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Controlo Jurisdicional Alexandrino
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18/07/2015 1Tevelugarnosdias13a15deJaneirode2009,naFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboa,umEncontroLusoBrasileiro
http://webcache.googleusercontent.com/search?q=cache:0dx_pPTbxYJ:www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/MA2009.pdf+&cd=1&hl=ptBR&ct=clnk&gl=br 1/22
Estaaversoemhtmldoarquivohttp://www.estig.ipbeja.pt/~ac_direito/MA2009.pdf.Googlecriaautomaticamenteversesemtextodedocumentosmedidaquevasculhaaweb.
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CONTROLOJURISDICIONALDASPOLTICASPBLICAS:REGRAOUEXCEPO?*
JosdeMeloAlexandrino
Introduo
Tevelugarnosdias13a15deJaneirode2009,naFaculdadedeDireitoda
UniversidadedeLisboa,umEncontroLusoBrasileirodeDireito1.Noprimeirodia,
dedicadoaoEncontrodeDireitoConstitucional,numaperguntainteressadamas
inocente,quissaber,juntodoltimopaineldeProfessores,sehaviadefactoregistode
umaeventualevoluo2noproblemaquehalgunsanostinhalevadooProfessor
GomesCanotilhoafalaremincomodidade(dosjuristasbrasileiros)eemincomunicabilidade
(dadoutrinaportuguesacomabrasileira):oproblemaeraode[algunsdosnossos
colegasbrasileirosestarem]firmementeconvictosdequepossveledesejvela
fiscalizaojudicialdaspolticaspblicas3.
Escusadoserdizerquearespostaqueobtivetantodapartebrasileiracomoda
parteportuguesaconfirmou,porinteiro,tantoaincomodidade,comoa
incomunicabilidade.Tinhaalisnessedialanadoosolhossobrearecenteobra,editada
noBrasil,LiesdeDireitoConstitucionalemHomenagemaoProfessorJorgeMiranda,naqual
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justamenteumadministrativista(DiogodeFigueiredoMoreiraNeto)eum
constitucionalista(MarceloFigueiredo)definiramocontrolojudicialdaspolticas
*Versoprovisriadeumainterveno(integradanosubtemaJurisdio,PolticasPblicaseAdministrao)proferidanoIIEncontrodeProfessoresdeDireitoPblico(subordinadoaotemageralTribunais),quetevelugarnaEscoladeLisboadaFaculdadedeDireitodaUniversidadeCatlicaPortuguesa,nosdias16e17deJaneirode2009[naocasio,aintervenoateveseprimeiraparte].
1EncontrocoorganizadopelaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboaepelaFaculdadedeDireitodaFundaolvaroArmandoPenteado,deSoPaulo.
2ApensarnopossvelimpactodeaparentesconversesdevozestomarcantescomoasdeLusRobertoBarroso,pelomenosnoquerespeitaspolticasdesade[cfr.LusRobertoBarroso,Dafaltadeefetividadejudicializaoexcessiva:direitosade,fornecimentogratuitodemedicamentoseparmetrosparaaatuaojudicial,inRevistaInteressePblico,n.46(2007),p.3162].
3J.J.GomesCanotilho,TribunalConstitucional,jurisprudnciasepolticaspblicas,inAnurioPortugusdeDireitoConstitucional,vol.II(2003),p.78[7786].
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pblicascomoaprximamissodoDireitoAdministrativoeprocuraramtraaruma
visogeralsobreotemadocontrolodaspolticaspblicas4.
Opropsitoessencialdestaminhaintervenoodereunirumconjuntode
observaesquepermitamfundamentarumarespostaseguinteinterrogao:deveou
noadmitirsecomoregraapossibilidadedecontrolodaspolticaspblicaspelopoderjurisdicional
(emparticular,porintermdiodocontrolodeconstitucionalidade)?5
Aintervenoestardivididaemduaspartes.Aprimeiraocupaseda
contextualizaoespciotemporaldoproblema,bemcomodademarcaodeumadas
principaiscondicionantesateremconta,tentandoaindaalgumaclarificaoconceptual(coma
consequentedelimitaoderealidades).Asegundaavanacomumesboocomparativo,
colocandoemconfrontoasperspectivasjurdicasdominantes,mastambmos
resultados,presentesemtrsordenamentos:oportugus,obrasileiroeosulafricano.
Pensandoaindaemtermosdeumadelimitaonegativa,noestarodefactono
centrodaanlisedimensestodaviabastanteprximasdonossoproblema:(i)comoas
dapolitizaodajustia,ondeexistemalisinvestigaesparticularmenteaprofundadas,
aindaquenombitodeoutrasreasdosaber6,tantodeautoresportugueses,como
AntniodeArajo,PedroMagalhes7ouNunoGaroupa8,quantodeautoresbrasileiros,
como,entremuitosoutros,ErnanideCarvalhoNeto9(ii)topoucofaroparteda
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4Respectivamente,DiogodeFigueiredoMoreiraNeto,NovoshorizontesparaoDireitoAdministrativopeloControledasPolticasPblicas.EcosdeumCongresso:aprximamisso,inMariaElizabethGuimaresTeixeiraRocha/SamanthaRibeiroMeyerPflug(coord.),LiesdeDireitoConstitucionalemHomenagemaoProfessorJorgeMiranda,RiodeJaneiro,2008,p.281289MarceloFigueiredo,OcontroledaspolticaspblicaspelopoderjudicirionoBrasilUmavisogeral,ibidem,p.571607.
5Paraumainteressantecolocaodeumasriedecorrespondentessubquestes,CassR.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos?LiesdafricadoSul,inIngoWolfgangSarlet(org.),JurisdioeDireitosFundamentais,vol.I,tomoII,PortoAlegre,2006,p.15[1128]paraumainterrogaoparalela,agoranareadasadepblicaecomumdistintoparmetro:MarcoAkerman/RosildaMendes/CludiaMariaBgus,possvelavaliarumimperativotico?,inCincias&SadeColectiva,SoPaulo,9,3(2004),p.605615.
6Mastambmnaesferajurdica[porltimo,JosJoaquimGomesCanotilho,Umolharjurdicoconstitucionalsobreajudiciarizaodapolticaeapoliticizaodajustia,tpicosdeumainterveno,indito,2007,acessvelapartirdehttp://www.stj.pt/?idm=433&sid=154(14.01.2009)].
7Emparticular,desdeasuadissertaodedoutoramentoTheLimitstoJudicialization:LegislativePoliticsandConstitutionalReviewintheIberianDemocracies,Ohio,2003.
