Tema: Etapele contenciosului administrativ in Republica Moldova

Introducere................................................................................................................

.......1

Capitolul I Contenciosul administrativ. Noţiuni

generale........................................7

1.1. Necesitatea asigurării legalităţii în procesul de

administrare...............................7

1.2. Originea şi esenţa noţiunii contenciosului

administrativ.......................................8

1.3. Formele contenciosului

administrativ....................................................................11

1.4. Contenciosul administrativ obiectiv şi

subiectiv...................................................14

1.5 Evoluţia instituţiei contenciosului administrativ în Republica

Moldova.( Contenciosul administrativ în Basarabia între 1918 – 1940;

Contenciosul administrativ în perioada sovietică; Contenciosul administrativ

în Republica Moldova între 1990 – 2000)

Capitolul II Contenciosul administrativ în sistemuln de rept la etapa actuală

(consacrat în Legea contenciosului administrativ din

10.02.2000)............................................................18

2.1. Scopul contenciosului

administrativ.......................................................................18

2.2. Părţile în litigiul de contencios

administrativ........................................................20

2.3. Obiectul acţiunii în contencios

administrativ.........................................................23

1

2.4. Actele exceptate de la controlul

judecătoresc ........................................................26

Capitolul III. Competenţa jurisdicţională în contenciosul

administrativ.....................34

3.1. Competenţa jurisdicţională materială şi

teritorială...............................................34

3.2. Conflictul de competenţă. Excepţia de

ilegalitate..................................................35

3.3 Procedura examinării acţiunii în contencios

administrativ...................................37

3.3.1 Procedura administrativă

prealabilă.....................................................................37

3.3.2. Procedura de judecată în faţa instanţei de contencios

administrativ..................40

3.4 Funcţionarul public – parte a litigiului de contencios

administrativ.......................42

2

INTRODUCERE

Lucrarea de faţă abordează o problemă deosebit de importantă în dreptul

administrativ – cea a contenciosului administrativ, ca modalitate de asigurare a legalităţii

în administrarea publică. Importanţa problemei date rezultă, în primul rând, din faptul, că

legalitatea este principiul fundamental al statului de drept.

Dar, contenciosul administrativ e o problemă nu doar importantă, ci şi foarte

actuală. Aceasta pentru că instituţia dată este relativ nouă pentru statul Republica

Moldova, făcând abia primii paşi spre afirmare. Deci, statul nostru are nevoie de o

doctrină proprie referitoare la instituţia respectivă.

Pornind de la aceste considerente am şi ales contenciosul administrativ ca temă a

lucrării de faţă.

Mai mult decât atât, tema dată este actuală şi din simplul motiv că prezintă interes,

nu doar pentru savanţii jurişti, ci şi pentru autorităţile publice, mai mult chiar – pentru

toţi membrii societăţii, ca beneficiari ai procesului de administrare. Deci, este una din

puţinele teme care prezintă interes pentru toată lumea.

Astfel, tema dată prezintă interes pentru specialiştii în drept fiind vorba despre o

instituţie reglementată de o lege nouă, care, fără îndoială, a îmbogăţit mediul juridic al

Republicii Moldova. Această lege prevede atât drepturile cetăţenilor, cât şi modalitatea

concretă de garantare a acestora.

Tema dată prezintă interes şi pentru autorităţile administraţiei publice, deoarece

acestea sunt obligate să activeze în conformitate cu legea şi trebuie să cunoască

consecinţele neonorării acestei obligaţii.

De asemenea, problema dată este actuală şi pentru funcţionarii publici, care

trebuie să cunoască răspunderea pe care o poartă pentru încălcarea drepturilor acelora pe

care îi slujesc.

În fine, tema dată prezintă interes şi pentru cetăţenii de rând – deoarece instituţia

contenciosului administrativ devine, o garanţie a realizării unor drepturi fundamentale,

cum ar fi dreptul liberului acces la justiţie, dreptul la petiţionare, dreptul persoanei

vătămate de o autoritate publică de a fi repusă în drepturi şi despăgubită, etc.

3

Actualitatea temei este condiţionată şi de faptul că Republica Moldova depune

eforturi concrete în vederea integrării europene. Iar acest lucru este imposibil fără a avea

o instituţie care să asigure legalitatea procesului de administrare, instituţie care ar

corespunde standardelor existente în societăţile democratice.

Trebuie, însă recunoscut şi faptul, că tema în cauză este una deosebit de largă, în

literatura de specialitate dedicându-i-se capitole întregi sau chiar volume aparte. Din

păcate, însă, afirmaţia dată este adevărată doar în cazul literaturii de specialitate române.

În Republica Moldova, problema dată este studiată relativ insuficient (fiind

reflectată doar în unele lucrări, şi, parţial, în presa periodică), ceea ce e cu atât mai

paradoxal, dat fiind vastul domeniu de cercetare. De aceea “portiţa de salvare” rămâne a

fi doctrina română.

E adevărat, în Republica Moldova, instituţia contenciosului administrativ a

împlinit abia trei ani, deci încă nu şi-a găsit o reflectare adecvată în literatura de

specialitate. Lucrarea de faţă încearcă, deci, să-şi aducă modestul aport la edificarea

doctrinei autoritare referitoare la instituţia contenciosului administrativ.

În plus, vorbind despre actualitatea temei trebuie să luăm în consideraţie şi

dinamismul mediului juridic – legile aflându-se într-o continuă schimbare. Astfel, în

numai trei an, Legea contenciosului administrativ a suferit deja 17 modificări. Din acest

motiv, multe din publicaţiile existente la moment în doctrina autohtonă nu mai corespund

întrutotul realităţii. Lucrarea de faţă vine, deci, cu iniţiativa completării acestor lacune.

Scopul prezentei lucrări este, deci, de a scoate în evidenţă specificul instituţiei

contenciosului administrativ în Republica Moldova şi de a face unele propuneri în

vederea perfecţionării acestei modalităţi de asigurare a legalităţii în procesul de

administrare. Obiectivele prezentei lucrări ar fi:

- efectuarea unei caracterizări generale a instituţiei contenciosului administrativ,

cu evidenţierea particularităţilor ei în Republica Moldova;

- studierea evoluţiei prezentei instituţii în Republica Moldova (în scopul

depistării tendinţelor de dezvoltare a instituţiei în cauză);

- determinarea rolului legii contenciosului administrativ şi a realizării ei în

practică, elaborarea de propuneri în vederea perfecţionării acestui act normativ;

4

- verificarea respectării prevederilor legii contenciosului administrativ de

autorităţile administraţiei publice.

Evident, scopul şi obiectivele sus-enunţate au determinat şi structura lucrării, care

include trei capitole.

În primul capitol se încearcă o analiză a principiului legalităţii şi a contenciosului

administrativ ca modalitate de asigurare a acestuia. Totodată sunt expuse esenţa şi

formele contenciosului administrativ.

Capitolul doi studiază evoluţia prezentei instituţii. Deşi acest aspect evolutiv nu

pare a fi cel mai important, considerăm absolut necesară expunerea lui. Aceasta pentru a

contracara unele afirmaţii, că contenciosul administrativ este o noţiune “importată” de

peste hotare şi ajunsă la noi numai datorită presiunii internaţionale. Dimpotrivă, lucrarea

de faţă doreşte să demonstreze că există un “precedent” al contenciosului administrativ în

Moldova, o continuitate chiar.

În fine, al treilea capitol este dedicat contenciosului administrativ din perioada

actuală. La prima vedere ar părea că e o abordare pur juridică (dat fiind faptul că e vorba

despre aspectul analizei şi comentării legii). Pe de altă parte, chiar prezenta lucrare

încearcă să exprime şi poziţia pe care nu o întâlnim în lucrările de drept – cea a

autorităţii administraţiei publice. Or, anume autoritatea respectivă e considerată partea

responsabilă de încălcare a legii şi, deci, generator al acţiunii în contencios administrativ.

În fine, am putea afirma că cunoaşterea celor mai sus expuse are nu doar o

importanţă teoretică, ci şi practică deoarece cunoaşterea bazelor teoretice ale

contenciosului administrativ va permite şi elaborarea de propuneri concrete în vederea

perfecţionării acestei instituţii, a funcţionării ei mai eficiente. În concluzie, însăşi faptul

adoptării legii contenciosului administrativ reprezintă un progres colosal în sistemul

legislaţiei noastre. Dar, pe de altă parte, avem nevoie şi de o doctrină proprie în domeniul

respectiv. Prezenta lucrare nu este deci, altceva decât un modest aport la edificarea

ştiinţei juridice autohtone, referitoare la contenciosul administrativ ca modalitate de

asigurare a legalităţii în administrarea publică.

5

Capitolul I Contenciosul administrativ.Noţiuni generale

1.1. Necesitatea asigurării legalităţii în procesul de administrare

Administrarea publică este activitatea de organizare a executării şi executare în

concret a legii. Prin înseşi natura sa, această activitate este derivată din lege şi trebuie să

se conformeze legii1. Cu alte cuvinte, în activitatea administraţiei publice trebuie

respectat principiul legalităţii.

Astfel, legalitatea cuprinde întreg procesul de administrare, asigură înţelegerea şi

aplicarea unică a normelor de drept atât de către cei administraţi, cât şi de acei care

administrează2. Pornind de la aceste afirmaţii, precum şi de la ideea că administraţia

publică e în serviciul societăţii, putem conştientiza cât de important e de a avea un

mecanism eficient de asigurare a legalităţii în activitatea organelor administraţiei publice.

Fără îndoială, domeniul de activitate al administraţiei publice este foarte vast.

Astfel, ea are drept atribuţii de a asigura aplicarea legilor şi emiterea actelor pentru

executarea aplicării legilor, de a asigura funcţionarea serviciilor publice, de a lua măsuri

în vederea executării contractelor administrative, de a ocroti drepturile persoanelor şi de

a satisface cerinţele lor, precum şi de a menţine ordinea publică3.

În îndeplinirea acestor atribuţii, uneori administraţia publică poate încălca

prevederile legii lezând astfel drepturile şi interesele persoanelor. De aici şi ideea unei

evaluări, a unui control, ca mijloc de asigurare a respectării principiului legalităţii. În

acest sens, după cum menţionează profesorul Corneliu Manda, “Pentru ca administraţia

publică să fie cât mai ferită de a comite ilegalităţi, sunt stabilite diferite mijloace

preventive, care au drept scop să asigure pe de o parte, executarea întocmai a legilor, iar

pe de altă parte, să asigure drepturile şi interesele autorităţilor”. În indicarea în concret a

mijloacelor sus-numite, profesorul în cauză le evidenţiază pe următoarele: ordinele şi

instrucţiunile superiorului ierarhic, cerinţele obligatorii faţă de actele administrative etc.

1 Ioan Alexandru, Ion Popescu, Mihaela Cărăuşan, Dragoş Dinca, Drept administrativ, Editura Economica, Bucureşti, 2002, p.375.2 Алексей Алехин, Анатолий Кармолицкий, Юрий Козлов, Административное право, Издательство Зерцало, Москва, 2001, стр., 294.3 Corneliu Manda, Drept adminsitrativ. Tratat elementar, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p. 283

6

Aceste mijloace sunt însă insuficiente pentru garantarea legalităţii în administrare.

Este, deci, necesară acţiunea de control. Acest control poate fi exercitat de puterea

legiuitoare de organe din sistemul administraţiei publice, de opinia publică, la urma

urmei. Dacă, însă, ne referim la controlul judecătoresc al legalităţii actelor emise de către

organele administraţiei publice, atunci el se exercită sub forma contenciosului

administrativ.

Care este rostul unei asemenea verificări? Potrivit profesorului Ioan Alexandru

“Această operă de verificare este necesară pentru binele celor administraţi, pentru

ordinea juridică şi pentru liniştea în stat”4. (Aceasta în cazul în care acceptăm ideea, că

acţiunile ilegale ale administraţiei generează nemulţumiri). În acest sens, autorul sus-

numit menţionează “Acţiunile administraţiei publice lezează uneori drepturile celor

administraţi. Trebuiesc, deci asigurate repararea erorilor, eradicarea abuzurilor şi

supravegherea bunului mers al serviciilor publcie”5. Este necesară, deci, apărarea

cetăţeanului de abuzurile administraţiei.

Astfel, instiuirea contenciosului administrativ ca modalitate de asigurare a

legalităţii în activitatea administraţiei publice a fost un pas important în edificarea

statului de drept. Aceasta pentru că “Statul de drept presupune respectarea legilor atât din

partea celor ce le adoptă, cât şi din partea celor ce le execută, şi , respectiv, din partea

cetăţenilor. Atâta timp, cât statul stabileşte o răspundere amplă numai pentru

nerespectarea normelor de drept din partea cetăţenilor, iar răspunderea celor ce făuresc

şi celor ce execută legea este destul de sofisticată, nu putem afirma prezenţa statului de

drept6.

În concluzie, contenciosul administrativ nu este singura modalitate de asigurare a

legalităţii în administrarea publică, dar este o instituţie de importanţă primordială în

sistemul nostru de drept, deoarece asigură respectarea princilpiilor de bază ale statului de

drept şi anume: legalitatea, responsabilitatea administraţiei, separaţia şi colaborarea

puterilor.

1.2. Originea şi esenţa noţiunii contenciosului administrativ

4 Ioan Alexandru, Structuri, mecanisme şi instituţii administrative, volumul II, Bucureşti, 1996, p.101.5 Ibidem, p. 102.6 Maria Orlov, Ala Climova, Conceptul contenciosului administrativ, Revista, “Legea şi viaţa”, nr. 6, Chişinău, 1999, p.28.

7

În dreptul administrativ, prin contencios administrativ înţelegem controlul de

legalitate asupra actelor administraţiei publice, efectuat de o instanţă judiciară, conform

unei proceduri specifice.

Cu alte cuvinte, instituţia contenciosului administrativ reprezintă forma

democratică de reparare a încălcărilor legii de către organele şi autorităţile

administrative, de limitare a puterii arbitrare a acestora, de asigurare a drepturilor

individuale ale administraţilor7. În fine, o altă definiţie prevede: Contenciosului

administrativ este controlul judecătoresc asupra executării întocmai a legii de către

organele administraţiei publice1.

De ce insistăm asupra acestor definiţii? Din simplul motiv, că Legea

contenciosului administrativ, deşi defineşte mulţi dintre termenii prevăzuţi în conţinutul

său, nu dă şi o definiţie a contenciosului administrativ. Astfel, lipsind o definiţie legală a

noţiunii în cauză, ne simţim obligaţi , să apelăm la definiţiile doctrinare, care,

considerăm explică destul de clar, esenţa respectivei noţiuni.

Contenciosul administrativ este un control de legalitate. Dar instituirea lui în stat

reflectă nu doar principiul legalităţii, ci şi alte principii. De exemplu, principiul separaţiei

puterilor în stat. Astfel, principiul separaţiei puterilor în stat, după care sunt organizate şi

funcţionează cele 3 puteri în statul de drept – legislativă, executivă, judecătorească –

implică atât o colaborare, cât şi un control reciproc, pentru buna funcţionare a statului.

De aceea, colaborarea şi controlul autorităţilor judecătoreşti la asigurarea aplicării

corecte a legii de către autorităţile administraţiei publice este o condiţie necesară şi

importantă pentru întărirea ordinii de drept9.

În ceea ce priveşte originea instituţiei contenciosului administrativ, aceasta se

referă la Franţa. Deşi Revoluţia franceză a fost cea care a lansat principiul

responsabilităţii statului în faţa particularului, acest lucru nu înseamnă că o asemenea

instituţie nu a existat anterior. Astfel, deja în sec. al XVIII-lea exista o formă primitivă de

“contencios administrativ”, definit ca “totalitatea litigiilor cu reprezentanţii administraţiei

regale”10. Dar Revoluţia franceză a fost cea care a lansat principiul separaţiei autorităţii

7 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, Volumul I,Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 1997, p. 19.1 Maria Orlov, Drept administrativ. Note de curs, partea II, Chişinău, 2000, p. 97.9 Mircea Preda, Drept adminsitrativ. Partea generală. Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2000, p. 334.10 Virginia Vedinaş, Introducere în dreptul contenciosului administrativ, Editura Fundaţiei “România de mâine”, Bucureşti, 1994, p.21.

