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DDooccuummeennttoo
CCoonnppeess SSoocciiaall
Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social Repblica de
Colombia Departamento Nacional de Planeacin
100
LLIINNEEAAMMIIEENNTTOOSS PPAARRAA LLAA FFOOCCAALLIIZZAACCIINN
DDEELL GGAASSTTOO PPBBLLIICCOO SSOOCCIIAALL
DNP: DDS
Bogot, D.C., 29 de junio de 2006
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Introduccin
En la bsqueda de una mayor eficiencia y calidad en la
focalizacin del gasto
Pblico Social (GPS), el presente documento somete a consideracin
del CONPES para la
Poltica Social, recomendaciones tcnicas a tener en cuenta por
parte de los ministerios y
entidades encargadas del diseo y ejecucin de programas sociales
para el diseo de los
procesos de focalizacin de sus diferentes programas. El objetivo
fundamental es mejorar
la equidad en la asignacin y la efectividad del gasto en el
marco de la poltica econmica
y social del Estado.
I. ANTECEDENTES
El gasto social es un instrumento a travs del cual el Estado
interviene con el fin de
compensar las desigualdades iniciales y equiparar las
oportunidades para el goce de los
beneficios del desarrollo. La focalizacin, a su vez, es un
instrumento de asignacin de
recursos que busca dirigir el gasto social hacia los sectores de
la poblacin que ms lo
necesitan con el fin de maximizar su impacto social. En
consecuencia, la focalizacin es un
medio de lucha contra la pobreza y la desigualdad.
La Constitucin Poltica de Colombia, en el artculo 13, seala al
respecto: Todas las
personas gozarn de los mismos derechos, libertades y
oportunidades, y el Estado
promover las condiciones para que la igualdad sea real y
efectiva y adoptar medidas en
favor de grupos discriminados o marginados. En el mismo sentido,
el Estado proteger
especialmente a aquellas personas que por su condicin econmica,
fsica o mental, se
encuentren en circunstancia de debilidad manifiesta.
En 1994, el artculo 30 de la ley 60 de 1993, se defini la
focalizacin como una estrategia
necesaria para la asignacin del gasto pblico en servicios
sociales. Para ello se deleg en
el Conpes Social la definicin de criterios tcnicos para la
identificacin, seleccin de
beneficiarios y asignacin del gasto pblico social.
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As, el Conpes Social 022 de 1994 defini el conjunto de
instrumentos disponibles para
focalizar el gasto social financiado con transferencias
intergubernamentales y estableci el
tipo de instrumentos que deberan utilizarse para los diferentes
tipos de gasto.
Para el caso de la focalizacin geogrfica se definieron los
siguientes instrumentos: (i) la
estratificacin socioeconmica1; (ii) los mapas de pobreza por
NBI; (iii) los inventarios
de barrios subnormales con informacin socioeconmica y
caractersticas fsicas de zonas
excluidas de registros usuales; y (iv) eventualmente, el censo
de vivienda y los registros
de las empresas de servicios pblicos para identificar el dficit
de vivienda.
En lo relacionado a la focalizacin individual el Conpes Social
022 estableci los siguientes
instrumentos: (i) la Ficha de Clasificacin Socioeconmica de
Hogares, Familias o
Individuos, la cual consista en un cuestionario que se aplicaba
a hogares, familias o
individuos para obtener informacin relacionada con el empleo,
ingresos y caractersticas
de la vivienda2; (ii) los registros epidemiolgicos; y (iii) las
metodologas del INURBE.
El Conpes Social 022 recomend que la eleccin entre los
instrumentos de focalizacin
geogrfica o individual se hiciera con base en el tipo de
programa y las limitaciones de
informacin. De este modo, se defini que para los programas de
infraestructura y dotacin,
servicios pblicos domiciliarios y saneamiento ambiental debera
utilizarse instrumentos de
focalizacin geogrfica, mientras que para los programas que
requeran entrega de
subsidios a la demanda (como salud y educacin), deba focalizarse
individualmente. La
combinacin de instrumentos en cada programa dependa
fundamentalmente de la
disponibilidad de informacin.
En 1997 el Conpes Social 040 ratific los criterios del Conpes
Social 022, al tiempo que
consolid el instrumento de focalizacin individual SISBEN. Segn
este documento, el
1 Se define como principal instrumento de focalizacin geogrfica.
Por su nivel de detalle la estratificacin permite identificar con
bastante precisin las reas (manzanas o cuadras) ms pobres en zonas
urbanas y las viviendas pobres en los municipios ms pequeos y en
las zonas rurales. Las manzanas, cuadras o viviendas, segn el caso,
que tengan estratos uno y dos se consideran pobres y hacia ellos
deben dirigirse los programas y proyectos sociales (Conpes 022 de
1994). 2 Esta ficha se convertira en el Sistema de Identificacin de
Beneficiarios (SISBEN).
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SISBEN deba usarse en general para todos los programas de gasto
social que impliquen
subsidio a la demanda.
En 2001 el Conpes Social 55 presenta los resultados de la
primera evaluacin realizada al
SISBEN. Su objetivo central era la de exponer los resultados de
la evaluacin en los
siguientes puntos: (i) la poltica general de focalizacin del
gasto pblico social3; (ii) el
diseo del instrumento4; y (iii) los procesos institucionales que
cumplen los niveles
territorial y nacional5.
La lnea de poltica del Conpes Social 055 es orientada
fundamentalmente al mejoramiento
del diseo y la implementacin del SISBEN, dndole continuidad al
uso de este
instrumento. Las principales recomendaciones en lo que tiene que
ver con el instrumento
fueron las siguientes:
1) Deba mantenerse el SISBEN como instrumento de focalizacin
individual.