8Porltimo,vejaseoestudo,emcolaboraocomSofiaAmaralGarciaeVeronicaGrembi,JudicialIndependenceandPartyPoliticsintheKelsenianConstitutionalCourts:TheCaseofPortugal,inJournalofEmpiricalLegalStudies,6,2009.
9Acomear,tambmaqui,pelarefernciasuateseRevisoabstractadalegislaoejudicializaodapolticanoBrasil:especificidadeeselectividade,SoPaulo,2005comprofundointeresseeamplasindicaes,MatthewM.Taylor,OJudicirioeasPolticasPblicasnoBrasil,inDADOSRevistadeCinciasSociais,RiodeJaneiro,vol.50,n.2(2007),p.229257.
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anliseasdimensesdaseparaodepoderes10(iii)ouasformasdecontrolojurisdicionalda
actividadedaadministraopblicaoudolegislador(nomeadamente,porviada
aplicaodonovoregimederesponsabilidadeextracontratualdoEstado),bemcomo
dasformasdecontrolojurisdicionaldasdecisesinconstitucionaisdosprprios
tribunais(iv)asdimensesrelacionadascomodesenhodosistemadefiscalizaoda
constitucionalidade(ondenestemomentoocorrem,entrens,propostasdedistintosinal
dapartedediversosautores)(v)enfim,otratamentodassentenasintermdiasda
jurisprudnciaconstitucional(comoeventualformadeintervenonaspolticaspblicas)11.
1.Contexto,condicionanteseclarificaes
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Numadasvisitasaoescaparatedosperidicos,confronteimenomspassadocomumasurpreendentecomunhodetemasemquatroimportantesrevistasdeDireito
Pblico:arevistaalemDerStaat(vol.47,n.3,2008)tinhanosseusprimeirosensaios
duasanlisessobreatransformaodaestatalidade(WandelvonStaatlichkeit),
construdosapartirdodesenvolvimentodeprogramasdeinvestigaosobreotemada
transformaodoEstado,levadosacabonosltimosanosemdiversasUniversidades
alems(comummagnficoensaiocrticodepartidadaautoriadeGunnarFolke
Schuppert)arevistanorteamericanaI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw
(vol.6,n.os3e4,2008),dedicadaaoSymposiumConstitucionalismonaerada
globalizaoedaprivativatizao,percorriaossucessivosdesafiosteorticos,
institucionaisenormativosdotema,terminandona(re)anlisedoproblema(porFrank
Michelman)dasviasdeintroduodenormasdedireitossociaisnaConstituiodos
E.U.A.enumatentativaderespostaquestodesaberseosdireitossociaisna
Constituiosulafricanade1996tmdistribudoosbensqueprometemvoltando
Europa,narevistaitalianaDirittoeSociet(n.2,2008),MassimoLucianiafrontava
corajosamenteoutrosdiro:emtermosconservadoresotemaGenerazionifuture,
distribuzionetemporaledellaspesapubblicaevincolicostituzionaliporfim,aRivista
10Continuaaserumclssico,entrens,adissertaodeNunoPiarra,AseparaodospoderescomodoutrinaecomoprincpioconstitucionalUmcontributoparaoestudodassuasorigenseevoluo,Coimbra,1989paraumareflexoavriasvozes,vejaseovolumeIdoAnurioPortugusdeDireitoConstitucional(2001),p.11174paraumsntesemaisrecente,MariaLciaAmaral,AFormadaRepblicaumaintroduoaoestudododireitoconstitucional,Coimbra,2005,p.154ss.
11Paraumdesenvolvimento,CarlosBlancodeMorais,JustiaConstitucional,tomoIIOcontenciosoconstitucionalportugusentreomodelomistoeatentaodosistemadereenvio,Coimbra,2005,p.238441,815873.
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TrimestralediDirittoPubblico(n.3,2008),aindaquecentradanosefeitosdasdecisesdo
TribunalConstitucional,fazianasuapartefinaloregistododebateocorrido,emAbril
de2008,emtornodeumlivrodeMarcoDAlberti(Poteripubblici,mercatieglobalizzazione,
Bologna,2008),discussesemqueintervieramnomescomoosdeAntonioMarzano,
GiulianoAmato,SabinoCasseseouGiuseppeTesauro.
1.1.Ocontextodonossoproblemaesttodoa:oconstitucionalismoglobal,a
fragmentaodoEstado12,asacralizaoeaiminnciadadessacralizaodomercado
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(GiulianoAmato),adistribuiodadespesapblica,aavaliaodasnormasconstitucionaisqueprometemaofertadebenssociais.Sque,aestecontexto,por
assimdizer,captadoemtermosacadmicos,veioadicionarsenosltimostrsmeseso
pesodeoutrasrealidades,umcontextodecrise:quepassourapidamentedeumacrisede
confianaaparentementelocalizadaaumacriseeconmicaglobal13.
Paraobservarcomoopresentecontextoassumeforosverdadeiramenteparadoxais,
bastapensarnosdoisordenamentosparadigmticos,oalemoeonorteamericano:no
primeiro14,quandoadoutrina(tantonasCinciassociaisprximas15,comonaCincia
doDireito)davasinaisclarosdeterchegadoaumanovaperspectivadatransformao
doEstado(tendojconstrudoumasriedeindicadores,tantonoplanointerno,como
noexterno),comacompreensodamudananastarefasdoEstado,compropostasde
novospontosdecristalizaodessamudana(comoaideiadecoproduodaestatalidade,
faceproeminnciadotrabalhoemrede)16,inesperadamente,oquadrodorealalterase
eoEstadosoberano17denovochamadoaagir(invertendoporassimdizeropercurso
quehaviasidoditadopelaeconomicizaodosectorpblico:agoraolemavon
12Sobreaqual,entrens,PauloOtero,LegalidadeeAdministraoPblicaOsentidodavinculaoadministrativajuridicidade,Coimbra,2003,p.557ss.J.J.GomesCanotilho,Constitucionalismopolticoeconstitucionalismosocietalnummundoglobalizado(2005),inid.,BrancososeInterconstitucionalidade.Itinerriosdosdiscursossobreahistoricidadeconstitucional,Coimbra,2006,p.281300.
13Nocasoportugus,segundooGoverno,aprevisododficepblico,queerade2,2%em31deDezembrode2008,passouhojemesmopara3,9%segundooutrasprevises,tambmhojedivulgadas,odficeestarbemacimados4%doPIB.
14Escrevendo,hquaseumadcada,sobreoparoxismoneoestatalista(quecorreoriscodeacentuaraintroversodoDireitoconstitucional),J.J.GomesCanotilho,ODireitoconstitucionalnaencruzilhadadomilnio.Deumadisciplinadirigenteaumadisciplinadirigida(2000),inid.,BrancososeInterconstitucionalidade...,p.194[183197].
