Construyendo un atlas para la gestión. Perspectiva ... · 5.1. Gestión Integrada de Zonas Costeras y políticas públicas de la Junta de Andalucía: mapa político, el pri-mer mapa

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5. Construyendo un Atlas para la Gestión. PerspectivaInstitucional del litoral de Andalucía

El concepto de estrategia se ha interpretado en sentidoestricto como la forma de alcanzar un objetivo en un entornoadverso, cambiante o incierto. En este caso, el objetivo es alcan-zar el equilibrio entre la conservación de los valores socioam-bientales del litoral andaluz y sus necesidades de desarrolloeconómico, todo ello desde dentro de las funciones de una graninstitución pública como es la Junta de Andalucía. De ahí el sen-tido corporativo inherente a la Estrategia Andaluza de GestiónIntegrada de Zonas Costeras.

Pero, como en cualquier estrategia, resulta imprescindiblecontar con el mejor conocimiento posible de lo que ocurre den-tro de la propia institución. Para ello se han identificado los diezaspectos más relevantes de la gestión en el ámbito público quese presentan como el “Atlas para la Gestión Integrada de ZonasCosteras”. Dichos aspectos, reconocidos como los mapas quecomponen el Atlas, deben servir para comprender un sistemaadministrativo complejo.

No debe olvidarse que se trata, en lo fundamental, de un pro-ceso de gestión dentro del ámbito público de actuación. Y comotal, tiene que abordar aquellos aspectos que le son de impres-cindible conocimiento para la gobernanza de las zonas costeras:políticas específicas, normativa, reparto de responsabilidades,

instituciones, instrumentos, recursos, formación y capacitación,mecanismos de coordinación y cooperación, recursos, informa-ción y conocimiento, formación, participación, etc.

5.1. Gestión Integrada de Zonas Costeras y políticaspúblicas de la Junta de Andalucía: mapa político, el pri-mer mapa

La gestión del litoral se inscribe dentro del marco de las polí-ticas públicas que operan al servicio del desarrollo sostenible deestos ámbitos geográficos. De esta manera, la GestiónIntegrada de Zonas Costeras, como interpretación específica deun determinado modelo de gestión pública, se identifica en granmedida con el concepto de gobernanza.

A lo largo de la breve historia de la política autonómica, losproblemas ligados a los recursos forestales y al agua son losque mayor interés han despertado en nuestros representantespolíticos. El litoral ha ocupado un lugar muy secundario en estesentido. Probablemente porque no se ha interpretado como unúnico recurso, o porque ha sido imprescindible para consolidarel modelo de desarrollo andaluz; muy ligado, por cierto, a lasactividades turísticas, de ocio y recreo.

Todo hace pensar, siguiendo la lógica de nuestras políticasreactivas, que la amenaza real de desaparición del litoral puedejustificar que, en un futuro más o menos próximo, éste se erija

5 CONSTRUYENDO UN ATLAS PARA LA GESTIÓN. PERSPECTIVA INSTITUCIONAL DEL LITORAL DE ANDALUCÍA

Criterios para la Estrategia Andaluza de Gestión Integrada de Zonas Costeras57

en el tercer recurso-problema de interés para Andalucía. Pero,hasta la fecha de 2004, hay que reconocer que el espacio litoral ysus recursos, tomados en conjunto, como un todo unitario, no hasido un problema al que se le haya concedido prioridad.

Los cambios detectados en los mensajes políticos se identifi-can, todavía, con un enfoque sectorial. Las actividades en el lito-ral, o sus recursos, se inscriben en la agenda política de bastantesresponsables del ejecutivo andaluz: de Obras Públicas yTransportes, de Turismo, de Medio Ambiente, de Agricultura yPesca, de Cultura, etc. Cada uno de ellos expone uno o variosproblemas específicos: incumplimiento de la normativa urbanís-tica en los municipios litorales, inadecuación de algunos destinosturísticos en la costa, necesidad de la gestión ambiental del litoralandaluz, crisis de los recursos pesqueros, conocimiento incom-pleto del patrimonio arqueológico sumergido…

Lo anterior se traduce en propuestas concretas que, aunque nodejan de abordarse a través de llamamientos a la coordinación yla cooperación, se siguen interpretando (con pocas excepciones)en clave sectorial: crecimiento urbanístico ordenado en el litoral,recualificación de destinos turísticos litorales, nuevo modelo degestión ambiental litoral, regeneración de los caladeros andalu-ces, inventario del patrimonio cultural sumergido, etc. Incluso enproyectos específicos: Pacto Andaluz por el litoral desde laConsejería de Turismo Comercio y Deporte, Programa de Gestión

para el Medio Marino de la Consejería de Medio Ambiente,declaración de las primeras Reservas de Pesca de Andalucíadesde la Consejería de Agricultura y Pesca, Plan Andaluz deArquitectura Defensiva de la Consejería de Cultura, en el que seincluyen las torres de almenara y los baluartes costeros, etc.

Sólo algunas de las políticas públicas expuestas concretaronplanes o estrategias que afectan de forma importante al litoral(Consejerías de Turismo, Comercio y Deporte, de Medio Ambientey Agricultura y Pesca), y eran menos aún las que se expresaron enclave de integración intersectorial (Turismo y Medio Ambiente).Por último, la Consejería de Turismo ha interpretado la necesidadde salir de su ámbito administrativo, para enfrentarse a los pro-blemas que reconoce en su campo de responsabilidades. Para ellopropone alianzas estratégicas concretas, que buscan la mismatransversalidad que otras Consejerías, basadas en la coordinacióny cooperación con las instituciones competentes, pero concreta supropuesta en las de “ordenación del territorio, uso del agua, espa-cios protegidos, cultura, etc.” Es quizás un buen ejemplo de polí-tica pública integradora que llega a un cierto nivel de concreción ycompromiso.

Debido a su trascendencia para la Gestión Integrada de ZonasCosteras, resulta imprescindible mencionar, de nuevo, la intere-sante iniciativa que el Grupo Socialista del Parlamento Andaluztuvo en el Pleno del 1 y 2 de junio de 2005. En dicho pleno se



aprueba una Proposición no de ley para promover un proyectoandaluz relativo a la gestión integrada de zonas costeras, quesuponga liderar a nivel nacional la estrategia de las mismas mar-cada por las directrices comunitarias, y que a su vez permita aAndalucía posicionarse ante la futura Directiva Europea sobregestión integrada de zonas costeras, poniendo en valor losesfuerzos en conservación y desarrollo sostenible que la Junta deAndalucía viene desarrollando en nuestro litoral.

Con esta “Proposición no de ley relativa a la gestión integradade zonas costeras”, dirigida al Consejo de Gobierno, elParlamento Andaluz legitima, todavía más, las futuras actuacio-nes que la Junta de Andalucía decida emprender con objeto demejorar el modelo andaluz de gestión en el litoral.

Lo expuesto permite obtener algunas conclusiones: La primeraen la que no hay una política de gestión integrada costera ymarina explícita y bien definida aunque recientemente, han sur-gido importantes iniciativas políticas para la Gestión Integrada deZonas Costeras. Éstas no han fructificado, todavía, pero hacenalbergar esperanzas fundadas de que se asiste al inicio de laquiebra del modelo de gestión vigente. Y es que el litoral empiezaa estar presente en la mayor parte de las políticas públicas anda-luzas; eso sí, a través de una aproximación sectorial, y sin llegar aadquirir el protagonismo de otros recursos que, históricamente,han concentrado los esfuerzos de nuestras instituciones públicas.

También conviene realzar el importante hecho de que existaabsoluta legitimidad democrática para desarrollar un proyectoandaluz sobre Gestión Integrada de Zonas Costeras: El propioParlamento Andaluz ha instado al Ejecutivo a llevarlo a cabo.

Por último, se destaca otro aspecto novedoso, y absolutamentepositivo, observado al menos en los discursos políticos: el sentidode gobernanza que adquiere de forma progresiva la acción degobierno en Andalucía. Esto, aunque no se observa para el litoralde forma exclusiva y sí de una forma genérica, impregna casitodas las propuestas políticas del gobierno. Conceptos clavecomo coordinación, cooperación, participación, transparencia, etc.son mencionados de forma reiterada acompañando a las directri-ces para la acción política. Ello es especialmente valioso para ellitoral, pues este es uno de los escenarios políticos más comple-jos que pueda imaginarse por el elevado número de administra-ciones competentes, de instrumentos reglamentarios, de agentessociales e institucionales, de intereses distintos y a veces contra-dictorios, etc.