2) Actualizar el instrumento: lo que requera omitir algunas
variables irrelevantes,
redisear la encuesta, desarrollar un nuevo software y las
cartillas de normas y
procedimientos.
3) Desarrollar el marco regulatorio incluyendo sanciones, para
evitar el mal uso de la
informacin y adoptar medidas para minimizar la distorsin de la
informacin y los
errores de inclusin.
3 La estrategia de focalizacin ha logrado un evidente impacto
distributivo () en salud y asistencia social se observa una mejora
significativa en la redistribucin de los subsidios: en 1992 el 20%
ms pobre de la poblacin reciba un 29.1% del total de los subsidios,
mientras que en 1999 esta cifra se ubic en 34.8% (un aumento de 5.7
puntos porcentuales). Para el 40% ms pobre de la poblacin, estos
porcentajes se situaron en 57,9% y 65,1% en las mismas fechas (7.2
puntos de aumento). Conpes Social 055 de 2001. 4 En la evaluacin
del primer ndice SISBEN, el instrumento se mostr menos eficiente en
reducir los errores de exclusin o error tipo I (proporcin de
hogares que son potenciales beneficiarios y que no estn incluidos
en el programa) y eficiente en la reduccin de los errores de
inclusin o error tipo II (proporcin de hogares que no cumplen las
condiciones que identifican a los potenciales beneficiarios y estn
incluidos en los programas). As, el 85% de la poblacin considerada
como pobre est correctamente clasificada y el 25% de los
considerados pobres por el instrumento eran colados. Sin embargo,
un porcentaje importante de pobres no era adecuadamente clasificado
como tal. 5 Se alert sobre la ausencia de control de calidad en el
nivel territorial. No se dieron las condiciones para que se
efectuara el control social que se haba previsto. Tambin se
encontraron serias deficiencias en el recurso humano y fsico.
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4) Disear un sistema de control de calidad de la informacin para
evitar los siguientes
problemas: (i) duplicidad de registros; y (ii) la estandarizacin
de procesos y
procedimientos para la administracin del instrumento.
En el mbito de la estrategia de focalizacin el Conpes Social 055
recomend:
1) Implementar sistemas de control de la informacin de
beneficiarios de los programas,
evitando las mltiples afiliaciones intra e inter regmenes a
travs del cruce de
informacin del SISBEN con las bases de registros administrativos
de los programas.
2) Promover y optimizar la utilizacin del SISBEN en todos los
programas pblicos que
involucran subsidios o requieren identificar a grupos especficos
de poblacin para el
desarrollo de programas sociales.
3) Disear y poner en prctica el plan para reformar e implantar
el Nuevo Sistema de
Focalizacin del Gasto Social.
La ley 715 de 2001 en su artculo 94 define la obligatoriedad
para las entidades territoriales
de aplicar los criterios de focalizacin, definidos por el Conpes
Social, para la distribucin
de subsidios de inversin social.
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II. SITUACIN ACTUAL
Desde principios de los noventa el Estado ha concentrado
esfuerzos en implementar
procesos que faciliten a los administradores y responsables de
programas sociales otorgar
preferencia a la poblacin pobre y vulnerable en la asignacin de
recursos pblicos escasos.
Los impactos sobre la distribucin del ingreso a travs de los
resultados de la focalizacin
del gasto social y la progresividad de los subsidios, durante el
los ltimos diez aos,
muestran mejoras importantes en algunos sectores como salud y
educacin primaria; sin
embargo, otros sectores como servicios pblicos domiciliarios y
vivienda, se rezagaron en
el perodo 1992-2003
Al comparar los resultados de la focalizacin del gasto social en
trminos de la
participacin de la poblacin ordenada por ingreso, para los aos
1992 y 20036 se
evidencia que el sector que ms ha avanzado en materia de
focalizacin del gasto sobre el
20% de la poblacin ms pobre ha sido el sector salud, en donde la
participacin pas de
29.1% a 34.1%7. Igualmente, hay mejoras los sectores de educacin
primaria y vivienda.
Si se analiza la focalizacin sobre el 40% de la poblacin ms
pobre (en vez del 20%) los
progresos son mucho ms significativos, especialmente en salud,
educacin primaria y gas
domiciliario. En el caso del ICBF es importante resaltar que los
programas de esta
institucin se han caracterizado por lograr resultados
significativos en la focalizacin. En
trminos de la participacin del 20% y 40% de la poblacin ms
pobre, esos programas
focalizan mejor que el mismo sector salud (Ver Cuadro No.
1).
La evaluacin de la focalizacin a travs del coeficiente de
concentracin8 del subsidio,
muestra que, en 2003, los programas que mejor lograban llegar a
los segmentos ms pobres
6 Ibid. 7 Particularmente, asociado al diseo e implementacin del
rgimen subsidiado de seguridad social en salud. 8 El coeficiente de
concentracin indica si el subsidio se esta dirigiendo a los mas
pobres o no. El coeficiente vara entre uno (1) y menos uno (-1).
Cuanto ms se acerque a -1 se deduce que el subsidio esta siendo
progresivo en la medida que beneficia a los ms pobres. Cuando este
coeficiente es positivo y se acerca a uno, se deduce que no se esta
focalizando con eficacia el subsidio.
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de la poblacin eran: alimentacin escolar, ICBF y rgimen
subsidiado de salud. Los
resultados hacen evidente que en sectores como pensiones y
capacitacin, los subsidios no
se dirigen hacia los ms pobres, sino hacia estratos medios.
