8º Encontro da Associação Brasileira de Ciência Política - ABCP

01 a 04/08/2012, Gramado, RS

Área Temática: AT07 - Participação Política

Contrastes entre alterações institucionais nos Conselhos e

propostas de Conferências Nacionais

Paula Pompeu Fiuza de Lima – Mestranda na UnB

Ana Claudia Chaves Teixeira – Doutoranda na Unicamp

Clóvis Henrique Leite de Souza – Doutorando na UnB

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Contrastes entre alterações institucionais nos Conselhos e propostas de Conferências Nacionais

Paula Pompeu Fiuza de Lima Ana Claudia Chaves Teixeira

Clóvis Henrique Leite de Souza

Resumo: Analisando os conteúdos tratados nas conferências nacionais realizadas no

governo Lula, observa-se que parte significativa do debate gira em torno da

(re)estruturação do próprio sistema participativo. Neste trabalho, analisamos as

deliberações das conferências relativas aos conselhos e contrastamos com as

reestruturações ocorridas nestes órgãos. Há convergência ou divergência entre o que as

conferências têm proposto para os conselhos e as mudanças institucionais ocorridas? É

possível perceber tendências ou padrões dessas transformações? Para uma análise mais

efetiva, centramos o trabalho em seis conselhos e conferências nacionais que hoje se

constituem legalmente como sistemas de políticas públicas: Assistência Social, Criança e

Adolescente, Defesa Civil, Meio Ambiente, Saúde e Segurança Alimentar e Nutricional.

1. Introdução

Durante o governo Lula (2003-2010) foram realizadas 74 conferências nacionais

em 40 temas, que produziram mais de 14.000 propostas e 1.100 moções. A análise deste

material permite perceber que parte significativa das deliberações trata do tema da

participação. São quase 1.500 propostas deste tipo, que propuseram alterações nas

competências, composição e estrutura dos conselhos, bem como sugeriram a

reformulação e transformações na forma de funcionamento ou mesmo a criação (para o

caso onde não havia conselhos), além de terem proposto a articulação com outras

instâncias participativas.

Ao mesmo tempo, os conselhos passaram por reformulações neste período, tanto

nos decretos que os regulamentam quanto nos regimentos que estabelecem a forma de

funcionamento. A intenção aqui é perceber se há convergências ou divergências entre as

deliberações das conferências e as alterações em atos normativos dos conselhos, entre

2003 e 2010. Para esta análise, escolhemos áreas de políticas públicas que já se

estruturam como sistema, e ao mesmo tempo têm conselho nacional e realizaram

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conferências. São elas: Assistência Social, Criança e Adolescente, Defesa Civil, Meio

Ambiente, Saúde e Segurança Alimentar e Nutricional.1

Em geral, os sistemas de políticas públicas dizem respeito a como atribuir

responsabilidades e distribuir recursos públicos entre os entes federativos, procurando

responder à questão sobre como deve se dar a descentralização naquela área. Em parte

destes sistemas, há a previsão de criação de conselhos em todos os níveis da federação,

e conferências do nível local ao nacional com certa periodicidade. O que parece estar em

jogo aqui é que as conferências seriam espaços mais abertos à participação e mais

eventuais, enquanto os conselhos espaços mais permanentes, e mais fechados a alguns

participantes. E, segundo as leis que criam estes espaços, seria desejável que as duas

instâncias se articulassem de alguma forma. Como veremos mais adiante, em parte das

áreas de políticas - como assistência social, saúde e segurança alimentar – já há a

previsão desta articulação. Nossas perguntas de pesquisa neste trabalho, portanto, foram:

como se dão estas articulações? Há convergências ou divergências entre o que as

conferências têm proposto para os conselhos e as mudanças institucionais ocorridas? É

possível perceber tendências ou padrões nestas alterações ou elas são diferentes

dependendo da área de política?

Parte da motivação para discutirmos isso se deve ao fato de que encontramos, ao

analisarmos o conjunto das deliberações das conferências, propostas de criação de

sistemas em pelo menos outras nove áreas de políticas: cidades, cultura, segurança

pública, pessoa idosa, educação, juventude, esportes, ciência e tecnologia e direitos

humanos. E no caso da cultura, a lei que cria o sistema foi aprovada recentemente pela

Câmara dos Deputados2. Ou seja, a ideia de criar sistemas de políticas públicas parece

ser hoje uma das grandes alternativas para a descentralização administrativa. Não

discutiremos neste artigo qual o alcance da estruturação de sistemas de políticas, mas

chama atenção a quantidade de conferências que pautaram esta questão.

A metodologia utilizada neste trabalho foi comparar as propostas de conferências

que tratam especificamente dos conselhos e as mudanças regimentais. Considera-se aqui

que contrastar quais mudanças solicitadas aos conselhos pelas conferências vis-a-vis

1 É importante dizer que há outras áreas de políticas públicas que se estruturam como sistema, como o

Sistema Nacional de Saneamento ou o Sistema Nacional de Recursos Hídricos, entretanto nestes casos, não existiram neste período conferências específicas que permitissem fazer as comparações aqui propostas. 2 No dia 30 de maio de 2012 foi aprovada a PEC 416-05, pelo Congresso Nacional, que cria o Sistema

Nacional de Cultura.

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quais mudanças efetivamente têm se dado nestes espaços, permite saber o grau de

articulação entre eles, em particular, como as propostas das conferências são

incorporadas pelos conselhos correspondentes.

O texto está organizado em três partes, além desta introdução. No ponto seguinte,

apresentamos a discussão teórica sobre a conexão entre espaços participativos, em

seguida, são apresentados os dados destas seis áreas de políticas, procurando comparar

resultados de conferências e mudanças regimentais em conselhos, e por fim, foram

tecidos alguns comentários finais.

2. As conexões e articulações entre espaços participativos na literatura recente

Nos debates mais recentes sobre espaços participativos, a análise sobre as

conexões entre instituições participativas aparece com relativa centralidade. Nosso

interesse em recuperar este debate diz respeito a como ele pode contribuir para pensar

as possíveis articulações entre conselhos e conferências nacionais, entendidos como

instituições participativas diferentes e potencialmente complementares. Lavalle e Vera

(2010; 2012) e Almeida e Cunha (2012) propuseram modelos teóricos que partem de

caminhos diferentes, mas que focam as formas de articulação entre a multiplicidade de

espaços participativos, e procuram entender as articulações sob a chave da

representação.

A visão de que as articulações entre espaços e fóruns de incidência são

importantes para aumentar a efetividade e a representatividade da participação parte de

dois caminhos: um que foca a accountability, ou seja, os controles que os cidadãos e as

organizações da sociedade civil fazem sobre seus representantes; e outro que parte da

ideia de sistemas deliberativos, em que há sequências de momentos deliberativos que se

complementam. Embora haja a coincidência da ideia de sistemas em nossos objetos

empíricos e na matriz teórica deliberativa, uma visão comparada entre os conceitos de

accountability e o de sistemas deliberativos é interessante. Enquanto a primeira ideia traz

à tona o papel do controle das instâncias mais restritas pelos participantes de fóruns e

espaços mais amplos e as respostas que as primeiras precisam dar aos últimos, a

segunda aponta para a capacidade de os debates de fóruns mais amplos alimentarem os

debates de espaços mais restritos.

