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III. El contencioso de interpretación. Este proceso consiste en la facultad que

le otorga la ley al operador de justicia o a la autoridad administrativa para consultar a la Sala Tercera sobre el alcance y sentido de un acto administrativo que le resulta ambiguo, impreciso, confuso al momento de aplicarlo o ejecutarlo.

Con respecto a este proceso conviene ha­cer algunas observaciones. La norma que la regula no se refiere a la ambigüedad del acto, pero de la lógica de su texto se desprende que es aSÍ, pues si el acto fuese claro no habría ne­cesidad de consultar su sentido. Se refiere a aquellos actos de la administración de conte­nido y redacción confusa, que hacen obligante consultarlo antes de aplicarlo o ejecutarlo.

Considero que el trámite iniciado en la SCA como consecuencia de un contencioso de interpretación es mas una consulta que otra cosa. Su propósito no es discutir cuestiones de legalidad. Se trata realmente de una consulta de interpretación, antes que un contencioso, porque no hay partes. No hay choque o conflicto de pre­tensiones para considerarlo contencioso. Quizás haya una pretensión, de la autoridad, pero sin ejercerse una acción. No hay una condena. No reviste técnicamente hablando las característi­cas de un proceso.

La ley no establece un procedimiento es­pecífico para esta consulta. Esta figura al igual

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que la otra consulta, de apreciación de vali­dez, no tienen reglamentación definida. En la práctica cuando se presenta una consulta de esta naturaleza la SeA le da traslado a la auto­ridad que emitió el acto, si es distinta a la que la eleva y a la Procuraduría de la Administra­ción. La ley 135 de 1943 contiene algunos as­pectos sobre el procedimiento de esta institución:

Artículo 57 a. En los casos del ordí­nal9 del artículo 13 (actualmente nume­ral 11, arto 97 C. J.), la interpretación del acto debe ser solicitada por escrito en que se exponga los motivos que ha teni­do la autoridad para pedirla. Se acom­pañará copia auténtica de dicho acto.

En los negocios contencioso admi­nistrativos a que se refiere este artícu­lo se dará traslado al Fiscal (hoy día el Procurador de la Administración), por el término de cinco días, para que emi­ta concepto sobre el caso o conteste la excepción propuesta. Vencido dicho término, si no hubiere pruebas que prac­ticar, se entrará a decidir el negocio.

A diferencia del proceso contencioso ad­ministrativa de nulidad y la plena jurisdicción, que tienen ambos como propósito anular actos administrativos impugnados, el contencioso de interpretación persigue otra finalidad. Más que una demanda y que un proceso como tal, el contencioso de interpretación es una consulta efectuada por un funcionario del ramo jurisdiccional o de la administración.

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El contencioso de interpretación está consagrado en el numeral 11 del artículo 97 del Código Judicial, norma que como vimos en renglones anteriores, establece las materias o asuntos de competencia de la SCA. La nor­ma es del siguiente texto:

11. De la interpretación prejudicial acer­ca del alcance y sentido de los actos administrativos cuando la autoridad judicial encargada de decidir un pro­ceso o la administrativa encargada de su ejecución, lo solicite de oficio antes de resolver el fondo del nego­cio o de ejecutar el acto, según co­rresponda.

A. Finalidad. La finalidad de esta consulta es clara:

que la SCA interprete prejudicialmente sobre el alcance y sentido de un acto administrativo que va a ser aplicado al decidir un proceso o ejecutar un acto.

B. Características. Esta institución se caracteriza por lo si­

guiente: 1. Es una consulta limitada a ciertas

personas. 2. Sólo puede ser elevada a la SCA por

un servidor público encargado de decidir un proceso.

3. También puede formularla un fun­cionario administrativo antes de eje­cutar el acto.

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CURSO DE DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO - 159

4. Los administrados o particulares, por lo tanto, no pueden hacer uso de esta consulta.

5. La consulta debe elevarse antes de fallar un proceso.

6. El acto que se consulta debe. ser nece­sariamente administrativo. No cabe la consulta de otro tipo de actos, como los jurisdiccionales.

7. En este trámite interviene el Procura­dor de la Administración.

8. La decisión de la Sala en torno a la .­ esta consulta es vinculante, lo cual

parece lógico, pues si después de he­cha la consulta la autoridad que la formuló no acata la decisión o, en este caso, interpretación del acto, qué sentido tendría entonces elevarla ante la SCA.