5.2. Normativa para la gestión del litoral y sus recursos:un mapa con las reglas del juego

La normativa estatal que más interesa a la gestión de nues-tras zonas costeras es sin duda la Ley 22/88 de Costas, puesafecta, de manera determinante, a ciertos espacios, actividades



o recursos (DPMT, puertos comerciales, etc.) y ofrece un marcojurídico para la cooperación entre la Comunidad Autónoma deAndalucía, la Administración General del Estado (Convenios,Acuerdos, etc.) y la administración local.

También el Real Decreto 1302/1986 de Evaluación de ImpactoAmbiental, es una referencia legislativa importante para las acti-vidades humanas en las zonas costeras. Su modificación en 2000cita de forma explícita las “Zonas Costeras” como áreas geográfi-cas de sensibilidad ambiental y, por tanto, es preciso prestarespecial atención a la capacidad de carga del medio natural.

Otras referencias normativas de la Administración General delEstado son: Ley 27/2006, por la que se regulan los derechos deacceso a la información, de participación pública y de acceso a lajusticia en materia de medio ambiente; Real Decreto 258/1989,sobre vertidos de sustancias peligrosas desde tierra al mar; RealDecreto 2510/1977, sobre trazado de Líneas de Base Recta; Ley10/1977, sobre Mar Territorial, etc.

De las responsabilidades transferidas por el Estado a laComunidad Autónoma de Andalucía se deriva una estructura nor-mativa propia, existiendo un importante cuerpo legal que afectadirecta, o indirectamente, a la gestión de las zonas costeras. Cabemencionar, por su trascendencia para la ordenación del territorio,el Decreto 118/1990 en el que se aprueban las DirectricesRegionales del Litoral de Andalucía. Este, a pesar de ser un instru-



mento legal con grandes posibilidades, ha sido realmente pocoeficaz.

Entre las numerosas leyes vigentes, con algún interés para laGestión Integrada de Zonas Costeras, cabe mencionar las siguien-

tes: de Ordenación del Territorio, de Ordenación Urbanística,Patrimonio Histórico, Espacios Naturales Protegidos, AguasLitorales, Pesca, Acuicultura y Marisqueo, Puertos Deportivos,Turismo, etc. Si bien desde organismos y programas internaciona-les (Consejo de Europa, Unión Europea, Naciones Unidas) se instaa la aprobación de un texto normativo adaptado a las necesidadesde la Gestión Integrada de Zonas Costeras, en Andalucía no existeningún instrumento normativo de estas características.

Respecto a las leyes de Ordenación Urbanística y de

Ordenación del Territorio conviene hacer algún comentario. En laprimera, y de manera explícita, se mencionan ciertas medidas ycautelas con respecto a las áreas litorales, especialmente paralas Zonas de Servidumbre de Protección y de Influencia del

Dominio Público Marítimo Terrestre, en el sentido de destinar losterrenos a “espacios libres de uso y disfrute público”.

Sobre la segunda, resulta evidente que ésta no puede ser cata-logada como ley sectorial. Pero tampoco es, en sentido estricto, elinstrumento más adecuado para la Gestión Integrada de ZonasCosteras debido a que, tanto desde un punto de vista formal comoen la práctica, sólo actúa sobre el espacio terrestre. De todas for-mas es, junto a las de carácter ambiental, una de las que más ymejor pueden influir en la definición de un modelo más integrado

de gestión de áreas litorales. Otra reflexión respecto de la normativa sugiere la conveniencia

de armonizar, actualizar o desarrollar varios instrumentos legalesexistentes con incidencia en el litoral andaluz: Directrices

Regionales del Litoral, Ley de Ordenación del Territorio, Ley deOrdenación Urbanística, Ley de Espacios Naturales Protegidos,Decreto de autorización de usos en Zona de Servidumbre deProtección del DPMT, etc. Especialmente este último, cuyas com-petencias radican en la Consejería de Medio Ambiente, necesitaconcretar mucho más sus criterios de gestión.

Como era de esperar tampoco hay, en el ordenamiento jurrídicoespañol o andaluz, normativa específica para la Gestión Integradade Zonas Costeras en la escala local. Y no olvidemos que en algu-



nas normativas de otros países se contempla la posibilidad delPlan Municipal de Gestión Costera. En general, nuestras normasmunicipales y ordenanzas están muy vinculadas a ciertos servi-cios urbanos como el control de la contaminación acústica, ges-tión de residuos sólidos, abastecimiento y saneamiento del agua,etc. Pero la gestión integrada tiene en la escala local un interlocu-tor ineludible. Entre otras razones porque, además de las compe-tencias que la Ley de Régimen Local atribuye a losAyuntamientos, tanto la del Suelo como la de Costas les recono-cen una serie de competencias vinculadas a la planificación de losusos del suelo y a las playas, respectivamente.

Puede concluirse que Andalucía no dispone de una legislaciónespecífica para la Gestión Integrada de Zonas Costeras. Ningunode los numerosos instrumentos reglamentarios vigentes permitela gestión integrada del litoral. Tampoco resultaría incoherente laexistencia de una base legal para la gestión de las áreas litoralesque sea sencilla, con capacidad de adaptarse a nuestra estructuraadministrativa y competencial, y a diferentes realidades físico-naturales, que regule los incentivos para el acercamiento común ametas compartidas, que tenga un carácter voluntario, etc.

5.3. Reparto de responsabilidades en la gestión del litoralde Andalucía: un mapa temático

En España las funciones públicas relacionadas con la Gestión

Integrada de Zonas Costeras están repartidas entre las diferen-tes escalas territoriales de administración: AdministraciónGeneral del Estado, Comunidad Autónoma y AdministraciónLocal. La Comunidad Autónoma de Andalucía ostenta competen-cias de enorme trascendencia para la Gestión Integrada deZonas Costeras que se recogen en el nuevo Estatuto deAutonomía, destacan la ordenación del territorio y del litoral,urbanismo, gestión de recursos naturales, espacios naturalesprotegidos, puertos deportivos y pesqueros, patrimonio histó-rico, Zona de Servidumbre de Protección del Dominio PúblicoMarítimo Terrestre, vertidos, pesca en aguas interiores, acuicul-tura, marisqueo, etc.

El reparto y asunción de competencias no siempre se ha reali-zado de forma apacible. Además del contencioso generalizadoentre el Estado y la mayoría de las Comunidades Andalucía, araíz del texto original de la Ley 22/88 de Costas, y que terminóen el Tribunal Constitucional, se han sucedido otros muy signifi-cativos. En Andalucía algunos conflictos se han originado por lagestión de espacios protegidos costeros y marinos, desarrollán-dose en escenarios como el de Cabo de Gata, Doñana, Mar deAlborán, etc. Recientemente, el Tribunal Constitucional hafallado a favor de la Comunidad Autónoma de Andalucía en rela-ción con la gestión del Parque Nacional de Doñana. Las conse-cuencias no se hacen esperar y la Junta de Andalucía se ha



hecho cargo de la gestión directa de este Parque Nacional.Después de haber asumido la ahora denominada CuencaMediterránea, la Comunidad Autónoma de Andalucía hace lopropio con la gestión de la Cuenca Atlántica, que comprende los

cursos de agua que mayoritaria-mente desembocan

en esta parte del litoral andaluz. En el nuevo Estatuto deAutonomía se asume la competencia de nuestra mayor cuencahidrográfica: la del Guadalquivir. Ello constituye una oportunidadde ensayar otras fórmulas e instrumentos para una gestión másintegrada en el litoral andaluz; sobre todo si se piensa lo queimplica, para nuestro modelo de gestión, la Directiva Marco delAgua.

