UNIVERSIDAD NACIONAL DE LA PLATA

Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales

Derecho Político – Cátedra I

Espacio Titular. Profesor Jorge Szeinfeld

Contenidos: Bolilla VIII

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN DEL ESTADO

1. Estructura del Estado. Centralización y descentralización política y administrativa: grados. Autonomía, autocefalía, autarquía.

2. Formas de Estado. Diversidad de formas en los regímenes contemporáneos. Análisis comparativo (Uniones de Estados, Confederación, Estado Federal, Estado Cuasi-Federal o semifederal, Estado Unitario Regional y Estado Unitario).

- El asiento de la soberanía en el Estado Federal: doctrinas.

- Dinámica del Estado Federal: fuerzas centrípetas y centrífugas. Situación actual del federalismo: argentino y comparado.

- Las regiones. Procesos de regionalización.

3. La descentralización municipal: tipos.

4. Integración de Estados.

1. Estructura del Estado.

Dijimos que en la concepción clásica el Estado está compuesto por tres elementos: población, territorio y poder, Fayt agrega el Derecho como cuarto elemento del Estado, ya que en la actualidad no se concibe un Estado sin Derecho. Pues bien, a modo de introducción digamos que Gobierno es la organización del poder del estado. En términos Weberianos, podríamos decir que es la forma que adopta el monopolio del uso legítimo de la fuerza.

Para entender qué es el gobierno, pensemos en la realidad que nos rodea. ¿Cómo logran los gobernantes, los que ocupan los cargos del gobierno, dirigir un país? ¿Cómo

alcanzan su propósito de determinar la conducta de una población de millones de personas?

Pues bien, para ello se valen de múltiples medios. Algunos son propiedad del estado, como la policía, fuerzas armadas y de seguridad, de los hospitales, de las escuelas, las obras públicas, etc. En otros casos, se trata de empresas o bienes privados, como el sistema bancario y financiero, o los medios de comunicación, sobre los cuales el estado tiene el poder de regularlos, de fijar las reglas de juego. Los gobernantes manejan estos medios, o las regulaciones sobre estos medios de manera tal que la población se comporte como el gobierno quiere.

Esa organización de medios para el ejercicio del poder, es lo que denominamos gobierno.

 La CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN, son dos manifestaciones diferentes de la organización del estado con referencia a su actividad, según que esta emane de un centro único (centralización) o según que cada una de las actividades estatales emane de centros diferentes (descentralización).

En todo tipo de comunidad política sea esta infra o supra estatal y aún en todo grupo humano organizado existe un grado de centralización y descentralización.

DESCENTRALIZACIÓN POLÍTICA:

1- EN SENTIDO LATO = división de poderes

2- EN SENTIDO ESTRICTO (diferenciación territorial) = actividad que compete a un estado miembro en un Estado federal.

DESCENTRALIZACIÓN ADMINISTRATIVA:

1- CON ASIENTO TERRITORIAL = actividad que compete a un departamento en un Estado unitario

2- SIN ASIENTO (por servicios) = Actividad que compete a un ente encargado de cumplir determinado servicio público.

Como distribución del poder: descentralización política. Ejemplo: división de poderes (sentido lato) o actividad que compete al estado federal o a las provincias (sentido estricto).

La descentralización política en sentido estricto requiere base territorial, ello implica dividir y limitar el territorio de modo que cada uno de los entes u órganos que realizan actividad descentralizada tengan su propio ámbito espacial para ejercer la función que se le asigna. Un órgano central y órganos locales, estos requieren necesariamente un cierto grado de autodeterminación para su funcionamiento.

Concierne al ejercicio de la función gubernamental, el ente tiene el derecho de darse a si mismo las reglas para su funcionamiento: consiste en tener poder legislativo, dictarse las normas que rigen la actividad de sus órganos.

Como distribución de funciones derivadas a través de órganos subordinados: descentralización administrativa. Ej. Actividad que desarrolla cada provincia o la actividad encomendada a un ente que desarrolle un servicio público ya sea en territorio provincial o federal.

Lógicamente que la centralización o descentralización política influye en la organización del poder en el Estado.

Cuando la forma es unitaria, el poder es ejercido por autoridades cuyas funciones comprenden todo el territorio y la población de la organización política. Hay un solo orden de gobierno y una unidad de dirección en las fases de decisión, acción y sanción.

Cuando la forma es federal por el contrario, el poder es ejercido por un poder central y por gobiernos locales. Coexisten ambos poderes, los gobiernos locales y el gobierno federal.

La descentralización puede ser política o administrativa. Esta diferencia se expresa a través de distintos grados de competencia por parte de los órganos encargados de realizar la actividad descentralizada.

En nuestra organización federal estos grados de competencia se dan por resultado de los conceptos de soberanía, autonomía y autarquía.

SOBERANIA: no tiene restricciones o limitaciones que le sean impuestas por órgano alguno.

AUTONOMÍA: etimológicamente: auto = por si mismo y nomos = ley. Grado de competencia inmediatamente menor a la soberanía, se caracteriza por la facultad de darse su propia ley, con sujeción a ciertas restricciones. Autonomía implica fundamentalmente competencias legislativas, esto es facultad para dictarse sus propias normas coordinadas con un orden jurídico superior que establece límites a dicha facultad.