Lavalle e Vera (2011) trazem para o debate o conceito de dupla face da

accountability societal. Esse conceito implica que uma face da accountability é o controle

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exercido pelos representantes da sociedade nos espaços participativos e a outra é o

controle exercido pela sociedade sobre a ação de seus representantes (LAVALLE &

CASTELLO, 2008). O conceito de accountability societal supõe que movimentos sociais,

organizações da sociedade civil, e até mesmo a mídia, podem motivar a prestação de

contas dos representantes, seja por meio da mobilização social sistemática e

desautorização simbólica, seja por meio do acionamento de mecanismos de

accountability horizontal com poder de sanção (SMULOVITZ & PERUZZOTI, 2000).

A primeira face da accountability seria garantida por meio de uma infinidade de

dispositivos de controle, que podem ser tanto participativos, como conselhos e

conferências, quanto canais de denúncia, como ouvidorias. Para melhor diferenciar essas

duas formas de controle, os autores distinguem controle cidadão de controle societal, este

protagonizado por organizações coletivas. Entre os dispositivos acessíveis à sociedade -

e aqui não somente a sociedade civil organizada coletivamente, mas também os

indivíduos isolados – estão inclusive órgãos estatais de controle como o Ministério Público

e os Tribunais de Contas. Seria, dessa forma, uma ampliação das possibilidades de ação

política disponíveis para os atores (LAVALLE & VERA, 2011).

Os conselhos, nessa visão, seriam apenas um dentre vários mecanismos de

promoção do controle social. Seriam espaços participativos, em que representantes

falariam em nome de outros, mas que deveriam estar sujeitos ao controle da sociedade.

O controle dos controladores consistiria na segunda face da accountability. Esse controle

poderia ser feito por meio da conexão destes com outros espaços, como fóruns de

políticas e conferências nacionais. De acordo com os autores, a vinculação dos conselhos

aos fóruns organizados pela sociedade civil e às conferências possibilita que os

representantes não ajam sem considerar as opiniões de atores que não estão presente

nos espaços mais restritos como são os conselhos.

“Deve-se enfatizar que existem, nesse modelo, instâncias de adensamento de consensos e de definição de prioridades entre atores da sociedade civil, pelo que os conselhos se encontram conectados a subpúblicos da sociedade civil, mas também às comunidades das políticas setoriais, contemplando burocracias públicas e privadas, poder executivo e organizações econômicas. Os chamados fóruns temáticos e as conferências espelham esse tipo de instância de adensamento, as primeiras, em geral, constituídas por atores da sociedade civil, e as segundas por atores das comunidades de políticas. Em ambos os casos se dão acordos que, seja em nível municipal, estadual ou federal, orientam as decisões dos conselheiros civis, ao modo de um “mandato facultativo”.” (LAVALLE & VERA, 2012, p. 113)

Por meio de um percurso bastante diferente, Almeida e Cunha (2012) chegam a

argumentos semelhantes aos de Lavalle e Vera (2010; 2012). Esse percurso é

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impulsionado por questões diferentes. As autoras não buscam discutir a accountability

nas suas diferentes formas, apesar de o fazerem indiretamente. O objeto de seus estudos

são os espaços participativos e seu funcionamento, mais especificamente, conselhos,

conferências e comitês de bacias.

As autoras utilizam o referencial de sistemas deliberativos de Hendriks (2006) e

Goodin (2005). De Hendriks, as autoras trazem a ideia de sistemas deliberativos

compostos por esferas micro-discursivas formais, esferas macro-discursivas informais e

esferas discursivas mistas, que podem ser formais ou informais. As micro-esferas

discursivas seriam espaços decisórios formais em que há a deliberação democrática. As

macro-esferas discursivas seriam espaços em que a deliberação ocorre de forma menos

estruturada, como nos debates impulsionados pelos movimentos sociais, pelos meios de

comunicação de massa, entre outros. As esferas discursivas mistas teriam o papel de

conectar micro e macro esferas discursivas. Para as autoras, os conselhos gestores e as

conferências poderiam ser considerados esferas discursivas mistas visto que conectam o

espaço de formulação de políticas formalizado aos fóruns da sociedade civil que discutem

a política de modo não formal ou institucionalizado.

Associada à ideia de Goodin (2005) de virtudes deliberativas3 que podem ser

verificadas em diferentes momentos da deliberação política, sem que haja a necessidade

de que todas essas virtudes sejam encontradas na mesma discussão, a concepção de

sistemas deliberativos aponta para uma avaliação da qualidade da discussão e tomada de

decisões por meio da consideração de todo o processo deliberativo, não só de um

momento específico.

A partir de pesquisa com conselheiros, as autoras constataram que a maior parte

dos representantes justifica sua atuação devido à sua experiência e militância no tema. A

representação se daria pela afinidade do representante com o tema, definida por meio do

reconhecimento pelos pares de que determinado ator é apto a falar em nome de outros,

convergindo com a ideia de representação por afinidade, proposta por Avritzer (2007).

Contudo, essa afinidade está sendo sempre testada, visto que o espaço participativo não

seria uma instância isolada de outras esferas, que incluiria grupos de pessoas

interessadas em incidir sobre as políticas públicas de determinada área.

O que se pode perceber é que da mesma forma que Lavalle e Vera (2010; 2012),

as autoras pressupõem que os conselhos não são descolados de bases sociais porque se

3 As virtudes deliberativas seriam participação aberta; justificação válida dos argumentos; consideração do

bem comum; respeito; foco no consenso racionalmente motivado e autenticidade. (Goodin, 2005)

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vinculam a outros espaços. Embora utilizem artifícios teóricos bastante diferentes dos

utilizados por Lavalle e Vera (2010; 2012), chegam a conclusões semelhantes. Ao mesmo

tempo, quando Lavalle e Vera explicam a operacionalização do conceito de dupla face da

accountability, a forma que o fazem se assemelha muito à que Almeida e Cunha (2012)

propõem. De acordo com os autores, a vinculação dos conselhos aos fóruns organizados

pela sociedade civil e às conferências garante que os conselhos nacionais não agirão

sem considerar as opiniões de outros atores que não estão presente nesses espaços.

É importante mencionar que ambos os trabalhos convergem também em ampliar o

escopo de análise para os fóruns da sociedade civil e não se restringir apenas aos canais

institucionalizados de participação. Concordamos com esta mudança de foco na análise,

mas este trabalho, por motivos de tempo e escopo, não lida com estas “macro-esferas

discursivas”. Vamos focar nas esferas discursivas mistas: conselhos e conferências e nas

potenciais articulações entre elas.

