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El artículo que a continuación se presenta trata deresumir las principales conclusiones obtenidas en elproceso de elaboración del Informe Extraordinariosobre Condiciones de trabajo en el Tercer Sector deIntervención Social realizado por Ados Consultingpara el Ararteko. También incluye las recomendacio-nes efectuadas por el propio Ararteko y dirigidas alas diferentes administraciones con responsabilidaden este sector. Se trata de un informe extenso y conuna gran cantidad de datos estadísticos ya que setrata de la primera aproximación a la realidad socio-laboral de este sector, y por tanto busca ofrecer unafoto lo más concreta posible de esta realidad parti-cular. La gran diversidad interna del sector, muchomayor que en otros sectores laborales, hace quecualquier análisis conclusivo solamente pueda tra-tar las principales claves del sector y que paramayores concreciones sea necesario recurrir alinforme completo, que como todos los anteriores dela Institución, se encuentra disponible en su totali-dad de forma gratuita en la página web www.ararteko.net.

1. Panorámica del Tercer Sector. Una visiónintroductoria

1.1. Definición y evolución del Tercer Sector de Inter-vención Social en la CAPV

El llamado Tercer Sector o Sector no lucrativo englo-ba una gran variedad de entidades, desde el puntode vista de su forma jurídica y de su objeto social.La consideración de estas dos variables y sus inten-tos de operacionalización ha supuesto, y sigueimplicando, una gran variedad de alternativas defini-torias de las entidades concurrentes en el Sector NoLucrativo.

A partir del análisis de los esfuerzos conceptualiza-dores, se derivan una serie de características o ras-gos comunes a todas las entidades. Fernando Fanto-va1 recoge, de forma sintética, los rasgosdefinitorios de las entidades no lucrativas:

• Se trata de entidades con cierto grado de diferen-ciación, formalización, estabilidad, continuidad,estructuración o institucionalización.

• Tienen un carácter no gubernamental. Las organi-zaciones han de ser privadas, es decir, no han deformar parte o depender de las administracionespúblicas o poderes políticos.

• Se hace referencia a la ausencia de ánimo delucro. Las organizaciones no han de distribuirbeneficios económicos entre aquellas personasque sean propietarias, socias, administradoras odirectivas.

Condiciones de trabajo en el tercersector de intervención socialEquipo técnico de Ados Consulting

1 Fernando Fantova. Tercer Sector e Intervención Social. Trayec-torias y perspectivas de las Organizaciones No Gubernamentales deAcción Social. Madrid, 2005.

• Las organizaciones han de buscar algún tipo deimpacto social de interés general, o de mejora de lacalidad de vida de personas o comunidades. Vincu-lado a este carácter solidario, las entidades puedencontar con la colaboración de voluntariado.

Sin embargo, el objeto de la presente investigaciónno son todas las organizaciones no lucrativas, sinoaquellas que se dedican a la intervención social. Denuevo, en Fantova2 encontramos rasgos para unadefinición operativa de lo que entendemos por inter-vención social:

• Se realiza de manera formal u organizada, buscan-do diferenciarla del apoyo natural de las familias ode iniciativas informales de la comunidad (redinformal de atención)

• Pretende responder a necesidades sociales, esta-bleciendo una diferencia con cualquier actuaciónguiada únicamente por una demanda solvente. Elconcepto de necesidad tiene, asimismo, una con-notación amplia, social, relacionada con todo loque las personas, familias o comunidades necesi-tan para desarrollarse íntegramente y potenciar sucalidad de vida.

• Tiene como propósito primario el desenvolvimien-to autónomo y la integración de las personas en suentorno social. Este rasgo de la Intervención socialpuede tener un carácter paliativo, puede incorpo-rar componentes de tipo más promocional o habili-tador o pretender, más bien, cambios en lasestructuras microsociales.

• Aspira a una legitimación pública o social. Esterasgo hace referencia a que las necesidades socia-les objeto de la intervención, y a las que se tratade responder, tienden a ser consideradas como unasunto de responsabilidad pública, o al menossocial, y de ahí se deriva la expectativa de unamayor o menor regulación y también de un mayoro menor sostenimiento de la Intervención socialpor parte de los poderes públicos.

1.2. Dimensión y evolución del sector no lucrativode Intervención social en la CAPV

Este estudio ha detectado un total de 898 entida-des no lucrativas dentro del Tercer Sector de Inter-vención social de la CAPV, que gestionaron en2006 al menos 248 millones de euros y generaronun empleo de cómo mínimo 7.700 personas. Estosdatos han de tomarse como unos mínimos, ya queal no ser el objetivo del estudio hacer un sumatoriode absolutos del sector sino una radiografía de sus

condiciones laborales, no se trabajó con el totaldel universo, sino únicamente con una muestra3, alser el objetivo de este estudio analizar y no dimen-sionar.

Tomando como referencia los últimos treinta años,entre finales de los setenta del siglo pasado y losprimeros años del presente, cabe hablar de unaemergencia del sector voluntario de acción social enEspaña, identificándose varias fases en su recorrido,tal y como señala Rodríguez Cabrero4:

• En los años sesenta se inicia la fase emergente. Elcrecimiento económico, el auge de las clasesmedias urbanas y la fuerza emergente del movi-miento obrero, se tradujeron en una renovadacapacidad de movilización y reivindicación de lasociedad civil.

• En los años ochenta, tiene lugar una fase de con-solidación. La desmovilización social, provocadaen gran parte por la reactivación del sistema departidos, hace tomar conciencia de las nuevasnecesidades, por lo que se tiende a consolidar losobjetivos reivindicativos bajo formas estables deorganización como las asociaciones. Las primerasleyes de servicios sociales no reconocerán laimportancia del sector.

• La década de los noventa es la fase de expansióny, en ella, buena parte de las entidades del sectorse convierten en empresas prestadoras de servi-cios bajo la fórmula de la subvención o el concier-to. Se consolida progresivamente un modelo mixtode producción del bienestar, en el que las entida-des sociales ganan peso como prestadoras de ser-vicios públicos y se necesita una gestión económi-ca profesional.

• Actualmente, nos encontramos en una fase de ins-titucionalización, en la que se está consolidandola gestión privada de los servicios públicos ysociales, así como el papel de las organizacionesno gubernamentales, que comienzan a verse afec-

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3 Entre las razones del contraste existente con los datos delestudio del CIDEC relativo a 2002 (que descubría un total de 1.569entidades, refería un presupuesto anual de unos 520 millones deeuros, lo que suponía, aproximadamente, el 1,4% del PIB. generadoen la CAPV y un volumen total de empleo retribuido que se situabaen torno a los 15.450 puestos de trabajo, 1,9% del empleo total dela Comunidad) se encuentran las siguientes: en primer lugar, que elpresente estudio queda referido únicamente al Tercer Sector deIntervención Social. También, que la selección de las entidades eneste estudio ha sido muy restrictiva (no contabilizándose las sub-contrataciones realizadas por las entidades ni las entidades condoble forma jurídica. Esto es especialmente relevante en algunasáreas –como Residencias o Infancia– donde hay un elevado volu-men de subcontratación (con empresas privadas con ánimo delucro o autónomos).

4 Rodríguez Cabrero [coord.] Las entidades voluntarias deacción social en España. Fundación FOESSA. 2003. Madrid.

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ltadas por la competencia entre ellas y la empresaprivada. Asimismo, parece estar dándose unaregulación jurídica o normativa y regulación de laacción voluntaria.

1.3. El desarrollo de la fase de institucionalización:nuevos retos para el Sector no lucrativo de acciónsocial en la CAPV

En el contexto de la CAPV se están produciendoimportantes movimientos que apuntan hacia un pro-ceso de institucionalización:

• A lo largo de 2005 se constituye Gizardatz5, Aso-ciación de Entidades de Iniciativa e Intervenciónsocial de Bizkaia que integra y acoge a entidadesprivadas sin ánimo de lucro que proveen profesio-nalmente servicios de atención a personas exclui-das o en riesgo de exclusión social, y que para ellogestionan recursos y servicios de interés general,de titularidad pública o privada, en el ámbito deactuación de la Intervención social, siempre desdeuna voluntad expresa no mercantil en Bizkaia.Dicha entidad promueve en 2006 el ConvenioColectivo para el Sector de Intervención social deBizkaia, publicado en el BOB el 24 de marzo de2006, lo que supone un importante avance en laregularización del sector de Intervención social apesar de sus limitaciones: únicamente aplicableen Bizkaia, excluyendo al subsector de entidadesorientadas a personas con discapacidad. Tambiéndurante el proceso de realización de este estudiosurge en Álava el convenio de Infancia, juventud yfamilia.

• Incremento de los presupuestos dirigidos a Inter-vención social. Tomando como referencia, única-mente, los Presupuestos Generales de la Comuni-dad Autónoma de Euskadi6 para 2006, se observaque, en términos absolutos, los gastos presupues-tados en materia de gasto social ascienden a 5.616millones de euros, aproximadamente 518 millonesde euros más que los contemplados en el Presu-puesto para 2005, lo que supone un incrementodel 10,2%.

• La Ley de Dependencia. El 30 de noviembre de2006 fue aprobada con carácter definitivo en elPleno del Congreso de los Diputados con unaamplia mayoría. A partir del 1 de enero de 2007 lanueva ley inició su andadura. Está previsto quepara este año más de 200.000 personas, las masnecesitadas (el 15% de los 1,3 millones de perso-nas dependientes que hay en España) se benefi-ciarán de las ayudas contempladas en la ley. En el

ámbito de la CAPV. podrían verse afectadas pordicha ley unas 30.000 personas, el 80% mujeres,que diariamente dedican parte o todo su tiempo alcuidado de personas dependientes.

• Promoción institucional de un debate social entorno a la reforma y modificaciones a la Ley de Ser-vicios Sociales. A partir del IV Informe sobre lasituación de los Servicios Sociales en la Comuni-dad Autónoma del País Vasco, el Consejo Vasco deBienestar Social elabora un documento de conclu-siones y recomendaciones7 cuyas principales con-tenidos son los siguientes:

1. Se afirma la necesidad de un desarrollo norma-tivo que establezca con claridad el contenidode los derechos subjetivos exigibles en materiade servicios sociales, unido a la elaboración deun catálogo de prestaciones y servicios y elcorrespondiente mapa de servicios sociales.

2. Se plantea la conveniencia de perseverar y pro-fundizar en un modelo de atención comunitariabasado en principios como los de normaliza-ción, autonomía, personalización, inclusión,continuidad, prevención o proximidad.

3. Se llama a una mayor y mejor ordenación delsistema de cara a la consecución de unaestructura más homogénea y mejor articulada,así como los mecanismos y recursos que mejorposibiliten la coordinación interna de los servi-cios sociales y su adecuada articulación conotros sistemas de protección o bienestarsocial.

4. Se propone la aproximación entre territorios y,en todo caso, con los países más avanzados denuestro entorno en cuanto a cobertura denecesidades y gasto por persona en materia deservicios sociales, sobre la base de un sistemade financiación suficiente y sostenible.

5. Se reclama el establecimiento de un modeloclaro y equilibrado para la participación de lainiciativa social y la iniciativa privada en el sis-tema vasco de servicios sociales, con unamejora continua de las dinámicas de participa-ción ciudadana en el sistema.

6. Se sugieren también otras mejoras relaciona-das con las condiciones laborales, la imagencorporativa de los servicios sociales, el siste-ma de información o la gestión de las presta-ciones económicas.

7 <www.gizaetxe.ejgv.euskadi.net>

5 <www.gizardatz.net>6 <www.euskadi.net/presupuestos/2006>

1.4. La responsabilidad institucional en lascondiciones de trabajo del sector no lucrativo deIntervención social

Retomando a Fantova8, las oportunidades de mejoraen las condiciones laborales del sector dependen deuna intervención simultánea a tres niveles: macro(política), meso (gestión) y micro (intervención). Sinembargo, desde el punto de vista de la responsabili-dad pública, es el nivel de lo macro, el diseño, nego-ciación, implementación y evaluación de las Políti-cas de Intervención social el más relevante.

Los niveles meso y micro también tienen su impor-tancia, aunque ésta tiene más que ver con las pro-pias actuaciones de las entidades, tal y como severá más adelante. Dentro del nivel macro se defi-nen cinco ejes de actuación:

1. Eje I. Impulso de las políticas públicas en mate-ria de servicios sociales.

2. Eje II. Estructuración del sistema de serviciossociales y del sector de la Intervención socialen general.

3. Eje III. Actualización de la legislación en rela-ción con el Tercer Sector.

4. Eje IV. Incremento de las relaciones y los víncu-los entre las propias organizaciones volunta-rias.

5. Eje V. Mejora de las relaciones laborales y delas situación laboral del sector.

Todos los niveles tienen una repercusión clara enlas condiciones laborales del sector aunque quizássea clave el último, al desembocar todos los ante-riores en él. Esto es así puesto que el Tercer Sectortiene una relación económica diferenciada a la deotros sectores económicos, puesto que las entida-des –en gran parte– no generan económicamenteel dinero que percibe su personal. Es decir, lapatronal depende económicamente de otro agente:la Administración.

Es una situación en parte similar a la de Educación oSanidad, aunque únicamente en parte ya que los rit-mos de evolución son muy diferentes así como lassituaciones de partida. No son sectores asimilables,aunque sí comparables en cierto modo.

Las entidades cuentan en ocasiones con presupues-tos que son una evolución contable del primer pre-supuesto aprobado, sin grandes cambios, cuando larealidad social y las necesidades actuales son muydistintas. Estas inercias históricas explicarían tam-bién las diferencias por subsectores y por territorioshistórico, e incluso por tipo de Administración finan-

ciadora. Así, gran parte de las carencias económicashistóricas de algunos subsectores devienen de“arrastrar presupuestos” que no tienen un reflejoreal en la actualidad. Los presupuestos no experi-mentan cambios importantes de un año a otro (sibien a veces, sí han experimentado aumentos consi-derables) aunque la realidad se haya transformadoradicalmente en un año.

2. Mapa del sector no lucrativo de intervención social en la CAPV y factoresintervinientes en la configuración de lascondiciones laborales

Las condiciones de trabajo del Tercer Sector vienendeterminadas por múltiples factores históricos, sec-toriales y de competencia que condicionan su desa-rrollo actual y futuro y explican las enormes diferen-cias internas existentes en el mismo. Por un lado,depende de las relaciones técnicas y económicasestablecidas por la Administración Pública (diferen-tes según Territorio Histórico y tipo de Administra-ción) y, en menor medida, del mecenazgo social degrandes empresas y sobre todo de entidades banca-rias (especialmente Obra Social de Cajas de Ahorro).

Por otro, la competencia –sobre todo en algunossubsectores, como Tercera edad– del sector lucrati-vo y la cada vez mayor presencia de los sindicatostambién vienen a regular, estructurar e influir en elsector. Finalmente, también existen diferenciasinternas por tipo de subsector, ya que Tercera edad,Discapacidad e Intervención social presentan condi-ciones laborales diferenciadas entre sí e inclusodentro de cada subsector.

2.1. Un sector con grandes diferencias internas

Existen tres factores principales que determinan lasgrandes diferencias existentes en el Tercer Sector deIntervención social:

• El subsector en el que las personas están emplea-das condiciona sus condiciones laborales, ya que,por ejemplo, existen grandes diferencias entre elsubsector de Discapacidad (que dispondría –enlíneas generales– de las mejores condiciones yque constituye la referencia sectorial) y el de Inter-vención social (con realidades muy diferenciadas yabundantes casos de precariedad laboral).

• Por otro, se encuentra el tamaño de las entidades,ya que en general las entidades con conveniospropios suelen tener tamaños de plantilla eleva-dos y sus condiciones de trabajo son superiores(tanto en términos salariales como de horarios ode estabilidad en el empleo) a las de las entidadesde menor tamaño.

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8 Fernando Fantova. Tercer Sector e Intervención Social. Trayec-torias y perspectivas de las Organizaciones No Gubernamentales deAcción Social. Madrid. PPC. 2005.

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l• En tercer lugar, es muy relevante el modo de rela-ción con la Administración, ya que las entidadescuyo funcionamiento es a través de subvencionespresentan un mayor grado de precariedad laboral–sobre todo en materia salarial– en sus plantillas,mientras que aquellas convenidas y sobre todoconcertadas (a pesar de no ofrecer tampoco unagran estabilidad en el empleo por tratarse de con-trataciones, en la mayor parte de los casos, derenovación anual) sí disponen de mejores condi-ciones laborales en términos globales.

Es decir, una entidad de gran tamaño del subsectorde discapacidad se relacionará habitualmente con laAdministración a través de convenios o concertacio-nes –y sus condiciones laborales serán mejores–mientras que una pequeña entidad que trabaje en elámbito de la exclusión social se verá abocada a tra-bajar con subvenciones y sus condiciones laboralesserán seguramente más precarias. Esta triple dife-renciación en las condiciones laborales se explicatambién a través de una triple dimensión de causali-dad:

• La consideración del servicio como un servicio oderecho público, y su definición como tal por laAdministración y su percepción por la ciudadaníaes un elemento esencial en la calidad del empleo,influyendo además la experiencia en el sector, eltamaño de las entidades, la capacidad de presión,etc.

• La tipología y el volumen de público objetivo conel que trabajan las personas empleadas, ya queexisten unos determinados públicos objetivos quepor su mayor capacidad de sensibilización socialprovocan una mayor implicación de la Administra-ción en términos económicos. La visibilizaciónpública de colectivos como Discapacidad (portamaño, impacto y peso social, entre otros moti-vos) es mayor que la de ciertos colectivos en exclu-sión social.

• La capacidad de influencia y el desarrollo históricode trabajo de las entidades, que es mayor en unossubsectores que en otros y que ha configuradoque con el tiempo se hayan articulado relacionesmás estables y ventajosas con la Administración.Así, las entidades de Discapacidad han podidoestablecer unas formas de trabajo más estables yde mayor calidad que las que hayan podido esta-blecer la mayoría de las entidades de exclusión.

2.2. La precariedad de una parte del sector

Las entidades de los subsectores de Discapacidad yTercera edad y aquellas de mayor tamaño de Inter-vención social se encuentran muy alejadas de la rea-lidad de otras entidades de menor tamaño y quehabitualmente funcionan bajo subvenciones, ya que

sus condiciones laborales (a nivel de horarios de tra-bajo, jornada anual, condiciones económicas, etc.)son adecuadas y en ocasiones comparables a las decualquier ámbito productivo privado con ánimo delucro. Sin embargo, en parte de las entidades demenor tamaño, y sobre todo cuando esta variable vaasociada al funcionamiento a través de subvencio-nes, la precariedad (entendida como bajos sueldos,retrasos en los pagos, largas jornadas, falta de Pla-nes de Vigilancia de la Salud, imposibilidad decoger bajas, etc.) se vive como algo normal.

En cierto sentido, puede afirmarse que, debido a lacasi total dependencia del sector de la financiaciónpública, la definición por parte de la Administraciónde unas determinadas actividades como serviciopúblico o complementarias de un servicio público eslo que marca unas mejores o peores condicioneslaborales en las entidades.

Por ejemplo, el ámbito de la discapacidad y la terce-ra edad se diferencia de áreas como la prostitución,la transexualidad o la promoción sociocultural en laoferta de servicios como servicios públicos (o com-plementarios). Por tanto, las primeras se relacionancon la Administración principalmente a través deconcertaciones o convenios, mientras que las últi-mas se ven abocadas a las subvenciones, un canalen el que la Administración no contempla las condi-ciones laborales de las entidades, sino únicamentesus actividades.

Se trataría por tanto de dos realidades muy diferen-ciadas que conviven en un mismo sector. Ambossectores ofrecen sin embargo elevados niveles decalidad en el servicio, sin que se resientan por lasdiferencias objetivas de calidad en el empleo, aun-que en el caso de las entidades con condiciones detrabajo precarias, ello es debido a la alta implica-ción personal (que va mucho más allá de la dedica-ción laboral) y a un sobreesfuerzo continuado.

2.3. La calidad en el empleo. Niveles formales einformales

En las entidades en las que no se puede garantizarcalidad en el empleo mediante criterios objetivos, sebusca cuidar a las personas en la medida de lo posi-ble a través de un horario flexible, confianza en larelaciones de trabajo, un menor control sobre la per-sona, etc. Tal y como afirma Fernando Fantova9, en elTercer Sector “hay mucha gente que trabaja con cali-dad sin ponerle ese nombre. [...] ya que la gestión decalidad tiene que servir para gestionar el recurso másvalioso de las organizaciones, las personas”.

9 Fantova, Fernando. La gestión de la calidad y el papel del Ter-cer Sector en la política social. En AA.VV. Calidad, Tercer Sector yPolítica Social. Plataforma de ONG de Acción Social. 2007.

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ing Las entidades con condiciones laborales más estruc-

turadas y reguladas (principalmente aquellas demayor tamaño, con un convenio propio y las presen-tes especialmente en Discapacidad) ofrecen unosniveles elevados de calidad en materia salarial, unnúmero de horas de trabajo menor que otros secto-res, planes formativos organizados, cumplimientode las obligaciones en materia de vigilancia de lasalud, etc.

En las entidades de menor tamaño y condicioneslaborales menos beneficiosas (y en aquellas que sonclaramente precarias), si bien las situaciones objeti-vas no permiten ofrecer esas mejoras sociolaboralesde partida, y aprovechando su tamaño reducido, setrabaja un nivel de la calidad más informal, conhorarios más flexibles y un trato más cercano, en unintento de recompensar la vocacionalidad del perso-nal y de compensar condiciones laborales menosbeneficiosas.

2.4. Cambios en la vocacionalidad y el voluntarismo.Consecuencias

Si bien en el Tercer Sector prima la vocacionalidad(incluso en las entidades más profesionalizadas), esuna constante en el sector la detección de un núme-ro de personas voluntarias cada vez menor (y de unamenor implicación y sostenibilidad) y una mayornecesidad de personas profesionalizadas, por el altonivel de desempeño que exigen las entidades.

Igualmente, se comienza a observar que para lasnuevas personas incorporadas, la entidad es princi-palmente una empresa y su puesto de trabajo “sola-mente un puesto de trabajo”, por lo que la elevadademanda emocional de los puestos, los salarios enocasiones menores a los de otros sectores, la ines-tabilidad y las jornadas de trabajo motivan la eleva-da rotación en parte del sector, cuyas personas tra-bajadoras al no ver un futuro a largo plazo en lasentidades, terminan por cambiar de empleo.

Además, desde los sindicatos se apunta a un mayorcrecimiento de la afiliación (actualmente es muybaja) y a un aumento de los conflictos laboralesentre entidad y persona empleada, por los motivosantes reseñados: inestabilidad, horas de trabajo,sueldos, etc. En este sentido, las entidades tambiénse encontrarían desprotegidas ya que por su formajurídica (según la cual no pueden disponer de reser-vas de efectivo al ser sin ánimo de lucro) no podríanhacer frente a indemnizaciones sin ver comprometi-da su viabilidad.

2.5. La financiación. Un condicionante fundamental

Normalmente la mayor parte de los programas y pro-yectos desarrollados por las entidades están finan-

ciados en gran medida por la Administración. Porello las condiciones de relación inciden directamen-te en la situación laboral de las personas(precio/plaza, duración de los convenios, duraciónde los programas, etc.)

Esta situación se da en mayor medida entre aquellasque carecen de fondos propios (no proporcionadospor socios, cuotas, etc.) y entre aquellas que funcio-nan mediante subvenciones. Unos subsectores seencuentran más sujetos que otros a esta situación(exclusión social, por ejemplo, más que terceraedad) ya que algunos gestionan en mayor medidaservicios públicos, es decir, aquellos que la Admi-nistración entiende que debe prestar a la ciudada-nía. Se trata de un elemento que distorsiona y queafecta especialmente a las entidades más débiles(aquellas que desarrollan servicios propios con unaestructura pequeña y que carecen de otras formasde financiación).

El hecho de que la Administración defina comopúblico un determinado servicio y no otro, tienegran relevancia en las condiciones de trabajo de laentidad, siendo muy importante para las condicio-nes laborales del sector. Así, la Administración per-cibe que su responsabilidad es mayor en aquellasentidades que gestionan servicios públicos o com-plementarios a los servicios públicos (contratación yconvenio) y menor en aquellas que no (subvención),siendo responsabilidad de estas últimas entidadescontar con financiación que cubra la diferencia, al notratarse de servicios ofrecidos desde la Administra-ción sino por la propia entidad.

Por tanto, son las entidades que funcionan por sub-venciones las que padecen en mayor medida la pre-cariedad laboral, ya que a las condiciones habitua-les de indefinición del sector (por la renovaciónanual de las fuentes de financiación) se unen otrosproblemas (como el retraso en los cobros) que severán a continuación.

Es un sistema de trabajo más precario, ya que pro-duce retrasos en los cobros, su renovación es anual,nunca cubre el total del coste y es más arbitrario eindefinido que las concertaciones. Los retrasos sonespecialmente graves en cuanto que las entidadeshan de financiar sus actividades a través de líneasde crédito cuyos intereses se descuentan del mon-tante obtenido y, por lo tanto, dinero público termi-na destinado al pago de intereses bancarios.

Si bien desde parte del Tercer Sector se critica lafalta de implicación de la Administración en materiaeconómica (especialmente con aquella parte del teji-do social cuyo funcionamiento depende de subven-ciones), existe otra parte que entiende que, a pesardel papel preponderante en la financiación de laAdministración, las entidades no pueden dejar deasumir su parte de responsabilidad, teniendo que

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lofrecer las mejores condiciones posibles y buscandootras financiaciones en la medida de lo posible.

2.6. La valoración de la gestión y su incidencia enlas condiciones laborales

El nivel de gestión o “meso” tiene aquí su reflejo, alno haber existido una política de gestión profesiona-lizada en las entidades del Tercer Sector hastafechas muy recientes, a excepción de las entidadesde mayor tamaño.

Ha existido (y aún existe) una mentalidad de trabajocentrada en el día a día en parte de las entidadesdel Tercer Sector, especialmente en aquellas demenor tamaño y con estructuras más precarias. His-tóricamente, ha existido una escasa valoración delos puestos de gestión y dirección en las entidadesdel Tercer Sector, muy centradas en los puestos deatención directa, germen y razón fundamental de suorigen. Esto ha conducido a un sistema de trabajocortoplacista y a unos puestos de dirección y gestióneconómicamente mal remunerados, especialmentecon relación a otros sectores y a su nivel de respon-sabilidad.

Esto viene motivado, en cierta medida, por su propiosistema de funcionamiento: al tratarse de renovacio-nes anuales de subvenciones no permite establecerplanes más allá del corto plazo y, por lo tanto, tieneimplicaciones para la calidad del empleo en cuantoa la duración de los contratos, la inexistencia de pla-nes de formación, etc. No hay tiempo para algo másque no sea el trabajo diario y esto tiene reflejo enlas condiciones de trabajo y en una gestión pocoplanificada. Pero también es debido a la poca valori-zación interna que históricamente se ha hecho delos puestos de gestión, estando las entidades muycentradas en los trabajos de atención directa, razóny origen de las entidades.

Esta carencia desemboca en la incapacidad de ofre-cer expectativas laborales a medio y largo plazo ysume en la indefinición al personal laboral. Contras-ta, por tanto, con la visión más estructurada y orga-nizada de las entidades de mayor tamaño, en lasque se da una estabilidad en el empleo muchomayor y una capacidad de planificación tambiénmucho mayor.

2.7. Los problemas derivados de la forma jurídica sinánimo de lucro

A pesar de que actualmente muchas de las entida-des tienen una gestión interna muy similar a la deuna empresa, su forma jurídica no encaja bien conalgunos hechos del mercado laboral. Por ejemplo, altratarse de entidades sin ánimo de lucro, no puedencerrar el año con fondos que les permitan hacer

frente a imprevistos (como bajas, indemnizacionespor despido, cierre, etc.).

Además, al no ser entidades que generan recursoseconómicos propios, se encuentran ante graves difi-cultades a la hora de obtener financiación para con-ceptos tales como la antigüedad o, en el caso dealgunos convenios, para financiar más semanas debaja por maternidad que las recogidas en la legisla-ción, etc.

3. La configuración laboral específica decada subsector. Diferencias claves

Además de las características generales a todo elTercer Sector, existen diferencias propias de cadasubsector, ya que conviven realidades con condicio-nes laborales muy diferenciadas, por motivos histó-ricos, de tamaño de entidad, de percepción social,etc.

3.1. El subsector de Intervención social

Este subsector correspondería con entidades dedi-cadas a la lucha contra la exclusión social (la inser-ción laboral, la lucha contra la drogadicción o laprostitución, etc.) o el fomento de actividades departicipación social.

A diferencia de otros subsectores, en éste existe unagran dispersión de entidades, estando configuradopor muchas pequeñas organizaciones, cuyo perso-nal tiene una alta cualificación y profesionalización,con una tendencia a la reducción del voluntariado(aunque este personal aún sea mayor que en losotros dos subsectores) y con un volumen de fondosgestionados por entidad menor que en Discapacidado Tercera edad. Las entidades que se apoyan, prefe-rentemente, en la figura de las subvenciones parafinanciar su actividad, mantienen los mayores nive-les de precariedad laboral, ya que a la renovaciónanual de las fuentes de financiación unen retrasosen los cobros y mayores dificultades para cubrir elpresupuesto total. De esta situación se alejan lasentidades de mayor tamaño que han desarrolladootros modelos de financiación, basados en la con-certación.

El volumen de rotación y precariedad laboral esmayor que en los otros subsectores, especialmenteentre las entidades de menor tamaño, en las queaún perviven las subvenciones como forma de finan-ciación más habitual. En muchos casos no existenincluso inmovilizados materiales en las entidades(todo el patrimonio es humano) y es una prácticahabitual avalar los programas con los bienes perso-nales de las juntas directivas.

El nivel salarial de las entidades es bajo, especial-mente con relación a otros subsectores como Disca-pacidad o al personal de la Administración (compa-ración lógica ateniéndose a que algunas entidadesgestionan servicios públicos).

En este subsector hay también diferencias por Terri-torio Histórico, ya que en Bizkaia la mayor parte delas entidades han quedado reguladas por el conve-nio de Intervención social (aunque un pequeño por-centaje de empleo sigue adscrito al de Oficinas ydespachos). Este convenio, aunque se concibe comoun convenio de mínimos, ha servido como reconoci-miento de un sector y de su realidad sociolaboral,como elemento de reducción de diferencias existen-tes, y para estructurar las categorías del mismo, ypor tanto para normalizarlo en gran medida.

El convenio de Intervención social en Bizkaia haconstituido un primer paso para la regulación deuna parte del Tercer Sector de Intervención social,muy disperso en entidades de mediano y pequeñotamaño y cuya incidencia es de en torno a una cuar-ta parte de las personas empleadas.

El convenio sectorial de Bizkaia ha servido para regu-lar las relaciones laborales de un gran número deentidades, aunque ha de relativizarse su incidenciareal en términos de empleo, ya que la mayor parte delas organizaciones de gran tamaño ya contaban conconvenios propios y tenían sus relaciones laboralesconvenientemente estructuradas y organizadas.

La principal mejora aportada por este convenio es laorganización de funciones y categorías, contribuyen-do a estructurar una situación que a veces se ha lle-gado a definir a lo largo del proceso de investiga-ción por las personas participantes como “caótica”.

Otros aspectos no han podido ser resueltos, al nopertenecer propiamente a la esfera de competenciasdel convenio, como pueda ser la temporalidad(dependiente directamente de la duración de conve-nios o contratos, por ser la Administración la finan-ciadora casi absoluta) o el retraso en el cobro desubvenciones.

Otro convenio sectorial para este subsector es elsuscrito en Álava en 2007 de Infancia, juventud yfamilia. En este caso, y a diferencia del de Bizkaia,su viabilidad está condicionada a la resolución delcontencioso existente con el convenio estatal, porser su firma posterior a la entrada en funcionamien-to del convenio marco estatal.

Estos convenios, que en general son beneficiosospara el sector, también conllevan un efecto perversopara una parte de las entidades presentes en el Ter-cer Sector: aquellas con unas condiciones laboralesmás precarias. Ahora, han de cumplir unas mejoraslaborales para las que no tienen recursos y que no

tienen cabida en de financiación (habitualmentesubvenciones). Esto genera un déficit que dificultarásu viabilidad si no existen cambios en su gestión oaumentos en su financiación.

También existen otras realidades minoritarias dentrode este subsector, como son las entidades con elconvenio de Oficinas y despachos, aquellas conotros convenios sectoriales e incluso aquellas sinconvenio alguno.

Oficinas y despachos es un convenio minoritario entérminos de empleo, aunque no de entidades. Esaplicado habitualmente por microentidades que res-ponden a necesidades de autoempleo, sin basesocial, y cuyo funcionamiento es en muchas ocasio-nes el de verdaderas empresas con formas jurídicasde entidades sin ánimo de lucro. En la mayor partede los casos, en Bizkaia su ámbito funcional en elcaso de las entidades del Tercer Sector ha quedadocubierto por el de Intervención social.

Igualmente, siguen existiendo entidades sin conve-nio, cuyo perfil corresponde normalmente a entida-des de menor tamaño y con funcionamiento a travésde subvenciones que económicamente no puedenacceder a los niveles de los convenios.

3.2. El subsector de Tercera edad

Es un subsector con grandes diferencias tanto portipos de gestión (pública o privada, ya que existenequipamientos de creación pública y gestión públi-ca, equipamientos de creación pública y gestión pri-vada e incluso de creación privada y gestión privada–con o sin ánimo de lucro–) como por tipologías(residencias, pisos tutelados, etc.). Estas diferenciasse concretan en las distintas condiciones laboralesexistentes, siendo los equipamientos de titularidadpública donde se observan los condiciones de traba-jo mejores. Esto explica las dificultades de los equi-pamientos de titularidad privada para cubrir lasnecesidades de plantilla: las personas profesionalesdel subsector, prefieren trabajar menos tiempo enentidades de titularidad pública, accediendo a tra-vés de las bolsas de empleo, que en las de titulari-dad privada, debido a las grandes diferencias sala-riales existentes.

Desde el punto de vista de las y los profesionalesdel sector, las diferencias salariales entre equipa-mientos de titularidad pública y privada son tan ele-vadas que compensa trabajar menos meses –porejemplo– en una residencia pública que en una pri-vada, con lo que existen dificultades para encontrarpersonal (especialmente de titulaciones médicas yde enfermería) para entidades privadas. Se trata engeneral –en los territorios históricos en los que exis-te– de un convenio con unos niveles salariales redu-cidos pero con un elevado porcentaje de empleo por

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lencima de los mismos (que además se incrementananualmente de forma importante al ser el nivel deinicio muy bajo). Por ello, las entidades encuentrangrandes dificultades para cubrir vacantes, ya queexiste una tendencia a trabajar menos meses enResidencias Públicas que más meses en Privadas,por la gran diferencia económica existente.

La realidad de la aplicación de los convenios de Ter-cera edad es también diversa. Por un lado, porquelas condiciones salariales y en general laborales sonde las menos favorables, pero por otro también porla gran cantidad de entidades que se encuentran porencima de las mismas.

Es también un convenio con características propias,al ser el único con empleo significativo –dejando delado Oficinas y despachos– compartido por entida-des sin ánimo de lucro y empresas privadas (con unpeso elevado en residencias, por ejemplo).

3.3. El subsector de Discapacidad

Este subsector incluiría dos tipologías principales deentidades: aquellas dedicadas a la inserción laboraly las destinadas al acompañamiento de las personascon discapacidad en el resto de los aspectos de suvida (vivienda, ocio, tiempo libre, red informal deatención, tutelas, etc.). Entre ambos casos tambiénexisten diferencias.

Por un lado, en las entidades de tratamiento de ladiscapacidad las condiciones laborales son las másbeneficiosas de todo el Tercer Sector (tanto en térmi-nos económicos como horarios, formativos, etc.),sobre todo en aquellas relacionadas con la discapa-cidad intelectual. Sin embargo, en las entidades quegestionan servicios públicos aún hay diferencias conlos salarios de la Administración, que deberían ten-der a reducirse y equipararse.

Por otro, las entidades referidas al empleo especialpresentan unas condiciones elevadas de trabajoentre las personas sin discapacidad pero unos bajosniveles retributivos entre aquellas con discapacidad,habiéndose optado por una estrategia extensivamás que intensiva en términos de empleo: propor-cionar trabajo a un gran número de personas conalguna discapacidad (ya sea física o mental) en vezde a menos personas pro con mejores salarios. Tam-bién hay que reseñar que su volumen de fondos pro-pios es muy elevado, bastante mayor que la mediadel sector.

En el sector social existiría también el subsector deAyuda a domicilio, que no ha sido tratado en esteestudio por estar en la actualidad copado en su tota-lidad por empresas privadas y no por entidades sinánimo de lucro. En todo caso, se trata de un servicio

público gestionado de forma privada con pocasempresas en el mercado que gestionan la prácticatotalidad de estos programas municipales.

4. Los desafíos del sector. El futuro a cortoplazo

El Tercer Sector de Intervención Social se encuentraante varios desafíos que condicionan su futuro. Laentrada de entidades con ánimo de lucro, el papeldel mecenazgo social, la cada vez mayor presenciasindical y sobre todo las nuevas negociaciones sec-toriales marcarán unas nuevas condiciones labora-les en el sector en los próximos años.

4.1. Las negociaciones sectoriales y el papel de lossindicatos

El Tercer Sector quiere seguir siendo algo más queun prestador de servicios. Y, en todo caso, en elámbito de la prestación de servicios su eleccióndebe hacerse por criterios de capacidad, de especia-lización, de mejor conocimiento del área, etc. y nopor criterios de menor coste económico.

En este sentido, resulta complicado hacer prediccio-nes, ya que cada sector presenta marcos de nego-ciación específicos y diferenciados, en los que estánpresentes sus entidades decanas (articuladas o noen forma de patronal). En todo caso, sería beneficio-so lograr un acercamiento en las condiciones sala-riales de los estratos más bajos a los más elevados,debido a la gran brecha existente entre unos sub-sectores y otros.

El Tercer Sector es en este ámbito un sector diferen-te a otros, con unas peculiaridades propias deriva-das de su origen. Así, las entidades carecen de cul-tura empresarial (no queriendo asumir ese rol enmuchas ocasiones), y los trabajadores, de culturasindical (siendo sus niveles de afiliación muy bajos,aunque crecientes). Parte del Tercer Sector realizauna crítica al funcionamiento de los sindicatos y a supapel en el sector, en el sentido de una falta deconocimiento del mismo y del uso de unos mecanis-mos standard que no encajan en el Tercer Sector.

