Conflictos por el agua en la Cuenca Lerma-Chapala, 1996-2002Conflictos por el agua en la Cuenca Lerma-Chapala, 1996-2002 Georgina Caire Martínez* Resumen:La gestión del agua es un

Conflictos por el aguaen la Cuenca Lerma-Chapala, 1996-2002

Georgina Caire Martínez*

Resumen: La gestión del agua es un proceso indispensable quecondiciona la existencia misma de las ciudades y sudesarrollo. La falta de capacidades institucionales pararesponder a las demandas de los ciudadanos en tiempoy forma es un factor que podría poner a prueba lagobernabilidad de un sistema, especialmente del accesoal agua para consumo humano, industrial y agrícola.Este estudio identifica los conflictos intergubernamen-tales y movimientos sociales originados en las formasde acceso, apropiación y gestión del agua en el contex-to de la Cuenca Lerma-Chapala durante el periodo1996-2002. Los resultados obtenidos señalan los prin-cipales puntos de tensión sobre el recurso hídrico, ymuestran las demandas sociales más sentidas por loshabitantes de la cuenca. Lo anterior ofrece la posibilidadde emitir recomendaciones sobre acciones estratégicasque deriven en una gestión más eficiente del recurso, apartir del fortalecimiento de la coordinación y la coo-peración entre todos los actores.

Palabras clave: Cuenca Lerma-Chapala, agua, conflictos, gestiónpública, gobernabilidad.

* Instituto Nacional de Ecología, Periférico Sur 5000, segundo piso, col. Insur-gentes Cuicuilco, Delegación Coyoacán, C. P. 04530, México, D. F.Teléfono: (55)5424 64 30. Correo electrónico: [email protected]

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Derechos reservados de El Colegio de Sonora

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Abstract:Water management is an essential process that condi-tions the existence of the cities and their development.The lack of institutional capacities to respond to socialdemands is a factor that could trial the governance of asystem, particularly regarding the water access forhuman, industrial or agricultural consumption. Thiswork identifies the intergovernmental conflicts andsocial movements risen from water access, appropria-tion and management, in the context of the Lerma-Chapala Watershed from 1996 to 2002. The resultsindicate the main points of tension on water resources,and show the most important social demands. It offersthe possibility of issuing recommendations on strategicactions oriented toward a more efficient resource man-agement, having in mind that the coordination andcooperation among all actors is essential to achieve col-lective goals.

Key words: Lerma Chapala Watershed, water, conflicts, publicmanagement, governance.

Introducción

La singularidad del agua como bien público proviene de su impor-tancia elemental como factor de vida y desarrollo. Su existenciadetermina la estructuración y organización social en centros urba-nos y rurales, por lo que la certidumbre sobre disponibilidad yacceso al recurso se convierte en un factor determinante para lasobrevivencia y convivencia pacífica.

En la historia de México existe una gran cantidad de conflictospor el agua (Aboites, 2000; Ávila, 2005; Boehm et al., 2002; Moli-na, 1985). Éstos son la evidencia de un reclamo social por un sis-

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tema de apropiación y distribución más eficiente y equitativo delrecurso.

La capacidad institucional del Estado para garantizar el acceso alagua, como un bien y servicio público, es una condición necesariapara asegurar la gobernabilidad1 (en términos de estabilidad), yasegurar el desarrollo de una sociedad. Margaret Levi (1996) aludea esta capacidad institucional al afirmar que la ausencia de un Esta-do efectivo y legítimo conduciría al mundo hobbesiano del estadode naturaleza: “la guerra de todos contra todos”.

El principal riesgo de la pérdida de estabilidad debido a la fla-queza del Estado, de acuerdo con Aguilar (2002), es que la incom-petencia de éste y la ausencia de una sociedad organizada capaz dedesempeñar sus funciones, favorece la creación de oportunidadespara que líderes políticos enarbolen demandas sociales para alcan-zar intereses particulares.

Este estudio propone explorar los principales puntos de tensiónrelacionados con el agua en la Cuenca Lerma-Chapala como casode estudio, y señalar las causas principales de las dificultades rela-cionadas. El conocimiento de la conflictividad de la Cuenca Lerma-Chapala resulta importante en la medida que permite localizarespacialmente las zonas con más manifestaciones de descontentosocial y sus causas. Lo anterior facilita la formulación de acciones

1 Aunque el concepto de gobernabilidad aún carece de una definición precisaaceptada universalmente, podemos identificar que, traducido del término governance dela lengua inglesa, tiene dos acepciones en la vida política de una sociedad. Por un lado,describe una situación en la cual el jefe de gobierno cuenta con la capacidad de imple-mentar políticas públicas sin que éstas sean obstaculizadas por la estructura de pesos ycontrapesos del sistema político. Por el otro, expresa la existencia de procesos demodernización del Estado en busca de mayor eficiencia, eficacia y transparencia de lagestión pública, ya sea a través de la incorporación de nuevas tecnologías o fórmulasde participación, con el fin de elevar los niveles de eficiencia, honradez y transparen-cia en la gestión pública. En este texto retomamos esta última, atendiendo la definiciónde Camou (1995:23) para quien la gobernabilidad es un estado social derivado de lacombinación virtuosa entre la eficacia gubernamental y la legitimidad social, “mien-tras que la ineficacia gubernamental para el tratamiento de los problemas sociales y laerosión de la legitimidad política generan un círculo vicioso que desemboca en situa-ciones inestables o de ingobernabilidad”.

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y la toma de decisiones anticipadas para solucionarlas, antes deque irrumpan alterando la estabilidad política. Por otro lado, esteejercicio puede ser útil para explorar el comportamiento de losprincipales grupos de interés en relación con el tema del agua.

Se sugiere como unidad de estudio la cuenca hidrográfica porsu reconocimiento internacional, como la unidad de gestión másadecuada para el manejo de los recursos naturales. Entre otras ven-tajas, la cuenca hidrográfica permite comprender y analizar lacomplejidad derivada de la coexistencia de una diversidad de inte-reses sobre los recursos naturales de una misma región.2

Esto es especialmente importante cuando la organización polí-tica y administrativa responde más a las necesidades de la realidadsocial que a la dinámica natural de los recursos naturales y susfronteras físicas. De este modo, cuando el recurso agua es com-partido por dos o más usuarios (agentes productivos, centros depoblación, unidades de gobierno o de poder político), es nece-sario establecer a priori alternativas de solución de conflictos anteproblemas de disponibilidad, acceso y distribución, para evitarsituaciones inestables que afectarían la gobernabilidad de todauna región.

Las condiciones actuales de deterioro ambiental de la CuencaLerma-Chapala son un ejemplo ilustrativo de los conflictos socia-les graves derivados principalmente de la escasez potencial delagua (sobre todo en periodos de estiaje), y la disminución de sucalidad. Estos conflictos, expresados en problemas de acceso alrecurso, legitimidad en las decisiones y desigualdad en la distri-bución, podrían poner en riesgo la gobernabilidad de los cincoestados y los 204 municipios que forman parte de la cuenca.

Para identificar los conflictos se parte de una revisión hemero-gráfica del periodo 1996 a 2002. Éste se caracteriza por represen-

2 De acuerdo con Maynard Hufschmidt (1991), el manejo de cuenca implica unproceso social que incorpora las fases de planeación e implantación de programasmediante acuerdos institucionales y organizacionales, a partir de los cuales se tratan dedefinir tareas específicas entre actores y mecanismos para la gestión de posibles con-flictos.


tar el inicio de una transición del modelo de gestión de los recur-sos hídricos; de estar centralizada, para pasar a arreglos cada vezmás abiertos a la participación de los usuarios. Como en todo pro-ceso de cambio, este periodo adquiere relevancia al tratarse de unaetapa en la que se abren ventanas de oportunidad, para que losprincipales usuarios y grupos de interés definan sus estrategiaspara incidir en la construcción de un nuevo diseño institucional.

En la Cuenca Lerma-Chapala, los problemas por distribuciónde agua han sido eventos recurrentes, especialmente cuando lascontingencias naturales afectan la disponibilidad total del agua, ygeneran mayor tensión entre los usuarios. La época de sequía expe-rimentada entre 1993 y 2003 enfrentó los intereses de diferentesactores en la Cuenca Lerma-Chapala, e incrementó la intensidadde los conflictos en términos de agua. Por un lado, las relacionesentre el gobierno federal y los estados que integran la cuenca seerosionaron respecto al tema del agua. Por el otro, el enfrenta-miento directo de usuarios ante autoridades federales, estatales ymunicipales abrieron una ventana de oportunidad que fue apro-vechada por diversos empresarios políticos,3 para movilizar interesessociales. De esta manera, se introdujo en la agenda pública unareflexión inaplazable sobre el modelo actual de gestión del agua enMéxico.

No obstante, como se señala en este trabajo, los resultados deuna mejor gestión de los recursos hídricos, sin duda, contribuirí-an a disminuir los movimientos sociales motivados por la conta-minación de los cuerpos de agua y las deficiencias en el servicio deagua potable, factores que al parecer son las causas principales queincitan los movimientos de protesta directa.

3 Empresario político es todo actor (individuo u organización) que proporcionaal movimiento los recursos y las destrezas comunicativas precisas, para hacer valer susdemandas en un escenario de competencia al acceso de bienes públicos. Su actuacióngeneralmente responde a una estrategia de interés particular, relacionado con la estruc-tura de poder. Este rol puede ser adoptado por partidos políticos, organizaciones civi-les, líderes sociales, etcétera.

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Dada la naturaleza de los conflictos estudiados en la CuencaLerma-Chapala, el análisis está dividido en dos partes. Primero, laidentificación de conflictos desde la perspectiva intergubernamen-tal mostrará los principales temas objeto de controversias, con loque se indicará los problemas derivados del actual diseño institu-cional en materia de agua. Segundo, el análisis de los conflictos dela sociedad señalará las demandas sociales más recurrentes en lacuenca, así como las características socioeconómicas de los munici-pios que han manifestado su descontento social en relación con elagua.

El propósito de este estudio es ofrecer un panorama de la con-flictividad regional alrededor del agua y conocer sus principalescausas. El análisis detallado sobre el origen o los procesos socialesque determinan el conflicto sería materia de otro estudio que bus-cara la explicación particular en cada caso.

En la primera parte, se expone el sistema de gestión de agua enMéxico. En la segunda, un panorama general de la gestión del aguaen la Cuenca Lerma-Chapala, que incide en la contraposición de losgrupos de interés. En la tercera, se describen los resultados obteni-dos sobre los principales puntos de tensión en la región, tanto enel ámbito intergubernamental como en el social. Finalmente, pre-sentamos algunas reflexiones en torno al manejo y utilidad de estainformación a manera de recomendaciones, para la formulación deuna estrategia a favor de un desarrollo sustentable en la región.

