conflictos competencia constitucional

8/16/2019 conflictos competencia constitucional

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Tema 24. El Tribunal Constitucional IV

Pedro J. Hernando 1

II. LOS ÓRGANOS CONSTITUCIONALES

Lección 24. El Tribunal Constitucional (IV).

SUMARIO: 1. El recurso de amparo. 2. Los conflictos constitucionales: aspectos generales ysistemática. 3. Los conflictos de atribuciones entre órganos constitucionales del Estado. 4. Losconflictos positivos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas entre sí.5. Los conflictos negativos de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstasentre sí. 6. La impugnación de las disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las ComunidadesAutónomas. 7. El conflicto en defensa de la autonomía local.

2. LOS CONFLICTOS CONSTITUCIONALES: ASPECTOS GENERALES YSISTEMÁTICA

La consideración del Tribunal Constitucional como Tribunal de Conflictos esplanteada por nuestro ordenamiento jurídico desde una doble perspectiva: una, comoórgano legitimado para resolver los conflictos entre los órganos constitucionales delEstado, y otra, de mayor trascendencia política, como órgano legitimado para resolverlos conflictos que surjan entre el Estado y las Comunidades Autónomas o de éstas

entre sí. Ciertamente, la primera manifestación no aparecía prevista en laConstitución, debiéndose su regulación en la LOTC a la cláusula general del artículo161.1 .d).

Las funciones atribuidas al Tribunal Constitucional en esta materia, especialmente porlo que a los conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas se refiere, hande ser consideradas, por hoy, como una de las actuaciones del Tribunal de las quedepende en gran parte la consolidación de nuestro sistema democrático.

La Constitución se refiere a este tema utilizando la expresión, que experimentódiversas modificaciones en los debates parlamentarios, «conflictos de competencia»,sin señalarnos el ámbito y los supuestos de estos conflictos. Por su parte, la LOTChabla de «conflictos constitucionales de competencia» y «conflictos de competenciasy atribuciones». Todo ello hace necesario determinar previamente el ámbito de estosconflictos.

LA NOCIÓN DE CONFLICTO ALUDE A LA SITUACIÓN DE CONTRASTE QUE SEPRODUCE ENTRE VARIOS ÓRGANOS O VARIOS ENTES COMOCONSECUENCIA DE LA DISTINTA INTERPRETACIÓN QUE CADA UNO DEELLOS EFECTÚA DE LAS NORMAS REGULADORAS DE SU RESPECTIVA




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ESFERA DE COMPETENCIAS.

Por tanto, para que un conflicto surja, hay que presuponer la existencia de un

auténtico derecho al ejercicio de una competencia, estando los sujetos que seconsideran titulares de dicha competencia en una situación de autonomía y no en unasituación de subordinación jerárquica. Partiendo de estas premisas y teniendo encuenta la diversa terminología existente, sin perjuicio de otras diferenciaciones, sehace preciso distinguir entre:

a) CONFLICTOS JURISDICCIONALES. Expresión esta que, desde un punto de vista teórico,parece englobar a todas las demás, pues alude a las controversias surgidas en el ejercicio de susfunciones entre los diversos poderes (utilizados aquí en el sentido de jurisdicción) del Estado. Estetipo de conflictos se escapan al presente estudio. Pensemos a este respecto en la regulación que

hace la LOPJ (arts. 38 ss.) de los conflictos de jurisdicción, que son los planteados entre los juzgados y tribunales y la Administración: los conflictos de competencia, los suscitados entreórganosjudiciales de distinto orden jurisdiccional y las cuestiones de competencia, que son lasplanteadas entre juzgados y tribunales de un mismo orden jurisdiccional.

b) CONFLICTOS DE COMPETENCIA. Son aquellos que se producen entre órganos pertenecientesa distintos entes públicos. En principio, podrían considerarse incluidos aquí —y de ahí laterminología utilizada por la Constitución y la LOTC— los conflictos entre el Estado y lasComunidades Autónomas y los conflictos intercomunitarios. Sin embargo, tampoco estosconflictos entran en el ámbito de nuestro estudio, ya que con esta expresión no se alude a losconflictos constitucionales antes citados, sino a los conflictos que puedan surgir entre la

Administración del Estado y otras Administraciones públicas territoriales, a los conflictos entreAdministraciones o entidades locales, a los conflictos entre entes institucionales o entre enteslocales e instituciones, y a los conflictos entre la Administración de una Comunidad Autónoma y lasCorporaciones locales. No se trata, pues, exactamente, de los conflictos cuyo conocimientocorresponde a la jurisdicción del Tribunal Constitucional.

c) CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES. Son los que surgen entre órganos administrativospertenecientes a un mismo ente, cuya solución corresponde al órgano superior jerárquicocomún a los órganos en conflicto. Tampoco este supuesto, a pesar de que la LOTC utilice demanera indistinta la expresión «conflictos de competencia y conflictos de atribución», corresponde alámbito de nuestro estudio.