15Vejaseotexto,comamplasindicaes,dePhilippGenscheleStephanLeibfried,SchuppertsStaat.WiebeobachtetmandenWandeleinerFormidee?,inDerStaat,vol.47,n.3(2008),p.359380.
16GunnarFolkeSchuppert,WasistundwiemisstmanWandelvonStaatlichkeit?,inDerStaat,vol.47,n.3(2008),p.342ss.,345ss.[325358].
17OusobaformaestruturadadeumreinventadoG20.
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BenchmarkzuBismarck)18nosegundoordenamento,nosfoiressuscitadoKeynes,
comooPresidenteentretantoeleitosepropeavanar,entreoutras,comumaimprovvel
polticapblicadesade,entendidacomodireitodetodosou,pelomenos,comoforma
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exigidapelobemcomum(questoparaperguntarsedestavezsetratadeumregressoaosecondBillofRights,dequefalavaRooseveltem1944)19.
1.2.Masparaavanarmosnonossotema,almdocontexto,nopodemosdeixar
deteremlinhadecontapelomenosumacondicionante:aqueseprendecomoperfildo
ordenamentojurdicoemquesto,emespecial,comoperfilecomasopes
estruturantesdaConstituio20(aindaqueamesmapartidasepossamostrarum
constituiodeEstadoconstitucional21).Hnaturalmentemuitasoutrascondicionantes,
designadamenteasqueseprendemcomaculturajurdica22ouaculturapoltica23.
Fiquemonospelaprimeira24.
18Comoditoinverso,G.F.Schuppert,WasistundwiemisstmanWandel,p.342.Estaremosempresenadeumaoutrarecuperao,alemporexcelncia,doaprioridoEstado(cfr.J.
J.GomesCanotilho,ODireitoconstitucionalnaencruzilhada...,p.192)?19Mensagemde11deJaneirode1944:()Wehaveaccepted,sotospeak,asecondBillofRights
underwhichanewbasisofsecurityandprosperitycanbeestablishedforall(...).IasktheCongresstoexplorethemeansforimplementingthiseconomicbillofrightsforitisdefinitelytheresponsibilityoftheCongresstodoso(),apudFrankI.Michelman,Socioeconomicrightsinconstitutionallaw:ExplaningAmericaaway,inI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw,vol.6,n.os3e4(2008),p.664[663686].
20NaConstituiodandia,porexemplo,osdireitossociaisestoprevistos,mascomexplcitoentendimentodequeolegislador,enoostribunais,queestencarregadodarespectivaimplementao(cfr.C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.14).
21Porquesetratadeumtipoideal[nestesentido,PeterHberle,NeueHorizonteundHerausforderungendesKonstitutionalismus,inEuropischeGrundrechteZeitschrift,vol.33,n.os1921(2006),p.533540(combasenaConfernciaNovosHorizontesenovosDesafiosdoConstitucionalismo,Lisboa,26deAbrilde2006)]sobreosprincpiosestruturantesdafeioportuguesadessetipoideal,JorgeReisNovais,OsprincpiosconstitucionaisestruturantesdaRepblicaPortuguesa,Coimbra,2004LciaAmaral,AFormadaRepblica...,p.66ss.,127ss.,1139ss.emfrmuladesntese,JosdeMeloAlexandrino,DireitosFundamentaisIntroduogeral,Estoril,2007,p.14,nota13.
22Emespecialsobreosproblemasdesimbolizao,MarceloNeves,Aconstitucionalizaosimblica,2.ed.,SoPaulo,2007sobreoconceitoprximodenormatividadenooficial,PauloOtero,AsinstituiespolticaseaemergnciadeumaConstituionooficial,inAnurioPortugusdeDireitoConstitucional,vol.2(2002),p.83116id.,LegalidadeeAdministraoPblicaOsentidodavinculaoadministrativajuridicidade,Coimbra,2003,p.181ss.,424ss.,566ss.
23NoBrasil,depoisdeumcertacontenofeitasobreaConstituiodirigente,soaagoraocantodassereiasdanovahermenuticaedoneoconstitucionalismo(semresultadosdignosdenota,AnaPauladeBarcellos,Neoconstitucionalismo,DireitosFundamentaiseControledasPolticasPblicas,2005,indito,disponvelemhttp://www.mundojuridico.adv.br/sis_artigos/artigos.asp?codigo=50(14.01.2009).
24Sobreosegundotipodecondicionantes,LciaAmaral,AFormadaRepblica...,p.101s.(ditasadepressupostosexternos)M.Taylor,OJudicirioeaspolticas...,p.243ss.CludioGonalvesCouto/RogrioBastosArantes,Constituio,GovernoeDemocracianoBrasil,inRevistaBrasileiradeCinciasSociais,vol.21,n.6(2006),p.42ss.[4162].
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SobreaConstituioportuguesa,todossabemosdasuacomplexidadeedenose
resumirdefiniodeumaordemquadro(quedeixassetudoomaisaolivrejogodo
debatepoltico):sabemosquepelomenosnumaparterelevantedecertaspolticas
pblicas[a]Constituiodeixavapoucaliberdadedeconformaoaopoderpoltico
legislativoaoconsagrarosesquemasorganizativosefuncionaisderealizaodas
polticas(direitosaderealizadoatravsdeumservionacionaldesadeuniversale
gratuito,direitoaoensinomedianteumapolticadedemocratizaodoensinobaseada
nagratuitidadeprogressivadosvriosgrausdeensino,direitoseguranasocialcom
basenumsistemanacionaleunificadodeseguranasocial)25sabemosportantoque,ao
ladodasnormasdefinsetarefasdoEstadoedenumerososdireitosfundamentais
sociais,foramconfiguradasnopatamardanormaconstitucionalcertaspolticas
pblicas,comoformasuplementardeconcretizaodobemestar26.
Segundoclculosfeitosporcientistaspolticosbrasileiros(utilizandocritriose
metodologiasdeanlisequepoderemosounoaceitar),30,5%dasdisposiesda
Constituiofederalde1988versamsobrepolticaspblicas(policy),ocupandoamatria
constitucionalosoutros69,5%27.
