conservacion aipcr

Asociacin Mundial de la Carretera

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2014R02ES

IMPORTANCIA DE LA CONSERVACIN DE CARRETERAS

2014R02ES ImportancIa de la conservacIn de carreteras

SOBRE LA ASOCIACIN MUNDIAL DE LA CARRETERA La Asociacin Mundial de la Carretera es una asociacin sin fines lucrativos fundada en 1909 para favorecer la

cooperacin internacional y el progreso en el sector de la carretera y el transporte por carretera.

Este informe es el resultado de un proyecto especial realizado por la Asociacin Mundial de la Carretera una

vez que el asunto fue identificado como prioritario por el Comit Ejecutivo de la Asociacin.

Este informe est disponible en la pgina web de la Asociacin Mundial de la Carretera.

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Copyright por la Asociacin Mundial de la Carretera. Todos los derechos reservados.Asociacin Mundial de la Carretera (AIPCR/PIARC)Tour Pascal B, 19e tage92055 La Dfense cedex, FRANCENmero Internacional Normalizado para Libros (ISBN) 978-2-84060-351-1

Portada SETRA

Resumen ejecutivoimpoRtancia de la conseRvacin

de caRReteRas

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Resumen ejecutivoimpoRtancia de la conseRvacin

de caRReteRas

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I

La infraestructura carretera proporciona una base esencial para el funcionamiento de todas las economas nacionales y genera una amplia gama de beneficios econmicos y sociales. Conservar adecuadamente la infraestructura vial es imprescindible para preservar y aumentar estos beneficios. Los responsables de la toma de decisiones deben reconocer la importancia de la conservacin, as como la de financiarla y administrarla adecuadamente para extraer el mximo valor de la red. La insuficiencia de las inversiones o una mala administracin de la red carretera tendr graves consecuencias para la economa y el bienestar social. Este informe proporciona argumentos en favor de la importancia de la conservacin de las vas con base en evidencias consistentes procedentes de todo el mundo.

Las carreteras son activos nacionales esenciales para sustentar la actividad econmicaLas carreteras son activos nacionales importantes. En todo el mundo, las carreteras son el principal activo del transporte. Su extensin global comprende millones de kilmetros (por ejemplo, la longitud promedio de las vas pblicas de los pases de la OCDE excede los 500 000 km), e invariablemente constituyen activos pblicos muy significativos y valiosos. Aun en pases pequeos como Nueva Zelanda, el costo de reemplazo de la red carretera nacional, ya depreciada, es de alrededor de 15.000 millones de euros, lo que la convierte en el mayor activo pblico nacional.

La conservacin de las vas influye en la velocidad a la que se deprecia su valor y determina el efecto que tienen en los usuarios de las carreteras y en la sociedad. Sin una conservacin adecuada, el valor patrimonial de cualquier red de carreteras disminuye rpidamente, provocando importantes efectos adversos para los usuarios y la sociedad si la red vial se halla en malas condiciones.

El transporte por carretera es una plataforma de la actividad econmica. Segn clculos basados slo en el valor agregado de los servicios de transporte, el transporte carretero suele representar un porcentaje de entre 3 y 5 % del PIB de un pas. Sin embargo, este clculo ignora una serie de elementos, como por ejemplo insumos como combustibles, equipos de transporte e infraestructuras, que elevan la contribucin del transporte al PIB hasta niveles ms realistas de entre un 10% y un 20% del PIB. Los datos del Foro Internacional del Transporte (pases de la OCDE y otros como China, India y Rusia), sugieren que, considerando todo el transporte terrestre de pasajeros, el transporte por carretera representa el 83% de los viajes de pasajeros.

Al envejecer, la infraestructura requiere una mayor conservacin. La necesidad de conservacin aumenta a medida que la infraestructura envejece, ya que se vuelve ms frgil, menos resistente y ms susceptible de sufrir contratiempos. Existe un desfase entre la construccin de nuevas carreteras y la necesidad de conservarlas. En los pases con redes viales maduras, gran parte de la construccin de carreteras tuvo lugar durante la segunda mitad del siglo XX. Sus grandes estructuras, como puentes y pasos elevados, suelen disearse para una vida media de unos 100 aos, por lo que en la mayora de las redes, la necesidad de una rehabilitacin total an no se ha alcanzado. Por ejemplo, en 2011, el 9% de los 160.000 puentes de Japn tenan 50 aos de servicio o ms; al ritmo actual de reposicin, este porcentaje ascender al 53 % en 2031 como reflejo del gradual envejecimiento del patrimonio de puentes.

El trnsito sigue creciendo y provocar mayores necesidades de conservacin. A medida que los niveles de trfico aumentan, la necesidad de conservacin se incrementa. An en muchos pases

2014R02ES - ImportancIa de la conservacIn de carreterasII

desarrollados, en los que se ha reducido el ritmo de crecimiento del trfico a largo plazo, los intentos de maximizar la capacidad de redes congestionadas y de asegurar la movilidad para mayores niveles de trnsito, han llevado a la necesidad de usar elementos cada vez ms complejos para gestionar el trfico. Estos elementos requieren intervenciones de mantenimiento ms frecuentes y aumentan los costos de conservacin. Con las bajas tasas de crecimiento a las que se extiende la red vial en estos pases, se esperara que la mayor parte del presupuesto en infraestructura carretera se aplicara a la conservacin vial. Sin embargo, la evidencia indica que est ocurriendo lo contrario, y que la proporcin de la inversin dedicada al mantenimiento con respecto a la inversin total de carreteras est decreciendo a pesar del envejecimiento de los activos. Por ejemplo, en los pases de la OCDE, la participacin de la conservacin vial en el gasto total en carreteras fue del 33% en 2005 y haba disminuido al 27 % en 2011, a pesar de que el patrimonio vial contina envejeciendo.

Los impactos derivados de la conservacin vial son variados y deben comprenderse bienEl impacto de la conservacin vial es significativo, ya que sta influye en la seguridad vial y en los beneficios econmicos, medio ambientales y sociales. El balance relativo de los beneficios (o del impacto negativo cuando la conservacin es deficiente) vara segn la red vial. Por lo tanto, se requiere contar con un marco global para describir y evaluar los impactos de la conservacin de las vas, transmitir el mensaje resultante a los responsables de la toma de decisiones e impulsar la adopcin de decisiones racionales en la planificacin de la conservacin. Este informe muestra cmo la aplicacin de un marco de referencia de este tipo permite identificar las necesidades y los impactos en redes viales de distintos tipos.

La inversin oportuna ahorra importantes costos futurosPor lo general, los anlisis del costo anual de conservacin de una va lo fijan en un pequeo porcentaje del costo de inversin inicial (2-3% para una carretera troncal pavimentada y 5-6% para un camino rural no pavimentado). Si en el largo plazo no se logra mantener este nivel de inversin, se corre el riesgo de perder los beneficios que motivaron la construccin original de la carretera.

Un principio bien establecido que sustenta la necesidad de invertir en conservacin es que el gasto actual ahorra costos futuros. Cuando los activos se deterioran aumenta el costo de restaurarlos, como han demostrado numerosos estudios. Por ejemplo, los pases pobres suelen invertir en conservacin menos de lo aconsejable, pero a la vez gastan un 50% ms por kilmetro que pases con ingresos ms elevados. La inclusin de otros aspectos amplifica este efecto. El Banco Mundial ha demostrado que el retraso de la conservacin vial en frica incrementa los costos de operacin de los vehculos en dos y tres veces el monto ahorrado en conservacin. Este mismo efecto de incrementos en costos indirectos superiores a la reduccin en el presupuesto de conservacin, tambin se ha observado en redes carreteras maduras en pases desarrollados.

La conveniencia de conservar los tramos - evidencia convincenteSe presentan estudios de casos de alrededor del mundo para proporcionar evidencia sobre los temas. Los estudios de casos ilustran la diversidad de aspectos a considerar en redes viales nacionales, redes locales rurales y urbanas.

Tambin se presenta evidencia para resaltar dos temas importantes e interrelacionados. El primero se refiere a la cuestin climtica, cada vez ms relevante como consecuencia del cambio climtico. El segundo consiste en que las diferencias en tipos de terreno llevan a requerir conocimientos y prcticas locales tambin muy diferentes, por lo que los beneficios de una conservacin preventiva de las vas, aunque de validez general, se acentan a causa de esta consideracin.

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III

La inversin en conservacin vial debe administrarse de manera adecuadaLa evidencia demuestra que la adopcin de principios de buena gestin de activos es la base para una toma de decisiones tcnicas y administrativas que redunde en un mejor desempeo de la red vial. El informe no incluye una gua detallada, pero describe la importancia de adoptar una visin de largo plazo sobre la conservacin de la red vial, enfocada a:

establecer niveles de servicio para diferentes partes de la red vial con base en necesidades sociales, medio ambientales y econmicas. La demanda pblica de conservacin vial no debera subestimarse. Encuestas de opinin pblica efectuadas en muchos pases de la OCDE han demostrado que los usuarios se preocupan mucho si la conservacin de la red vial es inadecuada. En muchos pases en vas de desarrollo la falta de una conservacin vial adecuada dificulta el acceso a servicios bsicos como la salud y la educacin ;

comprender la extensin y la naturaleza de la red vial y de las demandas de sus usuarios mediante adecuados sistemas de gestin ;

programar la conservacin vial eficazmente mediante procesos de toma de decisiones consistentes y formales, basados en la continua auscultacin de la red y la elaboracin de informes peridicos. Se requiere conocer todos los costos directos e indirectos de la operacin y conservacin de la red vial, utilizado modelos predictivos en caso necesario;

valorar los activos y su depreciacin para calcular el monto de las inversiones necesarias para protegerlos a lo largo del tiempo ; y

auditar e informar acerca de las operaciones de conservacin y gestin, para generar ciclos de mejora continua.