No obstante, en el perodo 2003-2006 el gobierno nacional ha
implementado estrategias
para mejorar la focalizacin y revertir la tendencia en los
sectores de capacitacin y
educacin superior. En materia de capacitacin, el SENA ha
concentrado su atencin en el
diseo e implementacin de programas para la insercin y reinsercin
laboral para grupos
poblaciones vulnerables como: programa Jvenes en Accin y Jvenes
Rurales, entre otros. En el
caso de educacin superior se est implementando el proyecto de
Centros Regionales de
Educacin Superior (CERES) que busca descentralizar la oferta de
este nivel educativo y
llegar a las regiones que concentra la poblacin actualmente
excluida del servicio de
educacin superior e igualmente a travs del Programa de Crdito
Educativo (ACCES), se
esta atendiendo una mayor proporcin de jvenes de bajos
ingresos.
Estos resultados muestran un progreso significativo en trminos
de focalizacin del gasto.
Sin embargo, tambin hay evidencia de que, especialmente en
algunos sectores hay campo
todava para concentrar una mayor proporcin del gasto en el
segmento ms pobre de la
poblacin.
Entonces, para en este objetivo es necesario formular
lineamientos de poltica adicionales
que clarifiquen los procesos de focalizacin de los programas
sociales.
La focalizacin es una estrategia que involucra distintos
momentos, los cuales resultan
relevantes al momento de evaluar y mejorar los resultados que
alcanzan los programas
sociales. Los tres momentos que se distinguen son: (i)
identificacin; (ii) seleccin; y (iii)
asignacin.
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1. La identificacin.
La identificacin tiene que ver con las caractersticas del
instrumento que se utiliza para la
escogencia de beneficiarios. Existen tres categoras de
instrumentos: (i) instrumentos de
focalizacin individual o de variables del hogar; (ii) los
instrumentos de focalizacin por
categoras; y (iii) la auto focalizacin.
En Colombia existen instrumentos de focalizacin de todas las
categoras. Sin embargo, los
ms reconocidos son el SISBEN.
Cuadro No. 2. Categoras e instrumentos de focalizacin
Categoras de Instrumentos de focalizacin
Instrumentos de focalizacin en Colombia
Focalizacin individual
SISBEN.
Focalizacin por categora Estratificacin- geogrfica Variables
demogrficas: Nios, mujeres embarazadas, jvenes, etc. Variables
goegrficas: zona rural - urbana. Poblaciones especiales: poblacin
desplazada.
Auto focalizacin
Durante los ltimos aos el SISBEN se ha posicionado como el
instrumento de focalizacin
individual por excelencia para la asignacin de subsidios de los
programas sociales. En la
prctica, el SISBEN nunca se implementa de manera pura o
exclusiva, casi siempre viene
acompaado de focalizacin geogrfica o auto focalizacin. En el
Anexo No.1 se pueden
observar algunos ejemplos.
A partir del anlisis de caso de algunos programas sociales es
evidente que existe la
tendencia a incluir en su diseo una lista de criterios de
focalizacin, los cuales en su
implementacin terminan adaptndose a la practicidad de su
operacin. Es decir, se
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terminan aplicando aquellos que son ms fciles de utilizar por
parte del responsable del
programa. Esta facilidad se entiende como la coherencia entre la
comprensin de la
definicin de la poblacin objetivo del programa y la
disponibilidad de informacin para la
toma decisiones.
Un ejemplo es la focalizacin de los programas de subsidio de
transporte escolar, en cuyo
diseo, por ejemplo, se definen como instrumentos de focalizacin:
(i) la poblacin en
edades de 5-17 aos; (ii) los estudiantes de colegios oficiales;
(iii) familias de los niveles 1
y 2 del SISBEN (o estrato socio-econmico si no se tiene SISBEN);
(iv) vivienda a ms de
un kilmetro de distancia de la institucin; (v) zonas rurales y
otros criterios adicionales de
prioridad relacionadas con las condiciones del hogar (Ver Anexo
No.2). Sin embargo, en la
ejecucin del programa, los criterios que priman estn
relacionados con aquellas que
permiten verificar la necesidad de transporte escolar en la
familia: los estudiantes de
colegios oficiales, el rea donde reside y la distancia entre la
institucin y la casa del
estudiante.
Los estudios de caso evidencian que no existen lineamientos
tcnicos que orienten a los
diseadores de programas sociales en la eleccin entre un
instrumento de focalizacin
geogrfica o uno de focalizacin individual, o su combinacin.
El uso predominante del SISBEN no responde a un anlisis
conceptual y prctico de su
utilidad lo cual es evidente especialmente en programas con
subsidios a la oferta.9 Existe la
tendencia a recomendar la aplicacin de criterios de focalizacin
individual de manera
complementaria a la focalizacin geogrfica. Sin embargo, en los
programas del estudio de
caso, esta situacin no es consistente con el objetivo del
programa y, desde el punto de
vista, de la operatividad del programa resulta difcil de
aplicar.
En otros casos, los criterios de focalizacin no se pueden
implementar porque el
responsable de la operacin del programa no tiene la informacin
necesaria para verificar la
condicin especial definida como criterio en la identificacin de
beneficiarios. Esto es usual
9 Entrega de subsidios que se hace a travs de instituciones
pblicas que dependen de la entidad ejecutora.
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en casos donde el instrumento es de categora por ejemplo algn
grupo especial de la
poblacin. Un ejemplo de esta situacin sucede en municipios donde
hay programas que
tienen como criterio de focalizacin la poblacin desmovilizada,
donde el responsable del
programa en el municipio no tiene acceso al listado que
identifica dicha poblacin; en la
prctica cuando no existe un registro de un grupo poblacional
especial se sustituye por otro
registro de personas (p. ej. SISBEN).10 Lo anterior evidencia
que para focalizar programas
dirigidos a poblaciones especiales es necesario avanzar hacia
implementacin de sistemas
de registro de poblacin especial con accesibilidad de los
diferentes niveles de gobierno,
para facilitar la ejecucin de los procesos de focalizacin a
nivel territorial
En la seleccin de criterios de focalizacin algunos programas
sociales incluyen criterios
que no estn definidos, conduciendo a los ejecutores de los
programas a utilizar variables
que son fcilmente verificables y consistentes desde su punto de
vista, con la definicin
propuesta desde el diseo del programa. En consecuencia es
posible que, en la operatividad,
el programa se aleje de alcanzar la poblacin objetivo propuesta
o, por el contrario, alcance
los resultados esperados aplicando el sentido comn, lo que
invalida la definicin incluida
en el diseo. Un ejemplo es el caso de los Hogares Comunitarios
del Bienestar Familiar,
para los cuales se definen instrumentos de categora, como
menores de 6 aos con
vulnerabilidad econmica, social, cultural, nutricional y
psicoafectiva, residentes en los
municipios en los que funciona o no el grado de transicin de la
Secretara de Educacin11.