AUTARQUÍA: etimológicamente: auto = por si mismo y arquía = gobierno. Grado de competencia menor o inferior que el que corresponde a la autonomía, es la atribución o facultad de administrarse a sí mismo, pero de acuerdo con normas que vienen impuestas. La distinción hay que encontrarla en la existencia o inexistencia de facultad legislativa. Por eso la autonomía es expresión de descentralización política y la autarquía de descentralización administrativa. La autarquía puede estar clasificada como territorial (algunos municipios) o institucional (algunos entes por ejemplo IOMA, ANSESIPS, etc).

AUTOACEFALIA: potestad de elegir sus propias autoridades, ello implica poseer un régimen electoral propio.

A la descentralización política, en términos kelsenianos, se la utiliza para caracterizar a los municipios, en algunos casos autónomos o autárquicos, lo veremos en el capítulo municipal.

La descentralización en la actualidad, aparece consubstancial con la democracia. El proceso de democratización de los Estados nos amplía al campo de los derechos y libertades, la progresiva incorporación de los sectores excluidos o marginados a las instituciones representativas y a un mayor control y participación de la ciudadanía en la actuación de las Administraciones Públicas (conf. Jordi Borja 13:1987).

La descentralización implica siempre una distribución de la actividad del estado que se manifiesta en la distribución del poder o de funciones derivados de órganos subordinados. En este caso es que hablamos de descentralización administrativa. De esta forma una descentralización administrativa puede constituirse con la finalidad de realizar un servicio a través de un ente encargado de cumplir el servicio público sea este en un Estado federal o Unitario.

2. Formas de Estado: Federal y Unitario.

La forma del estado surge de relacionar dos elementos del estado. Según cómo se organice el poder (gobierno) en el territorio la forma de estado será federal o unitaria. Un estado es federal cuando el poder está distribuido a lo largo del territorio, es decir, cuando está compuesto por un conjunto de unidades políticas autónomas, llamados Estados Federados o Provincias. Se dice que son autónomas porque se dictan su propia constitución, y eligen sus propios gobernantes locales. Es decir que en términos políticos, estas, digamos, provincias, se autogobiernan en sus cuestiones locales, en el marco de un gobierno de nivel nacional, del que a su vez forman parte.

Así, dentro de un estado Federal, siempre conviven a su vez una pluralidad de estados federados. Por ejemplo dentro del Estado Nacional Argentino, conviven a su vez veintitrés estados provinciales y el Gobierno autónomo de la Ciudad de Buenos Aires. Entonces una persona que vive, por ejemplo, en un valle en la Provincia de Catamarca, se encuentra sometida a la vez a la soberanía del Estado Nacional, y al poder local del Estado Provincial. Coexisten dos órdenes jurídicos, dos poderes, uno soberano y otro autónomo.

En cambio un estado es unitario cuando el poder está concentrado en un solo punto del territorio, desde el cual se gobierna a toda la Nación. Dentro de un estado Unitario hay una sola unidad política; y las cuestiones locales son decididas por el poder central, o por delegados elegidos por el poder central. Y los habitantes de cada zona del territorio no votan sus gobernantes locales, sino solo autoridades nacionales, que son quienes después eligen las autoridades locales.

La cuestión adquiere sentido cuando se la ve en una perspectiva histórica. Un país difícilmente decida entre unitarismo y federalismo como una cuestión abstracta. Los estados federales tienen su origen en comunidades políticas locales preexistentes, que deciden asociarse para formar una nación, pero sin perder su identidad y su poder local. Así ocurrió en nuestro país. Córdoba, Tucumán, Corrientes, Entre Ríos, etc. existían mucho antes de la Independencia de las Provincias Unidas del Río de la Plata. Son anteriores incluso a la propia creación del Virreinato. Cuando deciden formar un Estado

Soberano, en el siglo XIX, es porque piensan que su situación va a quedar más favorecida en el marco de un estado nacional, pero no hubiera tenido ningún sentido político renunciar a su autogobierno, del que gozaban desde su fundación. Por eso decimos que para que exista federalismo, tienen que existir antes poderes locales. En cambio, cuando estos poderes locales no existen o son débiles, las tendencias centralistas ven facilitado el camino y pueden constituir autoridades nacionales que gobiernen aún contra la voluntad contraria de algunas poblaciones locales rebeldes. En Argentina, el proyecto unitario hubiera permitido una rápida conformación de un mercado nacional, y con ello hubiera acelerado la inserción de Argentina en el mercado capitalista mundial. Pero el proyecto unitario fracasó por falta de realismo, por tratar de desconocer la preexistencia de sociedades locales a las que no les hubiera convenido la conformación de tal mercado, porque implicaba una competencia ruinosa con las producciones locales.