Emborasejamfrancamenteemmenornmeroosdispositivosconstitucionais
portuguesessobrepolticaspblicasenodispondonsdeumacontabilidade
similarmenteavaliada,semprejuzodeajustamentosditadospeladiferenterealidadede
base,hpelomenostrsefeitosquedecorremimediatamentedessaconstitucionalizao:
(i) umapolticapblicaconstitucionalmenteconcretizadaconstituium
impedimentomargemdenaturaledesejvelvariaoquantoao
contedoesformasdeexecuodasopespolticas(opes
pressupostaspelosistemademocrticoepelaprpriaideiade
alternncia)28,almdeimplicarumEstadosoberanoquejnoexiste29
(afastandosedestaformadosrenovadosdesafiosdamodernidade30)
(ii) [a]constitucionalizaodepolticaspblicasfazcomqueossucessivos
governantessevejamdiantedanecessidadedemodificaroordenamento
25G.Canotilho,TribunalConstitucional,Jurisprudncias...,p.84.26Sobreasdiversasformasdeconcretizaojurdicadobemestar,PauloOtero,InstituiesPolticase
Constitucionais,vol.I,Coimbra,2007,p.344s.27C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.53.28Claroaesterespeito,J.J.GomesCanotilho,Otomeodomnateoriajurdicoconstitucionaldos
direitosfundamentais(1996),inid.,EstudossobreDireitosFundamentais,Coimbra,2004,p.130ss.[115136].
29G.Canotilho,Otomeodom...,p.131.30Paraumelencopossvel,J.J.GomesCanotilho,DaConstituiodirigenteaoDireito
comunitriodirigente(1999),inid.,Brancososeinterconstitucionalidade...,p.215ss.[205226].
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constitucionalparapoderimplementarpartedassuasplataformasde
governo31
(iii) emterceirolugar,[e]ssetipoespecialdeConstituiotendeacausar
impactosignificativosobreofuncionamentodosistemadejustia,na
medidaemqueoJudicirio(...)passaasermaissolicitadoparacontrolara
constitucionalidadedasleisedosdemaisactosnormativos32.
Estestrsefeitosestoamplamentedemonstradosnocasobrasileiro33:por
exemplo,de1995a2002,duranteapresidnciadeFernandoHenriqueCardosoforam
aprovadas35emendasconstitucionais,comumataxadeincidnciasobrepolticas
pblicassuperiora60%34averificaodosegundoefeitocomprovaautomaticamente
oprimeiro(oimpedimentodaactividadegovernativa)queopoderjudicialtemsido
solicitadoaestoaprovloadoutrinaeajurisprudncia35.
QuantoaPortugal,ofrenesim36(agoraacompanhadodonossoostinatismo)37
constitucionalestplenamentedemonstradoeacontabilidadeatpodeserconfrontada
comabrasileira:senoBrasiltemhavido,emmdia,maisdetrsemendas
constitucionaisporano38,emPortugal,distribuindoosmaisde700preceitosobjectode
reviso,amdiaadequetmsidoalteradosmaisde20dispositivosconstitucionais
porano.
JnafricadoSul,nemumacoisa,nemaoutra:nemhouveconfigurao
constitucionaldepolticaspblicas(semquedeixedeser,comotemsidoqualificada,
umaconstituiotransformativa39),nemhrevisionismoconstitucionaltodavia,aos
31C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.43.32C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.44.33C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.4258.34C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.432.35Comapontamentosrelevantes,L.RobertoBarroso,Dafaltadeefectividade...,p.32ss.M.
Figueiredo,OControledasPolticas...,p.572ss.36JorgeMiranda,AcabarcomoFrenesimConstitucional,inAAVV,Nos25AnosdaConstituioda
RepblicaPortuguesade1976Evoluoconstitucionaleperspectivasfuturas,Lisboa,2001,p.653662P.Otero,LegalidadeeAdministrao...,p.569JosdeMeloAlexandrino,Aestruturaodosistemadedireitos,liberdadesegarantiasnaConstituioportuguesa,vol.IRazesecontexto,Coimbra,2006,p.833ss.id.,Reformaconstitucionalliesdoconstitucionalismoportugus,inAAVV,EstudosemHomenagemaoProfessorDoutorMartimdeAlbuquerque[noprelo],lioproferidaemLuanda,2007,disponvelemhttp://www.fd.ul.pt/Portals/0/Docs/Institutos/ICJ/LusCommune/AlexandrinoJosedeMelo2.pdf(14.01.2009).
37JorgeDias,Oessencialsobreoselementosfundamentaisdaculturaportuguesa(1950),Lisboa,1995,p.46ss.M.Alexandrino,Reformaconstitucional...,p.14(comoutrasindicaes).
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38C.Couto/R.Arantes,[sumrio]Constituio,Governo...,p.220.39C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.15.
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tribunaisquetemsidosolicitadoocontrolodepolticassociaisimplcitas40nosartigos
26.a29.daConstituio41.
1.3.Almdocontextoedascondicionantes,teremosdeolhartambmparaoutras
dificuldades,dequeamaioroprprioconceitodepolticaspblicas,muitoraramente
definidopelosjuristase,quandoo,poucasvezessepoderdizerqueosjuristas
saibamdoquefalam:estamosnaverdadeno,hmuitodenunciado,reinoda
metodologiafuzzy42:paradarumexemplo,osjuristasdefinemaspolticaspblicas
como[u]mconjuntoheterogneodemedidasedecisestomadasportodosaqueles
obrigadospeloDireitoaatenderourealizarumfimouumametaconso[n]antecomo
interessepblico43.
Ora,aspolticaspblicasnonasceramnarbitadaCinciadoDireito,nemso
porelaestudadasdeformaimpressiva44.Daanecessidadedeiraostioprprio.
40Sobreestaimplicao,J.J.GomesCanotilho,DireitoConstitucionaleTeoriadaConstituio,7.ed.,Coimbra,2003,p.407R.Novais,Osprincpiosconstitucionais...,p.312ss.JosdeMeloAlexandrino,Aestruturaodosistemadedireitos,liberdadesegarantiasnaConstituioportuguesa,vol.IIAconstruodogmtica,Coimbra,2006,p.225,250.
41PierreDeVos,PiousWishesorDirectlyEnforceableHumanRights?SocialandEconomicRightsinSouthAfricas1996Constitution,inSouthAfricanJournalonHumanRights,13(1997),p.67101C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos,p.17ss.DennisM.Davis,Socioeconomicrights:Dotheydeliverthegoods?,inI.CON,InternationalJournalofConstitutionalLaw,vol.6,n.os3e4(2008),p.687711.
42J.J.GomesCanotilho,Metodologiafuzzyecamaleesnormativosnaproblemticaactualdosdireitoseconmicos,sociaiseculturais(1998),inid.,Estudossobredireitosfundamentais,p.97114.
43M.Figueiredo,Ocontroledaspolticaspblicas...,p.581comoexemplodeumaobraondesetentaumesforodeconceptualizaojurdica,MariaPaulaDallariBucci,DireitoAdministrativoePolticasPblicas,SoPaulo,2002.