Desde los sindicatos, en cambio, se alega que losderechos laborales son iguales para todas las perso-nas trabajadoras y que no puede haber diferenciaspor subsector. La vocacionalidad existente en elmismo o su contenido social no deberían ser excusaspara el incumplimiento de los derechos laborales.

La entrada de los sindicatos debe en todo caso per-cibirse como una oportunidad (y no como una ame-naza) para la mejora de las condiciones laborales enel sector, un hecho que debe aunar a entidades ypersonal trabajador.

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ing 4.2. La entrada de entidades con ánimo de lucro

La entrada de entidades con ánimo de lucro es per-cibida como una amenaza real por parte de las enti-dades no lucrativas, especialmente en los subsecto-res de Tercera edad, pero con la nueva Ley deDependencia no se descarta la apertura de nichosen ámbitos en los que actualmente no tienen pre-sencia las entidades privadas con ánimo de lucro,por lo que su entrada dependerá del criterio de laAdministración.

Un recelo común en el Tercer Sector es que la entra-da de estas entidades suponga un aumento en laescala de la subcontratación, una rebaja en las con-diciones laborales (por lo que se hace hincapié enun convenio regulador fuerte) y una desaparición dela crítica y el debate, elemento consustancial devalor del Tercer Sector.

Sin embargo, también existe otra visión desde lasempresas. La actual diversificación de actividadesde una parte de las entidades sin ánimo de lucro ysu entrada en sectores ajenos a los habituales en elTercer Sector (consultoría, asesoría, investigación,etc.) ha motivado los recelos de las entidadesempresas con ánimo de lucro, que ven peligrar suviabilidad al estar sujetas al pago de impuestos(como el IVA) y a un tipo impositivo mayor que aveces les deja fuera del mercado y que se llega adenominar como competencia desleal.

4.3. El mecenazgo social

En los próximos años se producirá un aumento delmecenazgo social (y no solamente el procedente delas Obras Sociales de las Cajas de Ahorro sino tam-bién de grandes corporaciones por la responsabili-dad social corporativa – RSC–).

Sería beneficioso socialmente (aunque complicadolegalmente) que el mecenazgo social de grandescorporaciones fuese coherente con los objetivossociales previamente definidos entre Administracióny entidades del Tercer Sector.

5. Recomendaciones de la institución delArarteko para el sector

A continuación se presentan las recomendacioneselaboradas por la Institución del Ararteko a partir delos resultados del diagnóstico sobre las condicionesde trabajo en el Tercer Sector de Intervención Socialelaborado por Ados Consulting.

De forma previa, es necesario aclarar que hay dosfactores que hacen especialmente difícil la concre-ción de las recomendaciones:

• En primer lugar, la gran diversidad de situacionesobservada, lo que hace que una determinada reco-mendación pueda ser muy necesaria y suponeruna gran mejora para tal entidad o tal subsector, yresultar innecesaria, por ya superada, en otro.

• En segundo lugar, el que la mejora de la situacióndepende tanto de las administraciones como delas propias entidades, o de otras organizacionescomo los sindicatos. Sin embargo, las recomenda-ciones del Ararteko, por sus propias funciones,suelen dirigirse exclusivamente a las primeras.

Conviene tener en cuenta otras dos observacionesiniciales para entender mejor el contenido (e inclusolas limitaciones) de las recomendaciones.

1ª Clarificar la cartera de servicios y la responsabili-dad de cada Administración en materia social.

Normalmente la mayor parte de los programas y pro-yectos desarrollados por las entidades están finan-ciados en mayor o menor medida por la Administra-ción. Por ello, las condiciones de relación queestablecen inciden directamente en la situaciónlaboral de las personas (precio/plaza, duración delos convenios, duración de los programas…).

Esta situación se da en mayor medida en aquellasentidades que carecen de fondos propios (propor-cionados por socios, cuotas…) y/o entre aquellasque funcionan mediante subvenciones. Unos sub-sectores se encuentran más condicionados queotros a esta situación (exclusión social, por ejemplo,más que tercera edad) ya que algunos gestionan enmayor medida servicios públicos, es decir, serviciosque la Administración entiende que debe prestar ala ciudadanía.

Así pues, el hecho de que la Administración definaun servicio como público y otro no tiene una graninfluencia en las condiciones de trabajo de la enti-dad y en las condiciones laborales del sector. LaAdministración considera que su responsabilidad esmayor en aquellas entidades que gestionan servi-cios públicos o complementarios a los serviciospúblicos (contratación y convenio) y que es menoren aquellas que gestionan otros recursos (subven-ción). En este caso, considera que es responsabili-dad de las propias entidades contar con financiaciónque cubra el coste del servicio.

Por tanto, son las entidades que funcionan mediantesubvenciones las que padecen en mayor medida laprecariedad laboral, ya que a las condiciones habi-tuales de indefinición del sector (por la renovaciónanual de las fuentes de financiación) se unen otrosproblemas (como el retraso en los cobros) que severán a continuación.

Creemos que esta situación debe superarse (al igualque se hace con otros servicios como el sanitario oel educativo) con la fijación de una cartera de servi-cios para el ámbito social y, consecuentemente, conla clarificación de las responsabilidades que en cadacaso asume cada Administración. Seguramente, unanueva Ley de Servicios Sociales tendría que clarifi-car esta situación. A esta institución le correspondeúnicamente constatar la necesidad de una delimita-ción más clara de servicios y recursos que deben serprestados por las administraciones públicas, evitan-do que la distribución competencial sea un elemen-to que perjudique la calidad del servicio.

2ª Agilizar y mejorar los procedimientos y sistemasde financiación.

Esta cuestión, en concreto, ha sido ya objeto deatención y de recomendación general por parte delArarteko con anterioridad. Sirva de ejemplo la reco-mendación sobre La necesidad de mejorar las vías yprocedimientos de ayuda institucional a las asocia-ciones que trabajan en el campo social (Informe2005).

El retraso en la tramitación de subvenciones y otraspartidas económicas es excesivo y está lastrando laviabilidad de las entidades y la eficacia de sus pro-gramas, ya que una parte de las partidas terminasiendo destinada al pago de líneas de crédito.

Es verdad que existen variaciones según cuál sea laAdministración implicada, ya que unas conceden lasayudas con mayor rapidez que otras o incluso no uti-lizan esta fórmula y solamente contratan o firmanconvenios. Pero se trata de un modo de funcionarque distorsiona y que afecta especialmente a lasentidades más débiles (aquellas que desarrollanservicios propios con una estructura pequeña y quecarecen de otras fuentes de financiación).

En general, las entidades que trabajan mediantesubvenciones desarrollan actividades y servicios degran utilidad social, pero que no son definidos porla Administración como servicios públicos (aunqueaún existan casos en los que se ofertan serviciospúblicos financiados mediante subvenciones). Setrata de un sistema de funcionamiento muy precario,ya que produce retrasos en los cobros, su renova-ción es anual, nunca cubre el total del coste, es másarbitrario e inseguro que las concertaciones… Eneste sentido, el informe refuerza la validez del análi-sis efectuado ya anteriormente por el Ararteko.

Así, en el informe anual de 2005 (cfr. pp. 467 a 475)resumíamos de esta forma los principales proble-mas planteados por las propias asociaciones:

1. Retrasos en las convocatorias de ayudas y espe-cialmente en su resolución: convocatorias que se

publican en el Boletín Oficial y que se resuelvencon el año muy avanzado.

2. Tardanza en recibir las ayudas y premura de tiem-po para poder gastar las cantidades adjudicadas yjustificar los gastos correctamente.

3. Incertidumbre respecto de la continuidad de lasayudas o de su cuantía, de un año para otro.

4. Desajustes o disparidad entre las necesidades yposibilidades de organización y gestión de la aso-ciación, por un lado, y los requerimientos o exi-gencias de la convocatoria, por otro.

5. Dificultades de interlocución con los responsablesde las convocatorias o para manifestar sus quejassin que ello pueda tener consecuencias negativas,dado, en muchos casos, el grado de dependenciade las subvenciones.

6. Escasa claridad respecto a qué instituciones sonlas competentes en cada caso y cuáles son lasresponsabilidades o compromisos exigibles acada una de ellas.

7. Exigencias de cofinanciación, como requisito parapoder participar en algunos programas, sin unaprevia coordinación de las administraciones quepodrían co-financiarlos.

8. Inexistencia de unos criterios unificados o simila-res a tener en cuenta en la justificación de gastos(conceptos justificables, facturas, fechas, memo-ria justificativa...).

Y es que, con respecto a estas tres últimas cuestio-nes, con frecuencia los problemas se agudizan cuan-do una misma asociación, o mejor un determinadoprograma, ha recibido o recibe ayuda de diferentesadministraciones (por ejemplo, del ayuntamientodonde está ubicado el servicio, del Departamento deAcción Social de la respectiva diputación foral, y dealgún departamento del Gobierno Vasco): “pelote-os” de una administración a otra; cambios de crite-rio imprevistos de un año a otro; convocatorias deayudas con diferentes calendarios y procedimien-tos...

En cuanto a las consecuencias de estos modos defuncionar, apuntábamos estas:

• Programas y actividades que se mantienen duran-te meses (normalmente, los primeros meses delaño) sin saber si obtendrán ayuda o cuánta recibi-rán.

• Necesidad de solicitar créditos bancarios parapoder afrontar los gastos hasta la recepción de laayuda.

• Necesidad de gastar aceleradamente una cantidadrecibida a fin de año o incluso de lograr facturas o

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justificantes que no se corresponden con los gas-tos realmente efectuados.

• Supresión de determinados programas por falta degarantías, o imposibilidad de mantenerlos por insu-ficiencia o disminución imprevista de las ayudas.

• Necesidad de ajustar el funcionamiento o forzar laorganización de la asociación para poder adaptar-se a los requisitos que se le exigen, alejándola desus fines o complicándola innecesariamente...

Para poder comprobarlo, analizamos una muestrade 44 convocatorias de ayudas gestionadas por elDepartamento de Vivienda y Asuntos Sociales y elDepartamento de Justicia, Empleo y SeguridadSocial del Gobierno Vasco: 22 del año 2003 y lasmismas del año 2004, controlando, por ejemplo, lafecha de publicación de la convocatoria en el BOPV,la fecha de resolución de la convocatoria (BOPV), lafecha o fechas en que se hicieron efectivos los libra-mientos, las fechas en las que las asociacionestuvieron que gastar las cantidades adjudicadas y lafecha tope de que dispusieron para presentar susjustificaciones de gasto…

Se trataba de convocatorias con notable incidenciaen muchas asociaciones. En cuanto a los plazos detramitación de las convocatorias, aunque se pudie-ran apreciar diferencias entre unas y otras, entreuno y otro departamento, y de un año a otro (en estecaso, a veces, bastante notables), las tendenciasfueron muy claras:

• La publicación de las convocatorias anuales en elBOPV se hacía, como muy pronto, hacia el mes demarzo. Pero es muy frecuente que las convocato-rias no se publiquen hasta mayo (ninguna de lasdel año 2003 lo fue antes de ese mes) y no esexcepcional que una convocatoria de ayudas paraun determinado año se haga pública cuando ésteestá ya muy avanzado.

• El tiempo medio que transcurre entre la convocato-ria y su resolución suele ser de unos seis o sietemeses, contabilizado hasta que se toma la deci-sión. Una vez tomada ésta, normalmente es comu-nicada directamente a los solicitantes y, dos o tresmeses más tarde, publicada la resolución en elBOPV.

• Es bastante frecuente que el primer pago a lasasociaciones (normalmente, un determinado por-centaje de la ayuda concedida: un 50%; un 75%...)se efectúe al final del año (mes de diciembre) oincluso, excepcionalmente, al año siguiente(enero), cuando el período de gasto real ya ha con-cluido.

• Tanto de los cuadros de datos analizados como delmuestreo de expedientes efectuado se llega a laconclusión de que el tiempo medio que transcurredesde el día límite en que una asociación cual-

quiera puede presentar su proyecto y la solicitudde ayuda (fecha tope de la convocatoria), hastaque se efectúa el libramiento del pago, suele estarentre los seis y los ocho meses.

• El plazo establecido para la justificación de gastossuele ser muy corto; en bastantes casos, de unospocos días; en algún caso excepcional –que podríatratarse de un error, aunque no lo parece–, lafecha de justificación de gastos es incluso previa ala resolución, y por supuesto a la publicación de lamisma en el BOPV.

Desde la perspectiva que aquí nos interesa (conse-cuencias negativas en los programas y en el funcio-namiento de las asociaciones), nos parece que sonéstas las principales tendencias a destacar, aunquela información recabada permite otros muchos análi-sis (de una determinada dirección u órgano de ges-tión; de un determinado período; de una determina-da convocatoria de especial cuantía o incidencia enun concreto campo de actuación...) que serían degran interés para el análisis de causas y para la con-siguiente revisión y mejora de los procedimientos,tarea que corresponde a la propia Administración,que tendría que ser la primera interesada en ello.

Aquí nos limitamos a apuntar los problemas conespeciales consecuencias negativas en las asocia-ciones que trabajan en el campo social y, en últimotérmino, en la prestación de servicios a personas ensituaciones de especial vulnerabilidad. Desde estaperspectiva, es indiferente que los retrasos sedeban a que el departamento responsable haya ini-ciado tarde los trámites, a que el Boletín Oficial hayadilatado su publicación, a que el informe de la Ofici-na de Control Económico o de la Comisión Perma-nente e Interinstitucional haya llegado tarde, o a quela Intervención de Hacienda se haya demorado ensus pagos. El efecto para las asociaciones y el servi-cio que prestan es el mismo y siempre negativo.

Y, precisamente, para evitar tales efectos negativoshicimos ya en el 2005 una serie de propuestas demejora que retomamos ahora en esta recomenda-ción. Básicamente:

1. Que, dado el actual reparto competencial en mate-ria de atención social, con implicación directa deinstituciones municipales, territoriales y autonómi-cas, y a pesar de los pasos dados en la delimita-ción de funciones, resulta necesaria una mayor cla-rificación de las responsabilidades o compromisosque afectan a cada parte y, especialmente, en lacuestión que aquí nos ocupa, en cuanto a las for-mas de participación y a las ayudas que puedancorresponder a las iniciativas sociales promovidaspor las asociaciones.

2. Que en aquellos casos en los que todavía no exis-tan, se establezcan desde las propias institucio-

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nes mecanismos estables de participación quefavorezcan una acción social más coordinada, elintercambio de información entre los distintossectores implicados, y la revisión conjunta y mejo-ra de las políticas, programas y procedimientosencaminados a lograr un mayor bienestar social.

3. Que en los trámites de elaboración de los presu-puestos anuales se contemple la posibilidad deestablecer o se potencien vías de ayuda y colabo-ración –con las distintas organizaciones que par-ticipan en la atención a sectores sociales desfavo-recidos– que superen el reducido marco temporaldel año presupuestario y ofrezcan una mayorseguridad, a través de las fórmulas que se consi-deren más adecuadas: convenios a medio plazo,créditos de compromiso plurianual, etc.

4. Que, al menos en aquellas convocatorias anualescon mayor tradición o incidencia, se revisen deforma participativa los procesos de tramitación,de tal modo que se puedan destacar cuáles sonlas principales fuentes de dificultad, analizar suscausas y, consiguientemente, simplificar, corregiro agilizar los trámites y procedimientos, o biensustituirlos por otras vías más adecuadas, comolas señaladas en el apartado anterior.

Consideramos que la aplicación de estas recomen-daciones redundaría en una notable mejora de lagestión por parte de las administraciones, en unamayor claridad y garantía para las asociaciones ydemás entidades sociales que trabajan activamenteen el campo social y, en definitiva, en una mejoratención a las personas en situaciones de especialvulnerabilidad. Sin perjuicio, todo ello, del segui-miento y evaluación de los programas y recursossubvencionados, que corresponde a la Administra-ción.

En esta ocasión añadimos que sería necesaria o muyútil la elaboración de una nueva normativa que regu-lara la concesión de ayudas y subvenciones con undoble objetivo: clarificar los derechos y obligacionesde las entidades beneficiarias; facilitar la gestióntanto a las entidades beneficiarias como a las pro-pias administraciones públicas. El procedimiento deadjudicación actual es complejo y muy diverso. Confrecuencia, el reparto competencial en materia deservicios sociales obliga a las entidades a concurrira distintas convocatorias que establecen los ayunta-mientos, las diputaciones y el Gobierno Vasco. Con-vocatorias con distinta normativa y requisitos, loque multiplica la intervención económica y complicamucho y retrasa la concesión.

La tramitación requiere así un gran esfuerzo tantode las administraciones como de las entidadessociales. Sería, pues, beneficioso que en cumpli-miento del principio de eficacia se simplificara elproceso de adjudicación para facilitar los trámites

tanto a las entidades como a las administraciones yque se evitaran duplicidades, como las de interven-ción económica en las distintas administraciones.

3ª Favorecer una mayor estabilidad o continuidad alos programas y servicios gestionados por las enti-dades.

En la recomendación anterior se ha apuntado yaesta necesidad, que también fue objeto de recomen-dación por parte del Ararteko ya en el año 1995 enrelación con los convenios entre Bienestar Social delas tres diputaciones forales y asociaciones que tra-bajaban en el campo social (cfr. Informe 1995, págs.45-47).

En general, las entidades aspiran a dejar de depen-der de las convocatorias anuales de ayudas y pasara la vía del convenio, del concierto o del contrato.Las limitaciones, ventajas e inconvenientes de cadafórmula son bien conocidas. No creemos que corres-ponda a esta institución decantarse por una fórmulao por otra, sino señalar los problemas y destacar lanecesidad de resolverlos utilizando para ello losprocedimientos o criterios que se consideren másoportunos.

Así, para resolver este tipo de problemas, bastantehabituales, podrían utilizarse diferentes fórmulas,como sustituir las subvenciones por convenios ocontratos cuando el servicio prestado lleva ya dos otres años, se ha demostrado necesario y ha sidovalorado positivamente; aumentar la duración de losconvenios (de anuales a plurianuales); establecerfórmulas de concertación que ofrezcan una mayorseguridad a todas las partes… En cualquier caso, elobjetivo sería siempre el mismo: favorecer la estabi-lidad o continuidad de los programas y servicios.

4ª Reducir las diferencias actuales entre territoriosy/o subsectores.

A lo largo de todo el informe venimos insistiendosobre la gran diversidad de situaciones observada.Esta característica es, casi, definitoria del conjuntodel sector. En algunos casos, incluso, podría hablar-se de una diferencia a la baja “asumida”. Pero, engeneral, se aboga por que en aquellos serviciospúblicos gestionados por el Tercer Sector la financia-ción de la Administración suponga unas condicioneslaborales similares a las de la propia Administra-ción, evitando así que el Tercer Sector sea una elec-ción por coste y no por capacidad, valor añadido,grado de compromiso o cercanía a la realidad. Ésasería la meta.

El informe apunta que son las entidades de discapa-cidad intelectual las que –comparativamente– mejo-res condiciones disponen, y las entidades de promo-

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ción sociocultural y exclusión social que funcionanpor subvenciones las que peor lugar ocupan. En esteúltimo escalafón hay una cierta percepción de norma-lidad en la precariedad existente, que sin embargono es compartida en absoluto por otros subsectores.

Existen grandes diferencias según cuál sea el sub-sector (incluso dentro de un mismo subsector), elterritorio histórico o a la administración para la quese trabaja, derivadas del tamaño de las entidades,su organización, su capacidad de presión, su histo-ria, el tipo de servicios prestados, la propia configu-ración de los servicios sociales… Estas diferenciasquedan reflejadas en múltiples convenios sectoria-les muy diferentes, que marcan condiciones labora-les distintas. Pero para poder mejorar las condicio-nes de un convenio, muchas veces es necesario quela Administración aumente las contraprestacioneseconómicas, ya que es ésta en ocasiones el únicocliente o la única fuente de financiación.

A pesar de las grandes diferencias existentes, debebuscarse un acercamiento entre las condicioneslaborales de todas las personas que trabajan en elTercer Sector de Intervención social, independiente-mente del subsector, territorio histórico o adminis-tración implicada. Incluso, si lo que se busca es laconfiguración de los servicios sociales como el ins-trumento necesario para dotar de contenido a losderechos sociales, en términos similares a lo que yase ha hecho con el derecho a la educación o con laasistencia sanitaria, habría que evitar que las dife-rencias entre sistemas fueron excesivas.

Reducir las diferencias exigiría, seguramente, un tra-bajo en común entre las administraciones de los tresterritorios históricos, buscando el acercamiento, yaque ni en los servicios, ni en las necesidades, ni enlos costes de la vida, existen diferencias que justifi-quen la actual situación.

5ª Incorporar a las fórmulas de financiación nuevosconceptos que redunden en una mejora de la cali-dad del servicio.

Nos referimos, por ejemplo:

• A los planes de vigilancia de la salud y de preven-ción de riesgos laborales.

• A los planes de protección de datos.• A los pluses por dirección y coordinación de equi-

pos.• A los planes de euskaldunización en las entida-

des…

El Tercer Sector debería poder gestionar partidaseconómicas específicas que le permitiesen hacerfrente a todos los conceptos que el desarrollo de unprograma necesita, los derivados de la gestión de laentidad y de aquellos que permitan una mejora de la

calidad de los servicios, ya que, al ser entidades sinánimo de lucro, todo revierte en las personas usua-rias. En todo caso, se deberían marcar claramentelas áreas de destino del gasto y tendría que contro-larse su efectivo cumplimiento.

Con frecuencia, se trata de obligaciones demanda-das por la propia Administración y que implicanseguridad y calidad en el empleo. Deberían, pues,establecerse tarifas y costes claros a ser incluidosen las partidas financiadas por la Administración,que es quien lo está exigiendo. En la actualidad, laforma jurídica de las entidades (sin ánimo de lucro,sin que su actividad tenga una rentabilidad econó-mica que permita disponer de capital acumulado),su financiación anual y la dependencia económicade la concesión de la subvención por parte de laAdministración, dificultan, de hecho, la estabilidaden el empleo, la contratación laboral en la modali-dad de contrato indefinido o el pago de indemniza-ciones por la resolución de contratos laborales. Éstees un elemento común a todo el sector aunque, unavez más, son las entidades de menor tamaño y confuncionamiento por subvenciones las que encuen-tran mayores dificultades.

La contratación en el Tercer Sector presenta muchosproblemas, porque las características financieras delas entidades no se ajustan a la legislación laboral yporque no hay una especie de “fondo de garantía”que haga frente a los incumplimientos contractua-les. Ante un incumplimiento de la normativa laboralpor parte de las entidades que implique una obliga-ción de pago extraordinaria, puede que se compro-meta toda la actividad de la entidad o, incluso, losbienes personales de las personas de la junta direc-tiva.

Por ello, parece necesario que se articulen medidasque les permitan disponer de fondos con los quehacer frente a esos posibles pagos extraordinarios.De igual modo, sería necesario que se mejorara lasituación laboral y financiera de las entidades paraque puedan garantizarse los derechos o las condi-ciones normalizadas de cualquier empresa privada opública.

6ª Promover la formación permanente del personal.

En la recomendación anterior ya se ha hecho refe-rencia a la necesidad de asumir conceptos quepodrían entrar en los planes de formación. En bas-tantes casos, especialmente cuando las entidadesson muy potentes o cuentan con mucho personal, lapropia entidad tiene capacidad para elaborar suspropios planes y satisfacer las necesidades de for-mación de su personal.

Pero también se dan muchos casos (especialmenteen las entidades pequeñas) en las que haría falta

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buscar intereses o necesidades comunes, a las cua-les responder de una forma conjunta. Creemos que,en ambos casos, el papel de las administracionespuede ser el de promover o ayudar a que la respues-ta a las necesidades de formación sea lo más ade-cuada posible, tomando en consideración las inicia-tivas de las entidades, cuando éstas existan, opromoviendo planes de formación que ofrezcan res-puesta a necesidades comunes.

7ª Ofrecer posibilidades de sustitución, de rotación,de respiro, que eviten o reduzcan el “queme” profe-sional.

A pesar del grado de compromiso personal, muypropio de este sector, el trabajo diario, especialmen-te en algunos servicios o en determinadas condicio-nes, supone un enorme desgaste. Esta realidadsuele ser observada por el Ararteko en las visitas aservicios como, por ejemplo, los centros que atien-den a adolescentes con graves problemas de con-ducta.

Esto se suele traducir en un fuerte estrés, en bajaslaborales, en inestabilidad del equipo… En los casosmás graves, incluso, en la baja de un equipo al com-pleto, en la renuncia de una entidad a gestionar unrecurso, o en las dificultades de la Administraciónpara encontrar una entidad que esté dispuesta agestionarlo. No resulta fácil superar este tipo desituaciones. Sin embargo, no parece que la salidapersonal deba ser la única existente.

Esta problemática, seguramente, tendría que serobjeto de seguimiento y de mayoratención. Así, por ejemplo, un elemento a tener encuenta para próximas ediciones de convenios o con-tratos podría ser que recogieran la figura de la rota-ción, que permita un tiempo de descanso a perso-nas en trabajos que por sus especialescaracterísticas generan un elevado nivel de desgas-te, o bien que se tenga en cuenta el cansancio queimplica determinadas actividades, como son lasrelacionadas con la intervención directa, y se limitesu duración, previendo la realización de otras activi-dades que no supongan tanto desgaste y repartien-do entre todo el equipo las actividades de maneraequitativa.

Los convenios podrían establecer un sistema quelibere al personal de vez en cuando para formarse orotar a otro puesto y así “descansar”. Téngase encuenta que, en ocasiones, el personal competentees escaso, cuesta mucho que se adapte al puesto y,si causa baja, es muy difícil de sustituir, lo que tienemucha repercusión sobre las personas usuarias ysobre el resto del personal, que se ve obligado aasumir una sobrecarga de trabajo aún mayor.

8ª Tomar en consideración la incorporación al sectorde entidades con ánimo de lucro.

La entrada de entidades con ánimo de lucro es per-cibida como una amenaza real por parte de las enti-dades no lucrativas, ya que, en la medida en que semejoren las condiciones laborales –con las mejorasque se van proponiendo– el sector privado verá quees un nicho de trabajo o de negocio a explotar, tal ycomo ha sucedido con las residencias de la terceraedad. Desde el Tercer Sector se cree que su entradapuede aportar competitividad, pero se pone en dudaque puedan ofrecer un mejor servicio que las entida-des sin ánimo de lucro, ya que su porcentaje debeneficio no va a revertir directamente en las perso-nas usuarias, tal y como sucede en la actualidad.Además, ven el riesgo de que aumente la subcontra-tación, de que se rebajen las condiciones laborales(por lo que se hace hincapié en un convenio regula-dor fuerte), o de que desaparezca la crítica y eldebate, elemento consustancial de valor del TercerSector.

No existen criterios claros al respecto sobre el modoen que debe proceder la Administración, pero seaboga por articular medidas de protección, no tantoa las entidades sin ánimo de lucro, sino al propioservicio, fijando unas condiciones de prestación delmismo que hagan prácticamente inviable la obten-ción de beneficios y que, por tanto, disuadan laentrada de entidades con ánimo de lucro, con lo quemejorarían las condiciones tanto de las personasempleadas como de las usuarias.

En este sentido, el propio Parlamento Europeo, alreferirse a los Servicios Sociales de Interés General,señala que “sería un error adoptar un enfoque queestableciera una falsa oposición entre reglas decompetencia, ayuda pública y mercado por un lado,y conceptos de servicio público, interés general ycohesión social por otro”. Por el contrario, añade,“es necesario reconciliarlos promoviendo sinergiaspositivas entre los aspectos económicos y sociales”.En el caso de estos servicios, advierte, “las reglasde la competencia, la ayuda pública y el mercadointernacional debe ser compatibles con los requisi-tos de los servicios públicos, y no al revés” (informedel Parlamento Europeo de 14 de marzo de 2007sobre Servicios Sociales de Interés General en laUnión Europea).

9ª Evaluar y difundir las buenas prácticas.

Nos encontramos ante un sector muy activo, muydisperso, en crecimiento continuo y que ha ido acu-mulando, a lo largo de su trayectoria, una granexperiencia en el buen hacer. Esta experiencia prác-tica, acumulada por las personas y por las entida-des, no siempre es socializada. Por diversos moti-vos, todos ellos comprensibles: el desbordamiento

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del trabajo diario, la falta de espacios de reflexión yde intercambio, la propia dispersión del sector…

Existe, por ejemplo, una práctica muy consolidadade elaborar memorias anuales; memorias que sirvenpara justificar los gastos o la subvención recibida (o,a veces, por recibir). Pero, con frecuencia, ni la ela-boración de esa misma memoria se convierte en unaoportunidad de reflexión y mejora (sino en un traba-jo más a presentar ante la Administración), ni ésta loutiliza como un mecanismo real de evaluación ymejora.

En todo caso, se constata que la elaboración deestas memorias implica un gran esfuerzo para lasentidades por lo que, en aras de la eficacia, tienenque responder a unos objetivos claros, tanto para laentidad como para la Administración. No es positivoque se presenten como un trámite más, con la con-vicción de que no va a tener ningún efecto en el pro-grama, ni en la administración que la recibe. Parece,pues, necesario mejorar la evaluación (que podráser más exigente cuanto mayor sea el compromisoinstitucional) y utilizar esa información para divulgaraquellas prácticas o experiencias que ofrezcan mejo-res resultados.

10ª Promover planes y evaluaciones públicas y par-ticipativas.

Son cada vez más las administraciones que elabo-ran planes de actuación, bien de carácter general,bien centrados en un determinado subsector. Noson tantas las que efectúan evaluaciones de dichosplanes y dan a conocer sus resultados.

Con esta recomendación se busca no sólo que laplanificación y la evaluación sean las formas habi-tuales de funcionamiento, sino que éstas sean lomás participativas posibles (es decir, con la colabo-ración de las propias entidades que trabajan en elsector) y públicas (con lo que ello supone de trans-parencia y de compromiso ante la sociedad porparte de las administraciones).

11ª Sensibilización social.

En la mayor parte de los informes extraordinariosdel Ararteko en materia social se ha incluido unarecomendación referida específicamente a la sensi-bilización social.

Al fin y al cabo, en las sociedades democráticas, esla propia sociedad la que asume o no que determi-nadas prestaciones o servicios sean consideradoscomo necesarios, y quien está dispuesta o no apagarlos o a admitirlos en su barrio. Desde estaperspectiva, el Ararteko viene mostrando su preocu-pación ante determinadas posiciones o reacciones

sociales que ponen en cuestión la conveniencia dedestinar tantos recursos a un determinado colectivo,o de crear o de situar aquí tales o cuales servicios,normalmente dirigidos a personas en situaciones deespecial vulnerabilidad.

En ocasiones por todos conocidas, determinadasreacciones han hecho imposible la creación de unrecurso o que éste pudiera llevar a cabo su serviciocon normalidad. En otros casos, es la propia admi-nistración impulsora la que encuentra serias dificul-tades para crear o ubicar un servicio que consideratotalmente necesario.

En este sentido, debemos retomar aquí la recomen-dación general que en su día hicimos sobre “El lide-razgo institucional en la creación de servicios desti-nados a colectivos en situación de especialvulnerabilidad” (cfr. Informe 2001, pp. 477-481). Trasintervenir en varios conflictos, la institución delArarteko recordaba entonces que la creación de unservicio, de acuerdo con sus características, sueleestar sujeta a una determinada normativa y sueleseguir, por tanto, un procedimiento reglado (licenciade obras, licencia de apertura…). En estos casos, laadministración competente no puede sino aplicar elmarco legal, seguir fielmente el procedimiento tasa-do y resolver puntualmente, autorizando o denegan-do el servicio.

No cabe duda de que, precisamente, una de las fun-ciones básicas de tales procedimientos es la de ofre-cer seguridad jurídica a las partes, tanto a quienessolicitan y promueven la creación del servicio comoa quienes pueden sentirse afectados por el proyec-to. Es importante, pues, insistir en el estricto cum-plimiento del procedimiento y en el aprovechamien-to de las posibilidades que éste ofrece para quetodas las partes puedan hacer sus alegaciones yexponer sus posiciones, en tiempo y forma.

Analizaba también los problemas o carencias que,en ocasiones, pueden poner de manifiesto las reac-ciones vecinales. Reacciones contrarias que encua-draba, de forma didáctica, bajo los siguientes epí-grafes:

a) “No al servicio”: por considerarlo inadecuado, unparche, que no va a la raíz de los problemas, con-tradictorio en sus propios objetivos…

b) “No a que sea aquí”: en unos casos porque yatenemos muchos otros servicios parecidos(“nuestra cuota de solidaridad ya está cubierta”);en otros, porque puede atraer hasta nuestrobarrio problemas que no tenemos… Es decir, nose trata de razones contrarias a la bondad de unprograma (por ejemplo, de reducción de dañosasociados al consumo de drogas), sino a la ubica-ción concreta de un servicio.

c) “¿Por qué aquí y no en tal lugar?”: este tipo deargumentos tiene similitud con los anteriores

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(también pone en tela de juicio lo acertado de laubicación), porque se plantea en términos decomparación, de agravio comparativo.

d) “No se nos ha informado ni escuchado”: suficien-temente o previamente no se nos ha consultado,no se tiene en cuenta nuestra opinión, no se hanvalorado las posibles consecuencias negativaspara nosotros, se ha llevado el proyecto con sigi-lo, se nos presentan hechos consumados…

Bajo cada uno de estos tipos de formulaciones,expuestas de modos muy diferentessegún las diferentes personas y situaciones, sepuede descubrir el cuestionamiento de aspectosbásicos y, con frecuencia, poco trabajados social-mente. Así:

• Se muestra el desacuerdo con determinadas políti-cas (a).

• Se cuestiona la concentración de determinadosservicios en ciertas zonas (b).

• Se pone en cuestión la falta de planificación y unadistribución equitativa de recursos (c).

• Se protesta ante la falta de información y de cau-ces de participación (d).

No se trata de valorar lo acertado o no de los argu-mentos, ni tampoco de aceptarlos acríticamente,sino de tratar de comprender qué cuestiones bási-cas pueden alimentar estas posturas. Si existiese,por ejemplo, una planificación pública de determina-dos servicios, posiblemente sería más fácil defen-der, ante la representación vecinal de una zona con-creta, la necesidad de que un determinado recursose sitúe en dicha zona, al igual que otros similaresse sitúan –o se situarán, de acuerdo con la planifi-cación– en otras zonas. En todo caso, no parececasual que las reacciones contrarios o más virulen-tas se den, frecuentemente, en localidades o enbarrios especialmente castigados por procesos dedegradación o que se sienten marginados.

Para prevenir y evitar estos problemas es necesariala sensibilización social. En ese sentido, respecto ala creación de servicios para colectivos de personasen riesgo de exclusión o situación de especial vulne-rabilidad, la institución del Ararteko considera nece-sario que las administraciones competentes adop-ten, en todos los casos, una posición activa y deliderazgo que busque los siguientes objetivos:

• Lograr una sensibilización social sobre la necesi-dad y bondad de los servicios destinados a pobla-ciones en riesgo de exclusión, lo que exige, almenos, información sistemática y clara sobre laspolíticas, apuestas y programas de respuestasocial a la marginación.

• Analizar las necesidades de atención y, conse-cuentemente, planificar las respuestas y su distri-bución territorial, evitando concentraciones excesi-vas y el consiguiente riesgo de creación de guetos.

• Favorecer la existencia y promover la utilización demecanismos de participación que permitan elintercambio de informaciones y propuestas, yposibiliten la presencia activa tanto de los agentessociales organizados (asociaciones…) como elvecindario directamente afectado en todas lasfases del proyecto: diseño, puesta en marcha,seguimiento…

• Coordinarse y adoptar posiciones comunes entre lasdiferentes administraciones o departamentos impli-cados (de ámbito local, territorial o comunitario).

• Ofrecer las garantías necesarias para el correctofuncionamiento de los servicios. Garantías queafectan, por ejemplo, al apoyo, control, evalua-ción, continuidad… de programas y/o profesiona-les, especialmente cuando la gestión de un recur-so se delega en otra entidad y surge de lainiciativa social; y garantiza también tanto para laspersonas usuarias del servicio como para los veci-nos y vecinas del lugar.

• Evitar los posibles conflictos y, en el caso de quesurjan, contribuir decididamente a su pronta solu-ción.

• Efectuar un seguimiento de los programas quepermita introducir las modificaciones necesarias yextender las buenas prácticas.

Por todo ello, la institución del Ararteko consideratotalmente necesario que los responsables institucio-nales impulsen y lideren estos proyectos, tanto másporque –sobre todo en sus inicios– pueden provocarpreocupaciones y recelos en sectores de la poblacióno, más concretamente, entre las personas más próxi-mas o que se sienten más directamente afectadas porellos. Y plantea que el liderazgo institucional debebuscar la sensibilización social, la participación ciu-dadana, la planificación de las respuestas a las nece-sidades, la coordinación entre administraciones, elapoyo a las iniciativas sociales solidarias, la colabora-ción con los agentes sociales más comprometidos enla defensa de los excluidos, y la garantía del correctofuncionamiento de los servicios.

Aunque la recomendación del Ararteko del año 2001esté muy relacionada con la creación de determina-dos recursos específicos, la sensibilización social estotalmente necesaria respecto a todo el campo deintervención social, si se quiere que éste respondaadecuadamente a unas necesidades crecientes yque, por tanto, exigirán nuevos recursos que, enúltima instancia, son pagados por la ciudadaníamediante los impuestos. Seguramente, ayudaría aello un mayor reconocimiento público por parte de laAdministración de la labor que desarrollan estasentidades.

12ª Promover y favorecer el voluntariado.

Como los datos del informe muestran, son muchísi-mas las personas que trabajan en este sector de

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forma voluntaria y sin ninguna remuneración, lo cualno tiene por qué estar reñido con la necesaria profe-sionalización. Cada cual (profesional-voluntario/a)puede tener su papel.