d) CONFLICTOS CONSTITUCIONALES. Son aquellos que surgen por la aplicación directa o lainterpretación de las normas constitucionales, lo cual quiere decir que los sujetos entre losque se plantean han de tener la consideración de sujetos (u órganos)constitucionales, ytambién han de tener este carácter las normas por las cuales la violación venga denunciada.Es decir, se requieren dos tipos de requisitos: uno SUBJETIVO, consistente en que el conflictointerese a la competencia de por lo menos un órgano constitucional, y otro OBJETIVO, relativo aque el conflicto puede versar en torno a la aplicación o interpretación de normas constitucionalesrelativas a la distribución de competencias. Éstos son los que constituyen, propiamente, nuestroámbito de estudio.

Esta expresión, la de conflictos constitucionales, ya fue acuñada por el artículo 19 de la




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Constitución alemana de 1919 (Verfassungsstreitigkeiten). Nuestra LOTC se refiere a ellos en losartículos 2 y 10, estableciendo una regulación precisa de los mismos en el artículo 59.

Del análisis de éste precepto pueden desprenderse las siguien tes consideraciones:

1) Que la utilización indistinta de la expresión «competencias o atribuciones» se debe a la confusaterminología existente en nuestra Constitución sobre los conceptos de materia, competencia yfunción, a la que ya nos referiremos en su momento.

2) Que se produce una ampliación del elemento objetivo a que antes nos refería mos, pues no setrata tan sólo de las competencias directamente asignadas porla Cons titución, sino también porlos Estatutos de Autonomíay demás leyes orgánicas u ordinanas delimitadoras de las mismas. Ellohay que ponerlo en relación con el «bloque de constitucionalidad» a que se refiere en el artículo28.1 de la citada Ley.

Una vez delimitada la noción de conflictos constitucionales de competencias o atribuciones, vamosa referirnos al ámbito de estos conflictos y sus clases. Por lo que a la primera cuestión se refiere, seplantea el problema de qué clases de materias y de competencias se encuentran englobadas eneste tipo de conflictos.

En este sentido, el artículo 121 de la Constitución republicana establecía como competencia delTribunal de Garantías «los conflictos de competencias legislativas y cuantos otros surjan entre elEstado y las regiones autónomas y los de éstas entre sí».

Asu vez, la Ley de 1933 distinguía entre cuestiones de competencias legislativas, conflictos deatribución entre autoridades administrativas de las regiones autónomas y demás conflictos que sepudieran producir entre las regiones autónomas. Ello podía dar lugar a especiales problemas con elrecurso de inconstitucionalidad especialmen te en relación con las llamadas cuestiones decompetencia legislativa, planteándose la cuestión de cuándo habría de seguirse un procedimiento uotro. Yes que estas «cues tiones de competencia legislativa» no suelen estar previstas en otrosordenamientos, como el italiano, pese a la ambigua redacción del artículo 134, verdadero antecedente de nuestra regulación constitucional, donde el ámbito de estos conflictos se reduce a normasdecarácter administrativo, pues las normas legislativas son objeto propio del recurso deinconstitucionalidad.

Nuestro ordenamiento no contiene una regulación tajante al respecto. De todas formas creo que se

impone una interpretación semejante a la del caso italiano. En efecto, el artículo 59 parece incluirtodo tipo de competencias, pero el artículo 61 habla de «disposiciones, resoluciones y actos», y elartículo 73 utiliza la expresión «decisiones». Y es que, si excluimos del ámbito de los conflictos decompetencia el tema de las competencias legislativas, parece que quedan perfectamentedelimitados los ámbitos de los conflictos de competencias y del recurso de inconstitucionalidad. Delo contrario, habría que afirmar que sobre un mismo ámbito, el de las competen cias legislativas,pueden incidir tanto el planteamiento de un conflicto de competen cia comoel de un recurso deinconstitucionalidad. Por ello, el artículo 67 de la LOTC ha establecido la posibilidad de un cambiode procedimiento cuando la competencia controvertida hubiera sido atribuida por una ley o normacon rango de ley.

En otro orden de cosas, también nuestrajurisprudencia constitucional, en la Sentencia 110/1983, de29 de noviembre, ha delimitado el contenido de los conflictos de competencia, llegando a afirmar




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que dichos conflictos presentan dos aspectos. Por un lado, consisten en determinar la legitimidadconstitucional de la disposición o resolución impugnada. Por otro, se trata de una interpretación delorden competencial a fin de determinar qué competencias corresponden a qué sujetos. Y en lasSentencias 11/1984, de 2 de febrero, y 1/1986, de 10 de enero, ha señalado que «en el conflicto

entre entes no resulta indispensable que aquel que plantee el conflicto recabe para sí lacompetencia ejercida por otro, bastando con que entienda que una disposición, resolución o actoemanado de otro ente no respete el orden de competencias establecido por la Constitución, losEstatutos de Autonomía o las leyes orgánicas correspondientes». Es decir, este tipo de procesosconstitucionales también suponen una defensa objetiva del bloque de conslitucionalidad. Ahorabien, esta dimensión abstracta que se puede predicar de estos recursos está inexcusablementeunida al objeto propio del conflicto, de tal forma que no pueda obtenerse de una forma directa sinoúnicamente cuando exista una vindicado potestatis.