En la prctica, la definicin de vulnerabilidad en las dimensiones
sealadas resulta difcil
tanto para los operadores regionales como para los locales, en
la medida que su punto de
vista tcnico no es unvoco y son los operadores quienes adaptan
el criterio a la realidad de
las variables que pueden verificar durante la ejecucin del
programa. No obstante, los
resultados de este programa en materia de focalizacin son
satisfactorios en trminos de
pobreza (cerca del 75% de los beneficiarios pertenecen a los dos
primeros niveles de
SISBEN. Ver Cuadro No. 3).
10 El SISBEN por su administracin municipal permite generar
actualizaciones ms rpidas que las que se realizan desde el orden
central. 11 Programa Nacional de Desarrollo Humano. Implementacin
del Nuevo Sistema de Focalizacin del Gasto Social - SISBEN. Sector
Salud y Atencin al Menor. DNP-DDS. Versin preliminar. Mayo 2006
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Cuadro No. 3. Distribucin de usuarios Hogares Comunitarios de
Bienestar Social
segn SISBEN. 2003.
Nivel de SISBEN
No. Menores
Distribucin (%)
Nivel promedio decil ingreso
1 149.003 26,5 2,51 2 272.286 48,5 3,73 3 125.074 22,3 4,66 4
14.654 2,6 5,12 5 160 0,0 7,80 6 81 0,0 6,00
Total 561.257 100,0 3,65 Fuente: Clculos PNDH a partir de ECV03
del DANE.
Las razones para que, en la prctica, los resultados del programa
sean satisfactorios estn
estrechamente relacionadas con dos aspectos determinantes:
1) Los hogares comunitarios se ubican en zonas donde habita
poblacin muy pobre.
2) Con frecuencia se presenta un proceso de auto focalizacin del
servicio. En la
mayor parte de los casos la prestadora del servicio escoge a sus
beneficiarios a partir
del cumplimiento de los requisitos del programa y si estn por
debajo del cupo
estipulado, reciben a cualquier nio o nia que lo requiera.
El anlisis de casos muestra que los diseadores y responsables de
programas sociales
desconocen que para la eleccin de los criterios de focalizacin
es importante buscar una
coherencia conceptual entre los criterios de focalizacin y el
objetivo del programa social.
En la medida en que detrs de cada programa hay una definicin de
pobreza que se
pretende atacar, la eleccin de una herramienta de focalizacin
debe buscar consistencia
conceptual con esa definicin de pobreza.
Como ya se seal, las definiciones e indicadores de pobreza que
se utilicen son decisivos
para la eleccin de la poltica de focalizacin. Sin embargo, en
los casos donde los
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programas tienen como objetivo lograr que un grupo poblacional
en particular supere una
condicin de vulnerabilidad, se requiere avanzar en la definicin
conceptual de
vulnerabilidad, condiciones de vulnerabilidad y construccin e
implementacin de
mediciones que posibiliten la focalizacin.
La evaluacin de la pertinencia de criterios de focalizacin no
solo debe buscar una
coherencia entre la herramienta y el objetivo del programa,
tambin es necesario tener en
cuenta que cada tipo de criterio de focalizacin est asociado a
una relacin de costo-
efectividad. La focalizacin entraa un costo y a medida que se
quiere profundizar en
variables ms detalladas se hace ms costoso. Tambin, existen
instrumentos ms costosos
que otros, cuyo uso se justifica dependiendo del tamao del monto
de gasto que se va a
invertir en el programa12. En la focalizacin se distinguen
varios tipos de costos13:
Costo administrativo: Costos de recoleccin y administracin de la
informacin. Este
costo es intrnseco al instrumento. Los costos de captura de
informacin se incrementan a
medida que se busca ms precisin en la focalizacin. En este caso
aumenta el costo de
recoleccin y dependiendo de las circunstancias el monto de la
transferencia puede
descender una vez utiliza el instrumento. Por tanto la relacin
costo-efectividad de los
programas sociales es sensible al tamao del programa y a la
complejidad de la focalizacin
que depende del diseo del programa.
Costos privados: El costo en el que incurren los hogares para
hacerse beneficiarios
(transporte, papeleo, etc.). En el caso de la autofocalizacin,
por ejemplo, implica tiempo
disponible en largas filas y espera.
Costos de incentivos: Los individuos u hogares modifican su
conducta en respuesta a
incrementar la elegibilidad (o permanencia) en un programa
social. El efecto puede ser
12 Unas de las razones para focalizar es concentrar una mayor
proporcin de gasto en un grupo poblacional determinado. Si el
presupuesto de un programa es muy reducido, el instrumento de
focalizacin que se elija debe garantizar un tamao del grupo focal
que no implique igualmente una reduccin sustancial de la magnitud
de subsidio a transferir. 13Sen, Amartya. The politician Economy
Targeting. En: Public Spending and the Poor. Van de Walle, Kimberly
Nead. World Bank 1995
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negativo: desincentivar la participacin en la oferta laboral por
ejemplo. Tambin pueden
ser positivos: incentivar la permanencia de los nios en las
escuelas.