La Administración Local, por su parte, tiene competencias rela-cionadas con la gestión de residuos sólidos, planeamiento urba-

nístico, depuración de aguas residuales, limpieza, ordenaciónde actividades y seguridad en las playas, etc. Es posible

que no sean tan considerables en número pero sí en rele-vancia para la Gestión Integrada de Zonas

Costeras; sobre todo si se tiene encuenta que uno de los prin-

cipales vectores de pre-sión del litoral y sus

recursos llega, almenos enAndalucía, a través

del modelo dedesarrollo urba-

nístico. Como en

esta escala suelen darse situaciones de escasez crónica de recur-sos, humanos y económicos, parece interesante resaltar el papelque pueden jugar otras administraciones jurídicamente adscritasal régimen local. Nos referimos a las Diputaciones Provinciales.Es preciso pensar en su potencial función impulsora, dinamiza-dora o catalizadora de proyectos para el litoral. Las Diputacionespueden contribuir, con asesoramiento técnico o con ayuda finan-ciera, a que los entes locales pongan en marcha con el Estado,con la Comunidad Autónoma de Andalucía o con ambas al mismotiempo, iniciativas de interés compartido. Las Diputaciones dispo-nen de recursos pero no de competencias, mientras que los muni-cipios tienen ciertas responsabilidades para las que, con frecuen-cia, carecen de medios.

De lo expuesto se deduce que las competencias de laAdministración General del Estado, la Comunidad Autónoma deAndalucía y los Municipios, convergen en el mismo espacio físico.Ello induce a pensar que la interpretación del litoral como hipoté-tica unidad geográfica de gestión, choca frontalmente con unmodelo de administración basado en el reparto de funciones endiferentes escalas territoriales. Por lo tanto, esta gestión frag-mentada implica, a su vez, la necesidad imperiosa de coordina-ción y cooperación. Sobre todo porque es difícil concebir un pro-yecto integrado de gestión del litoral sin el concurso de los tresámbitos administrativos.



No se trata, sólo, de estrechar las relaciones entre los tresniveles territoriales de Administración. También dentro de lapropia Junta de Andalucía se precisa una labor mejor coordi-nada y más cooperativa. Las razones para ello descansan en elhecho de que las funciones públicas competencia de laComunidad Autónoma que interesan a la Gestión Integrada deZonas Costeras, no residen en una sola unidad de gestión.

En efecto, las responsabilidades de mayor interés para laGestión Integrada de la Zonas Costeras se reparten, comomínimo, entre cinco Consejerías: Medio Ambiente, ObrasPúblicas, Turismo, Agricultura Pesca y Cultura. En cualquier casolo anterior no significa que otras Consejerías no deban ser con-sideradas en cualquier proyecto de Gestión Integrada de ZonasCosteras. Al contrario. Piénsese en el papel tan destacado quepueden desarrollar otras Consejerías para determinadas funcio-nes (de Gobernación para la coordinación institucional, deInnovación para el aporte de ciencia y conocimiento, deEconomía y Hacienda para la planificación de un determinadomodelo económico, etc.).

Por otra parte, derivado del Derecho Internacional del Marexiste una distinción jurídico-administrativa básica entre AguasInteriores y Aguas Exteriores (Mar Territorial y Zona EconómicaExclusiva). En este sentido, la Comunidad Autónoma Andaluzaaplica sus competencias y ha desarrollado una normativa en las



primeras para las siguientes funciones: control de la calidad delas aguas litorales; regulación de la pesca marítima, marisqueoy acuicultura; planificación y gestión de Espacios NaturalesProtegidos; y conservación y manejo de especies marinas ame-nazadas.

En cambio, las Aguas Exteriores también pueden ser compe-tencia de la Comunidad Autónoma en el caso de la conservacióny uso de la biodiversidad del medio marino, aunque actualmenteno existe una normativa que lo regule. Esta situación se ha pro-ducido como consecuencia de la indefinición legislativa exis-tente.

En concreto, la Ley 4/1989 de Conservación de los EspaciosNaturales y de la Flora y Fauna Silvestre posibilita a lasComunidades Autónomas la gestión de los recursos naturalesmarinos en Aguas Interiores y Exteriores aunque ésta no hayadesarrollado una normativa específica.

Esta compleja situación, derivada de un medio natural diná-mico y complejo, requiere además fórmulas de cooperación ycoordinación institucional. Esta afirmación es clara cuando losespacios naturales y especies marinas están en aguas costerasde más de una Comunidad Autónoma, requieran la colaboraciónde la Administración estatal en labores de policía o deban inte-grarse con competencias sectoriales tanto de la Administraciónregional como estatal.

5.4. Instituciones andaluzas para la gestión de las áreaslitorales: un mapa de puntos de referencias

En Andalucía no existe una administración, institución odepartamento especializado en la gestión del litoral. De estaforma, el enfoque de la gestión de los asuntos litorales pierde sucarácter unitario, integrado, y singular.

No obstante, en algunas Consejerías de la Junta deAndalucía existen departamentos que tienen a su cargo cometi-dos muy específicos del litoral. Así, desde la Dirección Generalde Prevención y Calidad Ambiental (Consejería de MedioAmbiente) se gestionan los usos de la Zona de Servidumbre deProtección del Dominio Público Marítimo Terrestre, los vertidosal Dominio Público Marítimo Terrestre, etc. Desde la DirecciónGeneral del Medio Natural (Consejería de Medio Ambiente) sellevan los programas de gestión sostenible del medio marino. LaDirección General de Pesca y Acuicultura (Consejería deAgricultura y Pesca) es responsable de la pesca en aguas inte-riores, y acuicultura y marisqueo. La Dirección General deUrbanismo (Consejería de Obras Públicas y Transportes) ha cre-ado hace muy pocos años las Oficinas del Litoral en las provin-cias de Málaga y Cádiz (no son instituciones propiamente dichassino refuerzos de un determinado servicio). Para la gestión delpatrimonio cultural sumergido se ha creado el Centro deArqueología Subacuática (dependiente de la Consejería de





Cultura). También es reciente la creación de la AgenciaAndaluza del Agua (que acoge al Instituto del Agua deAndalucía, a la Dirección General de la Cuenca Atlántica, a laDirección General de la Cuenca Mediterránea, etc.).

En los organigramas de nuestras instituciones andaluzas tam-bién deberían ser objeto de atención las empresas públicas. Sucarácter operativo y su especialización las hace realmente inte-resantes de cara a la Estrategia Andaluza de Gestión Integradade Zonas Costeras. Entre otras cabe mencionar: EGMASA(Empresa de Gestión Ambiental), EPPA (Empresa Pública dePuertos de Andalucía), EPSA (Empresa Pública de Suelo deAndalucía), EPTA (Empresa Pública de Turismo Andaluz),Empresa Pública de Gestión de Programas Culturales, DAP(Empresa Pública Desarrollo Agrario y Pesquero), etc.

Otras dos novedades relacionadas con la organización institu-cional, de extremo interés para la Gestión Integrada de ZonasCosteras, son:

• En 2005 se adscribe, a la Dirección General deParticipación e Información Ambiental de la Consejería deMedio Ambiente, la coordinación facultativa de la ExperienciaPiloto para la Gestión Integrada de Zonas Costeras del Levantede Almería dentro del Plan de Acción del Mediterráneo.

• En 2006 se inician los trámites para la creación de unanueva unidad funcional dentro de la propia CMA: la del litoral y

medio marino. Esta unidad puede servir para incrementar lainterlocución con y entre las instituciones, facilitar el liderazgoinstitucional para determinadas actuaciones (especialmenteaquellas que requieran del concurso de varias Consejerías), per-mitir la continuidad en el tiempo de las iniciativas, se puedeconvertir en una referencia para los usuarios y otros administra-dores, hacer las veces de canal institucional de comunicación,etc. Aunque lo que verdaderamente le puede dar sentido es supapel de elemento estructurante, de facilitador, de punto focalpara emitir información específica y, sobre todo, su función alservicio de la coordinación y de la impulsión de proyectos decooperación.

Una de las funciones que preocupa más seriamente a losinterlocutores y agentes sociales e institucionales, es la impres-cindible coordinación y cooperación de las políticas públicas, dela actuación institucional frente al grave problema que repre-senta la desaparición del espacio y los recursos costeros enAndalucía.