Por lo que se refiere a las diversas clases de conflictos, sin duda la más conocida es la quedistingue entre CONFLICTOS POSITIVOS Y NEGATIVOS. Los primeros se producen cuando dos

órganos se declaran competentes sobre una misma materia; los segundos, cuando ninguno de losdos efectúa tal declaración decompetencia. En este sentido hay que afirmar que nuestra LOTC noparece haber previsto la solución de conflictos constitucionales negativos entre órganosconstitucionales, sino tan sólo en los supuestos conflictuales que se puedan producir entre elEstado y las Comunidades Autónomas o entre éstas entre sí.

Asimismo, los conflictos pueden ser REALES Y VIRTUALES. Los primeros son los sur gidos entredos órganos que han declarado ya su competencia o incompetencia. Conflictos virtuales son losconflictos en potencia, por haberse sometido una misma cuestión a dos órganos diferentes, almenos hasta que no se pronuncien ambos. Estos últimos se caracterizan, pues, por la inercia delórgano, aunque ésta pudiera dar lugar a la presentación del conflicto, mientras que los primeros secaracterizan por la actuación de un órgano ejercitando o no una competencia que otro reivindica ono para sí.

La regulación normativa de estos conflictos contempla la posibilidad de un mecanismo previo deconciliación, como es EL REQUERIMIENTO, EL cual, según la Sentencia 104/1989, de 8 de junio,intenta una resolución negociada de acuerdo extrajudicial. Ciertamente esta vía no parece habercumplido su finalidad, siendo escasos los reque rimientos que han sido atendidos. Por ello, seimpone la necesidad de crear otros mecanismos, al margen incluso de este procedimientoconstitucional, que actúen como agencias previas de conciliación antes del planteamiento de losconflictos de competencia. Conello se evitará el planteamiento de numerososconflictos ante el

Tribunal Constitucional y se institucionalizará una modalidad de cooperación y negociación entre lasdiferentes instancias gubernamentales.

Junto a la competencia de la jurisdicción constitucional, se plantea también la posible competenciade la jurisdicción contencioso-administrativa. En principio, hay que interpretar que ésta debeinhibirse de su conocimiento, siempre que se produzca el planteamiento del conflicto ante elTribunal Constitucional, lo que no impide poner de relieve que estamos ante una competenciaconcurrente entre la jurisdicción ordi naria y la constitucional.




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3. LOS CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS CONSTITUCIONALES DEL ESTADO

Como ya hemos señalado, esta competencia no aparecía atribuida por la Constitución. En losdebates de la LOTC hubo discusiones sobre la conveniencia o no de asignar esta facultad a lacompetencia del Tribunal, ya que se consideraba que los posibles conflictos que se pudieranproducir encontraban un mejor cauce de solución fuera del ámbito de la competencia del TribunalConstitucional. El significado de estos conflictos, prescindiendo ahora del objeto de los mismos, alque ya nos hemos referido, afecta a las siguientes cuestiones.

3.1 LOS SUJETOS LEGITIMADOS

Se trata de determinar cuáles son los órganos constitucionales que pueden plan tear estosconflictos. En principio, el artículo 59 de la LOTC menciona al Congreso de los Diputados, al

Senado, al Gobierno y al Consejo General del Poder Judicial.Con ello se plantea el problema de la razón de esta enumeración y su posible ampliación.Ciertamente, la enumeración no parece afortunada pues, si bien es cierto que se pretende englobara los tres poderes del Estado, no se comprende por qué se menciona al Consejo General delPoderJudicial y no al Tribunal Supremo. Además, pueden existir otros órganos idóneos para talsupuesto. Piénsese, por ejemplo, en el Defensor del Pueblo, en el Consejo de Estado en el Tribunalde Cuentas, etc.

Todo ello plantea el problema de si estos órganos excluidos admiten la consideración de órganosconstitucionales. En principio, la respuesta no ha de ser tajantemente negativa, pudiendo afirmarse

que se trata de órganos constitucionales, pero que no aparecen legitimados para el planteamientode conflictos de esta naturaleza ante el Tribunal Constitucional. Es decir, aunque se trata de unaenumeración excluyente, ello no quiere decir que la LOTC delimite cuáles son los órganosconstitucionales. Lo único que hace es enumerar taxativamente los órganos constitucionaleslegitimados para plantear conflictos constitucionales. También se plantea el problema de si elconflicto podrá plantearse siempre que intervenga uno de los órganos constituciona les enumeradosen el precepto o, por el contrario, únicamente podrá plantearse entre los órganos que expresamentese enumeran. Esta última parece ser la solución correcta pues, en caso contrario, carecería desentido la propia enumeración que rea liza el artículo 59 de la LOTC. En realidad, el tema apareceresuelto con la admisión de una posible ampliación de los sujetos legitimados por vía de leyorgánica, tal y como ha sucedido con el caso del Tribunal de Cuentas, que también debe ser considerado como sujeto legitimado.