CONFEDERACIONES: Existen otras formas de (des) territorialización del poder. Se trata de las confederaciones de estado, más modernamente llamadas "Tratados de Integración Regional". Son la forma jurídica de la regionalización implicada en el proceso de globalización. Un ejemplo es la Comunidad Europea. Consisten en Asociaciones de estados Soberanos, a la que los estados miembros le ceden algunas prerrogativas inherentes a la soberanía, como ser, la política de defensa común, la emisión de moneda, la política arancelaria y comercial entre los estados miembros, etc. En este contexto, el estado Nacional deja de ser soberano en tanto ya no es el "super amus" de otrora, pues debe reconocer una autoridad superior a la de él: la autoridad de la asociación regional. Un proceso semejante, de transferencia progresiva de competencias locales a un poder central, se dio en la formación de Estados Federales, como Argentina y EEUU. Por eso la regionalización es un proceso que recién comienza, y que de proseguir terminará diluyendo las identidades nacionales en identidades regionales.

Características del Estado Federal:

a) Existe en todo el territorio una doble esfera de competencias. Por una parte competencias provinciales y por la otra las nacionales. Las funciones legislativas, ejecutivas y judiciales, son propias del Estado nacional y de los provinciales, cada uno de ellos las ejerce por cuenta propia aunque los contenidos de esas funciones habrán de diferir de acuerdo a la asignación de funciones que se haya hecho conforme a la Constitución Nacional. La persona está sometida a un doble orden normativo. Esas dos esferas de competencias valen por sí mismas y media entre ellas una relación de coordinación.

b) Los estados locales participan en la creación de la voluntad estatal nacional. Un ejemplo de ellos es la Constitución Nacional, los estados locales fueron convocados a intervenir en la sanción de la Constitución. Puede ser la originaria: Argentina EEUU. Los estados locales participan en la composición del órgano legislativo a través del SENADO en los estados donde existe la elección indirecta del presidente (a través de los Colegios Electorales) los miembros de los estados locales tienen una participación

especial. Estos mecanismos de participación hacen que los estados locales conformen la voluntad federal.

c) La supremacía federal es un presupuesto esencial, con ella se asegura la unidad del Estado, se consagra a través de distintos principios:

- Supremacía normativa: comprende un orden jurídico originario (C.N.) y un orden jurídico derivado (legislación). Las constituciones provinciales no pueden alterar los principios de la C.N.

- Supremacía federal: es la exigencia de que las normas provinciales sean compatibles con las normas nacionales. En virtud de este principio se otorga competencia originaria a la Corte Suprema de Justicia Nacional (CSJN) para entender en aquellas causas en que exista conflicto entre una norma nacional y una provincia, debiendo prevalecer siempre la primera.

Diferencias entre Confederación y Estado Federal.

a) En el Estado Federal la soberanía reside en la Nación y las relaciones exteriores constituyen una típica potestad federal. En cambio en una confederación los estados miembros conservan su propia independencia, cada estado puede regular libremente sus vínculos con terceros países.

b) El Estado Federal tiene órganos propios y surgen de la C.N. que le dio origen. En la Confederación no tiene órganos propios, la dieta, asamblea o congreso no es un órgano propio de ella, es la reunión periódica de los delegados del estado miembro

c) El Estado Federal tiene su origen en una C.N.. La Confederación en un Pacto. Nos referimos al origen jurídico y no a su génesis política, pues nosotros tenemos origen en el Acuerdo de San Nicolás.

d) En el Estado Federal no existe el derecho de secesión, en cambio la confederación sí. Esta es la facultad que tiene cualquier integrante a separarse del conjunto cuando así lo desee

e) En el Estado Federal no existe derecho de nulificación. En la Confederación sí: es la consecuencia directa de la necesidad de un acto positivo del estado local para incorporar a su ordenamiento la legislación confederal. Las leyes de la confederación están sometidas al control previo del estado local que podrá oponerse a que se apliquen en su territorio.

- Dinámica del Estado Federal: fuerzas centrípetas y centrífugas. Situación actual del federalismo: argentino y comparado.

Señala Karl Loewenstein que la principal razón para elegir la forma federal de Estado es la convicción de que pese a la siempre declamada necesidad de unidad nacional, las tradiciones regionales operan contra la fusión de los Estados individuales en una organización estatal unitaria.

Por otra parte, el sistema federal permite vincular a la democracia con el pluralismo más activamente, que vincule los siguientes órdenes: político, sindical, lingüístico, social, cultural, territorial, etc.

De ahí que el sistema federal se muestre propicio para vincular la democracia pluralista, en forma paralela con el respeto a los diversos grupos territoriales y sociales, considerando que la descentralización en diversos grados es un instrumento realmente útil para amalgamar un sistema constitucional determinado.

Enfatizamos aquí que desde la idea de la necesidad de controles verticales al sistema constitucional, el federalismo es uno de ellos (juntamente con la vigencia e los derechos humanos y el pluralismo).Estos tres modos de control, son homogéneos e interactúan entre ellos. Su punto de unión se da en la circunstancia de que todos ellos (cada uno dentro de su esfera de pertenencia) activan la dinámica del Poder entre el “nivel alto” y el “nivel bajo”. Respecto del carácter vertical del control que representa esta forma de Estado, el mismo se encuentra dado porque relaciona grupos diferentes de instituciones gubernamentales, en un intento de limitación al leviatán estatal. Queremos destacar aquí que – teóricamente – el federalismo representa la contracara del Estado unitario, monolítico y unidireccional, presentando en cambio como propuesta, un sistema de pluralismo territorial, en el que las diferentes actividades se encuentran distribuidas entre la federación y los estados miembros con un pivote de clara limitación a tales diferencias: el orden federal es supremo respecto de los provinciales.