Para sustentar un slido enfoque tcnico y de gestin tambin se requiere una significativa capacidad institucional. Los desafos sustantivos a los que se han enfrentado las Administraciones de carreteras en los ltimos aos son los siguientes:

los recursos para la conservacin de las vas deben justificarse y estar disponibles oportunamente. En los pases en vas de desarrollo, los pases que cuentan con fondos viales de segunda generacin bien financiados han demostrado ser mejores para captar recursos para la conservacin de las vas. En las economas desarrolladas, la competencia por obtener recursos ha aumentado mediante el desarrollo de modelos que muestran la relacin entre la financiacin y sus consecuencias (por ejemplo, en los servicios de salud y de educacin). Las Administraciones de carreteras deben poder ofrecer este mismo tipo de evidencia ;

la legislacin de las carreteras tiene que ser apropiada y debe vigilarse su cumplimiento, ya que determina las caractersticas de la operacin y el desempeo de la red. Por ejemplo, la circulacin de vehculos pesados es una de las principales causas del deterioro de los activos carreteros y la legislacin controla las cargas permitidas. La legislacin debe apoyarse en anlisis que evalen cual es el ptimo entre la productividad econmica y la proteccin de los activos derivado del movimiento de carga ;

la conservacin debe contar con recursos apropiados. En los ltimos aos, la gestin de la conservacin se ha apoyado cada vez ms en la contratacin de terceros, lo que modifica los conocimientos y las habilidades con que debe contar el personal de las Administraciones de carreteras (por ejemplo, gestin de proveedores y especialidades estratgicas), y ste debe poder manejar a los grupos de proveedores que poseen la mayor parte de la experiencia y los conocimientos tcnicos necesarios. El reto asume su mxima complejidad en la gestin de las redes viales locales, ya que la capacidad organizacional de las autoridades locales para la gestin vial es esencial para su sustentabilidad ; y

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las polticas de contratacin deben adaptarse a los recursos disponibles. Los pases comprometidos con la conservacin vial innovan continuamente para asegurar que la contratacin consiga la mayor rentabilidad y sea lo suficientemente flexible para asimilar los cambios polticos y econmicos que se produzcan.

La conservacin de las vas, una prioridad para las generaciones futurasLa conservacin vial inadecuada no slo afecta a la generacin actual, sino que plantea una carga financiera injusta para las generaciones futuras. El informe proporciona evidencia slida de que una conservacin vial oportuna evita el aumento de los costos futuros. No efectuar una inversin y gestin adecuadas en el momento actual no hace ms que agravar el problema y puede tener profundos efectos econmicos, sociales y ambientales.

ImportancIa de la conservacIn de carreteras1

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prlogo

Los sistemas de transporte modernos dependen cada vez ms de las carreteras y del transporte por carretera. Las carreteras son fundamentales para las actividades econmicas y contribuyen sustancialmente al PIB nacional. Por lo general, la red de carreteras es el mayor activo pblico de un pas y debe tener capacidad para atender trficos cada vez mayores, tanto de pasajeros como de mercancas, con niveles de exigencia crecientes para satisfacer necesidades en toda poca del ao, bajo cualquier clima y en toda ubicacin.

Debido a su amplio y generalizado papel, las carreteras tienen gran impacto en la economa, en la seguridad, en el medio ambiente y en el bienestar social, por citar slo algunos ejemplos. Para mantener la calidad de sus servicios, todos los componentes de las redes de carreteras deben ser conservados adecuadamente (pavimentos, puentes, sealizacin, tneles, sistemas de iluminacin, ITS, etc.) y esto requiere grandes cantidades de recursos, en su mayora pblicos.

A medida que envejecen, la vulnerabilidad de las redes carreteras frente a los efectos del cambio climtico aumenta, as como tambin su repercusin en la elevacin del bienestar de los habitantes de cada nacin, lo que lleva a una mayor necesidad de conservar las vas. Como consecuencia de ello, la proporcin de los presupuestos nacionales destinados a la conservacin de las vas debera aumentar con el tiempo, lo que a la vez obliga a administrarlo acertada, eficaz y transparentemente para obtener los mximos rendimientos.

Las Administraciones de carreteras deben asegurar que los recursos destinados a los programas de conservacin vial se inviertan de forma eficaz para ahorrar futuros costos de inversin y obtener el mximo rendimiento de estas inversiones. Para esta finalidad, los sistemas modernos de gestin de activos y el esfuerzo institucional de las Administraciones de carreteras son cada vez ms necesarios.

La Asociacin Mundial de la Carretera ha identificado a la conservacin de las vas como una prioridad clave para que las redes de carreteras cumplan con las expectativas de los ciudadanos en todas partes del mundo.

Este informe tiene por objeto ilustrar cmo el destinar niveles adecuados de gasto a la conservacin vial permite lograr importantes beneficios econmicos y sociales. Quizs ms importante an, el informe busca dejar claros los efectos econmicos y sociales negativos derivados de una conservacin inadecuada. El informe va dirigido principalmente a los altos funcionarios de las Administraciones de Carreteras, as como a los responsables de financiacin del sector pblico. El informe ofrece una perspectiva completa y resumida sobre la necesidad de la conservacin de las vas en la mayora de los pases. Proporciona una visin global del problema, de la necesidad de abordarlo de manera sistemtica y consistente, e identifica los principales elementos necesarios con el fin de gestionar el problema de manera eficiente. El informe presenta estudios de casos que ilustran la forma en la que los pases han afrontado retos relacionados con la conservacin vial y cmo han tratado ciertos problemas, y tambin contiene una bibliografa actualizada.

Confo en que el lector encuentre que este informe le resulte valioso y til para avanzar hacia una conservacin sostenible de las redes viales existentes por el bien de su pas y por el de las generaciones futuras.

Oscar de Buen RichkardayPresidente de la Asociacin Mundial de la Carretera


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AgrAdecimientos

Este informe fue desarrollado como un proyecto especial de la Asociacin Mundial de la Carretera, tras haber sido identificado como tema prioritario por el Comit Ejecutivo de la Asociacin. Se contrataron los servicios del Laboratorio de Investigacin en Transporte (Transport Research Laboratory) del Reino Unido para que elaborara un borrador de este informe. El equipo de TRL ha estado formado por Chris C. Parkman, Cathy Booth, John L. Hine y Richard Abell.

El trabajo fue dirigido por un Grupo de Proyecto de la Asociacin Mundial de la Carretera, bajo la direccin de Jean-Franois Cort, Secretario General, con la participacin de Oscar de Buen Richkarday, Presidente, Murray Kidnie, Responsable de Proyectos Especiales, Friedrich Zotter, Coordinador del Tema Estratgico 1, Skirmantas Skrinskas, Miembro del Comit Ejecutivo (Lituania), Jan-Andr Bhne (Alemania), Nam Geon Cho (Corea), Gerhard Eberl (Austria) y Shigeru Shimeno (Japn), con la colaboracin de Jun-Sik Ko.

Tambin se reconocen las aportaciones de Joseph Haule (Tanzania), Menno Henneveld (Australia), Shigeru Kikukawa (Japn), Mara del Carmen Picn Cabrera (Espaa), Ian Saunders (EE.UU.), Massimo Schintu (Italia), Torbjorn Suneson (Suecia) y Justin Ward (Reino Unido).


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ndice

PRLOGO....................................................................................................................................................................................................................1

AGRADECIMIENTOS ...............................................................................................................................................................................................3

1. LAS CARRETERAS SON ACTIvOS NACIONALES ESTRATGICOS QUE SOSTIENEN LA ACTIvIDAD ECONMICA .....7

1.1. LAS CARRETERAS SON IMPORTANTES ACTIvOS NACIONALES .........................................................................................7

1.2. EL TRANSPORTE POR CARRETERA ES UNA BASE FUNDAMENTAL DE LA ACTIvIDAD ECONMICA ..................7

1.3. EL ENvEJECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA REQUIERE OTORGAR MAyOR ATENCIN

A LA CONSERvACIN DE LAS vAS ................................................................................................................................................8

1.4. LOS vOLMENES DE TRFICO SIGUEN CRECIENDO y GENERAN UNA MAyOR NECESIDAD

DE CONSERvACIN vIAL ....................................................................................................................................................................8

2. LOS IMPACTOS DE LA CONSERvACIN DE LAS vAS SON HETEROGNEOS ...........................................................................9

2.1. IDENTIFICACIN DE IMPACTOS PARA OBTENER UNA vISIN COMPLETA ....................................................................9

2.2. LOS IMPACTOS CUANTIFICADOS SLO OFRECEN UNA vISIN PARCIAL DEL PROBLEMA ................................. 10

2.3. LA CONSERvACIN DE LAS vAS AFECTA LAS CUENTAS DEL ESTADO ....................................................................... 11

3. INvERTIR HOy PRESERvA LOS BENEFICIOS y AHORRA COSTOS FUTUROS .......................................................................... 12

3.1. NO INvERTIR EN CONSERvACIN vIAL DESPERDICIA INvERSIONES ANTERIORES ................................................ 12

3.2. LA INvERSIN OPORTUNA EN CONSERvACIN DE LAS vAS AHORRA IMPORTANTES COSTOS FUTUROS 12

4. CONSERvACIN vIAL: BENEFICIOS EN TODOS LOS CONTEXTOS ............................................................................................. 13

4.1. REDES CARRETERAS NACIONALES E INTERNACIONALES ESTRATGICAS ................................................................. 13

4.2. REDES DE CAMINOS RURALES LOCALES .................................................................................................................................. 14

4.3. REDES vIALES URBANAS ................................................................................................................................................................. 17

4.4. EL CRECIENTE IMPACTO DEL CLIMA EN LA CONSERvACIN vIAL ................................................................................ 19

4.5. IMPORTANCIA DE LA CONSERvACIN PREvENTIvA ........................................................................................................... 21

5. LA INvERSIN EN CONSERvACIN vIAL DEBE ADMINISTRARSE ADECUADAMENTE...................................................... 22

5.1. JUSTIFICACIN DE LA GESTIN DE ACTIvOS ........................................................................................................................ 22

5.2. NECESIDAD DE UN MAyOR APOyO INSTITUCIONAL .......................................................................................................... 25

6. RESUMEN: PRESERvACIN DEL vALOR DE LA RED PARA LAS GENERACIONES FUTURAS ............................................. 28

7. BIBLIOGRAFA................................................................................................................................................................................................. 29

ANEXO A - DIvERSIDAD DE LA CONSERvACIN vIAL y SUS REPERCUSIONES .......................................................................... 33

A.1. OPERACIONES DE CONSERvACIN vIAL.................................................................................................................................. 33

A.2. DIFERENCIAS QUE DETERMINAN LOS REQUERIMIENTOS DE CONSERvACIN ....................................................... 33

A.3. LOS IMPACTOS CUALITATIvOS y CUANTITATIvOS SON IMPORTANTES ..................................................................... 34


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1. lAs cArreterAs son Activos nAcionAles estrAtgicos que sostienen lA ActividAd econmicA

1.1. lAs cArreterAs son importAntes Activos nAcionAles

Las carreteras son el activo pblico de transporte ms importante en el mbito internacional y abarcan millones de kilmetros en todo el mundo (por ejemplo, la longitud media de las vas pblicas en los pases de la OCDE es de ms de 500.000 km). Incluso en un pas pequeo como Nueva Zelanda, la red nacional de carreteras tiene un valor de reposicin amortizado de alrededor de 15 mil millones de euros y es el mayor bien nacional de propiedad pblica (Agencia de Transporte de Nueva Zelanda, 2012 y Tesorera de Nueva Zelanda, 2013). Para este valioso activo, la conservacin vial controla el valor de la depreciacin y determina el impacto de la red en los usuarios de las carreteras y en la sociedad. Sin una adecuada conservacin de las vas, el alto valor de cualquier red de carreteras disminuye rpidamente y los usuarios de las vas y la sociedad pueden experimentar importantes impactos adversos.