3.2 LAS CLASES DE CONFLICTOS

En los conflictos entre órganos constitucionales, y a diferencia de lo que sucedía en el supuestoanterior, no parece contemplarse la distinción entre CONFLICTOS POSITIVOS y negativos. Ello hahecho afirmar que solamente los primeros son posibles, quedan do excluidos los segundos delámbito de la competenciadel Tribunal, con lo cual parece que no se pueden plantear cuando unórgano se niega a ejercer sus atribuciones, sino sólo cuando la actividad de éste impida queotro haga uso de su competencia.

Asimismo se plantea la cuestión de qué supuestos pueden dar lugar al planteamiento del conflicto.




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La práctica del Derecho comparado, especialmente el italiano, demuestra que la frecuencia de estosconflictos constitucionales es muy reducida y lo normal es que se produzcan decisiones deinadmisibilidad por parte del Tribunal Constitucional. Y es que' nos encontramos en presencia de unprocedimiento residual, ya que los conflictos más importantes no van a seguir esta vía, pues la

Constitución contempla su solución con arreglo a otros procedimientos. Pese a ello, se puedeafirmar que existen supuestos conflictuales que afectan a los órganos constitucionales enumeradospor la LOTC. Pensemos, a modo de ejemplo, que el Congreso de los Diputados se negase atramitar una proposición de ley presentada por el Senado o que uno de los órganos legitimadosentendiese que otro ha invadido una competencia suya. Ciertamente, muchos supuestos parecende laboratorio, y lo normal es que no lleguen a plantearse. Por ello resulta más que dudoso admitirla conveniencia de que este tipo de conflictos sean resueltos por el Tribunal Constitucional, ya queincluso, debido al elevado índice de conflictividad política que encierran, puedenmpresentar un serioobstáculo a la labor que nuestro Tribunal Constitucional está llamado a desempeñar en laconsolidación de nuestro sistema demo crático.

Hasta el momento presente únicamente se ha resuelto un conflicto entre órganos constitucionales,lo que no ha impedido el planteamiento de otros conflictos, entre los cuales habría que mencionarel suscitado entre el Gobierno y el Senado con motivo del acuerdo de la Mesa de esta Cámara, de29 de noviembre de 1995, por el cual no se admitió a trámite la declaración de urgencia delGobierno relativa al proyecto de ley orgánica sobre la regulación de la interrupción voluntaria delembarazo.

Se trata del conflicto interpuesto por el Consejo General del PoderJudicial contra el Congreso delos Diputados y contra el Senado, con motivo de la aprobación por estas Cámaras de la LOPJ.Las razones de fondo subyacentes al conflicto no eran otras que la elección de los vocales delConsejo General y las cuestiones referentes a la potestad reglamentaria de éste. Una vezrequeridas ambas Cámaras, y ante la negativa de éstas, el Consejo General del Poder Judicialsustanció el oportuno conflicto ante el Tribunal Cons titucional, que fue desestimado por éste. Noobstante, creemos que se trata de un conflicto que nunca debió plantearse y que difícilmente elTribunal Constitucional podría haber atendido las razones del Consejo General del Poder Judicial,no ya sólo por razones de fondo, como pudieran ser a nuestro criterio la adecuada legitimidadconstitucional que subyace al nuevo sistema de elección de los vocales del Consejo General, sinotambién por razones de forma, pues dilkilmente se puede negar la competencia del Parlamentopara regular estas cuestiones. Y es que la vía del conflicto entre órganos constitucionales nopuede ser convertida en un sucedáneo del recurso de inconstitucionalidad.

3.3 PROCEDIMIENTOLa tramitación del posible conflicto ante el Tribunal Constitucional no presenta excesivosproblemas. En principio, se requiere el acuerdo de los respectivos Plenos de los órganosmencionados, tema este que parece poco aplicable al supuesto del Gobier no. Los Reglamentosde las Cámaras se refieren a esta cuestión. Así, en el caso del Senado se establece laobligatoriedad de que la propuesta para plantear un conflicto de atribuciones sea presentada porun grupo parlamentario o por veinticinco senado res en un escrito debidamente motivado. Por suparte, el Reglamento del Congreso no parece contemplar este supuesto, siendo a nuestro criteriola vía de la proposición no de ley el cauce adecuado al efecto.