Existe ya en nuestra comunidad una ley del volunta-riado que busca, precisamente,promoverlo. En las entrevistas y grupos de discusiónllevados a cabo para la elaboración del informe, asícomo en las reuniones que solemos mantener perió-dicamente con asociaciones y federaciones, seobserva que, al menos en determinados subsecto-res, va disminuyendo el número de voluntarios, laincorporación de nuevas personas o su grado decompromiso.

Conviene, pues, efectuar un seguimiento de estarealidad, analizar sus causas y tratar de superarlas.

13ª Algunas sugerencias dirigidas al propio sector oa otros agentes sociales.

Como ya se ha dicho al inicio, hay cuestiones cuyamejora corresponde a la Administración –o cuyamejora, al menos, depende fuertemente de ella– yotras cuestiones que dependen fundamentalmentede las propias entidades o de otros agentes socialescomo los sindicatos.

El Ararteko, por sus funciones, se ha centrado en lasprimeras, y a ello se han dedicado las 12 recomen-daciones anteriores. No obstante, parece convenien-te sugerir al menos tres líneas de mejora que la pro-pia realización del informe ha puesto de manifiestocon cierto énfasis:

– Respecto a las entidades, la necesidad de profe-sionalizar más su gestión. Si bien se ha avanza-do mucho en este terreno, falta aún mucho paraasumir plenamente la necesidad y los beneficiosde la gestión. Históricamente, el sector ha estadomuy centrado en valorar los puestos de atencióndirecta (germen original de las entidades) dejan-do de lado la gestión.

En la actualidad, se puede distinguir entre secto-res muy profesionalizados y aquellos que, aun-que con una evolución importante en su profesio-nalización, aún tienen un menor grado. Es elpropio personal técnico de las entidades (y nosolamente la Administración) quien no terminade valorar la gestión o de reconocer su necesidadpara desarrollar estrategias de viabilidad de laentidad y de calidad en el servicio a medio plazo.

En lo que respecta a la Administración, en gene-ral, se valora económicamente de forma insufi-ciente la gestión, aunque, como en la gran mayo-ría de aspectos del Tercer Sector, existan grandesdiferencias según tipo de entidad, de subsector,

de servicio. Ya se ha señalado que, seguramente,haría falta incluir o incrementar esta partida.

La entidad debe tener una gestión eficaz, con unaorganización de los recursos humanos y técnicosque permita una continuidad al proyecto. Teneren cuenta la comunicación entre los trabajadores,sus derechos laborales, llevar adelante una con-tabilidad detallada…, seguramente, hará más efi-caz la labor a desarrollar.

En todo caso, si se aumentase la partida, habríaque definir previamente a qué iría destinada,para evitar ánimos de lucro encubiertos. Se trata-ría de encontrar un punto medio entre la situa-ción actual (en la que resulta muy complicadoincluir en las fuentes de financiación incrementoseconómicos derivados de los nuevos costes) yuna ampliación en las financiaciones que hagaincontrolable el destino del gasto.

En algunos casos, por lo manifestado en los gru-pos de discusión, las juntas directivas no profe-sionalizadas suponen un problema a la hora degestionar las entidades, ya que por su falta deconocimiento (cuando éste existe) pueden tomardecisiones que comprometen el futuro de la enti-dad. Sin embargo, son un elemento diferencial eidentitario del sector, junto con el voluntariadode atención directa, por lo que ha de buscarse unequilibro en este campo y una diferenciación defunciones entre el personal técnico remunerado yel personal voluntario.

– Respecto a los sindicatos, la necesidad de pro-fundizar y adaptar su presencia en las entidades.Según lo analizado en este informe, tambiéndebe evolucionar el papel de los sindicatos,aumentando y profundizando su presencia en lasentidades, que actualmente es minoritaria.Deben conocer más en profundidad la realidad delas entidades, generando expertos especialistasen Tercer Sector (como tienen en otras áreas).

Por otra parte, la entrada o la mayor intervenciónde los sindicatos debe percibirse como una opor-tunidad, y no como una amenaza. Para ello,seguramente deben tener en cuenta que el Ter-cer Sector no responde estrictamente al modeloclásico de actuación empleador-trabajador, yaque en muchas ocasiones los responsables delas entidades se conciben a sí mismos como tra-bajadores.

Puede que ello exija asumir un rol de coopera-ción, no solamente con las personas empleadas,sino con la dirección de las entidades en lasnegociaciones económicas, debido a que los fon-dos (que serán los que permitan mejorar las con-diciones laborales) se obtienen principalmentede la financiación pública.

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– Respecto a otras iniciativas, como obras socialesde entidades bancarias. Sería beneficioso social-mente (aunque complicado legalmente) que laobra social de entidades bancarias y el mecenaz-go social de grandes corporaciones fuese cohe-rente con los objetivos sociales previamente defi-nidos entre Administración y entidades del TercerSector, evitando la financiación de actividades oservicios que no encajan con las políticas socia-les definidas.

Al ser las entidades bancarias organismos autó-nomos con su propia capacidad de acción, aligual que Administración y Tercer Sector, la cola-boración resulta complicada. Pero se lograríanmejores resultados sociales si se trabajase enuna única línea y, por ellas se aboga por ir defi-niendo en conjunto un sistema coherente. Entodo caso, en las tres cuestiones aquí plantea-das, insistimos, se trata de sugerencias más quede recomendaciones, recogidas aquí porque hansido destacadas por muchas personas, tanto enlos grupos de discusión como en el cuestionarioDelphi y, sin duda, redundarían en la mejora delservicio ofrecido.

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En este artículo se analizan diferentes aspectosrelacionados con la inmigración y los serviciossociales. tras una breve introducción que analiza lasprincipales características de los flujos migratoriosen estos últimos años, se parte del concepto deexclusión e integración social para definir el cometi-do de los servicios sociales. Asimismo, se analiza lautilización que de los servicios sociales hacen laspersonas inmigrantes de forma que, frente a algu-nos juicios de valor existentes en la sociedad autóc-tona, se observa que los inmigrantes usan los servi-cios sociales sobre todo en el inicio del procesomigratorio, y disminuye la utilización según avanzadicho proceso. Dicho en otras palabras, el empleode los servicios sociales por parte de los inmigran-tes funciona como un [primer] trampolín de inser-ción dentro de un proceso ascendente, no como unaúltima red de protección.

1. Introducción

El estudio de los flujos migratorios ha tomado enestos últimos años una importante relevancia entoda una serie de disciplinas científicas y académi-cas. Las ciencias sociales no son ninguna excepcióny el incremento de este fenómeno está haciendo quese analicen e investiguen toda una serie de aspectosy problemáticas relacionadas con la inmigración. Dehecho, este auge ha sido hasta cierto punto inespe-rado y ha hecho que en muchos casos los dispositi-vos y mecanismos habilitados para este colectivovayan en muchas ocasiones por detrás de la reali-dad y las dinámicas del momento actual.

El mencionado incremento de la inmigración se vecorroborado en las cifras presentadas en la tabla 1.Así, a nivel estatal se pasa de 637.085 personasextranjeras (que suponían en 1998 1,6% del total dela población) a 5.220.577 en 2008 (11,3% del total).Como puede observarse, en diez años se da unincremento de más de cuatro millones y medio depersonas extranjeras, exactamente 4.583.492. Dichode otra forma, la población extranjera se ha multipli-cado en estos diez años en más de ocho veces.

En el caso de la CAPV, el aumento es también muypronunciado, pero con unas cifras sensiblementemenores que a nivel estatal, tanto en términos abso-lutos como relativos. De este modo, el porcentaje deextranjeros pasa del 0,7% al 5,4% de 1998 a 2008, loque supone que dicho porcentaje es en la CAPV casiseis puntos porcentuales menor al del Estado–5,9%–. Por territorios históricos, Bizkaia y Gipuzkoamuestran una pauta similar a la evolución del conjun-to de la CAPV y tan sólo Álava muestra desde un prin-cipio, pero sobre todo a partir del año 2001, un por-centaje de extranjeros mayor al del conjunto de laCAPV y del resto de territorios históricos. De estaforma, en 2008 este porcentaje es de un 7,3% enÁlava, cuando en Gipuzkoa y Bizkaia supone un 5,1%.

Inmigración y servicios sociales:¿última red o primer trampolín?Gorka Moreno Márquez y Xabier Aierdi UrrazaIkuspegi - Observatorio Vasco de Inmigración

La tabla 2 viene a completar algunos de los datosexpuestos en la tabla 1 y presenta la evolución de lapoblación extranjera en España y la CAPV, así comosu incremento porcentual tanto anual como en elconjunto de estos últimos diez años. Como puedeextraerse de los datos expuestos, el mayor incre-mento porcentual de 1998 a 2008 se ha dado enÁlava, con un aumento de un 924%. A continuaciónse sitúa el incremento estatal (819%) y a una ciertadistancia los de Bizkaia (781%) y Gipuzkoa (675%).En suma, el incremento de la población extranjeraen nuestro entorno en los últimos años ha sidointenso y rápido y en el caso de la CAPV dicha pobla-ción se ha multiplicado por más de siete veces ymedia.

Si se tienen en cuenta los incrementos interanuales,se observa que a nivel estatal los mayores aumentosse dan sobre todo hasta el año 2005. A partir deeste año los porcentajes de crecimiento disminuyeny se sitúan en cifras inferiores al 20%, cuando hastaese año en todos los anteriores se había sobrepasa-do esta cifra. En el año 2002 incluso, el incrementofue del 44%, el mayor en este periodo.

En el caso de la CAPV, los incrementos que se danen los primeros años y hasta el año 2005, son, salvoen el caso alavés, inferiores al estatal. Pero, en cam-bio, a partir de este año, y aunque no con unas gran-des diferencias, el incremento anual de la CAPV essuperior a la media estatal, lo que apunta a unos

Tabla 2. Evolución de la población extranjera en España y la CAPV y crecimiento porcentual anual. 1998-2008España CAPV Álava Gipuzkoa Bizkaia

N Incr. N Incr. N Incr. N Incr. N Incr.1998 637.085 15.198 2.460 5.301 7.4371999 748.954 17,6 16.793 10,5 2.801 13,9 6.359 20,0 7.633 2,62000 923.879 23,4 21.140 25,9 3.818 36,3 7.903 24,3 9.419 23,42001 1.370.657 48,4 27.438 29,8 5.462 43,1 8.856 12,1 13.120 39,32002 1.977.946 44,3 38.408 40,0 8.031 47,0 11.716 32,3 18.661 42,22003 2.664.168 34,7 49.231 28,2 10.445 30,1 14.878 27,0 23.908 28,12004 3.034.326 13,9 59.166 20,2 12.058 15,4 18.232 22,5 28.876 20,82005 3.730.610 22,9 72.894 23,2 15.141 25,6 21.536 18,1 36.217 25,42006 4.144.166 11,1 85.542 17,4 16.857 11,3 25.290 17,4 43.395 19,82007 4.519.554 9,1 98.524 15,2 19.392 15,0 29.040 14,8 50.092 15,42008 5.220.577 15,5 116.650 18,4 22.734 17,2 35.786 23,2 58.130 16,01998-2008 4.583.492 819,4 101452 767,5 20.274 924,1 30.485 675,1 50.693 781,6

Fuente: INE y elaboración propia.

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Tabla 1. Evolución de la población empadronada en España y la CAPV (por provincias). 1998-20081998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008

España Total 39.852.651 40.202.160 40.499.791 41.116.842 41.837.894 42.717.064 43.197.684 44.108.530 44.708.964 45.200.737 46.063.511

Españoles 39.215.566 39.453.206 39.575.912 39.746.185 39.859.948 40.052.896 40.163.358 40.377.920 40.564.798 40.681.183 40.842.934

Extranjeros 637.085 748.954 923.879 1.370.657 1.977.946 2.664.168 3.034.326 3.730.610 4.144.166 4.519.554 5.220.577

% Extranjeros 1,6 1,9 2,3 3,3 4,7 6,2 7,0 8,5 9,3 10,0 11,3

CAPV Total 2.098.628 2.100.441 2.098.596 2.101.478 2.108.281 2.112.204 2.115.279 2.124.846 2.133.684 2.141.860 2.155.546

Españoles 2.083.430 2.083.648 2.077.456 2.074.040 2.069.873 2.062.973 2.056.113 2.051.952 2.048.142 2.043.336 2.038.896

Extranjeros 15.198 16.793 21.140 27.438 38.408 49.231 59.166 72.894 85.542 98.524 116.650

% Extranjeros 0,7 0,8 1,0 1,3 1,8 2,3 2,8 3,4 4,0 4,6 5,4

Álava Total 284.595 285.748 286.497 288.793 291.860 294.360 295.905 299.957 301.926 305.459 309.412

Españoles 282.135 282.947 282.679 283.331 283.829 283.915 283.847 284.816 285.069 286.067 286.678

Extranjeros 2.460 2.801 3.818 5.462 8.031 10.445 12.058 15.141 16.857 19.392 22.734

% Extranjeros 0,9 1,0 1,3 1,9 2,8 3,6 4,1 5,1 5,6 6,4 7,3

Gipuzkoa Total 676.439 677.275 679.370 680.069 682.977 684.416 686.513 688.708 691.895 694.944 700.392

Españoles 671.138 670.916 671.467 671.213 671.261 669.538 668.281 667.172 666.605 665.904 664.606

Extranjeros 5.301 6.359 7.903 8.856 11.716 14.878 18.232 21.536 25.290 29.040 35.786

% Extranjeros 0,8 0,9 1,2 1,3 1,7 2,2 2,7 3,1 3,7 4,2 5,1

Bizkaia Total 1.137.594 1.137.418 1.132.729 1.132.616 1.133.444 1.133.428 1.132.861 1.136.181 1.139.863 1.141.457 1.145.742

Españoles 1.130.157 1.129.785 1.123.310 1.119.496 1.114.783 1.109.520 1.103.985 1.099.964 1.096.468 1.091.365 1.087.612

Extranjeros 7.437 7.633 9.419 13.120 18.661 23.908 28.876 36.217 43.395 50.092 58.130

% Extranjeros 0,7 0,7 0,8 1,2 1,7 2,1 2,6 3,2 3,8 4,4 5,1

Fuente: INE y elaboración propia.

flujos migratorios más tardíos y paulatinos. Por terri-torios históricos, los incrementos porcentuales másaltos y tempranos se registran en Álava, seguida-mente se sitúa Bizkaia y con unos incrementos másmoderados se coloca casi en todos los años Gipuz-koa. Aunque en este último año se percibe un ciertorepunte, ya que en este territorio se da un incremen-to del 23%, frente al 17% de Álava o al 16% de Biz-kaia. No es descartable la hipótesis de que se esténproduciendo reubicaciones intraestatales, algunasde las cuales se dirigen hacia la CAPV, o puede ocu-rrir que los flujos que han ido asentándose generennuevas necesidades de inmigración.

Todos estos datos no hacen más que confirmar quela inmigración ha irrumpido con fuerza en el contex-to demográfico estatal y no parece que atienda ahechos de carácter coyuntural. En este sentido, lainmigración parece que va a ser un fenómeno quenos acompañará en las próximas décadas. Esteescenario afecta a muchos ámbitos de nuestra reali-dad social. Y como puede pensarse, elementoscomo el Estado del Bienestar, las políticas sociales olos servicios sociales no son ninguna excepción ynecesitan de una revisión y reflexión de sus camposde actuación, para así poder adaptarse al nuevocontexto y a la vez adecuarse a las nuevas necesida-des y recursos que demanda un colectivo como el delas personas inmigrantes. A su vez, no puede olvi-darse, unido a todo lo anterior, que cada vez sonmás las personas inmigrantes que se dirigen a estetipo de ámbitos como son las políticas o los servi-cios sociales (Montagud y Torres, 2002). Además,según datos de encuesta de Ikuspegi, la modalidadde integración preferida por la población extranjeraes la que atiende a una pauta bicultural, de formaque en el ámbito público prefieren la sociedad deacogida y, sobre todo, su lógica sociopolítica garan-tista, mientras que para el ámbito privado prefierenproseguir con sus pautas culturales de origen.

En este contexto, en los últimos años ha aumentadosensiblemente el número de programas y serviciossociales que se dirigen a atender las necesidades delas personas inmigrantes, así como el peso de éstasen programas de carácter general. Este desarrollo seestá dando sobre todo en las CC.AA en las que elporcentaje de personas inmigrantes procedentes depaíses empobrecidos es mayor. De igual modo, esdestacable, que muchos de estos servicios socialesestán siendo ofrecidos por organizaciones y entida-des del tercer sector. Por todo ello, a lo largo de esteartículo, se va a profundizar en estos aspectos,haciendo especial hincapié en el papel que juegany/o pueden jugar los servicios sociales en el proce-so de integración e inserción social de las personasinmigrantes.

2. Servicios sociales, integración einserción

El objetivo de este artículo no es el de profundizar yreflexionar sobre la definición y las característicasde los servicios sociales desde un plano general. Sinembargo, unos breves apuntes sobre los serviciossociales pueden ser un buen punto de partida paralas reflexiones que van a presentarse a lo largo deeste trabajo.

El Estado del Bienestar se asienta, entre otras, en lapremisa de que existe una responsabilidad social ycolectiva con respecto a la provisión de las necesi-dades sociales básicas. Para ello, se establecendiferentes políticas y programas sociales que secentran en este objetivo. En este marco conceptualse sitúan precisamente los servicios sociales, quejunto a la educación, la sanidad y la garantía deingresos conformarían el núcleo duro de las políti-cas sociales.

Pasando a centrarnos en el conocido como cuartopilar del Estado del Bienestar, los servicios sociales,cabe destacar que son varias las definiciones quepueden encontrarse de los mismos y que frecuente-mente tienden a ser definiciones difusas e impreci-sas. Para este trabajo, se ha optado por una defini-ción esbozada por Demetrio Casado recientemente,en la que aparecen los principales elementos de losservicios sociales. Así, los servicios sociales son,

“prestaciones técnicas y otras actividades en lasque se brinda ayuda o apoyo, fundamentalmenterelacional y de proximidad, para la cobertura decarencias y el desarrollo de potencialidades en loque tiene que ver con la autonomía (o dependen-cia) personal y la integración (o exclusión) comu-nitaria y social en general” (Casado y otros.,2005: 11).

En esta definición aparecen ya de forma clara y con-cisa dos de los elementos que son una constante entodas las definiciones de los servicios sociales:autonomía e integración. De este modo, y de formageneral, se puede apuntar que los elementos basede los servicios sociales se articulan a través de lasdicotomías compuestas por los ejes exclusión-inte-gración y dependencia-autonomía (Laparra y Agui-lar, 1997: 91). Así, los servicios sociales se articulancon el objeto de mejorar y fomentar la integración yla autonomía de personas y colectivos con déficits ydificultades en estos aspectos, para así reducir olimitar los efectos de la exclusión social y la depen-dencia.

Partiendo de este esquema, hacer frente a la exclu-sión social y fomentar la integración se conviertenen los fundamentos de acción de los servicios socia-les y, para ello, éstos actúan, junto a otras políticassociales, en las tres dimensiones que inciden en la

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Fuente: Laparra y otros (2007) y elaboración propia.

3. Inmigración y servicios sociales

A lo largo de este apartado se va a plantear comohipótesis de trabajo que la combinación de estastres dimensiones de la exclusión social planteadasanteriormente van a determinar en gran parte elacceso de la población inmigrante a los serviciossociales. Para ello, en un primer momento va a ana-lizarse la influencia de estos factores sobre la pobla-ción inmigrante y las variantes y diferencias queésta puede mostrar con respecto a la poblaciónautóctona.

exclusión social: el ámbito económico, la dimensiónpolítica y la dimensión relacional.

1. La primera dimensión, siguiendo la clasifica-ción realizada por Laparra y otros (2007) atien-de, por un lado, principalmente a la no partici-pación en la producción, es decir, en elmercado laboral, o una participación no norma-lizada en el mismo. Y, por el otro, a la participa-ción deficiente en el consumo, sobre todocomo carencia de recursos y privaciones endiferentes materias.

2. El segundo componente es el de la dimensiónpolítica. En este caso pueden subrayarse lascarencias en materia de ciudadanía política–participación activa o pasiva en elecciones yotros procesos políticos– y en el campo de laciudadanía social, por ejemplo en el accesodeficiente a los diferentes ámbitos de las polí-ticas sociales: sanidad, vivienda, educación,servicios sociales o garantía de ingresos.

3. La tercera dimensión sería la de las relacionessociales, tanto como consecuencia de la inexis-tencia de las mismas, como de unas relacionessociales que produzcan efectos negativos eindeseados sobre la personas.

Tabla 3. Dimensiones de la exclusión social

3.1. Inmigrantes e integración social

Con respecto a la primera de las dimensiones, la eco-nómica, en el caso de las personas inmigrantes, elmercado laboral se convierte en un elemento funda-mental, más aún incluso que en el de la poblaciónautóctona. Así, el empleo y el acceso al mercadolaboral es uno de los factores más importantes paratomar la decisión de emigrar. De hecho, según losdatos de la Encuesta a Extranjeros realizada por Ikus-pegi, el 43,8% de los inmigrantes residentes en laCAPV, lo han hecho por razones de carácter laboral. Ysi a éstos les sumamos los aspectos económicos, quedirecta o indirectamente están también relacionadoscon el empleo, podemos observar que un 66,7% hapartido de su país por una motivación económica olaboral. Además, muy probablemente, muchas de lasmigraciones que originalmente estuvieron motivadaspor cuestiones económicas se reinterpretan, tras unainserción exitosa, como si hubieran estado causadaspor razones de enriquecimiento personal o de conoci-miento de nuevas realidades. Estos datos, unidos aotros factores, hacen patente la importancia delempleo para este colectivo. Es más, y unido alsiguiente factor dentro de esta dimensión, en granparte, la garantía de ingresos para este colectivo seda a través del acceso al mercado laboral.

Los datos sobre la Encuesta de Población Activa (EPA)referidos al tercer trimestre de 2008 ahondan en esteaspecto. De esta forma, la tasa de actividad de lapoblación autóctona se sitúa en el 57,67%, frente al76,36% de las personas extranjeras, una diferenciade más de 18 puntos. Esta diferencia nos indica quehay un escaso número de personas pensionistasentre los inmigrantes y a una mayor tasa de actividady ocupación y una menor de dependencia.

Tomando como referencia la segunda dimensión, lapolítica, puede observarse como la participaciónpolítica de las personas extranjeras está restringida,ya que tan sólo pueden participar por ahora en losprocesos electorales aquellas personas extranjerasde algún país que conforma la UE, los que tenganestatus de reciprocidad, y únicamente para eleccio-nes municipales y europeas. Está por ver, si las pro-puestas y debates que periódicamente aparecen enlos medios de comunicación en estas últimas épo-cas sobre el derecho a voto en las elecciones munici-pales de personas extranjeras van tomando consis-tencia o quedan limitadas principalmente a titularesde prensa. Ahora bien, la restricción más importanteen el ámbito de la ciudadanía es la que viene delcorte que el principio de soberanía ejerce en lasociedad, dividiendo los residentes en ciudadanos ypersonas. Esta visión deja per se fuera del ámbito delos derechos, de todos los derechos, a la poblaciónextranjera. Es más, este esquema de comprensiónse transforma asimismo en un esquema moral, deforma que sólo nos creemos vinculados y sólo cree-mos debernos en términos de solidaridad a los

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1. DIMENSIÓN ECONÓMICA

1.1. Participación en la producción (mercado laboral).

1.2. Participación en el consumo (carencia de recursos).

2. DIMENSIÓN POLÍTICA

2.1. Ciudadanía política (participación política).

2.2. Ciudadanía social (acceso a políticas sociales).

3. DIMENSIÓN RELACIONAL

3.1. Ausencia de relaciones (aislamiento social).

3.2. Relaciones negativas (conflictividad social).

nuestros. Desde esta comprensión es difícil poste-riormente incluir a las personas extranjeras, esdesde ahí desde donde surgen los recelos socialesante la disposición para éstas en pie de igualdad delos mismos derechos y servicios.

En el caso de la ciudadanía social, hay una granamalgama de situaciones, pero en general tienenacceso a nivel estatal a las prestaciones y serviciossociales, aquellas personas inmigrantes con autori-zación de residencia, lo que hace que esta parte tanimportante del concepto de ciudadanía quede almargen de las personas extranjeras que, aunqueempadronadas, no poseen ningún tipo de autoriza-ción de residencia.

En el caso de la CAPV, el acceso a la ciudadaníasocial, en políticas como las de garantía de ingre-sos, va unida al empadronamiento durante al menosun año antes a la solicitud, por lo tanto la situaciónadministrativa no es un factor excluyente. La futuraLey para la Garantía de Ingresos y la Inclusión Socialparece que mantiene este elemento sin modificacio-nes. De igual forma, la nueva Ley de Servicios Socia-les parece que también da una mejor cobertura a losinmigrantes con respecto a la anterior, aunquesiguen dándose una serie de restricciones. En todocaso, parece claro que las personas inmigrantes tie-nen mayores dificultades que las autóctonas paradisfrutar de servicios y prestaciones sociales comoconsecuencia de su status legal. Además, en algu-nos casos la situación administrativa irregularpuede incluso hacer que no se atrevan a acudir arecursos a los que sí podrían recurrir, ya que tienenderecho a ello (EAPN, 2008; Levoy, 2008). Más con-cretamente, la protección jurídica de los serviciossociales, en la mayoría de los casos no es tanamplia como por ejemplo para la salud o la sanidad,que son vistos más como derechos universales y porlo tanto no sujetos a tantas restricciones. A nivelestatal, por ejemplo, con respecto a las rentas míni-mas, la mayoría de las CC.AA. limita el acceso a laautorización de residencia. En los extremos de estapauta se situarían, por un lado, la CAPV, Navarra yBaleares, que amplían la cobertura a las personasempadronadas; y Andalucía, por el otro, que denie-ga el acceso a las rentas mínimas a los inmigrantesextracomunitarios (Laparra, 2008: 25).

Pasando ya a comentar la tercera dimensión, cabedestacar que en la mayoría de los casos el papel delas redes sociales y familiares es muy importante entodo el proceso migratorio, desde la organizacióninicial del mismo, hasta la llegada, la recepción y elmomento de llegada. Una vez establecida la perso-na, la relevancia de las redes sociales sigue siendoalta. Según los datos de la encuesta de Ikuspegi,por ejemplo, el 59% de las personas encuestadasafirma que sus amistades son mayoritariamente per-sonas de su misma nacionalidad. Por lo tanto, hayque subrayar la importancia de estas redes, sobre

todo en el primer momento de acogida y llegada delos inmigrantes.

De lo expuesto en estos párrafos precedentes puedeconcluirse, que generalmente la primera y la terceradimensión son para la mayoría de la población inmi-grante los factores que sirven para encauzar un pro-ceso de integración social adecuado en el país deacogida. En el caso de la segunda dimensión, la dela ciudadanía política y social, encuentran más limi-taciones, sobre todo por las restricciones legalesque muestra la actual legislación en materia deextranjería. Es por ello, que podemos hablar de unclaro handicap para este colectivo en lo concernien-te a la integración, ya que en muchos casos paraellos el proceso de inserción tan sólo puede susten-tarse en dos pilares y no en tres como es el caso dela mayoría de la población autóctona.

De hecho, es patente que la situación administrativay el acceso al status de ciudadanía determinan engran parte la inserción social de este colectivo ytambién condiciona las potencialidades y la intensi-dad de inserción de las otras dos dimensiones. Eneste sentido, podemos hablar de un continuum deestabilidad, para definir las diferentes etapas o gra-dos de estabilidad tomando como criterio principalla situación administrativa. Así, en el extremo deeste continuum se situarían aquellas personas inmi-grantes que no están ni empadronadas y que mues-tran indicadores más negativos en lo tocante ainserción, tanto laboral como social. Avanzando eneste continuum tendríamos a aquellas personas quesin autorización de residencia sí que están empa-dronadas. Luego se pasaría a aquellas con autoriza-ción de residencia, en sus diferentes modalidades. Yen el otro extremo de esta gradación, tendríamos alas personas con autorización de residencia definiti-va o incluso la nacionalidad del país de acogida. Enel caso de estos últimos, y siguiendo con resultadosde la encuesta, los datos muestran unos indicadoresde inserción socio-laborales más altos que en elcaso de los otros colectivos.

Por ello, puede decirse que el acceso al mercadolaboral y el logro de un empleo, por un lado; y elapoyo y la orientación de las redes sociales y fami-liares de acogida, por el otro, se convierten quizásen los dos pilares fundamentales para la integra-ción y la inserción de los inmigrantes recién llega-dos. Y como reverso de la misma moneda, cuandoalguno de éstos o ambos elementos falla es cuandomás probabilidades hay de que la exclusión y ladependencia de las personas inmigrantes les llevea una situación de vulnerabilidad social. Es precisa-mente para este colectivo para el que queda colga-do y queda fuera del mercado laboral y, sobre todo,de las redes sociales, para el que los serviciossociales deben articular mecanismos de integra-ción. Obviamente, este esquema no se da de formaautomática y pura en todos los casos y puede que

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haya excepciones, pero si reparamos a los colecti-vos inmigrantes con más dificultades puede obser-varse como estos elementos aparecen con más omenos incidencia.

3.2. Uso y utilización de recursos y servicios socia-les por parte de la población inmigrante: mitos yrealidades

A continuación, y tras contextualizar nuestro objetode investigación a través del apartado precedente,en estas próximas líneas vamos a analizar la rela-ción entre la inmigración y los servicios sociales ysus aspectos más relevantes. Para ello, en un primermomento vamos a comentar algunas afirmacionesque en principio suelen relacionarse con la inmigra-ción y que en ciertos casos no son del todo correc-tas. Dicho en otras palabras, van a presentarse unaserie de aseveraciones que suelen referirse al usode los inmigrantes de los servicios sociales y de otraserie de políticas públicas también.

3.2.1. ¿Los inmigrantes copan la red de serviciossociales?

En primer lugar, frecuentemente y sobre todo desdela opinión pública, se esgrime que los inmigrantesestán acaparando la mayoría de los recursos socia-les, entre otros, los servicios sociales. Al respecto,

no existen muchos datos sobre la utilización de losservicios sociales por parte de los inmigrantes y losque hay frecuentemente suelen mostrar debilidadesestadísticas. A nivel estatal, los datos disponiblesapuntan a que el 6,98% de los usuarios eran perso-nas extranjeras, cuando el peso de esta poblaciónen el año 2006-2007 era de un 8,8% (MTAS, 2007:82). Siguiendo con datos de este tipo, en la CAPV, el9,5% de los usuarios de los servicios sociales debase son hogares encabezados por personas extran-jeras (Gobierno Vasco, 2007: 183). A su vez, se apre-cia en estos últimos años un creciente peso de éstosen los mismos.

Para profundizar en este campo, puede ser intere-sante también apuntar algunos de los datos que ennuestro entorno más cercano se han analizadosobre esta materia. En el informe realizado por elGobierno Vasco sobre el impacto económico de lainmigración extracomunitaria (2008), por ejemplo,se analiza el gasto público dirigido al colectivo inmi-grante en materia de educación, sanidad, vivienda,atención a inmigrantes y servicios sociales.

En el primer ámbito, la educación, se concluye queel gasto realizado en esta materia en el alumnadoinmigrante es similar a su peso dentro de la pobla-ción total. En el caso de la sanidad, este gasto esinferior a su peso, como consecuencia sobre todo deuna distribución de edad sensiblemente más jovenque la autóctona. En materia de vivienda no existen

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85- + 45.355200

80-84 60.840173

75-79 88.514316

70-74 106.359516

65-69 94.140719

60-64 123.0331.185

55-59 136.932.061

50-54 143.6453.824

45-49 160.9126.004

40-44 166.5938.775

35-39 162.67712.330

30-34 167.14515.611

25-29 144.03416.386

20-24 105.49310.746

15-19 82.8865.874

10-14 76.8784.990

5-9 83.5594.749

0-4 94.3374.085

Gráfico 1. Distribución de la edad de la población autóctona y extranjera en la CAPV, 2007

Extranjero

Español

0 200.000180.000160.000140.000120.000100.00080.00060.00040.00020.000

Tabla 5. Perceptores extranjeros de Renta Básica por áreageográfica de procedencia

Encuesta Gobierno Vasco Encuesta Ikuspegi

N % N %

Magreb 87 15,8 38 18,4

Subsáhara 53 9,7 25 12,1

Europa del Este 46 8,4 33 15,9

América Latina 329 59,9 104 50,2

Otros 34 6,2 7 3,4

Total 549 100,0 207 100,0

Fuente: Estudio de las personas perceptoras de Renta Básica yEncuesta a personas Extranjeras del Observatorio Vasco de Inmigra-ción – Ikuspegi.

datos diferenciales, aunque algunos condicionantescomo, por ejemplo, un mayor peso entre los inmi-grantes de la economía sumergida, puede hacerpensar que tengan más dificultades para acceder alas viviendas de protección oficial.

En el caso de los servicios sociales, que son los querealmente nos incumben en este artículo, los servi-cios sociales dirigidos a las personas mayores tie-nen un escaso peso dentro del colectivo de inmi-grantes, ya que son muy pocos los inmigrantes quetienen más de 65 años. Como puede verse en el grá-fico anterior, en el que las franjas grises –quecorresponden a la población extranjera– práctica-mente desaparecen a partir de dicha edad y se con-centran mayoritariamente en los tramos situadosentre los 20 y los 45 años. En el caso de las políticaspara la familia, infancia y juventud, se percibe unmayor gasto en la población inmigrante, sobre todopor el peso de los menores extranjeros no acompa-ñados –MENA´s– en servicios residenciales.

En el caso de la Renta Básica –RB– o las Ayudas deEmergencia Social –AES– también se percibe unmayor peso del colectivo inmigrante, ya que suponen,según los datos del informe citado –datos de 2004–,el 23% del gasto dentro de esta primera prestación yel 26% en la segunda (Gobierno Vasco, 2008: 102).Los datos presentados en el Estudio de las personasperceptoras de Renta Básica (2008) también incidenen este aspecto y apuntan a que un 30% de las perso-nas perceptoras de la RB son extranjeras en el año2007 (Gobierno Vasco, 2008b: 10).

En todo caso, estos datos ni corroboran ni dancobertura en ningún modo a la percepción de que lamayoría de las personas inmigrantes viven de lasprestaciones sociales. En esta línea, la Encuesta deIkuspegi apunta a que un 6,6% de la poblaciónextranjera recibía la RB en el momento de realizar laencuesta, una cifra algo mayor al peso de la pobla-

ción extranjera sobre la total, pero relativamentebaja. Además, este dato no puede esconder que,dando la vuelta al dato, son un 92,6% las que no larecibían. Asimismo, no todas las nacionalidadesacceden de igual modo a esta prestación. Según laencuesta realizada a perceptores de la RB, de todoslos beneficiarios extranjeros casi un 60% son latino-americanos, situándose a gran distancia los magre-bíes (15,8%), subsaharianos (9,7%) y europeos deleste (8,4%). Porcentajes similares se observan en laEncuesta de Ikuspegi, aunque al ser una encuestamás amplia y que no se centra únicamente en la RBpuede que los datos tengan una menor fiabilidad.

Volviendo a los datos del informe sobre el impactoeconómico de los inmigrantes, si se toma el gastoen servicios sociales en su conjunto, la poblacióninmigrante supone un 8,3% del gasto total (Gobier-no Vasco, 2008: 107), un porcentaje superior al desu peso en el conjunto de la población total, perocontrario a la idea de que los inmigrantes viven delas ayudas sociales o se quedan con todas ellas. Dehecho, y tomando como referente el conjunto delgasto en materia social para la población inmigran-te, éste suponía el 4,01% del total, un porcentajemenor a su peso.

Todos estos datos indican que la población inmigran-te tiene tan sólo en algunos ámbitos de los serviciossociales un porcentaje mayor a su peso dentro de lapoblación total. Además, en ningún caso podríamoshablar de un sistema de servicios sociales copadopor inmigrantes. Tampoco se sostiene la creencia deque todos los inmigrantes viven de las prestacionessociales, ya que la mayoría participan activamenteen el mercado laboral y poseen un empleo. Dehecho, y como puede observarse en la tabla 6, segúnla estimación que hemos realizado siguiendo comopauta el incremento ocurrido en el año 2007, a juliode 2008 habría en la CAPV unas 126.000 personasextranjeras empadronadas. De éstas, unas 105.840estarían en edad de trabajar –84% del total tendríanentre 18 y 64 años–. Las personas regularizadas serí-an 86.823, casi un 70% del total de las empadrona-das, y casi 76.000 personas –75.805– regularizadastendrían entre 18 y 64 años.

Pasando a comentar datos laborales para estamisma estimación, es destacable que de las 86.823personas regularizadas, 54.063 están afiliadas a laSeguridad Social, lo que supone un 71% del total. Sitenemos en cuenta los datos de la EPA, unas 84.672personas extranjeras estarían ocupadas para juliode 2008. Por lo tanto podemos estimar que en tornoa 30.609 personas trabajarían en la economíasumergida. De igual forma, las personas paradasserían 12.701 –12%–, la inactiva 8.467 –8%– ypodríamos estimar que en torno a un 80% de lapoblación extranjera en edad de trabajar lo estáhaciendo. Unas cifras, por lo tanto, que indican unaalta ocupación dentro de la población extranjera.

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en cambio, sus aportaciones a través de las cotiza-ciones son mucho mayores. Por lo tanto, la afirma-ción apuntada en el título de este epígrafe, no pare-ce sostenerse en datos y en todo caso se puedehablar de un mayor peso de personas inmigrantesen ciertas partidas, pero no si se toman todas en suconjunto. Como afirmaba el documento de la OficinaEconómica del Presidente, “Por lo que respecta a lascuentas públicas, en la actualidad los inmigrantesestán contribuyendo favorablemente al superávitpúblico, frente a la idea errónea de que los inmi-grantes reciben más de lo que aportan, debido a laprogresividad de nuestro sistema fiscal. Se estimaque, en 2005, un superávit de unos 5.000 millonesde euros, el 0,5% del PIB, puede deberse directa-mente a la inmigración, lo cual supone la mitad deltotal del superávit de las AA.PP. Sin embargo, debetenerse en cuenta que todavía no hay muchos inmi-grantes pensionistas aunque los que trabajan gene-ran derecho a pensión. En la actualidad los inmi-grantes cotizan a la Seguridad Social por 8.000millones de euros y reciben pensiones por valor de400 millones de euros. Así, cabe esperar que en losaños venideros este impacto positivo sobre el supe-rávit vaya reduciéndose e incluso cambie de signoen el largo plazo” (2006: 32).