El sistema de gestión de agua en México

En México, el manejo de los recursos hídricos tiene dos referentesestructurales que han sido determinantes en los modelos de ges-tión adoptados en el país, y que han permeado la cultura misma dela sociedad. Por un lado, la definición del agua como un recursopropiedad de la nación,4 y por otro la organización del país en una

4 En 1888, la Ley General de Vías de Comunicación colocó lagos y ríos bajo la juris-dicción federal y asignó como facultad exclusiva del gobierno federal (GF) la entrega de


federación altamente centralizada con fuertes tintes paternalistas.Ambos son elementos que han favorecido una concepción cultu-ral del agua como un recurso que debe ser proporcionado por elgobierno a precios parcial o totalmente subsidiados.

Después de las reformas al Artículo 27 constitucional en 1917,las primeras instituciones encargadas de la gestión pública de losrecursos hídricos fueron la Ley de Irrigación en 1926 y la creaciónde la Comisión Nacional de Irrigación (CNI). Entre sus atribucio-nes destacaban la planeación hidráulica, el diseño, construcción,operación y mantenimiento de presas, infraestructura de riego,drenaje y acueductos para la distribución de agua.

En 1947, la CNI se convierte en la Secretaría de Recursos Hidráu-licos (SRH), con el argumento de corregir la dispersión de losesfuerzos relacionados con la gestión de agua. Entre 1947 y 1960,el reconocimiento de impulsar el desarrollo regional de las princi-pales cuencas llevó a la creación de organismos que funcionaroncomo autoridades de cuenca en: Papaloapan, Tepalcatepec, Fuertey Grijalva.5

Su disolución sobrevino en 1976, cuando se decidió la fusiónde la SRH con la de Agricultura. Esta reforma favoreció la concen-

concesiones a particulares. En 1908, se estableció constitucionalmente que el acceso alagua sólo sería posible a través de concesiones emitidas por el gobierno federal.

5 Las comisiones del río Papaloapan y del Tepalcatepec se crearon en 1947 y lasdel Grijalva-Usumacinta y Fuerte en 1951. La creación de la comisión de cuenca delrío Balsas en 1960 absorbe la de Tepalcatepec, por tratarse de un afluente de aquél.La comisión correspondiente a la Cuenca Lerma-Chapala se crea en 1950 pero, a dife-rencia de los casos anteriores, con un ‘presupuesto mucho menor’, y con la funciónprincipal de estudiar los problemas de la cuenca y hacer recomendaciones a otras agen-cias de gobierno (Barkin y King, 1970:116). De acuerdo con Barkin y King, desde elpunto de vista técnico, estos organismos descentralizados carecían de autonomía real aldepender directamente de la SRH, sin embargo, según la influencia personal del direc-tor en turno, contaban con amplias facultades para decidir inversión en infraestructu-ra hidráulica para irrigación, energía y agua potable, pero también para coordinarinversión en sistemas de comunicación, desarrollo industrial, agrícola, urbano y colo-nización. Sus atribuciones abarcaban la planeación y la coordinación de la inversión degobiernos estatales, hasta la ejecución directa de la inversión.


tración del poder de decisión e hizo evidente que la creación deinfraestructura hidráulica, durante este periodo (1976-1989), res-pondió a una política orientada a impulsar el desarrollo de los sec-tores agrícola y energético.

Más tarde, en 1989, la Subsecretaría de Recursos Hidráulicos dela Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (SARH) fue trans-formada en la Comisión Nacional del Agua (CNA). Esta entidad, aun-que quedó adscrita al sector agrícola, se constituyó como un órganodesconcentrado con las atribuciones necesarias para resolver losasuntos relacionados con los recursos hidráulicos nacionales. Conesta medida, el gobierno de Salinas de Gortari (1989-1994) pre-tendió responder a la necesidad de asegurar mayor autonomía téc-nica, y separarla de los intereses políticos del campo. Con lacreación de la Secretaría del Medio Ambiente y Recursos Naturales(SEMARNAT), la CNA cambia su adscripción al sector ambiental.

Paralelamente a su creación, se inició la implementación de unapolítica de descentralización con la transferencia de la infraestruc-tura hidráulica de los distritos de riego a los usuarios de los módu-los, y el fortalecimiento de la participación de los usuarios de cadaregión hidrológica a través de la figura de los consejos de cuenca(Dourojeanni et al., 2002). Estas medidas de descentralización seejecutaron atendiendo el principio de subsidiariedad, que designa alnivel de gobierno más bajo como el más indicado para la gestiónde recursos y provisión de servicios públicos, toda vez que éstetiene mayores incentivos para garantizar un mejor aprovecha-miento de los recursos naturales.

Los consejos de cuenca, de acuerdo con la Ley de Aguas Nacio-nales de 1992 (Diario Oficial de la Federación, 1 de diciembre), son ins-tancias de discusión y concertación cuyo objetivo final esinvolucrar a los actores en los acuerdos de distribución, calidad ycantidad de los recursos hídricos. A pesar del poder de influenciademostrado en algunos casos, la capacidad de decisión de estosconsejos es ambigua, ya que carecen de facultades suficientes entérminos de decisión y de recursos para definir y ejecutar proyec-tos propios. En este sentido, no pueden ser considerados como la


autoridad máxima de cuenca, ya que, en caso de desacuerdo, elpoder de decisión final recae en la autoridad federal. La CNA, a tra-vés de sus gerencias regionales, mantiene en todo momento elcontrol sobre los recursos financieros y la infraestructura hidráu-lica regional. Otra debilidad de los consejos de cuenca son losmecanismos de elección de sus integrantes, ampliamente cuestio-nados por los actores sociales involucrados con la problemática delagua (CCA, 2005; Bustillos, 2005; Mollard y Vargas, 2004; López,2003; Peña, 2004).6

Difícilmente podría afirmarse que las comisiones de cuencaque existieron entre 1947 y 1976 sean un antecedente directo dela figura de los actuales consejos de cuenca, pues no existen coin-cidencias sustantivas en términos de integración, estructura, finan-ciamiento y funciones (véase cuadro 1). En todo caso, la referenciamás directa de las comisiones de cuenca serían las gerencias regio-nales actuales, que dependen directamente de la CNA aunque, a dife-rencia de aquéllas, carecen de autonomía presupuestal y jurídica.7

En el apartado siguiente, se expondrán los puntos principa-les de la problemática del agua en la Cuenca Lerma-Chapala, quegeneran conflicto entre los actores como resultado de la gestión delagua, las relaciones socioeconómicas y las condiciones ambientalesde la cuenca. Esta exposición advertirá sobre las limitantes del arre-glo institucional actual para la gestión de los recursos hídricos.

6 Para mayor información sobre mecanismos de elección de integrantes de losconsejos de cuenca, ver el Artículo 15 del Reglamento de la Ley de Aguas Nacionales.Aún no se han incorporado las disposiciones derivadas de la reforma a la ley en abrilde 2004.

7 La reforma de la Ley de Aguas Nacionales (Diario Oficial de la Federación, 29 de abrilde 2004) supone la desaparición de estas gerencias regionales, y crea la figura de orga-nismos de cuenca en las regiones hidrológicas existentes. Según este nuevo modelo,dichos organismos tendrán mayor autonomía jurídica y administrativa, pero seguirándependiendo presupuestalmente del órgano central. El arreglo definitivo sólo se cono-cerá a partir de la promulgación del reglamento de dicha ley.


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Gestión del agua en la Cuenca Lerma-Chapala

La Cuenca Lerma-Chapala es una de las regiones principales delpaís por su desarrollo económico, y el valor agregado que genera.Se trata de una zona con gran actividad económica, pero cuyo cre-cimiento se ha realizado, en gran parte, a costa de sus recursos natu-rales, especialmente del agua y el suelo.Tiene una extensión de 53591 km2 (tres por ciento de la superficie del país), y está habitadapor aproximadamente 11 por ciento de la población nacional. Losporcentajes de territorio de los estados que integran la cuenca sonGuanajuato (43.8); Michoacán (30.3); Jalisco (13.4); Estado deMéxico (9.8) y Querétaro (2.8) (INE, 2004).

Actualmente, alberga a una población de aproximadamentetrece millones de habitantes y, además de proveer de agua a sususuarios internos, abastece una proporción significativa de lademanda del Distrito Federal y de la zona metropolitana de Guada-lajara (ZMG), los dos polos económicos más importantes del país.

Estados Unidos

Golfo de México

Océano Pacífico

Centroamérica

Mapa 1Ubicación de la Cuenca Lerma-Chapala


El periodo de estiaje de la década 1993-2003 catalizó el enfren-tamiento de los diferentes actores en la Cuenca Lerma-Chapala.Ante un inminente escenario de escasez, los usuarios agrícolas (deGuanajuato principalmente) empezaron a cuestionar los procesosde asignación de agua y su aprovechamiento ineficiente en laszonas urbanas. Los agricultores temían una situación grave de esca-sez debido a la ausencia de lluvias, que se acentuaría por la deci-sión de efectuar trasvases de las presas al lago de Chapala.

La disminución del nivel del lago también tenía implicacionespara las zonas urbanas, especialmente para la ZMG. Las autoridadesde Jalisco señalaron la necesidad de que el sector agrícola invirtieraen tecnologías de riego, para un gasto más eficiente. Sin embargo,gran parte de sus argumentos se sumaron a las voces de gruposambientalistas para reconocerlo como usuario ambiental.8

Los problemas principales relacionados con los recursos hídri-cos de la cuenca, que inciden en la contraposición de intereses delos actores involucrados, se relacionan con los puntos siguientes:

• Escasez del agua en proporción con los niveles de consumoactuales, especialmente por parte de la actividad agrícola y deuso urbano para la ZMG.9

8 La reforma de 2004 a la Ley de Aguas Nacionales (Diario Oficial de la Federación,29 de abril) introdujo el concepto de uso ambiental, entendido como el caudal ovolumen mínimo necesario que debe conservarse en los cuerpos receptores, paraproteger las condiciones ambientales y el equilibrio ecológico del ecosistema (Artí-culo 2). Para medir el nivel de almacenamiento del lago de Chapala se han fijadocotas máxima y mínima. La cota 100 corresponde a la altitud del lago, en donde98.38 es la cota máxima, en la que la captación permite almacenar 7 830 millonesde metros cúbicos y la cota 91 representa la mínima, cuando el almacenamiento seconsidera nulo. El 16 de junio de 2002, el nivel alcanzó la cota 90.9, esto implica-ba para la ZMG prescindir de los aprovechamientos obtenidos del lago.