Nosso argumento aqui é que um dos espaços de prestação de contas dos

conselhos nacionais à sociedade civil mais ampla seriam as conferências nacionais. Isso

porque estas são abertas a quem quiser delas participar. De acordo com Cunha (2012) as

conferências, ao menos no nível local, são bastante inclusivas, e permitem a participação

de pessoas que não são reconhecidas por um saber especializado. Evidentemente que as

conferências de políticas públicas não são espaços livres de qualquer mecanismo de

exclusão, principalmente quando se observa o afunilamento do nível local para o estadual

e deste para o nacional. No entanto, por ser aberta a qualquer participante, ao menos nos

níveis locais, é possível que pessoas que tradicionalmente não participam sejam

consideradas no debate político.

Restaria saber, portanto, se as articulações previstas em alguns dos atos

normativos de sistemas de políticas públicas se efetivam, afinal são chaves para

compreensão sobre formas de controle dos conselhos por fóruns mais amplos da

sociedade civil. Para isso, um passo é perceber se há convergência entre as propostas de

conferências e as discussões realizadas nos conselhos. Esse esforço não é suficiente,

mas é o primeiro que pode ser feito para saber se há algum tipo de resposta dos

representantes da sociedade civil às demandas daqueles que eles dizem representar.

Para investigar essas articulações, foram analisadas as mudanças regimentais dos

conselhos que estão declaradamente inseridos em sistemas de políticas públicas, e

comparadas às deliberações das conferências da mesma área de política. As mudanças

regimentais seriam aquelas sobre as quais os conselheiros teriam maior autonomia,

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nesse sentido, seriam os objetos com a maior possibilidade de os conselhos responderem

às demandas das conferências.

Cabe destacar que não pretendemos afirmar que existem relações de causalidade

entre propostas feitas em conferências nacionais e alterações nos atos normativos de

conselhos. No limite, as convergências poderiam ser apenas coincidências. O que se

busca aqui é perceber se há convergência ou divergência entre as propostas e as

alterações. Afinal, por um lado, as mudanças poderiam ser interpretadas como possíveis

respostas dos conselhos às demandas das conferências, por outro lado, a inexistência

das modificações solicitadas poderia sinalizar distanciamento ou desconexão entre as

instâncias participativas descaracterizando a noção de sistema.

3. Apresentação dos dados

3.1. Institucionalização do sistema de participação

Ao compararmos as seis áreas de políticas é possível dizer que elas têm graus

diferentes de institucionalização. Aqui vamos levar em conta duas variáveis: a) o tempo

de existência do conselho e da conferência, que pode dizer algo sobre a “maturidade”

destas instituições participativas, b) se está ou não prevista em lei a articulação entre os

espaços, e caso esteja, de que forma se dá esta articulação.

Se levarmos em conta o tempo de existência dos conselhos, encontraremos a

seguinte gradação (do mais antigo para o mais recente): Saúde (existente desde 1930,

mas reformulado em 1990, para adequação ao Sistema Único de Saúde), Meio Ambiente

(1981), Defesa Civil (1988), Criança e Adolescente (1991), Assistência Social (1993),

Segurança Alimentar (criado em 1993, desativado em 1995, re-criado em 2003).

Quanto às conferências, encontramos a seguinte gradação (novamente das mais

antigas para as mais recentes): Saúde (a última realizada foi a 14ª, em 2011), Criança e

Adolescente (realizará a 9ª conferência em 2012), Assistência Social (a última realizada

foi a 8ª, em 2011), Segurança Alimentar (já realizou quatro conferências, a última em

2011), Meio Ambiente (a última foi a 4ª, realizada em 2011), e Defesa Civil (só realizou

uma em 2010).

Se levarmos em conta o grau de articulação entre conselhos e conferências,

podemos dizer que há dois conjuntos. De um lado, legislações que instituem sistemas e

que não prevêem a articulação entre conselhos e conferências, tais como Criança e

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Adolescente, Defesa Civil e Meio Ambiente. Não queremos dizer com isso que estas

articulações não ocorram de alguma forma, o que queremos chamar a atenção aqui é

que, ao criarem os sistemas nestas políticas, não foram previstas claramente as

articulações entre conselho e conferências.

Na Defesa Civil, não há menção às conferências na lei que cria o sistema nem nas

posteriores reformulações ocorridas duas vezes (2005 e 2010) no período do governo

Lula. No caso do Meio Ambiente, a lei que criou o sistema em 1981 só menciona a

existência do Conselho, que parece ter mais a função de órgão de assessoramento da

Presidência do que de espaço de participação. Na Criança e Adolescente, o Sistema de

Garantia de Direitos foi criado por uma resolução do Conselho, e nela não aparece

qualquer menção às conferências, apenas aos conselhos nacional, estaduais e

municipais. Contudo, o conselho tem papel ativo na convocação das conferências, o que

não ocorre nas outras duas áreas, isso pode indicar um esforço na articulação entre os

espaços.

Em paralelo, há legislações de sistemas de políticas que prevêem claramente esta

articulação, tais como: Segurança Alimentar, Assistência Social e Saúde. No caso da

saúde, na lei 8.142/1990 que dispõe sobre a participação no Sistema Único de Saúde, há

menção à relação entre conselho e conferência. O texto legal garante ao conselho o

poder de convocação da conferência. No caso da Assistência Social, na lei 9.720/91

também há previsão de que o Conselho Nacional deva convocar a Conferência a cada

quatro anos a fim de avaliar e propor as diretrizes para a política de assistência social. No

caso da Segurança Alimentar, há a afirmação explícita sobre o sistema formado pelas

Conferências e pelo Conselho (redação que não aparece desta forma nem na lei da

saúde, nem na lei da assistência social) e, assim como na assistência social, afirma-se

que as conferências avaliam e dão as diretrizes para a política de segurança alimentar.

A seguir, estes dois grupos serão apresentados e discutidos separadamente, pois

entendemos que ao prever as articulações entre conselhos e conferências explicitamente,

estas legislações almejam uma retroalimentação entre estes dois tipos de instituições

participativas. Seria possível “exigir” delas maior convergência entre as ações, enquanto

no segundo grupo esperar-se-ia que as articulações fossem menos frequentes.

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3.2. Áreas com previsão de articulação entre conselhos e conferências

Saúde

Embora tenha sido criado em 1930, foi a partir de 1990 que o Conselho Nacional

de Saúde (CNS) deixou de ser um órgão consultivo de assessoramento do ministério e

passou a ser espaço central na gestão da política de saúde. Com a pressão do

movimento sanitarista, a composição do conselho foi se alterando no sentido do

fortalecimento da gestão participativa (SILVA et al, 2006). Inicialmente, era composto por

associações médicas, especialistas e gestores públicos, sendo que a partir da década de

90 houve diversificação nos segmentos representados: usuários, trabalhadores, gestores

e prestadores, em especial com a ampliação da representação de trabalhadores de 20

para 25% e de prestadores de seis para 8% do total de representantes.

Além da composição, no decorrer da década de 1990, houve especificação das

finalidades. A lei 8.142/90 instituiu o conselho e a conferência como instâncias colegiadas

nos diferentes níveis do Sistema Único de Saúde (SUS) e explicitou o caráter permanente

e deliberativo do conselho. À Conferência coube “avaliar a situação de saúde e propor as

diretrizes para a formulação da política de saúde nos níveis correspondentes” e ao

Conselho a atribuição de “formulação de estratégias e no controle da execução da política

de saúde na instância correspondente, inclusive nos aspectos econômicos e financeiros”

(lei 8.142/90).