Pero la coordinación y cooperación entre administraciones yusuarios no tiene porqué residir de forma exclusiva en fórmulaspredeterminadas. La Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de lasAdministraciones Públicas y del Procedimiento AdministrativoComún, brinda posibilidades que pueden utilizarse para abrirnuevos itinerarios. En dicha normativa se ofrecen caminos que

facilitan la cooperación entre administraciones; sobre todo entreel Estado y las Comunidades Autónomas, independientementedel sector al que pertenezcan, siguiendo el principio de lealtadinstitucional y el respeto de las competencias: se pueden crearórganos para la cooperación, se pueden firmar convenios decolaboración, incluso llegando a establecer planes o programasde carácter vinculante. Las relaciones entre las anteriores admi-nistraciones y la municipal se rigen por la legislación básica enmateria de Régimen Local.

Dicha cooperación ya tiene unos antecedentes históricos dig-nos de considerar. Las Conferencias Sectoriales que la Leydefine en su artículo 5º fueron pensadas para mejorar la relaciónentre la Administración General del Estado y las ComunidadesAutónomas, en aquellas materias en las que exista interrelacióncompetencial. Este instrumento, que proporciona soporte jurí-dico y administrativo a la cooperación entre instituciones públi-cas, debería ser tenido en cuenta como una posibilidad más deaumentar el nivel de entendimiento y de cooperación entre dife-rentes escalas territoriales de gestión pública.

También la Comunidad Autónoma de Andalucía debe explorarmecanismos innovadores para crear espacios de encuentroentre la Administración Regional y los Ayuntamientos. Y con-viene no olvidar que, en la experiencia internacional de GestiónIntegrada de Zonas Costeras, el incentivo a la libre participación



no está reñido con el escrupuloso respeto a las competencias decada institución.

5.5. Instrumentos para la gestión del litoral en Andalucía:un mapa de estrategías

Si bien en Andalucía no existe ningún instrumento específicopara la gestión integrada de sus zonas costeras, son numerososlos programas, planes y estrategias, elaborados por las distintasconsejerías, que inciden directamente en la gestión del litoralandaluz.

Entre los documentos estratégicos más importantes es nece-sario mencionar la Estrategia Andaluza de DesarrolloSostenible, el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, elPlan Andaluz de Medio Ambiente (2004-2010), el Plan Generalde Turismo y el Plan de Arquitectura Defensiva de Andalucía.Ninguno de ellos está específicamente pensado para un ámbitolitoral en el que se incluya el medio marino o se haga especialénfasis en la gestión de los recursos costeros. Tampoco contem-plan la necesidad de un nuevo modelo de gestión. No obstante,los tres primeros incluyen propuestas específicas y de crucialtrascendencia en los sentidos mencionados.

La Estrategia Andaluza de Desarrollo Sostenible. Agenda 21Andalucía, es uno de pocos instrumentos estratégicos de carác-ter integrado en Andalucía. Entre los contenidos que más direc-

tamente pueden relacionarse con la Estrategia Andaluza deGestión Integrada de Zonas Costeras se localizan en las ÁreasTemáticas “Conservación del mundo marino y costero y gestiónsostenible de sus recursos” y “Desarrollo integral del litoral”. Delas orientaciones acordadas, destacan las continuas llamadas auna mejor coordinación y mayor cooperación, que haga más efi-caz la función pública de protección y tutela del litoral. Pero tam-bién sobresale una interpretación más integrada del litoral:donde a la incorporación del medio marino en todas las políti-cas, planes y pro-gramas sectoriales,se añada la ordena-ción en profundidad(sobreentendidapara el ámbitoterrestre).Asimismo, se men-ciona de formaexplícita la conve-niencia de diseñarnuevos instrumentos que eviten la degradación observada.

Dentro de los instrumentos estratégicos de naturaleza territo-rial destaca el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía(POTA), aprobado en 2006. El punto de partida respecto al litoral

es doble. Por un lado, le reconoce unidad territorial al ser identifi-cado como un ámbito dotado de cierta homogeneidad en lo físico-natural y en lo social-económico. Por otro, identifica el litoralcomo el espacio más dinámico de la región desde el punto devista demográfico, territorial y económico. El contenido más inte-resante del POTA, y que afecta a la Estrategia Andaluza deGestión Integrada de Zonas Costeras, se refiere al denominado“Programa Regional de ordenación del litoral”. En efecto, unaDirectriz propone la elaboración de un instrumento de ordenación

general a escala regional que,tomando como punto de partida laexperiencia de las DirectricesRegionales del Litoral de Andalucía,incorpore los criterios, más globales,que actualmente se desarrollan entorno a la gestión integrada de zonascosteras. Este futuro instrumentodeberá informar e integrar los conteni-dos de OT desarrollados a escalasubregional y establecer criterios de

coordinación con políticas regionales concluyentes sobre el litoral.Por su parte, el Plan de Medio Ambiente de Andalucía (2004-

2010) constituye el instrumento estratégico más importante depolítica ambiental de la Comunidad Autónoma de Andalucía.



Además de suponer un esfuerzo de carácter participativo en elproceso de su formulación, incorpora las competencias asumidasen relación a la gestión de las cuencas hidrográficas intracomuni-tarias. Entre sus objetivos destaca la intención de “Consolidar la

gestión integrada del litoral desde la perspectiva de la sostenibili-dad”.

Dos de las líneas estratégicas que estructuran este Plan sonespecialmente interesantes para la GIZC en Andalucía: Gestiónintegral de los recursos hídricos y Gestión ambiental integrada dellitoral. Dentro de esta última existen dos Programas: el de mejorade la calidad ambiental y el de gestión ambiental del litoral. En

ellos se establecen medidas para desarrollar una estrategia anda-luza para la aplicación de los principios de la Estrategia Europeade Zonas Costeras.

Por otro lado, se han elaborado ciertos instrumentos como elPrograma de Gestión Sostenible de Recursos para laConservación del Medio Marino Andaluz, el Plan de Policía deAguas Litorales de Andalucía, las Zonas Idóneas para el desarro-llo de la acuicultura en el litoral andaluz, de gran relevancia alincidir en el medio marino.

También, es necesario mencionar el proyecto “Criterios para lagestión de la Zona de Servidumbre de Protección del DominioPúblico Marítimo Terrestre de Andalucía”. El principal interés deesta iniciativa radica en la especial atención que ha requerido laintegración de ámbitos geográficos y administrativos, en la parti-cipación institucional que caracterizó su diseño y su implantacióna modo de experiencia real. Por primera vez desde que fuerontransferidas las competencias del Estado (1994), la ComunidadAutónoma posee un nivel de detalle adecuado para responder a lapresión creciente de las actividades humanas en esta franja queoscila entre 20 y 100 metros a partir de la “Ribera del Mar”.

A modo de conclusión apuntamos algunas ideas generales quesurgen del análisis de los documentos estratégicos que posee laJunta de Andalucía:

• La mayor parte de los instrumentos estratégicos profundizanen aspectos relacionados con la planificación de las actuaciones yno con el modelo de gestión que debe llevarlas a la práctica.

• No se observa correspondencia entre la elaboración de ins-trumentos estratégicos y la posterior evaluación de la eficacia delos mismos.

• Casi todos los documentos estratégicos aducen la necesidadde sustituir la visión sectorial que se tiene del litoral por una másintegrada. Sin embargo, muy pocos dan ese salto cualitativo.

• Los documentos que afectan al litoral en mayor medida pro-ponen, de forma explícita, la elaboración de un instrumento detipo estratégico que responda a las necesidades de la gestión delas áreas litorales de Andalucía.

• Los instrumentos estratégicos más importantes para la ges-tión del litoral y sus recursos, están de acuerdo en lo básico(ámbito, alcance, contenidos mínimos, departamentos responsa-bles de su redacción, etc.), para que diferentes Consejerías de laJunta de Andalucía aborden la iniciativa. Solo falta que alguna deellas lidere la acción y auspicie el proceso de cooperación institu-cional.