Costos Sociales: se refiere a la presencia de costos de estigma
social. El estigma social
debido a pertenecer a la categora de pobres y la intromisin en
la intimidad de la persona o
en el uso indebido de la base de datos. El estigma social
estimula la autoexclusin
incrementando los errores de exclusin de los instrumentos de
focalizacin.
Costos polticos: la focalizacin implica un ejercicio de exclusin
de un segmento de la
poblacin que se postula al programa pero que nos es incluido
como beneficiario por no
hacer parte del grupo focal objetivo. Los costos polticos se
asocian a la presin que pueden
ejercer los grupos de poblacin excluidos para que el programa
social en cuestin no
contine deslegitimndolos a partir de los resultados de la
focalizacin.
Institucionalmente, los costos administrativos e incentivos
asociados a los instrumentos de
focalizacin son los ms altos porque involucran la financiacin de
procesos de
recoleccin, actualizacin y verificacin de la informacin lo cual
demandan recursos,
personas y tecnologa.
En el pas, instrumentos como el SISBEN14, diseados especialmente
para focalizar el gasto
social, generan economas de escala al reducir considerablemente
los costos administrativos
y de incentivos que enfrentan los programas sociales que
demandan un instrumento de
focalizacin individual. La institucin que implementa y
administra del SISBEN asume los
costos de recoleccin y verificacin de la informacin que se
utiliza para calcular el ndice;
est ltimo ordena a los hogares en funcin de sus condiciones de
vida. Los responsables de
la operacin de los programas sociales son usuarios de la
informacin generada por el
sistema, y en la medida en que un mayor nmero de programas
utilice dicha informacin, la
relacin costo - beneficio del sistema es mayor.
14 Una situacin exactamente similar representa la estratificacin
para los sectores de servicios pblicos domiciliarios.
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Los resultados de los estudios de caso de programas sociales,
muestran que los operadores
de los programas no reconocen los costos asociados a la
focalizacin. Es as como en el
caso de los costos administrativos15, los cuales se esperara
fueran los de ms fcil
identificacin y discriminacin por parte de los responsables, se
clasifican como costos de
administracin asociados a la institucionalidad de las entidades
que operan los programas.
Para ilustrar mejor la relevancia de los costos con el fin de
evaluar la seleccin o
pertinencia de los criterios de focalizacin de los programas
sociales, el DNP realiz
algunas estimaciones preliminares sobre estudios de caso que
buscan aproximarse al valor
de los costos y su participacin dentro de los costos totales. No
obstante, estos resultados
no pueden generalizarse porque que no existe representatividad
en el nmero de programas
y municipios evaluados. (Vase Anexo. No.4)
2. La Seleccin
Este momento de la focalizacin se concentra en la eleccin del
criterio de corte que define
la condicin de entrada o salida a un programa. Para una adecuada
focalizacin, la
definicin de condiciones de salida es tan importante como las
condiciones de entrada. Si
no existen unas condiciones claras de salida, la actitud del
individuo beneficiario del
programa social es pasiva. Solo se estimula la acumulacin de
activos fsicos y humanos
mediante los programas sociales cuando hay criterios de salida
que permiten que el
individuo sea capaz de planificar su proceso de acumulacin. La
caducidad del programa
social incentiva la acumulacin.
El anlisis de los casos de programas sociales muestra que, casi
en su totalidad, el diseo de
procesos de focalizacin carece de la definicin explcita de
condiciones de salida (Vase
Anexo No. 5).
Por defecto, las condiciones de salida en la mayora de programas
sociales se interpretan en
la prctica como el no cumplimiento de las condiciones de
entrada. Esto resulta
15 Costos asociados por ejemplo a la recoleccin de la informacin
de la poblacin objetivo y de beneficiarios.
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problemtico en la medida que es necesario actualizar y mejorar16
los instrumentos de
focalizacin individual o geogrfica en el tiempo. El SISBEN se ha
posicionado como
instrumento de focalizacin individual y su uso por parte de los
programas sociales se ha
venido extendiendo. Sin embargo, el hecho de que la condicin de
salida sea anloga a la
condicin de entrada, genera dificultades que surgen por la
actualizacin del ndice, la
reclasificacin por el nuevo ndice en este caso implica la
exclusin de un grupo
poblacional. Este punto es problemtico porque no siempre los
ndices de la naturaleza del
SISBEN son comparables en el tiempo. El grupo excluido estara
determinado en alguna
proporcin por el efecto ndice y no necesariamente por una mejora
en sus condiciones
de vida.
El criterio de salida de los programas sociales debera
garantizar que el proceso de
acumulacin (fsica o humana, individual o colectiva) al tiempo
que el individuo llegue a
un mnimo razonable en la dimensin de la privacin que se pretende
promocionar. De lo
anterior, se pone de manifiesto la importancia que representa
para los programas sociales la
fijacin de resultados esperados sobre la poblacin objetivo y las
respectivas evaluaciones
de seguimiento.
La poltica social tendr mayor xito en estimular la acumulacin de
activos fsicos y
humanos en la medida que aproveche los vnculos de solidaridad
entre los miembros de una
familia y los canalice hacia un proceso de acumulacin sostenido.
Bajo esta perspectiva la
definicin de condiciones de entrada y salida de los programas
sociales deber ser capaz de
convertir la familia como sujeto de intervencin
16 Mejorar los instrumentos de focalizacin individual y
geogrfica se refiere a evaluar la pertinencia de las variables que
se usan para discriminar la poblacin en funcin de un concepto de
pobreza; se omiten las variables irrelevantes e incluyen una
nuevas; se redisean instrumentos de captura; se desarrollan nuevas
herramientas tecnolgicas para su almacenamiento y validacin; y se
redefinen los procesos administrativos para su implementacin y
actualizacin.