8

administrative de cea judecătorească, afirmând oficial – “Funcţiile judiciare sunt

distincte de cele administrative”. Acest lucru poate fi considerat ca un prim pas în

edificarea instituţiei moderne a contenciosului administrativ. În 200 de ani acesta a

suferit o dezvoltare continuă – atât prin perfecţionarea legislaţiei, cât şi prin dezvoltarea

doctrinei în domeniu. La moment, în literatura de specialitate se menţionează

contenciosul administrativ în sens material (adică referitor la subiectele între care are loc

litigiul sau la regulile juridice invocate în cauză şi aplicate în soluţionarea acestuia) şi în

sens formal. Astfel, din punct de vedere formal există trei mari sisteme de contencios

administrativ11:

a) Sistemul administratorului judecător existent în Franţa până la 1789, în care

organe din cadrul administraţiei înseşi erau investite cu soluţionarea acestor litigii;

b) Sistemul francez al tribunalelor administrative şi Consiliului de Stat, adică

un sistem în care organele de contencios administrativ alcătuiesc un sistem de organe

paralel cu sistemul organelor judecătoreşti.

Este vorba despre sistemul jurisdicţiei speciale administrative, constituit în baza a

trei argumente:

- principiul separaţiei puterilor – considerat încălcat în cazul efectuării

controlului de legalitate de instanţele de drept comun;

- necesitatea posedării unor cunoştinţe speciale pentru soluţionarea litigiilor

dintre administratori şi administraţi;

- tendinţa de simplificare şi de reducere a costurilor procedurii judiciare12.

Astfel, tribunalul administrativ verifică legalitatea începând cu actele

administrative ordinare ale municipalităţilor şi terminând cu ordonanţele preşedintelui13;

c) Sistemul anglo-saxon al competenţei instanţelor de drept comun şi în

materia contenciosului administrativ. Astfel, instanţele consideră ca incontestabilă

competenţa lor asupra administraţiei în 2 cazuri:

1) Când aceasta îşi depăşeşte atribuţiile;

11 Antonie Iorgovan, Tratat de drept administrativ, volumul I, Bucureşti, editura Nemira, 1996, p. 379.12 Сергей Пронкин, Ольга Петрунина, Государственное управление зарубежных стран, Editura Aspect press, Moscova, 2001, p.253.13 Гудашников Л.И., Жданов А.А., Административное право зарубежных стран, Editura СПАРК, Moscova, 1996, p.69.

9

2) Când aceasta activează în limitele atribuţiilor prevăzute în lege, dar aplică

incorect normele de drept14.

Astfel, după o asemenea trecere în revistă a sistemelor de contencios

administrativ, evident, apare întrebarea: Care sistem e caracteristic Republicii Moldova?

În sistemul de contencios administrativ din care face parte Republica Moldova (şi

România, de altfel), organele de contencios administrativ sunt organizate într-un sistem

de organe ce fac parte din sistemul organelor puterii judecătoreşti.

În fine, dacă ar fi cazul să generalizăm esenţa contenciosului administrativ am

putea spune că contenciosul administrativ este “instrumentul prin intermediul căruia

administraţii se pot apăra de abuzurile administraţiei”15.

În fine, în literatura de specialitate întâlnim ideea, că contenciosul administrativ

este un:

apărător al drepturilor persoanei;

garant împotriva abuzurilor autorităţilor administraţiei publice;

factor de disciplinare a activităţii acestora16.

În concluzie, controlul de legalitate al actelor administraţiei publice, odată apărut

în Franţa, nu a mai părăsit arena istoriei, fiind întâlnit în majoritatea statelor democratice.

Odată cu implementarea respectivei instituţii de drept în Republica Moldova, s-a făcut un

pas înainte în vederea apropierii statului nostru de standardele internaţionale.

Prin contencios administrativ înţelegem: activitatea de soluţionare, cu putere de

adevar legal, de catre instanţele de contencios administrativ, cjmpetente, potrivit legii, a

conflictelor juridica în care cel puţin una din parţi este un serviciu public adfministrativ,

iar conflictul juridic s-a nascut din adoptarea sau emiterea unui act administrativ de

autoritate ori de refuzul de a rezolva o cerere referitoare la un drept rcunoscut de lege2.

1.3. Formele contenciosului administrativ: contenciosul administrativ în

anulare şi contenciosul administrativ de plină jurisdicţie

Legea contenciosului administrativ nu prevede expres care formă de contencios

este caracteristică Republicii Moldova. De aceea ne simţim nevoiţi să apelăm la soluţiile 14 Ibidem, p. 69.15 Virginia Vedinaş, op.cit., p. 22.16 Maria Orlov, Boris Negru, Quo vadis Moldova?. Administraţia publică, TACIS, Chişinău, 2002, p.224.2 V-I. Prisacaru, Contnciosul administrativ Român, Editura ALL BECK, 1998, p.7.

10

literaturii de specialitate. Astfel, unii autori disting două categorii de contencios

administrativ. Din punct de vedere al actului de voinţă al instanţei de contencios

administrativ, concretizată în hotărârea luată de respectiva instanţă putem osebi

următoarele forme de contencios administrativ: contenciosul administrativ în anulare şi

contenciosul de plină jurisdicţie.

Contenciosul administrativ în anulare este procesul de soluţionare a litigiilor în

care instanţa de contencios administrativ este competentă de a hotărî anularea actului

administrativ atacat pentru motivul emiterii acestuia cu încălcarea legii, sau să oblige

serviciul public administrativ să rezolve o cerere care priveşte un drept recunoscut de

lege.

În cadrul acestui contencios administrativ instanţa de contencios nu poate să se

pronunţe şi cu privire la repararea daunelor. Această problemă se rezolvă într-un litigiu

separat de către instanţele de drept comun.

Spre deosebire de contenciosul de anulare, instanţa de contencios administrativ

este competentă de a anula actul administrativ atacat, de a obliga autoritatea

administrativă să emită un act administrativ sau alt înscris, precum şi de a obliga la

despăgubiri, care pot fi solicitate fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat când întinderea

pagubei nu era cunoscută la data introducerii acţiunii. Cererea pentru despăgubiri se

poate formula fie în cadrul acţiunii iniţiale, fie separat , după cum, la data judecării

acţiunii îi era sau nu cunoscută paguba şi întinderea ei.

Totuşi, o asemenea clasificare nu este singura întâlnită în literatura de specialitate.

De exemplu, Prof. Eugen Popa distinge următoarele forme de contencios administrativ:

contencios în anulare, contencios de plină jurisdicţie, contencios de represiune şi

contencios de interpretare3.

Vom încerca să explicăm în ce constau aceste forme de contencios administrativ,

apelând în acest sens la doctrina franceză. Astfel, potrivit acesteia:

Contenciosul administrativ de plină jurisdicţie este acea formă de

contencios, în care instanţa se poate pronunţa nu doar asupra anulării unui act

administrativ ilegal, ci şi asupra prejudiciului cauzat;

3 Eugen Popa, Drept administrativ, Editura Servo-Sat, Arad, 2000, p. 259

11

Contenciosul administrativ în anulare este acea formă de contencios, care

are drept scop anume anularea actului ilegal;

Contenciosul administrativ de interpretare este acea formă de contencios,

obiectul acţiunii căreia îl constituie stabilirea faptului, dacă un act administrativ este

ilegal sau nu. Practic, judecătorul nu face altceva decât să declare care e sensul unui

oarecare act administrativ;4

Contenciosul administrativ de represiune este acea formă de contencios, în

care instanţa se poate pronunţa asupra sancţiunilor administrative cu privire la încălcarea

normelor privind regimul juridic al domeniului public.5

Ca să concluzionăm, vom afirma că în Republica Moldova există un contencios

administrativ de plină jurisdicţie, având drept scop anularea actelor ilegale şi repararea

pagubei cauzate. Totuşi, în literatura de specialitate întâlnim şi alte forme de contencios –

de anulare, de interpretare şi de represiune.

1.4. Contenciosul administrativ obiectiv şi subiectiv

Pentru o înţelegere deplină a rolului subiecţilor cu drept de sesizare în

contenciosul administrativ, este necesară o evidenţiere a tipurilor acestuia –contenciosul

obiectiv şi subiectiv.

Astfel, contenciosul administrativ subiectiv este un contencios de plină jurisdicţie,

declanşat în scopul asigurării respectării unui drept subiectiv, cuprinde sensul larg al

acestei instituţii şi se referă la subiectele acţiunii în contencios administrativ, înţelesul

anumitor noţiuni, obiectul acţiunii în contencios administrativ, actele exceptate de la

control judecătoresc şi procedura judiciară17.

Contenciosul administrativ subiectiv are drept obiect protejarea dreptului subiectiv

al persoanei fizice sau juridice18. Evident apare întrebarea -- ce este dreptul subiectiv?

Astfel, profesorul T.Drăgaru menţionează: “Dreptul subiectiv este puterea garantată de

lege voinţei subiectului activ al raportului juridic, în temeiul căreia acesta este în măsură

să desfăşoare o conduită determinată sau să pretindă subiectului pasiv al raportului o

anumită comportare, care, la nevoie, poate fi impusă acestuia cu sprijinul forţei de 4 Rene Chapus, Droit administratif general, volumul 1, Editura Monchretien, Paris, 2001, p. 7855 Eugen Popa, Drept..., p.25917 Maria Orlov, Drept.., p. 109.18 Dacian Cosmin Dragoş, Recursul administrativ şi contenciosul administrativ, Editura AllBecu, Bucureşti, 2001, p.63.

12

constrângere a statului”19. Dar, după cum cunoaştem din dreptul civil, fiecărui drept îi

corespunde o obligaţie. Astfel dreptului dat îi corespunde îndatorirea administraţiei de a

avea o anumită conduită care poate consta dintr-o acţiune (a întreprinde ceva) sau dintr-o

inacţiune ( a se abţine de la ceva).

În ceea ce priveşte contenciosul obiectiv, acesta e numai un contencios în anulare

şi nu de plină jurisdicţie. Astfel, prin contencios obiectiv desemnăm acea formă

judecătorească de control a legalităţii actelor administrative de autoritate, declanşată de

acţiunea în anulare exercitată de prefect, în scopul asigurării respectării dreptului

obiectiv20.

După o asemenea expunere a ideilor literaturii de specialitate, pare logic să

verificăm situaţia prin comparare cu prevederile legii. Astfel, Legea contenciosului

administrativ, nr. 793-XIV, prevede mai mulţi subiecţi cu drept de sesizare – începând cu

persoana vătămată într-un drept al său (ceea ce presupune existenţa contenciosului

subiectiv) şi terminând cu prefectul, avocatul parlamentar etc. (ceea ce demonstrează

existenţa şi a contenciosului obiectiv).

În concluzie, în timp ce contenciosul subiectiv are în centrul său grija pentru

drepturile subiective ale persoanelor, oferindu-le mijloace juridice de apărare împotriva

abuzurilor administraţiei, contenciosul subiectiv evocă necesitatea respectării, în

activitatea administraţiei publice, a regulilor impersonale de drept, subsemnate sintagmei

“drept obiectiv”21.

1.5 Evoluţia instituţiei contenciosului administrativ

Contenciosul administrativ în Basarabia între 1918-1940 Instituţia

contenciosului administrativ în Republica Moldova nu este o “invenţie” a anilor ’90.

Dimpotrivă, această instituţie a apărut pe teritoriul statului nostru odată cu Marea Unire

de la 1918. Deşi Legea pentru contenciosul administrativ a fost adoptată pe 23 decembrie

1925, atacarea în vederea desfiinţării unui act ilegal a existat şi anterior. 19 Tudor Drăgaru, Actele administrative şi faptele asimilate lor supuse controlului judecătoresc, Editura ??? , Cluj –Napoca, 1970, p. 184.20 Eugen Popa, Contenciosul administrativ obiectiv, Editura Servo-Saf, Arad, 1999, p.33.21 Dacian Cosmin Dragoş, op.cit., p. 63.

13

Totuşi, Constituţia din 1923 a fost cea care a prevăzut oficial “dreptul la

despăgubire a celor vătămaţi printr-un decret semnat sau contrasemnat de un ministru”.

În Legea pentru contenciosul administrativ se expunea o poziţie asemănătoare.

Astfel, “oricine se pretinde vătămat în drepturile sale printr-un act administrativ de

autoritate făcut cu încălcarea legii sau regulamentelor, sau prin reaua – voinţă a

autorităţilor de a rezolva cererea pentru recunoaşterea dreptului sau la instanţa judiciară

competentă poate face cerere pentru recunoaşterea dreptului său la instanţa judiciară

competentă22.

Nu puteau fi atacate: 1) actele de tutelă administrativă şi control ierarhic; 2)

deciziile consiliilor disciplinare ale funcţionarilor publici; 3) actele autorităţilor militare;

4) actele administrative de autoritate şi gestiune ale Preşedintelui Camerelor

Parlamentului23 – controlate exclusiv de puterea legiuitoare. Observăm că o asemenea

sferă a actelor exceptate este cu mult mai restrânsă decât cea nevăzută în Legea

Republicii Moldova nr. 793-XIV – lucru uşor de înţeles, dacă pornim de la ideea că

activităţile administrative în perioada actuală sunt mai complexe.

Instituţia contenciosului administrativ, deşi de dată destul de recentă, a avut

suficient timp să-şi dezvolte şi o doctrină proprie în domeniu. Astfel, trebuie să

remarcăm performanţele unor asemenea savanţi, ca: A. Teodorescu, P. Negulescu,

E.D.Tarangul, E. Rarincescu. Anume acestui savant îi datorăm şi o definiţie a

contenciosului administrativ, ce nu şi-a pierdut actualitatrea nici până astăzi – “totalitatea

litigiilor născute între particulari şi administraţiunile publice, cu ocaziunea organizării şi

funcţionării serviciilor publice şi în care sunt puse în cauză reguli, principii şi situaţiuni

juridice aparţinând dreptului public”.

Contenciosul administrativ în perioada sovietică Statul sovietic nu a cunoscut

instituţia contenciosului administrativ. Evident, absenţa instituţiei date a favorizat

dezvoltarea unui stat totalitar, cu stil de comandă în administrare. 6

Primul act normativ care a reglementat oficial o astfel de formă incipientă a

contenciosului administrativ Constituţia URSS din 1977. Articolul 58 al respectivei 22 Valentin I.Prisacaru, Tratat de drept administrativ român. Partea generală, Editura All, Bucureşti, 1996, p.306.23 Valentin I.Prisacaru, Contenciosul administrativ român, Editura All, Bucureşti, 1994.6 Maria Orlov, Importanţa instituţiei contenciosului administrativ în asigurarea legalităţii şi a ordinii de drept, Revista“Administrarea publică”, Nr.4 din 1997, p.86

14

Constituţii reglementa astfel dreptul la petiţionare: “Cetăţenii URSS au dreptul să facă

plângeri împotriva actelor funcţionarilor, organizaţiilor de stat şi obşteşti. Actele

persoanelor cu funcţii de răspundere îndeplinite cu încălcarea legii, cu depăşirea limitelor

împuternicirilor, ce ştirbesc drepturile cetăţenilor, pot fi atacate în justiţie conform legii.

Plângerile trebuie să fie soluţionate în ordinea şi în termenii stabiliţi de lege”.

De asemenea, Legea URSS “Cu privire la modul de atacare la instanţa

judecătorească a actelor ilegale ale persoanelor cu funcţie de răspundere, care ştirbesc

drepturile cetăţenilor” din 30 iunie 1987 a precizat unele garanţii ale drepturilor

constituţionale ale cetăţenilor, fără să asigure, însă şi realizarea deplină a drepturilor

respective.

Deci, calitatea de reclamat o puteau avea numai persoanele cu funcţii de

răspundere, care, evident, nu se referă la administraţie publică în ansamblu. Conform

alineatului 2 al articolului 1 din lege, “pot fi atacate în instanţa judecătorească actele,

săvârşite în mod individual de către persoanele cu funcţii de răspundere în numele lor sau

în numele organului pe care îl reprezintă”. De aici rezultă că puteau fi atacate numai

actele individuale nu şi cele normative, emise în mod unipersonal nu şi de un organ

colegial7.

În concluzie, legile mai sus enumerate au fost singurele care au acordat cetăţenilor

dreptul de a-şi apăra drepturile. Dar aceste legi nu au putut fi aplicate cu adevărat. Cu

toate acestea, ele au fost un pas spre democratizarea societăţii.

Contenciosul administrativ în Republica Moldova în perioada anilor 1990-

2000

Conform Constituţiei din 29 iulie 1994, Republica Moldova este stat de drept.