Así, la regla de distribución del poder estatal entre la Federación y los Estados Miembros, surge de la constitución, que se muestra como eje creador y articulador de ambos espacios territoriales de poder. Cabe señalar finalmente que un Estado Federal, confluyen tales poderes por esencia en el Congreso, y particularmente en el Senado, integrado este último cuerpo en forma igualitaria por representantes de todos los Estados actuantes en la federación.

8.3.- El federalismo dentro y fuera de los Estados Unidos. El fin del siglo y la declinación de los federalismos arraigados. Pese a lo dicho en párrafos anteriores, bueno es recordar aquello que nos indicaba en su tiempo histórico el argentino Juan B. Alberdi, al alertarnos que no es bueno concebir al federalismo como una especie de remedio mágico, lleva siempre a las sociedades al camino de la libertad, ya que como todo medicamento, cura o mata según la enfermedad y el enfermo que son objeto de su aplicación. Así, y según explicamos antes, el federalismo es una técnica de descentralización y control del Poder Estatal, que conlleva de por sí ni a la democracia ni a la libertad. Ello pues parece ser que muchas de las sociedades actuales, destruyen en su accionar, el delicado equilibrio que intentan mantener desde la faz teórica, las fuerzas centrípetas y centrífugas que articula el federalismo.

En trance de tratar el modelo estadounidense, bueno es recordar que su patriotismo semántico ha elevado esa estructura técnica a la categoría de inalienable e imperecedera, aunque hoy se encuentre allí en un franco estado de retroceso. Este proceso se consolidó fuertemente hacia la primera mitad de este siglo, enfrentando la necesidad de supervivencia de los Estados federados con el acrecentamiento de las regulaciones nacionales. Si bien eso es lo que sucedió en todas las federaciones del mundo, la particularidad de los Estados Unidos, es que en aquella nación, la posición de

preponderancia de la federación se alcanzó por vía de la interpretación jurisprudencia,, y muy secundariamente con el auxilio de enmiendas constitucionales.

Las bases de cambio en tal sistema, se sustentaron principalmente en: · El Presidente se transformó en el eje del poderío político del sistema norteamericano. Siendo elegido básicamente a partir del accionar de los partidos políticos nacionales, el carácter federal del denominado “colegio electoral” desapareció en el presente.

· El Senado ha desdibujado – sinó perdido – su carácter originario de ámbito de representatividad de los Estados miembros · El modelo de alta concentración industrial, de expansión homogénea y sostenida, ha hecho perder los particularismos regionales (standarización del American Way of life) · Los ámbitos de autonomía estatales se pierden, al acentuarse la dependencia de los Estados, de las subvenciones federales · El accionar nacional de los partidos políticos, hace tambalear el mantenimiento de la estructura interna de los subsistemas de cada Estado Federado

· Todos los grupos sociales que motivan la generación de redes democráticas y participativas en Estados Unidos, operan principalmente a nivel nacional, lo que “moldea” al federalismo de ese país, estandarizándolo al punto de hacerle perder su identidad La conclusión que permiten formular los datos expuestos, es que la tendencia centralizadora de las fuerzas centrífugas del federalismo, representadas por el poder federal, han quebrado a las fuerzas centrípetas que implican y generan la existencia de Estados autónomos en el sistema, quienes ya no pueden oponerse con eficacia al poder político de la federación. Aun así, esta tendencia se intenta revertir a partir de modalidades de alianzas regionales, como contrapeso a la progresiva e implacable concentración de poder en el gobierno federal.

Respecto de las experiencias federales fuera de los Estados Unidos, es dable destacar que al promediar este Siglo XX, el retroceso de la organización estatal federal aparece como un fenómeno prácticamente universal, con intensas modalidades de crisis en aquellos sistemas estatales que aún la conservan (debemos hacer notar aquí particularmente el caso argentino). Sin perjuicio de lo expuesto, es bueno resaltar que existen todavía “puntos altos” del sistema federal, que hacen posible bregar por su mejoramiento y consolidación.

Así, podemos indicar que el federalismo, como principio de distribución del poder, es poco compatible con esquemas autoritarios o autocráticos. Ello porque quien es detentador exclusivo del poder, difícilmente soporte una coexistencia armónica con ámbitos de autonomía fuera del alcance de su dominación.

Además, las dosis de democracia y el pluralismo que requiere el sistema constitucional de hoy (si pretende sobrevivir a sus propias falencias y contradicciones), implican la necesidad de no seguir desconociendo que junto al pluralismo político y sindical, existen también modos de pluralismo lingüístico, social, cultural, territorial, etc. Por ello, creemos que el federalismo ofrece bases sólidas para que la democracia pluralista se desarrolle paralelamente con el respeto a los grupos territoriales, debiendo considerarse cada vez más la viabilidad de la descentralización en diversos grados, como uno de los elementos más útiles para consolidar y revitalizar el sistema democrático.

El federalismo es una tendencia doctrinal de fundamento filosófico, referido al modo de distribución del poder político, según el cual los centros de poder ya sea histórica o jurídicamente que lo forman, genera la capacidad gubernativa de cada uno. Esto significa que nuestra Nación podría ser, Federal o Unitaria, e instituirlo en su texto constitucional sin que ello movilice una desestabilización del sistema democrático que el sistema constitucional determina.