5.6. Aspectos económicos de la gestión de las áreas lito-rales: un mapa de recursos

En relación con los aspectos económicos llama la atención



que, en términos generales y para un tema de tanta trascenden-cia, haya tan poca información disponible. Además, dicha infor-mación está muy dispersa entre numerosos organismos e insti-tuciones públicas. No obstante del análisis de las partidaspresupuestarias de la Junta de Andalucía de 2005 y 2006 sedesprenden algunas ideas muy elementales:

a. Desequilibrio entre los ingresos producidos gracias a losrecursos del litoral y los gastos derivados de su protección yconservación. Las oportunidades que brinda el litoral para eldesarrollo económico explican que buena parte de los recursosdisponibles se dirijan hacia las zonas costeras. La concentraciónde la población justifica que muchas de las inversiones eninfraestructuras y equipamientos productivos hayan tenido aquísu destino. Actividades como la pesca, la acuicultura, la indus-tria, el comercio marítimo, la producción de energía, la agricul-tura, el turismo y el ocio, etc. movilizan formidables cantidadesprocedentes del sector privado que generan importantes benefi-cios. En especial las ligadas al ocio y al recreo, han sido capacesde atraer miles de millones de euros en inversiones inmobilia-rias sólo en las dos o tres últimas décadas.

El proceso de concentración económica anterior ha descan-sado, hasta el momento, en la utilización no siempre racional delos recursos litorales (suelo, agua, playas, paisaje, etc.). Pero al

mismo tiempo se observa que las inversiones dirigidas a la pro-tección, conservación y recuperación de esos mismos recursos,aunque aumentan, son todavía insuficientes. El estado de dete-rioro en el que se encuentran algunos tramos costeros avala talafirmación. La primera conclusión de este razonamiento generales bastante sencilla: no hay equilibrio entre los beneficios queproporciona el litoral y el costo de su mantenimiento, vigilanciay regeneración.

b. Desequilibrio mantenido o auspiciado, también, desde elsector público. El litoral andaluz constituye un área de especialinterés social y económico para las inversiones públicas. Peropresenta, a la vez, rendimientos muy atractivos para las inver-siones privadas. Estas últimas, sobre todo a través de la activi-dad inmobiliaria, son capaces de movilizar un fantástico caudalfinanciero. Y es en este punto fuerte, precisamente, donderadica la principal amenaza para la conservación de los principa-les atributos naturales del litoral.

En efecto, un considerable número de municipios marítimos,a los que se añaden algunos de la retaguardia costera, haoptado por facilitar el desarrollo inmobiliario de grandes superfi-cies de su territorio. Para ello se utilizan los instrumentos pro-pios del planeamiento urbanístico que, no olvidemos, son res-ponsabilidad directa de la Administración Local pero que tienen



la supervisión y control de la Comunidad Autónoma. Resulta evi-dente que lo anterior se liga, en bastantes ocasiones, a la necesi-dad que tienen los Ayuntamientos de captar parte de ese fabu-loso caudal financiero que el mercado moviliza. Sufragar losgastos corrientes de un municipio es la razón subyacente que amenudo se arguye para explicar un proceder que, en muchas oca-siones, es difícilmente justificable.

Algunos factores relacionados con la gestión pública contribu-yen al mantenimiento crónico de un desequilibrio en términoscontables. Dicho desequilibrio se manifiesta en una pérdida netade capital natural o social, debido a prácticas insostenibles. Elloproyecta señales inconfundibles de déficit de protección, mante-nimiento y reposición para los recursos del litoral. Lo anterior esposible que guarde estrecha relación con la falta de metas ycompromisos políticos compartidos, insuficiente fiscalización ycontrol públicos, precariedad de medios disponibles, ausencia deinstrumentos eficaces, limitada cooperación interadministrativa,etc.

c. Origen exclusivamente público de los recursos destinados ala ordenación, protección o recuperación del litoral. En Andalucía,al contrario de lo que sucede en otros países, apenas se prodigauna cultura privada de protección y conservación de los recursospúblicos litorales. En consecuencia, prácticamente todos los fon-

dos utilizados para la gestión de las áreas litorales y sus recur-sos, provienen del presupuesto de la hacienda pública.

A las inversiones consignadas en las cuentas de la ComunidadAutónoma de Andalucía se añaden aportes procedentes de otrasAdministraciones Públicas, principalmente del Estado, pero tam-bién de la Unión Europea. Los Fondos Estructurales de DesarrolloEconómico y los de Cohesión, entre otros, han contribuido deforma importante a financiar los temas directamente relaciona-dos con la gestión del litoral y sus recursos (LIFE para proyectosambientales, IFOP vinculados a iniciativas relacionadas con lapesca y acuicultura, TERRA para los relacionados con la políticaterritorial, etc.).

Se comprueba que la procedencia de fondos públicos es muydiversa. En la Comunidad Autónoma de Andalucía son varias lasConsejerías que invierten o emplean fondos específicos en lagestión del espacio y recursos litorales: de Medio Ambiente, deAgricultura y Pesca, de Obras Públicas y Transportes, de Turismo,etc. Por esta razón una contabilidad regional no resulta tareasencilla. Otras Consejerías también tienen previsto algún tipo degasto relacionado con la gestión del litoral, como Gobernación oCultura.

d. Primacía de un destino productivo de la inversión. ElMinisterio de Medio Ambiente, por ejemplo, suele sufragar gas-



tos asociados a la regeneración de playas y a la construcción depaseos marítimos. Este tipo de obras de ingeniería ha supuesto,entre 1988 y 2001, una media que oscila entre el 60 y el 75% delpresupuesto de la Dirección General de Costas. La localizaciónpreferente de tales inversiones se produce en ámbitos total-mente urbanizados y, en gran medida, turísticos. Hasta fechasrecientes e ha prestado poca atención presupuestaria a la recu-peración o protección de los valores ambientales de los recursosnaturales del DPMT.

Afortunadamente, la administración ambiental andaluza norepite el esquema inversor antes descrito. El gasto sesga muchomás hacia finalidades estrictamente ligadas con la protección yconservación ambiental: dispositivo contra incendios (las sierraslitorales y sus pinares han soportado durante años este perma-nente peligro), recuperación de especies amenazadas (enebralescosteros, por ejemplo), gestión de espacios naturales protegidos(recordemos que la mayor parte de nuestras marismas y tramoscosteros bien conservados lo son), etc.

En cualquier caso la capacidad inversora neta de la Consejeríade Medio Ambiente en las áreas litorales es modesta. Solo hayque pensar, por ejemplo, que una de las últimas inversiones anun-ciadas del Programa de Actuaciones para la Gestión Integrada delLitoral Andaluz (2006), destinada a la conservación de los ecosis-temas litorales (equipamientos vinculados al medio marino-cos-

tero), supone un verdadero esfuerzo presupuestario y ronda los 14millones de euros.

Por otra parte, la Junta de Andalucía ha destacado en las áreaslitorales por un gasto considerable asociado a la gestión de losrecursos hídricos; depuración de aguas residuales, control de ver-tidos a las aguas litorales, etc. Gastos que, presumiblemente,aumentarán en los próximos años debido a las nuevas competen-cias asumidas. De igual manera, los fondos públicos empleadosen reforzar los controles urbanísticos en el litoral andaluz, en recu-perar nuestros caladeros, en proteger nuestro patrimonio cultural,etc. suponen cantidades significativas.

Pero los importes antes mencionados, siendo de cierta trascen-dencia, no lo parecen tanto cuando se comparan con los destina-dos a finalidades estrictamente productivas: infraestructuras por-tuarias, promoción turística y actuaciones en nuestras playas,renovación de la flota pesquera, fomento de la acuicultura, etc.

Del análisis de los presupuestos autonómicos por Consejeríases posible resaltar que:

- Existe un número considerable de partidas presupuestariasdestinadas al espacio litoral o a sus recursos. Lo anterior confirmala relevancia que nuestras áreas litorales están alcanzado en losúltimos años por diversos motivos. Es posible que ello sea debidoa las necesidades de nuestro modelo territorial y de desarrollo,



por un lado, pero también a su evidente deterioro, por otro.- Algunas Consejerías destacan especialmente por establecer

vínculos entre sus objetivos presupuestarios y el litoral. Estosobjetivos tienen en cuenta las necesidades de conservación pero,especialmente, las de acondicionamiento (equipamientos einfraestructuras) y aprovechamiento (explotación económica delos recursos). Entre ellas sobresalen las de Medio Ambiente,Obras Públicas y Transportes, Agricultura y Pesca, y Turismo.