9 Aproximadamente 80 por ciento del agua se dedica a actividades agrícolas, 14 auso público urbano y 4 a actividades industriales. La cuenca del Lerma exporta apro-ximadamente 205 hm3/año para la zona metropolitana de la Ciudad de México y 192para la de Guadalajara (CNA, 2003); 65 por ciento de la demanda de agua de la ZMG esextraída del lago de Chapala (Lugo, 2003).


• Sobreexplotación de los acuíferos subterráneos de la región,utilizados principalmente para consumo agrícola, urbano eindustrial.10

• Altos niveles de contaminación de origen agrícola, industrial yurbano e infraestructura insuficiente para el tratamiento deaguas residuales y mantenimiento de los cuerpos de agua.11

Los factores que ejercen presión sobre el recurso agua son prin-cipalmente la gran actividad agrícola en la zona del Bajío, las exten-sas zonas urbanas en las partes altas de la cuenca,12 la zonametropolitana de Guadalajara, que extrae agua del lago de Chapalay el propio lago como usuario ambiental. Estos son los princi-pales puntos de tensión que definen las posiciones de los acto-res involucrados, y dificultan la determinación de accionescoordinadas entre el gobierno federal, estados y municipios y, obs-taculiza la concertación de acciones con sectores productivos ysociales.

10 En 1990, 25 por ciento (10 675) de los pozos que extraen agua en el país seencontraban en Guanajuato, de los cuales 85 por ciento se destinaba al riego de 273613 hectáreas. Para 1995, el número de pozos registrados en esta entidad se incre-mentó a 16 505, de los cuales 86.8 por ciento era de uso agrícola. Desde el año 2000a la fecha se calculan alrededor de veinte mil pozos. Es destacable el caso de Guana-juato, pues a pesar de ser una región vedada desde 1983 para la apertura de pozos, secalcula que éstos se han incrementado en 100 por ciento desde 1990 a la fecha, sinque exista un control sobre ellos por parte de la autoridad (Ruiz, 2001).

11 De acuerdo con la CNA (2003), en la subregión de planeación Lerma sólo 25por ciento de las aguas residuales colectadas reciben tratamiento adecuado. El sistemade agua potable urbano descarga 827 hm3 (millones de metros cúbicos) /año sin tra-tamiento previo. Para 2002, sólo 93 de las 107 plantas de tratamiento para aguas resi-duales se encontraban en operación, con una capacidad de 201 hm3/año. El Índice deCalidad del Agua para aguas superficiales por tramos asigna a esta subregión los valo-res que van de levemente contaminado para uso agrícola, y muy contaminado para consumohumano.

12 La mayoría de los centros urbanos principales se encuentran en la parte alta dela cuenca: Distrito Federal (satisface parte de su demanda de los acuíferos del Lerma),zona metropolitana de Toluca en el Estado de México, Morelia, Michoacán y las ciu-dades de León, Irapuato, Salamanca, Celaya y Guanajuato, en Guanajuato.


Existen diferentes instancias para la gestión del agua en la Cuen-ca Lerma-Chapala: la Gerencia Regional Lerma-Santiago de la CNA,el Consejo de Cuenca en donde participan los principales usuarios,las comisiones estatales de agua y saneamiento como autoridadesde agua estatales y los ayuntamientos o, en su caso, los organismosmunicipales descentralizados encargados de ofrecer el servicio deagua potable. De este modo, las decisiones regionales en mate-ria de agua, se encuentran a cargo de la Gerencia Regional Lerma-Santiago, en consenso con los usuarios representados en el Consejode Cuenca Lerma-Chapala, como órgano consultivo.

El Consejo de Cuenca Lerma-Chapala se originó a partir del pri-mer Acuerdo de Coordinación firmado por la federación y losgobiernos de los estados en 1989.13 La necesidad de darle segui-miento a los compromisos contraídos y de evaluar los avances, llevóa la creación del Consejo Consultivo de Evaluación y Seguimiento,integrado por representantes de los cinco gobiernos involucrados.Posteriormente, en el marco de la promulgación de la Ley de AguasNacionales, en diciembre de 1992, este consejo se convirtió for-malmente en el Consejo de Cuenca Lerma-Chapala (28 de enerode 1993).

En el marco de este acuerdo, se estableció un convenio paradefinir la fórmula de asignación anual de agua para cada usuario.Sin embargo, el crecimiento de la demanda, las condiciones deestiaje y el deterioro ambiental de la cuenca generaron una percep-ción de escasez, que llevó a la necesidad de replantear los términos

13 La firma de este acuerdo se realizó en la Administración de Salinas de Gortari.Las condiciones políticas imperantes durante ese proceso fueron diferentes a las de2003. En primer lugar, los gobernadores de los estados de la cuenca pertenecían almismo partido político que el Presidente de la república (PRI), y su hegemonía eraentonces un elemento indiscutible y, en segundo lugar, los usuarios agrícolas e indus-triales locales carecían de una capacidad real de organización, para incidir en las deci-siones y acciones a cargo del Ejecutivo federal. Los objetivos principales de este acuerdofueron preservar la calidad del agua y el saneamiento de la cuenca, alcanzar un orde-namiento y regulación de los usos del agua, elevar la eficiencia en el uso del agua eimpulsar el manejo y conservación de cuencas y corrientes (Dourojeanni et al., 2002).


del convenio. Se propuso que tanto los beneficios en época deabundancia, como los costos en caso de sequía fueran distribuidosequitativamente entre los usuarios.

Hasta ahora, el Consejo de Cuenca-Lerma Chapala ha centradosu atención en problemas relacionados con la distribución del aguay, en menor medida, en los temas sobre saneamiento. Los asuntosde conservación y protección ambiental han sido atendidos demanera inconsistente y superficial. En términos generales, es posi-ble afirmar que existe una visión de la gestión del agua separada dela ambiental.14 Esto, sin duda, es resultado de la forma tradicionalen que han sido abordados los problemas ambientales, además deque los lazos del agua con la problemática agrícola son, pormucho, más fuertes y sugieren históricamente un mayor conteni-do político y social que las relaciones entre agua y ambiente.

Las características prevalecientes en la Cuenca Lerma-Chapalareflejan la compleja red de intereses sobre el agua en términosde calidad y cantidad, de tal manera que, ante posibles periodos deestiaje prolongado y el crecimiento continuo de la demanda, secrea un ambiente de competencia por este recurso que acentúalos conflictos entre usuarios y autoridades de la región, y limita lasoportunidades de coordinación y cooperación entre sí.

La estructura actual del sistema de gestión del agua aún no seencuentra completamente acabada. Todavía se pueden percibirventanas de oportunidad para introducir innovaciones en la ges-tión para el aprovechamiento sustentable, bajo condicionesaceptables de gobernabilidad. Lograr lo anterior requiere, según laOrganización de los Estados Americanos (2003), una “gestión res-ponsable de los asuntos públicos como elemento fundamentalpara un desarrollo sostenible de nuestros países con equidad social,étnica y de género”.

14 El concepto de gestión ambiental es definido, teóricamente, como un procesoorientado a resolver o prevenir problemas ambientales, a través de instrumentos quedeterminen un aprovechamiento sustentable de los recursos naturales: agua, suelo,vegetación y biodiversidad.


Los conflictos por el agua en la Cuenca Lerma-Chapala

Como se señaló en la introducción, la gobernabilidad, según ladefinición de Camou (1995), está asociada a la estabilidad políticaderivada de dos condiciones principales: la primera está relaciona-da con la capacidad del gobierno15 para responder a las demandasciudadanas en tiempo y forma, utilizando los cauces instituciona-les adecuados para resolución de conflictos entre grupos sociales yla segunda tiene que ver con la legitimidad de las autoridadesgubernamentales y de sus decisiones, lo cual depende, en granparte, de introducir la participación social en el proceso de toma dedecisiones y la existencia de mecanismos reales de rendición decuentas.

En la medida que la capacidad de gestión del agua resulta insu-ficiente y los canales institucionales fallan o pierden credibilidadante la sociedad, se abren espacios de oportunidad para la reivindi-cación de grupos específicos que expresan, mediante manifestacio-nes, insatisfacción y desacuerdo, ya sea desde el ámbitointergubernamental o a través de la acción política directa.

En este sentido, los conflictos relacionados con el agua que seregistran en la cuenca como unidad de gestión, podrían ser utili-zados como indicadores de ingobernabilidad, debido a problemasrelacionados con la gestión de los recursos hídricos. Esto es que, lamanifestación ciudadana por demandas insatisfechas que cuestio-nan el desempeño gubernamental y que detonan en la declaraciónabierta del conflicto, son situaciones que podrían estar advirtiendosobre posibles riesgos para la estabilidad de la región.16

15 La capacidad del gobierno se define a partir de los recursos financieros, huma-nos y tecnológicos, de los cuales puede disponer para cumplir con las obligacionesque le señala la ley; pero también se refiere a la legitimidad suficiente para ejecutar laley y hacerla cumplir.

16 Cabe aclarar que este trabajo no pretende medir la gobernabilidad en la cuen-ca, sino únicamente identificar los conflictos más recurrentes que podrían poner en


Para obtener una visión general de la conflictividad en la cuen-ca se realizó el ejercicio siguiente: en un primer momento, se iden-tificaron los principales conflictos relacionados con la gestión delagua. Posteriormente, se realizó un mapa de conflictos en el área deestudio para facilitar su identificación espacial y, finalmente, seconcluyó con un análisis orientado a identificar las condicionessocioeconómicas de los municipios en donde se habían registradomovimientos de protesta en el periodo 1996-2002.

Para identificar los conflictos más recurrentes y sus causasprincipales, se propuso una revisión hemerográfica sobre notasperiodísticas relacionadas con el agua. Con el conocimiento de losinconvenientes que representa la información obtenida de la pren-sa, se decidió utilizar nueve periódicos nacionales,17 por tres moti-vos principales.

Primero, al considerar sólo los conflictos que aparecen en estosperiódicos, se intentó captar aquellos movimientos que por larelevancia de sus demandas y su capacidad de organización, logra-ran captar la atención o llegar a la prensa nacional. Segundo, sedetectó que los conflictos locales, que se ceñían a la definiciónaquí utilizada, aparecían al menos en uno de los periódicos revi-sados. La principal discrepancia era el seguimiento de la nota y laprofundidad con que se observaban los hechos locales. En estesentido, se calculó que el uso de periódicos locales podría aumen-tar radicalmente la cantidad de noticias, pero la variación sobre elnúmero de conflictos no sería tan sustancial.Y tercero, previendolos sesgos naturales del periodismo, como son la censura, el con-texto político, la mediatización de las noticias e incluso la percep-ción e intención del autor, se utilizaron fuentes complementariasde información, cuando resultó necesario profundizar en la noti-cia para su clasificación.

riesgo la estabilidad de la región, especialmente cuando se trata de una expresiónpública de intereses confrontados.