CAUSALES DE LA CRISIS DEL FEDERALISMO ARGENTINO

Tal como lo hemos expuesto anteriormente, la adopción del federalismo como forma de organización territorial del Estado fue tomada del modelo estadounidense como un intento sintetizador del Proyecto de Constitución para las Provincias Unidas del Río de la Plata de Alberdi. Nuestra Constitución ha adoptado la forma federal de Estado de conformidad con los lineamientos establecidos en la Constitución de Filadelfia de 1787. Esta creación del constituyente estadounidense consiste en un sistema de descentralización en el que coexisten dos centros de poder, el Estado federal o federación (Nación) y los Estados federados (Provincias). La titularidad de la soberanía le corresponde al primero, mientras que los segundos gozan de autonomía y por lo tanto ejercen las facultades derivadas de la competencia que se han reservado. La Nación posee aquella que surge de las atribuciones excepcionales que las provincias le han delegado expresamente. La autonomía provincial importa el ejercicio de poder constituyente, de conformidad con lo establecido en la Constitución, el ejercicio de facultades legislativas y la potestad de elegir a sus propias autoridades de acuerdo con lo que contemple el derecho público local en cada caso.

En ese contexto, bien puede decirse que en su etapa fundacional, los valores del federalismo argentino se identificaron con los grandes objetivos preambulares de constituir la unión nacional y de consolidar la paz interior como bases esenciales de la convivencia organizada.

Sin embargo, surgieron discrepancias y tensiones centralistas y anticentralistas las cuales se encuentran en el juego de las mismas instituciones diseñadas por nuestra Constitución Nacional, que establece el principio de la delegación de competencias originarias desde la periferia hacia el centro (art. 121) siguiendo el modelo de la enmienda X de la constitución estadounidense.

Pero al mismo tiempo, se preocupó por el fortalecimiento del Gobierno Federal, al que había que dotar de las mayores facultades que fuera posible, conforme lo aconsejado por Alberdi, para quien había que fortalecer al ejecutivo y al gobierno central a través de las rentas, porque sin rentas no habría estado, ni gobierno ni nación.

Algunas notas de nuestro sistema institucional contribuyeron a la centralización, como el rasgo hegemónico del presidencialismo, el carácter nacional de los principales partidos políticos y el frecuente recurrir a medidas como el estado de sitio o la intervención federal, característica a la que contribuyeron, aún más, las reiteradas emergencias en lo económico y social.

Todos estos rasgos confluyeron para que se afirme que nuestro sistema conforma un "unitarismo solapado", donde deben también computarse las consecuencias negativas resultantes de las frecuentes interrupciones constitucionales por golpes de estado y

gobiernos de facto que recurrieron a estilos de gobierno centralizados con una directa dependencia de las provincias al poder central en estructuras de carácter jerárquico.

Frente a esa tendencia centralista ha surgido en nuestro medio una fuerte concepción del federalismo como valor en sí mismo. Este corrimiento del concepto desde un carácter instrumental hacia una consideración finalista tiene un alto contenido reivindicativo y ha llevado a sostenerse un "re-descubrimiento" o "re-fundación del federalismo" que se sustenta en un conjunto de principios legitimadores como subsidiariedad, cooperación, mediación, participación, convergencia, sistema, justicia, razonabilidad, equidad, etc.

La revalorización tiene un punto de partida inicial que es considerar al federalismo un valor en sí mismo como modelo de vida social y de organización política. Desde la teoría constitucional se ha afirmado que el modelo de estado unitario es más proclive a las formas autocráticas de gobierno en tanto supone concentración del poder estatal en un mismo centro geográfico, en tanto que el federalismo supone una forma de control "vertical" sobre el poder.

Bajo esta idea, la desconcentración territorial del poder estatal, como el modelo de estado federal, sería más proclive al funcionamiento del sistema democrático en tanto hay una participación más directa por parte de los habitantes en los problemas de su comunidad.

Es así, como surge el llamado “federalismo de cooperación” el cual se opone a la versión clásica original del federalismo de confrontación donde las unidades políticas territoriales, especialmente el estado federal y las provincias aparecen enfrentadas y en competencia a fin de asegurar el control recíproco garantizando los derechos individuales de los habitantes.

Si bien en materia de federalismo, la reforma constitucional de 1994 no ha efectuado variaciones sustanciales respecto del sistema vigente, no puede dejar de hacerse notar que las modificaciones introducidas han sido – en nuestro criterio – positivas para la salud del sistema, en el sentido de haber aportado herramientas valiosas para su rehabilitación.

Con la última reforma de la Constitución Nacional, podemos sintetizar el nuevo contenido de la organización federal de la siguiente manera:

1) Se reconoció a los municipios el derecho a la autonomía precisando que ella abarca los aspectos institucionales, políticos, administrativos, económicos y financieros, estableciendo que el alcance y contenido de dicha autonomía sería reglado por las constituciones provinciales

2) Se ha incorporado formalmente a la Ciudad de Buenos Aires como sujeto de las relaciones del régimen federal. Goza de una autonomía de grado superior a la municipal (puesto que solo resulta limitada por la Constitución Nacional) pero distinta a la de las provincias, en razón de la reserva de competencias del gobierno federal en su territorio, mientras este sea el de la capital de la Nación.