Asimismo, se establece la necesidad del requerimiento o notificación previa al órgano en cuestión,dentro del plazo de un mes desde que conoce la decisión, para que se revoque ésta. Si se




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reafirma en su competencia o no contesta en el plazo de un mes, se planteará el conflicto ante elTribunal Constitucional, siguiéndose una tramitación que no plantea excesivos problemas.

3.4 SENTENCIA

La sentencia tiene por objeto determinar el órgano competente para ejercer la atribuciónconstitucionalmente controvertida, así como declarar nulos los actos ejecutados por la invasión deatribuciones. Asimismo resolverá sobre las situaciones jurídicas producidas. Como puedeapreciarse, parece que en estos conflictos la sentencia tiene un mero carácter declaratorio y que sueficacia queda reducida a las partes del proceso, no pudiéndose afirmar la eficacia erga omnes dela misma.

4 Y 5. LOS CONFLICTOS ENTRE EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES

AUTÓNOMAS Y LOS DE ÉSTAS ENTRE SÍAunque se trata de dos modalidades conflictuales, sin embargo, hemos creído convenienteanalizarlas conjuntamente, ya que la LOTC efectúa regulación unitaria. Cuando veíamos elsignificado de la justicia constitucional, señalábamos cómo el establecimiento de estructuraspolíticamente descentralizadas suponía la aparición de nuevos ámbitos competenciales para ésta.También se puede decir que el establecimiento de mecanismos de justicia constitucional constituyeuno de los elementos característicos de todo Estado políticamente descentralizado. Pensemos enque el surgimiento deljudicial review se produce en un Estado federal y para resolver litigios propiosde su estructura.

Hoy día, en nuestro país, este tema adquiere una especial relevancia, ya que la consolidación denuestro sistema democrático depende, en gran parte, del funcionamien to eficaz de nuestro Estadoautonómico, donde el Tribunal Constitucional está llamado a desempeñar un papel fundamental.De ahí la frecuencia con la que hasta el momento presente se ha acudido ante el Tribunal parasolucionar conflictos entre el Estado y las Comunidades Autónomas, aunque dicha frecuencia hayadisminuido de forma notable en los últimos años.

4.1 OBJETO

Acabamos de ver cómo el objeto de estos conflictos ha de referirse al ejercicio de competenciaspuramente administrativas. Ciertamente, la LOTC, al hablarde «disposiciones, resoluciones y

actos», parece englobar todo tipo de competencias.

Sin embargo, la existencia del artículo 67, permitiendo el cambio de procedimiento, pare ce abogarpor una perfecta delimitación entre ambas cuestiones. En este sentido es de destacar que estaposible reducción de un conflicto de competencias a un recurso de inconstitucionalidad, cuyasentencia es la consecuencia diferenciadora más importante que se produce en uno y otrosupuesto, únicamente parece aplicable a los conflictos positivos, pues no se pretende cuestionar laconstitucionalidad de la competencia controvertida, sino que lo que se persigue es el ejercicio dedicha competencia, que se supone plenamente constitucional, debiendo admitirse, aunque laLOTC no lo diga expresamente, que, si las partes en el proceso no invocan este cambioprocedimental, el propio Tribunal puede proceder de oficio a dicho cambio.

Y es que, como ha señalado nuestra jurisprudencia constitucional en su Sentencia 5/1987, de 27




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de enero, el artículo 67 de la LOTC arbitra un mecanismo que facilita el control de normas y ladepuración del ordenamiento jurídico, permitiendo al Tribunal Constitucional examinar lalegitimidad constitucional de normas con rango de ley delimitadoras de competencia. Ello no quieredecir que el Tribunal pueda enjuiciar siempre la constitucionalidad de una ley en el curso de un

conflicto, pues lo que el artículo 67 impide es que éste se resuelva con un fallo que suponga la noaplicación de una ley sin haber tramitado el conflicto como un recurso de inconstitucionalidad.

4.2 LOS SUPUESTOS CONFLICTUALES

Los supuestos que pueden dar lugar al plantemiento de estos conflictos derivan del propio sistemade reparto de competencias como fuente de conflictos, de la propia restricción que existe en laconfiguración para interponer el recurso de inconstitucionalidad en los términos ya analizados, y deotra serie de cuestiones, entre las cuales habría que citar la deficiente regulación de las relacionesintercomunitarias.

4.3 ÓRGANOS LEGITIMADOS

La LOTC, en su artículo 69, regula los órganos legitimados en función de que se trate de unconflicto positivo o negativo. En el primer caso están legitimados el Gobierno y los órganoscolegiados ejecutivos de las Comunidades Autónomas. En los conflictos negativos lo están tambiénlas personas físicas ojurídicas interesadas. Por tanto, la problemática de los órganos legitimados,así como las cuestiones referentes al procedimiento y efectos de la sentencia, van a depender delcarácter de los conflic tos planteados.