17 Excélsior, El Financiero, El Heraldo, El Universal, El Sol de México, La Jornada, Milenio, Refor-ma y unomásuno. El carácter de periódico nacional está dado por declaración del mismo,al afirmar la existencia de corresponsales en las entidades federativas.


A pesar de lo anterior, no se descarta la posibilidad de un sesgoen la información, y se advierte que éste influirá en los resultadosmostrados más adelante. Especialmente, destaca el hecho de que lamayor parte de los conflictos observados tienen lugar en los prin-cipales centros de población (ciudades) de la cuenca bajo estudio.

Para construir la base de datos, se organizó la información apartir de la recopilación de todas las notas relacionadas con el temadel agua en la Cuenca Lerma-Chapala aparecidas entre 1996 y2002 en nueve periódicos de circulación nacional. En esta prime-ra revisión se obtuvieron 1 242 noticias. En la gráfica 1, aparece elcomportamiento del tema del agua durante el periodo estudiado,a partir del número de inserciones periodísticas. Este tema ocupamayores espacios en la prensa durante el primer semestre de cadaaño y disminuye durante el segundo, lo que coincide con la llega-da de la temporada de lluvias. Por otro lado, aunque la serie de losdatos es corta para llegar a una tendencia concluyente, se puedeobservar que el tema también coincide con el inicio de las campa-ñas electorales locales.

Gráfica 1Notas periodísticas relacionadas con la gestión del agua,

estados que integran la Cuenca Lerma-Chapala. 1996-2002

1er. semestre

2do. semestre

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002

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160

140

120

100

80

60

40

20

0

Fuente: INE. Elaboracion propia, con información de periódicos de circu-lación nacional, 1996-2002.


En la gráfica siguiente, se analiza la cantidad de noticias porestado. Destaca la atención otorgada por la opinión pública a lostemas del agua en el Distrito Federal (559 notas) y en el Estado deMéxico (210). Las noticias nacionales que contenían informaciónsobre el tema del agua sumaron un total de 253. Los estados deJalisco, Guanajuato, Querétaro y Michoacán, integrantes de lacuenca en estudio, reciben un número relativamente menor al delos casos arriba mencionados (véase gráfica 2).

En el análisis resultó evidente que no todas las noticias relacio-nadas con el tema del agua reflejaban un conflicto en sí mismo yque, en consecuencia, era preciso profundizar en la informacióndiferenciando las notas periodísticas a partir de su contenido. Enesta segunda etapa, el objetivo fue analizar cada una de las notas,según criterios que nos permitieran identificar los conflictos realesen la cuenca.

Gráfica 2

Número de noticias sobre conflictos de aguapor estado y nacionales.

Cuenca Lerma-Chapala, 1996-2002

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200

83 34 24 39

253

Fuente: INE. Elaboracion propia, con información de periódicos de circu-lación nacional, 1996-2002.


Con este propósito, se definió como conflicto la manifestaciónpública de una diferencia de posiciones entre cualquiera de los usuarios delagua en la cuenca, sean públicos o privados o entre alguno de ellosy la autoridad gubernamental responsable. Como objeto de desa-cuerdo, se determinó la inconformidad sobre alguna decisiónderivada de la política del agua, o la deficiencia en los serviciospúblicos de agua potable y saneamiento.

Para su estudio, los conflictos registrados en la cuenca se divi-dieron en dos categorías. La primera agrupa los casos que implicanun deterioro en las relaciones intergubernamentales, ocasionado por defi-ciencias en el desempeño de los gobiernos o por la incapacidad deconcretar acuerdos en materia de agua entre los diferentes nivelesde gobierno. En un escenario de condiciones de escasez y baja cali-dad en los servicios de agua potable y saneamiento, el incre-mento de pluralidad y competencia política es un elemento queintensifica los conflictos intergubernamentales, al presentarsecomo oportunidades para enfrentar a gobiernos encabezados porpartidos políticos contrarios o, en su momento, para llevar al planode las relaciones intergubernamentales problemas de agua queintroducen elementos para la negociación de otros asuntos degobierno. Este tipo de conflictos generalmente tienen que ver conproblemas de asignación de funciones entre niveles de gobierno,que implican una redistribución de autoridad y recursos.

La segunda categoría de análisis reúne los movimientos de pro-testa, como vías de expresión de la acción política directa. Esen-cialmente se incluyeron conflictos que emanaron de problemasque no han podido encontrar solución a través de los cauces insti-tucionales correspondientes, y derivaron en acciones directas, lega-les o ilegales, pacíficas o violentas.

Los movimientos de protesta son fenómenos básicamente ver-ticales contra la autoridad pública, y se expresan a través de accio-nes que incluyen denuncias públicas, marchas, mítines, plantones,huelgas de hambre, bloqueos de caminos, toma de edificios públi-cos, linchamientos, etcétera. Su objetivo principal es rechazar omodificar alguna política pública en particular o, en su defecto,


buscar oportunidades para colocarse en la arena política, con el finde alcanzar espacios de poder.

Desde esta perspectiva se organizaron las 1 242 noticias inicia-les en tres grupos:

• Conflictos intergubernamentales • Conflictos entre usuarios y autoridades de gobierno (movimientos de protesta)• Declaraciones y conferencias

En conflictos intergubernamentales se clasificaron aquellas noticias quemencionaban problemas de definición de atribuciones y cumpli-miento de responsabilidades en materia de agua, tales como adeu-dos entre unidades de gobierno, compensaciones interestatales,etcétera. Son problemas entre niveles de gobierno.

En el grupo de conflictos entre usuarios y autoridades se agruparon lasnoticias que relataban movimientos de protesta, pacíficos o violen-tos, de ciudadanos hacia autoridades gubernamentales.También seincluyeron las declaraciones de representantes ciudadanos, acadé-micos y dirigentes políticos, siempre y cuando se hubieren realiza-do en defensa de derechos ciudadanos concretos, afectados por laautoridad pública.

Las menciones o declaraciones de carácter académico, reflexivoo informativo sobre el estado de los recursos hídricos en la cuen-ca se integraron en el grupo de declaraciones y conferencias y, dado queno se trata de conflictos entre intereses confrontados, quedaronexcluidas de este estudio.

En esta etapa de clasificación, se trató de profundizar en el con-tenido de las noticias; se obtuvieron 218 notas sobre 15 temas derelaciones intergubernamentales y 153 que se referían a 72 movi-mientos de protesta, ocurridos en 39 municipios.

El propósito del anexo es destacar los principales conflictos enel plano intergubernamental derivados de la gestión del agua, paradespués seguir con el análisis de los movimientos de protesta, enel marco de la Cuenca Lerma-Chapala.


Conflictos intergubernamentales relacionados con el tema del agua

Durante el periodo 1996-2002, se detectaron 15 conflictos decarácter intergubernamental (véase anexo). En términos generales,éstos tienen su origen en el incumplimiento de responsabilidadesy en las relaciones de rivalidad y competencia política entre acto-res. En la mayoría de los casos, las declaraciones en prensa tienendos objetivos: señalar las deficiencias de la gestión, y definir antelos habitantes los límites de la responsabilidad entre unidades degobierno.

Por los datos observados en el anexo, la mayor parte de los con-flictos intergubernamentales se sostienen entre actores de diferen-tes partidos, lo que podría ser una consecuencia del incremento enla pluralidad política, y la alternancia en los cargos de representa-ción en los tres niveles de gobierno.

De acuerdo con Crespo (2001:35), al cambiar las “condicio-nes” del juego para acceder a los cargos de representación popular,se generan incentivos para que los actores políticos se vigilen entresí. Este monitoreo y las restricciones presupuestales de cada gobier-no aumentan la necesidad de delimitar las responsabilidades anteel electorado. Asimismo, en la medida que los gobernantes no“deben” su cargo a la autoridad superior, éstos tienden a respon-der más a los intereses locales. Lo anterior adquiere una mayorfuerza tratándose de asuntos que, como sucede con la gestión delagua, pueden ser altamente capitalizables en términos de compe-tencia política.

Entre los diversos puntos de tensión se identificaron cuatrotemas de carácter intergubernamental relacionados con la gestióndel agua: a) distribución de aguas superficiales, b) saneamiento ycontaminación, c) pago de deuda por derechos de agua y d) com-pensación ecológica por explotación de acuíferos.

Distribución de aguas superficiales

El tema está relacionado con problemas derivados de la legitimi-dad del proceso de toma de decisiones sobre acceso y apropiación

del agua a lo largo de la cuenca, así como al desconocimiento de lasnecesidades de los diferentes usuarios (ausencia de información ypérdida de confianza). En el caso de la Cuenca Lerma-Chapala, elperiodo de sequía (1993-2003) implicó un riesgo sobre la gober-nabilidad de la región, al contraponerse los intereses productivosde los agricultores de Guanajuato frente a los de usuarios urbanosde Jalisco, que presionaban por una mayor cantidad de agua para ellago de Chapala.

Estas condiciones, no contempladas en el acuerdo de 1989 lle-varon a la necesidad de replantear las reglas del juego, en términosde distribución de agua. Sin embargo, el largo proceso18 generó unambiente de gran incertidumbre que alertó a los actores sobre ase-gurar su status quo, especialmente en el caso de los usuarios agrícolasen Guanajuato (Distrito de Riego 011). Es importante señalar quelas nuevas condiciones políticas,19 aunadas al papel desempeñadopor los medios de comunicación, resultaron factores que hicieroneste proceso más largo y delicado que el anterior.

En este mismo apartado, se ubica el problema que llevó a lacancelación de la cuarta etapa del Sistema Cutzamala, proyecto conel que el gobierno federal había resuelto abastecer, desde 1996,parte del déficit de agua de la Ciudad de México. El proceso denegociación de este proyecto implicó para los actores una oportu-nidad de insertar sus demandas específicas en la agenda, y buscarun mejor posicionamiento en la arena política. Sin embargo, antela legítima defensa de las comunidades rurales y agrícolas delmunicipio de Temascaltepec, para que no se limitara su acceso alrecurso hídrico, y la ausencia de cooperación entre los gobiernosdel Distrito Federal, Estado de México y del federal, el proyecto fuesuspendido en 1997. Los agricultores mantuvieron el mismo meca-


18 Este proceso inició a mediados de 2002, y fue el 14 de diciembre de 2004cuando finalmente se firmó el nuevo convenio sobre distribución de aguas superficia-les entre los estados de la Cuenca Lerma-Chapala (Estrada, 2002; Melgar, 2004).