3) Por el art. 124 de la Constitución Nacional se estableció que "...las Provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos para el cumplimiento de sus fines...”

4) El mismo art. 124 introducido en la Constitución Nacional por la Reforma de 1994 reconoce la tendencia afianzada en la legislación y jurisprudencia acerca del dominio originario y exclusivo sobre los recursos naturales de sus territorios. Se trata de otra ratificación sobre los poderes no delegados por las provincias a la Nación y que, por ende, tiene fundamento en el principio de reparto del art. 121 que sigue similares lineamientos a los de la enmienda X de la Constitución de los Estados Unidos.

5) Por el art. 75 inc. 24 la reforma ha introducido una cláusula destinada especialmente a reglara las relaciones de la Nación con los países vecinos en el marco de los procesos de integración. No menos importante resulta en ese sentido la cláusula del propio art. 124 de la Constitución Nacional que permite a las provincias "...celebrar convenios internacionales en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las facultades delegadas al gobierno federal o al crédito público de la Nación; con conocimiento del Congreso de la Nación...”

6) En el caso del inc. 19 del art. 75 se ha incorporado un nuevo mandato que antes se encontraba implícito en el texto constitucional. Se dice allí que, Corresponde al Congreso "... Proveer al crecimiento armónico de la Nación y al poblamiento de su territorio; promover políticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones. Para estas iniciativas el senado será Cámara de origen...”

7) Esa disposición hace referencia directa a otra anterior, la del inc. 2 del mismo art. 75, donde se establece que la distribución de los recursos que formen la masa del sistema de coparticipación “...será equitativa, solidaria y dará prioridad al logro de una grado equivalente de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional..."

8) Por último, la reforma recoge la importante evolución de la jurisprudencia de la Corte Suprema en materia de facultades de las provincias en los establecimientos de utilidad nacional sitos dentro de su territorio. Así es como se ha modificado el antiguo art. 67 inc. 27, actual art. 75 inc. 30, para precisar el alcance de la facultad exclusiva de legislación del Gobierno Federal en tales sitios, determinándose que "...las autoridades provinciales y municipales conservarán los poderes de policía e imposición sobre estos establecimientos en tanto no interfieran en el cumplimiento de aquéllos fines..."

- Las regiones. Procesos de regionalización.

Concepto

La reforma constitucional de 1994 por primera vez introduce en su texto la noción de región. El término aparece en el título segundo de la segunda parte de la ley fundamental, titulado: "Gobiernos de Provincia". El art. 124 faculta a las provincias a "crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos con

facultades para el cumplimiento de sus fines...". A partir de esta referencia es preciso determinar el alcance de la expresión, teniendo en cuenta de que existen distintos tipos de regiones y diferentes modelos de regionalización.

Debemos precisar entonces el sentido que le ha dado el constituyente a esta nueva modalidad institucional. Su finalidad se vincula con el desarrollo económico y social, como así también con la necesidad de compatibilizar y armonizar facultades interjurisdiccionales y/o concurrentes. Ello, a fin de evitar superposición de autoridades y fragmentación de responsables en aras de lograr la resolución concertada de conflictos y la búsqueda de soluciones conjuntas a asuntos compartidos.

Acá no se está creando un nuevo nivel político de gobierno, ya que la provincia sigue siendo el centro de redistribución territorial del poder, y la región está constreñida al logro de objetivos de carácter económico y social. Queremos destacar en este punto que la región para el constituyente es un modo de descentralización administrativa del poder en el territorio. Esto, a diferencia de lo que ocurre con la Nación, las provincias, la Ciudad de Buenos Aires y los municipios, los que con distinta intensidad y jerarquía, reúnen en común facultades correspondientes al dictado de sus propias normas de organización y de gestión (dentro de sus respectivas esferas de competencia) y a la elección de sus autoridades, o sea todas las características que definen a un centro autónomo de poder.

La Constitución, por lo tanto en lo que hace a la región, ha optado por una concepción jurídica en sentido particular, ya que se la reconoce sólo para el cumplimiento de fines limitados. En otros ordenamientos en cambio se la concibe en sentido más pleno, es decir, como una forma de descentralización política dotada de autonomía. Al respecto, los casos de España e Italia son los más paradigmáticos. Claro que en estas dos experiencias nos encontramos frente a países unitarios que deciden adoptar una suerte de neofederalismo o de "estado autonómico-regional", como muchos constitucionalistas españoles caracterizan a su país. En lo que respecta a la Argentina no olvidemos que a diferencia de los países europeos citados, nosotros constituimos un Estado federal. Dentro de un esquema clásico —inspirado en la Constitución de los EE.UU.—, las provincias gozan de esta nueva facultad que debe prosperar por medio de la celebración de convenios, con conocimiento del Congreso de la Nación.