Evident, acest lucru presupune şi respectarea unor principii ale statului de drept, cum ar

fi principiul responsabilităţii administraţiei faţă de particulari. Astfel, o primă formulare

clară a principiului respectiv a fost consacrată în Legea fundamentală în 19948. Astfel în

art. 53 al Constituţiei Republicii Moldova prevede: “Persoana vătămată într-un drept al

său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în

termenul legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins,

7 Ibidem, p.1008 Ibidem, p.102

15

anularea actului şi repararea pagubei”. Totodată, art.72 al Constituţiei prevede şi noţiunea

de contencios administrativ ca unul de domeniile reglementate prin lege organică.

Inexistenţa contenciosului administrativ a făcut aproape imposibilă posibilitatea

realizării acestui drept. Parţial, totuşi, respectiva lacună a fost completată prin Legea cu

privire la petiţionare, adoptată la 19 iulie 1997. Respectiva lege prevedea următoarele:

“Petiţiile, prin care este atacat un act, o decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ

administrativ sau a unei persoane oficiale, care au lezat drepturile şi interesele legitime

ale petiţionarilor, se adresează organului ierarhic superior de primă instanţă, iar petiţiile,

în care sunt atacate deciziile organelor care nu dispun de organe ierarhic superioare,

precum şi deciziile executivelor raionale, primarilor oraşelor de subordonare republicană,

se adresează instanţei judecătoreşti”.

Legea conţinea şi următoarele prevederi: “În cazul când cerinţele expuse în petiţie

sunt recunoscute ilegale, organul sau persoana oficială, care au adoptat decizia despre

satisfacerea lor, sunt obligate să ia măsuri în vederea compensării prejudiciilor materiale,

în condiţiile legii, să soluţioneze problema responsabilităţii persoanelor vinovate de

încălcarea legii”. Petiţionarii, “care consideră că drepturile lor sunt lezate şi nu sunt de

acord cu deciziile organului sau persoanei oficiale, care au examinat petiţia, de a se

adresa în instanţa judecătorească în termen de o lună de zile de la data comunicării

deciziei sau, în caz dacă în intervalul menţionat nu a primit răspuns – din ziua din care

trebuia să-l primească”9.

In concluzie, vom preciza că, în conformitate cu respectiva lege, putea avea

calitate de reclamant orice persoană cetăţean al Republicii Moldova, apatrid sau cetăţean

străin, care se considera vătămat, într-un drept sau un interes al său recunoscut de lege

pe teritoriul R, Moldova.

Competenţa de examinare a petiţiilor o aveau:

a) Preşedintele R. Moldova, Parlamentul si Guvernul în soluţionarea

petiţiilor ce ţineau de problemele securităţii naţionale, de drepturile şi interesele legitime

ale unor grupuri largi de cetăţeni, ori care conţineau propuneri privitoare la modificarea

legislaţiei, a deciziilor organelor de stat.

9 Legea cu privire la petiţionare

16

b) Organele ierarhic superioare de prima instanţă, în soluţionarea petiţiilor,

în care era atacat un act, o decizie, o acţiune ori inacţiune a unui organ administrativ sau

persoană oficială, care au lezat drepturile şi interesele legitime ale petiţionarului.

c) Instanţa judecătoreasca examina:

Petiţiile, în care erau atacate deciziile organizaţiilor, care nu aveau organe

superioare;

Plângerile petiţionarilor nemulţumiţi de răspunsul primit de la autoritatea

emitentă sau ierarhic superioară;

Plângerile petiţionarilor care nu au primit nici un răspuns de la autoritatea

emitentă sau ierarhic superioară.

Practic, Legea cu privire la petiţionare nu prevedea altceva decât o procedură

prealabilă.

Evident, Legea cu privire la petiţionare nu poate înlocui prin sine Legea

contenciosului administrativ. Totuşi, importanţa ei nu poate fi neglijată. Aceasta datorită

valorii sporite pe care o are înseşi dreptul la petiţionare, care “fiind încadrat în categoria

drepturilor – garanţii este la rându-i o garanţie generală a celorlalte drepturi şi libertăţi”10

Codul de Procedură Civilă era cel ce prevedea procedura în faţa instanţei de

judecată. Conform art. 236 al prezentului Cod, “puteau fi atacate în judecată actele

colegiale ale organelor administraţiei publice sau actele persoanelor cu funcţii de

răspundere prin care:

Persoana fizică sau juridică era lipsită în mod nelegal, complet sau parţial,

de posibilitatea de a-şi exercita drepturile prevăzute prin lege;

Persoanei fizice sau juridice i se dădea în mod ilegal să îndeplinească o

anumită obligaţiune”.

Sesizarea instanţei de judecată era posibilă numai după respectarea prcedurii

prealabile prevăzută în Legea cu privire la petiţionare.

Odată sesizată, instanţa de judecată putea lua una din următoarele hotărâri:

a) cu privire la caracterul întemeiat al plângerii şi la obligarea organului

administraţiei publice sau a persoanei cu funcţie de răspundere respective să înlăture

încălcarea comisă.

10 Ioan Muraru, Drept constituţional şi instituţii politice, Editura Actami, Bucureşti, 1998, p.250

17

b) cu privire la refuzarea satisfacerii plângerii.

Aceste două legi, deşi adecvate perioadei iniţiale nu puteau înlocui totuşi Legea

contenciosului administrativ.

Totuşi reformarea sistemului judecătoresc devenise o problemă importantă. Acest

lucru se referea şi la formarea de judecătorii specializate (economice, militare), necesară

ca urmare a specificului cauzelor respective. O astfel de atitudine se cerea şi faţă de

cauzele ce ţin de contenciosul administrativ, adică instituirea de instanţe judecătoreşti

specializate. Aceasta pentru că instanţele judecătoreşti în forma organizatorică de până

acum, supraîncărcate cu cauze civile, penale şi de altă natură nu erau în măsură să

asigure o temeinică examinare a litigiilor dintre administraţia de stat şi particulari11.

În concluzie, deşi instituţia contenciosului administrativ era o necesitate a

timpului, ea nu a fost înfiinţată până în 10 februarie 2000. Existenţa altor legi, cum ar fi

Legea cu privire la petiţionare sau unele articole din Codul de Procedură Civilă, nu au

putut înlocui această instituţie, deşi au constituit un teren de apariţie a ei pe viitor.

11 Maria Orlov, Importanţa contenciosului administrativ în asigurarea legalităţii şi ordinii de drept, revista “Administrarea publică”, nr.4, Chişinău, 1997, p.88.

18

Capitolul II Contenciosul adminsitrativ în sistemul de drept în Republica

Moldova la etapa actuală (consacrat în Legea contenciosului administrativ din

10.02.2000)

2.1 Scopul contenciosului administrativ

Legiuitorul nostru a procedat foarte înţelept, indicând chiar în primul articol

scopul contenciosului administrativ în Republica Moldova, lucru care înlătură orice dubii

referitoare la necesitatea unei asemenea instituţii în statul nostru.

Astfel, potrivit Legii 793-XIV a contenciosului administrativ, orice persoană care

se consideră vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege de către o autoritate

publică, printr-un act administrativ sau prin nesoluţionarea în termenul legal a unei

cereri, se poate adresa instanţei de contenciosului administrativ competenţe pentru a

obţine anularea actului, recunoaşterea dreptului pretins şi repararea pagubei ce i-a fost

cauzată. Practic, acest alineat (2) reiese din alineatul (1), care proclamă oficial scopul

instituţiei date.

Astfel, acest alineat stipulează că “contenciosul administrativ ca instituţie juridică

are drept scop contracararea abuzurilor şi exceselor de putere ale autorităţilor publice,

apărarea drepturilor persoanei în spiritul legii, ordonarea activităţii autorităţilor publice,

asigurarea ordinii de drept”.

În literatura de specialitate întâlnim ideea, că în vederea realizării scopului enunţat

mai sus, instituţia contenciosului administrativ îşi stabileşte şi unele obiective. Astfel,

specialiştii în domeniu Jens Meyer-Ladewig, Anastasia Pascari, Eugenia Fistican

subliniază că respectiva instituţie asigură realizarea următoarelor obiective:

se repune în drepturi persoana vătămată într-un drept al său de către o autoritate

publică;

se obligă autoritatea respectivă de a rezolva cererea persoanei privitoare la un

drept recunoscut de lege;

se consolidează încrederea cetăţenilor în echitatea socială şi în stat ca garant al

respectării drepturilor omului;

19

se asigură o înaltă eficacitate în activitatea organelor administraţiei publice şi în

executarea uniformă a legii de către acestea, prin anularea actelor administrative ilegale 26

.

2.2 Părţile în litigiul de contencios administrativ

Legea contenciosului administrativ defineşte litigiul de contencios administrativ

ca “litigiu pasibil de soluţionare de către instanţa de contencios administrativ, generat fie

de un act administrativ, fie de nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri privind

recunoaşterea unui drept recunoscut de lege, în care cel puţin una din părţi este o

autoritate publică sau un funcţionar al acestei autorităţi” (art. 2). Astfel, întâlnim o

menţiune fugară a termenului de “parte a litigiului”. Totuşi, legea nu dă o definiţie a

noţiunii de “parte”. Dar, deoarece în Capitolul V al legii se prevede “Dispoziţiile

prezentei legi se completează cu prevederile Codului de Procedură Civilă”, putem da o

definiţie a noţiunii de “părţi”, din procesul civil – “subiectele cu interese contradictorii

într-un litigiu”.

Înainte de a face o trecere în revistă a părţilor litigiului de contencios

administrativ, considerăm necesar a face o caracteristică înseşi a acestui litigiu. Astfel,

“litigiile de contencios administrativ diferă mult de litigiile penale, civile, de muncă şi de

altă natură, din cauza dinamismului şi transformărilor permanente, atât ale raporturilor

juridice administrative, cât şi ale actelor normative, care le reglementează”27.

Deci, după evidenţierea esenţei şi particularităţilor litigiului de contencios

administrativ, putem trece la părţile acestuia: reclamantul şi reclamatul (pârâtul).

Astfel, calitatea de reclamat în litigiu o pot avea:

- autorităţile publice;

- autorităţile asimilate acestora;

- funcţionarii publici.

Autoritatea publică este orice structură organizatorică sau organ, instituite prin

lege sau prin act administrativ normativ, care acţionează în regim de putere publică în

scopul realizării unui interes public.

26 Jens Meyer-Ladewig, Anastasia Pascari, Eugenia Fistican, Valeriu Doagă, Gheorghe Creţu, ComentariulLegii contenciosului administrativ. Republica Moldova, Editura Cartier, Chişinău, 2002, p. 14.27 Jens Meyer-Ladewig, Anastasia Pascari, op. cit., p.59.

20

În ceea ce priveşte autorităţile asimilate autorităţilor publice, legea stipulează că

acestea sunt “persoanele de drept privat care exercită atribuţii de putere publică sau

utilizează domeniul public, fiind împuternicite prin lege să presteze un serviciu public”

(art. 2).

În fine, funcţionarul public este, conform aceluiaşi art. 2 al Legii 793 –XIV

“persoana numită sau aleasă într-o funcţie de decizie sau de execuţie din structura unei

unităţi publice”.

Orişicare din subiecţii enumeraţi mai sus poate deveni reclamat în litigiul de

contencios administrativ, în cazul emiterii/adoptării unui act administrativ ilegal sau a

nesoluţionării în termenul legal a unei cereri.

În ceea ce priveşte calitatea de reclamant, în litigiul de contencios administrativ, o

are orice persoană (fizică sau juridică), vătămată într-un drept al său, cu condiţia ca acest

drept să fie recunoscut de lege28. Ca atare, legea nu prevede noţiunea de reclamant în

textul său, totuşi art. 5 este întitulat “subiecţii cu drept de sesizare”. Astfel aceşti subiecţi

cu drept de sesizare sunt:

a) Persoana (fizică sau juridică), funcţionarul public, militarul, persoana cu statut

militar, vătămată într-un drept al său, recunoscut de lege, de către o autoritate publică.

Constituţia Republicii Moldova, la art. 53 prevede că “Persoana vătămată într-un drept al

său de o autoritate publică, printr-un act administrativ sau prin soluţionarea în termenul

legal a unei cereri, este îndreptăţită să obţină recunoaşterea dreptului pretins, anularea

actului şi repararea pagubei”.

Referindu-ne la persoanele fizice ca reclamanţi, trebuie să înţelegem că reclamant

în litigiul de contencios administrativ poate fi atât cetăţeanul Republicii Moldova, cât şi

cetăţeanul străin sau apatrid. Singura condiţie este că persoanele fizice sus numite să

dispună de capacitate de exerciţii depline. În caz contrar, se vor aplica regulile de

reprezentare ale minorilor şi incapabililor.

Totuşi, după cum menţionează profesorul A.Negoiţă “Nu este suficient ca

reclamantul să aibă calitatea de a sta în justiţie, ci trebuie să dovedească şi că a fost

vătămat în drepturile sale recunoscute de lege, adică reclamantul trebuie să fi fost

beneficiarul unui drept recunoscut de lege sau de acte emise pe baza şi în executarea

28 Maria Orlov, op.cit., p. 110.

21

legii, drept pe care autoritatea administrativă pârâtă avea obligaţia să-l respecte, şi să-l

realizeze în favoarea sa”29.

În fine, trebuie menţionat faptul, că calitatea de reclamant o pot avea numai

particularii şi nici într-un caz şi autorităţile administraţiei publice, indiferent de nivel –

centrale şi locale – pentru că admite acest lucru, ar însemna că autoritatea judecătorească

se substituie celei executive, ceea ce nu ar fi de conceput într-un stat de drept12.

În ceea ce priveşte funcţionarul public, acesta poate figura ca reclamant într-un

litigiu de contencios administrativ, acest lucru reieşind din faptul că funcţionarul are

dreptul să beneficieze de protecţie juridică, în corespundere cu statutul său, în

conformitate cu art. 10, aliniatul (1), litera h) a Legii serviciului public nr. 443-XIII din 4

mai 1995;

b) Guvernul, Aparatul guvernului, oficiul teritorial al Aparatului

Guvernului, preşedintele raionulu şi primarul – în condiţiile legii privind administraţia

publica locala.

c) Procurorul

Procurorul atacă actele emise de autorităţile publice, în condiţiile articolului

5 din Codul de Procedură Civilă. Astfel, procurorul sesizează instanţa de contencios

administrativ, întru apărarea drepturilor şi intereselor legitime ale minorilor, persoanelor

în vârstă, handicapaţilor, intereselor statului şi societăţii. Cercul de persoane, ale căror

drepturi pot apărate la cererea procurorului în instanţa de contencios este strict limitat şi

nu poate fi extins35.

d) Avocatul Parlamentar

În condiţiile Legii cu privire la avocaţii parlamentari, Avocatul Parlamentar

resizează instanţa de contencios administrativ fiind la rândul său sesizat de persoana

vătămată.

Avocatul parlamentar examinează sesizările cetăţenilor Republicii

Moldova, cetăţenilor străini şi apatrizilor care locuiesc permanent sau se află temporar

pe teritoriul statului nostru, ale căror drepturi şi interese au fost încălcate. El de

asemenea, examinează cererile privind deciziile sau acţiunile (inacţiunile) autorităţilor 29 Alexandru Negoiţă, Drept administrativ, Editura Sylvi, Bucureşti, 1998, p. 89.12 Valentin Prisacaru, Contenciosul…, p. 322.

35 Jens Meyer-Ladewig, Anastasia Pascari, op. cit., p. 52.

22

publice centrale şi locale, instituţiilor, organizaţiilor, întreprinderilor, asociaţiilor

obşteşti, persoanelor oficiale, care au încălcat drepturile şi libertăţile oamenilor.

e) Instanţele de drept comun şi cele specializate, în cazul ridicării excepţiei

de ilegalitate

La cererea părţii interesate sau din oficiu, instanţa de drept comun sau specializată

prin încheiere poate ridica excepţia de ilegalitate a unui act administrativ în faţa instanţei

de contencios administrativ competentă să verifice legalitatea actului contenstat36.

f) Alte persoane, în conformitate cu legislaţia în vigoare.

Un exemplu de astfel de subiect cu drept de sesizare ar fi primarul, care

poate ataca în instanţa de contencios decizia consiliului local pe care o consideră ilegală,

în termen de trei zile de la data când a luat cunoştinţă de ea.

După această trecere în revistă a subiecţilor cu drept de sesizare, apare

întrebarea: oare subiecţii ca procurorul sau prefectul au calitate de reclamant?

Împărtăşim părerea, că “fiind parte de sine stătătoare în proces, procurorul,

prefectul şi avocatul parlamentar au calitatea de reclamant”37.