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3. Asignacin.
El momento de asignacin consiste en el diseo del subsidio y el
proceso de su entrega.
En la prctica, los responsables de poltica nunca tienen
informacin perfecta y completa
sobre quines son potenciales beneficiarios y cul es la magnitud
de las carencias de cada
individuo. Los instrumentos de focalizacin como el SISBEN y la
Estratificacin se
actualizan para mejorar los problemas de informacin en la
identificacin de potenciales
beneficiarios, pero a pesar de esos esfuerzos no es posible
reducir los problemas de
informacin en un ciento por ciento.
La precisin de los procesos de focalizacin se debate entre el
error de exclusin17 y el
error de inclusin,18cualquier esfuerzo dirigido a reducir uno
incrementa el otro, por
ejemplo: entra mayor rigidez en las condiciones de entrada de un
programa, mayor la
dificultad de la poblacin objetivo para demostrar que cumple con
las condiciones.19Por lo
anterior, los programas sociales deben definir cierto de grado
de tolerancia por algn tipo
de error dado los objetivos especficos del programa y la
naturaleza del satisfactor20.
17 Proporcin de hogares que son potenciales beneficiarios y que
no estn incluidos en el programa. 18 Proporcin de hogares que no
cumplen las condiciones que identifican a los potenciales
beneficiarios y estn incluidos en los programas. 19 Un ejemplo de
esta situacin se evidenci en Bogot con el ndice SISBEN aplicado en
el pas a partir de 1994. En este caso, la poblacin en el nivel 1
era nicamente del 3% y la del nivel 2 del 27%. En la ciudad el
acceso a los servicios pblicos bsicos (eliminacin de excretas,
abastecimiento de agua, recoleccin de basuras, tiempo en traer
agua) es casi universal, aunque de diferente calidad; el material
de las paredes, el material de los pisos, el material de los
techos, en relacin con el ndice eran adecuados comparativamente con
cualquier otra ciudad o regin. En razn a estas consideraciones, la
ciudad elev el punto de corte del nivel 2 de 48 a 53 puntos; con el
objeto de no excluir a un segmento significativo de la poblacin de
beneficiarse de subsidios de rgimen subsidiado. 20 El satisfactor
es el bien, servicio o monto de dinero en efectivo que se entrega a
la poblacin objetivo.
16
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4. Sistemas de Informacin.
En la medida que los hacedores y responsables de programas
sociales accedan a
informacin estandarizada, articulada, oportuna y de calidad
sobre los hogares y los
individuos se facilitar la focalizacin y distribucin de los
recursos, el control social y
tcnico y la direccin y la planificacin para los diferentes
niveles de gobierno.
Durante los ltimos 3 aos, el DNP realiz la implementacin de un
nuevo ndice SISBEN
que no slo actualiz tcnicamente el indicador, sino tambin
transform los procesos que
permiten la captura y el flujo de informacin del instrumento
desde el nivel local hasta el
nivel nacional. De esta forma, el pas cuenta con un instrumento
de focalizacin individual
que le permite contar con una base de datos consolidada de
potenciales beneficiaros, que
facilita la consulta y su utilizacin por parte de los
responsables de los programas sociales,
del orden nacional y territorial. El principal reto en esta
materia es lograr trasladar la
operacin del sistema de informacin a plataformas tecnolgicas ms
robustas que
garanticen calidad y oportunidad de la informacin y permita la
interoperatividad con los
sistemas de informacin de los ministerios relacionados con
programas sociales, lo cual
ampliar el espectro de informacin a disposicin de las decisiones
de focalizacin y
distribucin de recursos del gasto social.
Paralelamente, instituciones del orden nacional como el
Ministerio de la Proteccin Social,
estn en proceso desarrollo e implementacin del Registro nico de
Afiliados (RUAF) y el
Sistema Integrado de Informacin de Proteccin Social (SIIPS). El
primero tiene como
objetivo conformar la base de datos del Sistema de Registro nico
de Afiliados a la
Proteccin Social a partir de los registros individuales de la
poblacin afiliada en salud,
pensiones, riesgos profesionales, programas de asistencia social
y construir los mdulos de
nacimientos, defunciones y registro de extranjeros; y el
segundo, es un sistema cuyo
propsito es integrar diferentes subsistemas, bases de datos y
fuentes de informacin, que
faciliten la direccin y gestin del sector de la Proteccin
Social.
17
-
Otros sistemas de informacin desarrollados en el sector social
buscan sistematizar los
registros de beneficiarios como es el caso del Banco Agrario, el
Instituto Colombiano de
Bienestar Familiar, el Ministerio de Educacin Nacional, entre
otros.
Por otro lado, el pas realiz en el 2005 grandes esfuerzos
fiscales y tcnicos para realizar el
XVII Censo Nacional de Poblacin y VI de Vivienda, el Censo de
Establecimientos
Econmicos (industria, comercio y servicios), y el Censo de
Unidades Agropecuarias, para
disponer de informacin suficiente, confiable y actualizada en
materia demogrfica,
econmica, social y ambiental.
Estos esfuerzos en materia de informacin, todava no son
suficientes y el pas necesita
avanzar en dos direcciones: (i) sistematizacin los registros
administrativos de los
programas; y (ii) avanzar hacia el diseo e implementacin de
sistemas de informacin que
articulen los registros administrativos de los diferentes
programas sociales y la informacin
generada por los instrumentos de focalizacin. Un sistema de
informacin de estas
caractersticas permitir la identificacin, seleccin y diagnstico
de los beneficiarios,
ampliando el campo de accin de la focalizacin desde una
perspectiva basada en
individuos hacia una basada en la familia.