9. Se solicita de oficio por la autoridad judicial o administrativa.

10. Debe tratarse de un acto administra­tivo sustancial pues va a ser utilizado para decidir el fondo del proceso o ejecutar un acto.

11. Debe tratarse de un acto aplicado al caso, pues su interpretación tiene in­fluencia en el proceso.

12. La medida de suspensión del acto es innecesaria.

En ese sentido se pronunció la SCA en sentencia de 27 de agosto de 1999 (R. J. agosto, 1999, p. 328,329):

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Como ha podido apreciarse, la medi­da cautelar de suspensión provisional de los efectos del acto impugnado fue presentada dentro de una acción conten­cioso administrativa de interpretación prejudicial sobre el sentido y alcance de la Nota N° AL!DNALP!N° 152 de 27 de julio de 1999. En este tipo de accio­nes la suspensión provisional es innece­saria, pues, resulta obvio que cuando el funcionario judicial o administrativo in­terpone dicha demanda, suspende de pleno derecho la ejecución del acto hasta tanto la Sala Tercera se pronuncie sobre su sentido y alcance. Lo mismo puede afirmarse en relación con el contenido de apreciación de validez en vista de que la autoridad encargada de adminis­trar justicia no dictara su decisión hasta que se resuelva lo pedido.

Tal razonamiento tiene fundamento en los numerales 11 y 12 del artículo 98 del Código Judicial, que señalan lo si­guiente:

11 .. .. 12 .. . Como los efectos del acto cuya inter­

pretación se pide ya fueron suspendidos por el propio actor al presentar la aludi­da demanda, debe negarse la medida cautelar solicitada por improcedente.

La Sala no comparte el criterio verti­do en el auto dictado el 16 de agosto de 1998 acerca de la improcedencia de las medidas cautelares en los procesos de apreciación de validez o de interpreta­

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ción prejudicial por ser estos de ca­rácter prejudicial. A juicio de la Sala el artículo 73 de la Ley 135 de 1943 la fa­culta para suspender los efectos de los actos, resoluciones o disposiciones cuan­do, ello es necesario para evitar perjui­cios notoriamente graves tanto a la administración como a los administra­dos, sin excluir la aplicación de esta me­dida cautelar en ningún proceso contencioso - administrativo y en cua­lesquiera de estos pueden producirse ta­les perjuicios a las partes.

Si en nuestro ordenamiento legal existieren otras medidas cautelares, dis­tintas de la de suspensión provisional, serían perfectamente aplicables en los procesos contencioso - administrativos prejudiciales .

. ­ IV. El contencioso de apreciación de validez. El contencioso de apreciación de validez

al igual que el contencioso de interpretación son coadyuvantes del control de la legalidad. Esta institución tiene como propósito determi­nar la legalidad de un acto administrativo. ¿Qué persigue? Que el funcionario juzgador no aplique al momento de decidír un caso, un acto administrativo con visos de ilegalidad y, como el no puede declararlo ilegal per se, por­que carece de competencia para ello, debe ele­var la consulta al tribunal competente, en nuestro país, la SeA.

Al igual que la anterior institución, el contencioso de apreciación de validez es una consulta, pero con un fin distinto a aquél.

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A. Finalidad. El contencioso de apreciación de validez

tiene como finalidad que la SCA se pronuncie prejudicialmente sobre la validez de un acto administrativo que servirá de sustento a una sentencia.

El numeral 12 del artículo 97 del C. J. se refiere a esta materia competencia de la SCA en los siguientes términos:

Conocer prejudicialmente sobre la validez de los actos administrativos que deberán servir de base a una decisión ju­risdiccional por consulta que al efecto formule la autoridad encargada de ad­ministrar justicia.

Esta consulta a diferencia de la interpre­tación; no busca que se interprete el alcance y sentido de un acto administrativo; sino que la SCA se pronuncie sobre la validez del acto. En otras palabras estamos ante el caso de un opera­dor de justicia que va a fundamentar su decisión en un acto administrativo sobre el cual abriga dudas en tomo a su validez o legalidad. Al juz­gador en este caso no le interesa el sentido y al­cance del acto que pueda hacer la Corte; quizás para él acto este claro; lo que le interesa es que la SCA se pronuncie prejudicialmente sobre su va­lidez para fundar su decisión.