- Mecanismo institucional para la creación de las regiones

En función de lo antedicho todo acuerdo de integración regional debe pasar por la modalidad de los llamados tratados parciales que instituye el art. 125 de la Constitución Nacional. Se trata de una disposición prevista en la Constitución histórica y que en su aplicación ha dado lugar a distintas modalidades de entendimiento entre provincias: y que de a poco la interpretación extensiva llevó a la posibilidad de que la Nación y hasta municipios, también fuesen parte en estos convenios. Hernández, manifiesta que: "a) Además de las provincias, pueden intervenir los otros órdenes gubernamentales: el federal, la ciudad de Buenos Aires y los municipios... b) Una provincia puede formar parte de más de una región, si así lo requiere su desarrollo. c) No debe existir necesariamente un solo mapa regional en la Argentina. d) La descentralización del gobierno federal no debe unirse en forma imprescindible con la regionalización de las

provincias. e) La conformación de regiones responde a diversos aspectos históricos, geográficos, económicos, sociales, culturales y políticos y reclama una visión y estudios interdisciplinarios. f) La regionalización del país para la integración y el desarrollo económico y social, también supone una interrelación con la integración supranacional y la provincial, que exigirá la promoción de las relaciones intermunicipales. g) La regionalización, como instrumento del proyecto federal, requerirá de una concertación interjurisdiccional con eficaz gestión técnica y alta calidad en la dirección política. h) Este proceso importará una profunda reforma y modernización de los distintos órdenes estatales. i) También se impone una planificación estratégica, flexible, moderna, democrática y con la participación de las fuerzas del mercado."

El uso que las provincias han hecho de esta potestad ha variado en el tiempo. En un primer período sirvió para la regulación de los límites interprovinciales y cuestiones interjurisdiccionales vinculadas con la administración de justicia. A partir de la década del 50, en el siglo pasado, el instituto cobra un sesgo diferente y muy útil para la configuración de un federalismo de concertación.

Así, ha servido para la creación de entes interjurisdiccionales —C.F.I., Cofirene, Cofema, entre otros—, la gestión de autoridades de cuencas, como por ejemplo las de los ríos Bermejo y Colorado, la realización de obras de infraestructura —por caso el puente Santa Fe-Paraná—, la puesta en marcha de actividades comerciales —Corporación del Mercado Central de Buenos Aires—, etc. De hecho, ha sido de utilidad para la concreción del concepto de región antes de que fuese introducido en el texto de la Constitución. Los distintos tipos de convenios cuya celebración tiene cabida en las cláusulas de la ley fundamental reformada, le deberían haber conferido un nuevo auge, así como una mayor precisión y aval jurídicos a la noción de región.

Nuestra interpretación del alcance y mecanismos de materialización de la mencionada cláusula del art. 124 CA, toma como punto de partida a la doctrina más autorizada, muchos de cuyos más destacados exponentes son citados en el presente documento. Entendemos que estamos frente a una modalidad de tipo instrumental encaminada a una nueva articulación de las relaciones interprovinciales. Por supuesto, que creemos que la Nación es susceptible de participar en aquellas iniciativas en que se encuentre involucrado algún aspecto que hace a su competencia. Pero, dicha intervención de ningún modo debe invadir la esfera exclusiva de las provincias. Queremos destacar igualmente que el constituyente no ha acogido la noción de regionalismo como nuevo nivel político de gobierno. De esta manera ha descartado la variable basada en la creación de estructuras territoriales homogéneas: tampoco ha impuesto que deban concretarse necesariamente al mismo tiempo y cubriendo toda la superficie del país.

3. La descentralización municipal: tipos.

En principio, aclararemos que la descentralización implica, que la competencia se ha atribuido a un nuevo ente separado de la administración central, dotado de personalidad jurídica propia, y constituido por órganos propios que expresan la voluntad de ese ente.

El nuevo contenido de la organización federal en la Constitución Nacional, a partir de la reforma de 1994, reconoció a los municipios el derecho a la autonomía precisando que ella abarca los aspectos institucionales, políticos, administrativos, económicos y financieros, estableciendo que el alcance y contenido de dicha autonomía sería reglado por las constituciones provinciales.

Todos los entes estatales descentralizados, dentro de ellos, los municipios; tienen algunas características básicas comunes. Ellas son:

1. Tienen personalidad jurídica propia, esto es, pueden actuar por sí mismos, en nombre propio, estando en juicio como actores o demandados, celebrando contratos en su nombre, etc.

2. Cuentan o han contado con una asignación legal de recursos, o sea, que tienen por ley la percepción de algún impuesto o tasa, o reciben sus fondos regularmente del presupuesto general, o, por fin, los han recibido en el momento de su

3. Su patrimonio es estatal, o, dicho de otra manera, estas entidades son de “propiedad” del Estado, en el sentido de que el Estado central puede eventualmente suprimir el ente y establecer el destino de sus fondos como desee, disponiendo de ellos como si fueran propios. Si bien, pues, el ente aparece formalmente como el “propietario” de sus propios bienes, en rigor de verdad, por la razón preindicada, resulta serlo el Estado general.

4. Tienen capacidad de administrarse a sí mismos: Es una consecuencia lógica de las características anteriores, y constituye uno de los datos administrativos típicos de la descentralización; es la asignación de competencia específica para resolver todos los problemas que plantee la actuación del ente, sin tener que recurrir a la administración central más que en los casos expresamente previstos por sus estatutos

5. Son creados por el Estado, aunque se discute si el medio idóneo para la creación de los mismos es una ley formal o un Decreto del Poder Ejecutivo.