Las comparaciones con otros sectores y organizaciones ayudan a comprender la magnitud y la importancia de la red vial. Por ejemplo, el Banco Mundial (Heggie and vickers, 1998) seal que los activos a cargo de la Japan Highway Public Corporation tenan aproximadamente el mismo valor que los de General Motors; la Direccin General de Carreteras en Inglaterra era comparable con IBM y AT&T, mientras que una agencia de carreteras relativamente pequea como la Direccin General de Carreteras de Sudfrica era similar a Northwest Airlines (actualmente parte de Delta Air Lines).

1.2. el trAnsporte por cArreterA es unA bAse fundAmentAl de lA ActividAd econmicA

La importancia del transporte en la economa nacional tiende a ser subestimada sustancialmente si se mide slo conforme al valor agregado de los servicios del transporte comercial. La cifra que suele citarse ms es de entre el 3% y el 5% del Producto Interno Bruto (PIB). Sin embargo, al considerar otras actividades relacionadas, una cifra de 15% se acerca ms a la realidad1. Como se dijo en la Comisin Europea El transporte es la fuente de vida de la economa de la UE (Comisin Europea, 2013).

Las carreteras no solamente producen beneficios econmicos. En un nivel bsico, las carreteras proporcionan acceso, aunque no todos los beneficios de proporcionar acceso se traducen fcilmente en resultados econmicos. En zonas rurales marginadas, desde hace muchos aos (Banco Mundial, 1992), se sabe que las restricciones de acceso pueden significar que:

los agricultores no quieran cultivar una segunda cosecha de excedentes comercializables al no poderlos vender por la dificultad y el costo del transporte, que reducen significativamente la rentabilidad de esta segunda cosecha ;

la productividad agrcola sea baja y carente de innovacin, al no contar los agricultores con informacin e insumos adecuados ;

1 En la cifra ms citada no se toman en cuenta factores como el combustible, equipos de transporte e infraestructuras, as como los servicios de transporte por cuenta propia y los servicios inestimables en el mbito domstico. Una medida ms amplia del PIB impulsado por el transporte es el PIB total generado por todas las actividades productivas que apoyan la funcin del transporte. Con base en esta ltima medida, el PIB generado por el transporte en Estados Unidos en 1997 se estim en 16,5% del PIB, es decir, 5,6 veces ms que la cifra alternativa, a menudo citada, del 2,9% (Han y Fang, 2000).

8ImportancIa de la conservacIn de carreteras2014R02ES

el nivel de escolarizacin sea bajo y el ausentismo escolar alto (tanto de los profesores como de los alumnos) ;

el nivel de atencin sanitaria sea insuficiente porque las clnicas son de difcil acceso y el personal sanitario no puede desplazarse con facilidad ;

los das laborales de las mujeres sean largos y arduos, en gran parte debido al tiempo y al esfuerzo requerido para conseguir agua y combustibles.

En redes carreteras ms desarrolladas, las interrupciones debidas a deslizamientos o fallas en puentes pueden impedir o perturbar gravemente el acceso a ciertas zonas. Si ste se dificulta por la falta de conservacin, entonces se pierden los amplios beneficios econmicos que aportan las carreteras.

1.3. el envejecimiento de lA infrAestructurA requiere otorgAr mAyor Atencin A lA conservAcin de lAs vAs

La necesidad de la conservacin vial aumenta a medida que envejece la infraestructura, ya que se vuelve ms frgil, menos resiliente y por consiguiente ms vulnerable.

Existe un desfase entre la construccin de nuevas carreteras y la necesidad de conservarlas. En pases con redes viales maduras, gran parte de la construccin de las carreteras existentes ocurri durante la segunda mitad del siglo XX. Las grandes estructuras como puentes y pasos elevados suelen tener un periodo de vida de aproximadamente 100 aos. Por ello, en muchas redes todava no se han materializado todas las necesidades de reposicin. Por ejemplo, en 2011, el 9% de los 160.000 puentes de Japn tena 50 o ms aos de servicio; al ritmo actual de renovacin, este porcentaje ascender al 53% en el ao 2031, (Kikuwawa, 2013).

1.4. los volmenes de trfico siguen creciendo y generAn unA mAyor necesidAd de conservAcin viAl

En los pases de la Unin Europea (UE 27), en 2011, las carreteras representaban un 72% del mercado del transporte de mercancas, el ferrocarril un 17%, las vas navegables interiores un 6% y los ductos un 5% (del total de toneladas-km) (Unin Europea, 2013)2. En el transporte terrestre de pasajeros, el transporte por carretera representa el 83% de los viajes de pasajeros, mientras que el ferrocarril representa el 17%.

A nivel mundial, los pases con ingresos medios y los que estn en vas de desarrollo son mucho ms dependientes del transporte por carretera, por lo que las cifras anteriores estn probablemente subestimadas. A medida que aumenta el trfico se incrementa la necesidad de conservacin.

A raz de la crisis financiera mundial de 2008 y el colapso del comercio mundial en 2008 y 2009, la mayor parte de los pases se ha estado recuperando desde 2010, aunque con niveles de crecimiento dbiles en las economas desarrolladas. A pesar de ello, entre 1990 y 2011, el transporte terrestre de mercancas ha experimentado un aumento de ms del 60% en los pases de la UE y de la OCDE, principalmente debido al transporte por carretera.

2 Algunos pases cuentan con una mayor participacin en el mercado del transporte de mercancas por ferrocarril; Estados Unidos, Rusia y China representan ms del 80% del total de todas las mercancas transportadas por el sistema ferroviario en todo el mundo.


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Si bien en la actualidad se ha reducido la tasa de crecimiento de largo plazo del trfico de las economas desarrolladas, la necesidad de maximizar la capacidad de las redes congestionadas y mantener la movilidad para niveles de trfico cada vez ms intensos han llevado a utilizar mtodos cada vez ms complejos para gestionar el trfico. Los dispositivos relacionados con los sistemas de transporte inteligente (ITS) tienen vidas operativas relativamente cortas, lo que requiere intervenciones ms frecuentes y un aumento de los costos de conservacin.

Con las bajas tasas actuales de crecimiento de la longitud de la red vial en la mayora de los pases desarrollados, la expectativa sera que se invirtiera una mayor parte de la inversin total en carreteras en su conservacin. Sin embargo, hay pruebas de que ha ocurrido lo contrario. En la ltima dcada, por ejemplo, en los pases de la OCDE la parte del gasto total en carreteras destinada a conservacin fue del 33% en 2005, y de 27% en 2011, (Foro Internacional de Transporte, 2013)3. Esto debe cambiar, ya que el patrimonio vial est envejeciendo cada vez ms.

2. los impActos de lA conservAcin de lAs vAs son heterogneos

2.1. identificAcin de impActos pArA obtener unA visin completA

Con demasiada frecuencia, los decisores no son conscientes de la importancia de la conservacin vial porque la asignacin de recursos para atenderla slo se justifica con base en un cierto nmero de consideraciones, sin tener en cuenta sus efectos sobre los usuarios y la sociedad en general. Sin embargo, la conservacin vial a menudo ofrece el mejor retorno de la inversin realizada en el sector transporte. Por ejemplo, planes recientes para la renovacin y ampliacin de la infraestructura vial de Estados Unidos (Departamento de Hacienda, 2012) citan a economistas de antao, quienes argumentaban que algunos tipos de inversiones en carreteras todava parecen altamente convenientes, como la conservacin tradicional.

La gran conveniencia de la inversin en conservacin se debe a la amplitud de sus actividades4 y a sus diversos impactos. Por lo tanto, es esencial adoptar un marco integral para articular toda la gama de beneficios sociales, ambientales y econmicos asociados con la conservacin vial. Las Administraciones de carreteras adoptan diferentes marcos de referencia para evaluar los impactos de los proyectos del transporte (vase, por ejemplo, Departamento de Transportes [2013a], Transportes de Escocia [2013] y Administracin Federal de Carreteras [2013]). En los pases en vas de desarrollo, los procesos pueden ser menos formales y deben cumplir con los requerimientos5 establecidos por los organismos multilaterales de desarrollo. Sin embargo, existen diversas razones que justifican la conservacin vial y que de alguna forma se manifiestan en toda clase de contextos:

impactos en la seguridad vial, impactos medioambientales, impactos econmicos, impactos de integracin (con polticas pblicas de transporte ms amplias), impactos en la accesibilidad y la inclusin social.

3 La parte del gasto total en carreteras destinada a la conservacin vial ha fluctuado histricamente entre el 25% y el 35%, para la mayora de las redes viales.

4 ver Anexo A para una explicacin ms amplia sobre la diversidad de la conservacin vial.5 Por ejemplo, el Banco Mundial adopta un enfoque consistente para la evaluacin de inversiones (Belli et al, 1998).

10

ImportancIa de la conservacIn de carreteras2014R02ES

La tabla 1 resume las cuestiones clave que deben considerarse en cada criterio. En los pases en vas de desarrollo, los impactos podran enmarcarse para apoyar la consecucin de algunos objetivos especficos, como los Objetivos de Desarrollo del Milenio (Comit para el Desarrollo Internacional, 2011), como se muestra en la tabla 2.