19 Mayor participación de usuarios, gobernantes con proyectos políticos propiosy el incremento en la capacidad de organización de los usuarios del Distrito de Riego011, como resultado del proceso de descentralización iniciado en 1990.

nismo de acceso al recurso, y las autoridades responsables sehan visto obligadas a buscar alternativas para resolver los pro-blemas de abasto.

Saneamiento y contaminación

Estos problemas están ligados a procesos de drenaje, descarga, tra-tamiento y reuso de aguas residuales, así como a acciones de lim-pieza de cuerpos de agua. En estos temas, los conflictosintergubernamentales se deben principalmente a la denuncia sobreel incumplimiento de las autoridades gubernamentales. La causaprincipal de incumplimiento es la incapacidad de las agenciaspúblicas para desempeñar sus funciones, ya sea por falta de recur-sos (financieros, técnicos o humanos) o por la ausencia de meca-nismos eficientes que aseguren el cumplimiento de la ley. Sinembargo, la razón sustancial que origina la denuncia es la rivali-dad política, que busca exponer las deficiencias del adversario anteel juicio ciudadano.

Sin duda, la ausencia de coordinación interinstitucional en elámbito federal y la falta de mecanismos de cooperación entre nive-les de gobierno son los principales obstáculos para solucionar losproblemas de contaminación de la cuenca. Los programas degobierno y los acuerdos de “buena fe”, signados por los actorespúblicos no han sido suficientes para alcanzar las metas deseadas.20


20 El 13 de abril de 1989, el Ejecutivo federal suscribió un acuerdo de coordina-ción con los gobernadores de Guanajuato, Jalisco, Estado de México, Michoacán yQuerétaro para llevar a cabo un programa de ordenamiento de los aprovechamientoshidráulicos y el saneamiento de la Cuenca Lerma-Chapala; meses más tarde, en sep-tiembre de 1989, se constituye el Consejo Consultivo de Evaluación y Seguimiento alos compromisos contraídos en el acuerdo de coordinación anterior (Dourojeanni etal., 2002:59). Posteriormente, en enero de 1993, se firma el Acuerdo de Coordinaciónpara reglamentar las aguas subterráneas de la Cuenca Lerma-Chapala; el 22 de marzode 2004 se establece el Acuerdo de Coordinación para la recuperación y sustentabili-dad de la cuenca (SEMARNAT, 2004) y, finalmente, el 14 de diciembre del mismo añolos cinco estados firmaron el Convenio de Coordinación para la distribución de aguassuperficiales de esta cuenca hidrológica (SEMARNAT, 2004; Melgar, 2005).

Después de casi una década de gestión se tiene calculado un avanceaproximado de 30 por ciento respecto a las metas establecidas.21

En este apartado ubicamos los problemas relacionados con eldesarrollo de la infraestructura necesaria para el tratamiento de lasaguas residuales que descargan el Distrito Federal y el Estado deMéxico sobre el valle de Mezquital en Hidalgo. Desde 1996, fuecontratado un crédito con el Banco Interamericano de Desarrollo(BID) y la banca de desarrollo de Japón, que sería destinado al pro-yecto hidráulico regional. Sin embargo, la incapacidad de las auto-ridades de gobierno para acordar las acciones precisas, uso detecnologías y mecanismos de financiamiento, llevó a la cancelacióndel mismo en noviembre de 2004. En este movimiento financieroel gobierno federal perdió más de 75 millones de pesos.22

Finalmente, el problema de saneamiento del Distrito Federal seresolvió mediante un convenio con el gobierno federal, a partir delcual éste devolvió al gobierno de la ciudad 1 200 millones de pesos(monto pagado anualmente por concepto de aprovechamiento deagua), para ser destinados al tratamiento de aguas residuales.

Otros conflictos intergubernamentales en la cuenca, destacadospor la denuncia sobre el incumplimiento de las obligaciones delnivel de gobierno responsable en la materia son: la demanda de laProcuraduría Federal para la Protección al Ambiente (PROFEPA) alSistema de Agua Potable y Saneamiento de León (SAPAL), por


21Varios autores han realizado estudios detallados sobre los obstáculos y dificul-tades para alcanzar las metas de saneamiento en la cuenca. Al respecto, pueden con-sultarse los trabajos de Peña (2005), sobre el caso de Michoacán y las plantas detratamiento en Morelia y el de Rodríguez, Berlín y Mejía (2002), sobre el problemade la percepción social sobre la contaminación en el municipio de Salamanca, Guana-juato.

22 El gobierno federal tuvo que pagar más de 75 millones de pesos por concep-to de comisiones al BID y a la banca de desarrollo japonesa, como sanción por no uti-lizar las líneas de crédito convenidas por 430 millones de dólares (Ramírez, 2005).Aunque el valle del Mezquital no se ubica dentro de la Cuenca Lerma-Chapala, seincluyó este conflicto tomando en cuenta la erosión provocada en las relaciones sos-tenidas entre el Estado de México, el Distrito Federal y el gobierno federal, desde elinicio de esta Administración en 2000.

incumplir el ejercicio de su atribución sobre la industria contami-nante en su jurisdicción, y la acusación del gobierno del estado deQuerétaro a la CNA por no hacer cumplir las normas oficiales y des-cuidar los cuerpos de agua, cuyos índices de contaminación habí-an alcanzado cantidades que implicaban un riesgo potencial paralos usuarios.

Las denuncias entre gobiernos encabezados por el mismo par-tido (Acción Nacional), como sucede en estos casos, podrían expli-carse mejor a partir de la delimitación de las responsabilidadesde cada agencia gubernamental y nivel de gobierno, exponien-do ante el electorado los alcances de su gestión y distinguiendolas atribuciones federales, estatales o municipales en materia desaneamiento.

Pago de deuda por derechos de agua

El tercer tema de conflicto intergubernamental se origina a partirde la negativa de un nivel de gobierno determinado a cumplir conel pago respectivo por derechos de agua. En este caso se encontra-ba el conflicto entre las autoridades del Distrito Federal y variasdependencias federales, que se negaban a pagar importantes adeu-dos utilizando la figura jurídica de bienes públicos, para justificarla exención del pago.

También se incluyen los problemas causados por la negativade varios municipios del Estado de México a reconocer, y pagarla deuda por derechos de agua potable a la Comisión Estatal deAgua (CAEM). Se trata principalmente de municipios con gobier-nos de extracción panista, que desconocen el monto real de suadeudo y argumentan que dicha estrategia de cobro se sustentaen un interés político del gobierno estatal (Partido Revolucio-nario Institucional).

Esta situación, sin duda, es el resultado de una falta de preci-sión en las reglas sobre derechos de agua que se refieren a la defi-nición de tarifas, asignación de atribuciones de cobro, descuentos,exenciones, etcétera. Esta ambigüedad, ante el incremento de lapluralidad, aumenta los incentivos para denunciar irregularidades


en la gestión entre unidades de gobierno, e incluso abre la posibi-lidad a los gobiernos de rechazar la responsabilidad sobre pasivosde administraciones anteriores.

Compensación ecológica por extracción de agua

Por último, se señalan los puntos de tensión entre actores guber-namentales, originados a partir de una demanda de compensaciónecológica o económica por daños y perjuicios ocasionados por laejecución de proyectos de extracción de agua de acuíferos subte-rráneos, en un territorio determinado.

En este caso se encontraron los conflictos siguientes: primero lacontroversia constitucional interpuesta por el Estado de Méxicopara demandar al gobierno del Distrito Federal por la extraccióndesproporcionada de agua, que está generando daños ambientalesen el territorio mexiquense; segundo, la toma de instalaciones rea-lizada por la comunidad de San Pedro Atlapulco contra la decisiónfederal de otorgar la concesión del agua proveniente de sus manan-tiales al municipio de Lerma, sin ningún tipo de compensaciónambiental y tercero, el reclamo de los habitantes del municipio deRomita en Guanajuato, por el aprovechamiento de pozos dentro deesta jurisdicción, que se utilizan para abastecer la demanda de aguade la ciudad de León.

Si bien, los dos últimos conflictos se originan por demandasciudadanas, su alcance compromete la participación de las auto-ridades gubernamentales locales, y las obliga a tomar una posi-ción y negociar las decisiones ante las autoridades del gobiernocorrespondiente.

El análisis realizado desde la perspectiva intergubernamentalidentifica que la ambigüedad en la definición de obligaciones yatribuciones es una de las principales causas de estos conflictos, loque provoca el aplazamiento de las responsabilidades de cada nivelde gobierno. Esta indefinición, en un escenario de marcada rivali-dad política, es aprovechada por adversarios políticos para exhibirlas deficiencias en la gestión gubernamental. En este sentido, exis-te el riesgo de que decisiones en materia de gestión integral del


agua, que deberían considerar aspectos de eficiencia social y efica-cia, queden sujetas a consideraciones y negociaciones que puedanllegar a favorecer intereses diversos.

Sin duda, los puntos de mayor tensión durante el periodo estu-diado, por las implicaciones sociales del problema y la intensidaddel conflicto, son las relaciones entre Guanajuato y Jalisco, asícomo las del Distrito Federal con el Estado de México. En amboscasos se trata de problemas vinculados con los temas de distribu-ción de agua, pero con alternativas de solución diferentes.

En un segundo momento, se ubican los conflictos interguber-namentales en materia de saneamiento, en los que las principaleslíneas de acción deben dirigirse hacia una mejor distribución deresponsabilidades y mecanismos más eficaces, para hacer cumplirlas normas entre los principales agentes de contaminación (indus-trial, agrícola y urbano).

Por último, los problemas causados por la magnitud de endeu-damiento de los municipios y organismos operadores de aguason, sin duda, problemas cuyo origen se encuentra en una impre-cisión del marco institucional en materia de derechos de agua aescala federal, estatal y municipal. El principal reto en este sentidoes modificar el marco institucional para alinear los intereses políti-cos con los objetivos de eficiencia en la gestión del agua, e incre-mentar sus capacidades de respuesta y los mecanismos de rendiciónde cuentas.