3.2.3. ¿Los servicios sociales funcionan como efectollamada para las personas inmigrantes?

Esta es otra de las ideas que suelen esgrimirsecuando se habla de la relación entre servicios socia-les e inmigración. Al respecto, en las diferentesinvestigaciones disponibles la cobertura de presta-ciones y servicios sociales no aparece entre las prin-cipales motivaciones para partir del país de origen.Como ya se ha visto en otro apartado de este traba-jo, según los datos de la Encuesta de Ikuspegi, enmás de dos tercios de los casos son los aspectoseconómicos y laborales los que influyen en estadecisión. De esta forma, y tal como apunta Laparra,el verdadero efecto llamada es el mercado de traba-jo y las redes sociales que transmiten dicho efecto(Laparra, 2003).

3.3. El acceso de las personas inmigrantes a los ser-vicios sociales

Partiendo de la base expuesta en el primer apartadode este punto, los servicios sociales toman relevan-cia para el colectivo inmigrante sobre todo en elmomento de llegada y en el inicio del proceso migra-torio (Rodríguez Cabrero, 2003), más aún si encuen-tran dificultades –del tipo que sea– para acceder almercado laboral –sea de forma regulada o no– o nodisponen de redes sociales y familiares amplias quepuedan facilitar el aterrizaje y el posterior despeguedel proceso de inserción. Es en este contexto, por lotanto, donde pueden tomar relevancia los servicios

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Tabla 6. Estimación para julio de 2008 de la poblaciónextranjera en la CAPV empadronada, regularizada, afiliada ala Seguridad Social y población ocupada, parada e inactivaEstimación laboral N %Empadronados* 126.000Empadronados 16-64 ños (84%) 105.840Regularizados 86.823 0,69Regularizados 16-64 75.805 0,87

Afiliados 54.063 0,71Población empleada según EPA 84.672 0,80Población parada según EPA 12.701 0,12Población inactiva 8.467 0,08Economía sumergida (empleada EPA- Afiliados SS) 30.609 0,29

* Estimación a julio de 2008 con base en incremento de 2007.Fuente: INE, MTIN, Seguridad Social, EPA y elaboración propia.

3.2.2. ¿Los inmigrantes piden mucho y dan poco?

Otra creencia generalizada suele atender a la idea deque aportan muy poco económicamente al sustentodel Estado del Bienestar y los servicios sociales yque, en cambio, reciben mucho. De lo comentado enel punto anterior puede ya extraerse que esta afirma-ción muestra algunas debilidades. Pero además sianalizamos los datos existentes veremos como estatesis puede ser puesta en duda. Así, y prosiguiendocon el informe sobre el impacto económico de losinmigrantes en la CAPV, si tenemos en cuenta elgasto social en la población inmigrante y su aporta-ción fiscal, podremos observar que este colectivoaporta 1.021 euros más que la población autóctona(Gobierno Vasco, 2008: 120), como consecuencia,entre otras, de unas mayores aportaciones porcen-tuales a la Seguridad Social de los inmigrantes.

A nivel estatal, también se dispone de datos queinciden en esta misma idea. El informe realizado porla Oficina Económica del Presidente en el año 2006,apunta a que gran parte del superávit español, el50% para ser exactos, corresponde a la inmigración(Oficina Económica del Presidente, 2006: 35), por lotanto el balance fiscal es positivo. De igual modo, el30% del crecimiento del PIB español en la últimadécada corresponde a la inmigración, una cifra queasciende hasta el 50% para los cinco últimos años(Oficina Económica del Presidente, 2006: 27). Traba-jos posteriores que toman los datos de este informecomo referente también inciden en este aspecto,indicando, por ejemplo, que el gasto público en lapoblación inmigrante se sitúa en un 5,4%, cuandolos ingresos fiscales para el Estado a través de estecolectivo ascienden a un 6,6% del total de los ingre-sos (Malgesini, 2008: 45).

Para entender estos datos no pueden olvidarseaspectos como el menor peso de los inmigrantes enel gasto de las partidas de sanidad o servicios socia-les para la tercera edad. En el caso de la SeguridadSocial es también manifiesta esta tendencia. Elgasto en pensiones para inmigrantes es muy bajo, y

Como puede observarse en la tabla, entre los per-ceptores extranjeros de RB, AES y ayudas ofrecidaspor ONG, la mayoría ha llegado a la CAPV entre hacedos y seis años. De este modo, en el caso de la RB yde las AES –dos prestaciones que suelen ir de lamano–, algo más de un 70% del total ha llegado enese periodo. En el caso de las ayudas de ONG´s, aúnsiendo también mayoría éstos, muestran un porcen-taje inferior a las dos prestaciones anteriores, un44,1% exactamente.

Si tenemos en cuenta que la población que llegóhace entre 2 y 6 años en la encuesta es el 55,8% deltotal, podemos observar que este grupo recibe másque su peso en el total la Renta Básica y las Ayudasde Emergencia Social, y que en cambio, son menosentre los que reciben ayudas por parte de ONG´s. Acontinuación entre estos perceptores se situaríanaquellos que llevan menos de dos años, que siendoel 30,3% del total, supondrían el 15,5% para de losperceptores de RB, el 19,2% de AES y el 35,3 en elcaso de las ayudas de ONG´s. Por lo tanto, estecolectivo estaría sub–representado entre los percep-tores de RB y AES y mostraría un leve porcentajesuperior a su peso en las ayudas ofrecidas porONG´s. Por último, aquellos que llevan más de seisaños en la CAPV, que componen el 13,9% del totalde las personas encuestadas, son los que menossolicitan la RB (13,1%), las AES (8,7%) o algún tipode ayuda de ONG´s (20,6%).

Estos porcentajes ilustran lo mencionado en líneasprecedentes. Este tipo de prestaciones se utilizansobre todo en el primer momento del proceso migra-torio. En este sentido, no puede olvidarse que elrequisito de estar empadronado al menos duranteun año en la CAPV hace que aquellos que llevanmenos de dos años tengan mayores dificultadespara poder solicitar la RB y muestran así un porcen-taje menor, por ejemplo, a los que llevan entre dos yseis años. De hecho, en el caso de las AES, en el queel requisito es de seis meses, se aprecia un mayorporcentaje –aunque leve– para los que llevanmenos de dos años, un 15,5% para la RB y un 19,2%para las AES. En esta misma línea, frecuentemente,y fruto de estas condiciones para acceder a estasprestaciones públicas, una de las opciones más uti-lizada para satisfacer sus necesidades suele ser lade acudir a organizaciones u ONG´s, como por ejem-plo Cáritas. Esta afirmación se ve corroborada en losdatos, ya que un 35,3% de los perceptores de ayu-das de este tipo son inmigrante que han llegadohace menos de dos años.

Como ya se ha apuntado, en párrafos anteriores,aquellos que llevan entre dos y seis años, es decir,aquellos que han iniciado el proceso de integracióny pueden ya solicitar servicios sociales, son los quemuestran un mayor peso entre los perceptores deeste tipo de prestaciones sociales. En cambio, losque llevan más tiempo, muestran los porcentajes

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?sociales, especialmente los de base, que suelen serde carácter municipal en su gran mayoría.

Como ya se ha apuntado, los servicios socialesintervienen sobre todo para cubrir necesidades y/oresponder a diferentes problemas sociales para asífacilitar la inserción y la integración de personas,colectivos o comunidades. Entendidos los serviciossociales de esta forma, estas situaciones críticas sedan en el caso de los inmigrantes justamente en elmomento de llegar al país de acogida.

De este modo, para algunos inmigrantes los servi-cios sociales se convierten en la puerta de accesopara su proceso de inserción, más si cabe aún sicomo hemos visto tienen algún déficit con respectoal acceso al mercado laboral o las redes sociales.Pero también suponen la puerta de acceso o la pri-mera puerta de entrada en muchos casos para elresto de servicios públicos y políticas sociales(Giménez, 2002: 24; Pérez Yruela y Rinken, 2005:173) y también en el punto de información y asesora-miento para materias como la gestión de aspectoslegales, el empadronamiento, el aprendizaje delidioma, la orientación para el empleo, la atenciónsanitaria o la educación para menores (Pajares,2005: 169).

Algunos de los pocos estudios que se han hechosobre esta temática inciden en estos aspectos. Así,según la investigación dirigida por Torres, los inmi-grantes que acuden a los servicios sociales lo hacenen el primer año de estancia, suelen tener ingresosinferiores al Salario Mínimo y, sobre todo, se dirigenpara recabar información o asesoramiento sobretemas como la sanidad, la educación y el empleo(Torres, 2004).

En esta misma línea, parece percibirse que entre lapoblación inmigrante residente en la CAPV, el mayorporcentaje de usuarios de servicios sociales se daprecisamente en este primer momento del procesomigratorio. Siguiendo los datos de la Encuesta deIkuspegi, el caso de la RB, las AES u otro tipo deayudas –ofrecidas por entidades sociales-, nosmuestra y nos ilustra esta pauta.

Tabla 7. Perceptores de servicios sociales y año de llegadaRecibe Recibía No ha ahora antes recibido nunca NS/NC

Menos de dos años RB 15,5 7,2 33,7 28,6

AES 19,2 6,0 32,3 27,3ONG´s 35,3 27,5 30,4 22,7

Entre dosy seis años RB 71,4 79,3 52,4 57,1

AES 72,1 79,7 53,6 63,6ONG´s 44,1 60,8 55,8 63,6

Más de seis años RB 13,1 13,5 14,0 14,3

AES 8,7 14,3 14,1 9,1ONG´s 20,6 11,8 13,8 13,6

Total 100 100 100 100

más bajos y son entre los perceptores inmigranteslos que tienen un menor peso. Este último dato, nosindica en gran parte, que una vez puesto en marchael proceso integrador, las prestaciones y serviciossociales son utilizadas en un primer momento comoherramienta para avanzar en la inserción, sobretodo a través del empleo, y que según se avanza eneste proceso, la utilización de los servicios socialesdisminuye sensiblemente. Es más, el porcentaje dereceptores de RB que llevan más de seis años(13,1%) y el de su peso dentro de la encuesta(13,9%) son muy similares y pueden hacernos pen-sar que según transcurre el tiempo de estancia delos inmigrantes sus pautas de utilización de recur-sos se asemeja más al de la población autóctona.No parece pues que se esté dando un uso abusivode este tipo de prestaciones por parte de este colec-tivo (Gaitan, 2005: 11). Asimismo, estos datos sonindicadores de que la cronificación de las personasinmigrantes dentro de los perceptores de RB o AEStiende a ser más bien escaso.

En esta línea, los datos sobre receptores de RentaBásica en el Ayuntamiento de Donostia inciden enesta idea de un menor índice de cronicidad por partede la población extranjera con respecto a la autócto-na. Así, mientras que el 56,7% de los receptoresautóctonos que cobraban la RB en el año 2007 lohacían también en el año 2005, este porcentaje des-ciende hasta el 33,8% para los extranjeros. Puedepensarse, que a lo largo de los próximos años, si lainmigración en la CAPV se estabiliza y se da un proce-so paulatino de inserción, estos porcentajes entreautóctonos y extranjeros tiendan a acercarse. Detodos modos, habrá que ver cómo se desarrollandichos procesos en los años venideros. A su vez, yaunque pudiera ser contradictorio, un acercamientoentre estos dos porcentajes podría ser interpretadocomo un indicador de normalización y de inserciónpara la población inmigrante, en la medida en quepudieran afectarles de la misma manera los mismosprocesos sociolaborales. No obstante, también en laformas y en los instrumentos de medición hay unlargo trecho a recorrer teórica y analíticamente paraestablecer comparaciones aceptables.

3.4. Servicios sociales e inmigración: ¿Última red deseguridad o primer trampolín de inserción?

De lo descrito anteriormente puede extraerse unaconclusión: los servicios sociales son utilizadossobre todo en un primer momento, pero según avan-za el proceso de inserción el peso de éstos disminu-ye. De esta afirmación parece percibirse, por lo tanto,que la utilización de los servicios sociales de lapoblación inmigrante es diferente al de la autóctona.

En este contexto aparece una pregunta que creemosque es fundamental para entender el significado delos servicios sociales dentro de los procesos y flujos

migratorios. ¿El acceso de los inmigrantes a los ser-vicios sociales se debe a una situación de precarie-dad o vulnerabilidad social o a su condición de per-sonas inmigrantes? El inmigrante viene a buscar unempleo, pero el hecho de encontrarse en la mayoríade las ocasiones en una situación administrativamás o menos precaria hace que no pueda acceder almercado laboral de forma regularizada –contrato yalta en la Seguridad Social– y, que en muchos casoslas opciones se sitúen entre la economía sumergiday/o el acceso a algunos servicios sociales que nodependen de una situación administrativa regular.De hecho, esta situación, en cierto modo, hace queel proceso de inserción se vea en parte descarriladoy que personas que en principio en otras circunstan-cias no utilizarían los recursos sociales, accedan aéstos como punto de partida dentro de su procesomigratorio y de inserción en el país receptor.

En este sentido, no parece que el acceso a los servi-cios sociales esté relacionado tanto con una caren-cia de recursos sociales sino más bien con elmomento y la situación que se viven en el primermomento del proceso migratorio. Es más, la visiónde las personas inmigrantes como colectivo margi-nado no parece ceñirse a la realidad, ya que másbien es un grupo con una buena salud, con ampliosrecursos personales y con una clara intención departicipar activamente en el mercado laboral. Es porlo tanto, un perfil que se aleja sensiblemente deotros grupos que acceden a los recursos de la red deservicios sociales (Cuadros, 2005: 61).

Y éste es precisamente un elemento muy importan-te. Si comparamos las características y las trayecto-rias de la población autóctona y extranjera queacude a los servicios sociales, podremos observarque muestran importantes diferencias. Mientras,que para los autóctonos el sistema de serviciossociales funciona a modo de última red de seguri-dad y de protección ante el riesgo de la vulnerabili-dad y la exclusión social. En el caso de los inmigran-tes parece percibirse que el proceso y la trayectoriaes totalmente opuesta y más que de una última redde protección para evitar la exclusión podemoshablar más bien de un primer trampolín deinserción. De igual modo, frente a un itinerario enmuchas ocasiones descendente para los autóctonos,éste es de carácter ascendente para los inmigrantes.

4. A modo de conclusión

A lo largo de estos últimos años parece apreciarsecada vez una mayor utilización de la red de serviciossociales por parte de los inmigrantes, sobre todo enel caso de los de base. En todo caso, y como yahemos visto, de esta afirmación no puede extraerseque los inmigrantes se hayan apropiado de la red deservicios sociales, ya que entre los usuarios de ésta,aún mostrando un porcentaje mayor a su peso den-

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tro de la población total, siguen mostrando unascifras relativamente bajas e incluso en algunos cam-pos sensiblemente más bajas a su peso.

De todas formas, no puede olvidarse que el colectivoinmigrante presenta en muchas ocasiones un mayorriesgo de vulnerabilidad social que otros grupos denuestra sociedad. Por lo tanto, no es de extrañarque su peso sea mayor que otros dentro de los ser-vicios sociales. Más aún cuando se está observandoque éstos están funcionando en cierto sentido comoun sistema de atención que cubre las deficiencias ylas limitaciones que se dan en otros campos, comopor ejemplo la legislación de extranjería (SIIS, 2007:133). La necesidad de la expedición de un certificadode arraigo social por parte de los servicios socialespara así poder optar a ciertas modalidades de auto-rización de residencia, por ejemplo, es un claroexponente de esta situación.

Sin embargo, y aunque parezca que la idea de quehan copado el sistema de servicios sociales estámás cerca del mito que de la realidad, no es menoscierto que este tipo de críticas han de ser tenidas encuenta y que incluso para algunos colectivos losinmigrantes pueden convertirse realmente en com-petidores potenciales por unos recursos que fre-cuentemente son limitados y finitos.

Este es el caso, por ejemplo, de colectivos autócto-nos que se sitúan en situación de vulnerabilidad yprecariedad social. De hecho, se estima que un 49%de las familias pobres o excluidas han recurrido enalgún momento a los servicios sociales (RodríguezCabrero, 2003: 275). En los diferentes barómetrosrealizados por el Observatorio Vasco de Inmigraciónhemos podido observar a su vez, que son justamen-te las personas autóctonas con menores ingresos ymayor precarización las que muestran opinionesmás desfavorables a que los inmigrantes tengan losmismos derechos que los autóctonos en el acceso aservicios o políticas sociales. Lógicamente, el factorcompetitivo es determinante en esta opinión.

Estas dinámicas sobre todo pueden surgir en zonasgeográficas con un importante peso de inmigrantes oen prestaciones o servicios sociales en la que éstosson usuarios usuales. Para estos colectivos de autóc-tonos más vulnerables, el riesgo causado por losinmigrantes puede que no sea tan ficticio e incluso decara al futuro puede ser interesante analizar si enalgún tipo de recurso social la población extranjerapuede llegar incluso a desplazar a la autóctona. Estaafirmación, en mayor o menor medida, parece que seestá dando en ciertos lugares, por ejemplo, en losrecursos dirigidos a las personas sin hogar. En todocaso habría que profundizar mucho más en esta idea.

Sin embargo, no parece adecuado extraer como con-clusión de este párrafo anterior que las responsabili-dades de algunas deficiencias del sistema público

de servicios sociales deban achacarse a los inmi-grantes. Más bien, la inmigración ha puesto de relie-ve dichas debilidades, que estaban latentes y queen muchos casos ya se daban para la poblaciónautóctona antes de los flujos migratorios de estosúltimos años. Es más, y aunque tan sólo sea a modode apunte y no directamente relacionado con la redpública de servicios sociales, no está de máscomentar que en el caso de los servicios sociales,entendidos en su globalidad, los inmigrantes másque receptores son suministradores de dichos servi-cios, en materias como el cuidado personal relacio-nado con la dependencia este aspecto es más quepatente. E, incluso, en aspectos fiscales.

A lo largo de este artículo se han aportado algunasreflexiones y datos sobre los servicios sociales y laspersonas inmigrantes. El debate sobre los diferenteselementos relacionados con ambos conceptos estáhoy en día en plena vigencia, más aún en unmomento como el actual para los servicios sociales,que están viviendo una situación de reflexión ytransformación (Fantova, 2008). En un contextocomo éste, puede resultar interesante introducir enestos debates la variable inmigración, para así vercuáles son las diferencias y similitudes que estecolectivo muestra en el acceso a los servicios socia-les o en las pautas de uso de éstos con respecto a lapoblación autóctona. Siempre teniendo como hori-zonte de trabajo que los servicios sociales debenfomentar y mejorar la inserción de la ciudadanía,tanto de personas autóctonas como inmigrantes.

De hecho, nos surgen una serie de dudas que decara al futuro pueden ser muy interesantes de tratary profundizar: ¿hasta qué punto pueden utilizarselos mismos criterios de valoración y evaluación paraanalizar el uso de los servicios sociales por parte delos inmigrantes y autóctonos? Como ya hemos vistoa lo largo de este artículo, partiendo de lógicas yobjetivos tan dispares, ¿pueden utilizarse los mis-mos indicadores para unos y otros? Por poner sóloun ejemplo, el índice de cronicidad nos da ciertainformación sobre la población autóctonas. Pero,¿nos aporta lo mismo en el análisis de la poblacióninmigrante? ¿Qué nos enseña dicho índice en cadauno de los colectivos? ¿Puede que con el tiempoesta utilización desigual y el diferente significado delos servicios sociales con el transcurso del tiempo yuna mayor estabilidad de los inmigrantes tienda areducirse hasta llegar a un punto en el que tantoautóctonos como inmigrantes muestren pautas simi-lares? Hay toda una serie de cuestiones y preguntasque necesitan de una importante y serena reflexiónen torno a estas temáticas. Igualmente, son muchosy muy amplios los debates que surgen en torno aestos aspectos. En definitiva, creemos y percibimosque habría que repensar el qué y el cómo medir eluso y el significado de los servicios sociales en elcolectivo inmigrante, para ver si realmente cumplenadecuadamente la labor de inserción e integración.

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1. Lehen ikerketa Euskadiko errealitateprofesional hontaz

Gizarte Langintzaren bilakaera nolakoa izan dengure ingurunean jakin nahian begirada analitikoare-kin erreparatzen duen hark argi antzemango duazken hamarkadetan errotze eta sendotze prozesubat bizi izan duela. Sendotze hori posible izan badahiru eremutan garatuz joan delako izan da. Aldebatetik, Ongizate Estatuaren garapenak eraginda,gizarte langile andanaren kontratazioak –berezikigizarte zerbitzuen sistema publikoan– profesioahedatzea ekarri du. Gainera, Gizarte Langintzarakoformazioa unibertsitate mailakoa bihurtzeari esker,disziplina hau garatze bidean jartzeaz batera, profe-sioari errekonozimendu soziala eta prestigio gehia-go eman dio. Azkenik, hirurogeigarren hamarkadanAsistente Sozialen Elkarteetatik eta Estatuko Federa-ziotik, eta azken hamarkadetan Elkargo Profesiona-letatik eta Kontseilu Orokorretik egindako lan mar-dulak ere zeresan handia izan du lanbidearenindartzean.

Hala eta guztiz ere, aurreratze nabarmena emanbada ere, urria da errealitate profesional honen berrijakiteko egin den ikertze ahalegina1. Ikertu dena lan-bide honetatik jorratzen diren errealitate eta proble-matika sozialetaz ikertu da, alde batera utziaz profe-sioaren eta bere profesionalen beharren azterlana.

Hain justu aipatutako ikerketa hutsune honi heltzeaizan zen EAEko gizarte langileen elkargo profesiona-lek beharrezkotzat jo zutena 2005ean. Elkargoei pre-miazkoa baitzaie errealitate profesionalaren berri

Gizarte langintzaren jarduteprofesionala gaur egunKontxesi Berrio-OtxoaAinhoa BerasaluzeUPV/EHU-ko Gizarte Langintza Eskola

Artikulu honetan biltzen dira gizarte langintzarenprofesioaren eta gizarte langileen egoeraz burututa-ko ikerlanak agerian utzitakoak. Ikerlan hau Euska-diko1 Autonomia Erkidegoko gizarte langileen elkar-go profesionalek sustatu dute eta berriki argitaratuda Espainiako elkargoen Consejo Generalaren etaEuskal Herriko Unibertsitateko Gizarte LangintzaEskolaren laguntzari esker ere.

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1 Gizarte Langintzaren profesioari buruz egindako azterlanenberri izateko kontsulta daiteke: BERASALUZE, Ainhoa eta BERRIO-OTXOA, Kontxesi (2008): “Gizarte Langintzaren lanbideari buruzkoikerketen errebisioa”, in Uztaro, 59, 25-39.

izatea, ondoren, profesionalen beharrak ezagututa,beraiek asebetetzeko planak eta neurriak bideratuahal izateko. Xede horrekin EAEko gizarte langintza-ren errealitate profesionalari buruzko lehen ikerketabultzatu zuten, hain zuzen ere, ikerketaren egileokzenbait emaitza esanguratsu agertuz artikulu hone-tan aurkezten duguna.

2. Gizarte langileei esker egindakoazterlan kuantitatiboa

Ikerketa honen helburu tematikoa lanbidea beraizan da, eta gizarte langileen beharrak eta balorazio-ak agerian jartzearekin batera, kolektibo profesiona-la deskribatzea eta ezaugarritzea izan da gureasmoa. Profesioarekin izandako harremanetik etagaiari buruzko literatura esanguratsuenaren errebi-siotik sortutako hipotesiak kontrastatu ditugu iker-lan honetan. Profesioaren egungo egoeraren erra-diografia lezkotzea osatu nahian, ugariak izan diraberaietaz informazioa bildu ditugun dimentsioak etaalderdiak (funtzioak, esku-hartze mailak, asebetetzeprofesionala, arrisku egoerak, besteak beste).

Ikerketa egiteko jarraitu dugun ikusmolde metodolo-gikoa kuantitatiboa izan da, aztergaiaren izaerak etaikerketaren helburuak horrela eskatzen baitzuten.Sei dimentsio nagusitan bilduta (soziodemografi-koa, formaziozkoa, profesionala, lan arriskuak, sos-lai kolegiala eta ikasketen balorazioa) berrogeitahamasei aldagai aztertu dira. Beraietaz informazioabiltzeko baliatu dugun teknika galdesorta izan da,EAEn kolegiatutako gizarte langile guztiei2 helarazizitzaiena, hain zuzen ere. Laginaren tamainari dago-kionez, 370 gizarte langileren erantzunak lortu dira,eta beraiei esker, estatistikoki esanguratsuak3 diraikerlan honen emaitzak.

Azken txostenean bildu dira, Gustavo Garcíaren pro-logoarekin batera, ikerketak jarraitutako bidea etasortutako emaitzak. Gizarte Langintzaren jarduteprofesionala gaur egun4 izenburuarekin txosten hauberriki argitaratu dute EAEko Elkargo Profesionalek,Espainiako Consejo Generalaren eta UPV/EHUkoGizarte Langintza Eskolaren laguntzarekin.

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2 EAEn kolegiatutako gizarte langileak 1349 dira, era honetarabanatuta Lurralde historikoka: 375 Araban, 421 Bizkaian eta 553Gipuzkoan.

3 Laginketa ausazko laginketa sinpletzat hartuz, %95eko konfi-dantza mailarekin %±4,3koa da errore margina lagin osoarentzat.

4 BERASALUZE, Ainhoa eta BERRIO-OTXOA, Kontxesi (2008):Gizarte Langintzaren jardute profesionala gaur egun. Colegios Ofi-ciales de Diplomados/as en Trabajo Social de Álava, Bizkaia yGipuzkoa. Vitoria-Gasteiz. Argitalpena elebiduna da eta bere izen-burua gazteleraz El ejercicio profesional del Trabajo Social hoy da.

3. Hainbat emaitza esanguratsu

Landu ditugun aldagaien zein beraietako hainbatenarteko elkarreraginen azterketak emaitza iradokitzai-leak agertu dizkigu; batzuk abiapuntuko hipotesiennorabide berean, beste batzuk ordea aurreikusiga-beko ildoan, aurrerantzean egin daitezkeen ikerkete-tarako hortzmuga berriak sortzeko modua eginaz.Etorkizuneko ekinbideak irudikatzen lagun dezakete-lakoan, bildutako zenbait datu agertuko dituguemaitza hauen berri emateko, beraiek sortarazitakobalorazioekin batera, eta guztia lau dimentsio nagu-sitan egituratuta:

• Soziodemografikoa• Formaziozkoa• Laboral-profesionala• Kolegiala

3.1. Soslai soziodemografikoa: emakume gazteaketa helduak

Sexua aldagaiari dagokionez bildu den informazioakadierazten du gehiengo zabal-zabala emakumeakdirela: %95 dira emakumezkoak eta %5 gizonezko-ak. Desoreka hori bat dator guztiz lanbidearen erre-alitatearekin, bai ikuspuntu historikotik begiratuta,bai eta gaur egun ere.

1. Taula. Lagineko gizarte langileen sailkapena sexuarenarabera

SEXUAMaiztasuna Ehunekoa

Emakumezkoak 350 94,6Gizonezkoak 20 5,4Guztira 370 100,0

Iturria: Egileek sortua.

Hirurogeita hamarreko hamarkadan Juan Estruch etaAntonio M. Güell-ek (1976: 59) adierazitakoa: “raravez cabe encontrar un ejemplo tan paradigmático demonopolio femenino”, gaur egun ere, berrogei urtepasa eta gero, horrela dela esan daiteke. Sexuagati-ko desoreka (garai hartan uneko sozializazio proze-suetan kokatua ulergarria zena) gaur egun paradoxi-koa da. Hala da; gaur egun deigarria da egiaztatzea,gizartean sexuaren araberako lanaren zatiketa gain-ditzean izan diren aurrerapenak gorabehera, hizketa-gai dugun lanbidearen kasuan sexuaren araberakobanaketa duela lau hamarkadako ehunekoen egoeraberdintsuan dagoela. Onarpen handiena jaso duenazalpenetako bat da egoera hori eta generoarensozializazioaren eragina lotzen dituena, hau da, ema-kumeek tradizioz etxeko esparruan garatu dituzteneginkizun eta gaitasunekin lotura handiena dutenlanbideak aukeratzen dituztela. Dena dela, profesio-nal taldearen ezaugarri definitzailea delaz ohartzengara, eta azterketa espezifikoa eskatuko luke, gene-roaren ikuspuntutik egina, batetik, lanbidea gizonez-

koentzat ere erakargarri bihurtuko luketen elemen-tuak identifikatzeko, eta bestetik, agerian uztekokolektibo profesionalaren ezaugarri honek zernolakozailtasunak dakartzan praktika profesionalean etafuntzioen gauzatzean (Fombuena, 2007: 87).

Adinaren araberako banaketari erreparatuz, beroneketorkizun profesional oparoa erakusten du gizabaliabideei dagokienez. Hori horrela dela esan gene-zake kolektibo profesionalean ugari direlako (%45)profesional gazteak –35 urtez azpikoak–, eta hel-duagoak diren profesionalen multzoak ere –36 urteeta 50 bitartekoak– pisu beretsua dutelako (%43);azken hauek esperientzia profesional pilatua duteeta oraindik jardute profesionalean aritzeko urteasko aurretik.

3.2 Formazioaren esparrua: errebisio eta eraldaketamomentuan

Formazioaren dimentsioaren azterlanak erakustendigu jasotako formazioaz batez beste balorazio onaegiten dutela, hala ere, ez dira baztergarriak forma-zioaren alderdi batzuei eman dizkieten hala-holakobalorazioak eta balorazio negatiboak. Azken gaihorri dagokionez, elkarrizketatutako pertsonek adie-razi dute ahultasunak daudela eduki teorikoetan etapraktikoetan, espezializazioan eta baita egungogizarteko eta lanbideko errealitatera egokitze arlo-an. Antzerako balorazioa egiten dute Joseph ManuelBarberok, Montserrat Feuk eta Alain Vilbrodek egin-dako ikerketan parte hartutako gizarte langileek,zera adierazten dutenean: “…buena parte de los tra-bajadores sociales entrevistados consideran que esdébil la formación que han recibido. Esa debilidadse debe a que se trata bien de una formación dema-siado básica, de carácter introductorio, bien de unaformación academicista o abstracta, sin referentesen el ejercicio profesional” (2007: 121).

Gizarte Langintzan diplomatura izateaz gain, EAEkoprofesionalen %16k beste diplomatura edo lizentzia-tura5 bat egina du eta, Gizarte Langintzaren diplo-matura egin ondoren formazio unibertsitario egindutenetatik, %40k graduondoko ikasketak egin ditu.Diplomadunek oro har batez beste urtean formazioikastaro bat edo bi egiten dituzte. Adierazle hauekerakusten badute ere etengabeko formazio dinamikakontuan hartzeko modukoa dela, hirugarren ziklokoikasketak edota tesi doktoralak salbuespen hutsakdira; galdetutako pertsonen %2 soilik dira egindituztenak. Edozelan ere, ikerketan parte hartuduten tituludun gehienak prest daude gradu mailakotitulazioa eskuratzeko egin beharreko egokitzapenformatiboa egiteko.

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5 Kataluinako Gizarte Langintzan diplomatutakoen Elkargo Ofi-zialak egindako ikerketaren arabera kolegiatutako pertsonen %11kgoi mailako unibertsitate titulua zuen eta %12,5 zen erdi mailakotitulazio unibertsitarioa zuena.

Formazioaren harira, unibertsitateko titulazioak bir-definitzeko egungo kontestuan aukerak sortu daitez-ke profesionalek adierazten dituzten formaziozkohutsune eta ahuleziak osatzeko. Hori posible izanliteke beti ere kolektibo profesionalaren berareneskaerak kontuan hartzen badira Gizarte Langintza-ko Gradu mailako tituluaren eraketa berrian.

2. Taula. Gizarte langintzako gradu mailarako egokitzapenaegiteko prestutasuna

Maiztasuna EhunekoaBai 261 70,5Ez 43 11,6Ed/Ee 66 17,8Guztira 370 100

Iturria: Egileek sortua.

Egungo formaziozko hutsuneak gainditzeko bestebide bat izan daitezke etorkizuneko Master eta Dok-torego ikasketak, prestakuntza profesional espezifi-kora zuzenduak zein ikerketara zuzenduak.

3.3. Soslai laboral-profesionala: hala eta guztiz ere,lanbideko asebetetzea

Dimentsio laboral-profesionala aztertu ondorendakigu diplomadunen %80k esperientzia duelagizarte langile gisa, eta horien artean %90 bainogehiagok lanbide horretan dihardu gaur egun. Gizar-te langileak enplegatuta dauden lan entitateei dago-kionez, administrazio publikoan egiten du lan %67k(udaletan nagusiki), %23k hirugarren sektorean etaenpresetan gainerako %10ak. Hala, gizarte langin-tzan diharduten profesional gehienek gizarte zerbi-tzuen sistemaren esparruan egiten dute lan, oina-rrizko gizarte zerbitzuetan (%54) eta gizarte zerbitzuespezializatuetan (%45) banatuta. Babes sozialera-ko gainerako sistemetan enplegatuta dauden gizartelangileak gutxi dira. Horrela izanik, etorkizunean lanegin beharko litzateke handitzeko profesionalen pre-sentzia beste sistemetan, bereziki hezkuntza etaosasun sistemetan.

Beraiekin esku-hartze profesionala egiten den biz-tanleria sektore garrantzitsuenen arabera aztertuz,hauek dira gizarte langile kopururik handienari lanaematen dioten biztanleria sektoreak, hurrenkerahonetan: biztanleria oro har (%50), pertsona nagu-sien sektorea (%16), ezgaitasunak eta gaixotasunkronikoak dituztenena (%13), eta haurrak eta familia(%9). Banaketa hau bat dator gizarte zerbitzuen sis-temaren garapenaren oinarrian dauden gizarte poli-tikekin. Politika horiek gizarte-arreta unibertsalabihurtzera eta biztanleria sektore zaurgarriei arretaespezializatua ematera bideratu dute beraien balia-bide ekonomikoen zati handia. Etorkizunari begira,etorkinen beharrei eta mendekotasunezko egoereierantzuna ematen jakitea da erronka.

Esku-hartze sozialaren mailei erreparatuz, ia gizartelangile guztiek banakako-familiako mailan esku har-tzen dute, eta haietako askok horretan soilik jardu-ten dute. Horren aurreran, profesionalen erdiakbaino gutxiagok garatzen ditu talde maila eta komu-nitate maila. Gaur egun, jardute profesionalarenerrealitatearen inguruko ikerlanek edo hurbilketekegiaztatu dituzten ebidentzietako bat da Gizarte lan-gileek gehien garatzen duten maila banakako-fami-liako esku-hartze maila dela.

Fenomeno hori azaltzen duten arrazoitzat jotzen diraondorengoak: gizarte zerbitzuen antolaketa eredua,beste disziplina batzuetako profesionalek komunita-te- eta talde-mailak garatu izana, denbora falta etalanbidean erosotzea. Pentsatzen dugu lanbidehonen garapena laguntzeko beharrezkoa dela esku-hartze maila ezberdinei eskainitako dedikazioareneta bere ondorioen azterlan kritikoa egitea.

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1. grafikoa. Banakako-familako esku-hartze mailari eskainitako denbora (%)

Iturria: Egileek sortua.

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2. grafikoa. Taldeko esku-hartze mailari eskainitako denbora (%)

Profesioaren Kode Deontologikoan jasotako funtzio-ak kontuan hartuz, gizarte langileei galdetu zaiezeintzuk diren gauzatzen dituzten eginkizunak etahauek dira lortu ditugun erantzunak:

3. Taula. Gauzatutako eginkizunaGauzatzen dituzten gizarte langileen %

Informazioa 95,6Laguntza 87,8Bitartekotza 67,6Plangintza 67,2Ebaluazioa 67,2Prebentzioa 60,5Sustapena 56,1Gainbegiraketa 42,2Ikerketa 26,7Zuzendaritza 20,6Irakaskuntza 17,6

Iturria: Egileek sortua.

Aztertutako beste aldagai bat izan da jardute profe-sionalari erantsitako laneko arriskuena. Gizarte lan-gile gehienek (%70) arrisku egoeraren bat bizi izanduten arren beraien ibilbide profesionalean, biziizandako egoera kopurua ikusita –batez beste 4egoera bizitza laboral guztian zehar-, ondoriozta dai-teke arrisku egoerak ez direla eguneroko lanbidekoerrealitatea. Arrisku egoera mota ohikoena pertsonaerabiltzaileei loturikoa da (%92); eta arrisku egoera-ren batean murgilduta ikusi diren profesionalen por-tzentaje handiena administrazio publikoan lana egi-ten dutenen artean aurkitzen da (%80), zehazki,oinarrizko gizarte zerbitzuetan dihardutenen artean(%82). Datu hauek kontuan hartuz, aztertu beharre-koa litzateke laguntza harremanetan oinarritutakoesku-hartze profesionalek (esku-hartze teknokrata-goak izan beharrean) zein neurritan lagun dezaketenerabiltzaileen oldarkortasun adierazpenei aurre har-tzen.

Gizarte langileen %45ak lanbideak gaur egun duenegoera hala-holakoa dela uste du, eta arazo nagusi-tzat jotzen dituzte lan-gainkarga, baliabideen urrita-suna, lanbidearen aintzatespen falta eta birziklatze-ko aukera urriak. Hala eta guztiz ere, harrigarriabada ere, adierazi duten asebetetze profesionalarenmaila altua da; %77k adierazi du pozik edo osopozik dagoela profesionalki. Datu hau ez dator batestresari eta zeregin burokratikoei lotutako lanbide-aren irudi sozialarekin. Profesionalek beraiek balo-razio positiboagoa egiten dute herritarrek kanpotikegiten dutena baino (Barbero, Feu eta Vilbrod, 2007:34); horrela izateak barne indargune oso garrantzi-tsua uzten du agerian, gizarte langintzan dihardutenpertsonen konpromisoarekin eta inplikazioarekinharremanetan egon daitekeena.

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3. grafikoa. Komunitateko esku-hartze mailari eskainitako denbora (%)

Iturria: Egileek sortua.