2.3 Obiectul acţiunii în contencios administrativ

Conform art. 3 a Legii contenciosului administrativ, obiect al acţiunii în

contenciosul administrativ îl constituie “actele administrative cu caracter normativ şi

individual, emise de autorităţile publice şi autorităţile asimilate acestora, de

subdiviziunile lor, precum şi de funcţionarii din aceste structuri, prin care este vătămat

un drept recunoscut de lege al unei persoane, inclusiv al unui terţ, precum şi

nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri referitoare la un drept recunoscut de lege”.

Să trecem acum la studierea elementelor care pot face obiectul acţiunii în

contencios administrativ:

Actele administrative

Actul administrativ este acea manifestare de voinţă, prin care iau naştere, se

modifică şi se sting raporturi de drept administrativ. Este deci acel act juridic, care este

adoptat sau emis de autorităţile şi persoanele, care îşi desfăşoară activitatea în 36 Ibidem37 Maria Orlov, Boris Negru, op.cit., p. 215.

23

administraţia publică, prin care se asigură realizarea puterii executive şi înfăptuirea

sarcinilor ce revin administraţiei publice38.

Principala trăsătură a actelor administrative este că acestea, fiind emise în vederea

executării legii, nu pot avea decât o forţă juridică inferioară ei. În literatura de

specialitate se intenţionează trei categorii de acte administrative: 1) Acte administrative

de autoritate; 2) Acte administrative de gestiune; 3) Acte administrative cu caracter

jurisdicţional39.

o Actele administrative de autoritate sunt actele juridice adoptate sau emise, în

vederea naşterii modificării sau stingerii unor raporturi administrativ-juridice;

o Actele administrative de gestiune sunt actele juridice pe care le încheie

autorităţile publice, serviciile şi instituţiile acestor autorităţi în vederea gestionării

patrimoniului, statului sau al unităţii administrativ-teritoriale;

o Actele administrative cu caracter jurisdicţional sunt actele emise de organele

de jurisdicţie ce funcţionează în cadrul organelor administraţiei publice, competente să

soluţioneze anumite conflicte juridice apărute între organele administraţiei publice şi

particulari.

Definiţii mai mult sau mai puţin asemănătoare sunt expuse şi în articolul 2 al Legii

contenciosului administrativ. Totuşi, articolul 3 al aceleiaşi legi nu efectuează o

asemenea delimitare, referindu-se doar la “actele administrative, cu caracter normativ şi

individual”. Practic, în restul conţinutului legii nu întâlnim decât delimitarea actelor în

funcţie de întinderea efectelor juridice, în normative şi individuale.

o Actul administrativ individual este manifestarea de voinţă a organului

competent, care creează, modifică sau stinge drepturi subiective sau obligaţii în profitul

sau în sarcina uneia /unor persoane dinainte determinate40.

o Actul administrativ normativ este actul juridic care conţine reguli generale

de conduită, este impersonal şi are o aplicabilitate repetată, la un număr nelimitat de

subiecte, act care este adoptat/emis cu respectarea unor cerinţe faţă de formă şi procedură

mult mai severe decât la actul individual.

38 Maria Orlov, Drept.., p. 8739 Valentin I.Prisăcaru, Tratat de drept administrativ, p. 200.40 Ilie Iovănaş, Drept administrativ, Editura servo-Sat, Arad, 1997, p. 21.

24

Înţelegerea unei asemenea diferenţieri are importanţă cel puţin datorită faptului că

termenele de prescripţie la cele 2 categorii de acte în vederea atacării lor în instanţa de

contencios sunt de 30 zile la actul administrativ individual şi inexistente la actul

administrativ normativ.

Nesoluţionarea în termenul legal a unei cereri.

Potrivit Legii contenciosului administrativ, prin nesoluţionarea în termenul legal a

unei cereri se înţelege refuzul de a primi o cerere sau faptul de a nu răspunde

petiţionarului în termenul prevăzut de lege (art.2).

În ceea ce priveşte literatura de specialitate (potrivit Prof. Virginia Vedinaş),

nesoluţionarea unei cereri în termenul legal se caracterizează fie prin tăcerea

administraţiei, fie prin tarditivitate41.

În literatura de specialitate nu întâlnim noţiunea “faptul de a nu răspunde

petiţionarului în termenul prevăzut de lege”. Întâlnim, în schimb, noţiunea de “tăcere a

administraţiei”. Tăcerea este atitudinea pe care o adoptă un serviciu public de a nu

rezolva, în termenul prevăzut de lege, o cerere formulată de un particular, referitoare la

un drept recunoscut de lege42. Problema care apare este dacă această tăcere este un act

sau un fapt administrativ.

Astfel, unii autori (de exemplu, profesorul C.Rarinescu) consideră că e vorba de

un act, ce cuprinde decizia de a respinge cererea, în timp ce alţi autori (de exemplu,

profesorul P. Negulescu) consideră că tăcerea este un fapt administrativ, ce constă în

inacţiunea serviciului public de a rezolva în termenul stabilit de lege cererea formulată de

particular43.

Împărtăşim părerea că este vorba, totuşi despre un act administrativ, având drept

argument suprem art. 2 al Legii 793 –XIV, care prevede expres. “actului administrativ...

este asimilată nesoluţionarea în termenul legal al unei cereri”.

În acelaşi sens, Prof. R.N.Petrescu subliniază “tăcerea administraţiei publice se

consideră refuz de rezolvare a cererii privitoare la un drept, iar acesta din urmă are

acelaşi regim juridic (de atac) ca şi actul administrativ”44. Refuzul nejustificat fiind un

41 Virginia Vedinaş, op.cit., p. 57.42 Valentin I.Prisacaru, Contenciosul…, p. 104.43 Ibidem44 Rodica.N.Petrescu, op. cit., p. 49.

25

act administrativ ilegal45. Considerăm foarte reuşită ideea legiuitorului de a stabili acelaşi

regim de atac pentru refuz, fie el expres ori tacit.

Aceasta pentru că “vătămarea dreptului reclamantului poate să provină şi din

manifestarea negativă a voinţei unor subiecte de drept. Aceasta este reaua voinţă a celor

care organizează executarea legii46.

În concluzie, obiectul acţiunii în contencios administrativ în conformitate cu

Legea 793 – XIV poate fi un act administrativ ilegal, precum şi nesoluţionarea în

termenul legal a unei cerei.

Doctrina are, însă, o versiune mai largă asupra obiectului acţiunii în contencios

administrativ. Astfel, potrivit profesorului V.I.Prisacaru, obiect al acţiunii ar putea fi şi

obligarea autorităţilor competente să elibereze anumite autorizaţii47. De asemenea, obiect

al acţiunii ar putea fi şi cererea de reparare a pagubelor ce i-au fost cauzate

reclamantului48.

2.4 Actele administrative exceptate de la controlul judecătoresc

Legea contenciosului administrativ prevede căunele acte administrative nu pot

face obiect al acţiunii în contencios administrativ, fiind exceptate de la controlul de

legalitate al instanţelor de contencios administrativ. Astfel, aceste acte sunt următoarele:

a) actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi

Guvernului, precum şi actele administrative cu caracter individual, emise de Parlament,

de Preşedintele Republicii Moldova şi de Guvern în exerciţiul atribuţiilor prevazute

expres de normele constituţionale sau legislative, ce ţin de alegerea, numire şi destituirea

din funcţiile publice a persoanelor oficiale de sta, exponente ale unui interes politic sau

public deosebit;

b) actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a

Republicii Moldova;

c) legile, decretele Preşedintele Republicii Moldova cu caracter normativ,

ordonanţele şi hotarîrile Guvernului cu caracter normativ, tratatele internaţionale la care

Republica Moldova este parte, cara sunt supuse controlului de constituţionalitate;45 Ibidem46 Alexandru Negoiţă, op. cit., p. 23647 Valentin Prisacaru, op. cit., p. 48 Valentin Prisacaru, op. cit., p.

26

d) actele de comandament cu caracter militar;

e) actele administrative referitoare la securitatea naţională a Republicii Moldova,

la exercitarea regimului stării excepţionale, la măsurile de urgenţă luate de autorităţile

publice în vederea combaterii calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor

şi altor fenomene de această natură;

f) actele administrativ-jurisdicţionale de sancţionare contravenţională şi alte acte

administrative pentru a căror desfiinţare sau modificare legea prevede o altă procedură

judiciară;

g) actele de gestiune emise de autoritatea publică, în calitate de persoană juridică,

în legătură cu administrarea şi folosirea patrimoniului său privat;

h) actele administrative emise pentru executarea hotărârilor judecătoreşti

irevocabile.

La prezentul articol au fost efectuate numeroase modificări, în sensul măririi

numărului de acte exceptate. Ideea nu e una nouă. Astfel, în literatura de specialitate e

cunoscută teoria actelor de guvernământ, care sunt sustrase controlului legalităţii şi nici

nu angajează responsabilitatea administraţiei pentru eventualele daune ce s-ar cauza

particularilor prin efectuarea unui asemenea act.

Profesorul T. Drăganu menţionează că13: “Călăuziţi de gândul de a crea o breşă în

aplicarea generalizată a principiului legalităţii în activitatea administraţiei publice,

iniţiatorii teoriei actelor de guvernământ nu aveau însă o idee clară asupra sferei şi a

cuprinsului acestei noţiuni. Tot ceea ce-i interesa era de a găsi o modalitate juridică

pentru a paraliza exercitarea controlului jurisdicţional al legalităţii în cazul celor mai

importante acte politice ale guvernului. Din această preocupare a izvorât aşa-numita

teorie a “mobilului politic”, potrivit căreia orice măsură inspirată de un mobil politic este

“act de guvernământ” şi, ca atare, sustras oricărui control jurisdicţional.

Această teorie a constituit o încercare de a da o serioasă lovitură aplicării

principiului legalităţii în activitatea administraţiei publice, căci potrivit ei, orice act

administrativ putea fi declarat într-un eventual litigiu act de guvernământ, sub pretextul

că el urmăreşte un scop politic.

13 Tudor Drăganu, Probleme juridice privind Decretul nr.92/1950 şi Legea nr.112/1995, “Revista română de Drepturile Omului”, nr.11/1995., p.10.

27

Evident, în legea noastră nu e indicată o asemenea modalitate de a scăpa de

controlul de legalitate. Totuşi, într-o anumită măsură, un număr prea mare de acte

exceptate demonstrează o tendinţă a statului de a-şi apăra aparatul de stat.

Totuşi, să facem o trecere în revistă a acestor acte.

Actele exclusiv politice ale Parlamentului, Preşedintelui Republicii Moldova şi

Guvernului.

Actele cu caracter exclusiv politic sunt diverse – declaraţii, apeluri, moţiuni,

mesaje, scrisori, declaraţii-apel, rezoluţii etc., în funcţie de obiectul actului, de destinatar

şi de scopul urmărit. Denumirea actului rămâne însă chestiunea cea mai puţin importantă.

Esenţial este faptul că aceste acte nu produc efecte juridice. Ele au o rezonanţă şi

eventual un rezultat exclusiv politic14.

Autorul A. Negoiţă subliniază următoarele referitor la actele exclusiv politice –

“Prin aceste acte sunt puse în mişcare atribuţii care revin puterii legiuitoare, instituţiei

prezidenţiale în raport cu Guvernul, respectiv atribuţii ale Guvernului în raport cu

menţionatele subiecte de drept.“15

Deci, actele administrative la care ne referim au în vedere trei categorii de

raporturi: Parlament – Preşedintele Republicii Moldova, Parlament – Guvern şi

Preşedintele Republicii Moldova – Guvern. După cum menţionează acelaşi autor “…

actele adoptate de Parlament în relaţiile lui cu Guvernul nu întrunesc trăsăturile

caracteristice ale actelor administrative, ci sunt acte politice.“16

Considerăm cât se poate de reuşită ideea legiuitorului nostru de a scuti aceste acte

de controlul de legalitate. Aceasta pentru că înseşi esenţa actului administrativ ca

manifestare de voinţă este de a produce efecte juridice. Actele politice neproducând

asemenea efecte, trebuie scutite de acest control judecătoresc.

Actele administrative cu caracter diplomatic referitoare la politica externă a

Republicii Moldova

În opinia Profesorului E. Popa citat de Dr. M. Orlov aceste acte sunt exceptate de

la procedura contenciosului administrativ tot ca urmare a caracterului lor special,

lăsându-se puterii executive (Guvernului şi Ministerului Afacerilor Externe) răspunderea

14 Ion Deleanu, Drept constituţional şi instituţii politice – Tratat, Editura Europa Nova, Bucureşti, 1996, p. 300. 15 Alexandru Negoiţă, op.cit., p.24316 Alexandru Negoiţă, Contencios administrativ român si elemente de drept administrativ, p.103

28

protejării intereselor statului şi a protecţiei diplomatice a cetăţenilor, în raporturile cu alte

state sau cetăţenii altor state17.

În examinarea acestei excepţii trebuie să avem ca punct de plecare,

dispoziţiile constituţiei privitoare la raporturile dintre dreptul internaţional şi dreptul

intern. Potrivit Constituţiei Republicii. Moldova tratatele ratificate de Parlament fac parte

din dreptul intern. Or, după cum se subliniază într-o opinie, faţă de această prevedere

constituţională, nu se mai poate susţine că “un act administrativ emis în executarea unui

tratat internaţional n-ar putea fi atacat în faţa instanţelor de contencios administrativ”18.

A. Iorgovan menţionează că “în sfera acestei excepţii nu poate intra refuzul

unei ambasade, al unui consulat sau altei autorităţi publice a României din străinătate de

a acorda protecţie diplomatică unui cetăţean al statului respectiv aflat în străinătate” 19. În

acest sens, Art. 18 alin. 2 din Constituţia R. Moldova prevede că cetăţenii R. Moldova

beneficiază de protecţia statului, atât în ţară cât şi în străinătate. Refuzul unei ambasade

ar deveni astfel un “act” administrativ, care nu numai că este ilegal, dar şi e

neconstituţional.

În concluzie, datorită caracterului specific al acestor acte, care contribuie la

realizarea politicii externe a statului, ele nu pot face obiectul acţiunii în contencios

administrativ.

Actele supuse controlului de constituţionalitate exercitat de Curtea

Constituţională

Deoarece controlul e constituţionalitate nu se referă la tema aleasă spre a fi expusă

în prezenta lucrare, vom menţiona că esenţa lui reiese din înseşi faptul că actul

administrativ, fiind subordonat legii nu poate fi controlat de aceeaşi instanţă judiciară ca

aceasta. Totuşi, pentru un stat de drept este absolut necesară existenţa controlului de

legalitate atât a legilor, cât şi actelor subordonate acesteia.

În acest sens, semnificativă este următoarea afirmaţie: “Controlul judecătoresc al

actelor administrative, de rând cu controlul constituţionalităţii este menit să asigure

17 Maria Orlov, Drept..., p.11518 Antonie Iorgovan, citat de Rodica N. Petrescu op. cit., pag. 72.19 Ibidem.

29

realizarea unor principii fundamentale, cum ar fi principiul legalităţii şi principiul

separării celor trei clasice puteri.”20

Actele de comandament cu caracter militar.

Actele de comandament cu caracter militar sunt acte emise de organele

militare în scopul asigurării ordinii şi disciplinei cadrelor militare în cadrul unităţilor

militare. Deci, este vorba despre acele care se referă la serviciul şi îndatoririle militare.21

Sustragerea acestor acte de la controlul instanţelor judecătoreşti se

întemeiază pe necesitatea spiritului de disciplină al subordonaţilor raportat la ideea de

prestigiu şi autoritate a superiorilor, precum şi a condiţiilor de unitate, capacitate şi

rapiditate necesare operaţiunilor militare22.

Ideea exceptării acestei categorii de acte a apărut odată cu conştientizarea

pericolului ce s-ar crea pentru conducerea tehnică a armatei, dacă s-ar da puterii

judecătoreşti dreptul să cenzureze asemenea acte.

În fine, vom expune în continuare unele caracteristici ale actelor de comandament

cu caracter militar:

sunt acte ce emană de la autorităţile publice ce au caracter de comandament

militar;

sunt acte cu un conţinut de natură militară, vizând serviciul şi îndatoririle

militare;

sunt acte ce vizează militarii atât pe timp de pace, cât şi pe timp de război.23

Actele administrative referitoare la securitatea naţională a R. Moldova.