2.2. los impActos cuAntificAdos slo ofrecen unA visin pArciAl del problemA

La justificacin del financiamiento de la conservacin vial con frecuencia se basa tan slo en los impactos monetarios cuantificables. Tales enfoques estrechan los argumentos e ignoran impactos verdaderos que, si bien no son cuantificables, s se podran describir en trminos cualitativos.

Por ejemplo, existe una gran preocupacin sobre el impacto de la falta de conservacin en la seguridad de los residentes urbanos, as como sobre los beneficios del acceso a la salud de la poblacin local, si los accesos peatonales y las vas para ciclistas estn muy deteriorados (Parkman et al, 2012). La indignacin pblica debida a una inadecuada conservacin de las vas (por ejemplo, acceso restringido de vehculos pesados por un puente daado) ha preocupado a los responsables de asignar los recursos, lo que significa que los aspectos econmicos cuantificables representan tan slo uno de los aspectos a considerar6.

tAblA 1 - fActores que impulsAn lA importAnciA de lA conservAcin de lAs vAs

criterio comentario

Seguridad

Accidentes Factor importante cuyos costos suelen preverse. Los accidentes pueden aumentar debido al deterioro de los activos u ocurrir por eventos inesperados (por ejemplo, el derrumbe de un activo).

seguridad Son relevantes sobre todo en zonas urbanas. Una conservacin deficiente puede aumentar los niveles aparentes o reales de la delincuencia y disuadir a las personas de realizar viajes (por ejemplo, a los ancianos).

medio ambiente

calidad del aire Calidad global del aire (CO2). Por lo general es ms importante que la

calidad del aire local y sus costos pueden calcularse. La calidad de las carreteras y la velocidad de la circulacin influyen en las emisiones de los vehculos.

ruido y vibracin Por lo general no influye significativamente la conservacin vial, pero su importancia puede aumentar en zonas urbanas en las que existan barreras contra ruido.

suelo y calidad del agua La conservacin no suele afectarlos significativamente, pero puede generar, por ejemplo, preocupaciones debidas al impacto de excavaciones, de acceso y explotacin de bancos de materiales.

biodiversidad y hbitat En particular, para zonas sensibles al medio ambiente y para el control de plantas nocivas o exticas para el medio ambiente local.

paisaje e instalaciones El pblico valora la creacin y el mantenimiento de espacios pblicos, ya que la calidad de vida aumenta al contar con vas urbanas y rurales en buen estado.

economa

costos operativos de los vehculos

El factor cuantificable dominante en redes viales deterioradas (es decir, con niveles de IRI de alrededor de 5) y con niveles de trfico razonables. Los costos aumentan por un mayor consumo de combustible, refacciones y mantenimiento vehicular.

6 ver Anexo A, pgina 33 para mayor informacin sobre los retos de la cuantificacin.


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tiempo de viaje El fallo de un activo carretero y las obras para repararlo provocan molestias. En redes en las que la confiabilidad del tiempo de viaje es importante, los costos asociados a l pueden ser claves para la conservacin y un factor cuantificable significativo.

otros beneficios Otros beneficios econmicos ms amplios de las carreteras, como su apoyo a las actividades comerciales, tursticas o agrcolas pueden verse afectados si no se garantiza una buena accesibilidad.

integracin

integracin fsica y de polticas

La integracin fsica de la red de carreteras con otros modos de transporte y con el uso del suelo no suele verse afectada por el mantenimiento. Sin embargo, otras polticas gubernamentales en materia de salud y bienestar fsico pueden ser afectadas por una falta de conservacin de las vas que desanime a la gente a realizar ciertas actividades (por ejemplo, andar en bicicleta o pasear).

Accesibilidad

comunitaria y social Las comunidades remotas se ven afectadas si las restricciones financieras desvan la conservacin hacia las vas de mayor trfico. Algunos grupos sociales pueden resultar afectados por una menor conservacin de las vas (por ejemplo, si se afecta el acceso para personas con discapacidad).

Fuente: Extraido de Parkman et al (2012)

tAblA 2 - influenciA de lA conservAcin de lAs vAs en los objetivos de desArrollo del milenio

meta

Aportacin de la conservacin de las vas

1. Erradicar la pobreza extrema Un transporte regional eficaz es necesario para el comercio; las carreteras son necesarias para el crecimiento de la economa rural.

2. Lograr la enseanza primaria universal La facilidad de acceso que proporcionan las carreteras vecinales influye en la escolarizacin y la asistencia a la escuela.

3. Igualdad de gnero en la educacin La asistencia de las nias a la escuela aumenta considerablemente si las carreteras son ms seguras.

4. Reducir la mortalidad infantil El acceso adecuado a los servicios de salud se refuerza con carreteras en buen estado.5. Reducir la mortalidad materna

6. Combatir el vIH / SIDA, el paludismo y otras enfermedades

7. Asegurar la sostenibilidad medio ambiental La conservacin oportuna de las vas ahorra costos de largo plazo y reduce el consumo de materiales.

8. Fomentar una alianza mundial para el desarrollo

Se requieren inversiones para compartir conocimientos sobre las mejores prcticas de conservacin vial.

Fuente: International Development Committee (2011)

2.3. lA conservAcin de lAs vAs AfectA lAs cuentAs del estAdo

Los informes de la Cuenta Pblica del gobierno proporcionan otra perspectiva acerca del impacto de la conservacin vial. Si el financiamiento de la conservacin vial es insuficiente durante un perodo prolongado, los activos viales se deterioran y su valor patrimonial disminuye. Si esto ocurre, el gobierno tiene que depreciar el patrimonio, lo que significa hacer pblico que no ha proporcionado recursos suficientes para la conservacin de las vas.

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3. invertir hoy preservA los beneficios y AhorrA costos futuros

3.1. no invertir en conservAcin viAl desperdiciA inversiones Anteriores

En la prctica es habitual efectuar una evaluacin socio-econmica de las inversiones en nuevas infraestructuras de carreteras. Estas evaluaciones no slo consideran los costos de la nueva construccin para la Administracin, sino tambin el conjunto de los costos de la conservacin y operacin del nuevo patrimonio durante todo su ciclo de vida, as como sus costos econmicos y repercusiones sociales (por ejemplo, los accidentes y el tiempo de viaje de los usuarios de la carretera). Si los beneficios sociales superan a los costos de la Administracin, (relacin beneficiocosto mayor a 1), se considera que vale la pena efectuar la inversin.

Los anlisis han demostrado que, durante la vida til de la carretera, el costo anual de conservacin es una pequea parte del costo de la inversin inicial, por lo general de 2-3% para las principales carreteras y de 5-6% para caminos rurales no pavimentados (Dongges et al, 2007). Esto demuestra una vez ms la importancia de la conservacin vial; sin conservacin, los beneficios para la sociedad se van perdiendo con el tiempo, a pesar de que el costo de una conservacin vial adecuada es relativamente pequeo en comparacin con el costo total para la Administracin.

3.2. lA inversin oportunA en conservAcin de lAs vAs AhorrA importAntes costos futuros

Un principio clave en la conservacin de carreteras es gastar dinero ahora y evitar gastos futuros. Dado que los activos se deterioran, el gasto para restaurarlos se incrementa y segn van empeorando, los gastos son cada vez mayores para la sociedad. Este concepto se muestra claramente en la figura 1.

Figura 1 - Variacin de costos con el tiempo

(Fuente: Banco Mundial, 2012)


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La evidencia disponible para corroborar este principio es amplia. El Banco Mundial (Heggie y vickers, 1998) inform que, en frica, cada dlar que no se invierte a tiempo en la conservacin de las vas incrementa los gastos operativos de los vehculos en dos o tres dlares. Tambin inform que en Amrica Latina y el Caribe, los costos anuales adicionales debidos a una insuficiente conservacin vial ascendieron a 1,200 millones de euros y en India, los gastos operativos de los vehculos se podran haber reducido en 2,900 millones de euros por ao si se hubiera realizado una conservacin adecuada.

La evidencia ms reciente proviene de un estudio sobre las carreteras en frica, realizado por el Banco Africano de Desarrollo (Cuadro 1).

4. conservAcin viAl: beneficios en todos los contextos

4.1. redes cArreterAs nAcionAles e internAcionAles estrAtgicAs

Las redes carreteras nacionales e internacionales difieren de otras redes en una serie de aspectos que influyen en sus necesidades de conservacin, en la forma en la que sta se lleva a cabo y en las repercusiones de la falta de conservacin. Los principales aspectos de las redes estratgicas que influyen en los beneficios generados por la conservacin vial son:

las carreteras estratgicas representan una pequea parte de la longitud total de la red, pero soportan ms trfico que las carreteras locales, y por lo general con una mayor proporcin de vehculos pesados (por ejemplo, en Nueva Zelanda la red estratgica representa slo el 10 % de la longitud total pero atiende el 50 % de todo el trnsito) ;

la gestin del trfico para ejecutar trabajos de conservacin vial en carreteras con carriles mltiples es ms compleja ;

las mayores velocidades de los vehculos influyen en los niveles de seguridad, en el deterioro de los activos, en la necesidad de contar con ms y mejores elementos complementarios (por ejemplo, sistemas de contencin de vehculos) y en la gestin del trfico durante los trabajos de conservacin ;

a menudo, los costos de la conservacin aumentan porque sta se puede realizar durante menos tiempo (por ejemplo, por la noche), por las limitaciones de espacio para la realizacin

cuadro 1 - repercusin de retrasar la conservacin de la red de carreteras de frica

Paradjicamente, en general los pases de bajos ingresos gastan en conservacin vial un 50% ms por kilmetro que los pases de ingresos medios. Asimismo, los pases que cuentan con organismos responsables de las carreteras que aplican cargos a los combustibles parecen gastar un poco menos que los que no los tienen. La explicacin est en que en pases de ingresos bajos y medianos, con abundantes recursos y sin mecanismos institucionales adecuados para el financiamiento de la conservacin vial, existe un marcado sesgo hacia el gasto en carreteras nuevas, a las que se destina un porcentaje de la inversin de dos tercios del gasto total. Los pases de ingresos medios y los que aplican cargos elevados al precio del combustible tienden a gastar ms en conservacin como proporcin del gasto total en carreteras. Este resultado demuestra claramente que la atencin oportuna a la conservacin de las vas reduce los gastos necesarios para mantener la red de carreteras a largo plazo.