Esku-hartze modalitateari dagokionez, gizarte langi-le gehienek (%91) zuzeneko esku-hartzea zein zehar-kakoa garatzen dituzte; dena den, modalitate bakoi-tzari eskaintzen dieten denbora nabarmen aldatzenda; hartara, laneko denboraren %56 bideratzen dazuzeneko esku-hartzera eta %43 zeharkako esku-hartzea egitera.

4. Taula. Zeharkako esku-hartzeari eskainitako denboraMaiztasuna Ehunekoa

Inoiz edo oso gutxitan 70 23,6Noiz behinka 147 49,6Hainbatetan 51 17,2Normaltasunez 11 3,7Ed/Ee 17 5,7GUZTIRA 296 100

Iturria: Egileek sortua.

Zuzeneko esku-hartzea egiteko, aurretik zein ondo-ren, zeharkako eginkizunak ere landu behar direlajakinda, zeharkako esku-hartzeari eskainitako den-bora zuzeneko eginkizunei eskainitakoak bainohandiagoa beharko luke. Ikuspuntu honetatik,harritzekoa da bildutako datuek kontrako egoeraerakustea. Datuok pentsarazten dute jardun profe-sional zorrotza eta eraginkorra izateko beharkoliratekeen prestaketa eta sistematizazio lanik gabeegiten dela zuzeneko esku-hartzea. Agian kontzien-tzia hartzea falta da, profesionalek beraiek, zeinerakunde kontratatzaileek; batzuek zein besteekkonturatzea eskuhartze sozialerako zein beharrez-koa den aurrez denbora eskaintzea esku-hartzea-ren prestaketa-lanei, horiek gabe jardute profesio-nalak hausnartugabeko aktibismoa izatekoarriskua baitauka.

boaren pasibitatea da agerian jartzen dena eta inpli-kazio gehiago eskatzen da. Kontuan hartuz azterlanhonetan agertu diren ahuleziak (formazioan eta jar-dun profesionalean) zein indarguneak (asebetetasunprofesionala), elkargo profesionalak, aldi bereanantolamendu formalaz gain hurbiltasuna ere eskain-tzen duten guneak izanik, aukera ematen dute gizar-te langileen elkarlanerako eta elkarlaguntzarakoespazioak bihurtzeko, hartara erreibindikazio etabehar profesionalen alde lan egiteko. Norabidebereko adierazpena da Lucia Peña eta Nieves Aran-gurenek egiten dutena: “Pensamos que la Colegia-ción, más allá de una mera pertenencia a unaestructura y el pago a una cuota, defiende una seriede aspectos que redundan directamente en el bie-nestar de todo un colectivo, tanto a nivel profesionalcomo personal, así como en aquel ámbito que atien-de y concretado en las personas a las que pretende-mos ayudar” (2007:15).

4. Azken ohar gisa

Ikerlan honetan aztertutako dimentsioak eta alda-gaiak jardun profesionalaren egungo egoera zertze-latzen laguntzen dute. Era berean, ikerketa honetanlortutako emaitzak azken urteetan gaiaren inguruanegindako beste ikerketenekin kontrastatuz ikusidugu antzekotasun esanguratsuak ageri direla. Pro-fesioari buruzko behar eta balorazioekin harremanaduten alderdietan sakontzeko azterlan kualitatibobaten beharra badago ere, jardun profesionalarenerradiografia edo panoramika orokor bat eskuratudugula esan genezake.

Sarrerako atalean aurkezten genuen bezala, gizartelangintzaren eremuan egin ohi diren ikerketetanbezala, ikerketa honetan ere lanaren azken helburuaez da izan soilik ikergaiari buruzko azterlana egitea.Ikerketa aplikatua izan nahi du honek, alegia, eza-gutza berriak eskuratzeko pausua eman eta gerokoekinbideak orientatzen eta planifikatzen lagundunahi duen ikerlana. Hortaz, ikerketa honetatik erato-rritako erronkari bidea emateko unea da hemendikaurrerakoa. Ikerlan hau gauzatzeko ireki den elkar-lan bideari jarraipena emanez, garaia da, lortutakoemaitzek agerian utzitakotik abiatuta, gizarte langin-tzaren esparrua ongarritzeko eremu kolegialetik etaformazioaren eremutik planak lantzea. Besteakbeste, honetan datza ikerketa honen interesa, etaaurrerantzean lan honen emaitzei norbere lan ere-muan etekina ateratzeko gaitasuna erakutsi beharkogenuke.

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uze 5. Taula. Lanbideko asebetetzea gizarte langile gisa

Maiztasuna EhunekoaOso asebeteta 45 15,2Asebeteta 183 61,8Ez oso asebeteta 63 21,3Batere asebeteta 5 1,7GUZTIRA 296 100,0

Iturria: Egileek sortua.

3.4 Elkargoaren dimentsioa: elkarri laguntzekoesparrua

Kolegiatze maila handituz joan da eta kolegiatzebolumen handiena laurogeiko hamarkadatik aurreragertatu zen, hain zuzen ere dagoeneko elkargo-era-kundeen forma juridikoa Elkargo Profesionala bihur-tu zenean, eta ordutik aurrera gorunzko joerarekinjarraitu du. Consejo Generalak bildutako datuen ara-bera, Estatu Espainiarrean 42.000 gizarte langileinguru daude eta hauetatik 25.000 (%60) elkargo-kide dira dauden 36 Elkargo Profesionaletako bate-an. Kolegiatzearen inguruan, Juan José Llovet etaRicardo Usietok diozkue: “La colegiación se señalacomo obligatoria en la ley de creación de los Cole-gios y Consejos profesionales, no obstante, la tradi-ción de adscripción voluntaria, cierta resistencia alos signos externos del corporativismo y sobre todo,la baja proporción de ejercicio libre frente al altonúmero de puestos ocupados en las Administracio-nes públicas, para cuyo acceso el requisito es sim-plemente estar en posesión del título, hacen que elnúmero de profesionales colegiados se estime sola-mente en el 50% del total de titulados” (1990: 165).

Gizarte langileek kolegiatzeko aukeratutako ElkargoProfesionala beraien bizilekua den Lurralde Histori-koaren araberakoa da eta baita, neurri txikiagoan,lana egiten dutenaren araberakoa. Kolegiatutakogizarte langileen erdiek titulua lortzen duten urteberean egiten dute, eta lautik hiruk bi urte6 pasabaino lehenago kolegiatzen dira. Kolegiatutakoenerdia ikasketak bukatzearekin batera kolegiatzea,ahaztu gabe ere diplomatutakoen %20 esperientziaprofesionala eduki ez arren kolegiatuta dagoela,adierazten du kolegiatzea estrategia bat dela lanabilatzeko prozesuan. Kolegiatutako pertsonen %20honek interes eta behar espezifikoak ditu, eta lanmundura sartzeko beraien prozesuetan laguntzaemateko moduak asmatu beharko lituzkete ElkargoProfesionalek.

Profesionalek hainbatetan planteatzen duten eskae-retako bat da kolegiatutako pertsonek elkargo profe-sionalen jardunean parte hartzea. Zehazki, kolekti-

6 Juan José Llovet eta Ricardo Usietok madrilgo profesionaleiburuz egindako ikerketan aldagai honen azterketa planteatzen daere. Egileek zera diote: “aproximadamente la mitad declara habersecolegiado dentro de los seis meses después de titularse” (1990:169).

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Con la aprobación del segundo plan en este 2008,se cumplirán 7 años de trabajo desde que endiciembre de 2001 se constituyese el Consejo Vascodel Voluntariado. Un período de tiempo en el que lacoordinación de las diferentes políticas de la Admi-nistración vasca con el resto de agentes presentesen el escenario del voluntariado ha cristalizado enla creación de dos planes integrales de promoción,apoyo y estructuración del sector. A lo largo del pre-sente artículo, se presentan algunas ideas clavesque deben contribuir a un mayor entendimiento, ensu apartado técnico y conceptual, del trabajo desa-rrollado para la elaboración del II Plan Vasco delVoluntariado y de cómo se ha de actuar a la hora desu despliegue, de forma que la presente estrategiade promoción del voluntariado se constituya en unelemento coherente y útil en pos de la consecuciónde los objetivos marcados. Es precisamente en elmomento del despliegue cuando la mayor parte delas estrategias fracasan pese a contar con un exce-lente diseño. Ese es, desde el punto de vista de laDirección de Bienestar Social, el gran reto que tienepor delante el II Plan Vasco Voluntariado.

1. Conceptos de referencia

Al elaborar el II Plan Vasco de Voluntariado sonvarios los conceptos que han llamado la atenciónpor considerarlos conceptos claves de reflexión yfundamentales para un mejor seguimiento y com-prensión del plan que presentamos. Aquí se apun-tan algunos de ellos:

• VoluntariadoLa Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariadoen su artículo 2 define el concepto de voluntaria-do, indicando:

i. A los efectos de la presente ley, se entiende porvoluntariado el conjunto de actividades de inte-rés general desarrolladas por personas físicas,siempre que se realicen en las siguientes con-diciones:

a) De manera desinteresada y con caráctersolidario.

b) Voluntaria y libremente, sin traer causa deuna relación laboral, funcionarial o mercan-til, o de una obligación personal o deberjurídico.

c) A través de organizaciones sin ánimo delucro, y con arreglo a programas o proyectosconcretos.

d) Sin retribución económica.

e) Sin sustituir, en ningún caso, servicios pro-fesionales remunerados.

ii. No tendrán la consideración de voluntariado, aefectos de la ley, las actuaciones voluntariasespontáneas, esporádicas o prestadas al mar-gen de organizaciones, ejecutadas por razonesfamiliares, de amistad, benevolencia o buenavecindad.

II Plan Vasco del Voluntariado: clavesfundamentalesElena Ayarza ElorriagaDirectora de Bienestar SocialDepartamento de Vivienda y Asuntos SocialesGobierno Vasco

• Actividades de interés general

Tal como se ha podido comprobar por la defini-ción que hace la Ley 17/1998, de 25 de junio, delvoluntariado, sobre el concepto “voluntariado”,encontramos que se “entiende por voluntariado elconjunto de actividades de interés general”.

La Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariadoen su artículo 3, define actividades de interésgeneral como “las que comporten un compromisoa favor de la sociedad o de la persona, que sedesenvuelvan en el ámbito social, comunitario,cívico, cultural, de cooperación al desarrollo, deprotección al medio ambiente o cualquier otro denaturaleza análoga”.

La inclusión dentro de esta definición de la frase“cualquier otro de naturaleza análoga” deja lapuerta abierta para considerar como voluntariadoactividades no desarrolladas exclusivamente enlos ámbitos descritos en la ley. Es especialmenterelevante tener en cuenta este apartado, ya que elvoluntariado no conoce de fronteras, y es una desus fortalezas su presencia en diversos ámbitosde la sociedad.

• Organizaciones de Voluntariado

i. Las organizaciones que cuenten con voluntaria-do, cualquiera que sea su forma jurídica,habrán de estar legalmente constituidas y dota-das de personalidad jurídica propia, carecer deánimo de lucro, estar debidamente registradasen los correspondientes registros de fundacio-nes y asociaciones de competencia de la Comu-nidad Autónoma del País Vasco y desarrollarprogramas o proyectos en el marco de las acti-vidades de interés general definidas en el artí-culo 3 de esta ley.

ii. Se denominarán organizaciones de voluntaria-do las que, además de cumplir las anteriorescondiciones, estén integradas mayoritariamen-te por voluntarios/as y desarrollen la mayoríade sus programas o proyectos de acción funda-mentalmente a través de tales voluntarios ovoluntarias.

• Marco normativo

i. Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariado.

ii. Decreto 169/2000, de 1 de septiembre, porel que se aprueba el Reglamento de funcio-namiento del Censo General de Organizacio-nes del Voluntariado y se regulan determina-dos aspectos relativos al Voluntariado.

iii. Decreto 30/2003, de 18 de febrero, de fun-cionamiento del Consejo Vasco del Volunta-riado.

iv. Ley 1/1996, de 3 de abril, de Gestión deEmergencias de Euskadi.

v. Ley 1/2007, de 22 de febrero, de Coopera-ción para el Desarrollo.

vi. Proyecto de Decreto por el que se regula laparticipación voluntaria de la ciudadanía enel sistema vasco de atención de emergencia.

vii. Ley 7/2007, de 22 de junio, de Asociacionesde Euskadi.

viii. Ley 12/1994, de 17 de junio, de Fundacionesdel País Vasco.

ix. Ley 4/2005, de 18 de febrero, para la igual-dad de mujeres y hombres

x. Norma Foral 1/2004, de 24 de febrero, delas Junta General de Vizcaya, de régimen fis-cal de las entidades sin fines lucrativos y delos incentivos fiscales al mecenazgo.

xi. Norma Foral 3/2004, de 7 de abril, de lasJuntas Generales de Gipuzkoa, de régimenfiscal de las entidades sin fines lucrativos yde los incentivos fiscales al mecenazgo.

xii. Norma Foral 16/2004, de 12 de julio, de lasJuntas Generales de Álava, de régimen fiscalde las entidades sin fines lucrativos e incen-tivos fiscales al mecenazgo.

2. El diagnóstico participativo y susconclusiones

Una de las claves del II Plan Vasco del Voluntariadoha sido su Diagnóstico, elaborado de una forma par-ticipativa y abierta. Dicho proceso ha sido construi-do con información obtenida desde diferentes pun-tos de vista.

En primer lugar, la Evaluación y Balance Final del IPlan Vasco del Voluntariado 2003-2006 ha permitidoun conocimiento en profundidad de la realidad delvoluntariado. En segundo lugar, el trabajo realizadoen el seno del Consejo Vasco del Voluntariado, en elque se contó con la participación de agentes exper-tos que apoyaron el trabajo a lo largo de diferentesmomentos. En tercer lugar, la participación de enti-dades sin ánimo de lucro y de la Administraciónlocal que aportaron su experiencia y punto de vistamediante su presencia en diferentes talleres de tra-bajo desarrollados en los tres Territorios Históricos.

Todo ello ha contribuido de forma definitiva a laobtención de las siguientes conclusiones generales:

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• Sobre la situación del voluntariado se observa lacreciente preocupación de las organizaciones porla situación que atraviesa el voluntariado enestos momentos. La crisis o encrucijada del “aso-ciacionismo tradicional” ha dado paso a nuevasformas de solidaridad a las que las entidadesdeben adaptarse. Ya no vale una concepción tra-dicional del voluntariado sino que se exige unamodernización de los sistemas de captación,atención, trabajo e interacción con las personasvoluntarias por parte de las entidades y el fomen-to de otros tipos de voluntariado por parte de laAdministración pública.

• Sobre las organizaciones de/con voluntariado seobserva en la Comunidad Autónoma del PaísVasco una sociedad civil muy activa, proclive aparticipar en asociaciones y movimientos socia-les. Gracias a esto se ha podido desarrollar unpotente tejido asociativo, lo que ayuda a cons-truir un fuerte sentido de ciudadanía. El volunta-riado forma parte de estas entidades tan diver-sas, aunque las organizaciones han perdido lavisión de éste como grupo de interés importanteo prioritario dentro de ellas.

• Uno de los problemas fundamentales a la hora deestablecer políticas públicas en el voluntariado esla falta de un conocimiento real del sector, de surealidad, de sus límites, de sus organizaciones,etc.

• Junto con la falta de personas voluntarias en lasentidades sin ánimo de lucro, la siguiente grandemanda que se recoge en el Diagnóstico es lade la financiación y la formación, tanto de las per-sonas voluntarias como de las entidades.

• Existe un escenario complejo con múltiples agen-tes intervinientes. La consecución de una políticapública más eficiente en torno al voluntariadodependerá en gran medida del grado de entendi-miento que los diferentes agentes sean capacesde alcanzar a la hora de implementar actuacionesde manera coordinada con el objetivo de evitarduplicidad de esfuerzos y solapamiento de inicia-tivas.

3. Los agentes participantes

El segundo Plan Vasco del Voluntariado inicia suandadura con la colaboración de una serie de agen-tes, bien con responsabilidad directa en la imple-mentación de acciones (Responsables), o con res-ponsabilidad indirecta (Colaboradores). Eso noquiere decir que esté cerrado a la participación deotros entes interesados, siempre y cuando, claroestá, se diseñen acciones encaminadas a conseguirlos objetivos propuestos en el segundo Plan.

Tal y como propone el Plan, la situación ideal debe-ría plasmarse en la consideración que los diferentesagentes deberían tener por el Consejo Vasco delVoluntariado como el órgano aglutinador de las dife-rentes acciones previstas para el período 2008-2010. Es decir, un ayuntamiento podría considerarinteresante el alineamiento con los objetivos del IIPlan Vasco del Voluntariado y decidir el diseño deuna o varias acciones acordes. En este planteamien-to, dicho ayuntamiento debería encontrar en el Con-sejo, o en las herramientas de las que se dota parasu funcionamiento, una colaboración válida y unaayuda eficaz para su desarrollo.

Por consiguiente, se considera que la foto de salidadel segundo Plan no debería ser necesariamenteigual que la foto final que se obtenga en el año2010. La previsión es que los agentes, las acciones yel presupuesto puedan cambiar considerablemente.

4. Plan operativo

Al hilo del razonamiento anterior, se puede conside-rar que el objetivo último del II Plan Vasco del Volun-tariado consistirá en alinear las acciones de diversosagentes presentes en el escenario del voluntariadoalrededor de una estrategia conjunta definida por elConsejo Vasco del Voluntariado, para el período2008-2010. Dichas acciones y agentes contribuirán aalcanzar una serie de metas propuestas en torno atres líneas estratégicas, seis objetivos generales ydoce objetivos específicos (ver tabla 1).

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En primer lugar, en la Línea Estratégica 1 se trataránde implementar acciones que tengan por objetivo lasensibilización y la concienciación de la ciudadaníasobre la importancia que el voluntariado tiene en eldesarrollo de nuestra sociedad. Especialmente,entre la juventud, de la que preocupa su pérdida devalores solidarios y su escaso compromiso de per-manencia en el seno de las entidades sin ánimo delucro.

Dos programas que merece la pena destacar serían,por un lado, los implementados por las AgenciasERDU, GIZALDE y BOLUNTA en colaboración con laDirección de Bienestar Social, programas que tienenpor objetivo la sensibilización y la captación de per-sonas voluntarias en centros educativos de la Comu-nidad Autónoma del País Vasco1.

Por otro lado, el desarrollo de un convenio entre laDirección de Bienestar Social y la Universidad de

Deusto para los mismos fines, a través de la crea-ción de una página Web(http://www.voluntariado.deusto.net). Un espaciodonde confluyen entidades sin ánimo de lucro y per-sonas voluntarias. Las primeras ofertarán oportuni-dades para realizar voluntariado y campos de traba-jo, mientras que la UD se encargará de la promociónentre sus estudiantes, profesorado y personal nodocente con el fin de cubrir las posibles ofertas.

Así mismo, en la Línea Estratégica 1 se trabaja deforma coordinada entre los diferentes agentes con elobjetivo de profundizar en el conocimiento real de lasituación del voluntariado en la Comunidad Autóno-ma del País Vasco. Para ello, se espera contar parael año 2010 con una serie de estudios divididos porámbitos de actuación o por temáticas que nos ofrez-can una visión más global y profunda del voluntaria-do. Algunas de las propuestas con las que se traba-ja, se resumen a continuación:

• Propuesta 1: Estudio en relación con los que ya sedesarrollan desde Gobierno Vasco, pero con enti-dades del ámbito del Departamento en cuestión.La idea es tener una visión aproximada de lo queabarca el sector para 2010. No desde un punto de

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LINEA ESTRATÉGICA OBJETIVOS GENERALES OBJETIVOS ESPECÍFICOS

Construir una ciudadaníasensible y activa con la

acción voluntaria.

SensibilizaciónCaptación

Investigación

Fomentar la sensibilización de los jóvenes y la captación de personas voluntariasen los diferentes ámbitos educativos de la CAPV.

Fomentar la sensibilización y la captación de personas voluntarias en la sociedady entre los agentes relacionados con el voluntariado.

Fomentar la sensibilización, la captación de personas voluntarias y la relación entreempresas y entidades sin ánimo de lucro a través del voluntariado empresarial.

Fomentar la investigación y el conocimiento real de la situación del voluntariadoen la CAPV.

Fomentar el desarrollo de un tejido asociativo

dinámico, preparado pararesponder a los retos

del voluntariadoen el futuro.

Apoyo y fomento

Proporcionar apoyo para consolidar el papel de las personas voluntarias dentro delas entidades sin ánimo de lucro con el objetivo de conseguir una mejora en lacalidad de la acción voluntaria.

Proporcionar apoyo técnico y económico con el objetivo de mejorar la sostenibili-dad, transparencia y progresar en la modernización organizativa de las entidadessin ánimo de lucro.

Proporcionar apoyo a las personas voluntarias en todos los procesos formativos.

Proporcionar apoyo a las entidades sin ánimo de lucro en todos los procesos for-mativos.

Configurar y potenciar los espacios de

voluntariado existentespara la plena coordinación

de los agentes que lo conforman.

Coordinación

Promoción de una cultura de coordinación y del marco existente (Ley 17/1998, de25 de junio, del voluntariado - II Plan Vasco del Voluntariado, Censo General de lasOrganizaciones de Voluntariado, Consejo Vasco del Voluntariado) como instrumen-tos reguladores y vertebradores en materia de voluntariado.

Apoyo y potenciación de las estructuras existentes y creación de otras nuevaspara la interrelación entre todos los agentes tanto a nivel vasco como europeo entorno al voluntariado.

Promoción y apoyo del uso de las tecnologías de la información y la comunicación(tic’s) como eje vertebrador de los procesos de coordinación en torno al volunta-riado.

Mejorar los procesos de coordinación a nivel de administración con el objetivo decrear sinergias favorables a la promoción del voluntariado impidiendo con ello laduplicación de esfuerzos.

Fuente: II Plan Vasco del Voluntariado.

1 Agencia Bolunta: Hirikide, programa de educación en valores.Agencia Gizalde: Ireki begiak, elkartu eta ekin. Abre los ojos, únetey actúa. Agencia Erdu: Eta zu, Zergatik ez? Mugi zaitez! Y tú ¿Porqué no? ¡Muévete!

vista de la persona voluntaria, sino de las entida-des sin ánimo de lucro.

– Deberían medirse como mínimo los mismosítems que los que contempla el que realiza elConsejo Vasco del Voluntariado.

– Permitiría la realización de análisis comparati-vos por TTHH y por sectores.

• Propuesta 2: Desde el Comité de las Regiones seestima que existe un déficit de investigaciones ydatos estadísticos sobre el voluntariado, por loque:

– Destaca la necesidad de abordar inmediata-mente la falta de unas estadísticas completasy precisas a nivel nacional o comunitariosobre la contribución económica del volunta-riado;

– Insta a los Estados miembros a recabar datosestadísticos precisos acerca de la interven-ción del voluntariado también a nivel local yregional para apoyar el desarrollo de iniciati-vas apropiadas a ambos niveles;

– Pide a la Comisión Europea que lleve a cabouna compilación de datos más sistemáticasobre los voluntarios y los servicios que pres-tan, y está a favor de que se incluya el volun-tariado como categoría específica de lasCuentas Estadísticas de EUROSTAT a fin deevaluar con exactitud el valor económico delvoluntariado;

– Recomienda la realización de investigacionescomparativas sobre voluntariado en toda laUE con vistas a obtener datos sobre sus ten-dencias de desarrollo, alcance y característi-cas a nivel nacional, regional y local. Esto per-mitirá indicar claramente cuáles son lassimilitudes y diferencias culturales en relacióncon la infraestructura y las actividades volun-tarias;

– Recomienda que se proceda a la investigacióna escala de la UE para determinar experien-cias de mejores prácticas en la promoción yapoyo al voluntariado a nivel local y regional.En función de las conclusiones de la investiga-ción, las zonas con más experiencia históricaen voluntariado podrían ayudar a otras regio-nes y municipios a crear nuevas iniciativas.

• Propuesta 3: Otros temas de interés.

– Voluntariado Empresarial en el marco de laResponsabilidad Social de las Empresas.

– Voluntariado Virtual. Nuevas Tecnologías.

– El voluntariado de las personas menores deedad.

– Conocer la realidad de las entidades en cuan-to a los sistemas de gestión de calidad y crite-rios que se utilizan.

– Relación entre el personal remunerado y per-sonas voluntarias en el seno de las organiza-ciones de voluntariado.

La Dirección de Participación Ciudadana, la Direc-ción de Inmigración, la Dirección de Cooperación alDesarrollo, el Dpto. de Interior, el Dpto. de Sanidad,el Dpto. de Medio Ambiente y Ordenación del territo-rio por parte del Gobierno Vasco, el Dpto. de PolíticaSocial de la Diputación Foral de Gipuzkoa, la Direc-ción de Infancia, Mujer y Personas con Discapacidady Emakunde – Instituto respaldan esta iniciativa.

Respecto a la segunda gran demanda que se recogeen el Dignóstico y que ya se ha mencionado ante-riormente, el segundo Plan Vasco del Voluntariadopropone una Línea Estratégica 2 en la que se pue-dan afrontar cuestiones relativas a la financiación,principalmente a través de las subvenciones que losdiferentes agentes conceden para la puesta en mar-cha de programas concretos.

En este sentido, se ha de recordar que éste es unPlan de voluntariado, no de promoción del asocia-cionismo, por lo que muchas cuestiones se han pro-curado descender hasta ese nivel, tratando de ponerel foco en cómo plantear acciones que incidiesendirectamente en las personas voluntarias. Por otrolado, tampoco se puede obviar que el voluntariadose conforma como una esfera más dentro del “todo”que es una entidad sin ánimo de lucro, por lo que, amenudo, no se puede tratar de actuar sobre él sinatravesar el resto.

Así, como propuesta que el II Plan Vasco del Volunta-riado realiza a los siguientes agentes, se recoge lainclusión en las diferentes órdenes de ayudas quegeneralmente abarcan el “asociacionismo” de unaforma general, la inclusión de uno o varios de lossiguientes criterios:

• Obligación de las entidades sin ánimo de lucrosolicitantes de estar censadas en el Censo Gene-ral de Organizaciones de Voluntariado. De no serposible, se puede informar sobre su existencia.

• Introducción de una perspectiva de voluntariadoen el preámbulo/exposición de motivos, puestoque es importante que se visibilidad y el recono-cimiento a su labor dentro de las entidades sinánimo de lucro.

• Desagregación de datos relativos al voluntariadoen los proyectos que presentan las entidades sinánimo de lucro.

• Financiación de proyectos específicos de volunta-riado dentro de órdenes de ayudas más generales.

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Por último, la conclusión más importante que sepuede extraer del Diagnóstico en su relación con laLínea Estratégica 3 debe ser la necesaria reafirma-ción en los elementos, herramientas y espacioscomunes que vertebran la acción voluntaria.

En este sentido, se puede concluir que:

• la Ley 17/1998, de 25 de junio, del voluntariadoes el marco que regula el voluntariado en laComunidad Autónoma del País Vasco.

• el Consejo Vasco del Voluntariado es el órgano enel que se encuentran los diferentes agentes rela-cionados con la materia.

• Durante el período 2008-2010 se profundizará enla coordinación de las diferentes perspectivascon el objetivo de crear sinergias favorables aldesarrollo del segundo Plan, incrementar elnúmero y la calidad de las acciones implementa-das en el Plan Operativo y ampliar el número deagentes intervinientes.

Existe un escenario complejo con múltiples agentesintervinientes. La consecución de una política públi-ca más eficiente en torno al voluntariado dependeráen gran medida del grado de entendimiento que losdiferentes agentes sean capaces de alcanzar a lahora de implementar actuaciones de manera coordi-nada con el objetivo de evitar duplicidad de esfuer-zos y solapamiento de iniciativas.

5. Presupuesto

Respecto al I Plan Vasco del Voluntariado, se podrí-an extraer las siguientes conclusiones:

1. El presupuesto global del II Plan Vasco del Volun-tariaTdo ha aumentado de los 13.446.942,95 €recogidos en el Balance Final del I Plan Vasco delVoluntariado hasta los 30.196.000,90 € que seestiman para el II Plan Vasco del Voluntariado.Este incremento general se debe en gran medidaal trabajo realizado en las diferentes órdenes deayudas para identificar el voluntariado en las dife-rentes actividades y programas subvencionados.En este sentido, el Gobierno Vasco sería un expo-nente de este nuevo criterio al pasar de los

2.107.070,38 € del I PVV hasta los 17.418.523,00 €,lo que supondría una participación del 57,68%con respecto al total.

2. Otra justificación de este incremento presupues-tario se podría encontrar en el aumento del núme-ro de agentes que implementan acciones en el IIPlan Vasco del Voluntariado, especialmente delGobierno Vasco.

3. las Diputaciones Forales han pasado de los5.864.317,29 € del I PVV a los 9.036.210,00 €, loque supone una responsabilidad del 29,93% en elpresupuesto global del II PVV. El incremento pre-supuestario de las Diputaciones tendría similarjustificación que el del Gobierno Vasco, expuestaanteriormente.

4. Las Agencias de voluntariado han pasado de975.891,41 € a 3.699.267,90 €, lo que supondríauna responsabilidad del 12,25 € en el II PVV. Eneste caso, si para durante el primer Plan se consi-deraban solamente los programas implementa-dos, en el segundo se ha entendido que toda laactividad de estos agentes está dedicada a la pro-moción del voluntariado, por lo que se computa eltotal de su presupuesto.

5. De esta forma, el Gobierno Vasco ha pasado desustentar el 15,67% del presupuesto del I PVV aimplementar acciones por valor del 57,68%, lasDiputaciones Forales pasan del 43,61% del presu-puesto del I PVV al 29,93% en el segundo, mien-tras que las agencias pasarían del 7,26% al12,25%.

6. Evaluación y sistema de indicadores

El sistema de evaluación del II Plan Vasco del Volun-tariado distingue dos momentos especiales que sepueden encuadrar en los dos apartados que seexplican a continuación:

• Seguimiento del II Plan Vasco del Voluntariado.Para esta situación cada acción se dota de unaserie de indicadores de seguimiento y objetivos.Cada agente es responsable de realizar las accio-nes necesarias para alcanzarlos y medirlos. Porejemplo:

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Acción 1. Promoción de una cultura de coordinación y del marco existente por medio de la impresión y difusión del II PlanVasco del VoluntariadoResponsables Dpto. de Vivienda y Asuntos Sociales – Dirección de Bienestar Social Consejo Vasco del VoluntariadoColaboradoresCalendario 2008

xPresupuesto

Indicador Objetivo ConseguidoNº de ejemplares editados y distribuidos 1.000

Indicadores de seguimiento % de miembros del CVV satisfechos > 70 %Difusión del II Plan Vasco del Voluntariado a todas las entidades censadas. 250Nº de envíos del II Plan Vasco del Voluntariado por correo electrónico. 1.000

• Evaluación del II Plan Vasco del Voluntariado. Unavez desplegadas todas las acciones y consegui-dos los indicadores de seguimiento, llegará elmomento de valorar lo conseguido por el Plan entorno a diferentes campos: Objetivos propuestos;Eficacia; Eficiencia; Cobertura; Utilización; Cali-dad del servicio o programa; Satisfacción.

• Para la medición del impacto del segundo PlanVasco del Voluntariado se utilizarán como fuenteslos Informes sobre la Situación del Voluntariadoen la Comunidad Autónoma del País Vasco y

datos pertenecientes al Instituto Vasco de Esta-dística (Eustat).

A continuación, se presentan los resultados más sig-nificativos que se esperan obtener una vez desple-gado el Plan Operativo del II Plan Vasco del Volunta-riado. El presente trabajo debe contribuir alestablecimiento de una priorización, poniendo elfoco en una serie de indicadores que se podríanconsiderar como claves a la hora de desplegar laestrategia.

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Líneas estratégicas Línea Estratégica 1. Construiruna ciudadanía sensible y acti-va con la acción voluntaria

Línea Estratégica 2. Fomentar eldesarrollo de un tejido asociati-vo dinámico, preparado pararesponder a los retos del volun-tariado en el futuro

Línea estratégica 3. Configurary potenciar los espacios devoluntariado existentes para laplena coordinación de los agen-tes que los conforman

Objetivos generales Sensibilización, captación,investigación

Apoyo y fomento de la actividadde las entidades sin ánimo delucro y de las personas volunta-rias

Coordinación

Resultados e indicadores • Incremento del número depersonas de la ComunidadAutónoma Vasca que partici-pan en programas de volunta-riado.

• Incremento del nº de perso-nas asociadas en entidadessin ánimo de lucro en el ámbi-to de la CAPV.

• Incremento anual del númerode personas jóvenes de laComunidad Autónoma Vascaque reciben información sobrevoluntariado.

• Incremento del nº de entida-des sin ánimo de lucro censa-das en el Censo General delas Organizaciones de Volun-tariado en el ámbito de laCAPV.

• Incremento anual del númerode personas de la ComunidadAutónoma Vasca que recibeninformación sobre voluntaria-do.

• Número de entidades sinánimo de lucro informadassobre los conceptos relativosal Voluntariado Empresarial.

• Número de empresas informa-das sobre los conceptos relati-vos al Voluntariado Empresa-rial.

• % de entidades sin ánimo delucro que actualizan sus datosen el Censo General de Orga-nizaciones de Voluntariado enel período de duración del IIPVV.

• Incremento de las entidadessin ánimo de lucro censadasque cuentan con estatutointerno del voluntariado.

• 100% de entidades sin ánimode lucro censadas en el CensoGeneral de Organizaciones deVoluntariado con seguro delas personas voluntarias.

• Incremento del número deentidades sin ánimo de lucrocensadas en el Censo Generalde Organizaciones de Volunta-riado que cuentan con perso-na responsable del voluntaria-do.

• Nº de personas beneficiadasdirectamente de la actividadde las Entidades sin Ánimo deLucro censadas en el CensoGeneral de Organizaciones deVoluntariado.

• Nº de programas realizados yevaluados.

• Nº de personas voluntariasque colaboran con los proyec-tos subvencionados por laAdministración Pública.

• Incremento del número depersonas formadas.

• Incremento del número deentidades formadas Introduc-ción de nuevas acciones en elII Plan Vasco del Voluntariadoen base al trabajo del ConsejoVasco del Voluntariado.

• Incremento del número deentidades sin ánimo de lucrocensadas en el Censo Generalde las Organizaciones segúnsu ámbito de actuación en laCAPV.

• Incremento en el nº de nuevasiniciativas puestas en marchapor agentes participantes enel II Plan Vasco del Voluntaria-do en base a la inercia gene-rada por el Plan.

Tabla 2. Líneas estratégicas, objetivos generales y resultados e indicadores del II Plan Vasco de Inserción

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Por consiguiente, será de vital importancia quetodos los agentes participantes en el despliegue delsegundo Plan entiendan que las acciones que imple-mentan no constituyen un ejercicio independiente,sino que contribuyen en una confluencia con otrasacciones a la consecución de los objetivos genera-les. Para ello, será estrictamente necesaria la correc-ta medición de los indicadores de seguimiento facili-tados.

Con el objetivo de realizar este seguimiento, el Con-sejo Vasco del Voluntariado ha constituido un Grupode Trabajo Permanente integrado de forma paritariapor entidades sin ánimo de lucro y Administraciónpública, precisamente con la encomienda fundamen-tal del Consejo Vasco del Voluntariado de ejercercomo catalizador.

7. Conclusión

Una vez aprobado el segundo Plan Vasco del Volun-tariado llega el momento más importante, el des-pliegue de su plan operativo. Todo está por hacer.Se cuenta con un compromiso de mínimos, pero elverdadero reto debe estar en reforzar la presenciade los agentes que ya forman parte del Plan Operati-vo y, seguidamente, conseguir en los próximos añosun incremento constante de apoyos alineados en lamisma dirección. Ahí es donde radicará el verdaderoéxito del Plan. Porque este Plan, es un ejercicio quesiempre está por acabar. Y esto, para LA Direcciónde Bienestar Social constituye una virtud, nunca undefecto. De esta forma, se pueden sumar nuevosagentes con nuevas acciones que, necesariamente,deben cuadrar con las Líneas Estratégicas que sequieren promocionar, se pueden crear nuevas siner-gias entre los actores que ya tienen puesto el “foco”en el Plan, se pueden añadir nuevos indicadores quenos aporten una visión más clara de lo que el volun-tariado representa en nuestra sociedad, en la socie-dad vasca del siglo XXI.

Por otro lado, tampoco debe suponer ningún hándi-cap su período de duración, puesto que la base yaestá colocada y viene consensuada por los diferen-tes agentes presentes en el Consejo Vasco del Volun-tariado. Se cuenta con una herramienta válida, porlo que todos los esfuerzos a partir de ahora deberí-an ir enfocados a la elaboración de acciones orienta-das a la consecución de los objetivos y metas pro-puestas.

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Lantegi Batuak es una organización no lucrativacuya misión consiste en la generación de oportuni-dades laborales de calidad para personas con disca-pacidad, preferentemente intelectual y de Bizkaia.Desarrolla su labor desde 1983, creando y gestio-nando actividades industriales y de servicios, queposibilitan a las personas seguir un itinerario deinserción sociolaboral, que abarca desde la orienta-ción y la formación, a los programas ocupacionalesy especiales de empleo, hasta el empleo ordinario.Desde que en 2002 incorporara a personas conenfermedad mental en CEE, emplea a personas contodo tipo de discapacidades. Actualmente trabajanen Lantegi Batuak más de 2.200 personas con dis-capacidad, de las que el 70% son personas con dis-capacidad intelectual, el 25% personas con discapa-cidad física o sensorial y el 5%, personas conenfermedad mental. Su experiencia, siempre inno-vadora, en la integración laboral de personas condiscapacidad, ha utilizado la I+D+i para contribuiral reto de integrar a personas con enfermedad men-tal en el mercado de trabajo. En este artículo seresumen las claves que han descubierto en estecamino.

1. EHLABE como motor del empleo de laspersonas con discapacidad en la CAPV

Nacida en 1987, Euskal Herriko Lan BabestuarenElkartea (EHLABE) se constituye en la asociación deentidades de trabajo protegido en Euskadi, agluti-nando a la práctica totalidad de organizaciones nolucrativas que generan empleo para personas condiscapacidad (Gureak y Katea Legaia en Gipuzkoa,Lantegi Batuak, Usoa y Ranzari en Bizkaia e Indesa–Instituto Foral de Bienestar Social de la DiputaciónForal en Araba).