B. Características. 1. Es una consulta de legalidad. 2. Debe recaer necesariamente sobre un

acto administrativo.

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CURSO DE DERECHO PROCESAL ADM[NISTRATIVO 163

3. El acto administrativo debe servir de base a una decisión jurisdiccional.

4. Tiene como fin obtener un pronuncia­miento prejudicial de la SeA.

5. En este proceso no se discute el senti­do y alcance de un acto administrati ­vo, sino su validez o legalidad.

6. A diferencia del contencioso de interpretación, el contencioso de apre­ciación de validez, sólo puede inter­ponerlo la autoridad encargada de administrar justicia.

7. No puede interponerlo una autoridad administrativa. Tampoco un particular.

8. El dictamen o decisión proferida por la SeA es obligatorio.

9. El dictamen tiene efecto generalmen­te para el caso, no erga omnes, a menos que el acto administrativo consultado tenga carácter general.

10. En ambas consultas no procede la suspensión del acto administrativo.

Veamos un pronunciamiento de la SeA sobre esta consulta. En fallo fechado el 22 de enero de 1999 (R. J. enero, 1999, p. 462) dijo lo siguiente:

Sobre esto señala el Pleno: ... "que al solicitar un Contencioso

de Interpretación o si fuera del caso un Contencioso de Validez, sobre una nor­ma de jerarquía de Ley, cuando de ma­nera clara y precisa los numerales 11 y

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12 del artículo 98 del Código Judicial, sólo permiten la interpretación preju­dicial acerca del sentido y alcance de los actos administrativos, en cuanto al pri­mer artículo citado se refiere, y en °10 concerniente al segundo, se refiere a co­nocer prejudicialmente sobre la validez de los actos administrativos, por tanto no es posible la interpretación o la apre­ciación de validez de una norma legal, sino únicamente de actos administrati­vos. Por lo anterior, estos razona­mientos son suficientes para no darle curso a la presente solicitud.".

La Corte, antes de dictar sentencia considera adecuado reproducir el auto 1 de agosto de 1997, del Proceso Conten­cioso Administrativo de Apreciación de Validez interpuesta por el Licenciado D. S. en representación de la ALCALDESA MUNICIPAL del distrito de Panamá, para que la Sala se pronuncie preju­dicialmente sobre el acto administrativo contenido en el ACUERDO MUNICI­PAL No.23 de 22 de febrero de 1996:

"Primero que nada, se observa que el licenciado D. S. confunde el proceso contencioso de interpretación preju­dicial con el proceso contencioso de apreciación de validez. La confusión del actor se inicia desde el momento en que la Alcaldesa Municipal otorga el poder, pues en el marginal superior de dicha demanda se habla de ambos procesos, que presentan situaciones estructuralmente diferentes en cuanto a su objeto y sus fines.

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CURSO DE DERECHO PROCESAL ADMINISTRATIVO - 165

En las objeciones al recurso de apela­ciones, se hace más crítica la confusión cuando el licenciado señala: la Honora­ble Sra. Procuradora, con su alegato de sustentación, sólo se ocupa del Conten­cioso de Apreciación de validez, lo cier­to es que, con nuestro pedido, también solicitarnos a la Sala se pronunciara so­bre la correcta interpretación prejudicial del acto ... "

V. El contencioso de protección de los derechos humanos. El contencioso de protección de los dere­

chos humanos junto al proceso contencioso contractual y más recientemente la consulta de ilegalidad son los últimos procesos incor­porados a la competencia de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia.

El numeral 15 del artículo 97 del Código Judicial, adicionado por la Ley 19 de 9 de julio de 1991, señala que esta Sala conocerá:

Del proceso de protección de los de­rechos humanos mediante el cual la Sala podrá anular actos administrativos ex­pedidos por autoridades nacionales y, si procede, restablecer o reparar el derecho violado cuando mediante dichos actos administrativos se violen derechos hu­manos justiciables previstos en las leyes de la República, incluso aquéllas que aprueben convenios internacionales so­bre derechos humanos. Este proceso se tramitará según las normas de la Ley 135 de 30 de abril de 1943 y de la Ley 33 de 11 de septiembre de 1946, pero no se

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