Ao analisarmos os relatórios da 12ª e da 13ª Conferências Nacionais de Saúde

encontramos o total de 1.580 propostas, sendo que pouco mais de 16% trata de assuntos

ligados aos conselhos. Entre estas deliberações, vemos de uma conferência para a outra

uma diferença na distribuição das propostas. As questões relacionadas a competências

dos conselhos diminuem um pouco aparecendo mais preocupações relativas à

composição dos colegiados, criação de novos conselhos e articulação com outras

instâncias de participação, sendo que a estrutura para o funcionamento dos conselhos

permaneceu com a mesma proporção de propostas.

Como diversas propostas referem-se aos conselhos de outras esferas

administrativas, cabe destacar ideias voltadas à instância nacional. Nesse sentido, vale

ressaltar que as Conferências de Saúde analisadas tendem a fortalecer as competências

do Conselho Nacional, inclusive no que tange à conexão entre esses espaços de

participação. Aparentemente, há a intenção de fortalecer o que já estabelece o sistema,

ou seja, que o Conselho seja órgão responsável pela conferência, inclusive no que diz

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respeito ao acompanhamento de suas deliberações. É isso que se observa, por exemplo,

na seguinte deliberação:

“Que o Conselho Nacional de Saúde e os conselhos estaduais e municipais convoquem periodicamente as conferências, preferencialmente no primeiro ano dos mandatos de governo, para que suas deliberações se constituam diretrizes para as políticas de saúde, utilizando metodologias que possibilitem ampla participação, incluindo em sua programação a avaliação da implementação das propostas deliberadas em conferências anteriores e mobilizando todos os meios de comunicação para a divulgação de sua realização para toda a população.” (13ª Conferência Nacional de Saúde)

Além dessas funções relativas às conferências, ao CNS caberia a organização da

plenária nacional dos conselhos de saúde, sendo assim central seu papel na articulação

das instâncias de controle social. Ademais, almeja-se que o conselho possa fiscalizar o

repasse de verbas para hospitais universitários, bem como regular a criação e a

ampliação de cursos em todos os níveis de formação na área da saúde, competências

que não aparecem nas atribuições do colegiado nacional. Ambas as competências

demandadas pelas conferências não foram contempladas nas alterações normativas do

conselho. A fiscalização de verbas dos hospitais universitários, cujo repasse é

competência do Ministério da Educação, não coube ao conselho de saúde. E a regulação

de cursos de saúde já era competência do conselho, mas apenas os cursos de nível

superior.

Poderíamos encontrar outras intenções de ampliação da competência do conselho,

mas, no geral, as propostas são mais afirmações para a efetivação das atribuições dos

conselhos. Nesse sentido, o que mais interessa aqui são as demandas por alterações

institucionais no conselho. A eleição da mesa diretora, alteração notável na forma de

funcionamento do conselho aparece como demanda na 12ª Conferência, sendo

coincidente com a modificação no regimento. Essa mudança fez com que os próprios

conselheiros escolhessem o presidente, elemento de governança que pode alterar a

distribuição do poder interno.

Ainda nas deliberações destaca-se o pleito da 13ª Conferência relativo à forma de

composição dos colegiados, a saber: “Que os Conselhos Nacional, Estaduais e

Municipais de Saúde garantam no seu regulamento interno a livre participação de

entidades representativas, sem assento cativo para entidades específicas.” A lei que

institui o SUS trouxe a especificação das instituições que participariam do conselho, mas

vemos nas alterações institucionais a abertura para a escolha dos representantes da

sociedade civil sem que haja cristalização da representação de determinados setores,

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pois desde 1999 o regimento interno estabeleceu a eleição como forma de escolha dos

representantes sociais. De toda forma, ao que parece, na prática, a rotatividade de

representações não é garantida, mesmo que haja limite de mandato e de reconduções –

mandato de 3 anos com 1 condução. Pois, aparece também nas deliberações das

conferências a sugestão de redução do período de mandato.

Assistência Social

Quando foi criado em 1938, o Conselho Nacional de Serviço Social, que precedeu

o atual Conselho Nacional de Assistência Social, o papel do Estado na assistência social

era bem secundário. Naquele momento foi regulamentada a maneira de financiamento do

setor com a criação de subvenções e auxílios às entidades privadas. O próprio conselho

era composto basicamente por representantes de entidades assistenciais privadas e tinha

como principal competência avaliar os pedidos de subvenções e auxílios. Posteriormente,

recebeu a incumbência, que marcou sua história, de certificar as instituições que

recebiam as isenções tributárias (JACCOUD, 2010).

Foi na Constituição de 1988 que a assistência social ganhou relevância como

política pública, pois foi colocada como parte da seguridade social, elevando-a assim a

um princípio amplo de proteção social. Foi uma conquista ao garantir, ao menos no texto

constitucional, o acesso a direitos assistenciais a quem deles necessitasse.

No bojo das disputas na constituinte, foram mantidos os benefícios tributários às

entidades assistenciais, mas também lançadas as bases para a nova configuração

institucional com descentralização de ações, co-responsabilização de entes federados e

participação social no controle da política. Em 1993, foi aprovada a Lei Orgânica da

Assistência Social (LOAS) que trouxe mais elementos ao redesenho institucional

fortalecendo a gestão descentralizada e reafirmando a necessidade de articulação de

ações em torno de uma política nacional. Já na LOAS, há menção aos Conselhos de

Assistência Social como instâncias deliberativas do sistema descentralizado e

participativo de assistência social, de caráter permanente e composição paritária entre

governo e sociedade civil (COLIN, 2010).

Se considerarmos as mudanças nos regimentos internos do CNAS ao longo do seu

tempo de existência, é possível perceber os resultados de algumas das tensões

existentes. O CNAS possuiu ao longo da sua história seis regimentos internos4. Quando

4 Os regimentos internos do CNAS foram aprovados em 1994, 1996, 1998, 2004, 2008 e 2011.

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analisadas essas mudanças, o que é facilmente perceptível é que o papel da certificação

vai ganhando cada vez maior peso. Enquanto em 1994 o regimento interno previa pouca

regulamentação para a concessão do certificado, em 1996 a secretaria executiva se

transforma em uma instância bastante complexa de apoio ao conselho no que concerne à

sua atribuição de certificação. Em 1998 são criadas câmaras de julgamento próprias para

este fim. Essa centralidade se distancia dos debates das conferências nacionais de

assistência social, em que somente duas propostas tratavam indiretamente da questão da

certificação.