- No se observan nexos de unión entre las diferentes partidaspresupuestarias: ni en lo referido a los objetivos, ni en lo que res-pecta a las distintas unidades de gasto.

5.7. Formación y capacitación de los administradores:mapa de geografía muy humana

Dentro de nuestro contexto administrativo el gestor costero seidentifica con un funcionario público o con un técnico contratado,directa o indirectamente, al servicio de la Administración vincu-lada al espacio o a los recursos costeros. Dicho colectivo tambiénestá integrado por responsables políticos que toman decisionesdentro de la Administración o de las Empresas Públicas.

Cuando se analizan los conocimientos y capacidades necesa-rias para un gestor costero, aparecen tres focos principales deatención: análisis estratégico, ecosistemas costeros y compren-sión cultural. De lo anterior se deduce que la noción de gober-

nanza está implícita en la formación de este tipo de gestores, queprofesionalmente y con frecuencia, se desenvuelven en un con-texto socialmente conflictivo o problemático.

Hasta fechas muy recientes no ha existido en España forma-ción especializada en Gestión Integrada de Zonas Costeras con elperfil apropiado, ni siquiera parecido. En consecuencia, sobrenuestros administradores conviene conocer, al menos, dos aspec-tos bien diferentes: su formación original y su capacitación actual.

En la Junta de Andalucía la diversidad formativa de sus técni-

cos y funcionarios es considerable. Aunque no existen unidadesespecíficamente dedicadas a la gestión de los asuntos del litoral,el hecho de ser una Administración Pública de reciente creaciónasegura la captación de técnicos con nuevas titulaciones. La

incorporación a la Junta de Andalucía de geógrafos, de licencia-dos en Ciencias Ambientales y en Ciencias del Mar, por ejemplo,enriquecen las perspectivas desde las que el litoral debe ser inter-pretado. Estos nuevos profesionales vienen a complementar lostradicionales puntos de vista del Derecho, de la Biología,Economía, Arquitectura, o cualquiera de las Ingenierías (deMontes, Forestal, Industrial, de Obras Públicas, Caminos Canalesy Puertos, etc.). En consecuencia, conviene prestar atención a estereciente fenómeno de incorporación de profesionales con titula-

ciones de gran interés para la Gestión Integrada de ZonasCosteras.

La búsqueda de posibilidades formativas existentes enAndalucía, y que pudieran interesar a la Gestión Integrada en



Zonas Costeras, se ha centrado en la oferta del Instituto Andaluzde la Administración Pública, por un lado, y en la del SistemaUniversitario Andaluz, por otro. En el primero, verdadero instru-mento para la formación de los empleados públicos, se ha exa-minado el programa para 2006 y no se han encontrado cursosrelacionados, directa o indirectamente, con la GIZC.

No obstante lo anterior, la oferta formativa hallada en lashojas electrónicas de las diferentes Consejerías ha sido conside-rable. Lo que sucede es que casi ninguna, a excepción de la deMedio Ambiente y la de Agricultura y Pesca, ha tratado el litoralo sus recursos, y mucho menos los aspectos ligados a su ges-tión. En el Sistema Universitario Andaluz destaca la Universidadde Cádiz, que mantiene la oferta formativa más variada y especia-lizada en temas de Gestión Integrada de Zonas Costeras (Cursosde verano, desde 1990; Cursos de doctorado; Curso de Experto,Master, etc.), dirigidos no sólo a universitarios sino también a téc-nicos funcionarios relacionados con la gestión del espacio y losrecursos costeros.

También la Universidad Pablo de Olavide organiza desde 2006un Master on line sobre Gestión Integrada de Áreas Costeras en elMediterráneo. Esta interesante iniciativa de formación, es impar-tida en inglés y dirigida a técnicos de los países del Mediterráneo.

Por último, la Consejería de Medio Ambiente de la Junta deAndalucía, con motivo de la preparación del CAMP (Coastal Area

Management Programme) del Levante de Almería, organizó enRodalquilar un curso de corta duración sobre GIZC para técnicos yfuncionarios. El interés mostrado por esta convocatoria animó,también a la Consejería de Medio Ambiente, a una nuevaempresa: la organización del Seminario Internacional sobreCapacitación para la Gestión Integrada del Medio LitoralMediterráneo, celebrado en Almería (2005). Y la respuesta tanpositiva dada permite reconocer la hipotética demanda que existesobre la formación en temas tan novedosos.

Las conclusiones que pueden obtenerse acerca de la formaciónsobre Gestión Integrada de Zonas Costeras son las siguientes:

- No se ha encontrado relación entre la oferta formativa espe-cífica de cada Consejería y los asuntos referidos al litoral o a susrecursos, y mucho menos en lo que respecta a su gestión.Tampoco el Instituto Andaluz de Administración Pública considerala formación en gestión de áreas litorales como un asunto de inte-rés para la Junta de Andalucía.

- Las escasas iniciativas de formación en GIZC desarrolladas,para técnicos y funcionarios de la Junta de Andalucía, ha venidode la mano de la Consejería de Medio Ambiente y a través de pro-yectos internacionales (Unión Europea y Naciones Unidas),habiendo sido ejecutados por las universidades andaluzas.

- El Sistema Universitario Andaluz ha cofinanciado, hasta suconsolidación, una línea de investigación y formación particular-



mente vinculada a la Gestión Integrada de Zonas Costeras. En laactualidad existen grupos de investigación exclusivamente dedi-cados a la planificación y gestión de las áreas litorales.

- No se han encontrado mecanismos que aseguren la relaciónpermanente entre la oferta formativa de la Universidad sobreGestión Integrada de Zonas Costeras, y las necesidades de lostécnicos y funcionarios de la Junta de Andalucía. La actual rela-ción obedece a proyectos concretos o a iniciativas particularespero no a una estrategia formativa de carácter formal.

- Las necesidades formativas para la gestión de los asuntoscosteros (habilidades sociales (resolución de conflictos, búsquedade consenso…), destrezas personales (capacidad de análisis ysíntesis en procesos y problemas complejos…), técnicas directi-vas, etc. no son valoradas, todavía, de forma suficiente en laoferta existente.

5.8. Información pública y conocimiento técnico científico:el mapa de la ilustraciónLa Junta de Andalucía es, probablemente, una de las institucio-nes autónomicas que más información tiene y pone a disposiciónde los ciudadanos a través de internet. En la mayoría de las pági-nas electrónicas la información específica que posee cada una delas Consejerías, se organiza en áreas temáticas.

La mayoría de la información del litoral que ofrecen las diferen-

tes Consejerías (Consejerías de Medio Ambiente; Obras Públicasy Transportes; Turismo, Comercio y Deporte; Agricultura y Pesca;Cultura) como base para la cooperación y participación social sepresenta por lo general en forma de informes, estadísticas y car-tografía. El hecho de estar muy dispersa, entre las distintas con-sejerías e incluso dentro de ellas, ocasiona gran dificultad para suconsulta.

La fuente de los datos estadísticos suele ser de la propiaConsejería o de Empresas Públicas asociadas. En el caso de lacartografía, su elaboración corresponde bien a la Consejería,bien al Instituto Geográfico Nacional o Instituto de Cartografíade Andalucía. Actualmente, la mayor parte de la información seencuentra en soporte digital. Aunque gran parte de la cartogra-fía también es accesible en soporte convencional. Por otro lado,sorprende el hecho de que no aparezcan en Internet los proyec-tos realizados por las universidades, los centros de investiga-ción, las empresas privadas, ONG’s, etc.

Igualmente se echa en falta que la información se presenteen un formato más amigable, que no sea de carácter tan téc-nico, que llegue mejor al ciudadano y logre interesarlo. De estaforma se podría acelerar el proceso de sensibilización y concien-ciación pública sobre a los problemas y oportunidades del lito-ral. Y también respecto a los objetivos, normas y consecuenciasde las decisiones políticas. Un ejemplo digno de consideración



es el Boletín semanal digital de información agraria-pesqueraque edita la Consejería de Agricultura y Pesca.

