponham sobre normas gerais de
organização do Ministério Público e da Defensoria dos Estados, do Distrito Federal e dos Territórios.
b) A proposta de emenda da Constituição Federal será votada em dois turnos em cada casa do Congresso
e será aprovada com a obtenção de voto de 2/3 de seus respectivos membros.
c) A edição de medida provisória, com força de lei, em caso de relevância e urgência, é de competência
privativa do Presidente da República e poderá versar sobre matéria reservada à Lei Complementar.
d) O veto do Presidente da República a projeto de lei deverá ser feito no prazo de 10 dias úteis, contados
da data do recebimento. O silêncio presidencial durante este prazo importará em sanção.
e) A iniciativa popular pode ser exercida mediante a apresentação à Câmara dos Deputados de projeto de
lei subscrito por, no mínimo, dois por cento do eleitorado nacional, distribuído pelo menos por cinco
Estados, com não menos de três décimos por cento dos eleitores de cada um deles.
78. (CESPE - 2006 - ANATEL - Especialista em Regulação – Direito) Seria hierarquicamente
equivalente a uma emenda constitucional um tratado internacional que, disciplinando direitos individuais
dos usuários de serviços públicos, fosse referendado pelo Congresso Nacional pelo mesmo processo
legislativo de aprovação de emendas à Constituição.
79. (CESPE.TécJud.Área Adm.STJ.2008) Caso, visando agilizar o cumprimento das condenações
criminais, um grupo de quarenta senadores da República proponha emenda à CF para suprimir o inciso
LVII do art. 5.º da Carta Magna, que estabelece que ninguém será considerado culpado até o trânsito em
julgado da sentença penal condenatória, a proposta não deverá ser objeto de deliberação, por se tratar de
cláusula pétrea, que só pode ser modificada pelo constituinte originário.
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Gabarito:
1-C 21-E 41-C 61-C
2-E 22-C 42-E 62-C
3-C 23-E 43-C 63-C
4-E 24-E 44-C 64-E
5-E 25-E 45-E 65-E
6-E 26-D 46-E 66-C
7-E 27-E 47-E 67-E
8-A 28-C 48-C 68-C
9-C 29-E 49-E 69-E
10-E 30-E 50-A 70-C
11-E 31-E 51-E 71-E
12-E 32-E 52-D 72-C
13-E 33-C 53-E 73-C
14-E 34-C 54-C 74-C
15-E 35-E 55-E 75-E
16-E 36-C 56-D 76-E
17-C 37-B 57-D 77-A
18-E 38-E 58-C 78-C
19-E 39-E 59-C 79-C
20-C 40-C 60-A