Prin securitatea naţională se înţelege “protecţia suveranităţii, independenţei şi

integrităţii teritoriale a ţării, a regimului ei constituţional, a potenţialului economic,

tehnico-ştiinţific şi defensiv, a drepturilor şi libertăţilor legitime ale persoanei împotriva

activităţii informative şi subversive a serviciilor speciale şi organizaţiilor străine,

împotriva atentatelor criminale ale unor grupuri sau indivizi aparte”24.

20 Valeria Şterbeţ, Eugenia Fistican, Controlul constituţionalităţii şi controlul legalităţii – două instrumente esenţiale ale

asigurării principiului legalităţii propriu statului de drept, “Revista Naţională de Drept”, Nr. 1 din 2003, p. 821 Ion Rusu, op.cit., p. 11722G. Rarincescu, citat de R.N. Petrescu, op. cit., pag.6.23 Ilie Iovănaş, op. cit., p. 154-15524 Art.1 “Legea Republicii Moldova cu privire la securitatea statului”, Nr.618-XIII din 31.10.1995, publicată în Monitorul Oficial al R. Moldova nr.10-11 din13.02.1997.

30

În literatura de specialitate întâlnim, însă, noţiunea de “siguranţă naţională”, care

se realizează prin “cunoaşterea, prevenirea şi înlăturarea ameninţărilor interne sau

externe ce pot aduce atingere valorilor prevăzute de lege.”25

Totodată, întâlnim şi ideea că nu toate actele de autoritate referitoare la siguranţa

internă şi externă a statului trebuie să fie exceptate fără nici o discuţie de la controlul

instituit de Legea contenciosului administrativ, ci numai actele care emană de la organele

situate la nivel guvernamental şi care, prin obiectul lor, sunt determinate pentru

asigurarea ordinii publice, securităţii interne şi externe a statului în ansamblul lui26.

Siguranţa naţională ar putea fi ameninţată, de exemplu de diverse planuri şi

acţiuni care vizează suprimarea, ştirbirea suveranităţii, unităţii, independenţei sau

indivizibilităţii statului nostru: acţiuni care au ca scop direct sau indirect provocarea de

război contra ţării sau de război civil, înlesnirea ocupaţiei militare străine. Actele

administrative emise de organele centrale de specialitate cu atribuţii stabilite de lege care

se referă la siguranţa statului, nu pot fi atacate în instanţa de contencios administrativ.

Totuşi, doctrina este de părere că nu toate actele date pot fi exceptate. Astfel, Prof.

R. N. Petrescu este de părere că actele din respectiva categorie pot fi exceptate de la

controlul de legalitate doar în cazul “când siguranţa naţională este ameninţată de

pericole grave, ori luarea unor măsuri grabnice are ca scop de a preveni şi înlătura

asemenea pericole”27.

Actele administrative referitoare la aplicarea legii privind regimul stării

excepţionale şi măsurile de urgenţă luate de autorităţile publice pentru combaterea

calamităţilor naturale, incendiilor, epidemiilor, epizootiilor şi altor evenimente de aceiaşi

natură.

Considerăm că e cazul să facem o delimitare între actele administrative

referitoare la regimul stării excepţionale şi cele care prevăd măsuri de combatere ale

calamităţilor, epidemiilor, etc. Vom începe cu actele referitoare la regimul stării

excepţionale.

25 Ion Rusu, Drept administrativ, Editura Lumina Lex, Bucureşti, 2001, p.38826 Tudor Drăganu, citat de Maria Orlov, Drept.., p.118 27 Rodica N. Petrescu, op. cit., p.71.

31

Astfel, referitor la starea excepţională ar fi cazul să menţionăm că art. 66 al

Constituţiei Republicii Moldova stipulează noţiunile de “stare de asediu” şi “stare de

urgenţă”, fără să se refere la starea excepţională.

Considerăm necesară explicarea respectivelor noţiuni. În acest sens vom apela la

literatura de specialitate. Astfel, potrivit autorului Ion Rusu “starea de asediu şi starea de

urgenţă sunt măsuri excepţionale, care se instituie în cazuri determinate de apariţia unor

pericole grave la adresa apărării ţării şi siguranţei naţionale sau a democraţiei

constituţionale, ori pentru prevenirea, limitarea şi înlăturarea urmărilor unor dezastre”28

Acelaşi autor dă o definiţie aparte stării de asediu, care reprezintă “ansamblul de

măsuri cu caracter politic, militar, economic şi social, care se instituie în anumite zone

sau pe întreg teritoriu al ţării, în scopul creşterii capacităţii de apărare a ţării, în situaţii

iminente unei acţiuni sau inacţiuni îndreptate împotriva suveranităţii, independenţei,

unităţii statului sau integrităţii teritoriale.”29

Starea de urgenţă reprezintă, potrivit aceluiaşi autor “ansamblul de măsuri cu

caracter politic, economic, social şi de ordine publică, instituit în întreaga ţară sau în

anumite zone ori în unele unităţi administrativ-teritoriale, în următoarele situaţii:

o existenţa unor ameninţări la adresa siguranţei naţionale sau democraţiei

constituţionale, ceea ce face necesare apărarea instituţiilor statului şi menţinerea sau

restabilirea stării de legalitate;

o iminenţa producerii ori producerea unor dezastre, ceea ce face necesare

prevenirea, limitarea şi înlăturarea efectelor acestora.”30

Evident, ori de câte ori există un asemenea pericol public, autorităţile statale au

datoria de a se mobiliza pentru salvgardarea integrităţii şi suveranităţii statului. Măsurile

impuse de un asemenea pericol public, trebuie să fie prompte şi ripostante, astfel că nu

pot fi împiedicate de procedura judiciară greoaie şi adesea tergiversantă.31

În ceea ce priveşte măsurile urgente în vederea combaterii pericolului unor

calamităţi naturale există un interes social major de a nu li se recunoaşte instanţelor de

contencios administrativ dreptul de a face inaplicabile aceste măsuri luate pe calea

administrativă. Dar întrucât asemenea măsuri aduc daune unuia sau mai multor indivizi, 28 Ion Rusu, op.cit., p. 39329 Ibidem30 Ibidem31 Ilie Iovănaş, Drept administrativ, volumul II, Editura Servo-Sat, Arad, 1997, p.153

32

dar profită societatea în ansamblul ei, va apare justificat ca aceasta, prin intermediul

organelor cere a personifica să răspundă material în faţa organelor de drept comun de

prejudiciile cauzate32.

În concluzie, prin măsurile urgente luate de organele puterii executive pentru

evitarea sau înlăturarea efectelor unor evenimente prezentând pericol public, cum sunt

actele emise ca urmare a aplicării regimului stării excepţionale, sau pentru combaterea

calamităţilor naturale, incendiilor de păduri, epidemiilor, epizootiilor şi altor evenimente

de aceiaşi gravitate, se evocă de fapt două categorii de acte administrative; a) cele emise

în condiţiile regimului stării excepţionale, b) Cele emise în cazul altor evenimente ce

prezintă pericol public dar fără să fi condus la instituirea stării de necesitate.33

Actele administrative pentru care se prevede, prin lege specială, o altă

procedură judiciară.

Legea contenciosului administrativ, deşi prevede o sferă largă de acte

administrative ce urmează a fi supuse controlului de legalitate, nu poate oferi instanţei de

judecată dreptul de a decide asupra legalităţii unor acte ce urmează a fi verificate de alte

instanţe judecătoreşti decât cele de contencios administrativ. În asemenea situaţii nu se

vor aplica regulile care reglementează procedura contenciosului administrativ, ci regulile

speciale cuprinse în înseşi actele normative respective. Exemple de astfel de acte ar fi

actele de sancţionare contravenţională, actele administrative privind regimul

paşapoartelor, actele administrative emise de organele electorale.

Actele de gestiune încheiate de autoritatea publică în calitate de persoană

juridică, pentru administrarea patrimoniului său privat.

Ideea separării acestor acte într-o categorie aparte aparţine doctrinei franceze, care

a avut drept punct de plecare faptul că unele acte erau emise de stat în exercitarea

funcţiei sale de putere publică, deci deţinătoare a suveranităţii, ceea ce se realiza prin

manifestări unilaterale de voinţă, în timp ce alte acte erau făcute tot de stat, dar, ca simplă

persoană juridică, titulară a unui patrimoniu, realizate în forma contractuală (acte de

gestiune).

32 T. Drăganu, op. cit., p.216.33 Maria Orlov, Dreptul..., p.118

33

Deoarece Legea Contenciosului administrativ este de dată foarte recentă,

evident că doctrina nu a avut încă timp să-şi expună părerea asupra respectivei categorii

de acte. Din acest motiv ne simţim obligaţi să apelăm la doctrina română.

Astfel, Prof R. N. Petrescu consideră că suntem în prezenţa unui act de gestiune,

dacă autoritatea administrativă participă la emiterea lui exclusiv ca persoană juridică

civilă şi actul este săvârşit de stat pentru administrarea patrimoniului său.34

În acelaşi sens, Prof. Al. Negoiţă afirmă că obiectul actelor de gestiune îl

constituie administrarea patrimoniului. Deosebirea actului de gestiune de actul

administrativ obişnuit constă în următoarele – autorul actului de gestiune foloseşte, la

încheierea actului juridic capacitatea sa juridică civilă, în timp ce autorul actului

administrativ foloseşte competenţa pe care i-o conferă legea de a acţiona în baza şi în

vederea executării ei, fără a fi necesar consimţământul celor administraţi. E adevărat, la

încheierea actelor de gestiune, autorii acestora (organele administraţiei publice, adică)

folosesc totuşi o anumită competenţă pe care le-o conferă legea. Actul de voinţă, însă,

exprimă acordul de voinţă juridică a celor două părţi.35

Actele administrative emise pentru executarea hotărârilor judecătoreşti

irevocabile

Fiind adoptate în vederea implementării unui act al autorităţii judecătoreşti, nu

legiuitoare, legiuitorul a socotit de cuviinţă să includă aceste acte în categoria celor

exceptate. Literatura de specialitate nu a avutsuficient timp pentru a elabora o teorie

referitoare la respectivele acte.

Acestea ar cam fi toate actele exceptate de la controlul judecătoresc de legalitate.

E adevărat, lista e destul de lungă şi ne-am referit deja la pericolul existenţei a

preamultor asemenea acte.

Totuşi, trebuie să recunoaştem că nu trebuie să absolutizăm valoarea

contenciosului administrativ, considerându-l un “remediu universal” împotriva ilegalităţii

în administrarea publică. Trebuie să ţinem cont de faptul, că elaborarea şi implementarea

unor acte administrative de genul celor enumerate mai sus, necesită unele cunoştinţe

speciale, care, poate, nu sunt la îndemâna tuturor. Cu alte cuvinte, ajungem la ideea

34 Rodica Narcisa Petrescu, Drept administrativ, volumul I, Editura Cordial Lex, Cluj –Napoca, 1996, p.8135 Alexandru Negoiţă, Drept.., p. 250

34

lansată de specialiştii în drept A. Pascari şi E. Fistican – „Pentru a judeca administraţia

trebuie să cunoşti administrarea mai bine ca înseşi administratorii!”36

Capitolul III Competenţa jurisdicţională în contenciosul administrativ

3.1 Competenţa jurisdicţională materială şi teritorială

Potrivit Legii contenciosului administrativ, organele judecătoreşti competente să

soluşioneze litigiile dintre administratori şi administraţi sunt:

Judecătoriile, judecă în primă instanţă acţiunile împotriva actelor administrative

ale autorităţilor publice locale din comune şi sate, ale funcţionarilor publici din cadrul

acestora, precum şi cele ale persoanelor de drept privat asimilate autorităţilor publice

(art.7).

Curtea de Apel, care judecă în primă instanţă acţiunile împotriva actelor

administrative emise de autorităţile administraţiei publice centrale, de Adunarea

Populară a Găgăuziei, împotriva ordinelor prefectului, împotriva actelor administrative

emise de persoane de drept privat de nivelul respectiv, asimilate autorităţilor publice în

sensul prezentei legi. Ca instanţă de recurs Curtea de Apel judecă recursurile declarate

împotriva hotărârilor pronunţate de tribunale.

Competenta curtilor de apel

(1) Curtile de apel examineaza in prima instanta litigiile ce tin de

nesolutionarea in termenul legal a cererilor si de verificarea legalitatii actelor

administrative emise sau adoptate de autoritatile publice care sint constituite si

activeaza pe teritoriul raionului, municipiului, unitatii teritoriale autonome cu statut

juridic special pentru promovarea intereselor si solutionarea problemelor populatiei

unitatii administrativ-teritoriale, de serviciile publice descentralizate organizate in

mod autonom in unitatea administrativ-teritoriala respectiva, de serviciile publice

desconcentrate, de functionarii publici din cadrul organelor si serviciilor

mentionate, precum si de persoanele de drept privat de nivelul respectiv asimilate

autoritatilor publice, care presteaza servicii publice.

36 Jens Meyer – Ladewig, Anastasia Pascari, op.cit., p.58

35

(2) In baza legislatiei cu privire la administratia publica locala, curtile de apel

solutioneaza cererile privind constatarea circumstantelor care justifica suspendarea

activitatii consiliului raional.

(3) In afara de litigiile enumerate in alin.(1) si (2), Curtea de Apel Chisinau,

ca instanta de contencios administrativ, judeca in prima instanta litigiile ce tin de

nesolutionarea in termenul legal a cererilor si de verificarea legalitatii actelor

administrative emise sau adoptate de autoritatile de specialitate ale administratiei

publice centrale, de autoritatile publice autonome constituite de catre autoritatile

publice centrale si de functionarii publici din cadrul acestor organe.

(4) In conditiile Codului electoral, Curtea de Apel Chisinau verifica

legalitatea hotaririlor Comisiei Electorale Centrale cu privire la incalcarea legislatiei

electorale.

(5) Verificarea legalitatii actelor administrative emise sau adoptate de

autoritatile publice centrale ale Gagauziei tine de competenta Curtii de Apel Comrat.

(6) Prin lege, curtilor de apel li se pot atribui spre judecare in prima instanta si

alte categorii de cauze.

(7) Ca instante de recurs, curtile de apel judeca recursurile declarate

impotriva hotaririlor pronuntate de judecatorii.

Aici ar fi cazul să menţionăm, că în conformitate cu ultimele modificări ale Legii

privind organizarea judecătorească, tribunalele au fost lichidate, fiind create mai multe

Curţi de Apel. Evident, acest lucru va genera şi unele modificări în delimitarea

competenţelor organelor indicate mai sus.

În ceea ce priveşte competenţa teritorială, aceasta delimitează competenţele

instanţelor judecătoreşti de acelaşi grad în soluţionarea pricinilor, în dependenţă de

teritoriul în care îşi extind activitatea.

Potrivit Legii, acţiunile în contencios administrativ se înaintează în judecătoriile

de sector şi municipale ori în tribunalele, în a căror rază teritorială îşi are domiciliul

reclamantul ori îşi are sediul pârâtul. Deci, competenţa jurisdicţională teritorială se

stabileşte sub formă de alternativă37

37 Maria Orlov, Drept.., p.122

36

3.2 Conflictul de competenţă. Excepţia de ilegalitate

Conflictul de competenţă apare atunci, când două sau mai multe instanţe se

recunosc competente a judeca aceeaşi pricină sau prin hotărâri definitive s-au declarat

necompetente a judeca aceeaşi pricină.38

Conflictul de competenţă între colegiile de contencios administrativ ale

tribunalelor se soluţionează de colegiul de contencios administrativ al Curţii de Apel.

Conflictul de competenţă între colegiul de contencios administrativ al Curţii de Apel şi

alte instanţe de judecată se soluţionează de către colegiul de contencios administrativ al

Curţii Supreme de Justiţie.

În ceea ce priveşte excepţia de ilegalitate, este una din cale mai inspirate instituţii

în contenciosul administrativ. Vom începe expunerea noastră cu unele definiţii ale

acestei noţiuni.

Una din cele mai reuşite definiţii este cea expusă de Prof. T. Drăganu -- “…

excepţia de ilegalitate este un mijloc de apărare prin care, în cadrul unui proces pus în

curgere pentru alte temeiuri decât nevalabilitatea actului de drept administrativ, una din

părţi este ameninţată să i se aplice un asemenea act ilegal, se apără invocând acest viciu

şi cere ca actul să nu fie luat în considerare la soluţionarea problemei, şi că, întrucât

ilegalitatea actului este invocată numai ca un mijloc de apărare, ca o excepţie într-un

proces în curs, stabilirea legalităţii pe această cale nu duce nici la desfiinţarea, nici la

reformarea, ci numai la înlăturarea lui din silogismul judiciar, instanţa urmând să rezolve

litigiul ca şi când în cadrul lui, nu s-ar fi invocat un act de drept administrativ”39.