Foram analisadas as deliberações que diziam respeito aos conselhos de quatro

conferências nacionais: das 4ª, 5ª, 6ª e 7ª Conferências Nacionais de Assistência Social,

totalizando 44 propostas.5 Os conteúdos dessas propostas podem ser divididos em quatro

categorias: 1) Competências (36%) – revisar as competências ou reforçar das atribuições

já previstas; 2) Composição (14%) – revisar os processos seletivos e regulamentar quais

tipos de entidades podem ser representantes; 3) Estrutura e capacitação dos conselheiros

(25%) – fornecer para os conselhos e conselheiros meios para que o conselho possa ser

mais eficaz; e 4) Articulação (25%) – promover ações que integrem o conselho e as

políticas por ele discutidas a outros conselhos e políticas.

Durante a 4ª Conferência Nacional de Assistência Social, em 2003, foi deliberada a

necessidade da construção e implementação do Sistema Único de Assistência Social –

SUAS, que seria o principal instrumento para dar efetividade a uma política pública de

assistência social. Entre as deliberações que tratavam das competências dos conselhos,

seis se relacionavam diretamente com o tema do aperfeiçoamento da regulamentação

realizada pela LOAS e da criação do sistema.

Tanto a LOAS como o SUAS visam à gestão descentralizada e participativa da

política. Essa discussão foi tema de propostas em duas edições de conferência, em um

total de quatro deliberações. Em 2004 é criada a comissão de conselhos de assistência

social, uma ação que pode indicar uma convergência entre debates das conferências e

decisão do conselho. Em 2011, o conselho passa a ter como competência o

encaminhamento das deliberações das conferências, sem dúvida, um avanço na gestão

participativa da política.

5 A 4ª Conferência aprovou 15 deliberações sobre conselhos, a 5ª aprovou sete propostas, a 6ª aprovou oito

propostas a 7ª aprovou 14 deliberações. A análise das deliberações foi feita em conjunto, e não por

conferência.

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No que se refere às demandas por melhores condições para o funcionamento do

conselho, as mudanças regimentais apontam alguns avanços sobre esses temas, como a

regulamentação das comissões temáticas e dos grupos de trabalho. Esses avanços

podem ser vistos como espaços de organização da estrutura interna e de especialização

dos conselheiros nas diferentes tarefas que lhes são atribuídas. Além disso, é criada a

presidência ampliada, que reúne os presidentes das comissões e que tem entre as suas

tarefas definir a pauta e promover a integração entre as comissões.

Por fim, somente em 2008 passa a ser competência do conselho regular o

processo de seleção de representante da sociedade civil. Além disso, são especificados

quais são os fóruns que podem escolher representantes do governo municipal e estadual.

Contudo, a pouca relevância de modificações relacionadas a esse tema não implica que o

conselho não tenha discutido a questão da representação.

Segurança Alimentar

O Conselho Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional (Consea) foi criado em

1993, e desativado em 1995. Em 2003, no início do governo Lula, voltou a funcionar, e

está garantido pela Lei Orgânica, de 2006, fazendo parte do Sistema Nacional de

Segurança Alimentar e Nutricional (SISAN). Inspirado nas deliberações das respectivas

Conferências Nacionais, o Consea acompanha e propõe diferentes programas, como

Bolsa Família, Alimentação Escolar, Aquisição de Alimentos da Agricultura Familiar e

Vigilância Alimentar e Nutricional, entre outros. Tem por objetivo, ainda, convocar a

Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional, com periodicidade não

superior a quatro anos, bem como definir seus parâmetros de composição, organização e

funcionamento, por meio de regulamento próprio.

No período que estamos estudando, houve duas conferências, a 2ª (em 2004) e a

3ª (em 2007). Relacionadas aos conselhos em geral, a 2ª aprovou 4 diretrizes, e a 3ª 24

deliberações. As propostas da 2ª conferência se dividem entre as relacionadas às

competências e à reestruturação dos espaços participativos. As deliberações da 3ª

conferência estão assim distribuídas: 11 referentes às competências, cinco referentes à

criação ou reestruturação destes espaços, quatro referentes à articulação com outras

instâncias, três a respeito da composição, e uma sobre a estrutura para funcionamento.

Segundo Pinheiro (2009), comparando as duas conferências é possível dizer que a

participação da sociedade civil se diversificou e aumentou numericamente, bem como a

participação de organizações internacionais. Na 2ª Conferência, destacam-se entidades

14

ligadas ao setor de alimentos, direitos humanos, combate à fome, segmento de mulheres

e religiosos. A 3ª Conferência contou com a participação dos mesmos setores, com

destaque para as representações indígenas, étnico-raciais e de gênero. Ainda segundo

Pinheiro (2009, p. 157), esta composição diversificada se refletiu não apenas no número

de participantes, como também na incorporação de suas questões ao documento final.

Observando as diretrizes destas duas conferências, boa parte das que falam sobre

competência diz respeito à ampliação das funções do Consea nacional e dos Conseas

estaduais ou municipais, ou mesmo de incentivos à participação da sociedade em outros

orgãos ou instrumentos participativos para que esses acompanhem políticas ou planos.

Por exemplo, “Elaborar diagnósticos participativos, coordenados pelos Conseas (ou

conselhos afins) com o fim de subsidiar a criação de uma Política Nacional de Agricultura”

(2ª Conferência Nacional de Segurança Alimentar e Nutricional).

Já as deliberações de “criação ou reestruturação” procuram alterar algumas

características do Consea (como a proporção dos participantes de governo e sociedade),

mas principalmente propõe a criação de novos espaços como os Comitês Gestores. As

propostas de “articulação” dizem respeito à interação entre Conseas e outros conselhos,

como os Conselhos de Alimentação Escolar, existentes nos municípios. A respeito da

“composição”, as propostas buscam traçar os critérios para a escolha dos representantes

da sociedade civil, já que o processo de representação é por indicação do Presidente. E a

única deliberação que diz respeito à “estrutura” propõe que haja orçamento assegurado

na Presidência, para que a secretaria executiva possa funcionar.

A 3ª Conferência ocorreu em julho de 2007 e o decreto que modifica o Consea é de

novembro do mesmo ano. Portanto, contrastar as deliberações desta conferência com o

decreto é um exercício que permite perceber o quanto a nova institucionalidade

incorporou o processo participativo. No escopo deste trabalho não é possível verificar a

efetividade de todas as diretrizes porque boa parte delas não diz respeito estritamente ao

Consea, algumas dizem respeito a outras instâncias, como a Câmara Interministerial, ou a

outros níveis de governo.

Há dois tipos de propostas que claramente permitem uma comparação entre os

decretos e as diretrizes das conferências, as relacionadas à “composição” e as

relacionadas à implementação do SISAN. Quanto à composição, o que é possível

perceber, é que a definição de critérios para a representação foi respeitada. Na 2ª

Conferência se solicitava uma proporção de 1/3 de governo e 2/3 de sociedade civil. O

que de fato foi expresso pela Lei. Na conferência de 2007 elaboraram-se também os

15

critérios para a escolha dos representantes, levando em conta detalhadamente a

representação plural e diversificada presente na Conferência, apontada por Pinheiro

(2009). Há ainda propostas que detalham a forma de implementação do SISAN, já que a

conferência ocorreu logo após a aprovação da lei que criou o sistema. É possível

perceber que o decreto de 2007 é basicamente alterado para a adequação ao SISAN,

havendo convergência com as deliberações da 3ª Conferência.