44Afrasedotextoverdadeiraemgeral,masnoointeiramentenoBrasilnem,aindaqueemescaladistinta,narestanteAmricadoSulcomfeito,noBrasil,sebemqueaproduocientficadominantesobrepolticaspblicasestejacentradanasreasdacinciapoltica,dasociologiaedaeconomia,humvolumeconsiderveldeinvestigaeseestudosjurdicossobreotema,razopelaqualaperspectivajurdicaseentremostracomoumadasquatrooucincoreasprimriasdeanlisedesseobjectodiversamente,naEuropaocidentalounaAmricadoNorte,enaturalmenteemPortugal,podeafirmarsequeaanlisejurdicadaspolticaspblicasnotemumaexpressovisvelcomoreadisciplinar.
Paraumanotadealgumasobrasdecunhojurdicomaisrecentes,noBrasil,MarcusAurlodeFreitasBarros,Miradassobreocontrolejurisdicionaldepolticaspblicas:dosprecedentesjudiciaisteoria(2004),
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paperacessvelemhttp://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/miradas.pdf(14.01.2009)AmricoBedFreireJnior,OControleJudicialdePolticasPblicas,SoPaulo,2005ThiagoLimaBreus,PolticasPblicasnoEstadoConstitucional:aproblemticadaconcretizaodosdireitosfundamentaispelaadministraopblicabrasileiracontempornea,dissertao[jeditadaemlivro],Curitiba,2006,acessvelemhttp://dspace.c3sl.ufpr.br/dspace/bitstream/1884/5703/1/t.PDF(14.01.2009)MariaPaulaDallariBucci(org.),PolticasPblicasReflexesSobreoConceitoJurdico,SoPaulo,2006JeanCarlosDias,OControleJudicialdePolticasPblicas,SoPaulo,2007CristianaFortini/MariaTerezaFonsecaDias/JlioCsardosSantosEsteves,PolticasPblicasPossibilidadeseLimites,BeloHorizonte,2008LusManuelFonsecaPires,Controlejudicialdadiscricionariedadeadministrativa:dosconceitosjurdicosindeterminadosspolticaspblicas,RiodeJaneiro,2009[aestasltimasobrasnotivemosacesso].
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Qualostioprprio?odascinciassociaisaquepertencemosfundadorese
asreasdoconhecimentoonde,comintegridade,setenhamrealizadoosavanosmais
aprofundadosnessedomniodosaber.
Voucingirmeaalgumasnotas,deaprendiznaif:
(i)semprejuzodoreconhecimentodequesetratadeumcampomultidisciplinar
(implicandodisciplinastodistintascomoaSociologia,aCinciapoltica,a
Economia,mastambmaAntropologia,aGeografia,aGesto,etc.)45,parece
suficientementeconsolidadaaideiadequeaspolticaspblicasconstituem
umasubreadaCinciapoltica46
(ii)tendocomopaisfundadoresH.Laswell,H.Simon,LindblomeD.Easton47e
emergindoemmeadosdosculoXX,umadasdefiniesmaissimplese
persuasivasdepolticapblicatalvezsejaadeThomasDye,queaentende
como[o]queogovernopodeounofazer48acompanhandonestapartea
investigadoradaUniversidadedaBahia(CelinaSouza),oconceitorelevados
seguinteselementosprincipais:
apolticapblicapermitedistinguirentreoqueogovernopretendefazereoque,defacto,faz
apolticapblicaenvolvemltiplosactoresenveisdedeciso,emborasejamaterializadaatravsdosgovernos
apolticapblicaabrangenteenoselimitaaleiseregras
apolticapblicacorrespondeaumaacointencional,comobjectivosaseremalcanados
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apolticapblicaumaacoquevisaolongoprazo
JemPortugal,arecenteobra,doProfessorJoaquimManuelCrocaCaeiro,Polticaspblicas,polticassociaiseEstadoProvidncia:Umaintroduo,Lisboa,2008,ouadeEduardoRalLopesRodrigues,Polticaspblicasdepromoodaconcorrncia,Lisboa,2008,bemcomoageneralidadedostrabalhosdesenvolvidosemdiversoscentrosdeinvestigao(nomeadamentenoMinhoeemLisboa)situamsetodosnasreasdaEconomia,daGesto,daCinciaPoltica,daSociologiaoudaAdministraoPblica.
45CelinaSouza,PolticasPblicas:umarevisodaliteratura,inSociologias,PortoAlegre,ano8,n.16(2006),p.25[2045],numtextodesntesedegrandequalidade,paraonderemetemosemgeral.
46C.Souza,PolticasPblicas...,p.22AndreiPittolTrevisan/HansMichaelvanBellen,Avaliaodepolticaspblicas:umarevisotericadeumcampoemconstruo,inRevistadeAdministraoPblica,RiodeJaneiro,42,3(2008),p.531[529550].
47C.Souza,PolticasPblicas...,p.23.48ThomasD.Dye,UnderstandingPublicPolicy(1984),citadoporCelinaSouza,PolticasPblicas...,
p.24.
Page10
apolticapblicaenvolveprocessossubsequentesrespectivadefinio,implicandotambmimplementao,execuoeavaliao49.
(iii)Aonvelterminolgico,nomeadamentecombasenosrecursosdalngua
inglesa(queseservedostermospolity,politicsepolicy),poderamostalveztentar
fazerlhecorresponderexpressesportuguesas50,sendoqueapenasoltimo
termopolicyoupublicpolicycorrespondeaoconceitodepolticaspblicas
(iv)Sendomuitososmodelostericoseempricosdeformulaoeanlisedas
polticaspblicas51,destesbrevesapontamentosconceptuaispoderemos
retiraralgumasilaesrelevantes:(1.)nohequivalnciaentrepolticas
pblicasepolticassociais,umavezqueestassoumapequenapartedaquelas
(2.)nohequivalnciaentrepolticaspblicaseconcretizaodosdireitos
fundamentaissociais,umavezqueessatarefaapenascomponente,explcita
ouimplcita,deumaoudevriaspolticaspblicas(3.)nohequivalncia
entrepolticaspblicaseaideia(lanadaporPeterHberleem1972)deuma
polticadedireitosfundamentais,ideiaque,bemvistasascoisas,nuncateveum
contedopreciso(4.)sobretudonohequivalnciaentrepolticaspblicase
direitossociais,umavezqueestes,aocontrriodaquelas,sonormasou
pressupemsemprenormas.