Deci, excepţia de ilegalitate este o apărare pe care o parte din proces o face

împotriva unui act administrativ ilegal ce are incidenţă cu cauza respectivă. Altfel spus,

aceasta este “dreptul oricărei părţi din litigiu de a invoca în apărarea sa, ilegalitatea

actului, pe care se sprijină susţinerile părţii adverse”40

Excepţia de ilegate a fost denumită (foarte inspirat, de altfel!) în literatura de

specialitate “control indirect al legalităţii actelor administrative”. Potrivit autorului I.

Iovănaş, această formă de control are următoarele trăsături caracteristice:

38Art. 125, Cod de procedura civila al Republicii Moldova.39T. Drăganu, “Actele administrative şi faptele asimilate lor”, op. cit., p.70-71.40 Mircea Preda, op.cit., p.279

37

o Controlul indirect nu tinde la anularea actului administrativ ilegal, ci numai

la stabilirea ilegalităţii lui şi înlăturării lui din cauză;

o Controlul indirect este mai larg, extinzâdu-se la actele normative şi

operaţiunile tehnice materiale;

o Controlul indirect permite invocarea nu numai a caracterului ilegal al actelor

administrative, ci şi faptul că organul administrativ nu a răspuns cererii în termenul legal

ori caracterul nejustificat al refuzului acestuia.41

Totuşi, prevederile Legii nr.793-XIV nu corespund întrutotul acestei afirmaţii.

Astfel, în conformitate cu art.13, “legalitatea unui act administrativ normativ poate fi

cercetată oricând în cadrul unui proces, într-o pricină de drept comun, pe cale de

excepţie, din oficiu sau la cererea părţii interesate”.

Totodată, în cazul în care instanţa constată că de actul administrativ depinde

soluţionarea litigiului în fond, ea sesizează prin încheiere motivată, instanţa de

contencios administrativ competentă şi suspendă cauza. După examinarea excepţiei de

ilegalitate, instanţa de contencios administrativ restituie dosarul cu hotărârea sa

irevocabilă instanţei care a ridicat excepţia de ilegalitate. Actele administrative sau unele

prevederi ale acestora declarate ilegale îşi pierd puterea juridică la data rămânerii

definitive a hotărârii istanţei de contencios administrativ şi nu pot fi aplicate pe viitor.

În ceea ce priveşte literatura de specialitate română, aceasta are o părere total

diferită referitor la excepţia de ilegalitate. De exemplu, profesorul E. Popa o defineşte ca

fiind “apărarea pe care orice parte interesată, fără să angajeze fondul litigios al cauzei, o

poate invoca, urmărind să întârzie sau să împiedicejudecata”42. Evident, este o opinie

diferită de cea a legiuitorului nostru.

În concluzie, excepţia de ilegalitate este o formă indirectă de control a legalităţii

actelor administrative, în cazul în care acestea servesc drept temei a pretenţiilor în alt

litigiu decât cel de contencios administrativ. În cazul când aceste acte sunt declarate

ilegale, acestea îşi pierd puterea juridică.

3.3 Procedura examinării acţiunii în contencios administrativ

41 Ilie Iovănaş, op.cit., p. 42 Eugen Popa, Drept.., p. 263

38

3.3.1 Procedura administrativă prealabilă.

Procedura examinarii acţiunii în contenciosul administrativ este reglementată în

cap. IV al Legii contenciosului administrativ nr.793-XIV din 10.02.2000 cu modifucarile

ulterioare. Art.34 stabileşte ca dispoziţiile prezentei Legi se completeaza cu prevederile

Codului de procedura civila. Totuşi, nu poate opera completarea normelor contebciosului

administrativ cu normele procedurale obişnuite decît în masura în care acestea sunt

compatibile cu instituţia însaşi a contenciosului administrativ. Nu este de conceput, ca

prin aceasta completare sa se altereze specificitatea contenciosului administrativ, inclusiv

semnificaţia lui, recunoscuta constant de catre doctrina şi jurisprudenţa, aceea de a

reprezenta un instrument fundamental al statului, prin intermediul caruia cetaţeanul,

adminuistratul este aparat de abuzurile administraţiei.

Realiindu-le la concepţia profesorului Iorgovanconchidem ca prin trimiterea la

Codul de procedura civila nu se schimba natura juridica a contenciosului administrativ şi

implicit a procedurii aplicabile lui. Instituţia este şi continua sa ramîna o instituţie a

dreptului public, mai exact al dreptului administrativ unde regasim şi unele norme

procedurale cu caracter de completare, al dreptului procesual civil43.

În analiza aspectelor de ordin procedural aplicabil contenciosului administrativ,

trebuie recunoscute doua categorii de norme aplicabile:

a) norme procedurale specifice, consacrate în Legea Contenciosului administrativ;

b) normele procedurale generale, comune procedurii civile obişnuite care-şi află

izvorul în Codul de procedura civilă.

Legea contenciosului administrativ instituie regula procedurală potrivit careea

introducerea acţiunii în contenciosul administrativ este precedată de parcurgerea

procedurii prealabile. Aceasta forma este evocata de doctrină prin concaptul de recurs

administrativ, care poate îmbraca doua forme:

- recurs graţios, cînd cererea se adreseazâ organuluii care a emis actul

administrativ;

- recurs ierarhic, în cayul în care cererea este adresatâ organuluii ierarhic superior.

Ţinînd cont de faptul ca nu toate autoritaţile au organe ierarhic superioare rezulta

ca recursul ierarhic superior poate fi înaintat numai impotriva actelor emise de

43 A. Iorgovan, Tratat de drept administrativ, Bucureşti 1996, vol II, p. 292.

39

autoritaţile publice care se sfla în raporturi de subordonare ierarhica faţâ de alte autoritaţi

publice.

În doctrina cfracterul obligatoriu al procedurii prealabile este criticat susţinîndu-se

ca prin impunerea obligatorie a procedurii prealabile se întîrzie revindecarea dreptului

încalcan de autoritatea publica. Nu împartaşim aceste critici, deoarece raţiunea procedurii

prealabile consta în faptul, ca autorităţii publice i se acordă posibilitatea de a-şi repara

benevol graşeala în sensul anularii actului sau întreprinderii altir acţiuni pretinse de

persoană. Asfel, dreptul încalcat sau pretins poate fi mai repede reparat pe calea

procedurii prealabile de catre organul emitent sau organul ierarhic superior şi exclide

posibilitatea adrsarii ulterioare în instanţa de judecată.

E posibil ca administraţia publică să nu răspundă cererii privitoare la un drept

recunoscut de lege, datorită faptului că nu a avut timp suficient să se documenteze pentru

a-şi forma o convingere fermă, nu a obţinut încă actele preparatorii (avize etc.) cerute de

lege, ori pur şi simplu datorită neglijenţei. De acea, legea a instituţionalizat o cale de atac

aparte, şi anume, acţiune în obligarea administraţiei să se pronunţe asupra cererii

particularului într-un anumit termen.

Art.14 al Legii contenciosului administrativ stipulează că persoana care se

consideră vătămată într-un drept sau interes al său recunoscut de lege printr-un act

administrativ, poate solicita autoritate administrativâprin recurs graţios sau ierarhic în

termen de 30 de zile, de la data comunicării actului, revocarea sau anularea în tot sau în

parte a acestuia, dacă legea nu prevede altfel.

Dacă autoritatea emitentă are un organ ierarhic superior cererea prealabilă va

putea fi adresată la alegere, fie autorităţii emitente, fie organului ierarhic superior. Actul

administrativ normativ poate fi contestat oricând. Cererea prealabilă se soluţionează de

către organul emitent sau ierarhic superior în termen de 30 de zile de la data înregistrării

acesteia, decizia urmând să fie comunicată petiţionarului de urgenţă. Organul emitent

este în drept: să respingă cererea, să admită cererea şi, după caz, să revoce sau să

modifice actul administrativ.

Organul ierarhic superior este în drept: să respingă cererea; să admită cererea şi să

anuleze actul administrativ în tot sau în parte, să oblige organul ierarhic inferior să

40

repună în drepturi persoana sau, după caz, să revoce actul administrativ emis cu acordul

său.

Acestea sunt prevederile legii. Literatura de specialitate, însă a lansat o abordare

mai plastică a acestor prevederi oarecum “seci”. Astfel, putem menţiona că în această

sursă în loc de noţiunea dată a “procedurii prealabile” se operează cu noţiunile de “recurs

graţios” şi “recurs ierarhic”.

În literatura de specialitate recursul graţios poate fi definit ca “acea sesizare

pe care o adresează autorităţii emitente, oricine se consideră vătămat de cuprinsul unui

act administrativ emis de autoritatea respectivă, sau de faptul neeliberării de aceasta a

unui act solicitat de persoana respectivă.”44

La rândul său, recursul ierarhic este “sesizarea pe care o adresează organului

ierarhic superior al autorităţii emitente sau care trebuie să emită, oricine se consideră

vătămat de conţinutul unui act administrativ de autoritate sau de faptul că respectivul act

nu a fost emis.”45O altă definiţie a recursului ierarhic ar fi “plângerea adresată de

particular autorităţii administrative superioare, prin care solicită să anuleze actul emis de

autoritatea inferioară subordonată, care îi vatămă drepturile sau interesele; ori s-o oblige

pe aceasta să-şi modifice actul sau să îndeplinească o anumită prestaţie.”46

În literatura de specialitate ambele proceduri poartă denumirea de recurs

administrativ. Prof. I. Alexandru defineşte respectiva procedură “procedura

administrativă internă (pre-contencioasă)”47. Etapa următoare constituie ceea ce doctrina

română defineşte foarte inspirat “recurs contencios”.

Astfel, “legalitatea actelor administrative se mai asigură şi prin exercitarea în

condiţiile legii şi a recursului contencios, cel care se soluţionează în conformitate cu

procedura stabilită prin lege.”48 Cu alte cuvinte, efectuarea procedurii prealabile

investeşte reclamantul cu dreptul de a se adresa instanţei de contencios în vederea

restabilirii dreptului său.

Conform prevederilor legii, cererea poate fi depusă în instanţa de contencios

administrativ în termen de 30 de zile din ziua în care reclamantul a primit de la organul

44 Valentin Prisăcaru, Contenciosul administrativ român, Editura ALL, Bucureşti 1994, p.107.45 Ibidem, p. 10846 Rodica N. Petrescu, Drept administrativ. Ediţie revăzută şi adăugită, Editura Cordial Lex, Cluj-Napoca, 2001, p.31847 Ioan Alexandru, op.cit., p. 9748 Valentin Prisacaru, Contenciosul..., p. 108

41

emitent al actului administrativ contestat sau de la organul ierarhic superior refuzul în

satisfacerea cererii. Acest termen începe să curgă de la:

a) data primirii răspunsului la cererea prealabilă sau data expirării termenului

prevăzut de lege pentru soluţionarea acesteia;

b) data comunicării refuzului de soluţionare a unei cereri sau data expirării

termenului prevăzut de lege pentru rezolvarea unei cereri prin care se solicită

recunoaşterea unui drept;

c) data comunicării actului în cazul când nu este prevăzută procedura prealabilă.

(Un exemplu de litigiu la care nu se aplică procedura prealabilă ar fi cel de restabilire în

funcţie a funcţionarului public)

În încheiere ne vom opri asupra unui aspect foarte important – această procedură

prealabilă condiţionează admisibilitatea acţiunii în contencios administrativ. Mai mult

decât atât, ea trebuie îndeplinită indiferent, dacă ne aflăm în faţa unui contencios

administrativ obiectiv sau subiectiv.

În acest sens se exprimă Prof. I. Santai: “Condiţia procedurii administrative

prealabile introducerii acţiunii judiciare trebuie îndeplinită, indiferent de calitatea

reclamantului din litigiul declanşat (prefect, primar, sau orice altă persoană interesată)”49.

Nerealizarea procedurii prealabile constituie din punct de vedere procesual – civil,

un fine de neprimire a cererii de chemare în judecată.50

Procedura prealabilă are, deci, o importanţă deosebită în asigurarea legalităţii

procesului de administrare. În acest sens, Prof. I. Alexandru enumără şi câteva

argumente.

În primul rând, procedura administrativă internă are importanţă pentru imaginea

pe care cetăţeanul şi-o formează despre autorităţile administraţiei publice. Autorităţile

respective rezolvând astfel prompt, în interiorul structurii sale, orice sursă de

insatisfacţie.

În al doilea rând, procedura administrativă internă ar putea genera o administraţie

mai corectă, adică exigent legală şi apropiată de situaţiile faptice, ceea ce ar putea

determina limitarea sau chiar evitarea recursurilor inutile la instanţele judecătoreşti.

49 Ioan Santai, Cazuri specializate de aplicare a legii contenciosului administrativ, Revista “Dreptul”, nr.4/1993, p.650 Eugen Popa, Controlul de legalitate..., p.31

42

În sfârşit, o asemenea procedură ar fi în stare să compenseze eventualele costuri

suplimentare.51Cu alte cuvinte, procedura prealabilă necesită mai puţin timp şi resurse.

Totuşi, acelaşi autor recunoaşte dreptul reclamantului de a apela la instanţa de

judecată, dacă nu este mulţumit de rezultatul procedurii prealabile. Este vorba despre

ceea ce autorul sus-numit numeşte procedură contencioasă, specificând, că aceasta se

plasează în exteriorul sistemului administraţiei publice, dar cu un impact major asupra

calităţii acesteia.52

3.3.2 Procedura de judecată în faţa instanţei de contencios administrativ

Orice persoană are dreptul să se adreseze în mod efectiv instanţelor judiciare

competente împotriva actelor care violează drepturile fundamentale, ce-i sunt

recunoscute prin Constituţie sau lege.53

Potrivit Legii 793-XIV, respectiva procedură începe cu depunerea de către

reclamant a cererii de chemare în judecată, formulată în scris, în condiţiile Codului de

Procedură Civilă. Cererea trebuie să fie motivată în drept şi în fapt. Motivarea în drept a

acţiunii reprezintă invocarea temeiului legal al acţiunii, iar motivarea în fapt –

împrejurărilepe care îşi întemeiază reclamantul acţiunea.54

Odată cu cererea, reclamantul va depune, actul administrativ pe care îl atacă

sau, după caz, răspunsul prin care i se comunică refuzul rezolvării cererii privind dreptul

său recunoscut de lege.

În cazul când reclamantul nu a primit nici un răspuns în legătură cu cererea

sa, el va depune şi copia cererii, adresate organului emitent sau celui ierarhic superior, şi

documentele ce confirmă expedierea ei.

La cerere se anexează atâtea copiii şi înscrisuri câţi pârâţi sunt.

Redacţia iniţială a Legii 793-XIV prevedea ca “reclamantul să fie scutit de plata

taxei de stat” (art.16 alin.(3). Ulterior articolul dat a căpătat următoarea formulare: “La

depunerea cererii în contencios administrativ, reclamantul este obligat la plata taxei de

51 Ioan Alexandru, Structuri.., p. 9852 Ibidem, p.9953 Declaraţia Universală a Drepturilor Omului din 10 decembrie 1948, ratificată prin Hotărârea Parlamentului nr.1298-XIIIdin 20 iulie 199054 Ioan Alexandru, Ion Popescu, op.cit., p.389

43

stat, persoanele fizice – în mărime de un salariu minim, persoanele juridice – 20 salarii

minime”.

Cât de justificată este perceperea taxei de stat? Dr. M. Orlov are perfectă dreptate,

atunci când afirmă: “Cu cât mai des autorităţile vor încălca drepturile cetăţenilor (care se

vor adresa instanţei de contencios administrativ), cu atât mai asigurate din punct de

vedere financiar vor fi autorităţile publice55”. (Aceasta pentru că taxa de stat este utilizată

pentru întreţinerea aparatului de stat).

După depunere, cererea de chemare în judecată este admisă sau respinsă de către

judecător în termen de 3 zile de la data depunerii, în condiţiile prevăzute de Codul de

Procedură Civilă.

Astfel, judecătorul poate decide respingerea cererii în următoarele cazuri: 1)

cererea nu este în competenţa instanţei de contencios administrativ; 2 )reclamantul nu a

respectat procedura prealabilă, prevăzută prin lege; 3)cererea e depusă de o persoană

incapabilă; 4)cererea este depusă de un reprezentant fără împuterniciri de a duce

procesul56.