Fuente: Foster y Briceo-Garmendia (2011)

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de las obras y por la necesidad de contar con una gestin del trfico ms rigurosa durante las obras ;

es probable que la estructura del pavimento tenga un mayor espesor, que se haya diseado con base en mtodos establecidos y que se haya construido utilizando materiales controlados, en lugar de haber evolucionado sobre trazos anteriores por la acumulacin de mltiples tratamientos a base de capas delgadas a lo largo de muchos aos ;

los datos de la condicin de los activos se obtienen mediante inspecciones estructuradas con registros de datos almacenados en sistemas de informacin que permiten anlisis ms eficaces de su desempeo futuro ;

en redes desarrolladas, los sistemas de informacin al conductor y los sistemas de gestin de trfico, que a menudo tienen vidas tiles ms cortas, requieren una mayor conservacin rutinaria y una renovacin ms frecuente que otros elementos de la va.

Adems, las redes estratgicas, o parte de ellas, pueden desarrollarse bajo esquemas con participacin privada, lo que probablemente genere mayores inversiones y reduzca la incertidumbre en el gasto de conservacin directo de la Administracin de carreteras, ya que los compromisos de gasto se acuerdan desde el principio, para un periodo de concesin largo.

En el manejo de la red de carreteras es comn otorgar distintas prioridades a los diferentes tipos de carreteras, por lo que en general se prepararn anlisis ms rigurosos para justificar el presupuesto de conservacin de las carreteras prioritarias, que con frecuencia suelen implicar inversiones muy rentables. Por ejemplo, en Escocia, tras varios aos de deterioro de la condicin de la red de autopistas y ante la preocupacin sobre su desempeo futuro, se dio prioridad a la conservacin de esa parte de la red y se le asign una mayor parte del presupuesto. Esto mejor el estado de la red de autopistas y aument la rentabilidad de la inversin en conservacin.

Un estudio realizado en Uganda (Ministerio de Obras Pblicas y Transportes, 2013) sobre las necesidades de financiacin de la red de carreteras recomend dedicar recursos adicionales a aumentar el porcentaje de carreteras pavimentadas en estado bueno o regular del 74% al 89% del total. Para lograrlo, se ha otorgado mayor prioridad a los programas de conservacin rutinaria y peridica, as como a la rehabilitacin de carreteras en mal estado, en las cuales sta proporcione un claro beneficio econmico. El programa se justific en funcin del aumento del valor patrimonial de la red ms que en el impacto del mal estado de la red en los usuarios de la carretera y en otros interesados.

Independientemente de lo anterior, los beneficios por menores costos de operacin de los vehculos, por s solos, a menudo son suficientes para ilustrar el significativo valor de una conservacin vial oportuna, como se muestra en el Cuadro 2.

4.2. redes de cAminos rurAles locAles

En la mayora de los pases, la longitud de los caminos rurales locales constituye la mayor parte de la red. As, por ejemplo, aunque las definiciones varan, los caminos rurales locales representan el 54% de la longitud total de la red en el Reino Unido, el 60% en India y el 80% en China. A nivel mundial, los caminos no pavimentados representan alrededor del 40% de la red total de cerca de 34 millones de kilmetros.


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En todo el mundo, las redes de caminos rurales enfrentan una serie de desafos al competir por fondos para la conservacin. Inevitablemente, las carreteras ms transitadas, las estratgicas y las ms importantes reciben la porcin ms significativa de los recursos de los Fondos viales y del presupuesto del Gobierno Central, dejando a los caminos rurales en una posicin ms dependiente de los fondos provenientes de fuentes asociadas a los Gobiernos Locales, que suelen ser ms precarias. En todas partes se reporta que los fondos para conservacin de caminos rurales son insuficientes. En un estudio de siete pases asiticos se observ que los fondos asignados a la conservacin de las vas eran tan slo el 25% de las necesidades nacionales, y que este porcentaje se reduca mucho ms en los caminos rurales (Donnges et al, 2007). Otro reporte confirm la asistencia de importantes problemas en la conservacin vial en frica (Corte Europea de Auditores, 2012), y ello a pesar de que se requiere una conservacin sistemtica para asegurar el acceso vehicular, abatir los costos de transporte y mejorar el entorno econmico para la inversin y el desarrollo rural.

cuadro 2 - la repercusin de la conservacin de las vas sobre los costos operativos de los vehculos

En Marruecos, un anlisis del gasto en conservacin mostr que un aumento en el presupuesto destinado a conservacin, en parte financiado mediante un gravamen sobre los combustibles, incrementara el porcentaje de carreteras pavimentadas en buen estado en 16% durante 8 aos. El estudio se bas en los efectos sobre los costos totales de transporte (carga y pasajeros), evaluados mediante el modelo HDM-4 para conocer las repercusiones de diferentes presupuestos. Se demostr que con un aumento real del presupuesto para conservacin de 2,650 millones de euros en 20 aos se podran ahorrar costos totales de transporte por 7,500 millones de euros respecto a los costos que se tendran si se mantuviera el presupuesto actual para conservacin (Mesnard, 2013).Incluso en redes relativamente integradas con altos niveles de trfico, el principal impacto cuantificable de los recortes en los presupuestos para conservacin es el aumento en los costos operativos de los vehculos. Un estudio de la red estratgica de Escocia (Parkman et al, 2012), predijo que un recorte del presupuesto de conservacin de 310 millones de euros en trminos reales provocara un aumento en los costos operativos de los vehculos de 440 millones euros en un plazo de 20 aos. A la vez, la variacin neta de los costos de otros impactos (por ejemplo, tiempo de viaje, emisiones de CO2 y seguridad) se estim en slo 3,5 millones de euros durante el mismo periodo.En la Repblica de Kirguistn, un estudio de las principales carreteras de la red tambin ha demostrado que en 20 aos se lograra una reduccin en el costo total del transporte de 2,100 millones de euros con un aumento en el presupuesto de conservacin de tan slo 320 millones de euros, respecto al presupuesto de la estrategia primero lo peor, la cual slo financiara la conservacin rutinaria y retrasara an ms el gasto hasta que se requiriera una reconstruccin total (Banco Mundial, 2012).

cuadro 3 - un ejemplo de tanzania

En 2011, la red de carreteras a cargo de los gobiernos locales comprenda 58.037 kilmetros, de los cuales el 90% eran rurales y el 10% urbano. La red estaba formada en un 78% por carreteras de tierra, 21% por carreteras de grava y 1% por carreteras pavimentadas. Su estado fsico se report como bueno en el 22% de la longitud, regular en 34% y malo en 44%. En 2010, el presupuesto aprobado represent el 45% del requerido para atender las necesidades de conservacin. En 2010/11 la conservacin realizada atendi 16,177 km, incluyendo 10,973 km de conservacin rutinaria, 3,861 km de mejoras puntuales y 1,342 km de conservacin peridica. En general, slo el 28% de las carreteras a cargo de los gobiernos locales recibieron mantenimiento de algn tipo.

Fuente: Roads Fund Board (2011)

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En caminos revestidos, el efecto de la renivelacin de la superficie en la calidad del rodamiento y por tanto en los costos de transporte es inmediato. Esto se ilustra en el Cuadro 2, pgina 15, desarrollado a partir del modelo de planificacin de carreteras HDM-4 (HDMGlobal, 2014). Utilizando datos de Etiopa, para un trnsito de 100 vehculos por da, el Cuadro 2, pgina 15, muestra que el ptimo econmico, basado en una combinacin de renivelaciones y costos de operacin vehiculares, es de 17 renivelaciones por ao. Sin embargo, tambin permite observar que el beneficio que se logra a partir de 7 renivelaciones anuales es pequeo. Sin embargo, en la mayora de los pases es raro que los caminos rurales se renivelen ms de dos veces al ao, lo cual est muy por debajo del ptimo econmico.

El aumento de los costos operativos de los vehculos por la falta de conservacin en la red vial rural tambin es un problema en los pases desarrollados. En el estudio escocs citado en el Cuadro 2, pgina 15, se demostr que los efectos de reducir la asignacin actual de recursos para conservacin vial son mayores en los caminos locales que en la red vial estratgica, debido a los menores estndares de los caminos locales. El estudio demostr que por cada euro que el gobierno deja de invertir en la conservacin vial se genera un perjuicio de 1,67 euros en los caminos locales y 1,12 euros en las carreteras estratgicas.

Las repercusiones econmicas son mucho ms amplias que las que slo se refieren a los costos de operacin de los vehculos. Cuando la rugosidad superficial de las carreteras es alta, durante el transporte pueden daarse productos bsicos como frutas y verduras, lo que reduce su valor en el mercado.

En muchas partes del mundo las carreteras en mal estado pueden tener que cerrarse durante la temporada de lluvias. Cualquier perodo de lluvias fuertes que dure unas pocas horas puede tener efectos muy perjudiciales para la vida social y econmica de las comunidades afectadas. En particular, preocupa la prdida de acceso a hospitales y clnicas, sobre todo para mujeres embarazadas. Durante la temporada de lluvias tambin aumenta el riesgo de contraer enfermedades como la malaria y de que se agoten las reservas de alimentos. Los nios pueden verse obligados a dejar de ir a la escuela si aumenta la fuerza de la corriente de arroyos o ros. Los productos bsicos como la leche, que se deterioran con rapidez, se estropearn si los camiones de reparto se quedan atascados en el barro. Del mismo modo, las Administraciones

Figura 2 - Efecto de la frecuencia de nivelacin en los costos totales del transporte


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no invertirn en localidades con problemas de acceso, lo que perjudicar sus opciones de desarrollo. El Cuadro 4 proporciona un ejemplo de Australia.

La conservacin vial contribuye por s misma a la actividad econmica, y algunos programas de conservacin se pueden utilizar para generar beneficios sociales ms amplios. Aunque este principio es aplicable para todas las redes viales, es particularmente relevante en el caso de las redes de caminos rurales, en las que se han llevado a cabo innovadores programas con la participacin de comunidades locales. Por ejemplo, el Cuadro 5 describe algunas experiencias en Amrica Latina relacionadas con programas de conservacin de redes orientados a lograr tales objetivos.