6. Están sometidas al control de la administración central: Esto supone al mismo tiempo que no puede admitirse la total independencia del ente (ya que su actividad debe necesariamente coordinarse con el resto de la actividad estatal), ni tampoco un control demasiado rígido, que frustre en la práctica la finalidad perseguida al crearlo.

7. En sus relaciones con la administración central y otros entes estatales se rigen invariablemente por el derecho público; en sus relaciones con los particulares pueden regirse a veces parcialmente por el derecho privado, especialmente en el caso de realizar ciertas actividades comerciales o industriales.

Tradicionalmente se distinguen dos tipos en lo que respecta a la descentralización: “Autarquía” y “autonomía:”

a) “Autarquía” significa exclusivamente que un ente determinado tiene capacidad para administrarse a sí mismo;

b) la “autonomía” agregaría a la característica anterior la capacidad para dictarse sus propias normas, dentro del marco normativo general dado por un ente superior.

De tal manera, el Estado sería soberano, las provincias autónomas, y los municipios y demás entes descentralizados autárquicos. Como es conocido, hay quienes discuten si las comunas en vez de autárquicas son autónomas, y si lo mismo ocurre con otras entidades, etc.; pero en realidad tales discusiones carecen, a nuestro juicio, de base científica, pues esa división no es verdaderamente precisa ni, por ende, correcta. Adviértase que cuando se dice que la autonomía implica la posibilidad de darse sus propias normas dentro de un marco normativo superior, tal definición abarca no sólo a las provincias, sino también a los entes autárquicos, pues éstos, dentro del marco de sus estatutos, también se dictan sus propias normas; dicho de otra manera, la autarquía no puede concebirse como mera capacidad de administrarse a sí mismo, sin poder dictarse norma alguna, sino que comprende siempre, necesariamente, el dictado de normas para reglar el propio funcionamiento. (Dentro, por supuesto, de lo establecido por las leyes y reglamentos que le hayan sido dados por el Estado a través de sus órganos.) Se sigue de ello que no hay una diferencia esencial entre las llamadas “autarquía” y “autonomía,” sino que existiría a lo sumo una diferencia grado, de matices, que torna, en consecuencia, ociosa toda discusión acerca de la naturaleza “autárquica” o “autónoma” de un ente determinado. Muchos autores suprimen por ello la denominación de “ente autárquico” y hablan directamente de “ente autónomo” o viceversa, en rigor de verdad, pues, habría que entender que autarquía y autonomía significan más o menos lo mismo y pueden usarse indistintamente, como sinónimos. Por nuestra parte, prescindiremos del uso del término “autonomía” y utilizaremos sólo el de “autarquía.”1

4. Integración de Estados.

Se entiende por integración regional, la formación de una unidad diferenciada, formando un bloque político-económico, y también, en ciertos casos, social y cultural, que esté constituido por unidades político-económicas menores (estados), con el fin de lograr juntos mayor fuerza competitiva, más rendimiento en sus operaciones, cooperación y solidaridad, minimizando riesgos, y fijándose metas compartidas. La integración regional va de la mano de la globalización.

Podemos clasificar en cuatro las formas de relación económica entre países:

-Librecambio: S. XIX – I° Guerra Mundial: Reacción al mercantilismo. Revolución Industrial: propugnó las ideas de liberalismo económico. Consiste en la posibilidad del libre comercio de mercancías y factores de producción sin trabas arancelarias ni comerciales verdaderamente significativas.

-Bilateralismo: Período de entreguerras. Situación en la cual las barreras al libre comercio son tan intensas, que los intercambios económicos entre países se desarrollan preferentemente mediante acuerdos de carácter bilateral.

1 (Texto extraído de “Teoría General del Derecho Administrativo”. Agustín Gordillo. 1ª edición, Buenos Aires, FDA, 2013).

-Cooperación Económica: Tras II GM hasta nuestros días. Forma de relación económica entre naciones que pretende la reducción de las barreras para conseguir una mayor flexibilidad en las transacciones económicas, y cuyo fin último es favorecer el crecimiento económico de los países participantes.

-Integración Económica: Forma más habitual de relación económica en la actualidad. Consiste en la eliminación de las barreras entre las diferentes naciones con el objetivo de crear un mercado único, sin trabas fronterizas. Salto cualitativo con respecto a la cooperación económica.

Diferentes formas de integración.

Las diferentes formas de integración, son las diferentes graduaciones o etapas que pueden presentar este proceso. Destacamos:

Área de preferencias aduaneras: ventajas arancelarias entre participantes, no extensibles a terceros.

Zona de libre comercio: Desarme arancelario y comercial para promover libre circulación de bienes y servicios. Régimen frente a terceros propio.

Unión aduanera: Adopción de un régimen común frente al resto del mundo.

Unión económica (Mercado común): Se amplía en ámbito de integración a los mercados de factores de producción, capitales y trabajadores.

Unión monetaria: Supone adoptar una moneda única y la unificación de la política monetaria para toda el área de integración.

Unión política: La integración requiere la cesión de la soberanía nacional a instituciones supranacionales y, por tanto, necesita de una fuerte voluntad política.