4.4 LOS CONFLICTOS POSITIVOS

Se producen cuando dos o más órganos se declaran competentes sobre una misma competencia.Aparecen regulados en los artículos 62 a 67 de la LOTC, y su frecuencia es mucho mayor que la delos conflictos negativos. Por ello no es de extrañar que nuestra jurisprudencia constitucional se hayaocupado de la naturaleza de otros conflictos positivos de competencia.

Así, tras señalar que es un proceso constitucional singular y específico, ajeno al contencioso, hapuesto de relieve, en la Sentencia 88/1989, de 11 de mayo, que su identidad «radica en laexistencia entre dos entes, Estado y Comunidad Autónoma o Comunidades Autónomas entre sí, deuna controversia planteada, con motivo de una disposición, resolución o acto, en relación con latitularidad de competencias asignadas».

Y, como su finalidad es determinar el titular de la competencia controvertida, el elemento definitoriode este proceso constitucional «consiste en la interpretación y fijación del orden competencia! y enla determinación de qué competencias pertene cen a qué sujetos, yéndose más allá de la meraresolución del caso concreto origen del conflicto o controversia» (cfr., asimismo, las Sentencias110/1985 y 119/1986). Y es que, al conocer el Tribunal de estos conflictos, continúa la sentencia,«se asegura un sistema de Garantías jurídicas del reparto de poderes entre diversos sujetosconstitucionales, teniendo el conflicto como finalidad principal la controversia sobre la distribuciónconstitucional de las competencias en relación con la actuación del Estado y de la ComunidadAutónoma». Es decir, junto al efecto declarativo de la titularidad de la competencia, si es unasentencia estimativa, esto es, reconocedora de una lesión del orden competencial, puede producir

el efecto constitutivo de la anulación del acto ilegítimo correspondiente. O, dicho en otras palabras,en estos procesos hay un elemento subjetivo (Estado y Comunidad Autónoma) y otro objetivo,




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debiendo producirse, para que exista el conflicto, una actuación presuntamente lesiva de lacompetencia y «además que se dé la realidad actual del conflicto excluyendo la admisión deconflictos puramente virtuales o potenciales».

Desde este planteamiento general, la problemática de estos conflictos afecta a las siguientescuestiones:

1) SI EL CONFLICTO ESPLANTEADO POR EL GOBIERNO, la sustanciación del mismopresenta menos trámites, aunque también ciertas particularidades:

— Por un lado, parece que el objeto del conflicto queda reducido a las disposiciones yresoluciones de las Comunidades Autónomas, olvidándose la expresión «actos» del artículo 61,que creemos es de aplicación general. Por otro, parece que el elemento objetivo del conflicto sereduce a la Constitución, los Estatutos y las leyes orgánicas, excluyéndose las leyes ordinarias aque se refería el artículo 59, también de general aplicación. En ambos supuestos se trata de

imprecisiones del artículo 62 de la LOTC, que en la práctica no presentan mayores problemas.

— El plazo para la interposición de conflicto es de dos meses, no estableciéndose el inicio delcómputo de este plazo, por lo que deberá entenderse desde que el Gobierno considere que sealtera el orden de competencia establecido.

— En el planteamiento del conflicto, el Gobierno tiene diversas posibilidades formalizarlodirectamente ante el Tribunal Constitucional, hacer uso del previo requerimiento a los órganos dela Comunidad Autónoma e invocar el artículo 161.2 de la Constitución. Si así lo hace, una vezformalizado el planteamiento ante el Tribunal se suspenderá inmediatamente la vigencia de ladisposición, resolución o acto que hubiese dado origen al conflicto, lo cual, como ya hemosseñalado, implica un control político sobre las Comunidades Autónomas, paralizando su actividad.

2) SI EL CONFLICTO ES PLANTEADO POR LOS ÓRGANOS EJECUTIVOS COMUNITARIOS,la tramitación del mismo responde a otro esquema.

— En principio, no se plantean los problemas terminológicos que veíamos en el supuesto anterior,exigiéndose, además, que la disposición impugnada «afecte a su propio ámbito», tema este quesupone una restricción en la legitimación de los órganos comunitarios y que hay que poner enrelación con lo establecido en el articulo 32.2 antes referido y la interpretación efectuada pornuestra jurisprudencia constitucional.