O Conselho mudou de papel a partir do momento em que o Sistema foi criado, em

2006. Ele permaneceu como órgão de assessoramento da presidência, mas passou a ter

um papel mais proativo na articulação entre setores do governo. Houve um

empoderamento também das conferências como lugar privilegiado para a formulação de

diretrizes da política e decisão sobre formas de indicação dos representantes da

sociedade civil. Houve também uma maior estruturação interna do Consea, com mais

estruturas de apoio e de funcionamento (como secretaria executiva). Há grande ênfase na

articulação, apostando-se na Câmara Interministerial, e na necessidade de articulação

com outros conselhos, e incluem-se mais ministérios entre os representantes do governo.

Algumas propostas da 3ª Conferência vão justamente nesta direção, como a

elaboração do Plano e da Política Nacional, e a necessidade de articulação com outros

conselhos. Estas propostas aparecem contempladas no decreto de 2007. Algumas

diferenças entre as resoluções da conferência e o decreto também podem ser

observadas. Como por exemplo, a inclusão de novos ministérios na composição do

Consea não parece ter sido objeto de resoluções das Conferências. Além disso, a 3ª

Conferência afirmou que o Consea deveria participar da Comissão Interministerial com

direito a voto, mas a redação do Decreto diz apenas que o Consea deve manter diálogo

com e propor diretrizes para a Comissão.

3.3. Áreas sem previsão de articulação entre Conselhos e Conferências

Direitos da Criança e do Adolescente

O Sistema de Garantia de Direitos fundado na constituição de 1988 e no Estatuto

da Criança e do Adolescente (ECA) aprovado em 1990 abriu espaço para uma mudança

na concepção de crianças e adolescentes como sujeitos de direitos. Antes desses marcos

legais, o que prevalecia era um esforço de construir um sistema de atendimento aos

menores abandonados. Esse sistema era protagonizado por entidades religiosas, sendo

que o Estado tinha um papel muito fraco na assistência a esse grupo (CARVALHO, 2007).

16

Além da universalização dos direitos da criança e do adolescente, que deixa de ser

visto como o atendimento a menores abandonados, o sistema de garantia de direitos

também prevê a participação da sociedade civil na garantia dos direitos por meio da

criação dos conselhos tutelares e conselhos de direitos em que a sociedade civil tem

papel atuante. Os conselhos tutelares seriam órgãos concebidos para desjudicializar e

agilizar o atendimento prestado à população infanto-juvenil e os conselhos de direitos

seriam espaços participativos de formulação da política dos direitos da criança e do

adolescente. O Conselho e Nacional dos Direitos da Criança e do Adolescente

(CONANDA) e as Conferências Nacionais surgem nesse contexto.

Foram analisadas as deliberações que tinham tema os conselhos da política de

quatro conferências nacionais: da 5ª, 6ª, 7ª e 8ª Conferências Nacionais dos Direitos da

Criança e do Adolescente, totalizando 47 propostas6. Ao analisar as deliberações das

conferências nacionais dos direitos da criança e do adolescente referentes aos conselhos,

três temas foram predominantes: 1) Competências (51%) – revisar as competências ou

reforçar as atribuições; 2) Estrutura e capacitação dos conselheiros (26%) – fornecer para

os conselhos e conselheiros meios para que o conselho possa ser mais eficaz; e 3)

Articulação (19%) – promover ações que integrem o conselho e as políticas por ele

discutidas a outros conselhos e políticas. O tema da representação apareceu como

assunto de duas propostas, o que corresponde a 4% das deliberações referentes aos

conselhos.

De forma similar, entre as mudanças regimentais7, as competências do conselho

foram as que mais se modificaram ao longo do tempo. Em dois momentos essas

mudanças aparecem: nos regimentos internos aprovados em 2000 e em 2004, com

destaque para o segundo período, em que foram incluídas quatro novas competências.

Essas novas competências dizem respeito à cooperação entre entes federados, à

parceria com organismos governamentais e não governamentais, à construção de

indicadores de avaliação da política e ao aperfeiçoamento dos mecanismos de

participação e controle social. Considerando que somente foram analisadas as

conferências ocorridas ao longo do governo Lula, essas mudanças são de importância

6 A 5ª Conferência aprovou 26 deliberações sobre conselhos, a 6ª aprovou 10 propostas, a 7ª aprovou cinco

propostas a 8ª aprovou seis deliberações. A análise das deliberações foi feita em conjunto, e não por

conferência.

7 Os regimentos internos do CONANDA foram aprovados em 1997, 2000, 2002, 2004 e 2006.

17

significativa, visto que convergem com algumas das propostas realizadas nas

conferências.

A inclusão das competências referentes à cooperação entre entes federados e com

diferentes tipos de organismos vai ao encontro das propostas relativas à maior articulação

do conselho. Essas propostas dizem respeito tanto à articulação com os conselhos e

governos subnacionais, quanto com outros conselhos e governos setoriais.

Uma das competências reforçadas pelas conferências nacionais que aparece com

grande número de ocorrências é a de mobilização e comunicação. Essa demanda

converge com a inclusão, no regimento interno de 2004, da competência de “estimular a

ampliação e o aperfeiçoamento dos mecanismos de participação e controle social, por

intermédio de rede nacional de órgãos colegiados, visando fortalecer o atendimento dos

direitos da criança e do adolescente no âmbito nacional, estadual, distrital e municipal”.

Contudo, ao analisar as mudanças na estrutura do conselho, é possível perceber

modificações que à primeira vista podem ser consideradas como retrocessos no que se

refere à atenção que a mobilização e a comunicação possuem dentro do órgão. Em 2000

existiam as comissões de Articulação com os Conselhos Municipais e Estaduais e Distrital

dos Direitos da Criança e do Adolescente, Conselhos Setoriais e outros; e de

Comunicação Social, que foram substituídas em 2002 pelas comissões de Articulação e

Comunicação Social; e de Legislação e Regulamentação. Em 2006, nova mudança

ocorre, e passam a haver somente três comissões: a de Políticas Públicas para Infância e

Adolescência; a de Orçamento e Finanças (essas duas existem desde 2000 e

permanecem em todos os regimentos); e a de Mobilização e Formação.

Considerando que a competência da regulamentação foi a mais citada nas

conferências entre as que deveriam ser reforçadas, o desaparecimento da comissão de

Legislação e Regulamentação vai de encontro a essas propostas das conferências. Vale

investigar, contudo, se as mudanças nas estruturas de discussão dos temas implicam em

maior ou menor atenção dada a cada assunto.

Meio Ambiente

O Conselho Nacional de Meio Ambiente (Conama), desde sua criação, em 1981,

passou por diferentes decretos e regimentos internos que alteraram suas composições e

formas de funcionamento. Segundo relatório do Ipea (2010), “ao longo de quase três

décadas de atuação, o Conselho passou por algumas revisões estruturais em sua

composição, consolidadas em alterações em seu regimento interno. A necessidade de

18

ajustes tem sido cíclica, em virtude da dinâmica da própria política ambiental brasileira.