III. JUSTIFICACIN DE LA ESTRATEGIA
La apropiacin de la focalizacin como herramienta al servicio de
la bsqueda de la
equidad en la poltica social en Colombia ha generado que en el
pas se desarrolle una
capacidad tcnica que permite el diseo e implementacin de
instrumentos de focalizacin
que facilitan la articulacin de la poltica social y el logro de
sus objetivos. No obstante, los
lineamientos en materia de focalizacin se han concentrado en
recomendaciones para
mejorar el diseo tcnico e implementacin de dichos
instrumentos.
Los resultados de la evaluacin del SISBEN, el balance de los
procesos de rediseo,
actualizacin e implementacin de un nuevo ndice, los estudios de
incidencia del gasto
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social y el anlisis conceptual de las implicaciones de la
focalizacin como herramientas
de los programas sociales y los estudios de casos de la
focalizacin de programas sociales;
son evidencia de que todava se puede mejorar la focalizacin de
los programas sociales,
especialmente en los siguientes frentes:
1. Ampliar la concepcin de la focalizacin como un proceso y no
nicamente como el uso
de un instrumento.
2. Avanzar hacia la implementacin de una estrategia de
focalizacin basada en la familia
como sujeto de intervencin.
3. Aportar criterios para evaluar la eleccin entre distintos
instrumentos de focalizacin y
sus posibles combinaciones.
4. Orientar sobre criterios para evaluar la pertinencia de los
distintos procesos de
focalizacin.
5. Identificar la importancia de la definicin de las condiciones
de entrada y salida de los
programas sociales.
6. Resaltar la relevancia de los sistemas de informacin como
herramientas para mejorar la
focalizacin y distribucin del gasto social.
7. Mejorar el control de los instrumentos y penalizar su uso
inapropiado.
19
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IV. ESTRATEGIAS PARA MEJORAR LA FOCALIZACIN DEL GASTO
PBLICO SOCIAL
Para avanzar en la equidad de la distribucin del gasto social
mediante los procesos de
focalizacin es preciso analizar los programas sociales a la luz
de los siguientes aspectos:
1. Criterios tcnicos para la eleccin de los instrumentos de
focalizacin en el diseo de
programas.
a. La focalizacin involucra tres momentos: la identificacin;
seleccin y la
asignacin. El xito de la focalizacin requiere que en cada etapa
exista una
coherencia conceptual con la funcin objetivo del programa social
o la
naturaleza del subsidio. La falta de claridad conceptual
distorsiona el proceso de
focalizacin y conduce a deficiencia en su utilizacin dentro de
cada programa.
b. En la prctica, para la eleccin de los instrumentos o
criterios de focalizacin no
slo se debe buscar una consistencia conceptual con el objetivo
del programa.
Es necesario, tambin, tener en cuenta que entre instrumentos,
existe un
ordenamiento en cuanto a su costo-efectividad. La focalizacin
entraa un costo,
a medida que se quiere profundizar en las variables focales para
un programa en
particular los costos son mayores, hay instrumentos ms costosos
que otros cuyo
uso se justifica dependiendo del tamao del monto de gasto que se
va a invertir
en el programa.
c. En casos en que se tenga que elegir entre el uso de un
instrumento de
focalizacin individual y otro de carcter geogrfico es preciso
tener en cuenta
los siguientes puntos: (i) la magnitud de la diferencia entre
los puntajes de los
individuos o ncleos familiares,21 si la diferencia es muy pequea
es ms
21 La menor distancia entre los puntajes favorece las polticas
que rescatan la relevancia del conglomerado y de las vecindades. Si
la distancia es pequea la focalizacin geogrfica adquiere relevancia
frente a la
20
-
eficiente utilizar el instrumento geogrfico; (ii) la facultad de
generar retornos
sociales o externalidades positivas si se focaliza un
conglomerado; y (iii)
garantizar que las personas menos favorecidas reciben la mxima
atencin
posible.
2. Lineamientos para el uso de los instrumentos.
a. Los responsables de disear la poltica y los programas
sociales, al momento de
definir las condiciones de entrada y salida deben examinar si el
punto de corte
es consistente con el objetivo general del programa y las
caractersticas de la
poblacin objetivo. Por tanto, cada programa debiera precisar los
puntos de
corte ms apropiados en lugar de acoger una regla general.
b. Lo deseable es que la poltica social estimule la acumulacin
de activos fsicos y
humanos, sea capaz de planificar su proceso de acumulacin al
tiempo que
alcance umbrales de dignidad en las dimensiones de su privacin.
En este
sentido, la fijacin de condiciones de salida es necesaria. Por
el contrario, en
ausencia de criterios de permanencia el individuo es tratado
como paciente; la
caducidad del programa social incentiva la acumulacin.
c. El punto de partida para la definicin de condiciones de
seleccin deber ser la
sistematizacin de los registros de familias y/o beneficiarios
por parte de los
programas y la definicin de resultados mnimos esperados sobre la
poblacin
objetivo.
d. Para la definicin de criterios de salida, los responsables de
programas sociales
deben identificar cul es el nivel mnimo razonable que se espera
que el
individuo alcance en la dimensin (o dimensiones) de calidad de
vida que el
programa busca promocionar.
focalizacin individual. Gonzlez, Jorge Ivn y Sarmiento,
Alfredo.(2003) El ingreso bsico universal y la focalizacin.
Programa Nacional de Desarrollo Humano. Mimeo.