Instanţa de judecată înfăptuieşte următoarele operaţii, după punerea cererii

pe rol:

a) înmânarea copiei cererii de chemare în judecată şi copiilor actelor anexate la

cerere pârâtului;

b) prezentarea de către pârât a actului administrativ contestat şi a documentaţiei ce

a stat la baza emiterii acestuia, precum şi alte înscrisuri sau alte date pe care instanţa le

consideră necesare pentru judecarea pricinii;

c) citarea părţilor pentru ziua primei înfăţişări, care nu poate depăşi mai mult de

10 zile de la punerea cererii pe rol.

Potrivit doctrinei, soluţionarea acţiunii se bazează pe regulile procesului civil, care

presupune contradictorialitate, publicitate, independenţă în pronunţarea soluţiei şi

desesizarea instanţei odată cu pronunţarea hotărârii.57

Instanţa de contencios administrativ poate judeca cauza în fond în prima zi de

înfăţişare dacă părţile declară că sunt pregătite pentru dezbaterile judiciare, dacă nu e

55 Maria Orlov, Boris Negru, op.cit., p.22156 Codul de Procedură Civilă, art.57 Eugen Popa, Drept.., p. 246

44

posibil ca cauza în fond să fie judecată în prima zi instanţa va fixa data examinării cauzei

în fond în termeni rezonabili, dacă legea organică nu prevede alţi termeni.

Legea contenciosului administrativ nu stipulează concret care e termenul

rezonabil. Astfel, ne simţim obligaţi să apelăm la literatura de specialitate. Astfel, potrivit

acesteia, “termenul trebuie să fie rezonabil, pentru că altfel, soluţionarea cu întârziere a

litigiului nu ar mai prezenta utilitate pentru apărarea drepturilor celor administraţi.”58

(art.23 alin.2)

Instanţa judecă cererea în contencios administrativ cu participarea

reclamantului şi pârâtului conform Codului de Procedură Civilă, cu unele excepţii

consacrate de prezenta lege.

Neprezentarea la şedinţa de judecată, fără motive întemeiate a părţilor şi / sau a

reprezentanţilor lor nu împiedică examinarea cererii, iar în cazul în care este imposibil de

a judeca cauza în lipsa reclamantului, instanţa de contencios administrativ va scoate

cererea de pe rol în condiţiile Codului de Procedură Civilă.

La judecarea cererii în contencios administrativ, în anulare, sarcina

probaţiunii este pusă pe seama pârâtului, aceasta pentru că, potrivit autorilor J. Meyer-

Ladewig şi A. Pascari “el este cel care trebuie să confirme legalitatea actului

administrativ”.59 În materie de despăgubire sarcina probaţiunii revine ambelor părţi.

Soluţionând acţiunea instanţa poate lua una din următoarele hotărâri:

a) admite acţiunea şi anulează în tot sau în parte actul administrativ;

b) admite acţiunea şi obligă pârâtul să emită un act administrativ ori să

elibereze un certificat, o adeverinţă sau orice alt înscris, să înlăture încălcările pe care le-

a comis, precum şi să dispună adjudecarea în contul reclamantului a despăgubirilor

pentru întârzierea executării hotărârii;

c) respinge cererea ca neîntemeiată, sau depusă cu încălcarea termenului de

prescripţie.

În plus, instanţa este competentă să se pronunţe, din oficiu sau la cerere, şi

asupra legalităţii actelor sau operaţiunilor administrative care au stat la baza emiterii

actului supus judecăţii, în limitele competenţei sale. În cazurile când controlul legalităţii

acestor acte ţine de competenţa instanţei de contencios administrativ ierarhic superioară, 58 Ioan Alexandru, Ion Popescu, op.cit., p.38959 Jens Meyer-Ladewig, Anastasia Pascari, op.cit., p.

45

urmează să se ridice excepţia de ilegalitate în faţa acestei instanţe conform regulilor

prevăzute de prezenta lege.

În cazul admiterii acţiunii, instanţa poate hotărî, la cerere, şi asupra reparării

pagubelor materiale cauzate prin actul administrativ ilegal sau prin nesoluţionarea în

termenul legal a cererii prealabile.

Versiunea iniţială a respectivei prevederi stipula şi posibilitatea reparării pagubei

morale. Ulterior, această prevedere a fost, din păcate, exclusă. Totuşi, excluderea

reparării pagubei morale a fost declarată neconsituţională.

După cum menţionează Prof. M.Orlov, “Excluderea dispoziţiei privind repararea

pagubei morale a ştirbit mult caracterul de plină jurisdicţie al contenciosului

administrativ. Or, prin acte ilegale mai des persoana este vătămată anume moral”60

În cazul când reclamantul nu este mulţumit de hotărârea dată de instanţa de

contencios administrativ, el o poate ataca cu recurs în termen de 15 zile de la pronunţarea

sau de la comunicarea hotărârii integrale, în cazul în care acţiunea este judecată în lipsa

părţii, dacă legea nu dispune altfel (art.30 alin.(1)).

Hotărârile irevocabile ale instanţei contenciosului administrativ pot fi

atacate pe căile extraordinare de atac prevăzute de normele de procedură civilă. Codul de

Procedură Civilă prevede următoarele căi extraordinare de atac: contestaţia în anulare,

revizuirea hotărârilor şi demersul în interesul legii.

Hotărârea pronunţată de instanţa de contencios administrativ se execută în

termenul prevăzut în dispozitivul ei, iar în lipsa unui astfel de termen – în cel mult 30 de

zile de la data devenirii irevocabile (art.32, alin.(2)).

În caz de neexecutare a hotărârii instanţei de contencios conducătorul

autorităţii publice în a cărei sarcină a fost pusă executarea acesteia poate fi tras la

răspundere în conformitate cu prevederile legislaţiei în vigoare. Versiunea iniţială a

acestei prevederi prevedea, însă, aplicarea unei amende de până la 10 salarii minime

pentru fiecare zi de întârziere – lucru care, evident, asigură o îndeplinire mai

conştiicioasă a obligaţiunii de executare.

După cum menţionează Prof. M. Orlov, la stabilirea prezentei amende s-a pornit

de la ideea, că pârâtul nu este unul obişnuit, ci o autoritate publică, a cărui

60 Maria Orlov, Boris Negru, op.cit.,p.213

46

responsabilitate este mai mare decât a unui cetăţean de rând.61 Din păcate, ultima

modificare nu garantează responsabilitatea administraţiei.

În concluzie, putem menţiona că procedura judecării acţiunii în contencios are

unele tangenţe cu procesul civil. Totuşi, elemente cum ar fi statutul părţilor,

imposibilitatea împăcării acestora, etc. demonsrează specificul acestei instituţii. O altă

concluzie ar fi că spre deosebire de procesul civil, contenciosul administrativ este o

problemă puţin mai controversată. Acest lucru îl demonstrează cele 17 modificări operate

în lege până acum, şi toate în folosul pârâtului.Totuşi, simpla prezenţă a contenciosului

administrativ este prin sine înseşi o garanţie a drepturilor particularilor, lucru demonstrat

de cele 57% acţiuni în contencios, judecate în 2001.

3.4 Funcţionarul public – parte a litigiului de contencios administrativ

Cunoaştem deja că funcţionarul public poate avea calitatea de reclamant în litigiu.

Dar rolul său în litigiul de contencios administrativ nu se limitează numai la atât. El

poate fi la fel de bine şi reclamat.

Totuşi, înainte de a face o trecere în revistă a responsabilităţii funcţionarului,

considerăm necesară reflectarea şi a responsabilităţii administraţiei.

Valentin I. Prisacaru, menţioneaya ca : raspunderea in contenciosul administrativ

trebuie analizata sub doua aspecte si anume: a) raspunderea autiritaţiolr administrative şi

b) raspunderea funcţionarilor publici. În ambele aspecte este vorba despre raspunderea

administraţiei publice pentru pagubele cauzate persoabelor fizice sau juridiceâ, vatamate

in drepturile recunoscute de lege, printrâ-un act administrativ sau prin refuzul unei

autoritaţi administrative de a rezolva o cerere referitoare la un drept recunoscut de lege.

În această ordine de idei, prof. E.D.Tarangul menţionează un triplu aspect al

responsabilităţii administraţiei: responsabilitatea pentru culpă, responsabilitatea pentru

greşeala de serviciu şi responsabilitatea pentru risc.

Prima formă este împrumutată din dreptul privat. Tot odată, subliniază autorul, în

dreptul public există probleme şi interese diferite de cele ce se pun în dreptul privat,

61 Ibidem, p.223

47

trebuind să se ţină seama de interesele particularilor care reclamă o despăgubire cât mai

largă şi completă, precum şi de interesele serviciilor publice.

A doua formă de responsabilitate nu se mai bazează pe ideea de culpă din dreptul

privat. Astfel, administraţia este declarată responsabilă pentru daunele cauzate printr-o

rea funcţionare a serviciului public, iar particularul care cere despăgubiri nu este obligat

să dovedească culpa unui funcţionar public.

Responsabilitatea administraţiei pentru risc pleacă de la ideea că funcţionarea

serviciilor publice prezintă pentru particulari un risc de a fi păgubiţi şi că în consecinţă

aceştia trebuie asiguraţi62.

Dar responsabilitate trebuie să poarte şi funcţionarul public pentru erorile săvârşite

în exerciţiul funcţiunii.

În această ordine de idei, semnificativă este opinia Prof. Mircea Preda, care

consideră că responsabilitatea funcţionarilor trebuie analizată sub două aspecte:

Răspunderea funcţionarilor publici pentru pagubele cauzate celor vătămaţi

în drepturile lor recunoscute, prin emiterea unui act administrativ ilegal, ori prin refuzul

nujustificat de a le rezolva cererile privitoare la un drept recunoscut de lege –

răspunderea patrimonială, deci;

Răspunderea funcţionarilor publici pentru nerespectarea dispoziţiilor

cuprinse în hotărârile instanţelor de contencios administrativ.63

Cu alte cuvinte, este vorba despre ceea ce numim „acţiune în regres” şi care este

prevăzută şi în legea noastră nr. 793-XIV, în art.33 – Conducătorul autorităţii publice

poate înainta în instanţa de drept comun o acţiune în regres împotriva funcţionarului

public vinovat de neexecutatrea hotărârii instanţei de contencios administrativ.

62 Erast D. Tarangul, Tratat de drept administrativ român, Cernăuţi, 1944,pag.624-630.

63 Mircea Preda, op.cit., p.362

48

BIBLIOGRAFIE

1. Constituţia R.M din 24.07.1994

2.

III. Recomandarea Rec(2003) 16 a Comitetului Miniştrilor

către Statele membre cu privire la executarea deciziilor

administrative şi juridice în domeniul dreptului

administrativ

(

adoptată de Comitetul miniştrilor la 9 septembrie 2003, la cea de-a 851

reuniune a Delegaţilor Miniştrilor)

Comitetul Miniştrilor, în conformitate cu articolul 15.b din Statutul

Consiliului Europei,

Considerând că scopul Consiliului Europei este de a realiza o uniune mai

strânsă între membrii săi;

Considerând că este necesar de a păstra încrederea persoanelor

particulare în administraţie şi sistemul juridic, şi că, pentru această

calitate, atât deciziile autorităţilor administrative care impun obligaţiuni

persoanelor particulare cât şi cele ale autorităţilor juridice care iau

decizii în domeniul dreptului administrativ care le recunoaşte drepturi

trebuie să fie executate;

Considerând că acţiunea autorităţilor administrative presupune că

deciziile lor sunt executate eficient de persoanele particulare;

Considerând că executarea deciziilor administrative trebuie să ţină cont

de drepturile şi interesele persoanelor particulare;

Reamintind în această privinţă principiile generale cu privire la protecţia

49

individului faţă de actele administraţiei definite în Rezoluţia (77) 31 şi

principiile cu privire la exercitarea puterilor discreţionare ale

administraţiei cuprinse în Recomandarea nr R (80) 2;

Reamintind de asemenea Recomandarea nr R (89) 8 cu privire la

protecţia juridică provizorie în materie administrativă, prin care se solicită

autorităţii juridisdicţionale competente, atunci când executarea unei

decizii administrative este de natură să provoace daune grave

persoanelor particulare cointeresate de această decizie, să ia măsuri de

protecţie provizorii corespunzătoare;

58

Considerând că eficienţa justiţiei impune ca deciziile adoptate de

autorităţile juridice care iau decizii în domeniul dreptului administrativ să

fie executate, în special dacă ele sunt recunoscute de autorităţile

administrative;

Reamintind în această privinţă drepturile protejate de Convenţia

europeană pentru Drepturile Omului - executarea deciziilor de justiţie în

termen rezonabil facând parte integrantă din ea;

Reamintind de asemenea Recomandarea nr R (84) 15 cu privire la

responsabilitatea politică, care cheamă Statele membre să

implementeze dispozitive proprii care să evite ca insuficienţa mijloacelor

financiare ale autorităţii administrative responsabile de paguba cauzată

să nu împiedice executarea obligaţiunilor sale;

Reamintind în sfârşit Rezoluţia nr 3 de la Conferinţa miniştrilor europeni

ai justiţiei, de la Moscova, 4 - 5 octombrie 2001, care s-a referit la o

„Abordare generală şi la mijloacele necesare pentru a pune eficient în

acţiune executarea deciziilor de justiţie”, care invită Consiliul Europei să

„identifice norme şi principii comune în plan european pentru executarea

deciziilor de justiţie”,

Recomandă guvernelor Statelor membre să asigure o executare eficientă

a deciziilor administrative şi a deciziilor juridice în domeniul dreptului

administrativ fiind conduşi, în legislaţia şi practica lor, de principiile unei

50

bune practici anexate la această recomandare.

Anexă la Recomandarea Rec(2003)16

I. Executarea deciziilor administrative vis-à-vis de persoanele

particulare

Câmpul de aplicare: principile cuprinse în această secţiune se aplică

oricăror măsuri sau decizii de ordin individual luate în exerciţiul puterii

publice şi de natură să producă efecte directe asupra drepturilor,

libertăţilor sau intereselor persoanelor fizice sau morale.

1. Executarea

a. Statele membre ar trebui să implementeze un cadru juridic

corespunzător pentru a se asigura că persoanele particulare se

59

conformează deciziilor administrative care au fost aduse la

cunoştinţa lor conform legii, cu rezerva protecţiei de către

autorităţile juridice a drepturilor şi intereselor lor.

b. Dacă legea nu prevede că introducerea unui recurs împotriva

unei decizii implică suspendarea automată a executării sale,

persoanele particulare ar trebui să aibă posibilitatea de a cere

unei autorităţi administrative sau juridice suspendarea executării

deciziei contestate în vederea protecţiei drepturilor şi intereselor

lor.

c. Această posibilitate ar trebui să fie exercitată într-un termen

rezonabil pentru a nu bloca acţiunea autorităţilor administrative

şi de a asigura securitatea juridică.

d. La luarea unei decizii referitor la această cerere, interesul

public precum şi drepturile şi inetresele terţilor ar trebui de

asemenea să fie luate în considerare de către autoritatea

administrativă şi, sub rezerva că legea nu exclude aceasta, de

către autoritatea juridică.

2. Executarea forţată

a. Utilizarea executării forţate de către autorităţile administrative ar

51

trebui să fie însoţite de următoarele garanţii:

i. executarea forţată este prevăzută în mod expres de lege;

ii. persoanele particulare care constituie obiectul unei proceduri de

executare forţată au posibilitatea de a se conforma deciziei

administrative într-un termen rezonabil, în afara cazurilor de

urgenţă care sunt motivate conform legii;

iii. utilizarea procedurii de executare forţată şi justificarea sa sunt

aduse la cunoştinţa persoanelor particulare care constituie

obiectul unei astfel de proceduri;

iv. măsurile de executare forţată care trebuie utilizate, inclusiv

sancţiunile pecuniare care le însoţesc, trebuie să respecte

principiul proporţionalităţii.

b. În caz de urgenţă, amploarea procedurii de executare forţată ar

trebui să fie proporţională cu urgenţa cazului în speţă.

c. Persoanele particulare ar trebui să aibă posibilitatea de a intenta

un recurs în faţa autorităţilor juridice contra procedurii de

executare forţată în vederea protecţiei drepturilor şi intereselor

lor.

60

d. Dacă autorităţile administrative nu utilizează o procedură de

executare forţată, persoanele a căror drepturi şi interese sunt

protejate prin decizia neexecutată ar trebui să aibă posibilitatea

de a se adresa unei autorităţi juridice.