Las lagunas detectadas, después del estudio de la informa-ción disponible, son las relacionadas con el medio marino, laZona de Servidumbre de Protección del Dominio PúblicoMarítimo Terrestre, el estado de los recursos vivos marinos, elpatrimonio arqueológico subacuático, planeamiento urbanístico,y, en general, aspectos relacionados con la financiación y lasinversiones públicas.

Finalmente, es preciso advertir que se aprecia un fuerte des-equilibrio en la información ambiental disponible para las distin-tas áreas litorales. Destacando, lógicamente, aquellas que for-man parte de la red de espacios naturales protegidos (RENPA).

En Andalucía, el conocimiento técnico científico disponiblepara la toma de decisiones también es muy completo y variado.En ese sentido nuestra Comunidad Autónoma tiene una forta-leza relevante. La mayoría de las Consejerías cuentan con herra-mientas muy novedosas y sofisticadas para gestionar la infor-mación. Destacan: el Sistema de Información Ambiental deAndalucía, Sistema de Gestión de Proyectos, Sistema deGestión de Consultas, Gestión de Estadísticas Ambientales,Sistema de Información Geográfica de la Zona de Servidumbrede Protección (Consejería de Medio Ambiente), Sistema deInformación Geográfico del Litoral de Andalucía, SIGLA



(Consejería de Obras Públicas y Transportes), Sistema deAnálisis y Estadísticas de Turismo de Andalucía, Sistema deInformación Territorial del Turismo de Andalucía (Consejería deTurismo, Comercio y Deporte), Sistema de InformaciónGeográfico Acuícola (Consejería de Agricultura y Pesca),Sistema de Información sobre Patrimonio Histórico de Andalucía(Consejería de Cultura).

Sobre el análisis de la información del conocimiento técnicocientífico de la Junta de Andalucía necesario para la toma dedecisiones se señalan algunas consideraciones: El conocimientodel litoral tiene graves carencias en el medio marino; En bastan-tes departamentos de la administración autonómica la utiliza-ción de la información específica o de los Sistemas deInformación Geográfico se circunscribe a expertos contratados oa los técnicos de la unidad que la genera; El SIGLA es uno de lospocos ejemplos de cooperación entre dos o más Consejerías quetienen como objetivo integrar información referente al litoral, detodas formas éste aun no ha dado el salto cualitativo para serutilizado por parte de los usuarios finales en el proceso de tomade decisiones; En ocasiones la información está disponible soloen los Servicios Centrales de cada Consejería y es más difícilacceder a ella desde cualquier unidad periférica; No se haencontrado ningún ejemplo operativo de información integradapara la gestión del litoral.

En términos generales puede afirmarse que la Junta deAndalucía dispone de un importantísimo caudal de informaciónsobre el litoral que pone, en gran medida, al servicio de los ciu-dadanos y de sus administradores; que se ha asumido, comopolítica pública, la revolución de las tecnologías de la informa-ción, pero que los beneficios de ésta última queda, en ocasio-nes, restringida a expertos o especialistas y, por tanto, la infor-mación no siempre circula por los canales en los que se tomanlas decisiones importantes para el litoral; no existiendo un cen-tro u organismo que recopile, organice, haga homogénea, inter-prete, etc. esta información.

Por último, no se observa una estrategia bien definida a partirde la utilización de la información como energía que alimentelos procesos de participación pública y cooperación institucio-nal.

5.9. Educación y concienciación para la sostenibilidaddel litoral andaluz: dibujando el mapa del futuro

En Andalucía, la educación para la sostenibilidad implica aorganismos sociales e instituciones muy dispares; también sedirige a ámbitos geográficos muy diversos. En nuestra comuni-dad las administraciones públicas, local, provincial y autonó-mica, han ido realizando e incrementando, de forma progresiva,programas, planes y proyectos de educación ambiental en sus

políticas públicas, destacando las iniciativas llevadas a cabo porla Junta de Andalucía.

Actualmente, la Consejería de Medio Ambiente tiene en mar-cha numerosos programas de educación ambiental orientados adiversos grupos sociales, predominando los destinados a los cen-tros educativos no universitarios.

El programa de educación ambiental Aldea representa el prin-cipal esfuerzo de la Consejería de Medio Ambiente y lo lleva acabo en colaboración con la Consejería de Educación y Ciencia.En las áreas litorales andaluzas, este programa puso en marchala campaña de Educación Ambiental “Cuidemos la Costa” en1992. Su objetivo es el fomento de la educación ambiental rela-cionada con el medio costero marino en los centros de enseñanzadel litoral andaluz. Realiza diversas actividades como la forma-ción de profesorado y exposiciones itinerantes sobre el litoralandaluz; pero la actividad principal es su participación en la RedCoastwatch Europa.

La Red Coastwatch Europa es un proyecto de voluntariado yeducación ambiental que se realiza de forma conjunta en todo ellitoral europeo. Su objetivo es promover la atención y la protec-ción sobre el litoral y el medio marino, a través de la obtenciónparticipativa de información acerca del estado ambiental del lito-ral. En Andalucía, y desde 1992, esta red ha promovido la implica-ción estructurada de entidades sociales y asociaciones de volun-



tariado ambiental con la participación anual de unas 25 entidadesy más de 300 voluntarios en la evaluación de unos 400 km linea-les de costa.

Otra experiencia de educación ambiental en el litoral andaluzes el Programa de Educación para la conservación y protecciónde las especies marinas amenazadas del litoral, desarrollado en1996 por el Centro de Recuperación de Especies Marinas deAndalucía (CREMA) de Málaga, dentro de la IniciativaComunitaria Interreg. Recientemente, el Proyecto LIFE-Naturalezade Conservación de hábitats litorales de la provincia de Cádiz(2003-2006) ha puesto en marcha una campaña de sensibiliza-ción y divulgación de los valores naturales del litoral de la provin-cia de Cádiz entre la población residente y visitante.

A esta oferta hay que añadir las campañas de dinamización yotras actividades educativas desarrolladas en equipamientos deuso público de los espacios naturales protegidos litorales quepromueve la Consejería de Medio Ambiente.

Además, esta misma consejería dispone de serie de instala-ciones y servicios para mejorar el conocimiento y facilitar su dis-frute por parte de los ciudadanos. En la actualidad, los 800 kiló-metros de costa andaluza concentran una sexta parte de losequipamientos e infraestructuras de uso público ofertados entoda la Comunidad. Estos equipamientos se plantean como recur-sos para la educación ambiental; y son fundamentales para dar a

conocer y realizar la puesta en valor de los Espacios NaturalesProtegidos litorales andaluces.

El conjunto de equipamientos de uso público en el litoralandaluz se completa con centros de educación ambiental, algu-nos de ellos ligados a Espacios Naturales Protegidos. En general,son una minoría los orientados específicamente a la enseñanzadel litoral: Aula del Mar de Cabo de Gata “El Corralete”(Almería), Aula Marina “El Terrón” (Huelva), Aula del Mar deMálaga (Málaga) y Centro de Visitantes del Litoral y Corrales deRota (Cádiz). Se han creado otros centros pero sus actividades noestán restringidas a la temática costera. En cuanto a materialesdidácticos de temática litoral cabe afirmar que son pocos, aun-que diversos (manuales, folletos, etc.) y se publican de maneramuy irregular o esporádica. Entre ellos destacan los manualesorientados al profesorado y el alumnado “Cuidemos la Costa. Ellibro del profesorado y del alumnado”, “El litoral onubense.Recursos para la educación ambiental”, “Educación ambiental enel litoral malagueño”, “El litoral de la provincia de Cádiz. Manualpara el profesor”, y otras guías de ENP.

Un documento de interés en esta materia es la EstrategiaAndaluza de Educación Ambiental (EAdEA), proyecto lideradopor la Consejería de Medio Ambiente. En su diagnóstico consi-dera de vital importancia la educación ambiental en el litoral.

El voluntariado ambiental también es otra fórmula de con-



cienciación y sensibilización de la sociedad civil, en relación a laconservación y a la promoción de la sostenibilidad. Desde 1995la Consejería de Medio Ambiente, promueve el Programa deVoluntariado Ambiental, desarrollando numerosas actividadesvinculadas al ámbito litoral. Destacan por su relación con laszonas costeras la Red de Voluntarios Ambientales del litoralandaluz, el Programa Migres, el Proyecto Eremita y la RedCoastwatch, Red de Voluntarios Ambientales en EspaciosNaturales Protegidos, los Campos de Voluntariado Ambiental ylos Proyectos Locales de Voluntariado.