4.3. redes viAles urbAnAs

En 2005, casi la mitad de la poblacin mundial viva en ciudades de un milln de habitantes o ms (Federacin Internacional de Carreteras, 2010), y se estima que este porcentaje aumentar a casi 60% en 2030, lo que equivaldr a casi 5,000 millones de personas. En el medio urbano las sociedades dependen de las vialidades terrestres para asegurar la movilidad y el acceso indispensables para la actividad econmica y el bienestar social. El aumento de la poblacin en las zonas urbanas tendr efectos considerables en la provisin y conservacin del transporte urbano y de las redes viales urbanas.

cuadro 4 - repercusin de la falta de conservacin de caminos rurales a cargo de gobiernos locales en Australia

Un informe preparado para el Grupo de Caminos Rurales de Australia demostr una insuficiencia de inversin en los caminos rurales de Australia de hasta 1,900 millones de euros al ao, lo cual produce una serie de efectos adversos. La asignacin para la conservacin peridica de los caminos rurales no pavimentados fue menos de una cuarta parte de lo requerido y las carreteras tuvieron que cerrarse cuando llova. El informe argument que la limitacin del 10% del peso de los vehculos que transportan ganado en Nueva Gales del Sur introducida como respuesta al mal estado de las carreteras y los puentes, perjudic la competitividad de la industria crnica y provoc que las exportaciones desde las zonas rurales de Nueva Gales del Sur se redujeran en un 12%.

Fuente: Australian Rural Roads Group (2010)

cuadro 5 - cooperativas en Amrica latina

A finales de los aos 80, muchos pases de Amrica Latina comenzaron a externalizar la conservacin rutinaria de las vas, como parte de una reforma general para fomentar la participacin del sector privado. La mayor parte de la conservacin rutinaria est actualmente a cargo de contratistas privados. Colombia fue uno de los pases que encabezaron el proceso de reforma y tambin fue pionera en la creacin de microempresas. El Ministerio de Transportes, junto con el Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas y la Oficina Internacional del Trabajo, inici un programa para formar cooperativas de microempresas para mejorar la conservacin de la red vial nacional y crear puestos de trabajo para personas con poca o ninguna formacin o entrenamiento y residencia cercana a las carreteras. El sistema ha sido muy exitoso, sigue sindolo y se ha convertido en modelo para muchos otros pases de Amrica Latina. Las cooperativas de microempresas ya se han establecido en Venezuela, Honduras, Ecuador y Bolivia, mientras que las microempresas de un solo propietario son ms comunes en Guatemala y Per.

Fuente: Zietlow (2005)

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Existen tres factores clave para la conservacin de las redes urbanas:

alta densidad de trfico, que a menudo provoca congestionamientos, dificultad para integrar diseos viales y trnsitos en un entorno fsico limitado, necesidad de atender a un amplio y variado tipo de usuarios.

Los usuarios de las vialidades estn acostumbrados al congestionamiento del trfico en entornos urbanos, sobre todo en horas punta. Por ejemplo, en los Estados Unidos (Parry, 2008), inform que en 2005 el viajero promedio de las 437 zonas urbanas ms grandes del pas perdi 38 horas debido al congestionamiento, y estim que el costo anual provocado por el congestionamiento del trnsito fue de 56 mil millones de euros, incluyendo combustibles desperdiciados.

Es imposible que un entorno urbano est libre de congestionamientos, pero stos se pueden administrar por medio de polticas de gestin de carreteras, como instrumentar medidas de tarificacin o proporcionar un transporte pblico adecuado para reducir tiempos y costos de viaje para los usuarios. Esto a su vez aumenta la confiabilidad de los viajes y ayuda a satisfacer las necesidades del usuario, pero a la larga requiere ms conservacin de la infraestructura vial. Los mensajes electrnicos, la gestin y los sistemas de sealizacin (ITS) tienen una vida til corta y conforme avanza la tecnologa se plantean oportunidades frecuentes de revisarla y actualizarla, lo que implica mayor necesidad de recursos para la conservacin.

En las ciudades, las vialidades suelen compartirse con empresas de servicios pblicos que tienen a su cargo infraestructura subterrnea de electricidad, agua, alcantarillado y telfono. El mantenimiento de este tipo de infraestructura requiere excavaciones y bacheos que pueden afectar la calidad de las vialidades y su condicin estructural. La coordinacin de todos los que trabajan en las vialidades constituye un reto logstico complejo que requiere recursos presupuestarios para la gestin de la conservacin y la explotacin.

Tambin existe una amplia gama de usuarios de las vas urbanas, tales como automviles de pasajeros, vehculos de carga, autobuses, tranvas, bicicletas, motocicletas y peatones. Se ha demostrado que reducir la conservacin de las aceras y las vas peatonales, que por lo general se incluye como parte de la conservacin vial y se atiende con los mismos presupuestos, disuade a los peatones y posiblemente a otros grupos demogrficos especficos y lleva a la ruptura del tejido social de comunidades suburbanas (Comisin para la Arquitectura y el Entorno Edificado, 2007).

Las organizaciones del transporte urbano deben hacer frente a presiones crecientes por conservar las redes viales en buenas condiciones, as como a la necesidad de aumentar su capacidad para atender las explosivas demandas provocados por la imparable urbanizacin. En el Reino Unido, diversas autoridades locales, como la comuna de Hounslow en Londres (2012), han optado por asegurar la conservacin a largo plazo involucrando a la inversin privada en la renovacin inicial de la infraestructura vial. A cambio, el operador privado se compromete a conservarla durante todo el periodo concesional y es remunerado por ello. Para justificar estos compromisos, es necesario calcular el valor esperado de la solucin para la economa local y para los residentes. Como se observa en el Cuadro 6, los anlisis realizados han obtenido relaciones beneficiocosto entre 5 y 10.


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4.4. el creciente impActo del climA en lA conservAcin viAl

Por su naturaleza, las operaciones y los efectos de la conservacin vial dependen en gran medida del clima. Los inviernos muy fros, las lluvias intensas que provocan inundaciones y las elevadas temperaturas del trpico provocan grandes diferencias en los requisitos que debe atender la conservacin vial. A medida que el patrimonio vial envejece y que se exacerban los efectos de climas ms extremosos como consecuencia del cambio climtico, las redes viales sern cada vez ms vulnerables si no reciben una conservacin adecuada.

La magnitud del impacto econmico directo de un clima riguroso se puede ejemplificar a travs del costo monetario de la reparacin o reconstruccin de la infraestructura daada (Cuadro 7).

En pases con climas ms fros, actividades de vialidad invernal como retirar la nieve y aplicar tratamientos antihielo son esenciales para garantizar la seguridad y la transitabilidad de la red de carreteras. Los Estados Unidos de Amrica gastan 1,700 millones de euros al ao para mantener las carreteras libres de nieve y hielo, mientras que Canad gasta anualmente ms de 700 millones de euros para ese mismo propsito (Akin et al 2013). En el Reino Unido, que tiene inviernos relativamente templados en comparacin con los pases escandinavos y con algunas regiones de Asia y Amrica, la vialidad invernal sigue siendo muy rentable e importante como apoyo a la economa y a la sociedad (Cuadro 8).

cuadro 7 - fenmenos meteorolgicos extremos - costos inducidos para el transporte

Segn un informe del Centro Comn de Investigacin Cientfica y Polticas de la Comisin Europea, el costo econmico total debido al impacto de los fenmenos meteorolgicos extremos en el transporte es de 2,250 millones de euros por ao, del cual el 80% corresponde al transporte por carretera ( 1,810 millones de euros por ao). En el caso del transporte carretero, el 46% del costo total se debe a lluvias e inundaciones, el 42% a condiciones invernales, el 9% a tormentas y el 3% restante al calor y a la sequa.

Fuente: Nemry y Damirel (2012)

cuadro 6 - costo-beneficio de conservacin de una red urbana

En octubre de 2010, el Departamento de Transportes notific al distrito londinense de Hounslow que la subvencin del gobierno para la conservacin de las vas se reducira en alrededor del 30%, lo que llevara a una reduccin de actividades. A pesar de ello, se acord que la va de contratacin prevista en la Iniciativa de Financiacin Privada (Private Finance Initiative - PFI) segua siendo viable, que era rentable y que sus beneficios superaban a sus costos. Para un perodo de inversin de 25 aos, considerando la eliminacin del retraso acumulado en conservacin en comparacin con la situacin actual, se demostr una relacin beneficio-costo de 5.74, muy superior a las relaciones beneficio-costo de entre 2 y 4 consideradas como muy rentables por el Departamento de Transportes. Se espera que las inversiones generen beneficios que incluyen ahorros de energa (33%), reduccin de los accidentes con lesiones personales (12%), reduccin de la delincuencia debido a un mejor alumbrado pblico (20%) y reduccin de reclamaciones por accidentes (25%).

Fuente: London Borough of Hounslow (2012)

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La conservacin del drenaje es cada vez ms importante, ya que la frecuencia e intensidad de las lluvias fuertes est aumentando. Una planificacin efectiva de la conservacin de los sistemas de drenaje, antes, durante y despus de la temporada de lluvias e inmediatamente despus de tormentas muy intensas ayuda a aliviar los defectos y a prevenir la degradacin. En los pases del frica subsahariana, es frecuente que las obras de drenaje no se desazolven antes de la temporada de lluvias, lo que provoca daos extensos a las vas y como consecuencia reparaciones urgentes ms extensas y costosas (Tribunal de Cuentas Europeo, 2012). El cuadro 9 describe algunas experiencias recientes de Europa Oriental.

Las temperaturas extremadamente altas tambin repercuten en la conservacin de las vas. Los puentes resultan afectados por los mayores esfuerzos trmicos en las juntas de dilatacin, los pavimentos asflticos pueden deformarse prematuramente y los riegos de sello pueden volverse resbalosos por el derretimiento del asfalto y provocar grandes interrupciones y molestias al trfico, adems de requerir reparaciones adicionales. Esta es una preocupacin importante en pases como Australia, donde el 90% de los caminos rurales asfaltados cuentan con una capa asfltica delgada (Taylor et al 2010).

cuadro 8 - qu tan rentable es la vialidad invernal?

Despus de una serie de inviernos rigurosos en Inglaterra y Gales, el Departamento de Transportes encarg un informe sobre adaptacin invernal para examinar los beneficios econmicos de la vialidad invernal en trminos de:

Prdida de produccin econmica, si la gente no puede ir a trabajar. Tiempo perdido por las personas debido a viajes retrasados y perdidos. Colisiones adicionales de vehculos en las carreteras. Costos de personal y de servicios sanitarios debido a resbalones, tropezones y cadas que

causan lesiones personales.