El aumento en la pluralidad y la competencia política son facto-res que elevan la rendición de cuentas, debido a la vigilancia que segenera entre actores políticos (Crespo, 2001). Sin embargo, tratán-dose de la gestión del recurso agua, en donde es necesaria la con-currencia de los tres niveles de gobierno, es esencial evitar que larivalidad política conduzca a enfrentamientos abiertos, que entor-pecerían acuerdos sobre acciones conjuntas entre unidades degobierno diferentes. Es de suma importancia crear mecanismosde coordinación e incentivos para la cooperación entre actoresgubernamentales.Algunos instrumentos que fortalecerían el cum-plimiento de los compromisos contraídos entre gobiernos son los


fideicomisos, fondos compartidos, convenios de desarrollo, plane-ación multianual, entre otros.

Movimientos de protesta social, 1996-2002

Los movimientos de protesta ocurridos durante el periodo de estu-dio, están ubicados de acuerdo con las definiciones señaladas. Estaclasificación arrojó 153 noticias sobre 72 conflictos ocurridos enla cuenca. El propósito de esta sección es identificar en qué muni-cipios se registraron dichos movimientos, y cuáles son las princi-pales demandas de los habitantes. Con este ejercicio, se estimó quehubo movimientos en 20 por ciento (39) de los municipios de lacuenca.23


23 Para hacer el cálculo se tomó en cuenta a los 204 municipios que tocan lacuenca en cualquier proporción.

Gráfica 3Principales causas de conflictos de agua


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Fuente: INE. Elaboración propia, con información obtenida de periódicosde circulación nacional, 1996-2002.

La gráfica 3 muestra los principales motivos de los 72 conflic-tos que han derivado en movimientos de protesta, en contra deautoridades gubernamentales. En primer lugar, se encuentra la con-taminación de cuerpos de agua y del agua potable que llega a latoma domiciliaria; en segundo, los problemas relacionados conla distribución y las fórmulas de asignación del agua entre actores yen tercer lugar, los problemas de escasez,24 con mayor intensi-dad en los meses de sequía. Como era natural, la cantidad de noti-cias sobre infraestructura no resultó ser tan grande tratándose deuna región altamente urbanizada, en donde más de 90 por cientode los habitantes cuenta con servicios de agua potable y drenaje.

Sólo se registran seis casos de movimientos de protesta contrapolíticas de precio sobre servicios de agua en el periodo de estu-dio,25 lo que puede explicarse por la escasa popularidad que tie-nen las políticas de precio basadas en los principios “el que gastapaga” y “el que contamina paga”. Existe una gran tendencia porparte de candidatos a presidencias municipales a utilizar la reduc-ción o el mantenimiento de tarifas de agua como oferta política enlas campañas electorales, lo que afecta directamente la eficiencia yel desempeño futuro de los sistemas de operación de agua potable,en términos de cantidad y cobertura del servicio.

El mapa 2 registra los conflictos por municipio en la CuencaLerma-Chapala. Hay una coincidencia entre las áreas de conflicto yel corredor de los principales centros urbanos de la cuenca, empie-za con la zona metropolitana de Toluca en su parte alta y sigue conlas ciudades de Querétaro, Salamanca, Irapuato, Celaya, Acámbaro,Guanajuato, León, Ocotlán, Chapala y Morelia.

24 Se refiere a los problemas relacionados con el abasto regular de agua en colo-nias que cuentan con el servicio de agua potable, pero que, por alguna razón, deja deser suminstrado.

25 Los conflictos por incremento de precios se registraron en las delegacionesCuajimalpa de Morelos y Magdalena Contreras en el Distrito Federal; en el municipiode Naucalpan de Juárez, Estado de México; en Salamanca e Irapuato en Guanajuato yen Querétaro, Querétaro.


CAIRE/CONFLICTOS POR EL AGUA EN LA CUENCA LERMA-CHAPALA 103M

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Para identificar las condiciones socioeconómicas de los muni-cipios en donde se registraron movimientos, se analizó la correla-ción resultante entre la ocurrencia de movimientos de protestacomo variable independiente y la población, viviendas con servi-cios y población económicamente activa (PEA), ocupada en secto-res primario y secundario como otras variables. Esta coincidenciaespacial se corroboró al resultar significativa la correlación inversaentre la ocurrencia de movimientos de protesta y el índice de mar-ginación. Asimismo, la correlación con las variables de población,viviendas con servicios y población ocupada en los sectores secun-dario y terciario resultó positiva. Lo anterior indica que los muni-cipios con menores condiciones de marginación presentan unregistro mayor de movilizaciones sociales.

Las gráficas 4 y 5 muestran que el mayor número de moviliza-ciones sociales en los 204 municipios de la Cuenca Lerma-Chapa-la han sido en los de ingresos más altos, de mayor población, conmenor índice de marginación y con mayores porcentajes de la PEA

ocupada en los sectores industrial y de servicios.

Ocurrencia deVariable dependiente movimientos de protestaVariable independiente

Población 0.478**

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Ingresos municipales 0.483**

Número efectivo de partidos 0.118Población ocupada en industria y servicios 0.391**

Cuadro 2

Correlación entre variables

** La correlación es significativa al nivel 0.01.


Gráfica 4Municipios con registro de conflictos en la


Fuente: elaboración propia, con datos de INEGI, 2000.

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Todo lo anterior sugiere que la población de los municipios másurbanizados y con menores condiciones de marginación demanda,de manera directa, mayor cobertura y mejores servicios públicos a lasautoridades gubernamentales correspondientes.

Esta relación entre movimientos de protesta y municipios urba-nos podría ser también un indicador importante para suponer quelos municipios con mayor población son preferidos por los empre-sarios políticos. La rentabilidad que les puede generar el manejo de losasuntos públicos, relacionados con la gestión del agua, es más alta,especialmente en periodos de elecciones locales y tratándose dezonas urbanas de alta marginación, en donde los servicios soninsuficientes, restringidos y de baja calidad.


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Finalmente, es importante señalar que, si bien está identificadala coincidencia de estas variables con la ocurrencia de movimien-tos de protesta, no ha sido posible identificar estadísticamente unavariable capaz de explicar la no ocurrencia de los movimientos deprotesta en condiciones similares26 o de mayor marginación. Eneste sentido, dados los resultados de este estudio, no es convenien-te sugerir de manera concluyente variables determinantes, queexpliquen con precisión estadística la probabilidad de ocurrencia delos movimientos de protesta relacionados con demandas sobre laspolíticas públicas o la gestión del agua.

Conclusiones

La Cuenca Lerma-Chapala ha sido testigo de múltiples conflictosque no han podido encontrar una solución definitiva, en los últi-mos años. Ni las inversiones millonarias realizadas por el gobiernofederal en obra pública, que promueven el financiamiento conjun-to, ni los modelos de política adaptados en contextos internacio-nales (por ejemplo bancos de agua), han resuelto del todo losproblemas de esta cuenca. La tensión puede aumentar ante cam-bios en la fluctuación natural del ciclo hidrológico. La confronta-ción principal entre los usuarios agrícolas y el lago de Chapalacomo usuario ambiental, así como la competencia entre los usosurbano, industrial y agrícola aún permanecen latentes revelando laausencia de una relación articuladora entre la gestión del agua y laambiental, y los procesos socioeconómicos en México.


26 En México, no existe información sistematizada relacionada con la gestión delagua a escala municipal. En el análisis se utilizaron variables como el índice efectivode partidos políticos, cuerpos de agua, capacidad financiera y periodo electoral, sinobtener resultados significativos. Posiblemente esto se deba a que el número de muni-cipios observados, con registro de conflictos, y la cantidad de problemas por munici-pio son muy bajos, para hacer una inferencia válida en términos de variablesexplicativas.

La implementación de un programa de manejo integrado decuenca llevaría implícita la necesidad de que cada estado y munici-pio que la integra asumiera su responsabilidad ambiental, desde suubicación por zona funcional y empatara sus programas localesrelacionados con los recursos suelo, vegetación y agua, con lasnecesidades propias de la cuenca. Para ello, resulta útil ubicar lospuntos de tensión que existen en la unidad territorial, a fin deconocer su naturaleza y los intereses de los actores, antes de queéstos irrumpan en el escenario poniendo en riesgo la gobernabi-lidad de la región.

Actuar de manera coordinada, sujetándose a un plan regional,implica ceder un espacio en el ejercicio del poder. Asumir estecosto tendría sentido sólo en la medida en que los actores recibie-ran los beneficios de un sistema de gestión eficiente y eficaz, quecontribuyera a asegurar la gobernabilidad y mantener la estabili-dad política.

El presente estudio identifica los principales conflictos en lacuenca, y advierte sobre las deficiencias en el modelo de gestiónen materia de agua: distribución y saneamiento. Si bien la infor-mación aquí presentada puede incurrir en sesgos por provenirúnicamente de periódicos nacionales, ha sido de gran utilidad paraconocer puntos de tensión predominantes entre los actores de lacuenca, para clasificarlos en términos de lugar, motivo y actores.

El conocimiento de este escenario y su análisis nos lleva a defi-nir las recomendaciones siguientes sobre líneas de acción guberna-mental, que deben ser previstas en los programas correspondientes:

Desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales,este trabajo identifica como temas centrales en torno al agua lossiguientes:

• Trabajar en mecanismos sólidos27 que incentiven la cooperación de los actoresgubernamentales a mediano y largo plazo. Este estudio muestra que ante


27 Fideicomisos, fondos compartidos, inversiones conjuntas definidas en pro-yectos multianuales, convenios de desarrollo, etcétera. Un ejemplo ilustrativo de

un incremento de la pluralidad, las relaciones interguberna-mentales adquieren una dinámica muy diferente a la anterior,basada en un sistema de partido hegemónico. La vigilancia deri-vada de la rivalidad política en un sistema democrático aumen-ta la rendición de cuentas pero, en materias concurrentes, comoen el caso del agua, puede ir en detrimento de la disposición acooperar, como ha sucedido entre el Estado de México, el Dis-trito Federal y el gobierno federal.

• Promover la precisión y delimitación de las atribuciones y obligaciones de cadanivel de gobierno. Al definir tareas y responsables, el ciudadanopuede premiar o sancionar con su voto los resultados de la ges-tión de cada nivel de gobierno. Lo anterior, paralelo al fortaleci-miento de la educación ambiental para asegurar unaparticipación ciudadana consciente, podría favorecer las condi-ciones para una gestión más eficiente de los organismos muni-cipales operadores del agua. Los gobiernos municipales,especialmente, se encuentran “limitados” para trasladar el costoreal de los servicios de agua potable, drenaje y saneamiento a losciudadanos, por el costo político que esto implica (como hasucedido en el caso de Salamanca). Una situación de adminis-tración deficitaria sólo puede derivar en dos posibilidades: seimpulsan formas innovadoras que permitan un manejo máseficiente de los recursos públicos (lo cual resulta difícil en elcontexto de la gestión del agua a escala municipal) o el subsi-dio público se mantendrá en crecimiento constante en detri-mento de la cobertura y calidad de estos servicios. Guanajuatoy el Estado de México deben atender con mayor urgencia estetipo de problemas.