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1.4.Porfim,contadeapontamentosuplementar,teramosaindadeterem
consideraopelomenosdoisaspectos:ombitoespacialdaspolticaspblicasea
consideraodasmesmascomoprocesso(ociclodapolticapblica).
a)Quantoaombitoespacial,aspolticaspblicaspodemtermbitouniversal
(sodissoexemplomaiorosObjectivosdoMilnio52),nacional(porregra,quando
sefalaempolticaspblicas,estsepensarnombitonacional),regional(tratasede
umnvelespacialdedecisocadavezmaisimportante,sobretudonoplanodos
EstadosmembrosdaUnioEuropeia)oumunicipal(nocabedvidadequeos
entesterritoriaislocaissoestruturasdopoderpoltico,cujaautonomiade
49C.Souza,PolticasPblicas...,p.36s.50Descrendodessapossibilidade,C.Couto/R.Arantes,Constituio,Governo...,p.46ss.
sugerindosignificadosdistintos(dosapontadosporestesautores),paraosequivalentestermosingleses,C.Souza,PolticasPblicas...,p.40.
51Paraumasntesedeoitomodelosformuladosnosltimos50anos,C.Souza,PolticasPblicas...,p.28ss.
52ParainformaosobreaDeclaraodoMilnioeosseusdiversosobjectivossectoriais,http://www.undp.org/mdg/basics.shtml(14.01.2009).
Page11
orientaolhespermiteumamargemdeindirizzonamodelaodaspolticas
pblicaslocais,alisemcrescentearticulaoecoordenaocomosnveisregional
enacional)isto,semesquecerque,noespaodaUnioEuropeiaeatdo
ConselhodaEuropa,sedeveaindafalardeummbitosupranacional.
Emcadaumdestesmbitosvariamnaturalmenteasentidadeseasestruturas
montadasparaodesempenhodecadatarefa,dentrodecadaumadasfases
relevantesdociclo53,bemcomoaprprianaturezadosactosnelesucessivamente
implicados:porexemplo,noplanouniversal,seafunodelegisladorcabeaos
tratadosmultilateraisgeraiseadeadministraogeralcompetesdiversasestruturas
especializadasdasNaesUnidas,nohnenhumtribunalquepossapromover
umcontrolodaexecuodaspolticaspblicasaessenvel,razopelaqualem
bomrigor,nessembito,onossoproblemanochegaacolocarse54.
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b)Quantoaociclodapolticapblica(policycicle),osestudossociolgicosepolitolgicos,nomeadamenteomodelodoprocessoincremental(iniciadocom
CharlesE.Lindblom)55,costumamdefinirumasriedeestgios,nomeadamenteos
seguintesquatromomentos:odadeciso,odaelaborao,odaimplementaoeo
daavaliao.
Emtermosdascoordenadasdotrabalhojurdico,talvezplausvelidentificara
fasedadefinio(ouformulao),daimplementao(ouexecuo)edocontrolo56.Em
cadaumadessassubfasesintervmmetodologiasdeanlise,intervenientese
parmetrosnecessariamentediferentes,devendoaCinciadoDireitosaberarticular
osconhecimentoseosmodelosdeanlisecolhidosjuntodasreasdisciplinares
primrias.
53Sobreopapeldosgovernosedeoutrosparticipantes,C.Souza,PolticasPblicas...,p.26s.54Noentanto,paraumefeitoargumentativorelevante,noplanointerno,M.Alexandrino,Direitos
Fundamentais...,p.148.55Sobreoqual,C.Souza,PolticasPblicas...,p.29s.Aprimeirafase(aque,notexto,chamamosdadeciso),segundoestemodelo,subdivididaem:
definiodaagenda,identificaodealternativas,avaliaodasopeseselecodasopes.56NasCinciassociais,oconceitodeavaliaotemumperfilprprio(v.g.,A.Trevisan/H.van
Bellen,Avaliaodepolticaspblicas...,p.535ss.,comindicaes),quenoseconfundenemsobrepecomaideiadecontrolopresentenageneralidadedosestudosjurdicos(v.g.,A.PauladeBarcellos,Neoconstitucionalismo...,p.14ss.M.Barros,Miradassobreocontrolejurisdicional...,p.20ss.Th.Breus,PolticasPblicasnoEstadoConstitucional...,p.188ss.D.MoreiraNeto,NovosHorizontes...,p.281ss.,286ss.).
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2.Umesboocomparativo:dasperspectivasdominantesaosresultados
Embreveexercciocomparativo,procuraremos(i)confrontaraperspectiva
dominantederespostainterrogaoiniciale,aproveitandoarecentedivulgaodo
relatrioanualdaHumanRightsWatch(WorldReport2009)57,(ii)exportambmalguns
dadosconcretos(procurandodessaformaumaeventuallinhadesintoniacomaperspectiva
dominanteencontrada).
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2.1.Quantoperspectivadominantederespostanossainterrogao,captadaapartirdoperfildajurisprudncia(constitucionaleordinria)edadoutrina,comeamospelo
ordenamentoportugus.
a)EmPortugal,tantoajurisprudncia58comoadoutrina59(eatolegislador)60
cedodeixaramdeacreditarnaexequibilidadedametanarrativaconstitucional61,atal
pontodeseterperdido(outransformado)pelocaminhooelementotransformador
presentenotextoinicial62.
NasntesedoProfessorGomesCanotilho,[o]TribunalConstitucional,ao
discutirtemastopoliticamentesensveiscomoodastaxasmoderadorasdos
serviosdesade,odaactualizaodepropinasdoensinosuperior,oda
liberalizaodocomrciofarmacutico,nuncapassoudosdireitosspolticas.Por
maisquefosseevidentequelawispoliticselawiseconomicsequeasnormasdedireitos
sociais,econmicoseculturaistraziamacopladosdireitossociaisepolticaspblicas,o
problemaerasempreodeconformao,modelaoerestrionormativade
direitosfundamentaisenoodecontrolodepolticaspblicasconcretizadoras
57Acessvelemhttp://www.hrw.org/worldreport2009(15.01.2009).58M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,II,p.594ss.,comamplasindicaes.59M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,II,p.241ss.60Como,paranoirmaislonge,sepdeverificar,narecentereformadoCdigodoTrabalho
promovidapeloXVIIGovernoConstitucionalcontandojaacensuraunnime(donicopreceitorequeridopeloPresidentedaRepblica)doTribunalConstitucional(noacrdon.632/2008,inDiriodaRepblica,1.srie,de9deJaneirode2009,p.161169).
61Oanodeviragemdecisivonadoutrinafoicertamenteoanode1994,anoemqueoProfessorGomesCanotilho,numamarcanteconfernciaproferidanoInstitutoPimentaBuenodeSoPaulo,procedeuaumarevisodadoutrinadodirigismoconstitucional(dandomaistardeorigemaoclebretextoReverourompercomaConstituiodirigente?Defesadeumconstitucionalismomoralmentereflexivo,agoranasuaobraBrancososeinterconstitucionalidade...,p.101129),revisoqualdedicouumasrieimpressionantedenotveisregressosapesarde,segundonosparece,essasperegrinaesnoteremtidoumaidnticanfasenamagistralobraDireitoConstitucionaleTeoriadaConstituio(salvotalveznapartedateoriadaconstituio).