El anlisis mostr que, en promedio, en Inglaterra se registr un beneficio anual de alrededor de 1,200 millones de euros gracias a la aplicacin de recursos suficientes a la vialidad invernal durante un invierno duro. Para las autoridades viales inglesas, el costo del servicio de vialidad invernal se ha estimado en unos 190 millones de euros anuales, lo que sugiere una relacin beneficio-costo de entre 5 y 10.

Fuente: Quarmby, Smith, & Green (2010)

cuadro 9 - experiencias recientes de inundaciones en europa central y oriental

La cada vez mayor variacin del clima en Europa ha provocado un nmero creciente de inundaciones graves en las ltimas dcadas (por ejemplo, en las cuencas de los ros Danubio, Odra y Elba). Se ha comprobado que las peores inundaciones son las repentinas, que en Europa Central y Oriental suelen ocurrir sobre todo en ciertas zonas muy lejos de los principales ros. Segn las predicciones sobre el cambio climtico, es probable que en Europa aumente el nmero de inundaciones repentinas en el futuro.

Los sistemas de prediccin de las inundaciones requieren colaboracin intersectorial, y la Administracin de las Carreteras juega un papel clave. Viajar por carreteras inundadas no es seguro y el pblico necesita advertencias de trfico oportunas. El drenaje debe ser adecuado para hacer frente a las inundaciones. La respuesta ante cualquier episodio de este tipo debe ser eficiente y eficaz para que el transporte pueda recuperar la normalidad lo antes posible. Todos estos aspectos tienen que considerarse como parte de la conservacin de las carreteras.

Extrado de: Programa Asociado de Administracin de Inundaciones (2007)


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En resumen, los responsables de la conservacin vial enfrentan retos significativos para adaptar sus prcticas al clima prevaleciente, sobre todo cuando se producen cambios climticos sbitos y severos. Con el aumento previsto de los fenmenos meteorolgicos extremos en todo el mundo, la necesidad de reducir la vulnerabilidad de las carreteras es cada vez mayor, por lo que se requiere aumentar su resistencia adoptando las mejores prcticas de conservacin vial.

4.5. importAnciA de lA conservAcin preventivA

Toda conservacin puede ser descrita como preventiva, ya que su objetivo es ahorrar costos futuros. Sin embargo, en muchos pases, el trmino conservacin preventiva se utiliza para designar trabajos de conservacin orientados a mitigar riesgos futuros o a extender la vida til del activo, no a reparar defectos existentes. La conservacin preventiva es cada vez ms importante por el cambio climtico (Seccin 4.4, pgina 19), pero tambin es particularmente relevante para carreteras construidas en terrenos difciles.

El tipo de suelo puede afectar la prescripcin del tratamiento de conservacin ms adecuado, pero influye an ms en el diseo inicial. Sin embargo, la topografa y el riesgo ssmico pueden tener implicaciones significativas para la asignacin del presupuesto de conservacin.

La conservacin de vas en zonas montaosas no es fcil de cuantificar. Los deslizamientos de tierra son noticia de primera plana cuando interrumpen la circulacin y requieren grandes inversiones para reconstruir las carreteras. El Cuadro 10 proporciona algunos ejemplos de lo delicado que pueden resultar los deslizamientos de tierra en redes viales.

cuadro 10 - la incertidumbre de los deslizamientos de tierra y la conservacin proactiva de las vas

La gestin de las redes de carreteras en las que pueden ocurrir deslizamientos de tierra requiere comprender los riesgos y peligros que stos involucran. Cuando las consecuencias de estos riesgos son graves, es necesario realizar extensas operaciones de auscultacin y vigilancia. Un estudio reciente para la Repblica Democrtica Popular de Laos (Hearn et al, 2008) inform que:Aunque el riesgo de los deslizamientos de tierra en las carreteras de montaa de Laos parecen ser relativamente bajos en comparacin con otros pases asiticos, hay razones tcnicas y econmicas que justifican el desarrollo de un programa de gestin de taludes. Una evaluacin de los costos de reparacin de los deslizamientos de tierra lleva a concluir que la importancia econmica de la inversin es marginal. Sin embargo, al considerar los costos de los retrasos del trnsito, se fortalece el caso de aumentar las inversiones para mejorar la gestin de los taludes.Estos anlisis no toman en cuenta los impactos sociales o polticos derivados de la interrupcin del acceso. A menudo, la garanta de contar con un acceso permanente no es negociable, por lo que la cuestin se reduce a seleccionar la opcin ms econmica para mantener la ruta abierta.En la red vial nacional de Escocia, se analiz la situacin de una zona en la que el riesgo de deslizamientos de tierra es continuo y en la que stos ocurren ocasionalmente. El acceso proporcionado en esta ruta es estratgico; si se interrumpe, hay que desviarse alrededor de 80 kilmetros. De las tres opciones preferidas para proporcionar un acceso continuo, la opcin de conservacin proporcion una relacin beneficio-costo de 0,43. Aunque este valor es inferior a la unidad e indica que se trata de una inversin de bajo rendimiento, sin embargo resulta ser entre 4 y 10 veces ms favorable que cualquiera de las dos opciones de nueva construccin que se analizaron. La moraleja es que si el acceso es esencial, entonces la opcin de conservacin es la mejor - por un buen margen (Jacobs, 2013).

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En zonas ssmicas, los administradores de carreteras deben considerar la adopcin de acciones de conservacin que ayuden a mitigar los inevitables riesgos ssmicos. Si se llevan a cabo con antelacin, estas acciones pueden reducir el nivel de los daos, incluyendo accidentes y prdida de vidas. El Cuadro 11 presenta algunos ejemplos.

5. lA inversin en conservAcin viAl debe AdministrArse AdecuAdAmente

5.1. justificAcin de lA gestin de Activos

Para que la conservacin vial sea a la vez eficaz y sustentable, hay que tomar en cuenta una serie de factores tcnicos, administrativos e institucionales. A nivel internacional existe un consenso respecto a la necesidad de adoptar un enfoque de gestin de activos para el mantenimiento vial. En los ltimos aos se han formulado diversas recomendaciones sobre el tema desde el Foro Internacional del Transporte - International Transport Forum (Crist et al, 2013), la Asociacin Americana de Oficiales Estatales de Carreteras y de Transporte (American Association of State Highway and Transportation Officials - AASHTO, 2011), el Manual Internacional de Gestin de Infraestructuras (International Infrastructure Management Manual - IIMM, 2011) y la norma internacional ISO 55000 (International Standards Organisation, 2014).El objetivo global de la gestin de activos puede formularse como sigue: optimizar el nivel de servicio prestado por la infraestructura durante su ciclo de vida (Crist et al, 2013). Los aspectos fundamentales que sustentan todos los enfoques de la gestin de activos, basados en evidencia proveniente de estudios de casos, ilustran los beneficios reales que se obtienen al

cuadro 11 - importancia de la conservacin preventiva en zonas ssmicas

El terremoto de Northridge en Los ngeles en 1994 registr 6,7 en la escala de Richter. Caus graves daos y problemas y se cobr 57 vidas. La evaluacin del evento y sus impactos en las estructuras de las autopistas culmin en un reporte (Cooper et al, 1994) que seal lo siguiente con respecto a la importancia de la conservacin de los puentes existentes: El refuerzo [de las estructuras existentes utilizando el presupuesto de conservacin] aumenta su resistencia ante sismos.... Aunque estos refuerzos no son infalibles, de nuevo redujeron las fallas estructurales y los daos. El informe demuestra la importancia de la conservacin a largo plazo y recomienda que las Administraciones de carreteras:

reevalen sus prioridades de refuerzo en funcin de las lecciones aprendidas de este evento ; establezcan y capaciten equipos de personal con experiencia en evaluacin de daos antes

de que ocurra el desastre. Disponer de equipos de expertos y de proteccin civil multidisciplinarios marca diferencias para la recuperacin. Por ejemplo, Caltrans utiliza un equipo de dos personas compuesto por un diseador de puentes y un ingeniero experto en conservacin para evaluar rpidamente la gravedad de un puente daado y preparar una evaluacin preliminar de las necesidades por atender para volver a abrirlo. Por lo general, despus de un terremoto de intensidad moderada es necesario revisar cientos de puentes, por lo que resulta esencial capacitar por anticipado a estos equipos de trabajo.

Conclusiones similares se han extrado del terremoto de 2011 en Christchurch, Nueva Zelanda (Wood, 2012), as como del Gran Terremoto de ese mismo ao en Japn oriental (Ministerio de Infraestructura, Transporte y Turismo, 2013). El mensaje es que los sismos no se pueden evitar, pero que su impacto puede mitigarse otorgando dando la debida consideracin a la conservacin y la explotacin previas.


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adoptar un enfoque de gestin de activos. La figura 3 proporciona una visin general del enfoque de gestin de activos y plantea la estructura del resto de esta seccin.

establecer y gestionar niveles de servicio adecuadosLos beneficios sociales, ambientales y econmicos del transporte carretero deben incentivar la fijacin de niveles de servicio, y como parte del proceso debe tenerse en cuenta la opinin pblica, que siempre es muy favorable a una conservacin eficaz y adecuada de las vas. El Cuadro 12 muestra que el pblico valora la conservacin incluso por encima de la construccin de carreteras nuevas.

Figura 3 - Enfoque de la gestin de activos (Crist et al, 2013)

cuadro 12 - qu prefiere el pblico conservacin o nueva construccin?

En Canad, la encuesta de satisfaccin de los usuarios de la provincia de Nueva Escocia mostr que la falta de conservacin de las vas fue el tema de mayor preocupacin para los usuarios de las carreteras, por delante de cuestiones como la construccin de nuevos carriles y la oposicin al peaje en las autopistas (Mills, 2010).

En el Reino Unido, durante la campaa electoral nacional de 2010, la Fundacin RAC pregunt a la gente cules deberan ser las prioridades del gobierno entrante en materia de transporte. Ms del 58% contest: el estado de las carreteras y los pavimentos; en segundo lugar, el 46% contest reducir el costo de la conduccin; las tarifas del transporte pblico ocuparon un lugar de menor importancia y desarrollar un nuevo tren de alta velocidad slo fue identificado como prioritario por el 3%(Fundacin RAC, 2010). De manera anloga, encuestas levantadas entre los usuarios de las redes nacional y local revelan que lo que ms desea el pblico es una buena conservacin de las vas (HMEP, 2012).