• Atender de manera estratégica un aprovechamiento sustentable de los acuíferossubterráneos.Esta investigación señala que la mayoría de las movi-lizaciones sociales suceden en zonas urbanas a causa de la baja


este tipo de mecanismos que favorecen la cooperación de los gobiernos munici-pales es el Programa de Devolución de Derechos de Agua, que incentiva la coin-versión en proyectos de infraestructura para saneamiento.

calidad del agua, la contaminación y el acceso irregular al recur-so. Una recomendación que se deriva de estos resultados es ase-gurar la cantidad y la calidad de las fuentes de agua, queabastecen a los sectores industrial y de servicios. Especialmentepor las implicaciones sociales que se derivarían de la falta delabastecimiento del recurso (empleo, derrama económica,mayor facilidad de organización en poblaciones urbanas), lascuales favorecerían la emergencia de conflictos sociales.

El proceso de transición de un modelo de gestión que va delgobierno del agua (unilateral) hacia la gobernabilidad (apertura ydescentralización-control democrático de los órganos de deci-sión), ha tenido consecuencias importantes que han afectado el sta-tus quo de los actores. Estos cambios pueden observarse en el ámbitonacional, en las reformas a la Ley de Aguas Nacionales y en el Pro-grama de Devolución de Derechos de Agua y, concretamente en laCuenca Lerma-Chapala, a lo largo del proceso para alcanzar el con-venio de distribución de aguas superficiales. Finalmente, la aper-tura en los espacios formales de participación para usuarios yrepresentantes de la sociedad, así como el fortalecimiento de lasorganizaciones de usuarios, han logrado balancear el poder dedecisión entre el organismo central y los actores regionales.

Por otro lado, si bien esta evidencia no es suficiente para afir-mar que ante el incremento de la pluralidad política se eleva la efi-ciencia y eficacia de las autoridades responsables de la gestión delagua, sí nos da cuenta de que la alternancia mejora el funciona-miento de los mecanismos municipales, estatales y federales derendición de cuentas.

Así, este modelo de gestión, adaptado a condiciones políticasdiferentes, obliga a la formalización de un espacio de negociaciónen materia de gestión del agua, en el cual se expresen los distintosintereses involucrados: usuarios urbanos, agrícolas, industriales,organizaciones ambientalistas, funcionarios públicos electos y noelectos, etcétera.

El principal reto para el sistema de gestión del agua en estacuenca, desde el punto de vista político, es adquirir la capacidad


de moverse entre las decisiones técnicas necesarias y socialmenteposibles, para alcanzar y mantener un equilibrio ambiental, y con-certar esquemas de cooperación para implementar políticas públi-cas, especialmente en materia ambiental, de saneamiento y manejode residuos sólidos.

Recibido en mayo de 2005Revisado en julio de 2005

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Mov

imie

ntos

soc

iale

s re

laci

onad

os

Mov

imie

nto

ciud

adan

o de

Jalis

co:

Todo

s por

Cha

pala.

Mar

cha

de Ja

lisco

hac

ia e

l Dis

trito

Fede

ral:

Man

uel V

illag

ómez

,pr

esid

ente

de

la F

unda

ción

C

uenc

a R

ío L

erm

a-C

hapa

la.

Prob

lem

as s

ocia

les

por

posi

ble

mod

ifica

ción

de

acce

so a

l agu

a.Pr

otes

tas

de c

ampe

sino

s de

Tem

as-

calte

pec

afec

tado

s po

r el

pro

yect

o:m

arch

as,t

oma

de in

stal

acio

nes,

etcé

tera

.

Pers

pect

iva

inte

rgub

erna

men

tal

Coo

rdin

ació

n in

teri

nstit

ucio

nal.

Coo

pera

ción

in

terg

uber

nam

enta

l.D

efin

ició

n de

re

spon

sabi

lidad

es y

cap

acid

adde

ges

tión.

Inve

rsió

n en

infr

aest

ruct

ura

urba

na y

agr

ícol

a.Pr

oces

o de

cam

bio

en e

l mod

elo

de

gobe

rnab

ilida

d so

bre

el a

gua.

Coo

rdin

ació

n In

teri

nstit

ucio

nal.

Coo

pera

ción

In

terg

uber

nam

enta

l.R

ival

idad

pol

ítica

.R

uptu

ra d

e ac

uerd

os

inte

rgub

erna

men

tale

s.In

cum

plim

ient

o de

re

spon

sabi

lidad

es a

sign

adas

.


Con

tinu

ació

n de

l ane

xo

Act

ores

pri

ncip

ales

y p

osic

ione

s

de la

Rev

oluc

ión

Dem

ocrá

tica

(PRD

).El

Est

ado

de M

éxic

o se

ñala

qu

e a

prox

imad

amen

te 6

6% d

elag

ua u

tiliz

ada

por

el G

DF

prov

iene

de s

u te

rrito

rio,

y no

rec

ibe

una

com

pens

ació

n eq

uita

tiva.

Cam

pesi

nos

de M

icho

acán

,G

uerr

ero

y Es

tado

de

Méx

ico

se o

pone

n al

pro

yect

o y

real

izan

mov

iliza

cion

es.

Esta

do d

e M

éxic

o (P

RI)

exig

e un

sist

ema

de c

ompe

nsac

ión

prop

or-

cion

al p

or la

ext

racc

ión

de a

gua

desu

terr

itori

o,pu

es e

xist

en d

años

ambi

enta

les

y so

cial

es d

eriv

ados

de

la e

xplo

taci

ón d

e ag

ua e

n su

terr

i-to

rio:

dos

mill

ones

de

pers

onas

care

cen

de a

gua

pota

ble

en z

onas

rura

les.

DF

(PRD

) ar

gum

enta

no

tene

r ad

eu-

dos

con

Esta

do d

e M

éxic

o,y

afir

ma

que

su r

ecla

mo

está

sus

tent

ado

enin

tere

ses

polít

icos

.

Cue

rpo

de a

gua

Acu

ífer

os d

elEs

tado

de

Méx

ico

ySi

stem

aC

utza

mal

a

Prob

lem

a

Esta

do d

eM

éxic

ore

clam

a al

DF

extr

acci

ónde

spro

por-

cion

ada

de a

gua.

Uso

s co

nfro

ntad

os

Urb

ano

Am

bien

tal

Mov

imie

ntos

soc

iale

s re

laci

onad

os

Nin

guno

Pers

pect

iva

inte

rgub

erna

men

tal

Coo

pera

ción

in

terg

uber

nam

enta

l.C

ompe

tenc

ia o

riv

alid

ad

polít

ica.

Def

inic

ión

de c

ompe

tenc

ias

en e

l acc

eso

y ap

ropi

ació

n de

l rec

urso

.Fa

lta d

e m

ecan

ism

os d

e co

mpe

nsac

ión

prop

orci

onal

es.


Con

tinu

ació

n de

l ane

xo

Act

ores

pri

ncip

ales

y p

osic

ione

s

Repr

esen

tant

es p

opul

ares

rec

lam

anqu

e a

diez

año

s de

l acu

erdo

de

sane

amie

nto

sólo

exi

ste

un a

vanc

ede

30%

.SEM

ARN

AT-C

NA

(GF:

PAN)

decl

ara

care

cer

de r

ecur

sos,

y qu

e ha

sido

impo

sibl

e es

tabl

ecer

acu

erdo

sco

n el

Leg

isla

tivo

para

des

tinar

recu

rsos

con

est

e pr

opós

ito.

Insu

ficie

ntes

asi

gnac

ione

s es

tata

les

para

infr

aest

ruct

ura:

Edom

ex:P

RI;

Que

réta

ro:P

AN;M

icho

acán

:PRD

;G

uana

juat

o:PA

N;J

alis

co:P

AN.

Cue

rpo

de a

gua

Agu

as

resi

dual

esde

la C

uenc

aLe

rma

Cha

pala

Prob

lem

a

Lent

o av

ance

del

prog

ram

a de

sane

amie

nto

de la

cue

nca.

Inca

paci

dad

de in

vers

ión

y ge

stió

n po

rpa

rte

de

gobi

erno

slo

cale

s.

Uso

s co

nfro

ntad

os

Agr

ícol

aU

rban

oIn

dust

rial

Am

bien

tal

Mov

imie

ntos

soc

iale

s re

laci

onad

os

Nin

guno

Pers

pect

iva

inte

rgub

erna

men

tal

Coo

rdin

ació

n in

teri

nstit

ucio

nal.

Coo

pera

ción

in

terg

uber

nam

enta

l.D

efin

ició

n de

com

pete

ncia

s.A

cuer

dos

de p

lane

ació

n m

ultia

nual

con

def

inic

ión

dere

spon

sabi

lidad

es,y

m

ecan

ism

os d

e re

ndic

ión

de c

uent

as.

El G

F(P

AN)

mul

ta a

l DF

(PRD

) po

rsu

spen

sión

de

proy

ecto

y p

orin

cum

plim

ient

o de

la N

OM

-001

-EC

OL-

1996

.Las

pri

ncip

ales

ciu

dade

sde

Méx

ico

adeu

dan

apro

xim

adam

ente

50

mil

mill

ones

de p

esos

por

incu

mpl

imie

nto

de la

norm

a de

sde

200

0:im

posi

ble

cobr

ar la

mul

ta p

or p

arte

del

GF:

DF.

Agu

as

resi

dual

esde

lD

istr

ito

Fede

ral

Incu

mpl

i-m

ient

o de

laN

OM

-001

-EC

OL-

1996

.Tr

atam

ient

ode

agu

asre

sidu

ales

insu

ficie

nte.

Urb

ano

Agr

ícol

aN

ingu

noC

oope

raci

ón

inte

rgub

erna

men

tal.

Riv

alid

ad p

olíti

ca.

Cum

plim

ient

o de

co

mpe

tenc

ias.

Incu

mpl

imie

nto

de r

espo

nsab

ilida

des:

capa

cida

des

de g

estió

no

mec

anis

mos

de

rend

ició

n de

cue

ntas

.La

falta

de

acue

rdos

ent

re la

s en

ti-da

des

fede

rale

s (E

stad

o de

Méx

ico

(PRI

) y

DF

(PRD

)) im

pide

n ej

erce

r el

cré

dito

oto

rgad

o po

r el

BID,

lo q

ue d

eriv

a en

una

san

ción

econ

ómic

a co

n re

curs

os p

úblic

os.