21
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e. En la prctica, es necesario definir cierto de grado de
tolerancia por algn tipo
de error dado los objetivos especficos del programa y la
naturaleza de los
subsidios.
f. Los errores de inclusin o exclusin de los programas sociales
no slo son
intrnsecos al instrumento de focalizacin; tambin puede ser
generados en los
momentos de la seleccin o asignacin. Por tal motivo es necesario
procurar
mayor claridad tcnica en el diseo de estos momentos y mejorar en
los
sistemas de informacin que permitan monitorear y hacer
seguimiento a la
estrategia de focalizacin de manera completa, esto es
consultando y cruzando
registros de informacin.
g. As como el disponer informacin sistematizada, oportuna y de
calidad para los
hacedores de poltica en el proceso de identificacin reduce los
costos
administrativos de la focalizacin, ofrecer informacin clara y
oportuna a los
potenciales beneficiarios en los momentos de seleccin y
asignacin de
subsidios, resultan relevantes para reducir los costos privadas
asociados a ser
incluido o no en un programa social.
h. El control social es el mecanismo ms efectivo para reducir
los errores de
inclusin; para ellos es necesario poner a disposicin de la
comunidad
informacin clara y oportuna que permita el seguimiento de los
procesos de
focalizacin y distribucin de los recursos pblicos.
i. En el diseo de la poltica y los programas sociales se deben
incluir mecanismos
para el seguimiento, control y sanciones que incentiven a los
diferentes niveles
administrativos y de gobierno que intervienen en la focalizacin,
hacer de este
un proceso transparente.
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3. Sistemas de informacin para la focalizacin:_la necesidad de
sistematizar registros
administrativos de los programas sociales interoperables
a. Mejorar los procesos de focalizacin requiere de la
sistematizacin de los
registros de familias y/o beneficiarios por parte de los
programas.
b. Una vez alcanzada la sistematizacin de los registros
administrativos de los
diferentes de programas sociales, se debe avanzar en la
interoperabilidad de esa
informacin con el objeto de generar economas de escala para el
monitoreo y
seguimiento de los procesos de seleccin y asignacin de
subsidios.
c. Los responsables de programas sociales que focalizan a travs
de instrumentos
de focalizacin individual o de carcter geogrfico deben utilizar
las fuentes de
informacin validadas y centralizadas por las instituciones
responsables.
d. Para garantizar la interoperabilidad de los diferentes
sistemas de informacin de
registros administrativos se requiere que se adopten estndares
tcnicos
unificados en el diseo de estos y as, alcanzar la consolidacin
del sistema
nico de beneficiarios de programas sociales.
V. RECOMENDACIONES
El Departamento Nacional de Planeacin recomienda al CONPES
SOCIAL:
1. Aprobar los lineamientos generales para la focalizacin del
gasto pblico social
expuestos en el presente documento.
23
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2. Mantener la estrategia de focalizacin de los servicios
sociales y del gasto pblico
social por cuanto ha demostrado ser un camino eficaz para
avanzar hacia la
universalizacin en el acceso de los servicios sociales bsicos,
en tanto da prioridad a la
poblacin ms pobre y vulnerable que no tiene acceso, dentro de un
marco fiscal sano.
3. Solicitar a los Ministerios, entidades descentralizadas
adscritas y entidades territoriales:
Revisar y ajustar los procesos de identificacin, seleccin de
beneficiarios y asignacin de recursos de los programas sociales
existentes que tiene a su cargo,
de acuerdo con los lineamientos generales para la focalizacin
del gasto pblico
social, sealados en el presente documento, con la asesora del
Departamento
Nacional de Planeacin.
Avanzar en la sistematizacin de los registros nicos de
beneficiarios de los programas sociales y promover la difusin de
esa informacin en los respectivos
medios de comunicacin de cada entidad.
Avanzar, en coordinacin con el Departamento Nacional de
Planeacin y el Comit Intersectorial de polticas y gestin de la
informacin para la
Administracin Pblica, en la implementacin de estndares tcnicos
que
permitan que los sistemas nicos de beneficiarios de los
diferentes programas
sociales sean interoperables y as, facilitar el monitoreo de los
procesos de
seleccin y asignacin de subsidios de gasto social y el
seguimiento de los
beneficiarios.
Publicar los registros administrativos de beneficiarios de los
programas sociales.
24
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4. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin y al
DANE:
Evaluar las metodologas de los instrumentos de focalizacin de su
competencia e implementar acciones que garanticen su actualizacin y
su aplicacin y
administracin transparente.
Evaluar y recomendar acciones que orienten el uso adecuado de
los instrumentos de focalizacin de su competencia.
5. Solicitar al Departamento Nacional de Planeacin:
Realizar, como presidente del Comit Intersectorial de polticas y
gestin de la informacin para la Administracin Pblica,22 las
acciones necesarias para
posibilitar que las inversiones en tecnologa de informacin y
comunicaciones
TICs- de los Ministerios del sector social, entidades
descentralizadas adscritas,
cumplan con: (i) una adecuada gestin de informacin en estndares
y
complementariedad; (ii) polticas para la produccin, el
tratamiento, el
intercambio y el uso de la informacin; (iii) soluciones para el
mejoramiento de
los procesos y calidad de la informacin; (iv) la estandarizacin
e integracin de
los sistemas de informacin para la identificacin, seleccin,
asignacin y
seguimiento de los beneficiarios de los recursos del gasto
social.
Adelantar los estudios para avanzar conceptual, tcnica y
operativa para disear instrumentos de focalizacin asociados a la
valoracin de las condiciones de
vulnerabilidad de la poblacin.
Disear una estrategia de acompaamiento a los Ministerios,
entidades adscritas y entidades territoriales para generar procesos
de comprensin y aplicacin de
22 Comit Intersectorial de polticas y gestin de la informacin
para la Administracin Pblica. Acta del 11 de octubre de 2005.
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los lineamientos generales de focalizacin y el diseo o ajuste de
los procesos de
focalizacin actualmente vigentes.
Disear, en los prximos seis meses, un marco regulatorio que
defina los mecanismos de control para la implementacin y
actualizacin del instrumento
de focalizacin individual e incluya sanciones para la
actualizacin y uso
inadecuado de ese instrumento.
26
Documento