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Las autoridades carreteras deben establecer requisitos de servicio claros para que los fondos destinados a la conservacin se inviertan all donde los usuarios y el pblico ms los necesiten. Estudios internacionales acreditan la importancia de establecer diferentes niveles de servicio para distintos componentes de la red (Administracin Federal de Carreteras [Federal Highway Administration - FHWA], 2011 y Ward et al, 2012). En Estados Unidos, la FHWA (FHWA, 2009) plantea diferentes niveles de servicio en funcin del uso de la red vial pavimentada y, por ejemplo, Noruega establece tres niveles de conservacin que se determinan sobre todo en funcin del nivel de trfico de las vas.

conocimiento del patrimonio y su nivel de utilizacinUn conocimiento adecuado del patrimonio vial, su extensin, funcionamiento y condicin, as como del nivel y el tipo de uso (por ejemplo: volumen de trfico y tipo de usuarios) es fundamental para tomar decisiones racionales. Son muchas las autoridades carreteras que reportan una mejor toma de decisiones gracias a los esfuerzos por disponer de mejor informacin sobre los activos carreteros.

Por ejemplo, Namibia instal un importante sistema de informacin de carreteras en 2000 y como resultado ha logrado importantes mejoras en su toma de decisiones (Autoridad de Carreteras de Namibia - Namibia Roads Authority, 2009). La Administracin de Carreteras de Baviera ha destacado algunas innovaciones en la adquisicin y procesamiento de informacin acerca de condiciones y desempeo de la red que han generado mejores decisiones basadas en un conocimiento ms preciso de sus activos (Autoridad de Construccin de Baviera - Bavarian Building Authority, 2011).

programa basado en slidos procesos de planificacin y una buena gestin de riesgosLa figura 1, pgina 12 ilustra la necesidad de que la conservacin sea oportuna. La progresin del deterioro, las opciones de rehabilitacin y su programacin oportuna, junto con otros requerimientos operativos, varan en funcin del tipo de activo y de su entorno. Por tanto, se requiere:

conocer con detalle los ciclos de vida de cada tipo de activo, con base en la medicin de su estado y su desempeo y en la prediccin de su comportamiento futuro a travs de modelos como el HDM-4 (HDMGlobal, 2014) ;

conocer con detalle los riesgos. La medicin del estado y el desempeo de los activos slo aborda un aspecto de la decisin de conservacin. Todas las decisiones estn relacionadas con el nivel de riesgo que puede tolerar la Administracin de Carreteras. Un activo en malas condiciones puede no requerir una conservacin inmediata si el riesgo de un mayor deterioro en un futuro previsible es limitado y si el fallo del activo tuviera efectos reducidos sobre los usuarios de la carretera. Para stos, el riesgo ms importante es la seguridad vial, pero una Administracin de Carreteras tambin debe considerar otros riesgos (por ejemplo, capacidad, reputacin, etc.) El Cuadro 13 ilustra el enfoque sobre gestin de riesgos que han adoptado los Pases Bajos ;

la conservacin vial y sus necesidades de operacin deben ser consideradas desde la etapa de construccin. Por lo general, las decisiones que se toman al construir el activo pueden tener consecuencias significativas en los costos futuros para el usuario y para la Administracin de Carreteras ;

procesos adecuados de gestin de operaciones. Las redes viales requieren una planificacin logstica y un seguimiento avanzado de la operacin en tiempo real para asegurar la


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eficiencia de la red. Por ejemplo, la gestin ineficaz de incidentes en redes con mucho trfico, puede provocar consecuencias indeseables para los usuarios, como accidentes o retrasos.

comprensin del valor del activoLa Seccin 1.1, pgina 7 muestra la importancia y el valor de la red vial y la Seccin 2.3 describe cmo afecta las cuentas pblicas del Estado. El conocimiento de cmo se deprecia el valor del activo proporciona un vnculo con el proceso de toma de decisiones financieras. La tasa de depreciacin se relaciona directamente con el envejecimiento o deterioro del patrimonio vial y con el nivel de conservacin realizado en la red.

esfuerzo por mejora continuaLas mejores prcticas en materia de gestin de activos apuntan a que sta se incorpore a la cultura de las administraciones de carreteras. Gestionar activos no slo implica implementar sistemas y procesos como un proyecto o iniciativa de mejora que se realiza por nica vez. La implementacin debe considerarse tan slo como un primer paso; los beneficios a largo plazo se obtendrn mediante el desarrollo continuo y el perfeccionamiento sistemtico de tales sistemas y procesos. Las auditoras y las revisiones peridicas suponen un reto para la organizacin y promueven esa mejora continua.

5.2. necesidAd de un mAyor Apoyo institucionAl

En 1998, el Banco Mundial public un influyente informe favorable a la realizacin de reformas en la gestin del sistema carretero (Heggie y vickers, 1998), el cual se centraba principalmente en la conservacin de la red vial. El informe se apoyaba en experiencias tanto de pases desarrollados como de pases en vas de desarrollo y recomendaba enfoques ms amplios provenientes de la industria y del sector financiero. En el informe se identific la necesidad de contar con cuatro mdulos bsicos sin los cuales no tendra xito la implantacin del enfoque de gestin de activos resumido en la seccin 5.1, pgina 22.

cuadro 13 - contabilidad del impacto total de la conservacin de las vas

En los Pases Bajos, los anlisis de los gastos de conservacin tienen en cuenta aspectos tcnicos como confiabilidad, disponibilidad, conservacin y seguridad, as como aspectos no tcnicos como seguridad, salud, medio ambiente, economa y poltica. La autoridad de carreteras utiliza un proceso definido para mostrar el rendimiento previsto de la red e indicar los efectos de cambios en la financiacin de la conservacin. Esto permite que el Gobierno (es decir, los polticos) considere las necesidades y los riesgos de usuarios y grupos interesados al decidir qu tantos recursos destinar a la conservacin vial.

Sin embargo, estos procedimientos de medicin del desempeo suelen depender de un indicador general y deben usarse con cuidado para evitar concentrarse slo en cambios significativos en algunos aspectos y por lo tanto cometer errores en la asignacin de los presupuestos de conservacin. En Holanda, este riesgo se maneja mediante un Acuerdo de Nivel de Servicio entre el Ministerio y la Autoridad Vial, Rijkswaterstaat, a travs del cual se garantiza que la red se gestione para cumplir con los objetivos estratgicos del gasto y a la vez atender los intereses de los usuarios de la carretera y los de otras partes interesadas.

Fuente: Rijkswaterstaat (2009)

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mantener un flujo estable de recursos, establecer la propiedad del sistema con una activa participacin de los usuarios de la

carretera, asignar claramente las responsabilidades, promocionar la gestin comercial.

Desde entonces, muchos pases han avanzado en la consecucin de estos objetivos (vase Foster et al, 2011). La experiencia acumulada, en particular con relacin a la conservacin vial permite plantear cuatro lecciones clave.

la asignacin de fondos debe ser estable y oportunaLos procesos de asignacin de recursos a carreteras y el impacto del lento desembolso de los fondos, que provoca retrasos o incluso prdida de recursos en el ciclo presupuestario, han sido bien documentados en estudios internacionales (por ejemplo, Naciones Unidas [2005]). Aun cuando los recursos sean suficientes, si se asignan o se entregan con el ao muy avanzado, se pierde la oportunidad de llevar a cabo los trabajos de conservacin. Tambin puede ser imposible invertir los recursos autorizados al ritmo requerido.

En Inglaterra, haciendo referencia a la gestin de la red nacional de carreteras por parte de la Agencia de Carreteras, el Departamento de Transporte inform lo siguiente: Sin tener una idea clara de sus futuros recursos, la Agencia no ha sido capaz de planificar la eficiente gestin futura de su red vial y esto a su vez ha limitado las opciones de crear empleos y reducir los precios (Departamento de Transporte, 2013b).

La instrumentacin de fondos viales puede resultar ventajosa para abordar estas cuestiones, pero requiere significativos apoyos institucionales y de gestin. En el mundo en desarrollo, pases con fondos viales de segunda generacin bien fondeados, han demostrado ser mejores para captar recursos para la conservacin vial. Los sistemas de peaje ofrecen otra opcin que se ha adoptado con xito en muchos pases, pero slo se puede aplicar en una parte de la red. Al proponer cambios institucionales, es imprescindible considerar el origen y la administracin de los recursos, as como identificar al responsable de manejarlos.

la legislacin viaria debe complementar la funcin de la conservacin vialLa legislacin aplicable al sector vial debe ser apropiada y se debe vigilar su cumplimiento. La operacin y el desempeo de la red son regidas por el marco legal. Por ejemplo, dado que el trnsito es una de las principales causas del deterioro de las carreteras, ste puede retrasarse mediante la aplicacin adecuada de la legislacin y el control de los niveles autorizados de carga vehicular. As, por ejemplo, Japn ha modificado recientemente su legislacin para asegurar que la conservacin de las carreteras se lleve a cabo de manera adecuada. La ley obliga a las autoridades viales a efectuar inspecciones de las carreteras para identificar sus requerimientos de conservacin. Adems, la modificacin a la ley permite que el gobierno central preste asistencia tcnica a los gobiernos locales.

La legislacin tcnica no es el nico requisito para garantizar que la inversin en la conservacin de las vas generar valor. Por ejemplo, est demostrado que la corrupcin perjudica severamente a la conservacin por el aumento del costo de los servicios (Snaith y Khan, 2008).


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los recursos destinados a la conservacin deben ser suficientesEn los ltimos aos, en muchos pases se han producido cambios importantes a favor de la subcontratacin de la gestin de carreteras. Estos cambios requieren que el personal de la Administracin de carreteras adquiera habilidades diferentes (por ejemplo, experiencia en la atencin a clientes y en la gestin de los proveedores que aportan la mayor parte del conocimiento tcnico). En muchas organizaciones est surgiendo la preocupacin de que la memoria institucional se est perdiendo como resultado de tales cambios. El reto ms significativo lo enfrentan los responsables de las redes de carretera

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