II. Executarea deciziilor juridice faţă de autorităţile administrative

1. Dispoziţii generale

a. Statele membre ar trebui să se asigure că autorităţile

administrative execută într-un termen rezonabil deciziile juridice.

Pentru ca aceste decizii să poată desfăşura din plin efectele lor,

autorităţile administrative ar trebui să facă concluziile care se

impun faţă de lege.

b. În caz de neexecutare a unei decizii juridice de către autorităţile

52

administrative, o procedură adecvată ar trebui să fie prevăzută

pentru a permite obţinerea executării acestei decizii, în special

prin intermediul unei injoncţiuni sau a unei constrângeri.

c. Statele membre ar trebui să se asigure că responsabilitatea

autorităţilor administrative este implicată în cazul neexecutării

eronate a deciziilor juridice. Responsabilitatea individuală a

agenţilor publici care trebuie să execute deciziile juridice ar

putea de asemenea să fie implicată în mod disciplinar, civil sau

penal în cazul neexecutării acestora.

2. Executarea condamnărilor pecuniare

a. Statele membre ar trebui să se asigure ca, în cazul când

autorităţile administrative sunt condamnate să plătească o sumă

de bani, să facă aceasta într-un termen rezonabil.

b. Interesele autorităţilor administrative în cazul neexecutării

condamnărilor pecuniare nu trebuie să fie mai inferioare celor

datorate de persoanele particulare autorităţilor administrative

într-o situaţie similară.

c. Ar fi convenabil să se asigure ca autorităţile administrative să

dispună de mijloace financiare necesare pentru a se evita

cazurile situaţile când insuficienţa acestor mijloace le-ar

61

împedica să-şi achite obligaţiunea de a executa condamnările

pecuniare.

d. În cazul dacă autorităţile administrative nu execută condamnări

pecuniare, Statele membre ar trebui de asemenea să ia în

considerare posibilitatea de a sechestra anumite bunuri ale

autorităţilor administrative în limitele prevăzute de lege.

IV. Recomandarea Rec(2003)17 a Comitetului Miniştrilor

către Statele membre în materie de executare a deciziilor

53

judecătoreşti

(adoptată de Comitetul Miniştrilor la 9 septembrie 2003,

în cadrul celei de-a 851-a reuniuni a Delegaţilor Miniştrilor)

Comitetul Miniştrilor, în virtutea articolului 15.b al Statutului Consiliului

Europei,

Recunoscând faptul că sistemele juridice echitabile, eficiente şi accesibile

susţin şi consolidează Statul de drept, pe care se sprijină democraţiile

europene;

Considerând că executarea unei decizii judecătoreşti este o parte

componentă a dreptului fundamental al fiinţei umane la un proces

echitabil într-un termen rezonabil, în conformitate cu articolul 6 al

Convenţiei europene a Drepturilor Omului (în continuare „CEDO”);

Recunoscând de asemenea că preeminenţa dreptului este un principiu

care nu poate fi respectat decât dacă cetăţenii au într-adevăr

posibilitatea, în practică, de a-şi valorifica drepturile şi de a contesta

acţiunile ilegale;

Considerând că Statele membre sunt obligate să garanteze dreptul la

executare al oricărei persoane care beneficiază de o decizie

judecătorească coercitivă pronunţată în ultimă instanţă, deoarece faptul

de a nu executa o decizie judecătorească sau de a amâna momentul la

care ea îşi produce efectele poate face acest drept inoperant şi iluzoriu în

detrimentul uneia dintre părţi;

Fiind convins de necesitatea de a favoriza o mai mare eficienţă şi o mai

mare echitate în executarea deciziilor judecătoreşti în materie civilă, şi de

63

a stabili un just echilibru între drepturile şi interesele părţilor în

procedurile de executare;

Conştient de faptul că, fără un sistem eficient de executare, alte forme de

„justiţie privată”, ar putea surveni şi ar putea avea consecinţe negative

asupra încrederii şi credibilităţii publicului în sistemul juridic;

Reamintind Rezoluţia nr. 3 a celei de-a 24-a Conferinţe a miniştrilor

54

europeni ai Justiţiei cu privire la o „Abordare generală şi o modalitate de

a parveni la o implementare eficientă a executării deciziilor judecătoreşti”,

care a avut loc la Moscova la 4 şi 5 octombrie 2001, în care s-a convenit

că „implementarea adecvată, efectivă şi eficientă a deciziilor judecătoreşti

este de importanţă capitală pentru State în scopul de a crea, a consolida

şi a dezvolta un sistem judiciar solid şi respectat”;

Având în vedere Rezoluţia Res(2002)12 privind înfiinţarea Comisiei

europene pentru eficacitatea procedurii de executare şi a instrumentelor

internaţionale pertinente ale Consiliului Europei în acest domeniu,

inclusiv Recomandarea Rec(2003)14 cu privire la interoperabilitatea

sistemelor de informare în sectorul justiţiei şi Recomandarea

Rec(2003)15 cu privire la arhivarea documentelor electronice în sectorul

juridic,

Recomandă guvernelor Statelor membre:

- să faciliteze, în cazul în care se dovedeşte a fi potrivit,

executarea eficientă şi rentabilă a deciziilor judecătoreşti, precum

şi a altor titluri executorii, indiferent de faptul dacă ele sunt sau

nu sunt judecătoreşti;

- să adopte sau să consolideze, după caz, toate măsurile pe care

le consideră necesare în vederea implementării progresive a

„Principiilor directoare cu privire la executare”, care sunt enunţate

în continuare.

Principiile directoare cu privire la executare

II. Definiţii

În scopul prezentei recomandări,

64

a. „executare” desemnează faptul de a da efect deciziilor

judecătoreşti, precum şi altor titluri executorii, indiferent de faptul

dacă ele sunt sau nu judecătoreşti, în conformitate cu legea care

obligă pârâtul să facă, să se abţină de a face sau să plătească

ceea ce a fost hotărât;

55

b. „agent de executare” desemnează orice persoană, fie că ea este

sau nu funcţionar public, autorizată de Stat să dirijeze o

procedură de executare;

c. „reclamant” desemnează partea care pretinde executarea;

d. „pârât” desemnează partea de la care este pretinsă executarea.

III. Sfera de aplicabilitate

1. Această recomandare se aplică în materie civilă, inclusiv faţă de

ceea ce se referă la dreptul comercial, dreptul consumatorilor,

dreptul muncii şi familiei. Ea nu se aplică în materie

administrativă. Această recomandare ar putea să fie aplicată şi

problemelor cu caracter penal care nu se referă la privarea de

libertate.

2. În plus, această recomandare se aplică faţă de executarea

deciziilor judecătoreşti, precum şi altor titluri executorii, indiferent

de faptul dacă ele sunt sau nu judecătoreşti.

IV. Procedura de executare

1. Pentru ca o procedură de executare să fie pe cât posibil de

efectivă şi eficientă,

a. executarea ar trebui să fie definită şi să se sprijine pe un cadru

juridic clar, care ar fixa împuternicirile, drepturile şi

responsabilităţile părţilor şi terţilor;

b. executarea ar trebui să fie implementată în conformitate cu

legislaţia şi cu deciziile judecătoreşti pertinente. Orice lege ar

trebui să fie suficient de detaliată pentru a asigura procedurii o

securitate juridică şi o transparenţă, şi să procedeze astfel încât

ea să fie pe cât e posibil de previzibilă şi eficientă;

65

c. în cadrul procedurii de executare părţile ar trebui să coopereze

într-un mod potrivit; în plus, mai ales autorităţile corespunzătoare

ar trebui să faciliteze cooperarea în problemele ce ţin de dreptul

familiei;

56

d. pârâţii ar trebui să furnizeze informaţiile actualizate cu privire la

veniturile, bunurile lor şi cu privire la orice altă întrebare

pertinentă;

e. Statele ar trebui să stabilească un mecanism care ar viza

împiedicarea abuzurilor venite de la orice parte în timpul

procedurii de executare, care nu trebuie să fie considerat ca o

judecare nouă a cauzei;

f. procedura de executare nu ar trebui să fie amânată, în afara

motivelor prescrise de lege. Orice amânare ar trebui să poată fi

supusă aprecierii judecătorului;

g. în timpul procedurii de executare trebuie să fie găsit un just

echilibru între interesul reclamanţilor şi cel al pârâţilor, ţinând

cont mai ales de dispoziţiile articolelor 6 şi 8 ale CEDO. Dăcă se

va considera potrivit, de asemenea se vor lua în considerare

interesele terţilor. Atunci când procedura de executare se referă

la probleme ce ţin de dreptul de familie, se va ţine cont de

interesele acesteia. În plus, atunci când procedura de executare

se referă în mod particular la dreptul copiilor, interesul superior al

copilului ar trebui să fie considerat ca fiind primordial, în

conformitate cu legislaţia internaţională şi naţională;

h. ar trebui să fie protejate anumite bunuri esenţiale şi o anumită

parte a veniturilor pârâtului, cum ar fi bunurile echipamentului

casnic de bază, alocaţiile sociale de bază, banii pentru necesităţi

medicale esenţiale şi uneltele necesare de lucru.

2. Procedura de executare ar trebui:

a. să fie definită clar şi uşor de administrat de către agenţii de

executare;

b. să instaureze o definiţie şi o listă exhaustivă a titlurilor executorii,

precum şi modalitatea în care ele devin aplicabile;

c. să definească clar drepturile şi obligaţiile pârâţilor, reclamanţilor

şi terţilor inclusiv, în ultimele două cazuri, rangul lor şi dreptul

57

asupra sumelor redobândite şi repartizate între reclamanţii;

66

d. să prevadă metodele cele mai eficiente şi potrivite pentru

notificarea documentelor (spre exemplu, remiterea în mâini

proprii de către agenţii de executare, calea electronică, poşta);

e. să prevadă măsuri care ar determina la renunţarea sau ar

împiedica abuzurile de procedură;

f. să instaureze dreptul pentru părţi de a cere suspendarea

executării unei decizii în scopul asigurării protecţiei drepturilor şi

intereselor lor;

g. să instaureze, în cazul necesar, un drept de recurs împotriva

deciziilor judecătoreşti şi nejudecătoreşti pronunţate în timpul

procedurii de executare;

3. Cheltuielile de executare ar trebui să fie rezonabile, fixate de lege

şi prealabil aduse la cunoştinţa părţilor.

4. Tentativele referitoare la implementarea procedurii de executare

ar trebui să fie proporţionale mizei, sumelor ce urmează a fi

încasate precum şi intereselor pârâtului.

5. Costurile necesare pentru executare ar trebui în general să fie

suportate de pârât în pofida posibilităţii de a le face să fie

suportate de către alte părţi care fac abuz de procedură.

6. Căutarea şi confiscarea bunurilor pârâtului ar trebui să fie cât mai

eficient posibilă, ţinând cont totodată de dispoziţiile aplicabile în

materie de drepturi ale omului şi de protecţia datelor. Colectarea

informaţiilor necesare referitoare la pârât ar trebui să fie rapidă şi

eficientă prin intermediul informaţiilor pertinente incluse în

registre sau alte surse. De asemenea ar trebui să existe

posibilitatea pentru pârât de a face o declaraţie asupra bunurilor

sale.

7. Bunurile ar trebui să fie vândute cât mai repede totodată

urmărindu-se să se obţină valoarea de piaţă cea mai rentabilă şi

58

evitând deprecierea costisitoare şi inutilă.

V. Agenţii de executare

67

1. În cazul în care ţările apelează la agenţi de executare pentru a

pune în aplicare procedura de executare, ele ar trebui să

respecte principiile incluse în prezenta recomandare.

2. Statutul agenţilor de executare, rolul, responsabilităţilor şi

împuternicirile lor ar trebui să fie prevăzute de lege în scopul de a

face procedura de executare cât mai sigură şi transparentă.

Statele ar trebui să fie libere în determinarea statutului

profesional al agenţilor de executare.

3. În timpul recrutării agenţilor de executare, ar trebui să se ţină

cont de moralitatea candidaţilor, precum şi de cunoştinţele lor

juridice şi instruirea lor în materie de legislaţie şi procedură.

Pentru aceasta, ei ar trebui să fie îndemnaţi să susţină examene

destinate să le evalueze cunoştinţele lor teoretice şi practice.

4. Agenţii de executare ar trebui să se bucure de cea mai înaltă

considerare, să fie competenţi în îndeplinirea funcţiilor lor şi să

acţioneze în orice moment întru respectarea normelor

profesioniste şi etice înalte şi recunoscute. Ei ar trebui să fie

obiectivi în relaţiilor lor cu părţile şi să fie supuşi unui control

profesionist şi unei urmăriri care poate antrena un control

jurisdicţional.

5. Împuternicirile şi responsabilităţile agenţilor de executare ar

trebui să fie clar definite şi delimitate faţă de cele ale

judecătorului.

6. Agenţii de executare care sunt bănuiţi de abuz de funcţie ar

trebui să fie supuşi unei proceduri disciplinare, civile şi/sau

penale, care ar prevedea, în caz de abuz, sancţiuni

corespunzătoare.

7. Statul care angajează agenţi de executare ar trebui să le ofere

59

condiţii corespunzătoare de muncă, resurse materiale adecvate

şi personal suficient. Ei de asemenea ar trebui să fie remuneraţi

într-un mod adecvat.

8. Agenţii de executare ar trebui să urmeze o instruire iniţială şi

continuă în conformitate cu scopurile şi obiectivele clar definite şi

structurate.

68

V. Referinţe la sursele Consiliului Europei

Yearbook of the European Convention on Human Rights, Vols. 1-,

1959-, Martonus Nijhoff Publishers, The Hague/London/Boston. =

Annuaire de la Convention européenne des Droits de l’Homme ;

vols. 1-, 1959-, Martonus Nijhoff Publishers, The Hague/

London/Boston. Conţine decizii selectate ale Comisiei Europene a

Drepturilor Omului; rezumate ale hotărârilor Curţii europene a

Drepturilor Omului; şi rezoluţii privind drepturile omului (DH) ale

Comitetului Miniştrilor.

Comisia europeană a Drepturilor Omului

Collection of decisions of the European Commission of Human

Rights, Vols. 1-46, 1960-1974, Council of Europe. = Recueil des

décisions de la Commission européenne des Droits de l’Homme,

tomes 1 à 46, de 1959 à 1974, Conseil de l’Europe

Decisions and Reports (DR), Vols. 1-94, 1975-1998, Council of

Europe. = Décisions et rapports (DR), tomes 1 à 914, de 1975 à

1998, Conseil de l’Europe.

Curtea europeană a Drepturilor Omului

Series A: Judgments and decisions, Vols. 1-338, 1961-1995, Carl

Heymanns Verlag, Cologne. = Série A: Arrêts et décisions, tomes 1 à

338, de 1961 à 1995, Carl Heymanns Verlag, Cologne.

Series B: Pleading, oral arguments and documents, Vols. 1-104,

1961-1995, Carl Heymanns Verlag, Cologne. = Série B: Mémoires,

69

60

plaidoiries et documents, tomes 1 à 104, de 1961 à 1995, Carl

Heymanns Verlag, Cologne.

Reports of judgments and decisions, 1996-, Carl Heymanns Verlag,

Cologne. = Recueil des arrêts et décisions, 1996-, Carl Heymanns

Verlag, Cologne.

Comitetul Miniştrilor

Collection of resolutions adopted by the Committee of Ministers in

application of Articles 32 and 54 of the European Convention on

Human Rights, 1959-1989, 1993, and supplements, Council of

Europe. = Recueil des resolutions du Comité des Ministres adoptées

en application des articles 32 et 54 de la Convention européenne des

Droits de l’Homme, 1959-1989, et supplements, Conseil de l’Europe.

Gazette – Committee of Ministers from January 1999-2000.

Notă: pe parcursul anului 2001, prefixul utilizat la identificarea

rezoluţiilor cu privire la drepturile omului a fost schimbat din DH în

ResDH. Pentru simplicitate, această publicaţie utilizează DH pentru

toate rezoluţiile până de la sfârşitul anului 2000, şi ResDH pentru

cele adoptate după această dată.

Internet

Pagina Web a Consiliului Europei: http://www.coe.int/

Pagina Web a Directoratului pentru Drepturile Omului:

http://www.humanrights.coe.int/

Curtea europeană a Drepturilor Omului: http://www.echr.coe.int/

Comitetul Miniştrilor al Consiliului Europei: http://www.coe.int/cm

61