Las iniciativas de educación para la sostenibilidad llevadas acabo por otras Administraciones Públicas, especialmente pensa-das para el litoral, son escasas. La principal razón de esta caren-cia es la falta recursos económicos, sobre todo de losAyuntamientos. En el caso de las Diputaciones Provinciales, sonpocos y sin continuidad los programas de educación ambientalenfocados a las zonas costeras. En la actualidad están en mar-cha algunos proyectos, como los cursos de formación para elprofesorado de la educación ambiental en la Diputación deMálaga “Curso de monitor de educación ambiental en el mediomarino”, y el proyecto educativo “Conociendo La Rábida” de laDiputación Provincial de Huelva.

Algunas ideas o conclusiones generales se obtienen de lodescrito anteriormente:

- La CMA de la Junta de Andalucía es la Administración quemás ha desarrollado, y con diferencia, una línea de trabajo deeducación ambiental orientada específicamente a las áreas lito-rales. Desde hace casi tres lustros se llevan a cabo iniciativas deeste tipo.

- A pesar de lo anterior hay que reconocer que lo hecho hastael momento sobre educación para la sostenibilidad es muy posi-tivo pero insuficiente. Los esfuerzos realizados en este campomantienen una dirección adecuada, aunque la falta de recursostambién resulta evidente.

5.10. Participación social y cooperación institucional para la gestión del litoral en Andalucía: mapa de fuerzasaliadas

El fuerte componente social de la gestión costera implica quela participación ciudadana sea indispensable. En este sentido,gran parte del espacio litoral forma parte del dominio público:marítimo terrestre, portuario, hidráulico, etc. Igualmente, susrecursos naturales y culturales son también públicos.

En las zonas costeras coinciden, además, una serie de intere-ses y actores de diverso tipo que entran en conflicto frecuente-mente como consecuencia de las decisiones tomadas por laadministración en relación con el establecimiento de autoriza-ciones o prohibiciones de determinados usos que no son compa-



tibles con la conservación. También cabe recordar que la gestiónparticipativa constituye un elemento imprescindible en la bús-queda del consenso. De esta manera se avanza hacia una ges-tión más integrada. En el proceso de toma de decisiones partici-pan, en mayor o menor medida,distintos órganos que se ocupande asesorar o fomentar la coo-peración y coordinación entrelos diferentes sectores y admi-nistraciones que compartenintereses en el litoral.

En Andalucía la participaciónsocial en temas que interesan ala Gestión Integrada de ZonasCosteras se encauza a través denumerosos órganos colegiadosque facilitan al mismo tiempo laparticipación pública y la coope-ración institucional, que se traducen en Comisiones o Consejos,Regionales o Provinciales.

Adscritos a la Consejería de Medio Ambiente existen diferen-tes órganos colegiados que intervienen en la administración delos recursos naturales litorales. Dichos órganos se puedenestructurar en tres niveles o ámbitos territoriales. Con este

esquema se pretende cubrir todos los escalones posibles decoordinación, asesoramiento y participación social en la gestióndel medio natural. Cada uno de estos escalones de responsabili-dad tiene unos fines, una composición de miembros y una diver-

sidad de representaciónvariable. Lógicamente, alser el nivel de responsabili-dad en la gestión muy dis-tinta, la índole de los temasvaría y el rango de losmiembros que representan alos diversos colectivos e ins-tituciones difiere cada unode ellos.

A escala regional y paraaspectos más generales delmedio ambiente se ha cre-ado el Consejo Andaluz de

Medio Ambiente; en materias forestal, de flora y fauna silves-tres, caza y pesca continental se establece el Consejo Andaluzde Biodiversidad; el Comité Andaluz de Humedales, centra sulabor en la conservación y uso racional de zonas húmedas deAndalucía. En relación con la gestión del agua son varios losórganos instituidos a tal fin: Consejo Andaluz del Agua;

Comisión del Agua de la Cuenca Mediterránea Andaluza;Consejo Interdepartamental del Agua.

A escala provincial, por su parte, se han constituido losConsejos Provinciales de Medio Ambiente y Biodiversidad enmateria cinegética, piscícola, forestal, de flora y fauna, yambiental. Por último, a nivel de los Espacios NaturalesProtegidos, cada Parque Natural cuenta con una Junta Rectora ylas Reservas y Parajes Naturales de reconocimiento internacio-nal disponen de un Patronato.

Adscrito a la Consejería de la Presidencia, el Comité deAcciones Integradas para el Desarrollo Sostenible viene funcio-nando como instrumento para el impulso de la política ambien-tal en Andalucía.

En el seno de la Consejería de Obras Públicas y Transportes,como órgano consultivo y de participación actúa a escala regio-nal la Comisión de Ordenación del Territorio y Urbanismo, queelabora informes para el mejor desarrollo de la política territorialde nuestra comunidad, así como para los proyectos, desarrollo ymodificaciones de los planes de Ordenación del Territorio. Cadaprovincia, por su parte, dispone de una Comisión Provincial deOrdenación del Territorio y Urbanismo, con función más consul-tiva y resolutoria que participativa.

En relación con la actividad turística, la labor de asesora-miento y consulta en la Consejería de Turismo, Comercio y





Deportes, las realizan el Consejo Andaluz del Turismo y elConsejo Interdepartamental en materia de turismo.

En la Consejería de Cultura, el órgano de consulta para aspec-tos relacionados con el patrimonio cultural andaluz lo constituyeel Consejo Andaluz de Patrimonio Histórico. Este Consejo constade seis Comisiones Andaluzas de Bienes Culturales, siendo la demayor interés para la gestión costera la Comisión Andaluza deArqueología. Por su parte, cada provincia y en apoyo a lasDelegaciones Provinciales dispone de una Comisión Provincialdel Patrimonio Histórico.

Algunas conclusiones se desprenden del análisis de los órga-nos colegiados de participación y consulta descritos anterior-mente:

- En Andalucía no existen mecanismos ni canales de participa-ción social, cooperación institucional o asesoramiento orienta-dos, de forma específica, a la gestión integrada de las zonas cos-tera. No obstante, existen numerosos órganos colegiados deinterés para la gestión integrada.

- Dichos órganos sirven, también, para que el proceso de tomade decisiones se pueda desarrollar en un entorno administrativomás armónico. Es decir, estos instrumentos facilitan al mismotiempo la participación pública y la cooperación institucional.

- De lo anterior se deduce la existencia de una valiosa e inte-resante cultura que pretende consolidar un modelo más partici-



pativo y cooperativo de gestión. Este valor se ha plasmado en lamayor parte de la normativa vigente

- Convendría revisar la representación que ostentan algunosagentes sociales e institucionales en determinados órganos cole-giados, especialmente aquellos que tienen más competencias omayor influencia en los asuntos costero-marinos. También habríaque considerarse la ausencia de determinados representantessociales en determinados órganos colegiados.

- En cualquier caso, la clave sigue estando en la interpretaciónde un proceso de toma de decisiones que aparenta ser más for-mal y representativo que activo y participativo.

- Para la Gestión Integrada de Zonas Costeras resulta crucialla participación de los distintos sectores privados más activos enla costa (los relacionados con los recursos vivos, con las activida-des inmobiliarias, grupos ecologistas, etc.).

- Las últimas legislaturas han sido pródigas en la creación decauces participativos. Pero este avance debe ir parejo a la dispo-nibilidad de medios que facilite esa participación (información enformatos y soportes adecuados, técnicos bien preparados enciertas destrezas y habilidades sociales, etc.).

- Nuestra Comunidad Autónoma no posee, todavía, líneas deactuación específicas para reforzar la cooperación con los muni-cipios litorales que fomenten la búsqueda de un modelo más sos-tenible de desarrollo.



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Construyendo un atlas para la gestión. Perspectiva ... · 5.1. Gestión Integrada de Zonas Costeras y políticas públicas de la Junta de Andalucía: mapa político, el pri-mer mapa