Desde 1981 foram cinco configurações diferentes do plenário. O tema é controvertido,

gerando polarizações e confrontos entre os setores governamentais e não

governamentais. Observa-se que vem sendo mantido um desequilíbrio na composição

dos segmentos, com as organizações não governamentais e o setor empresarial dispondo

de representação minoritária em relação ao setor governamental”.

Foram quatro grandes reestruturações na composição do Conama. A penúltima

delas ocorreu entre 2004 e 2005, quando novas discussões foram realizadas e as

alterações resultaram no atual regimento (Portaria 168/2005), ampliando a composição do

colegiado para 108 conselheiros. A última reestruturação deu origem ao novo Regimento,

aprovado em 2011.

Foram três conferências de meio ambiente no período estudado. A 1ª Conferencia

ocorreu em 2003, com 38 deliberações relacionadas à participação, a 2ª Conferência

ocorreu em 2005, com 40 propostas, e a 3ª Conferência em 2008 com 10 proposições

relacionadas aos distintos conselhos e espaços participativos. Boa parte das propostas

não trata do Conama, mas dos comitês de bacias, dos conselhos de meio ambiente

municipais ou estaduais, do Conselho de Política Energética, Conselho de

Desenvolvimento Rural Sustentável etc. As deliberações se distribuem nos seguintes

temas: 38 tratam da “competência dos conselhos”, 28 tratam da “criação e reestruturação

do espaço”, 12 tratam da “composição”, 8 da “articulação com outras instâncias”, 8 dizem

respeito à “estrutura de funcionamento”, 6 à “capacitação de conselheiros”.

Em relação às competências, há deliberações que dizem respeito a debates ou

temas que o Conama deveria tratar e encaminhar. Por exemplo, “solicitar ao CONAMA

que vote a autorização para mobilização de consulta popular, por meio de plebiscito sobre

o Programa Nacional Brasileiro de Energia”. Em relação à composição, há propostas que

pedem a paridade entre conselheiros de governo e da sociedade. Em relação à

articulação, propõem-se, por exemplo, “promover a articulação entre o CONAMA, os

conselhos das Cidades, da Saúde e de outras áreas afins para garantir a qualidade

ambiental do meio urbano e sua integração como o meio rural”.

O que é possível perceber, comparando as deliberações das conferências com as

mudanças no regimento do Conama, é que não há muitas convergências. Houve aumento

do número de conselheiros da sociedade civil, mas a paridade entre conselheiros de

governo e da sociedade civil não foi estabelecida. O Plenário, em todos os regimentos,

permaneceu com uma composição que privilegia muito mais vagas para os governos

19

(federal e municipais). Em relação a novas competências, não é possível saber (pelo

método empregado aqui) se estas foram ou não incorporadas.

Houve um crescimento contínuo do número de conselheiros sem que tenha havido

uma alteração que levasse a um equilíbrio entre a participação do governo e da

sociedade. O resultado é o que os governos detêm a maioria das vagas, que chega a

68,5% na composição (DINIZ, 2010). O conselho passou por uma ampliação da

composição, com a entrada de sindicatos no segmento da sociedade civil, entre outras

inclusões, como a que trouxe mais representantes do poder público tanto federal como

municipal. Ao que parece estas novas inclusões não teriam sido muito bem aceitas e

ainda haveria muito incômodo com a atual composição do Conselho Nacional (IPEA,

2010), entre elas, a de que o setor “sociedade civil” é formado por distintas forças que não

conseguem se aglutinar como um segmento. Além disso, a sociedade civil é minoritária

neste espaço. Ao que parece as mudanças operadas no Conama pelo governo Lula

tornaram este espaço mais de articulação interna ao governo do que um espaço de

participação da sociedade.

Aparentemente, os participantes do Conselho não conseguem dialogar com os

resultados das Conferências. Mantém seu papel muito focado em normatizações e pouco

nas discussões mais amplas sobre políticas públicas (Ipea, 2010). O Conselho, segundo

seus próprios participantes, tem uma agenda carregada, com poucas reuniões ao ano,

sem muitos recursos para a participação, o que resulta em baixa capacidade de discutir

os temas nacionais emergentes relacionados ao meio ambiente.

Defesa Civil

O início da regulamentação da defesa civil no Brasil ocorreu na década de 1940,

naquele momento voltando-se para riscos de iminentes ataques aéreos no contexto da 2ª

Guerra Mundial. Com o fim da guerra, o serviço foi extinto sendo retomadas ações na

década de 1960, com o olhar para as calamidades públicas. Em especial devido a

eventos adversos da década de 1980, foi desenhado arranjo institucional com propósito

de envolver os três níveis da federação em ações de prevenção e recuperação de danos

em situações de emergência (CAMPOS, 2005).

O decreto 97.274 de 1988 criou o Sistema Nacional de Defesa Civil – SINDEC

constituído por um órgão central, regionais e setoriais, contando com o Conselho Nacional

de Defesa Civil – CONDEC como órgão superior. O colegiado era composto apenas por

ministros de Estado e presidido pelo Ministro do Interior, sendo responsável por deliberar

20

sobre a política de defesa civil. Em 1993, o decreto 895 trouxe nova composição e

competências ao Conselho, mantendo-o como colegiado ministerial. Novamente em 2005,

com o decreto 5.376, a composição foi adequada aos órgãos federais correlatos

existentes à época. Manteve-se o CONDEC como órgão superior do sistema, afirmando-

se no artigo 6º como “órgão colegiado de caráter normativo, deliberativo e consultivo

integrante da estrutura regimental do Ministério da Integração Nacional”.

Em 2010, o decreto 7.257 remodelou o SINDEC desconstituindo a estrutura

vertical, sendo a partir de então um sistema mais horizontalizado com a coordenação da

Secretaria Nacional de Defesa Civil do Ministério da Integração Nacional. Neste novo

desenho, órgãos responsáveis pela defesa civil nos estados e municípios aderem ao

sistema que permite, inclusive, a adesão de entidades da sociedade civil. O CONDEC

deixou de ser o órgão superior do SINDEC, tornando-se integrante. Permaneceu a

atribuição de propor diretrizes para a política nacional de defesa civil, mas o caráter

deliberativo visto no primeiro momento foi substituído por um caráter consultivo, ao

contrário do que foi demandado pela Conferência.

Entre as 104 propostas da 1ª Conferência Nacional de Defesa Civil e Assistência

Humanitária, 4% tratou de questões relativas a conselhos. As cinco propostas trataram da

criação ou reestruturação de conselhos nas três esferas de governo, sendo que boa parte

refere-se ao caráter e à composição dos colegiados. Unânime é a demanda pelo caráter

deliberativo destes colegiados. Por exemplo, fala-se em “Criar Conselho Deliberativo

paritário (com 50% da sociedade civil) nos três níveis de governo”. No entanto, mesmo a

etapa nacional da conferência tendo ocorrido cinco meses antes da publicação do decreto

de reestruturação do sistema, este contrariou esta proposta dos participantes. Diz o artigo

6º do decreto de 2010: “O Conselho Nacional de Defesa Civil - CONDEC integra o

SINDEC como órgão colegiado, de natureza consultiva, tendo como atribuição propor

diretrizes para a política nacional de defesa civil”.