— Es obligatorio, antes de su planteamiento ante el Tribunal Constitucional y a diferencia de lo quesucedía en el supuesto anterior, el requerimiento a la autoridad que ha dictado la disposición paraque proceda a su derogación o anulación Dicho requerimiento habrá de formularse en el plazo dedos meses desde la publicación o comunicación de la disposición o con motivo de un acto deaplicación concreta, expresión esta que amplía la inicia! restricción del cómputo del plazo de dosmeses. A este respecto, nuestra jurisprudencia constitucional, en Sentencia de 24 de mayo de1982, ha señalado que «en el campo de los conflictos constitucionales la no impugnación de unadisposición general por el Estado o la Comunidad Autónoma cuyas competencias hayan podidoverse afectadas no implica en modo alguno la imposibilidad de instar el conflicto sobre el mismoobjeto en relación con cualquier disposición, acto o resolución posterior, aun cuando sea mera

reproducción, ampliación, modificación, confirmación o aplicación de aquélla»




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El órgano requerido dispondrá de un mes para pronunciarse al efecto. Si se allana al requerimiento,el conflicto queda solucionado y el Tribunal Constitucional no entra a conocer el mismo. Pero, sirechaza el requerimiento, el órgano requirente, dentro del mes siguiente a la notificación delrechazo, podrá plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional.

— Los órganos comunitarios también pueden solicitar del Tribunal Constituciona la suspensión dela disposición, resolución o acto recurrido, decidiendo el Tribunal a tal efecto. Sin embargo, estaposible suspensión no puede ser comparada con la estableada en el artículo 161.2 de laConstitución, ya que aquí ha de producirse necesariamente y en el supuesto anterior espotestativa del Tribunal, siempre que existan perjuicios de imposible o difícil reparación.

Apartir de ambos momentos, el procedimiento ante el Tribunal no plantea especiales problemas.Quizás la única novedad consiste en que, en el supuesto de invocación del articulo 161.2, elTribunal, si no dictase sentencia en el plazo de los cinco meses, deberá resolver, por auto motivado,el mantenimiento o levantamiento de la suspensión, lo cual puede conducir a una prolongación de la

suspensión del acto recu rrido.

En cuanto a la sentencia, tiene como finalidad esencial declarar quién es el titular de lacompetencia controvertida, pudiendo también acordar la anulación de la disposición recurrida, asícomo lo que fuere procedente respecto a las situaciones de hecho o derecho creadas. Es decir,los efectos de la sentencia no se identifican con los del recurso de inconstitucionalidad,planteándose el problema de si tiene o no eficacia erga omnes. En principio, y en el supuesto deque así se acuerde, se habla de anula ción y no de nulidad, lo cual parece aludir a que se trata deuna sentencia con efectos ínterpartes, porque se entiende que supone la estimación subjetiva deun derecho al ejercicio de la competencia controvertida.

4.5 LOS CONFLICTOS NEGATIVOS

Se producen cuando ninguno de los órganos requeridos se declara competente para resolverlascuestiones ante ellos planteadas. Y es que, como señala nuestra jurisprudencia constitucional en laSentencia 156/1990, de 18 de octubre, la existencia de estos conflictos exige la concurrencia de dospresupuestos: «De un lado, que se haya obtenido de las Administraciones implicadas sendasresoluciones negativas o declinatorias de competencia; y de otro, que dicha negativa se funde enuna diferente interpretación de las normas de distribución de competencias que conforman el bloquede constitucionalidad ex artículo 69.2 LOTC.» Si no se producen estos requisitos, el conflicto

carecerá de dimensión constitucional y no podrá ser admitido, pues el Tribunal Constitucionalcarece de jurisdicción para pronunciarse sobre la pretensión formula da lo cual no impide ejercitar lamisma ante la jurisdicción ordinaria competente.

Esta doctrina es mantenida por la Sentencia de 23 de marzo, en la cual se concluye que el objetodel conflicto negativo no puede ser otro que «interpretar y delimitar los ámbitos de competenciapropios del Estado y de las Comunidades Autónomas».

La problemática de estos conflictos menos frecuentes que los positivos, depende también delórgano legitimado para plantear el conflicto, de donde parece excluirse a las ComunidadesAutónomas, pues éstas no pueden requerir al Estado para que ejercite una competencia.

1) Si la legitimación es ejercida por una persona física o jurídica, el planteamiento del conflicto sigue





los siguientes trámites. Cuando el órgano del Estado o de la Comunidad haya declinado sucompetencia para resolver el asunto, y una vez agotada la vía administrativa —que en el primersupuesto se acaba ante el Ministerio correspondiente-, se reproduce la pretensión ante el órganoque la resolución declare competente. Por tanto, la primera autoridad ante quien se plantea la

cuestión debe indicar cuál cree ella que es el órgano competente-

La Administración requerida en segundo lugar dispone de un mes para admitir o no sucompetencia. Si se admitiese, el conflicto termina aquí, sin ningún planteamiento posterior ante elTribunal Constitucional. Si se rechazase o no se contestase procederá el planteamiento ante elTribunal. En el planteamiento ante el Tribunal Constitucional, éste puede declararlo inad misible sila negativa de la Administración no afecta a los ámbitos de competencia de la Constitución, losEstatutos y las leyes orgánicas y ordinarias estatales.

Finalmente, la sentencia del Tribunal ha de declarar cuál es la administración competente, perono la solución de la pretensión del particular que deberá nuevamente plantearse, por el cauce

administrativo adecuado, ante dicha administración.