En la actualidad, prestando servicios a más de 1.000clientes, en múltiples sectores de actividad (subcon-tratación industrial, jardinería, limpieza, lavandería,enclaves, servicios auxiliares, marketing directo y unlargo etcétera) y repartidas por más de cien centrosde trabajo distribuidos por toda la geografía vasca,aglutina a 4.100 personas con discapacidad intelec-tual, 2.600 con discapacidades físicas o sensorialesy 800 con enfermedad mental.

– Casi 6.000 personas con discapacidad en CentrosEspeciales de Empleo (lo que representa un 15%del total del empleo especial en el Estado Espa-ñol).

– Más de 2.000 personas en empleos normalizados(jardinería, limpieza, enclaves, servicios, hostele-ría, etc.).

– Más de 1.000 personas con discapacidad enempleo en empresas (contratadas por empresas“ordinarias”).

Por tanto, solamente resaltar de inicio, que se tratade una asociación de entidades que cuentan con unconocimiento muy cercano del mercado de trabajo,de las necesidades sociales del colectivo de perso-nas con discapacidad y de las oportunidades quepueden generarse como consecuencia de las necesi-

Claves en la inserción laboral depersonas con enfermedad mental1

Txema FrancoDirector GeneralLantegi Batuak

1 Este artículo está basado en una ponencia presentada por elautor en la jornada organizada por EHLABE en los Cursos de Veranode la EHU-UPV 2008 bajo el título “Inserción laboral de personascon enfermedad mental en la CAPV”.

dades reales del tejido industrial y de servicios en laCAPV.

2. Una pretensión práctica sobre la basede la experiencia

La pretensión de este artículo es eminentementepráctica. Sobre la base de la experiencia desarrolla-da en nuestra organización, dando empleo en Lante-gi Batuak a más de 150 personas con enfermedadmental desde el año 2002, hemos tratado de resu-mir en una serie de consideraciones las claves de loque sería una integración laboral exitosa. Por ello,creemos que compartir nuestra experiencia puedecontribuir a la mejora del empleo de las personascon enfermedad mental, ya que se trata de un colec-tivo con graves dificultades de inserción social ylaboral.

Trasladar la experiencia práctica en forma de trans-ferencia del conocimiento que atesoramos, es unreto al que no podemos renunciar desde la perspec-tiva académica, de investigación y de desarrollo. Laoportunidad que se nos brinda en este caso es unclaro ejemplo de la necesaria colaboración para ladifusión y la puesta en valor del know how que enmateria de integración laboral de personas con dis-capacidad, todos tenemos.

Lantegi Batuak es una organización no lucrativa conmás de 25 años de experiencia, que genera oportu-nidades laborales de calidad, con el fin de lograr elmáximo desarrollo de las personas con discapaci-dad, preferentemente intelectual y de Bizkaia. Estasoportunidades son generadas creando y gestionan-do actividades industriales y de servicios, que posi-bilitan a las personas seguir un itinerario de inser-ción sociolaboral, que abarca desde la orientación yla formación, a los centros ocupacionales y especia-les de empleo, hasta el empleo ordinario.

En la actualidad, componen la estructura de perso-nas en Lantegi Batuak, más de 2.200 personas condiscapacidad, casi 1.300 de las cuales, trabajan enCentro Especial de Empleo, 835 son personas usua-rias de Centro Ocupacional y más de 100 están yacontratadas por empresas vizcaínas.

Por tipos de discapacidad, nos encontramos que enel Servicio Ocupacional atiende a personas con dis-capacidad intelectual mayoritariamente (98%), yaque sólo un dos por ciento de las personas usuariastienen una discapacidad derivada de daño cerebral yno de origen intelectual. En el régimen laboral espe-cial se da una mayor variedad en cuanto a la tipolo-gía de la discapacidad, ya que contamos con 576personas con discapacidad intelectual, 129 personascon enfermedad mental y 517 personas con discapa-cidades físicas o sensoriales.

El equipo de personas sin discapacidad que trabajanen Lantegi Batuak como profesionales de apoyosupera los 300 y tiene una base y composición pro-fesional multidisciplinar. Lantegi Batuak cuenta con19 Talleres o Centros, repartidos por Bizkaia, conuna actividad eminentemente industrial y 9 Servi-cios en el exterior realizando labores de jardinería,limpieza, enclaves, etc.

3. Tejer la red de apoyo para el empleopara las personas con enfermedad mental

Aplicamos a la práctica de la incorporación de laspersonas con enfermedad mental al trabajo, nuestraexperiencia previa con otros colectivos de personascon enfermedad mental. Incluso incorporamos losaprendizajes de los fracasos obtenidos con carácterprevio en intentos no estructurados, de incorpora-ción de personas con discapacidades físicas y/osensoriales allá por 1995.

Así, planteamos desarrollar un itinerario de inser-ción laboral para personas con enfermedad mental,creando un Servicio de atención especializado quegarantizase la implantación de una metodología deintervención holística, de manera que mejorase lacapacidad de empleabilidad de las personas conenfermedad mental en Lantegi Batuak. Fue en el año2002 cuando empezamos a trabajar con el colectivode personas con enfermedad mental. Como antece-dente más inmediato y más cercano en cuanto a lafilosofía de trabajo, contábamos con la positivaexperiencia desarrollada por Gureak en Gipuzkoa ycon las limitaciones con las que se había encontradoEragintza en Bizkaia para dar respuesta a todas lasnecesidades que estaban siendo planteadas por laspersonas con enfermedad mental en nuestro Territo-rio Histórico.

Y empezamos con un proceso de orientación estruc-turado, que antes de producirse coordinaba coninformes de carácter psiquiátrico en colaboracióncon Osakidetza, a través del establecimiento de unprotocolo formal de colaboración con AVIFES, Funda-ción Eragintza, Ehlabe y la red pública de SaludMental. Hasta la fecha, hemos recibido más de1.000 solicitudes de orientación en Bizkaia.

Seguimos con un proceso de formación específicopara los grupos homogéneos de personas que seplantearon. Estos cursos, en los que han participado119 personas con enfermedad mental, constaban demódulos de orientación y apoyo en el proceso deinserción, formación en el puesto de trabajo y forma-ción en habilidades complementarias (habilidadessociales, ergonomía y factores psicosociales, cali-dad, prevención de riesgos laborales, etc.). Plantea-mos el proceso de integración laboral, en el marcode un desarrollo del itinerario con carácter flexible(que abarca a los talleres, a los servicios y a los

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En segundo lugar, a través de un programa de for-mación e intercambio de prácticas y experienciasrealizado en colaboración con Avifes, dimos forma-ción a 203 profesionales de Lantegi Batuak. Eranecesario introducir en la cultura profesional denuestra Organización la eliminación de los estigmasque lleva asociada la enfermedad mental y nadamejor que la formación práctica impartida por quie-nes conocen su realidad. En este campo, otros 39profesionales de Lantegi Batuak recibieron forma-ción por parte de los Centros de Salud Mental deOsakidetza (concretamente, fue impartida por elequipo técnico del CSM de Basauri y el CSM deDurango) y se han producido visitas guiadas a Lante-gi Batuak desde Hospitales y Centros de Salud Men-tal para que conociesen nuestra realidad.

En tercer lugar, fuimos pioneros en integrar la pers-pectiva de género en el abordaje de la empleabili-dad de las mujeres con enfermedad mental, ya quedetectado el problema de unas mayores tasas deinactividad, incluimos desde el inicio del proyectoesta perspectiva, que se materializó con campañasde sensibilización y un estudio realizado en colabo-ración con el CSM de Basauri de Osakidetza.

4. La inquietud por avanzar a través de laI+D+i en el ámbito social

En los últimos años, se han publicado dos estudiosrealizados en Lantegi Batuak bajo la dirección deNatxo Martinez Rueda, de la Universidad de Deustoy financiados por el programa social de I+D+i de laObra Social de BBK. Estos estudios han pretendidoun acercamiento científico a una materia, en la queprácticamente no hay literatura en castellano. Conesta pretensión, se ha tratado de plantear un doble

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Gráfico 1. Evolución de las personas con enfermedad mental trabajando en CEE en Lantegi Batuak

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20

40

60

80

100

120

140

2002 2003 2004 2005 2006 2007

Hombres

Mujeres

Total

enclaves) y por el que trabajan 129 personas conenfermedad mental. Son aquellas que mantienen suempleo tras la oportunidad laboral que les supusosu participación en este proceso.

Cuadro 1. Personas con enfermedad mental registradas porLantegi Batuak

Hombres Mujeres TotalSolicitudes recibidas 741 390 1.131Alumnos/as que ha seguidocursos de formación 86 33 119Personas trabajando enLantegi Batuak 82 47 129Personas en lista de espera(con orientación a empleo) 49 36 85

Pero esto no era suficiente y fuimos conscientes deque era necesario tejer otra serie de redes de apoyoa la inserción,

En primer lugar, consideramos imprescindible lapresentación de Lantegi Batuak a otras organizacio-nes, pues en Bizkaia se desconocía la apertura denuestras puertas al colectivo de personas con enfer-medad mental. Además, fruto de la especializaciónen la intervención sociolaboral con personas condiscapacidad intelectual y otras discapacidades, nosidentificaban sólo como la solución para esas tipolo-gías de personas. En este empeño por acercar larealidad de Lantegi Batuak hicimos presentaciones a37 Servicios Sociales de Base, a 38 Centros SaludMental y Hospitales generales y Psiquiátricos, a 21profesionales de Avifes (Asociación Vizcaína deFamiliares de Enfermos Psíquicos), a 40 organizacio-nes sociales diferentes, a 29 Centros de orientaciónlaboral comunitarios y mantuvimos encuentros con125 representantes de centros educativos

enfoque, teniendo en cuenta la perspectiva de laspersonas con enfermedad mental, pero también ladel personal de apoyo en su proceso de integraciónlaboral.

Estos estudios son “Factores de éxito en la integra-ción laboral en Centro Especial de Empleo de perso-nas con trastorno mental desde la perspectiva de losy las profesionales” (Lantegi Batuak, 2006) y “Facto-res de éxito en la integración laboral en Centro Espe-cial de Empleo de personas con trastorno mentaldesde su perspectiva” (Lantegi Batuak, 2007).

A partir de un estudio sobre el universo de perso-nas, profesionales y usuarias, de las que disponía-mos datos, hemos podido acercarnos un poco más ala realidad del colectivo desde la perspectiva labo-ral. Sin duda que estos estudios, han ido más alláde lo puramente científico, pues han contribuido avalidar algunas hipótesis de partida y a arrojar másluz sobre los aspectos que habremos de mejorar enel futuro si queremos seguir contribuyendo a lamejora de la calidad de vida a través del proceso deinserción sociolaboral de las personas con enferme-dad mental.

5. El resultado de los estudios

La distribución en función de su diagnóstico, de laspersonas con enfermedad mental que trabajan en laactualidad en Lantegi Batuak, se distribuye de lasiguiente manera:

La muestra de profesionales que participó en elestudio fue de 63 personas, de los el 54% (más de lamitad) desempeñaban labores de apoyo en Talleresfrente al 41% que trabajaban en Servicios. El 5% res-tante lo constituían técnicos de las Áreas de Apoyo(servicios generales). Según los profesionales(PROF), la intensidad del apoyo requerido por laspersonas con enfermedad mental que trabajan enLantegi Batuak (PCEM), es una variable que dependede cada caso particular (60,3%), similar al que nece-sitan otras personas con discapacidad (17,5%),mayor que el que requieren otras personas con dis-capacidad (15,9%) y sólo es menor el apoyo requeri-do en opinión del 6,3% de los PROF consultados.

En el rendimiento por dimensiones, por parte de losPROF en relación con las PCEM, los tres aspectosmás valorados (en una escala de 1 al 5) fueron lapuntualidad, la relación con los profesionales y laautonomía, mientras que los tres aspectos menosvalorados fueron la atención-concentración, el ritmoy la polivalencia.

En cuanto a la percepción de su satisfacción, desta-ca la alta valoración de las relaciones con los profe-sionales de apoyo. En general, todas las cuestionesson bien valoradas, a excepción de una cuestión, elsalario. Destaca, en el plano negativo, a baja satis-facción con el salario que perciben.

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Gráfico 2 . Personas con enfermedad mental en Lantegi Batuak, por diagnósticos

Trastorno personalidad

Esquizofrenia y otros trastornos psicóticos

Trastorno de ansiedad

Trastorno del estado de ánimo

7% 25%

55%

13%

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Autonomía 3,81

Aprendizaje de tareas 3,75

Calidad de las tareas 3,67

Atención-concentración 3,19

Ritmo 3,19

Constancia 3,60

Puntualidad 4,21

No absentismo 3,33

Responsabilidad 3,57

Polivalencia 3,32

Relaciones con compañeros 3,32

Relaciones con profesionales 3,89

Gráfico 3. Rendimiento por dimensiones de las PCEM según los PROF

0 1 32 4

0 1 32 4

Tareas

Desplazamientos

Horario de trabajo

Salario

Compañeros

Profesionales

Gráfico 4. Satisfacción percibida de las PCEM según los PROF

En 2007 el salario medio bruto anual que percibióuna persona con enfermedad mental que trabajabaen Lantegi Batuak ascendió a 9.560 euros. Las pau-tas de interacción que los PROF han consideradocomo más importantes, de cara a lograr el éxito dela inserción laboral de las PCEM, son la atención alos estados emocionales, la atención a sus cambiosde conducta y la práctica de una escucha activa. Porel contrario, las pautas que son consideradas comomenos eficaces son las constituidas por reunirseperiódicamente, utilizar registros de los progresos yestablecer pactos y acuerdos por escrito.

Por su parte, las personas con enfermedad mental,que trabajan en Lantegi Batuak han evaluado suautopercepción del rendimiento, valorándose muypositivamente (4,37 sobre 5) frente a la media quelos PROF otorgaban al rendimiento de las PCEM yque, aún siendo positiva, se quedaba en el 3,57sobre cinco. Los tres factores más valorados en losque más se valoran ellas mismas, son el cumpli-miento del horario de trabajo, la puntualidad y laasistencia, mientras que las cuestiones menos valo-radas son la fiabilidad, la confianza que en ellosdepositan los profesionales y la autonomía.

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Establecer por escritoacuerdos, pactos

Utilizar registros de progresos

Reunirse periodicamente

Preguntar por sugerenciasDar información ayude

autoobservarseDiseñar adaptaciones

facilitar tareas

Comentar, repetir, recordar

Dar responsabilidadesPreguntar y consultar

a los operarios

Simplificar las instrucciones

Preparar cambios de tareas

Estructurar y organizar trabajo

Facilitar relaciones compañerosAlabar, mostrar aprobación

y animar

Hace críticas privado tacto

Escuchar activamente

Atención cambios de conducta

Atención estados emocionales

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2,64

2,97

3,02

3,03

3,11

3,16

3,24

3,24

3,38

3,48

3,60

3,79

4,07

4,08

4,10

4,48

Gráfico 5. Pautas de interacción que benefician a las PCEM según los PROF

0 1 2 50,5 1,5 2,5 3 3,5 4 4,5

A la hora de valorar su situación laboral, las PCEMvaloran muy positivamente su satisfacción en gene-ral y el proceso de incorporación al puesto de traba-jo, mientras que en la cola, se situarían el segui-

miento que reciben una vez incorporadas y las con-diciones laborales (destacando el tema salarial ycoincidiendo con la percepción de los PROF).

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Cumplo el horario de trabajo

Llego puntual a trabajar

Acudo siempre al trabajo

Estoy atento/a en las tareas

Me esfuerzo en el trabajoSoy capaz de realizar

tareas diferentes

Soy constante en mi trabajoAprendo con facilidad

nuevas tareas

Realizo bien mi trabajo

Soy una persona autónomaLos monitores/as…

creen que trabajo bienCometo pocos errores

en mi trabajo

Puntuación total

4,70

4,57

4,65

4,53

4,52

4,46

4,45

4,27

4,25

4,13

4,08

3,78

4,37

0 1 2 50,5 1,5 2,5 3 3,5 4 4,5

Gráfico 6. Autopercepción de su redimiento según las PCEM

0

1

2

3

4

5

Gráfico 7. Valoración de su situación laboral según las PCEM

Incorporación

3,88

Condicioneslaborales

3,59

Desempeño

3,84

Relacionessociales

3,86

Seguimiento

3,41

Satisfaccióngeneral

4,13

Valoracióntotal

3,77

Por último, se pidió a las PCEM una valoración acer-ca de los factores de éxito en el trabajo, para tratarde contraponer su percepción con la resultante delos PROF. Según las PCEM, los tres factores másimportantes serían la estabilidad en el empleo, elambiente de trabajo y el reconocimiento y la valora-ción por parte de los PROF. Y aquellas cuestionesque menos influyen a la hora de que su integraciónlaboral resulte exitosa serían las entrevistas “de

desarrollo” con los PROF, el nivel de exigencia y laposibilidad de que se les ofrezca aportar opinionesy sugerencias. Lo cierto es que la suma de las per-cepciones de los PROF y las PCEM ha servido comobase para avanzar, ya que las diferentes cuestionesa las que cada una ha ido dando respuesta, han ser-vido para elaborar un DECÁLOGO de factores críticosde éxito en el proceso de integración laboral.

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Estabilidad laboral 4,66

Reconocimiento y valoración 4,44

El ambiente de trabajo 4,54

La relación con compañeros/as 4,39

El salario 4,36

La relación con los monitores/as 4,36

El apoyo de familia y amistades 4,36

El apoyo en las tareas 4,31

Que me gusten las tareas 4,30

Sentirme escuchado/a 4,29

El horario4,26

Posibilidades de promoción 4,14

Las instalaciones4,13

Flexibilidad para asuntospersonales 4,08

Recibir apoyo en problemaspersonales 4,08

Realizar tareas diferentes 4,05

Estar informado/a4,03

Reuniones y entrevistascon monitores/as…

3,92

Poder dar mi opinión ysugerencias

3,94

El nivel de exigencia3,92

La acogida y formación previa4,00

Recibir formación3,94

Gráfico 8. Factores que contribuyen al éxito en el trabajo según las PCEM

0 1 2 50,5 1,5 2,5 3 3,5 4 4,5

6. Un decálogo para lograr un proceso deinserción laboral exitoso con personas conenfermedad mental

Una de las herramientas resultantes de nuestra expe-riencia consiste en haber resumido en un decálogolas principales claves que contribuyen a lograr inser-ciones laborales de éxito con personas con enferme-dad mental. Dado que entendemos la inserción comoparte de un proceso más completo y complejo, esnecesario tener en consideración todos los aspectosque van a contribuir al acierto en el encaje de la per-sona en el puesto. Estas son las diez claves:

1. Creación de una red de apoyos naturales en elpuesto de trabajo a través de la capacitaciónespecífica de los profesionales en intervenciónsociolaboral con personas con enfermedadmental.

2. La motivación de los usuarios/as hacia elempleo, a través de un proceso de orientacióny formación.

3. Buena conciencia de la enfermedad y ads-cripción a tratamiento psiquiátrico y farmaco-lógico.

4. Una formación prelaboral acorde a intereses ehistoria laboral, donde desarrollar hábitosbásicos de trabajo y habilidades de relaciónsociolaboral.

5. La adecuación del puesto de trabajo a lascaracterísticas y capacidades de la persona.

6. El establecimiento de sistemas de seguimientode la evolución del trabajador/a.

7. El grado de satisfacción de la persona con elpuesto de trabajo.

8. Contar con apoyo externo de carácter social(asociación de familiares e instituciones com-petentes) y sanitario (red de centros de saludmental).

9. Programación de la intervención familiar conel fin de que familiares de usuario/as seanagentes activos de apoyo y colaboración en elproceso de integración sociolaboral.

10. Inserción a través de estructuras de apoyo,adecuadas y flexibles en cuanto a los itinera-rios (formación, CO, CEE, EO, etc.).

7. El problema de los serviciosocupacionales para personas conenfermedad mental

Para las personas con discapacidad intelectual, eldesarrollo de un modelo mixto (CO/CEE) ha promovi-do que más de medio millar de personas obtengan

un empleo tras su paso por el servicio ocupacional.Esta buena práctica no es trasladable en la actuali-dad como medio de inserción laboral para personascon enfermedad en Lantegi Batuak y no es un pro-blema de resolución sencilla.

El número de personas con enfermedad mentalempleadas en Lantegi Batuak en régimen de CEE,asciende a 129 (55% en actividades industriales y45% en actividades de servicios). El número de per-sonas con enfermedad mental inscritas en la bolsade trabajo de Lantegi Batuak asciende a 130. No setrata de una lista de espera propiamente dicha, yaque estas personas no cuentan con una orientaciónclara a régimen ocupacional.

El motivo de esto último radica en que, como Lan-tegi Batuak no gestiona plazas ocupacionales paraeste colectivo, las personas son informadas de esteaspecto y por lo tanto, no albergan esperanzas decontar con una plaza ocupacional, sino únicamentecon alguna posibilidad de formación o empleo ennuestros centros. Esta situación, carece de una rea-lidad homogénea en la CAPV ya que en cada Terri-torio Histórico está organizado de manera diferen-te, dándose diferentes situaciones en relación conuna misma problemática y con la articulación de laprestación de un servicio social de carácter espe-cializado y de atención diurna como es el ServicioOcupacional para personas con discapacidad psí-quica.

En la actualidad, las infraestructuras sociales desti-nadas a la cobertura de plazas ocupacionales parapersonas con discapacidad intelectual están satura-das. La media de personas con discapacidad portaller asciende a 80 personas de las que 44 son pla-zas ocupacionales, encontrándonos en la actualidaden un proceso de desdoblamiento de aquellos talle-res o centros cuya cifra de personas supera las 100.Entendemos que una atención de calidad requiereentornos de taller que no superen la cifra de 80 per-sonas con discapacidad atendidas. El posibilismo yla necesidad de garantizar una atención universal alcolectivo de personas con discapacidad intelectualen Bizkaia han contribuido a una situación que noes la ideal en los actuales estándares de calidad quese manejan en nuestra sociedad.

Por tanto, incorporar personas con enfermedadmental en régimen ocupacional requeriría de unadotación de infraestructuras, con una planificaciónde desarrollo acorde a las comarcas donde está pre-vista la creación de dichas plazas en el futuro.

En relación con las necesidades suplementarias deapoyo, hay que decir que en Lantegi Batuak el ratiode atención de personas con discapacidad intelectualen el modelo ocupacional asciende a un monitor/apor cada 15 usuarios/as aproximadamente. Está encuestión la necesidad de una mayor individualización,

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buscando una mayor calidad a través de la personali-zación de la atención. Hay que tener en cuenta que el21% de las personas con discapacidad intelectual enrégimen ocupacional presentan un diagnóstico dualañadido de enfermedad mental, lo cual nos estáaconsejando establecer un marco de atención másindividualizada para este colectivo. Además, se haríanecesaria la dotación de técnicos de apoyo para pres-tar un mayor soporte técnico en intervención sociola-boral especializada. Hoy por hoy es una utopía, enfunción de los costes laborales inducidos por estasmedidas suplementarias de apoyo.

Por este motivo, se hace imprescindible la dotaciónde recursos suplementarios para prestar la atenciónrequerida a un colectivo, el de las personas conenfermedad mental en un modelo ocupacional, yaque presenta una problemática de atención específi-ca y un tanto diferenciada al de las personas condiscapacidad intelectual.

Por las especiales características del colectivo, pare-ce recomendable contemplar la posibilidad de queexista una mayor flexibilidad en la configuración delas plazas ocupacionales. Nos referimos a la conve-niencia de poder prescribir plazas a jornada parcial,con horarios de atención personalizados y flexiblespara atender mejor a las necesidades planteadas porlas personas usuarias. En todo caso, el precio de laplaza sería completo ya que los costes asociados almantenimiento de las mismas no se ven minoradospor la duración del tiempo de atención. Así, los y lasprofesionales trabajan a jornada completa, las infra-estructuras son necesarias en su totalidad, con inde-pendencia de las características de las plazas, etc.

Ya hemos comentado que los modelos de atención alas necesidades ocupacionales de las personas conenfermedad mental son diferentes en cada uno delos tres Territorios Históricos. El modelo de gestiónaplicado en la actualidad por Lantegi Batuak en Biz-kaia, tiene estrecha relación con la viabilidad, tantosocial como económica, que requiere una actuaciónseria en este campo de prestación de serviciossociales públicos por parte de una entidad privada,aunque no lucrativa.

Lantegi Batuak presta servicios ocupacionales conunas características orientadas al desarrollo de laspersonas, en un entorno que utiliza eminentementeel trabajo como instrumento para facilitar una mayorparticipación social de las personas. Así, una activi-dad puramente asistencial no sería viable en un con-texto como el actual, donde el precio de la plazaocupacional no alcanza a cubrir el coste completodel servicio. Estamos hablando de un modelo en elque el usuario no sólo no paga un precio público porsu atención ocupacional, sino que percibe una grati-ficación económica que en todo caso cubre el costeque le supone el transporte y el comedor.

El coste total de la plaza se cofinancia a través de lageneración de valor económico por parte de la enti-dad gestora, a través de su participación en opera-ciones mercantiles en el campo de la subcontrata-ción. La convivencia de los modelos de CO y CEEcontribuye decididamente a que se puedan abordartrabajos de mayor valor añadido que permita la via-bilidad global del modelo.

Una actividad puramente ocupacional (o de corteúnicamente asistencial) no sería viable según elmodelo de gestión vigente en Lantegi Batuak. Poresto, se hace necesario profundizar y desarrollar elmodelo actual como única alternativa (que al menos,se nos ocurra a nosotros) para la prestación de unservicio ocupacional de carácter universal y gratuitopara el colectivo de personas con enfermedad men-tal. Otra posibilidad apuntada consiste en exploraralternativas ligadas a la gestión de plazas “ajenas”,esto es, concertadas por otra entidad. Esta opciónrequeriría de un estudio específico acerca de su via-bilidad socioeconómica y de una profundización enlos nexos de unión entre las redes institucionales yasociativas que vertebran la atención del colectivode personas con discapacidad intelectual y el de laspersonas con enfermedad mental.

En la medida en que se incremente el número deplazas, se incrementan las necesidades financieraspara el sostenimiento del volumen global, ya que seagrava la problemática financiera. Máxime teniendoen cuenta los problemas que conlleva la actualsituación de convenio de colaboración para el desa-rrollo de subvención nominativa, con carácter anual,sujeta a decisión política ligada a la acción degobierno foral, sin cláusula de revisión de precios,con problemas para el cobro en tiempo y forma y conuna puesta permanente en cuestión de la justifica-ción del modelo mixto (CO/CEE). Esta es una proble-mática común en la CAPV para las entidades del ter-cer sector, por lo que no afecta a la situación enÁlava. Desde la lógica de la actuación en colabora-ción entre el tercer sector y la administracionespúblicas competentes, parecería más apropiadoplantear un modelo que diera seguridad y mayorestabilidad a la relación de colaboración.

Como se puede adivinar, el modelo de gestión con-diciona el tipo de actividad a desarrollar por la enti-dad gestora de los programas ocupacionales parapersonas con enfermedad mental. En Lantegi Batuaksolamente el 3% de las plazas ocupacionales tienensu ámbito de actividad en el sector servicios, estan-do el 97% restante ocupadas en el sector industrial.

Esta circunstancia viene condicionada por las espe-ciales características de las personas con discapaci-dad intelectual, ya que se requieren actividades sen-cillas, descompuestos los procesos, de carácterrepetitivo, intensivas en mano de obra y susceptiblesde una planificación ordenada en el tiempo, dirigida

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a garantizar unas tasas de ocupación superiores almenos al 75% anual. A esto, hay que añadirle elmencionado asunto relativo a la necesaria contribu-ción del valor añadido generado a la cofinanciacióndel coste anual de las plazas ocupacionales.

Sería necesaria una implicación de las institucionesimplicadas para garantizar el acceso a servicios quepudieran ser prestados a través de la fórmula ocupa-cional por este colectivo2. Parecería fuera de lugarque la nueva regulación derivada del desarrollo dela futura Ley Vasca de Servicios Sociales, descuidaraeste aspecto que no se ha desarrollado en todo supotencial. Las plazas ocupacionales de personas conenfermedad mental, pudieran desarrollarse en elfuturo en el ámbito de los servicios. Esto pareceinteresante y razonable teniendo en cuenta tambiénel potencial de normalización que poseen las activi-dades relacionadas con los servicios, tal y como lodemuestra la trayectoria de otras experiencias enjardinería, lavandería y hostelería. Por ello, seríaaconsejable pensar en clave de sector servicios enel diseño de servicios ocupacionales futuros paraeste colectivo.

El abordaje de un proyecto de estas características,clave para la integración laboral de las personas conenfermedad mental, requeriría una mayor participa-ción institucional, en forma de una especial implica-ción por parte de las instituciones interesadas en sudesarrollo.

Y no nos referimos únicamente a la necesaria cola-boración interinstitucional en el ámbito sociosanita-rio (Osakidetza, Avifes, Diputación Foral, etc.), yaque damos por supuesto que no habría ningún pro-blema en el establecimiento de los protocolos másadecuados de interrelación.

La Fundación Lantegi Batuak sólo cuenta en suPatronato con Gorabide, que es una asociación defamiliares de personas con discapacidad intelectual.Su apertura a la atención de otro colectivo, comosería el caso de las personas con enfermedad men-tal, pasaría por la involucración de las institucionesinteresadas en el proyecto global, bien a través desu participación en el Patronato, bien a través deotras fórmulas que garantizasen la viabilidad y esta-bilidad futura de la organización.

Desde nuestra experiencia, estamos abiertos a laexploración de fórmulas de colaboración para abrirla participación institucional, para que otras institu-ciones participen más estrechamente en un proyectoque, de dar este paso, se convertiría en la referencia

en Bizkaia para la atención ocupacional de todas laspersonas, con independencia de la tipología de sudiscapacidad.

8. Conclusiones y factores de éxito desdela doble perspectiva de los profesionalesde apoyo y las propias personas conenfermedad mental

Las conclusiones, por tanto, son aplicables sólo alconjunto de personas con enfermedad mental quetrabajan en Centro Especial de Empleo. Como resu-men de la doble perspectiva de los colectivos impli-cados en Lantegi Batuak, podríamos señalar lassiguientes conclusiones:

• En su conjunto las personas con enfermedad men-tal valoran de forma su situación laboral, con nive-les altos de satisfacción (el 70% está bastante con-tento/a, un 4% está descontento/a)

• Las personas tienen una percepción muy clara deque el empleo les ayuda a tener una mejor calidadde vida (el 80% afirma que trabajar le ayuda bas-tante o mucho a sentirse y vivir mejor).

• Perciben una buena relación y un trato adecuadopor parte de los y las profesionales de apoyo, y sesienten muy apoyados/as para la realización detareas.

• Mantienen muy buenas relaciones con compañe-ros/as en general, y también buenas, aunque algomenos, con las personas con discapacidad intelec-tual.

• Las condiciones laborales de manera general sesitúan en niveles medios altos de valoración, salvoel salario que es el único aspecto por debajo de lamedia y con una valoración baja (cerca del 50% semuestra nada o poco satisfecho).

• En síntesis, podemos decir que las personas conenfermedad mental están contentas de trabajar enLantegi Batuak.

• Las personas con estudios medios o superiores,que no han trabajado antes y que llevan dos añosen Lantegi Batuak tienden a ser más críticos consu situación laboral.

• Destacar que los indicadores de rendimiento delas personas con enfermedad mental y el nivel desatisfacción por parte de los profesionales de Lan-tegi Batuak son medios-altos.

• La situación global de las personas con enferme-dad mental en Lantegi Batuak la valoramos comobuena.

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2 El Decreto 257/1986 que regula en la CAV los servicios socia-les de carácter ocupacional, establece en su artículo 34 que losCentros Ocupacionales homologados tendrán prioridad en la pres-tación de servicios a establecimientos públicos.

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Se resumen en este artículo las características meto-dológicas básicas y los principales resultados de laEncuesta de Pobreza y Desigualdades Sociales(EPDS), a partir del informe especial de evoluciónhecho público recientemente por el Departamento deJusticia, Empleo y Seguridad Social del GobiernoVasco1. Desde el punto de vista metodológico, losdatos de la encuesta ponen de manifiesto la validezde una aproximación que –a diferencia de los méto-dos más consolidados para la medición de la pobre-za en Europa– es capaz de reflejar una reducciónmuy significativa de las tasas de pobreza y precarie-dad, coincidente con la evolución que la sociedadvasca ha experimentado a largo plazo en cuanto acrecimiento económico, reducción del desempleo,incremento de la ocupación y consolidación de laspolíticas de lucha contra la pobreza a través del sis-tema de servicios sociales y de garantía de ingresos.

1. Introducción

En el año 1984, recién creadas prácticamente lasinstituciones autonómicas vascas y recién asumidaslas competencias en materia de bienestar social y delucha contra la pobreza, el Gobierno Vasco comenzóa poner las bases de lo que a partir de 1996 se con-vertiría en una línea original de estudio y seguimien-to de la pobreza en Euskadi: la Encuesta de Pobrezay Desigualdades Sociales (EPDS). Incluida en el PlanVasco de Estadística, la encuesta se ha desarrolladoen 1996, 2000, 2004 y 2008, si bien debe mencio-narse como antecedente directo un primer estudiorealizado en 1986 –el Estudio sobre SituacionesSociales Desfavorecidas en Euskadi– que puede asi-milarse en parte a la EPDS a los efectos de un análi-sis de resultados a largo plazo. La responsabilidadde la operación recae en el Departamento de Justi-cia, Empleo y Seguridad Social, en coordinación conel Instituto Vasco de Estadística (EUSTAT).

Cabe contextualizar la puesta en marcha de estaherramienta estadística –tal y como señala el propioinforme– en un marco social y económico, el demediados de los años 80, determinado en Euskadipor la crisis económica, la reaparición de fenómenosque como el paro o la pobreza habían quedado encierta medida olvidados tras varias décadas dedesarrollo y crecimiento económico, y por la pérdidageneral de vigor económico en una sociedad, lavasca, que desde el siglo XIX se había configuradocomo uno de los principales focos de crecimiento dela España moderna. Efectivamente, la preocupaciónpor la negativa evolución de los indicadores socialesen Euskadi iba a ser uno de los principales factoresque contribuirían a dar impulso a la iniciativa quedesembocaría en la EPDS, máxime cuando algunosestudios ya habían adelantado la importancia de lassituaciones económicas de precariedad en la apari-ción y desarrollo de los problemas sociales.

Pobreza y desigualdades sociales en laCAPV: una lectura a partir de la EPDSSIIS Centro de Documentación y Estudios

1 Este artículo se basa en la ponencia presentada por el SIISCentro de Documentación y Estudios en las Jornadas 1984-2008: 25años de estudio de la pobreza en la Euskadi celebradas los días 11y 12 de diciembre de 2008 en Donostia.

Aunque finalmente asumida con coherencia por losresponsables políticos del entonces Departamentode Trabajo, Sanidad y Seguridad Social, añade elinforme de la EPDS, en la decisión de abordar elestudio de la pobreza fue sin embargo necesario unestímulo en buena medida externo. Ni el estudio dela pobreza formaba parte de los presupuestos pro-gramáticos del Departamento, ni era una preocupa-ción dominante entre los técnicos, más bien orienta-dos entonces al estudio de las necesidades de losusuarios de los servicios sociales. Ese estímuloexterno lo constituyeron las iniciativas de estudio yanálisis adoptadas por las Comunidades Europeas yque, dentro de nuestro país, recogían entidadescomo Cáritas. En gran medida, la investigación de lapobreza en Euskadi es el resultado del interés queen las altas instancias del Departamento suscitaroniniciativas como los programas europeos de luchacontra la pobreza.

Estas iniciativas reflejaban una creciente preocupa-ción por el fenómeno de la pobreza, traducida en laprofusión de nuevas investigaciones sobre el tema,tanto a nivel estatal como sobre todo a nivel de laComunidad Europea. Para los dirigentes políticos dela época, aquello que empezaba a aparecer comouna realidad problemática en Europa y en el conjun-to de España no podía ciertamente dejar de existir,al menos como hipótesis de partida, en Euskadi. Noen vano esta Comunidad estaba diferencialmenteafectada en el conjunto estatal por el desempleo y larecesión económica.

La convergencia de una realidad crecientementedefinida por la precariedad con las iniciativas desa-rrolladas en el contexto de los programas europeosy de los trabajos precursores de EDIS y Cáritas seconcretó en la decisión de implicar al entoncesDepartamento de Trabajo, Sanidad y SeguridadSocial en la nueva dinámica de estudio de la pobre-za. Así nació un proyecto de investigación que seprolongó durante varios años y que, por las particu-lares circunstancias de la época, se enfocó precisa-mente desde ese punto de vista, el de la investiga-ción. A partir de esos inicios, la EPDS se ha reveladocomo un instrumento adecuado para el seguimientode los fenómenos de pobreza y precariedad, y cons-tituye hoy una de las principales operaciones esta-dísticas del Departamento de Justicia, Empleo ySeguridad Social del Gobierno Vasco.

Se recogen en este artículo las características meto-dológicas básicas y los principales resultados que alo largo de las dos últimas décadas se han obtenidoa través de la Encuesta de Pobreza y DesigualdadesSociales (EPDS) y de las investigaciones que le pre-cedieron. El texto que a continuación se ofrece sebasa en la ponencia presentada por el SIIS Centrode Documentación y Estudios en las Jornadas 1984-2008: 25 años de estudio de la pobreza en la CAPVcelebradas los días 11 y 12 de diciembre de 2008 en

Donostia y en los que se presentaron los principalesdatos de la encuesta. Se trata por tanto –más quede un artículo propiamente dicho– de una recensióno resumen parcial del informe especial de evoluciónhecho público por el Departamento de Justicia,Empleo y Seguridad Social en el marco de esas jor-nadas.

2. Aspectos metodológicos básicos

Los datos de la Encuesta de Pobreza y Desigualda-des Sociales (EPDS) se obtienen a través de unaencuesta cuatrienal que se realiza entre una mues-tra representativa de la población que reside enhogares familiares en la CAPV2. Desde el punto devista metodológico, puede decirse que la EPDS cons-tituye una iniciativa poco habitual, incluso en el con-texto internacional, y que está marcada por unaserie de rasgos o características que la hacen –másallá de los resultados que pueda ofrecer para unterritorio o un momento dados– merecedora deatención especial para todas aquellas personas inte-resadas en la metodología de la medición de lapobreza.