62M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,I,p.283,nota773,735,831ss.
Page13
dessesdireitos63paratal,fezusodeumaverdadeiraarsjudicandi,atravsdaqual
foidefinidaamedidajurdicoconstitucionaldoracionamento[dosserviosedos
bens]64.Aindaassim,noplanodoconstitucionalismoeuropeu,nodeixadeser
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sintomticoque,narecenteobraLesgrandesdcisionsdescoursconstitutionnelles
europennes,sejaaindaoTribunalConstitucionalportugusoquemaisdestacadois
leadingcasesemmatriadedireitosfundamentaissociais(edascorrespondentes
polticaspblicas:deseguranasocialedehabitao)65.
Quantojurisdioordinria,apesardeinexistnciadeestudosderecorte
sistemticosobreamatria,dificilmenteaconclusopoderiaserdiferente.Pelo
contrrio:sehalgumainterfernciasignificativa,comalgumimpactonomomento
da(re)definiodepolticaspblicas,elaocorreapenasporviadodilogoentreo
TribunalConstitucional,olegisladorderevisoeolegisladorordinrio66.Deresto,
mesmoemmatriasquecontendemcompolticasmaisprximasdoncleo
axiolgicodaConstituio(comoocasodamatriadainterrupovoluntriada
gravidez),ajurisprudnciaconstitucionaltemsidopautadaporumevidenteself
restraint67.
Emsuma,noordenamentoportugus,aperspectivadominanteado
reconhecimentodaregradequenocompeteaostribunaisaconcretizaopoltica
daConstituiopormaioriaderazo,topoucolhescompeteocontrolode
polticaspblicasnoimpostaspelaConstituio.
Porm,anoadmissodeumaregradecontrolojurisdicionaldaspolticaspblicas,no
significa:(i)que,napresenadeumparmetrojurdicoadequado(sejanabasedalei,
sejanabasedosefeitosdeprotecodenormasdedireitosfundamentaisoude
outrosprincpiosouregrasconstitucionais)68,ostribunaisnoestejamhabilitados,
63G.Canotilho,TribunalConstitucional,Jurisprudncias...,p.84.64G.Canotilho,TribunalConstitucional,Jurisprudncias...,p.85.Numoutrotexto,oProfessorGomesCanotilhochamaraaoprocessoquelevouaestedesenlacea
caminhodadesintroversoedasubsidiariedade(cfr.Metodologiafuzzy...,p.112).65Acrdosn.os509/2002e590/2004[cfr.JorgeMiranda/JosM.Alexandrino,Tribunal
constitutionnelportugais,inPierreBon/DidierMaus(dir.),Lesgrandesdcisionsdescoursconstitutionnelleseuropennes,Paris,2008,p.173ss.,339ss.].
66Comdiversosapontamentosrelativosaessainteraco,M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,I,p.641ss.,706ss.,769ss.paraumconfrontocomonveldeinteracoque,narealidade,muitomaisdoqueissodoSupremoTribunalFederal,noBrasil,M.Taylor,OJudicirioeaspolticas...,p.235ss.
67Logodeincio,J.J.GomesCanotilho,Direito,direitos,Tribunal,tribunais,inAAVV,PortugalOsistemapolticoeconstitucional,Lisboa,1989,p.901912porltimo,J.Miranda/M.Alexandrino,Tribunalconstitutionnelportugais,p.207ss.
68Oprincpiodaproibiodoretrocesso,enquantotal,noconstituiumparmetroadequadodecontrolo(porltimo,M.Alexandrino,DireitosFundamentais...,p.148JorgeMiranda,ManualdeDireito
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semcomissointerferiremnaesferaprpriadasfunespolticaelegislativa,a
apreciarainconstitucionalidadeouailegalidadedeumactoouomissorelevantes
nociclodeumapolticapblica(ii)quenosejapossvel,sobretudocomrecurso
aoinstrumentriodoDireitoadministrativo,viraacolherfuturosnovosparmetrosde
controlo,capazesdeatenderanovasexignciascolocadaspelatransparncia,pela
eficincia,pelaprestaodecontasou,mesmo,pelaexignciadefundamentao
dasprioridades69(iv)ouquenohajazonasespecialmenteproblemticas(nomeadamente
asquesesituamnaarticulaoentreaAdministraoeospartidos)70,podendo
inclusivamentedarseocasodepolticasprivadas(como,podeserocaso,narea
domarketingpoltico)estaremaserpromovidas,directaouindirectamente,com
dinheirospblicos(ecomosefossempolticaspblicas).
b)TudosepassadiversamentenoBrasil.Emprimeirolugar,acrenana
Constituiodirigentenofoiaparentementeabaladajuntodasociedade,nemjunto
dageneralidadedosactorespolticos.Emsegundolugar,commaioroumenorgrau
deprudnciaesinceridade71,adoutrinaeajurisprudnciaaindadominantes
parecemnovernenhumobstculosrionaadmissodeumaregraafavordocontrolo
jurisdicionaldaspolticaspblicas.
Aparentemente,nabasedesseresultadoestariaaforadajudicialreview,no
quadrodaquiloquevemsendodesignadodeneoconstitucionalismooudeDireito
constitucionalpsmoderno72semelhantequadroenvolveria,comopremissas
doutrinrias,areconstruodaefectividadedasnormasconstitucionais,ateoriados
princpios,anovahermenutica,orecursoponderaodebensearedefiniodo
papeldopoderjudicirioe,comoinstrumentosdeaco,oreforodocontroloda
constitucionalidadeeautilizaoefectiva,tambmnesseplano,detodaapanplia
demeiosprocessuaisdisponveisnoordenamentobrasileiro(desdeaacocivil
pblicaataomandatodeinjuno,passandopelasdiversasaces
constitucionais)73.
Constitucional,tomoIVDireitosFundamentais,4.ed.,Coimbra,2008,p.435ss.J.Miranda/M.Alexandrino,Tribunalconstitutionnelportugais,p.343).
69C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.25.70JorgeMiranda,Divisodopoderepartidospolticos,inAnurioPortugusdeDireitoConstitucional,
vol.I(2001),p.53,56ss.[5159].71Sobreanecessidadedeummodicumdesinceridadeedeprudncianestedomnio,F.Michelman,
Socioeconomicrights...,p.668.72D.MoreiraNeto,Novoshorizontes...,p.282.73M.Figueiredo,Ocontroledaspolticas...,p.575s.