No que tange à composição, o CONDEC em sua história, mesmo com as diversas

mudanças na regulamentação, foi composto exclusivamente de representantes do

governo federal. Em 2010, possivelmente como expressão da histórica tensão entre

centralização e descentralização das ações desta área de política pública (VALENCIO,

2010), foram incluídos representantes de governos estaduais e municipais. No decreto de

2005, o conselho era composto por representantes de 30 órgãos federais. Em 2010, a

alteração ainda manteve a preponderância do governo federal, tendo nove

21

representantes, mas levou ao colegiado, dois representantes de estados e três de

municípios.

Além disso, o decreto incluiu no CONDEC três representantes da sociedade civil.

Pelo decreto, a escolha destes integrantes é atribuição do Ministério da Integração

Nacional. Não foi possível encontrar informações sobre o perfil institucional desta

representação, pois a página do conselho na internet ainda traz a composição referente

ao decreto de 2005. Ou seja, não foi possível saber se organizações de trabalhadores da

defesa civil ou outras entidades integraram o órgão. De toda forma, o decreto contrariou a

conferência que indicou em diferentes propostas a demanda por conselhos tripartites, isto

é, formados paritariamente por representantes do governo, da sociedade civil e de

trabalhadores da área de defesa civil.

É possível perceber que, ao longo dos anos, a área de defesa civil se fortaleceu e

foi institucionalizada. No entanto, muito provavelmente por suas características de

organização basicamente em torno de seus técnicos e pelo histórico de ações de amparo

à população, o envolvimento social na gestão da política é incipiente. Isso pode ser

percebido, inclusive, quando se observa as alterações no sistema sem que, por exemplo,

as conferências sejam mencionadas como espaços de participação.

Mesmo nos espaços existentes, em particular o conselho nacional, ainda parece

frágil a participação social nesta área de política, tanto pela regulamentação recente que

contraria demandas de processo participativo nacional como foi a conferência, quanto

pelo baixo nível de atividade do colegiado do setor que, mesmo existindo há mais de 20

anos, parece pouco atuante. Ademais, a alteração da posição do órgão no sistema e do

enfraquecimento de seu caráter decisório justamente quando o conselho deixa de ser

espaço privilegiado do governo federal, faz surgir o questionamento sobre a relevância

deste espaço para a formulação das políticas da área.

3.4 Quadro-síntese de convergências e divergências

Como era de se esperar, diante dos dados relativos às seis áreas de política,

pudemos constatar tanto convergências como divergências entre as propostas das

conferências e as alterações nos atos normativos dos respectivos conselhos. As

informações revelam tendência de maior conexão entre as instâncias justamente nas

áreas de políticas que instituíram no sistema formas de relação entre conselhos e

conferências. O quadro-síntese a seguir apresenta as principais convergências e

22

divergências observadas entre o que se demandou nas conferências e o que se alterou

nos atos normativos dos conselhos.

Área Convergências Divergências

Saúde

- Fortalecimento da conexão entre conselho e conferência.

- Eleição da mesa diretora do conselho.

- Existência no conselho de cadeiras cativas para certas organizações.

- Ampliação de competências dos conselhos.

Assistência Social

- Gestão descentralizada da política – criação da comissão de acompanhamento de conselhos

- Definição de que o conselho tem o papel de acompanhar o encaminhamento dos resultados das conferências.

-Regulamentação da estrutura organizacional do conselho

- Papel do conselho em conceder certificado de entidade filantrópica foi pouco discutido nas conferências

Segurança Alimentar e Nutricional

- Critérios para a representação plural da sociedade civil

- Implementação do Sistema Nacional de Segurança Alimentar, com medidas como a elaboração do Plano e da Política Nacional de Segurança Alimentar

- Inclusão de novos ministérios na composição do Consea não parece ter sido objeto de resoluções das Conferências.

- A 3ª Conferência afirma que o Consea deveria participar da Comissão Interministerial com direito a voto, mas a redação do Decreto diz apenas que o Consea deve manter diálogo com e propor diretrizes para a Comissão.

Direitos da Criança e do Adolescente

- Inclusão das competências relativas à cooperação com outros órgãos e ao fortalecimento da participação e controle social

- Comissões ligadas à regulamentação, à mobilização e comunicação deixam de existir.

Meio ambiente

- Inclusão de mais representantes da sociedade civil no CONAMA.

- Paridade entre conselheiros da sociedade civil e do governo não se efetivou.

- Discussão dos temas nacionais emergentes é ainda fraca no Conama.

Defesa civil

- A participação do governo federal no conselho diminuiu.

- Foi incluída a representação da sociedade no conselho.

- O conselho passou de órgão deliberativo para consultivo.

- Representação no conselho não se tornou paritária entre os segmentos.

23

4. Considerações finais

Ao observar as convergências e as divergências em seis áreas de políticas

estruturadas enquanto sistema, no que tange as deliberações de Conferências e as

alterações nos atos normativos dos respectivos conselhos, encontramos dois grupos

distintos: aqueles em que há previsões regimentais de articulação entre os dois tipos de

espaço, e aqueles em que não existem tais previsões. Em todas as seis políticas há

convergências e divergências. Mas no primeiro grupo encontramos maiores

convergências do que divergências, enquanto no segundo observamos exatamente o

contrário.

No grupo em que há previsão de articulação podemos afirmar que de fato o espaço

das conferências tem sido utilizado como lugar de formulação de propostas que nutrem os

conselhos. Mesmo com algumas divergências, afinal não é de se esperar que todas as

diretrizes das conferências sejam acatadas, elas de fato são apenas propostas, ao que

parece estas duas esferas discursivas tem encontrado pontos de conexão que, em alguns

casos, são extremamente fortes, como no caso da Segurança Alimentar.

Já no grupo em que não na previsão de articulação as divergências entre as

esferas são altas, como no caso da Defesa Civil e mesmo do Meio Ambiente, em que as

diretrizes das conferências não parecem encontrar qualquer eco, caracterizando que os

vínculos entre conselhos e conferências não fazem mesmo parte da ideia de sistema

nestas áreas de políticas. A ênfase nestes casos seria, por exemplo, que o sistema

resolveria mais a articulação entre entes federativos, ou seja, estaria mais no nível da

interconexão entre governos municipais, estaduais e federal e quase nada na relação

entre espaços participativos que controlam uns aos outros e que se retroalimentam.

É possível perceber que as convergências de debates entre conselhos e

conferências podem ocorrer produzindo maior efetividade e representatividade aos

espaços. Todavia, as conexões não são automáticas como a literatura sobre as

articulações entre diversos espaços participativos e canais de incidência faz transparecer.

É parte do esforço dos atores envolvidos em cada área de política a institucionalização ou

não dessas conexões, dando maior ou menor importância às retroalimentações entre as

instâncias e às possibilidades de espaços mais abertos influenciarem as discussões dos

espaços mais restritos à participação.

24

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