2) Si la legitimación es ejercida por el Gobierno, la sustanciación del conflicto presenta ciertasparticularidades.

En principio, se requiere que el Gobierno haya requerido al órgano ejecutivo de la ComunidadAutónoma para que ejercite atribuciones propias de su competencia y no haya sido atendidodicho requerimiento, dentro del plazo que el Gobierno le hubiere fijado, que no podrá ser inferiora un mes. Una vez rechazado, procede el planteamiento ante el Tribunal Constitucional, dondese sigue un procedimiento sencillo que no plantea problemas especiales.

La sentencia del Tribunal podrá declarar que el requerimiento efectuado por el Gobierno esimprocedente, lo cual implica una desestimación del conflicto, o que éste es procedente,señalándose un plazo para que la Comunidad Autónoma ejercite la competencia requerida.

7. LA IMPUGNACIÓN DE DISPOSICIONES SIN FUERZA DE LEY YRESOLUCIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS PREVISTA EN ELARTÍCULO 161.2 DE LA CONSTITUCIÓN

La existencia del artículo 161.2 de la Constitución plantea innumerables proble mas. Por lo que serefiere a la actuación del Tribunal Constitucional en relación con el precepto, hasta ahora hemosvisto la posible utilización del mismo en el recurso de inconstitucionalidad y en el planteamiento delos conflictos constitucionales de competencia.

Ademas de estos supuestos concretos, la LOTC ha creído necesario contemplar la existencia deun procedimiento general de impugnación de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de lasComunidades Autónomas, cuestión esta que aparece regulada en los artículos 76 y 77. Elproblema principal que se deriva de este procedimiento general afecta al ámbito del propio articulo161.2. En principio, la redacción del precepto constitucional aunque no efectuaba una delimitación

exacta, podía interpretarse en el sentido de que no se refería a disposiciones de carácteradministrativo.





Sin embargo, la redacción del articulo 30 de la LOTC obliga a cambiar de criterio, admitiendo laposibilidad de que se impugnasen por esta vía las disposiciones legislativas o actos con fuerza deley de las Comunidades Autónomas. Por su parte, los artículos 64.2 y 65.2 aludían al casoconcreto de que las disposiciones tuvieran carácter administrativo. Con ello parecía que se

agotaba todo el ámbito de aplicación del artículo 161.2. Sin embargo, ahora la LOTC vuelve areferirse a esta cuestión, considerándola como un proceso constitucional en cierto modoindependiente de los otros y para un ámbito al que ya parecía haberse referido: la impugnación dedisposiciones administrativas de las Comunidades Autónomas.

Todas estas razones parecen conducir a la proclamación de la innecesidad de este procedimiento,pretendidamente autónomo, máxime cuando su impugnación se formulara y sustanciará conarreglo al procedimiento de los conflictos positivos de competencia, ya que se trata del mismoámbito. Quizás la única diferencia consista en que con arreglo a este procedimiento se puedenimpugnar en el plazo de dos meses desde que el Gobierno tuviese conocimiento de las mismas,todo tipo de disposiciones sin fuerza de ley y resoluciones de las Comunidades Autónomas y no

solamente aquellas que supongan una alteración del sistema de reparto de competenciasestablecido en la Constitución, Estatutos y demás leyes delimitadoras de éstas. Es decir, laimpugnación de las disposiciones sin fuerza de Ley y las resoluciones de las ComunidadesAutónomas presenta una alternativa: si suponen una alteración del sistema de reparto decompetencias, se sigue la vía de los conflictos constitucionales, pero, si no implican dichaalteración, se sigue este procedimiento.

Por ello nuestra jurisprudencia constitucional ha reconocido, de forma reiterada, el caráctersustantivo de esta vía impugnatoria (SSTC 64/1990, de 5 de abril, 66/1991, de 22 de marzo, y148/1992, de 16 de octubre), señalando que el artículo 161.2 de la Constitución permite impugnarlas disposiciones autonómicas de rango infralegal por razones no competenciales, pero siempreque versen sobre materia constitucional.

Con ello, toda la actividad de las Comunidades Autónomas es susceptible de impugnación conarreglo a lo previsto en el artículo 161.2 de la Constitución, lo que ha de conducir a una mayoroposición a la aplicación frecuente de este precepto que no contribuye precisamente a establecerunas relaciones de cooperación reales y efectivas entre el Estado y las Comunidades Autónomas.

La Ley Orgánica del Consejo de Estado, de 22 de abril de 1980, contempla un requisito adicionalpara poder invocar el artículo 161.2: la necesidad que tiene el Gobierno de formular consultapreceptiva al Consejo del Estado. Sin embargo, los posibles efectos de este requisito se han visto

prácticamente anulados porque no se exige que dicha consulta sea previa a la formalización delrecurso.

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