Susp

ensi

ón d

e pr

oyec

tos

de c

uatr

opl

anta

s de

trat

amie

nto

y di

ez o

bras

de

dre

naje

.

Sane

amie

nto

de la

s ag

uas

resi

dual

esde

lD

istr

ito

Fede

ral

Incu

mpl

i-m

ient

o en

el

ejer

cici

ode

cré

dito

inte

rnac

iona

l.

Urb

ano

Nin

guno

Coo

pera

ción

in

terg

uber

nam

enta

l.D

efin

ició

n de

re

spon

sabi

lidad

es.

Rup

tura

de

acue

rdos

po

r ri

valid

ad p

olíti

ca.

Ren

dici

ón d

e cu

enta

s.


Con

tinu

ació

n de

l ane

xo

Act

ores

pri

ncip

ales

y p

osic

ione

s

Chap

ala

(PA

N)

y lo

s m

unic

ipio

sri

bere

ños

(div

erso

s pa

rtid

os)

de Ja

lisco

car

ecen

de

recu

rsos

par

ain

vert

ir e

n pl

anta

s de

trat

amie

nto.

Jalis

co s

e de

clar

a sin

capa

cidad

para

inve

rtir

en

plan

tas

de tr

atam

ient

o de

agu

as r

esid

uale

s en

la r

iber

a de

Cha

pala

.El

Con

sejo

Met

ropo

litan

o (Z

MG)

decl

aró

no e

star

dis

pues

to a

inve

rtir

en p

roye

ctos

par

a Ch

apal

a.

Cue

rpo

de a

gua

Lago

de

Cha

pala

Prob

lem

a

Agu

as

resi

dual

esno

trat

adas

que

se

desc

arga

nen

el l

ago

de C

hapa

la.

Uso

s co

nfro

ntad

os

Urb

ano

Am

bien

tal

Mov

imie

ntos

soc

iale

s re

laci

onad

os

Pres

iden

te m

unic

ipal

de

Cha

pala

(200

3) d

irig

e m

ovim

ient

os d

epr

otes

ta e

n G

uada

laja

ra y

Cha

pala

.

Pers

pect

iva

inte

rgub

erna

men

tal

Coo

pera

ción

inte

rgub

erna

men

tal.

Incu

mpl

imie

nto

de

resp

onsa

bilid

ades

:ca

paci

dade

s de

ges

tión.

Coo

rdin

ació

n in

teri

nstit

ucio

nal

(SEM

ARN

AT,S

AGA

RPA,M

arin

a).

Inde

finic

ión

de a

trib

ucio

nes

sobr

e la

con

tam

inac

ión

del l

ago.

Proc

urad

uría

Fed

eral

par

a la

Pr

otec

ción

del

Am

bien

tede

nunc

ió a

l SA

PAL

(PA

N)

por

la c

onta

min

ació

n ge

nera

da

por

em

pres

as c

urtid

oras

.SA

PAL

no e

xpon

e ju

stifi

caci

ón

algu

na.

Con

tam

inac

ión

de r

ío d

e lo

sG

ómez

Con

tam

i-na

ción

ge

nera

dapo

r la

indu

stri

a de

Leó

n,G

uana

juat

oaf

ecta

agu

asu

perf

icia

l ysu

bter

ráne

a.

Indu

stri

alN

ingu

noC

oope

raci

ón

inte

rgub

erna

men

tal.

Incu

mpl

imie

nto

de r

espo

nsab

ilida

des.

Acc

ione

s de

mon

itore

oy

sanc

ión.

El e

stad

o de

Que

réta

ro (

PAN)

ac

usa

a la

CN

Apo

r no

hac

er

cum

plir

la N

orm

a O

ficia

l,y

desc

uida

r lo

s cu

erpo

s de

agu

a.Lo

s m

unic

ipio

s re

aliz

an d

esca

rgas

que

no c

umpl

en la

nor

ma

NO

M-0

01-E

COL-

1996

.

Pres

aZi

map

ánD

esca

rgas

mun

icip

ales

e

indu

stri

ales

cont

amin

anla

pre

sa d

eZi

map

án.

Urb

ano

Indu

stri

alN

ingu

noC

oope

raci

ón

inte

rgub

erna

men

tal.

Incu

mpl

imie

nto

de r

espo

nsab

ilida

des.

Acc

ione

s de

mon

itore

oy

sanc

ión.


Con

tinu

ació

n de

l ane

xo

Act

ores

pri

ncip

ales

y p

osic

ione

s

Auto

rida

des

ambi

enta

les

esta

tale

sde

Que

réta

ro (

PAN)

seña

lan

que

dese

chos

indu

stri

ales

y s

usta

ncia

spe

ligro

sas

son

derr

amad

as e

n el

dren

aje,

y de

posi

tado

s en

bal

díos

sin

cont

rol a

lgun

o,po

nien

do e

nri

esgo

la r

ed d

e ag

ua p

otab

le.

Seña

lan

el in

cum

plim

ient

o de

resp

onsa

bilid

ades

del

GF

(PA

N).

Cue

rpo

de a

gua

Dre

naje

y r

edde

agu

a po

tabl

ede

Que

réta

ro

Prob

lem

a

Ause

ncia

de

con

trol

sobr

e co

ntam

i-na

ntes

pe

ligro

sos:

Que

réta

rovs. fe

dera

ción

.

Uso

s co

nfro

ntad

os

Urb

ano

Agr

ícol

aIn

dust

rial

Mov

imie

ntos

soc

iale

s re

laci

onad

os

Nin

guno

Pers

pect

iva

inte

rgub

erna

men

tal

Def

inic

ión

de r

espo

nsab

ilida

des.

Coo

pera

ción

inte

rgub

erna

men

tal.

DF

(PRD

) ex

ige

a en

tidad

es d

elgo

bier

no fe

dera

l pag

ar s

us a

deu-

dos

por

dere

chos

de

agua

a la

auto

rida

d lo

cal.

Dep

ende

ncia

s de

l gob

iern

o fe

dera

l (PA

N)

com

o la

Sec

reta

ría

de E

duca

ción

Púb

lica

(SEP

),el

Ins

titut

o M

exic

ano

del S

egur

oSo

cial

(IM

SS),

el I

nsitu

to d

eSe

guri

dad

y S

ervi

cios

Soc

iale

sde

los T

raba

jado

res

del E

stad

o (I

SSST

E),l

a U

nive

rsid

ad N

acio

nal

Autó

nom

a de

Méx

ico

(UN

AM

) y

el I

nstit

uto

Polit

écni

coN

acio

nal (

IPN),

entr

e ot

ras

orga

niza

cion

es s

e ni

egan

acu

brir

ade

udo

por

más

de

1 20

0m

illon

es d

e pe

sos.

Agu

a po

tabl

epa

ra u

sour

bano

en

el D

F

Neg

ativ

a de

pago

por

se

rvic

ios

deag

ua p

otab

le:

depe

nden

cias

de G

Fvs.

Gob

iern

o de

lD

istr

ito

Fede

ral.

Urb

ano

Nin

guno

Coo

pera

ción

in

terg

uber

nam

enta

l.R

ival

idad

pol

ítica

Def

inic

ión

de c

ompe

tenc

ias.

Incu

mpl

imie

nto

de r

espo

nsab

ilida

des.

Acc

ione

s de

mon

itore

oy

sanc

ión.


Con

tinu

ació

n de

l ane

xo

Act

ores

pri

ncip

ales

y p

osic

ione

s

Gob

iern

o fe

dera

l (PA

N)

prop

one

un in

crem

ento

de

50%

al

ser

vici

o do

més

tico.

Gob

iern

o de

l DF

(PRD

) se

opo

ne

al in

crem

ento

pro

pues

to p

or e

l GF,

que

es in

capa

z de

gui

ar “

la r

efor

ma

fisca

l que

Méx

ico

nece

sita

”.

Cue

rpo

de a

gua

Agu

a po

tabl

epa

ra u

sour

bano

(nac

iona

l)

Prob

lem

a

Prop

uest

ade

in

crem

ento

al p

reci

o de

serv

icio

de a

gua

pota

ble.

Uso

s co

nfro

ntad

os

Urb

ano

Mov

imie

ntos

soc

iale

s re

laci

onad

os

Nin

guno

Pers

pect

iva

inte

rgub

erna

men

tal

Coo

pera

ción

in

terg

uber

nam

enta

l.R

ival

idad

pol

ítica

.D

efin

ició

n de

com

pete

ncia

sso

bre

defin

ició

nde

pre

cio-

agua

.

Esta

do d

e M

éxic

o ( P

RI)

pres

iona

a lo

s m

unic

ipio

s po

r el

pag

o de

l ser

vici

o de

agua

pot

able

.M

unic

ipio

s no

rec

onoc

ende

uda

y ar

gum

enta

n in

capa

cida

d fin

anci

era

y ri

valid

ad p

olíti

ca e

n al

guno

sca

sos

(los

mun

icip

ios

que

han

decl

arad

o su

rec

hazo

al a

deud

oso

n de

ext

racc

ión

pani

sta)

.

Agu

a po

tabl

epa

ra u

sour

bano

(est

atal

)

Incu

mpl

i-m

ient

o de

l pa

go d

e de

rech

os d

eag

ua e

ntre

Esta

do y

mun

icip

ios.

Urb

ano

Nin

guno

Coo

pera

ción

in

terg

uber

nam

enta

l.C

ompe

tenc

ia y

riv

alid

ad

polít

ica.

Def

inic

ión

de

resp

onsa

bilid

ades

.M

ecan

ism

os d

e re

ndic

ión

de c

uent

as.

El m

unic

ipio

de

Lerm

a (P

AN)

obtie

ne c

once

sión

de

la C

NA

sobr

e m

anan

tiale

s de

agu

a e

incu

mpl

e an

tiguo

acu

erdo

co

n ha

bita

ntes

de

San

Ped

ro A

tlapu

lco.

Hab

itant

es r

ecla

man

la p

rote

cció

nde

sus

res

erva

s na

tura

les,

y re

spet

oa

acue

rdos

de

acce

so y

apr

opia

ción

del r

ecur

so.

Man

anti

ales

de S

an P

edro

Atla

pulc

o

Incu

mpl

i-m

ient

o de

acue

rdos

entr

e au

tori

dade

sfe

dera

les

y co

mu-

nida

des

de

San

Pedr

oA

tlapu

lco.

Urb

ano

Am

bien

tal

Tom

a de

infr

aest

ruct

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Conflictos por el agua en la Cuenca Lerma-Chapala, 1996-2002Conflictos por el agua en la Cuenca Lerma-Chapala, 1996-2002 Georgina Caire Martínez* Resumen:La gestión del agua es un