En ese sentido, cabe señalar en primer lugar que setrata del único ejemplo en Europa de una estadísticapara el análisis de la pobreza y la precariedad dise-ñada y aplicada a lo largo de más de 20 años, recu-rriendo de forma continuada a la misma metodolo-gía. Si bien cabe destacar que el análisis y elseguimiento estadístico de la pobreza, la precarie-dad o la exclusión social han experimentado, tantoen el conjunto de Europa como en el Estado español,avances muy significativos a lo largo de los últimosaños, resulta difícil, si no imposible, encontrarseries estadísticas que –ya sea a nivel nacional o anivel regional– analicen de forma específica loscambios que se han producido en el ámbito de lapobreza a lo largo de casi 25 años.

Con todo, la principal particularidad de la EPDS esque ha desarrollado una metodología propia para lamedición de la pobreza, si bien tal metodología hade entenderse más como complemento que comoalternativa a las aproximaciones más asentadas oconsolidadas a nivel internacional en este ámbito.Desde ese punto de vista, la EPDS ofrece tanto losresultados que se derivan de su propia metodologíacomo los que se derivan del resto de las metodologí-as habituales, lo que permite realizar comparacio-nes entre territorios distintos y, también, comparar

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2 La muestra ha oscilado entre los 3.100 hogares, en la encues-ta de 1996, y los 4.500 hogares en la de 2008. Dado que el objetivodel estudio es la población en viviendas familiares, no se tiene encuenta la situación de las personas sin hogar, las que habitan eninfraviviendas (chabolas, etc.) o las personas que residen en insti-tuciones de alojamiento colectivo (prisiones, centros residencialesde servicios sociales, hospitales de media o larga estancia, etc.).

los resultados que para un mismo territorio y unmismo periodo ofrecen las diferentes metodologíasdisponibles. De esta forma, la principal aportaciónde la EPDS es que sus resultados se han obtenidoaplicando unos principios metodológicos comunesque permiten conocer de forma fiable la evoluciónen el tiempo de las diversas facetas asociadas a estacompleja realidad social, permitiendo además elseguimiento y la comparación entre sí de los resulta-dos correspondientes a los diferentes indicadoresutilizados en algún momento en Europa.

Finalmente, debe recordarse también que desde susinicios la EPDS ha contribuido a determinar la acciónpública contra la pobreza en Euskadi. No en vanopuede decirse que la ESDE, predecesora de la EPDS,contribuyó a mediados de los años 80 a poner demanifiesto la necesidad de establecer medidas con-cretas de acción contra la pobreza, y que fue portanto decisiva para la creación del Ingreso MínimoFamiliar, del que surgió el IMI y posteriormente laactual Renta Básica. Efectivamente, a pesar de suobjetivo fundamentalmente técnico y hasta académi-co, al poner en evidencia la existencia de importan-tes bolsas de precariedad y hasta de formas extre-mas de pobreza en Euskadi, el ESSDE puso lasbases para el importante debate político que sedesarrolla con posterioridad en el ParlamentoVasco3. A resultas del debate parlamentario quesiguió a la publicación del estudio, el Pleno del Par-lamento Vasco aprueba en sesión celebrada el día 8de mayo de 1987 una Proposición no de Ley sobre lasituación de pobreza que viven numerosas familiasvascas, conforme al siguiente texto:

“El Parlamento Vasco insta al Gobierno Vasco ala puesta en marcha de un programa específicosobre la pobreza existente en la ComunidadAutónoma. A este fin, la Comisión Parlamentariacorrespondiente elaborará un proyecto, teniendoen cuenta los datos contenidos en el avance que,sobre el estudio de la pobreza en la ComunidadAutónoma, ha publicado recientemente elGobierno Vasco”.

El propio informe de la EPDS recuerda que la acepta-ción de esta proposición constituye el inicio del pro-ceso que desembocaría en la puesta en marcha porel Gobierno Vasco, a primeros de 1989, del Plan Inte-gral de Lucha contra la Pobreza. Este Plan establece,por primera vez en España, un sistema de garantíade recursos mínimos basado en la implantación delo que popularmente se conoció entonces comosalario social. La puesta en marcha del Plan vascocontribuiría a la posterior difusión de la idea del

salario social a la práctica totalidad de las Comuni-dades Autónomas del Estado, determinando uno delos ejemplos de contribución de las institucionesautonómicas a la definición del modelo de protec-ción social en España. La iniciativa vasca contribui-ría a cambiar en buena medida el rumbo de la políti-ca social española cuando, tras la decisión de laComunidad Autónoma de Madrid –liderada entoncespor Joaquín Leguina– de aplicar una medida similar,se sucedería en unos pocos años la aprobación–una tras otra– de distintas normativas autonómi-cas en la materia. Se consolidaría de esa forma unmodelo de protección social en el que a las presta-ciones del sistema general de Seguridad Social seyuxtapone, con mayor o menor incidencia real segúnlas Comunidades Autónomas, un programa comple-mentario de garantía de ingresos. Este modelo derentas mínimas autonómicas se caracteriza todavíahoy por funcionar de manera totalmente autónoma,al margen en la práctica de cualquier intervenciónestatal.

La EPDS constituye por tanto una línea original deseguimiento y análisis de la pobreza, y es desde esepunto de vista una encuesta relativamente pocohabitual: por su carácter pionero, por su duración oextensión en el tiempo, y por el hecho de haberdesarrollado una metodología propia. Entre las prin-cipales características distintivas de esa metodolo-gía cabe señalar los siguientes aspectos:

• Dos dimensiones. Desde un primer momento, laEPDS distingue dos dimensiones básicas de lapobreza y la precariedad: la pobreza de manteni-miento y la pobreza de acumulación. Además,ofrece datos relativos a la pobreza real –que com-bina las dos dimensiones señaladas– y a la pobre-za encubierta, que hace referencia a las situacio-nes de personas o unidades familiarespotencialmente independientes que vivirían en lapobreza en caso de que decidieran constituir unhogar independiente.

• Varios niveles o posiciones dentro de cada dimen-sión. Dentro de cada dimensión, la EPDS distinguevarios niveles o posiciones en el eje que va de lapobreza al bienestar. En el caso de la dimensiónde mantenimiento, por ejemplo, la metodologíaEPDS distingue entre las situaciones de pobreza,de ausencia de bienestar y de bienestar.

• Determinación de los umbrales desde la percep-ción social. Como más adelante se detalla, a lahora de la definición de los umbrales de pobreza yprecariedad, la EPDS no utiliza un indicador esta-dístico objetivo de naturaleza relativa (%60 de lamediana por ejemplo), sino que utiliza un indica-dor basado en la percepción de la ciudadanía res-pecto a los niveles mínimos para la cobertura delas necesidades básicas y/o para el acceso a unosniveles mínimos de bienestar.

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3 Mondragón, J. Análisis de políticas públicas contra la pobre-za y la exclusión en la Comunidad Autónoma del País Vasco (1986-2003). Vitoria-Gasteiz, Instituto Vasco de Administración Pública,2006.

Concepción de la unidad familiar como unidad deanálisis, si bien también ha desarrollado un ampliotrabajo de análisis de la pobreza encubierta, queincide especialmente en la situación que, en térmi-nos individuales, experimenta cada uno de losmiembros de la familia.

2.1. La dimensión de mantenimiento

La primera dimensión de la pobreza que se contem-pla en la EPDS se relaciona con las formas tradicio-nales de medición de la pobreza. Hace así referenciaa aquellas formas de pobreza relacionadas con unainsuficiencia de ingresos o de rentas para abordarlas necesidades ordinarias, esto es, aquellas a lasque debe hacerse frente en el corto plazo, tanto sise trata de gasto corriente como de gastos de inver-sión de aplicación ajustada y distribuida en el tiem-po, por ejemplo el pago de intereses y amortizacio-nes por adquisición de una vivienda. Esta dimensiónde la pobreza –que remite al bajo nivel de los recur-sos económicos de los que disponen algunos hoga-res para hacer frente a sus gastos habituales–queda definida en la EPDS como pobreza de mante-nimiento. En términos concretos, en cuanto a su sig-nificado real en la vida cotidiana, la pobreza demantenimiento hace referencia a una situación deinsuficiencia de recursos económicos para abordar,en el corto plazo, la cobertura de las necesidadesbásicas, particularmente las relacionadas con losgastos de alimentación, vivienda, vestido y calzado.

¿De qué forma se calculan las tasas de pobreza yprecariedad en la dimensión de mantenimiento?Simplificando la descripción del método que sesigue en la EPDS, puede decirse que los umbrales seobtienen a partir de la respuesta que las personasencuestadas dan a dos preguntas: ¿cuál es el nivelde gasto que una familia como la suya precisa parallegar a fin de mes? y ¿cuál es el nivel de gasto queuna familia como la suya precisa para cubrir susnecesidades básicas? La determinación de losumbrales no se basa por tanto en un porcentaje (el30%, el 40%, el 50% o el 60%) de unos niveles deingresos arbitrariamente establecidos (la media o lamediana). Este enfoque estadístico relativo es preci-samente, pese a sus limitaciones, el que se ha con-solidado en Europa a la hora de la medición de lapobreza4.

En la EPDS los umbrales de pobreza y precariedadse establecen, por el contrario, a partir de las per-cepciones subjetivas de las familias y de las necesi-dades directamente expresadas por las éstas. Sesigue así, con alguna adaptación, la senda marcadaen los años 70 por la escuela de Leyden y sus líneasde pobreza subjetiva (LPL y, en su forma simplifica-da, SPL)5. Una de las grandes ventajas del métodoSPL –que se incorpora a la EPDS– es que el nivel delos distintos umbrales de pobreza no aparece prefi-jado por el investigador, como ocurre con el métodoestadístico, sino que es una función de la percep-ción de necesidades ofrecida por la propia pobla-ción analizada. Al mismo tiempo, los umbrales depobreza que se derivan del método no son automá-ticamente equivalentes a las necesidades expresa-das por la población sino que se obtienen matemáti-camente a partir de los resultados de la regresiónlog-linear entre ingresos reales y mínimos percibi-dos. El método SPL facilita así un procedimientoobjetivo para establecer umbrales de pobreza a par-tir de la percepción subjetiva de necesidades expre-sada por la población objeto de estudio.

¿Qué ventajas tiene esta aproximación? De formaresumida, puede decirse que resuelve algunas delas críticas que se le planteaban al método estadísti-co objetivo:

• Posibilita un mayor ajuste entre la percepción dela población y la clasificación realizada. Efectiva-mente, al valorar las críticas al método estadísticoeuropeo, el dato más llamativo –desde un puntode vista empírico– es la existencia de muy fuertesdesajustes entre la clasificación objetiva que sederiva del método y la percepción de la situaciónpor parte de la población afectada6.

• Evita establecer umbrales o escalas de equivalen-cia aleatorios a partir de decisiones arbitrarias. Elnivel de los distintos umbrales, o las escalas deequivalencia, no aparecen prefijados por el investi-gador, sino que se establece en función de la per-cepción de necesidades de la población analizada.Tanto las preferencias por un tipo u otro de escalade equivalencia como la elección del porcentaje dela medida a utilizar responden sobre todo a deci-

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4 El estudio de la pobreza se ha ligado tradicionalmente enEuropa a la construcción de indicadores estadísticos objetivos denaturaleza relativa. El enfoque dominante ha consistido en asociarel umbral de pobreza a un nivel de recursos situado por debajo delque se deriva de la aplicación de un determinado porcentaje a unindicador estadístico de tendencia central, calculado para unavariable representativa de los recursos globales de la sociedad (losingresos netos disponibles o el nivel de gasto realizado). En estaaproximación, la pobreza refleja la posición de la población respec-to de un indicador estadístico objetivo, previamente definido por elequipo investigador.

5 El elemento central del nuevo enfoque es la pregunta formu-lada a los cabezas de familia respecto a qué nivel de ingreso míni-mo consideran necesario para su propio hogar. La gran ventaja deesta aproximación es que el único juicio de valor previo que intro-ducen los investigadores es que las personas directamente afecta-das son las mejor cualificadas para evaluar cuáles son sus necesi-dades mínimas.

6 En el caso de la CAE, por ejemplo, en el año 2008 hasta un75,3% de los hogares clasificados como pobres de acuerdo con elmétodo Eurostat (60% de la mediana) no se consideran a sí mismopobres. Además, el método Eurostat clasifica como no pobres a un41,7% de los hogares que sí se consideran al menos como más bienpobres en Euskadi.

siones apriorísticas de los responsables estadísti-cos. No siempre se sustentan, además, en datosempíricos suficientemente contrastados.

• Evita que las medidas de pobreza se limiten areflejar medidas estadísticas de desigualdad en ladistribución de los recursos7.

Frente a la aproximación de la escuela de Leyden, laEPDS introduce otros cambios, como la determina-ción de umbrales diferentes para diferentes tipos defamilias en función de la edad de la persona princi-pal y, muy fundamentalmente, la diferencia –dentrode la dimensión de mantenimiento– entre las situa-ciones de pobreza y las de ausencia de bienestar.Los problemas de ausencia de bienestar hacen refe-rencia a situaciones de insuficiencia de recursoseconómicos para hacer frente, en el corto plazo, alos gastos habituales que son considerados comonecesarios para mantener los niveles mínimos debienestar y comodidad esperados en una determina-da sociedad. Son aquellos que en la práctica permi-ten participar –aunque sea en condiciones míni-mas– en el modo de vida, las costumbres y lasactividades normales de dicha sociedad.

De esta forma, en la perspectiva de la cobertura delas necesidades regulares de mantenimiento, mien-tras los problemas de precariedad o ausencia debienestar se relacionan con la dificultad de la pobla-ción para acercarse a los niveles mínimos de bienes-tar socialmente esperados, los de pobreza se aso-cian en sentido estricto a la dificultad de coberturade las necesidades realmente básicas. En ciertaforma, esta idea de pobreza remite a los enfoquesabsolutos de medición del fenómeno, vinculados ala idea de subsistencia y cobertura de las necesida-des básicas; la precariedad o ausencia de bienestar,en cambio, enlaza con un enfoque más relativo, rela-cionado con las expectativas de bienestar propias adeterminada sociedad.

La distinción entre pobreza y ausencia de bienestarresulta determinante en la EPDS, y constituye unrasgo original fundamental del método EPDS. En lamedida en que pone de manifiesto distintas realida-des de precariedad en la capacidad de los hogarespara hacer frente a los gastos necesarios, la distin-ción entre pobreza y de ausencia de bienestar ofreceuna mejor comprensión de la realidad que los con-

ceptos de pobreza relativa y pobreza grave al uso enlos estudios desarrollados en Europa. Permite almismo tiempo, señalan los responsables del diseñotécnico de la EPDS, una aproximación más adecuadaal estudio de la relación entre cambio social y desa-rrollo económico, con su impacto diferencial en lasdistintas realidades de precariedad.

La mayor precisión del concepto de pobreza, dife-renciado del de ausencia de bienestar, tiene ademásla ventaja de facilitar líneas de pobreza con cuantíasrealistas, social y políticamente creíbles, suscepti-bles por ello de orientar las decisiones instituciona-les en materia de lucha contra la pobreza. Por estavía es posible distinguir lo que es propio de la luchacontra la pobreza de lo que es una política másgeneral orientada a garantizar al conjunto de lapoblación el acceso a los niveles de bienestar social-mente esperados. La investigación aplicada en Eus-kadi ha llevado por tanto a concluir que la pobrezano es realmente una situación de incapacidad deacceso al nivel del bienestar mínimo esperado ennuestra sociedad. La pobreza es ante todo un hechosocial relacionado con la imposibilidad de cubrir loque la población considera sus necesidades básicas,una realidad que se vincula en lo esencial a la cober-tura de las necesidades relacionadas con la alimen-tación, la vivienda, el vestido o el calzado, junto conlas necesidades cubiertas por los grandes serviciospúblicos –educación, sanidad o servicios sociales–.Así pues, al menos en sociedades como la vasca, lapobreza no se presenta tanto como una ausenciagenérica de un cierto nivel esperado de bienestarsino como una situación específica de incapacidadpara hacer frente a las necesidades realmente fun-damentales. Todo un desafío por tanto, señala elpropio informe de la EPDS, a la definición clásica depobreza formulada por Townsend, relacionada másbien con el acceso a los niveles de bienestar espera-dos en la sociedad de referencia

Concretando esta reflexión, la EPDS distingue entretres niveles o posiciones en la dimensión de mante-nimiento:

• Pobreza. Incluye a las personas, familias u hoga-res que experimentan una situación de insuficien-cia de recursos económicos para abordar, en elcorto plazo, la cobertura de las necesidades bási-cas, particularmente las relacionadas con los gas-tos de alimentación, vivienda, vestido y calzado.Se encuentran en riesgo de pobreza grave las per-sonas, familias u hogares que disponen, en elperiodo de referencia considerado, de ingresosinferiores a los umbrales señalados para hacerfrente a estas necesidades básicas.

• Ausencia de bienestar. Incluye a las personas,familias u hogares que experimentan una situaciónde insuficiencia de recursos económicos para hacerfrente, en el corto plazo, a los gastos habituales

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7 En realidad, los métodos estadísticos no miden realmente lapobreza, sino más bien una determinada forma de desigualdadestadística en la distribución de los recursos, así como el númerode personas afectadas por dicha situación de desigualdad. Aunquefacilitan ciertamente un indicador de medición de la pobreza, pues-to que la pobreza es un fenómeno estrechamente ligado a la desi-gualdad, cuando se trata de aproximarse a la incidencia real de lapobreza el indicador no deja de resultar aleatorio en su resultado.

2.2. La dimensión de acumulación

El estudio de la pobreza de mantenimiento, recuer-dan los responsables de la EPDS, no abarca toda laproblemática económica implícita en el concepto depobreza. Para superar la pobreza, además de hacerfrente con regularidad a las necesidades de consu-mo habitual, la población debe también ser capazde consolidar a medio y largo plazo un entorno vitalque garantice unas condiciones de vida adecuadas.La segunda dimensión de la pobreza que contemplala EPDS se centra por ello en el estudio de aquellassituaciones de precariedad –ligadas a formas deconsumo a medio y largo plazo– que, a diferencia delas de mantenimiento, no suelen depender de varia-ciones coyunturales en la situación de los hogarespara poder salir de ellas con garantías suficientes.

Este tipo de pobreza, denominada pobreza de acu-mulación, se asocia a la incapacidad de la poblaciónpara acceder a los bienes de consumo duraderonecesarios para mantener, en el medio y largo plazo,un nivel de vida suficientemente adecuado, entendi-do sobre todo en términos de capacidad de acceso auna vivienda en condiciones y suficientemente equi-pada, que satisfaga las normas mínimas de habita-bilidad. En tanto que escenario de precariedad amedio y largo plazo, la pobreza de acumulación tam-bién se relaciona con la dificultad de los hogarespara acumular los recursos patrimoniales mínimosnecesarios para garantizar, en situaciones especia-les de crisis o emergencia, la continuidad de unavida normalizada, ofreciendo con ello un mínimo deseguridad económica.

que son considerados necesarios para mantenerlos niveles mínimos de bienestar y comodidadesperados en una determinada sociedad. Sonaquellos que en la práctica permiten participar–aunque sea en condiciones mínimas– en el modode vida, las costumbres y las actividades normalesde dicha sociedad. Se encuentran en riesgo deausencia de bienestar las personas, familias uhogares que disponen en, un periodo de referenciadado, de ingresos inferiores a los umbrales señala-dos para acceder a los niveles mínimos de bienes-tar esperados en la sociedad en la que viven.

• Bienestar. Incluye al resto de las personas, fami-lias u hogares, es decir, a los que no experimentanen el corto plazo situaciones de insuficiencia derecursos para abordar la cobertura de las necesi-dades básicas ni para hacer frente a los gastosmínimos necesarios para acceder a situaciones debienestar.

Los umbrales que se derivan de la aplicación delmétodo son en el año 2008 los siguientes8:

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8 Del análisis de los umbrales pueden derivarse también lasescalas de equivalencia que, como se ve, resultan en general másplanas que en los métodos habituales.

Tabla 1. Umbrales de pobreza de mantenimiento y de ausencia de bienestar según el método EPDS. 2008 (Datos en euros)

< 45 años 45-64 años > 65 años

Tamaño del hogar Pobreza Ausencia Pobreza Ausencia Pobreza Ausenciabienestar bienestar bienestar

1 persona 947,24 1.231,41 792,75 1.187,90 560,07 786,192 personas 1.136,56 1.527,22 968,42 1.470,73 770,13 1.061,533 personas 1.264,39 1.732,19 1.088,71 1.666,44 927,85 1.265,364 personas 1.363,71 1.894,10 1.183,02 1.820,89 1.058,98 1.433,295 personas 1.446,09 2.030,03 1.261,76 1.950,49 1.173,33 1.578,76

Fuente: EPDS 2008

La pobreza de acumulación implica una situación,no específica sino global, de precariedad diferencialen el acceso a los bienes de consumo duraderonecesarios y en el nivel de los recursos patrimonia-les disponibles, circunstancia que se traduce enunas condiciones de vida insuficientes para mante-ner una existencia digna. Esta forma de pobreza semanifiesta en unos niveles excepcionalmente bajosde recursos patrimoniales y en carencias, cualitativao cuantitativamente significativas, en las condicio-nes de vida, particularmente en todo lo referido alas características de la vivienda habitual (habitabili-dad, instalaciones disponibles y nivel de equipa-mientos), aunque también en relación al acceso aotros bienes de consumo duradero importantes parala vida en las sociedades modernas (por ejemplo, unautomóvil o u otro tipo de vehículo que cubra lasmismas necesidades cuando hacer frente a dichasnecesidades resulte imprescindible).

En general, la pobreza de acumulación refleja unascondiciones de vida claramente situadas por debajode los mínimos aceptables en nuestra sociedad enrelación con variables básicas que, como la vivien-da, son indicativas de una posición social a largoplazo. De ahí que este tipo de pobreza tenga unadimensión más estructural que la pobreza de mante-nimiento, de naturaleza esencialmente coyuntural.Al igual que sucedía con la dimensión de manteni-miento, también en la dimensión de acumulaciónaparecen situaciones de precariedad que no puedenser asimiladas de forma automática a realidades depobreza en sentido estricto. Estas problemáticasreflejan más bien formas particulares de ausenciadel nivel de bienestar que la población espera alcan-zar en una sociedad como la vasca.

El estudio de la pobreza de acumulación se realizaen la EPDS teniendo en cuenta la situación de loshogares en relación con una serie de indicadores decalidad de vida centrados en dos grandes aspectos:las instalaciones y equipamientos de la vivienda, poruna parte, y los recursos patrimoniales de los hoga-res (vivienda propia, otros bienes patrimoniales,ahorros acumulados y vehículos de antigüedad infe-rior a diez años), por otra. Una vez posicionados loshogares respecto a la posible presencia de proble-mas de vivienda o carencias patrimoniales, se proce-de a ubicar a cada uno de ellos en la escala pobreza-bienestar de acumulación, siendo las categoríasutilizadas en la EPDS las siguientes:

1. Pobre (gran precariedad). Incluye situaciones enlas que están presentes problemas muy graves devivienda y, al mismo tiempo, un patrimonio muybajo.

2. Precario (significativamente inferior a la media).Incluye las siguientes situaciones:

• Problemas muy graves de vivienda y patrimo-nio bajo o normal.

• Problemas graves de vivienda y patrimoniobajo o muy bajo.

• Problemas menos graves de vivienda y patri-monio muy bajo.

3. Cierta precariedad pero sin evidencias claras deausencia de bienestar (práctico bienestar). Inclu-ye las siguientes situaciones:

• Problemas graves de vivienda y patrimonionormal.

• Problemas menos graves de vivienda y patri-monio bajo.

• Sin problemas de vivienda y patrimonio bajo omuy bajo.

4. En situación de bienestar. Incluye a los hogaressin problemas de vivienda (o menos graves) y conun patrimonio normal.

2.3. La pobreza real

Como se desprende de los datos señalados hastaahora, en el momento de abordar el estudio de lapobreza y la precariedad es preciso tener en cuentala presencia de elementos de compensación quepermiten que una situación de riesgo en una u otrade las dimensiones de pobreza no se traduzca nece-sariamente en una realidad marcada por situacionesde pobreza real. Los datos de la EPDS revelan, eneste sentido, que una situación de bienestar en unade las dos dimensiones del fenómeno puede llegar acompensar suficientemente, en términos de accesoa niveles mínimos de bienestar, la presencia de unasituación de riesgo de pobreza en la otra dimensión.Esto es particularmente cierto en los casos de riesgode pobreza de mantenimiento, dado el fuerte com-ponente coyuntural de este tipo de pobreza. En estecaso, en ningún caso puede olvidarse que existenrecursos alternativos a los ingresos habituales parahacer frente, al menos durante cierto tiempo, a lacobertura de las necesidades básicas.

Por esta razón, además de los indicadores de riesgo–que son los habitualmente utilizados en la investi-gación aplicada en Europa–, resulta convenientedisponer de indicadores relativos a lo que podría-mos definir como pobreza real, es decir situacionesreales, y no sólo de riesgo, de insuficiente coberturade las necesidades básicas. La pobreza real recoge-ría, en exclusiva, aquellas circunstancias en las quelas situaciones de riesgo de insuficiente coberturade las necesidades básicas que aparecen en una uotra de las distintas dimensiones de la pobreza nose encuentran suficientemente compensadas en lavida cotidiana de la población, de forma que seaposible acceder a un nivel mínimo de bienestar,ajeno a la experiencia de la pobreza. A tales efectos,recuerda el informe de la EPDS, es preciso tener encuenta que la vivencia de la pobreza sólo tiende aser percibida mayoritariamente por la población en

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algunos casos específicos. Esto ocurre en concretocuando la pobreza está presente en ambas dimen-siones –mantenimiento y acumulación– o, cuandoapareciendo únicamente en una de ellas, no quedacompensada con una situación de pleno bienestaren la dimensión complementaria.

Teniendo en cuenta los distintos aspectos señaladoshasta ahora, la EPDS ofrece dos tipos de indicadoresde pobreza real: uno estrictamente objetivo, y otroen el que la información objetiva tiene en cuenta encircunstancias especiales la percepción de la situa-ción por parte de los propios interesados.

3. Evolución de los indicadores de pobrezay precariedad en la CAPV

En las páginas que siguen se van a resumir los prin-cipales resultados de la EPDS, haciendo referenciatanto a los indicadores relacionados con la dimen-sión de mantenimiento como a los relacionados conla pobreza de acumulación y la pobreza real. En laexposición se ofrecerán tanto los datos relativos a laincidencia –es decir, el porcentaje de la poblacióny/o de los diversos grupos sociodemográficos afec-tado por las situaciones de pobreza y precariedad–como los relativos a la distribución, es decir, la com-posición interna de la población pobre o en situa-ción de precariedad de acuerdo a las característicasdel hogar en el que vive. Por otra parte, se ofrecerándatos ajustado a los umbrales de pobreza y preca-riedad existentes en 20089.

3.1. Impacto de la pobreza y precariedad

De acuerdo con los datos de la EPDS para 2008,313.000 personas viven en una situación de ausen-cia de bienestar en la dimensión de mantenimiento,lo que equivale a una tasa del 14,6%. De ellos,88.643 personas (el 4,1%) viven en situación depobreza, es decir, experimentan una situación deinsuficiencia de recursos económicos para abordar,en el corto plazo, la cobertura de las necesidadesbásicas, particularmente las relacionadas con losgastos de alimentación, vivienda, vestido y calzado.

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9 El ajuste se ha basado en la aplicación de los umbrales depobreza y precariedad de mantenimiento de 2008 a las operacio-nes precedentes de la EPDS y del ESSDE. Como factores de ajustese han tenido en cuenta dos variables: los cambios en el costemedio de acceso a los niveles generales de bienestar por parte dela población y el impacto sobre dichos niveles asociado a la presen-cia o no de costes diferenciales de alquiler y de amortización en elacceso a la vivienda ocupada. El ajuste también ha tenido en cuen-ta la necesidad de introducir un mecanismo de adaptación de laestimación de los indicadores de pobreza de acumulación corres-pondientes al ESSDE 1986 para hacerlos comparables con la aproxi-mación EPDS.

Tabla 2. Indicadores de riesgo de pobreza y/o de ausenciade bienestar (mantenimiento). 2008 Hogares y población en viviendas familiares(Datos absolutos y niveles de incidencia en porcentajes)

Indicadores Hogares Incidencia Población Incidencia (en %) (en %)

Método EPDSAusencia de bienestar 141.605 17,8 313.215 14,6Pobreza 36.955 4,6 88.643 4,1Método Eurostat/UEPobreza relativa/Bajos ingresos 60% 137.007 17,2 318.161 14,8Pobreza 40% 23.753 3,0 66.540 3,1

Nota: Los indicadores de pobreza relativa y/o ausencia de bienes-tar incluyen al colectivo pobre.

En términos de evolución, se observa en primerlugar una muy importante caída a largo plazo de lastasas de precariedad o ausencia de bienestar, quepasan de afectar al 45% de la población en 1986 auna incidencia tres veces menor en 2008. Salvo enel periodo que va de 2000 a 2004, en el que se pro-ducen un estancamiento en la caída de las tasas,puede decirse que el proceso de reducción de lastasas de precariedad es continuo y muy marcado.Como consecuencia de ello, el porcentaje de lapoblación que vive en una situación de bienestar,desde la perspectiva del mantenimiento, ha pasadodel 56,2% a prácticamente el 85%. Este comporta-miento contrasta con la notable estabilidad del indi-cador de bajos ingresos obtenido a través del méto-do estadístico relativo: el indicador Eurostat apenasoscila entre el 17,1% y el 14,8% a lo largo de todo elperiodo, convergiendo en cualquier caso al final delmismo con el indicador EPDS de precariedad oausencia de bienestar.

En el caso del indicador de pobreza la caída tambiénresulta muy marcada, pese al notable incrementoexperimentado entre 1986 y 1996. Desde ese año,en cualquier caso, las tasas de pobreza se han redu-cido prácticamente a la mitad, con una caída del32,7% entre 2004 y 2008. Debe destacarse, sinembargo, que en términos no ajustados se produceentre 2004 y 2008 un incremento relativamenteimportante entre 2004 y 2008, ya que las tasas depobreza de mantenimiento pasarían del 3,5% al4,1%. Por otro lado, se observa también que astasas de pobreza obtenidas a través del métodoestadístico relativo resultan algo más bajas a lolargo de todo el periodo y muestran una evoluciónsimilar.

Gráfico 1 . Precariedad de mantenimiento: evolución de los indicadores generales de riesgo de pobreza y ausencia de bienestar 1986-2008. Indicadores EPDS y Eurostat (Incidencia en % sobre la población en viviendas familiares)

En cualquier caso, sea cual sea el indicador que seconsidere, dos elementos resultan comunes a todosellos: la reducción a largo plazo de las tasas (entodos los casos se reducen entre 1986 y 2008) y lacaída experimentada en el último cuatrienio, conmínimos históricos para todos los indicadores anali-zados al menos cuando se analizan desde el puntode vista de los datos ajustados.

Si se comparan con la dimensión de mantenimiento,las tasas de pobreza y precariedad resultan sustan-cialmente más bajas en la dimensión de acumula-ción. Según los datos de la EPDS, en 2008 algo másde catorce mil personas (el 0,7% de la población)vive en una situación de pobreza en ese ámbito yotras 216.000 (el 10,1%) en una situación de preca-riedad, es decir con un nivel de acumulación signifi-cativamente inferior a la media. El porcentaje de per-sonas en situación de bienestar llega al 69,0%.

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01986 1996 2000 20082004

43,8

35,4

24,5

24,3

14,615,6

16,7 17,1 16,5

5,7

9,3

6,3 6,14,1

3,3 3,9 4,8 3,7 3,1

Ausencia de bienestar EPDS

Bajos ingresos Eurostat/UE

Pobreza EPDS

Pobreza Eurostat/UE

14,8

Nota: datos EPDS ajustados.

Gráfico 2 . Precariedad de acumulación: evolución de los indicadores generales de riesgo de pobreza

y de ausencia de bienestar. 1986-2008 (Incidencia en % sobre la población en viviendas familiares)

100%

90%

80%

70%

60%

50%

40%

30%

20%

10%

0%20082004200019961986

42,5

12,2

39,7

5,6

64,1

13,5

20,6

1,8

64,5

12,5

20,4

2,6

64,4

13,2

20,2

2,2

69,0

10,1

20,3

0,7

En situación de bienestar

Significativamente < mediaPobre

Cierta precariedad, cuasi bienestar

Tabla 3. Indicadores de riesgo de pobreza y/o de ausenciade bienestar (acumulación). 2008. Hogares y población enviviendas familiares (Datos absolutos y niveles de incidencia en porcentajes)

Indicadores Hogares Incidencia Población Incidencia (en %) (en %)

Pobre 4.126 0,5 14.395 0,7Significativamente < media 67.749 8,5 216.769 10,1Cierta precariedad, casi bienestar 144.480 18,1 436.202 20,3En situación de bienestar 581.018 72,9 1.484.419 69,0TOTAL 797.372 100 2.151.785 100

Como en el caso de la dimensión de mantenimiento,en este caso también se ha producido a lo largo delperiodo analizado una caída sustancial de las tasasde pobreza y, fundamentalmente, de precariedad,con un notable incremento a largo plazo de las tasasde bienestar (que pasan en este periodo del 42,5% al69,0% de la población). Los cambios fundamentalesen esta dimensión –que por su carácter más estruc-tural resultan también más lentos– se producen entre1986 y 1996, y se manifiestan tanto en una importan-te caída de las tasas de pobreza (que pasan del 5,6%al 1,8%), como en el acceso al bienestar de una partemuy significativa, en torno a la mitad, de las perso-nas que estaban a mediados de los años 80 en unasituación de cierta precariedad. A partir de ese año,la evolución de los indicadores de pobreza y precarie-dad de mantenimiento se caracteriza por un avance

Gráfico 3 . Evolución de los indicadores de pobreza real, ausencia de bienestar y bienestar 1986-2008. Población en viviendas familiares (Niveles de incidencia en porcentajes)

lento pero constante hacia el bienestar. Con todo, en2008, cerca de un 11% de la población se mantieneen una situación de pobreza o de precariedad (signifi-cativamente por debajo de la media) en lo que serefiere a la dimensión de acumulación.

La evolución de los indicadores de pobreza realrefleja, aún con mayor nitidez, la evolución de lapoblación residente en la CAPV hacia una sociedaddel bienestar. Este avance –que constituye, proba-blemente, la conclusión fundamental que cabeextraer del análisis evolutivo de los datos que arrojala EPDS– se produce de forma sostenida, salvo en elperiodo que va de 2000 a 2004, y se acelera orefuerza en el último cuatrienio, pasando la pobla-ción en situación de pobreza del 4,2% al 3,2%. Esen estos casos, como se decía en el apartado intro-ductorio, en los que cabe hablar de una vivencia realde las situaciones de pobreza.

3.2. Riesgo y distribución de la pobreza y la precariedad

En el epígrafe anterior se han recogido los datosfundamentales sobre la incidencia de las de pobrezay precariedad en el conjunto de la población de laCAPV y de su evolución desde 1986. En el siguienteapartado se recoge la incidencia de las diferentessituaciones analizadas en función de las característi-cas del cabeza de familia o del tipo de grupo fami-liar, así como algunos datos de interés en relación alos determinantes económicos de la pobreza y laprecariedad y al impacto de las transferencias socia-les en la reducción de las tasas de pobreza.

Desde el punto de vista del tipo familiar, resultaobvia la mayor incidencia de la pobreza en las fami-lias monoparanteles, con tasas de pobreza real del10% –pese a la importante caída experimentadaentre 2004 y 2008–, frente al 1,5% de las parejas sinhijos, sin duda el tipo familiar más favorecido. Tam-bién las personas solas, no incluidas en gruposfamiliares, registran una incidencia de la pobrezareal notablemente superior a la media. Debido a suincremento poblacional, las personas integradas enfamilias monoparentales suponen en 2008 más deuna cuarta parte de todas las familias en situaciónde pobreza real, siendo en cualquier caso las pare-jas con hijos –debido a su gran peso demográfico–el grupo familiar mayoritario en el colectivo que con-forma la pobreza real.

La presencia de menores en el hogar sigue supo-niendo –pese a las ambiciosas políticas de apoyo alas familias con hijos e hijas desarrolladas en losúltimos años por parte de las instituciones vascas–un factor de riesgo de pobreza: el 5,7% de las fami-lias con menores experimenta situaciones de pobre-za real, frente al 1,8% de quienes no los tienen. Lacaída en las tasas de pobreza ha sido, además, másmarcada en las familias sin hijos/as que entre quie-nes los tienen, con lo que puede decirse que el dife-rencial ha ido en aumento a lo largo de los últimos20 años.

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20082004200019961986

100%

80%

60%

40%

20%

0%

Bienestar pleno

Pobreza realNo pobreza real, no bienestar pleno

Tabla 4. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por tipo de grupo familiar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar plenoTipo de grupo 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008No grupo 10,8 16,7 15,5 7,9 2,3 2,8 2,1 0,6 7,2 7,0 8,8 4,2 52,2 53,8 49,5 38,4Pareja/sin hijos 8,7 6,1 5,1 3,3 1,5 1,7 1,1 0,3 2,9 2,9 2,4 1,5 41,4 27,2 28,7 19,3Pareja con hijos 7,8 4,6 3,9 2,8 1,7 2,5 1,3 0,5 5,4 3,8 2,4 2,6 39,5 31,6 29,1 17,4Monoparental 23,1 10,0 15,0 11,9 3,2 4,8 10,4 2,6 13,0 7,6 16,4 10,1 47,9 35,9 50,4 34,3Otro tipo ND 14,9 3,0 4,4 ND 0,0 1,0 0,0 ND 9,3 2,5 4,4 ND 35,9 26,7 24,3TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

Gráfico 4 . Evolución de la incidencia de las situaciones de pobreza real por número de menores de 14 años en el hogar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (niveles de incidencia en porcentajes)

En Euskadi, por otra parte, la pobreza infantil existe,aunque no sea un aspecto al que se le haya dedica-do particular atención en la investigación o en elmarco de las políticas públicas, pese al resurgimien-to de este fenómeno como objeto de preocupaciónpolítica en países como el Reino Unido y, desde elpunto de vista de la investigación, en España10. Sibien las tasas de pobreza que experimentan losniños y niñas menores de 14 años han descendidodesde 1996 casi a la mitad, en 2008 aún el 5,4% delos niños menores de 14 años vive en una situaciónde pobreza real y el 6,1% en una situación de pobre-za de mantenimiento. Entre las personas mayores deesa edad las tasas son del 3,8% y el 2,8% respecti-vamente.

Desde el punto de vista del sexo, la incidencia de lapobreza sigue siendo mayor en las familias encabe-zadas por mujeres que en las encabezadas por hom-bres; de hecho, aunque la tasa de pobreza en lasfamilias encabezadas por mujeres ha descendidosustancialmente a largo plazo, tras el muy notablerepunte experimentado entre 2000 y 2004, el dife-rencial por razón de género se mantiene e inclusotiende a crecer ligeramente con el tiempo. Además,dado que el número de familias encabezadas pormujeres ha crecido sustancialmente en este periodo(del 8% al 16% del conjunto de los hogares), nosencontramos en 2008 con que, de todas las familiaspobres, un tercio están encabezadas por mujeres (loque supone a todas luces una sobrerrepresentaciónevidente de este tipo de unidades familiares en elespacio social de la pobreza y, en menor medida, laprecariedad).

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7,57,1

5,75,8

4,6

4,4

3,1

4,2

3,0

3,2

1,8

Ninguno

Uno o más

Total

Gráfico 5 . Evolución de la incidencia de situaciones de pobreza real por sexo de la persona principal.

1986-2008. Población en viviendas familiares (niveles de incidencia en porcentajes)

18%

16%

14%

12%

10%

8%

6%

4%

2%

0%1986 1996 2000 20082004

16,5

11,0

8,0

14,2

6,4

7,5

5,1

3,72,6 2,5

Hombre

Mujer

Tabla 5. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad entre los menores de 14 años en elhogar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

< 14 años > 14 añosSituación 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008Pobreza de mantenimiento 14,2 9,1 8,9 6,1 8,7 6,0 5,7 3,8Pobreza de acumulación 2,8 4,6 4,9 1,0 1,7 2,3 1,9 0,6Pobreza real 9,1 7,6 8,0 5,4 5,4 4,0 3,8 2,8No bienestar pleno 43,9 39,6 41,5 27,5 40,8 32,4 31,5 20,1

10 Ver, por ejemplo, Ayala, L. y otros. Familia, infancia y priva-ción social. Estudio de las situaciones de pobreza en la infancia.Serie: Estudios, nº 14, Madrid, Caritas, 2006.

Gráfico 6 . Pobreza real por edad de la persona principal: evolución de la incidencia (% de la población en vivienda familiares) y de la distribución de la población pobre (% verticales) 1986-2008

La edad sigue siendo un factor preponderante a lahora de explicar las tendencias en materia de pobre-za. Sin embargo, se han producido en este aspectocambios muy significativos en los grupos de edadmás afectados por la pobreza: efectivamente, si en1986 eran las familias encabezadas por personas de45 a 54 años las más afectadas por la pobreza real,ahora las tasas más elevadas corresponden a lasfamilias encabezadas por personas de menos de 35años y, también, por personas de 35 a 44 años, querepresentan hoy día casi la mitad de todas las per-sonas pobres. Esta cohorte de edad corresponde ala generación del baby boom, es decir, a las perso-nas nacidas en las décadas de los 60 y los 70 delpasado siglo. Las personas mayores por su parte–tradicionalmente más expuestas al riesgo depobreza– han visto cómo sus tasas de pobreza realse reducían de forma muy sustancial (del 9,8% al1,3%), pasando, pese a su crecimiento demográfico,de representar el 16% de las personas en situaciónde pobreza real a poco menos del 10%.

Junto a la situación laboral y el tipo de ingresos delhogar, la nacionalidad de la persona principal de lafamilia constituye un aspecto fundamental a la horade explicar las tendencias de la pobreza y la preca-riedad en Euskadi. De hecho, si se ha producido uncambio importante en la composición interna delespecio social de la pobreza, éste sería el crecientepeso que ha alcanzado en su seno la población

inmigrante (o, para ser exactos, la población quevive en familias encabezadas por personas connacionalidad distinta a la española). En 2008, latasa de pobreza real de esta población es del 25,6%,ligeramente inferior a la de 2004 pero diez puntossuperior a la de 2000 y casi quince veces superior,en 2008, a la que registran las familias encabezadaspor personas con nacionalidad española.

Más allá de esta mucho mayor incidencia, el gráfico7 pone de manifiesto en qué medida la pobreza enEuskadi es sobre todo una pobreza inmigrante (o,cabe también decir, recién llegada): representandoapenas el 5% de la población, las personas queviven en familias encabezadas por inmigrantes cons-tituyen un 41% de las familias en situación depobreza real. Desde ese punto de vista, cabe señalarlas mismas conclusiones a las que llega el recienteVI Informe Foessa al analizar el espacio social de laexclusión en España: frente a tasas de exclusión del12,8% entre las familias encabezadas por personasde nacionalidad española o de la UE-15, entre lasfamilias en las que existen extracomunitarios onacionales de la UE ampliada la exclusión social –yasea compensada o severa– tiene una incidenciasuperior al 40%11. Sin duda alguna, la evidencia

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20%

15%

10%

5%

0%20082004200019961986

100%

80%

60%

40%

20%

0%1986 1996 2000 2004 2008

< 35 años

35-44 años

45-54 años

55-64 años

65 y más años

Total

65 y más años

55-64 años

45-54 años

35-44 años

< 35 años

Evolución de la incidencia Evolución de la distribución

16,8

35,7

21,6

16,7

9,2

9,9

8,5

7,7

48,4

25,5

11,0

13,5

7,6

26,1

41,7

21,3

14,2

23,0

21,2

20,3

13,4

26,7

18,2

30,4

11,2

11 VII Informe Foessa.

incontestable de unas tasas de pobreza comparati-vamente muy superiores entre las familias inmigran-tes debe llevarnos a un debate sobre el modelo deintegración de la inmigración que se ha seguido enel Estado español, y sobre su sostenibilidad, asícomo a reflexionar sobre la adecuación del sistemade servicios sociales y de garantía de ingresos a lasnecesidades de este colectivo (ver al respecto, eneste mismo número de Zerbitzuan, el artículo deGorka Moreno y Xabier Aierdi sobre servicios socia-les e inmigración).

Junto a la nacionalidad, como se acaba de señalar,la situación del cabeza de familia frente a la activi-dad constituye otro de los factores básicos paraexplicar las diferencias en cuanto a la incidencia dela pobreza en Euskadi: en efecto, los datos nos indi-can que, en 2008, casi el 47% de las familias enca-bezadas por desempleados están en una situación

de pobreza de mantenimiento y un 44% en unasituación de pobreza real. En una coyuntura de pre-visible incremento del desempleo, estos datos resul-tan cruciales a la hora de orientar o reorientar el sis-tema vasco de garantía de ingresos. Entre losocupados, por el contrario, las tasas de pobreza sehan mantenido estables con clara tendencia en todocaso a la baja en el largo plazo (del 5,0% al 1,5%).Las tasas de pobreza también han descendido deforma muy marcada entre las personas inactivas (del8,1% al 4,6%), si bien siguen registran tasas depobreza superiores a las de las personas ocupadasen el mercado de trabajo. Con todo, aunque el rasgodeterminante de la evolución experimentada es elacceso mayoritario de ocupados e inactivos al bie-nestar, también debe tenerse en cuenta que la mitadde las personas en situación de no bienestar plenoestán encabezadas por una persona ocupada.

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Gráfico 7 . Pobreza real por nacionalidad de la persona principal: evolución de la incidencia (% de la población en viviendas familiares) y de la distribución de la población pobre (% verticales) 2000-2008

200820042000

Evolución de la incidencia Evolución de la distribución

30%

25%

20%

15%

10%

5%

0%2000 20082004

100

%

80%

60%

40%

20%

0%

3,4

96,6

18,6

81,4

41,7

58,3

Otros estados

Estado

15,3

4,4

4,3

27,1

4,2

3,6

25,6

3,2

1,9

Estado

Otros estados

Total

Tabla 48. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por actividad de la persona princi-pal. 1986-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Actividad 1986 1996 2000 2004 2008 1986 1996 2000 2004 2008 1986 1996 2000 2004 2008 1986 1996 2000 2004 2008

Ocupado/a 2,2 5,8 3,0 4,0 2,5 3,8 0,9 1,2 1,3 0,1 5,0 3,2 2,1 2,1 1,5 45,2 37,0 28,3 29,6 17,6

Parado/a 39,5 50,4 45,1 35,1 46,8 18,4 13,4 22,2 6,5 0,0 35,9 38,2 30,3 26,5 44,8 87,9 84,0 72,7 82,2 77,4

Inactivo/a 8,1 9,3 8,2 6,6 4,6 7,7 1,7 3,1 3,4 1,8 11,2 5,4 5,7 5,7 3,7 50,6 42,0 37,2 32,7 24,3

TOTAL 5,7 9,3 6,3 6,1 4,1 5,6 1,8 2,6 2,2 0,7 8,3 5,8 4,4 4,2 3,2 48,9 41,2 33,1 32,7 21,1

Gráfico 8 . Evolución de la concentración de las situaciones de pobreza real en los tipos sociodemográficos más afectados. 1996-2008 (% verticales)

Los datos señalados hasta ahora apuntan a un nota-ble, y creciente, concentración de la pobreza enunos perfiles muy determinados: tres grupos socio-demográficos, que sólo representan un 7,7% de lapoblación, concentran en la actualidad un 68% detodas las situaciones de pobreza real, cuando en1986 apenas representaban el 30%. Se trata defamilias encabezadas por mujeres de menos de 45años sin ocupación estable, de personas en familiasencabezadas por menores de 45 años que carecende ocupación estable y, sobre todo, por personasnacionales de otros países y que no entran en nin-guno de estos tipos, que representarían casi el 37%de todas las situaciones de pobreza.

En cualquier caso, más allá incluso de la nacionali-dad o la relación con la actividad, si hay según losdatos de la EPDS un factor donde existen diferenciasmarcadas en cuanto a la incidencia de la pobreza yla precariedad, ese factor es la fuente principal deingresos del hogar. Así, como se observa en lasiguiente tabla, mientras quienes viven fundamen-talmente de ingresos propios o de la SeguridadSocial registran tasas de pobreza real mínimas (del1,6% y del 3%, respectivamente), entre quienesdependen de los ingresos de la asistencia social(incluyendo entre ellos la Renta Básica y otras pres-taciones asistenciales), la tasa de pobreza es del61%. Además, frente a la generalizada reducción dela pobreza entre el conjunto de la población, a lolargo de los años la tasa de pobreza de quienesdependen de las ayudas de asistencia social apenasha bajado (lo ha hecho en un 7%, mientras entre elconjunto de la población se ha reducido casi a lamitad). Esa persistencia de la pobreza real se debesobre todo a la persistencia de la pobreza de acu-mulación, ya que la de mantenimiento, si bien siguesiendo alta –del 46%– se ha reducido casi a lamitad desde el 80% de 2000. Con todo, y en sentidocontrario, también debe destacarse que el 40% delas personas en situación de pobreza real son perso-nas que dependen de sus propios ingresos.

Los datos señalados hasta ahora no implican que elpapel de las transferencias sociales –y, dentro deellas, de las prestaciones de asistencia social–, seapequeño a la hora de paliar las situaciones depobreza. Efectivamente, si no existieran transferen-cias sociales públicas en Euskadi (y obviamente silas personas mantuvieran pese a ello sus actualespatrones de comportamiento laboral, lo que enausencia de pensiones de jubilación sería improba-ble), la tasa de pobreza sería en Euskadi del 24,7%.Con las prestaciones de jubilación y supervivencia(de viudedad y de orfandad) las tasas de pobreza demantenimiento caen al 8,5% y con el resto de lastransferencias (desempleo, rentas mínimas, etc.) sereducen al 4,1% actual. En total, por tanto, la pobre-za de mantenimiento se reduce en Euskadi en un

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Tabla 62. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por fuente principal de ingresosdel hogar. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Fuente 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008

Ingresos propios 5,0 2,5 3,8 2,3 1,0 1,9 2,0 0,2 3,1 2,5 3,1 1,6 34,2 28,0 29,3 17,3

Seguridad Social 16,6 15,7 10,8 6,1 2,1 1,8 2,6 0,4 9,5 7,0 5,7 3,0 57,0 48,2 40,7 26,3

Asistencia social 81,5 86,8 60,4 46,4 35,8 61,2 8,7 20,5 66,2 80,3 48,7 61,4 96,9 98,9 93,2 98,3

Ayudas sociales (privadas) 40,5 16,1 30,8 38,6 6,2 38,2 14,5 0,0 20,5 42,1 23,3 22,0 99,4 53,9 81,2 79,4

TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

1996 200820042000

100

%

80%

60%

40%

20%

0%

10,6

22,0

5,7

61,6

5,73,2

24,9

4,6

33,5

8,2

18,6

13,7

26,0

23,9

7,4

37,1

21,1

10,5

61,7

Otros

Países no UE

Gr. familiar < 45 oc. estable

Gr. familiar < 45 no oc. estable

Muj.F.mon.no oc. estable < 45 años

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S83% como consecuencia de las transferencias socia-les; de ese descenso total, un 17,7% (o, en términosproporcionales, en torno a una cuarta parte) se debeal impacto de las prestaciones de asistencia social ydesempleo12.

Tabla 8. Indicadores de riesgo de pobreza y/o de ausenciade bienestar (mantenimiento). Consideración del papel delas transferencias sociales. 2008. Población en viviendasfamiliares (Niveles de incidencia en porcentajes)Indicadores Renta inicial Renta intermedia Renta finalTasa de pobreza 24,7 8,5 4,1Tasa de ausencia de bienestar 36,9 20,3 14,6

Nota: Los indicadores de pobreza relativa y/o ausencia de bienes-tar incluyen al colectivo pobre.

Tabla 9. Impacto de los procesos de transferencia en lalucha contra la precariedad (mantenimiento). Considera-ción del papel de las transferencias sociales. 2008. Pobla-ción en viviendas familiares (% de descenso en las tasasde riesgo)

Indicadores Jubilación y Otrassupervivencia transferencias TOTAL

Tasa de pobreza -65,7 -17,7 -83,3Tasa de ausencia de bienestar -45,1 -15,5 -60,6

Nota: Los indicadores de pobreza relativa y/o ausencia de bienes-tar incluyen al colectivo pobre.

Llegados a este punto, cabe plantearse la siguientepregunta: ¿llegan las prestaciones de asistenciasocial a todos sus potenciales destinatarios? Másconcretamente, ¿llegan esas prestaciones al 8,8%de la población que tras las prestaciones de jubila-ción y supervivencia sigue en una situación depobreza real? De acuerdo con los datos de la EPDS,de todas esas personas (unas 180.000), un 37% nocae en la pobreza real debido a que compensa consus propios medios esa situación de pobreza. Otracuarta parte tampoco cae en la pobreza real precisa-mente por efecto de las prestaciones de asistenciasocial, con las cuales sus ingresos se elevan porencima del umbral de pobreza. Un porcentaje similarse mantiene en la pobreza pese a recibir tales ayu-das13 y un 12% de ese colectivo –en torno al 1,1% de

12 Si las tasas de pobreza y de precariedad se miden a travésde la metodología Eurostat y se compara el impacto de las presta-ciones sociales en la reducción de las situaciones de bajos ingresos(60% de la mediana) con su impacto en otros países de Europa, seobserva que en la CAPV el impacto de las transferencias sociales enla reducción de los indicadores de riesgo de pobreza es algomenor: 60% frente al 62,8% de la UE 15. La razón estriba en lamenor efectividad de las prestaciones de asistencia social, quereducen la pobreza en un 15,9% en Euskadi frente al 23,3% de laUE-15. Por el contrario, la reducción de las tasas de riesgo ligadas alas prestaciones de jubilación y supervivencia es algo mayor enEuskadi (44,2%) que en el conjunto de la UE15 (39,5%).

13 En este caso, la intensidad de la pobreza de estas familias(es decir, la distancia entre sus ingresos y el umbral de pobreza) sereduce de forma muy significativa debido a la percepción de esasprestaciones.

la población– no accede a ninguna de esas ayudas,pese a que por su situación carencial precisaría deellas, manteniéndose por tanto en una situación depobreza.

Teniendo en cuenta esta realidad, resulta obvio quelas prestaciones de Asistencia Social permiten redu-cir de forma muy significativa el impacto de lapobreza en la CAE. Respecto al conjunto de perso-nas en situación de pobreza potencial, en términosde personas equivalentes, la pobreza queda supera-da en un 75,7%. En ese sentido, la situación másproblemática sería la del 1,1% de la población –el12% de los potenciales beneficiarios– que están ensituación de pobreza real y no acceden a prestacio-nes. De ellos, un 25,5% son inmigrantes y otro23,2% personas mayores de 65, cuya situación cabepensar se modificará con los cambios normativosprevistos en el marco de la nueva Ley de Garantía deIngresos.

Tabla 10. Situación del colectivo de pobres potencialessegún su acceso a las prestaciones de Asistencia Social ysituación de pobreza real. 2008. (% verticales y % sobre lapoblación total)

Cobertura de las

Situación Absolutos % verticales % pob.total necesidadespor la

A. SocialBeneficiarios de prestaciones de Asistencia Social, pobreza real 45.438 24,1 2,1 86,9Beneficiarios de prestaciones de Asistencia Social, no pobreza real 49.445 26,2 2,3 100,0No beneficiariosde prestaciones de Asistencia Social, no pobreza real 71.127 37,7 3,3 —No beneficiariosde prestaciones de Asistencia Social, pobreza real 22.613 12,0 1,1 0,0TOTAL 188.623 100 8,8 75,7

Personas en situación de pobreza antes de transferencias Asisten-cia Social y/o con problemas de pobreza de acumulación.Impacto de la Asistencia Social: % de personas equivalentes quesalen de la pobreza con las prestaciones de Asistencia Social sobreel total de potenciales beneficiarios (beneficiarios reales más nobeneficiarios en situación de pobreza).

3.3. Impacto territorial de la pobreza y situación dela CAPV en el contexto europeo

El análisis del impacto territorial de la pobreza enEuskadi pone de manifiesto un comportamiento muydiferente para cada uno de los tres territorios histó-ricos: Bizkaia sigue siendo el territorio con tasas depobreza y precariedad más elevadas, aunque susituación no ha dejado de mejorar y de convergerhacia el resto de los territorios. En el caso de la

pobreza real, por ejemplo, Bizkaia reduce claramen-te sus tasas, casi en un 50%; Gipuzkoa también lohace, aunque en menor medida (debido probable-mente a que partía de niveles ya muy bajos), yÁlava, por el contrario, ve cómo sus tasas de pobre-za real se van incrementando paulatinamente desde2000 tras la profunda caída experimentada entre1996 y 2000. Cabe pensar por tanto, desde esepunto de vista, que una parte sustancial de las caí-das que ha experimentado la tasa de pobreza realen Euskadi se debe a las notables reducciones expe-rimentadas, sobre todo en el corto plazo, en el terri-torio histórico vizcaíno.

Desde el punto de vista comarcal, debe destacarsela existencia de situaciones muy diversas, concomarcas que registran tasas casi de ‘pobreza cero’,en lo que se refiere al indicador sintético de pobreza

real y otras, como Bilbao o la Margen Izquierda, contasas del 6,1% y el 4,1% respectivamente.

Con todo, uno de los aspectos más destacablesdesde el punto de vista del impacto territorial de lapobreza radica en la creciente concentración de lassituaciones de pobreza y precariedad en las zonasurbanas y, más concretamente, en las capitales decada uno de los tres territorios y en sus inmediacio-nes. Así, en 2008, dos terceras partes de las situa-ciones de pobreza real (y sólo un tercio de la pobla-ción) se concentrarían en las tres capitales y sucomarca de influencia, en el caso de Gipuzkoa, fren-te al 41% por ejemplo de 2000. Si a esas tres comar-cas añadimos la Margen Izquierda vizcaína, observa-mos claramente cómo las comarcas más urbanasconcentran el 80% de las situaciones de pobrezareal en Euskadi.

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Tabla 11. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por Territorio Histórico. 1996-2008. Población en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Territorio 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008

Álava 8,6 2,2 5,3 3,7 1,9 0,2 0,8 0,5 5,4 0,9 2,8 2,9 43,0 26,7 27,6 20,3

Gipuzkoa 7,8 4,2 4,1 2,9 0,8 1,4 1,8 0,2 3,7 2,1 2,8 2,3 35,4 29,3 28,3 18,5

Bizkaia 10,4 8,6 7,4 5,0 2,4 3,8 2,8 1,0 7,1 6,6 5,4 3,8 44,1 37,0 36,5 22,9

TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

Tabla 12. Evolución de la incidencia de las distintas situaciones de pobreza y precariedad por comarca. 1996-2008. Pobla-ción en viviendas familiares (En %)

Pobreza Mantenimiento Pobreza Acumulación Pobreza real No bienestar pleno

Territorio 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008 1996 2000 2004 2008

Gasteiz 9,1 1,9 5,9 3,8 1,8 0,1 0,8 0,4 5,5 0,5 3,1 3,1 43,2 25,8 28,5 20,6

Ayala 5,7 3,8 1,5 3,0 2,5 0,8 0,5 1,1 4,8 3,2 0,6 1,9 42,0 32,0 22,7 18,8

Margen Derecha 8,3 3,3 7,0 3,0 0,0 2,1 0,0 0,0 0,8 2,9 2,7 0,6 30,6 27,1 26,9 12,7

Bilbao 12,5 11,8 10,0 8,2 2,7 4,8 5,6 1,2 8,8 9,0 10,5 6,1 47,5 40,5 40,9 28,1

Margen Izquierda 12,4 10,7 7,3 4,0 3,5 5,8 1,7 1,2 9,7 9,1 3,5 4,1 50,5 42,4 39,9 25,3

Bizkaia Costa 5,2 6,0 6,0 2,7 1,4 0,4 2,7 1,1 4,3 1,1 3,6 2,5 34,4 32,0 27,4 14,9

Duranguesado 4,2 3,2 1,9 3,4 1,8 0,9 1,7 0,5 3,3 2,8 2,1 0,9 37,7 29,1 33,4 20,8

Donastialdea 10,0 4,2 4,5 3,5 1,2 1,0 2,5 0,4 4,6 1,7 2,8 3,1 37,2 28,6 30,4 21,3

Tolosa-Goierri 2,7 5,0 4,8 1,8 0,0 2,1 0,1 0,0 1,2 2,2 3,3 0,3 30,4 30,5 29,8 13,4

Alto Deba 2,4 2,1 1,5 0,5 0,0 1,1 1,9 0,0 0,3 2,3 2,5 0,1 30,0 31,6 17,6 8,3

Bajo Deba 5,8 5,0 2,6 2,5 0,5 3,8 0,2 0,0 5,2 5,3 2,4 1,7 36,7 29,4 19,7 16,9

TOTAL 9,3 6,3 6,1 4,1 1,8 2,6 2,2 0,7 5,8 4,4 4,2 3,2 41,2 33,1 32,7 21,1

Gráfico 10. Incidencia de la pobreza grave en Europa (40% de la mediana). 2006

Finalmente, si se compara los datos de la CAPV conlos que se registran para el conjunto de Europa,medido con la metodología Eurostat, se observantasas de pobreza sensiblemente más bajas (3,1%)frente a una media del 5% en la UE (en este caso, eldato corresponde a 2006) y tasas de hasta el 8% yel 9% en países como España14, Grecia, Letonia o

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14 Tal y como señala el propio informe de la EPDS, los argu-mentos señalados a lo largo del informe recomiendan matizar los

Gráfico 9 . Evolución de la concentración de las situaciones de pobreza real en las comarcas urbanas (% verticales). 1996-2008

1996

100%

80%

60%

40%

20%

0%

2000 2004 2008

46,2

16,6

26,3

10,9

57,6

8,2

32,9

1,3

34,9

14,2

42,1

8,8

34,8

21,6

31,7

11,9

RestoDonostialdeaBilbaoGasteiz

resultados presentados, particularmente al comparar la situaciónde España con muchos de los países del este de Europa. Los

Letonia 9%

España 8%

Grecia 8%

Lituania 8%

Italia 7%

Polonia 7%

Portugal 6%

Reino Unido 6%

Hungría 6%

Estonia 6%

Rumanía 6%

UE 25 5%

UE 15 5%

Malta 4%

Chipre 4%

Suecia 4%

Alemania 4%

Eslovaquia 4%

Euskadi 3,1%Dinamarca 3%

Irlanda 3%

Francia 3%

Luxemburgo 3%

Bélgica 3%

Países Bajos 3%

Austria 3%

Eslovenia 3%

Finlandia 2%

República Checa 2%

Lituania. Se observa también una situación másfavorable que en el conjunto de la UE, aunque conmenores diferencias, en lo que se refiere al indica-dor de bajos ingresos (14,8% en 2008) frente a unamedia del 16% en la UE 15. Las tasas de desigualdadtambién son menores en Euskadi (el índice de Ginies del 25,2 frente a una media del 30%).

4. Principales conclusiones

Las conclusiones que cabe extraer de este análisisevolutivo respecto a las situaciones de pobreza yprecariedad en la CAPV pueden analizarse tantodesde el punto de vista metodológico –en la medidaen que la EPDS se basa y desarrolla una aproxima-ción alternativa a los métodos de medición de lapobreza más consolidados en nuestro entorno–,como desde el punto de vista de sus resultados y desu relevancia para la determinación de las políticassociales en la CAPV.

Desde el punto de vista metodológico, los datos dela encuesta ponen de manifiesto la validez de unaaproximación capaz de reflejar una reducción muy

significativa de las tasas de pobreza y precariedad,que coincide con la muy positiva evolución que lasociedad vasca ha experimentado en cuanto a creci-miento económico, reducción del desempleo, incre-mento de la ocupación y consolidación de las políti-cas de lucha contra la pobreza a través del sistemade servicios sociales y garantía de ingresos. En efec-to, el mayor ajuste de los resultados de la EPDS a lapercepción de la población encuestada, la disponibi-lidad de una gama más amplia y completa de indica-dores (que cubren tanto la dimensión de manteni-miento como la de acumulación e identifican lassituaciones que cabe equiparar a la vivencia real dela pobreza) y la mayor correspondencia de los datosde evolución obtenidos respecto a los cambiosexperimentados por la sociedad vasca en términosde desarrollo económico suponen un aval respectoal potencial de este método para el análisis y elseguimiento de la pobreza.

El informe de la EPDS no establece correlacionesentre los cambios socioeconómicos señalados y lareducción de la pobreza registrada en este periodo;no es sencillo, en efecto, establecer las relacionescausales que pueden establecerse entre unos yotros indicadores. Lo cierto es sin embargo que losúltimos 25 años se han caracterizado en Euskadi,como ponen de manifiesto los siguientes gráficos,por tres elementos básicos:

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Gráfico 11. Incidencia de los bajos ingresos en Europa (60% de la mediana). 2006

Letonia 23%

Grecia 21%

España 20%Italia 20%

Lituania 20%

Reino Unido 19%Polonia 19%

Rumanía 19%

Portugal 18%

Irlanda 18%

UE 25 16%UE 15 16%

Chipre 16%

Hungría 16%

Bélgica 15%

Euskadi 14,8%Luxemburgo 14%

Bulgaria 14%

Finlandia 13%

Francia 13%

Alemania 13%

Austria 13%

Suecia 12%

Dinamarca 12%

Eslovenia 12%

Eslovaquia 12%Países Bajos 10%

República Checa 10%

indicadores Eurostat son ante todo, como ya ha sido mencionado,indicadores de desigualdad. Además, los indicadores de referenciason propios a cada país con lo que el significado de los mismosresulta completamente diferente, circunstancia que dificulta –cuan-do no hace imposible– las comparaciones. En este sentido, es pocoprobable que una aproximación como la defendida en la EPDSsituara a España entre los países con mayor tasa de pobreza, almenos no con la intensidad que se deriva de la aplicación del méto-do Eurostat. En lo que se refiere a Euskadi, en cambio, los indicado-res Eurostat sí son suficientemente indicativos de la posición favo-recida que ha alcanzado la CAE en el avance hacia una sociedad debienestar en Europa.

Gráfico 12. Evolución del PIB per cápita por país y año (EU 27=100). Datos elaborados por Eustat (Periodo 1998-2007)

• Un notable incremento del PIB por habitante, querepresenta ya el 137% de la media de la UE, estan-do el País Vasco entre las regiones de la UE con unPIB por habitante más elevado (gráfico 10).

• Crecimiento de la ocupación y reducción deldesempleo. La tasa de paro ha pasado de nivelessuperiores al 20% a niveles –según los datos deEustat para el tercer trimestre de 2008– del 3,5%(o del 6,2% según la EPA del INE15). Aún en ese tri-mestre, el crecimiento interanual de la economíavasca era del 1,9% habiendo pues entrado en unafase de desaceleración pero no –en ese momento–de recesión16 (gráfico 11). El número de ocupados,en ese periodo, ha pasado de 650.000 a más de900.000.

• Pese al incremento de las tasas de empleo y decrecimiento económico, y pese a la continuareducción de las tasas de pobreza, se ha produci-do también en este periodo en la CAPV un muynotable incremento de la capacidad protectora de

las rentas mínimas de inserción, a través de lasAES y de la Renta Básica, mediante el incrementode su cobertura, de sus cuantías y de sus baremosde acceso. Como se observa en los gráficos 12 y13, el porcentaje de beneficiarios de la Renta Bási-ca ha pasado del 0,76% al 4,83% de la población,y el gasto en la materia se ha multiplicado, en tér-minos reales, por diez desde 1989. Ese incrementoen la cobertura y el gasto se produce no tanto porun incremento de las situaciones de necesidad,como por la decisión institucional y política de ele-var la capacidad protectora del sistema vasco degarantía de ingresos, equiparando sus cuantías al88% del SMI y, por consiguiente, posibilitando elacceso a las mismas de un número importante deusuarios. Desde ese punto de vista, debe destacar-se que el sistema vasco de garantía de ingresosresulta absolutamente homologable, en términosde cuantías o de cobertura, al resto de los siste-mas de este tipo que existen en los países con sis-temas de protección social más avanzados.

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15 Según esa encuesta, la tasa de paro mínima (5,6%) se regis-tró en el segundo trimestre de 2008, produciéndose en el siguienteun incremento de 0,7 puntos porcentuales.

16 Los datos de la EPDS 2008 deben interpretarse teniendo encuenta que la encuesta se realizó precisamente en ese trimestre,con tasas de empleo todavía equiparables al pleno empleo y con laeconomía registrando aún tasas de crecimiento positivo.

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007

140,0%

135,0%

130,0%

125,0%

120,0%

115,0%

110,0%

115,7

118,2119,6

120,6

123,8125,0

126,5

130,8

136,0137,4

Gráfico 14. % de unidades beneficiarias de la Renta Básica y AES en cada año en la CAE (% estimado sobre el total de unidades de la CAE) (1989-2008)

Gráfico 13. Evolución de la ocupación y el paro en la CAE entre 1985 y 2007

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6001985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

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01985 1987 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007

Evolución de número de ocupados (en miles)(datos anuales medios PRA 1985-2007)

Evolución de número de parados (en miles)(datos anuales medios PRA 1985-2007)

1989 1996 2000 20082004

0,76

1,12 1,721,94

3,123,35

Renta Básica

AES

2,38

4,83

3,85

6,0%

5,0%

4,0%

3,0%

2,0%

1,0%

0,0%

2,36

Gráfico 15. Gasto realizado por el Gobierno Vasco en RB y AES. Millones de ¤ de 2008 (1989-2008)

No todos los indicadores han avanzado sin embargode forma tan positiva. En ese sentido, pueden seña-larse dos aspectos de importancia:

• Se ha producido una caída muy suave, casi estan-camiento, de las tasas de desigualdad en la distri-bución de la renta (un indicador, en cualquiercaso, que por su naturaleza estructural difícilmen-te puede registrar movimientos rápidos o repenti-nos). En ese sentido hay que decir que mientraslas tasas de pobreza han caído casi en un 50%, lasde desigualdad apenas lo han hecho en un 10%desde 1986 (del 28 al 25, aproximadamente), man-teniéndose por tanto prácticamente estables. Laevolución del índice de desigualdad coinciden conel análisis que hacía recientemente el VI InformeFOESSA en el sentido en que en España, a partirdel inicio de los años 90, se ha producido unestancamiento en el proceso de reducción de lasdesigualdades que se venía desarrollando conanterioridad17.

• Se ha producido además un notable proceso depérdida del peso de las rentas de trabajo en rela-ción al PIB, que pasan de suponer el 54,7% de lariqueza en 1993 al 48,6% en 2005. En ese periodo,mientras las rentas de trabajo han crecido en un118%, el PIB lo ha hecho en un 146% y el exceden-te empresarial en un 166%. Según el Gabinete deEstudios del sindicato ELA18, si la participación delas rentas de trabajo en 2005 fuese la misma queen 1993, las remuneración de los asalariados sehubiese incrementado en 3.510 millones de euros,que equivaldrían a cerca de 4.000 euros por per-sona ocupada.

Por esas y por otras razones resulta conveniente evi-tar un diagnóstico triunfalista a la hora de valorar laevolución, incluso en el largo plazo, de las tasas depobreza y precariedad en la CAPV. Al contrario, decara a la determinación o reformulación de las políti-cas públicas en la materia, resulta de interés subra-yar las zonas de sombra que todavía existen. Entreellas, cabe destacar las siguientes:

• la propia persistencia de la pobreza, que afectaaún, en una u otra dimensión, al 5% de los hoga-res vascos.

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RB+AES

250,0

225,0

200,0

175,0

150,

125,0

100,0

75,0

50,0

25,0

0,0

22,4

233,0

216,5

205,4

190,6

160,6

148,1

126,8

114,5

91,8

78,675,1

40,5

55,062,2

67,574,6 76,678,0

53,1

17 Para Ayala y cols. “la información disponible parece revelar,por tanto, un truncamiento del proceso continuado de reducción delas diferencias de renta entre los hogares españoles. Este cambiode tendencia no significa que la desigualdad haya aumentado en eltiempo, sino que ha dejado de reducirse. El crecimiento económicoregistrado desde mediados de los años noventa y la notable crea-ción de empleo que le acompañó no habrían dado lugar, por tanto,a importantes reducciones de la desigualdad. Se quebraría así latendencia a la reducción de la desigualdad, en vigor al menosdesde los primeros años setenta hasta el comienzo de los añosnoventa”. (VI Informe Foessa, pag. 97).

18 Azterketak / Estudios. Distribución de la renta y políticaspúblicas, noviembre de 2006.

políticas generales de empleo, pensiones, protec-ción a las familias, educación o vivienda.

Junto a estas zonas de sombra o cuestiones clavepara la definición de las políticas sociales, cabehacer referencia a algunos de los interrogantes queplantea la lectura de la EPDS en la actual coyunturaeconómica. En ese sentido, cabe interrogarse en pri-mer lugar sobre en qué medida o hasta qué puntolos resultados que arroja la EPDS coinciden, o debe-rían coincidir, con la percepción que las entidadessociales tienen de la evolución de estas problemáti-cas y con la evolución que la demanda de prestacio-nes sociales a las entidades públicas y privadas haexperimentado en el corto, medio y largo plazo. Ycabe preguntarse finalmente hasta qué punto, en lanueva coyuntura económica, va a ser posible conti-nuar por esa línea de avance hacia el bienestar queparece haberse recorrido en los últimos años: másconcretamente, resulta fundamental plantearse enqué medida los sistemas de lucha contra el desem-pleo, de garantía de rentas y de inserción social vana poder absorber adecuadamente el impacto de laactual crisis financiera y económica sin retrocesosimportantes, al menos a medio plazo, en los nivelesde bienestar alcanzados por la sociedad vasca.

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s • la relativa estabilidad de la pobreza de manteni-miento que incluso, en términos no ajustados, seincrementa ligeramente en 2008 respecto a 2000y 2004.

• las tasas de pobreza y precariedad relativamenteelevadas que se dan entre las familias encabeza-das por personas jóvenes y entre las familias conhijos, así como las todavía elevadas tasas depobreza infantil. Ello parece indicar que, pese alos esfuerzos realizados, aún es preciso avanzaren la consolidación de un sistema de apoyo a lasfamilias con hijos e hijas más amplio;

• el mantenimiento de un diferencial importante enlo que se refiere a las tasas de pobreza de lasfamilias encabezadas por mujeres respecto a lasencabezadas por hombres. Aunque en ambostipos de familias se han reducido las tasas, lasdiferencias, lejos de reducirse, han tendido ligera-mente al alza;

• la situación especialmente vulnerable de las fami-lias monoparentales, pese a las políticas –proba-blemente aún insuficientes– puestas en marchapara mejorar su situación;

• la situación comparativamente muy desfavorecidade las personas en desempleo, particularmentecuando la coyuntura económica apunta, tambiénen Euskadi, a un rápido y probablemente intensocrecimiento del desempleo;

• la desmedida concentración de la pobreza en lasfamilias inmigrantes, puesta también de manifies-to, para el conjunto del Estado, en el último Infor-me Foessa. Cabe por tanto recordar la recomenda-ción que al respecto hace ese informe en elsentido de que las estrategias para la inclusión, ytambién las estrategias de lucha contra la pobreza,van a tener que ser en el futuro estrategias inter-culturales.

Los datos de la EPDS también ponen de manifiestoque existe todavía margen para una cierta mejora enla capacidad de reducción de la pobreza de las pres-taciones de asistencia social mejorando la capaci-dad de acceso a ese porcentaje de beneficiariospotenciales a los que ahora no se llega (en torno al1% de la población). Por otro lado, del análisis de laEPDS se deriva que, en términos de convergenciacon los países más adelantados, el reto o principaldéficit de la CAPV estaría más en la pobreza relativa,ausencia de bienestar o bajos ingresos que, estricta-mente, en el ámbito de la pobreza real, donde losindicadores vascos resultan muy positivos tambiénen términos comparados. En ese sentido, el verda-dero desafío de las políticas vascas contra la pobre-za no estaría ya tanto en el refuerzo de los progra-mas de rentas mínimas de inserción como en las