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Narealidade,nosedeveexcluiraexplicaoligadaindiferenciaode
sistemasfuncionais(poltico,econmico,social,jurdico74)75esobreposiodo
sistemapolticosobreojurdico(comalopoiesedeste)76estamosaquinapresenade
umaexpressodaquiloquefoidesignadodemodernidadeperifrica(MarceloNeves)77.
ComoescreveGomesCanotilho,[o]ndenoh(ainda)diferenciaodesistemas,a
polticadasociedadedificilmentesepoderlimitaradecisespolticas
quimicamentepuras78.
Nofinal,pensamostodaviaqueombitoeanaturezadocontrolojurisdicional
sobreaspolticaspblicaslevadoacabonoBrasilficamaqumdasdeclaraes:
porque,emmltiploscasos,oparmetrodecontroloumanormaconstitucional
decontedodeterminado(comosoasnormasdedireitosoriginriosa
prestaes)79porque,noutroscasos,correndoemboraoriscodarigidez,a
Constituioimpsaosvriosentesdegovernoterritorialaaplicaodeuma
percentagemmnimadereceitadosimpostos80poroutro,noimprovvelo
aperfeioamentodeumparmetroquepossateremcontaoresultadofinal
esperadodaactuaoestatal81casoparaobservarcomatenoaexperincia
italianaposteriora2001(eaaplicaoconcretadafrmuladasprestaes
essenciais)e,nomenos,aformidvelexperinciasulafricana.
c)RelativamentefricadoSul,talvezoprimeiroaspectoarealarresidana
observaodequeoDireitoconstitucionaldestepas,nestesltimosquinzeanos,
pareceterdadoumcontributomaiorprojecocientficaemoraldosdireitos
sociaisnomundoanglosaxnico(e,da,naliteraturajurdicaemgeral)doquemeio
sculodeconstitucionalismosocialeuropeunoseutodo.
74Porsuavez,noocorresequersuficientediferenciaodentrodecadaumdestessubsistemasfuncionais(M.Neves,AConstitucionalizao...,p.79s.,143s.,145s.).
75Porltimo,J.J.GomesCanotilho,EstadopsmodernoeConstituiosemsujeito(2003),inid.,Brancososeinterconstitucionalidade...,p.152[131162].
76M.Neves,AConstitucionalizao...,p.140ss.,148ss.77M.Neves,AConstitucionalizao...,p.170ss.aindasobreaespecificidadedocontextolatino
americano,M.Taylor,OJudicirioeaspolticas...,p.229.78G.Canotilho,Estadopsmoderno...,p.153.79Paraumexemplo,M.Figueiredo,Ocontroledaspolticas...,p.572(ocaso,apreciadoem1998,
dafaltade500vagasnumaescoladeensinofundamental,nacidadedeRioClaro).
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80Sobreoponto,A.PaulaBarcellos,Neoconstitucionalismo...,p.17.81A.PaulaBarcellos,Neoconstitucionalismo...,p.19.
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Ehrazesparaisso,almdasbvias(lnguaefamliajurdica).Emprimeiro
lugar,comojreferimos,porqueaopo82pelaconstitucionalizaodealguns
direitossociaisnofoiacompanhadapelaconcretaconfiguraodaspolticas
pblicascorrespondentes83.Pelocontrrio,osartigos26.,n.2,e27.,n.2,da
Constituionodeixamdereferirexpressamenteoseguinte:Thestatemusttake
reasonablelegislativeandothermeasures,withinitsavailableresources,toachieve
theprogressiverealizationofthisright84paralelamenteaestetriplo
reconhecimento(obrigaodolegisladordemocrtico,segundoumapautade
razoabilidade,disponibilidadederecursoserealizaoprogressiva),oconstituinteestatuiu
umconjuntodegarantiasconcretasimediatamenteexigveis(comoasquedecorrem
don.3decadaumdessesdoisartigos),ouseja,definiuumconjuntodedireitos
essenciaisnessesdomnios.Ora,peranteproblemasgravesdepobrezaeexcluso
social,foiaopoderjudicialqueascomunidadeseosgruposmaisdesfavorecidosse
dirigiram,reclamandoasatisfaodosdireitoscorrespondentes.Comoreagiramos
tribunaisaessespedidos?
AabordagemaosdireitosfundamentaissociaisfeitapeloTribunal
Constitucionalcontajcomumasriededecisesrelevantes,dasquaisoleadingcase
continuaaserocasoGrootboom85(GovernmentoftheRepublicofSouthAfricaand
OthersvGrootboomandOthers)86,de4deOutubrode2000,emmatriadodireito
habitao87emdecisounnime,oTribunalrecorreuaotestedasmedidasrazoveis
(reasonablemeasurestest):oEstadotemdedemonstrarquetomouasmedidasrazoveis
paraasseguraroprogramaderealizaododireito88(temporissodedemonstrar
quepelomenosfezalgumesforoparacumprircomonvelmnimodas
82Opoquetemrazesnumdebatequeprecedeuaquedadoregimedoapartheid(cfr.D.Davis,Socioeconomicrights...,p.687689).
83Paraumavisogeral,JrgLcke,DieEntstehungderneuensdafrikanischenVerfassung,inJR,47(1999),p.467502.
84Sobreestaforma,C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.15.85Salientandoocarcterdedecisoextraordinriatalvezatcomumaalgumainjustia,pelo
menosemrelaoacertassentenasdoTribunalConstitucionalitaliano,CassSunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.12,17.19sobreocontextodadeciso,oseucontedoesignificado,ibidem,p.
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1728D.Davis,Socioeconomicrights...,p.692ss.,696ss.,699ss.86Textointegralacessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2000/19.html(15.01.2009).87EntreasdecisesrecenseadasporDennisDavis,salientamseasseguintes:SoobramoneyofHeath
KwaZuluNatal(1997),textoacessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/1997/17.html(15.01.2009),MinisterofHealthvTreatmentActionCampaign(2002),textoacessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2002/16.html(15.01.2009)numasegundafase,KhosavMinisterofSocialDevelopment(2004),acessvelemhttp://www.saflii.org/za/cases/ZACC/2004/11.html(15.01.2009),eRailCommutersActionGroupandOthersvTransnetLtdt/aMetrorailandOthers(acrdode26deNovembrode2004).
88C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.21.
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correspondentesobrigaes)89nocasoconcreto,oTribunalConstitucional
entendeuque,porfaltadeumprogramacapazdegarantirpelomenosumalvio
temporrioparaasituaodaquelas900pessoasquenotinhamnenhumlugar
ondeviver,osdireitosconstitucionaisdosrequerentestinhamsidoviolados90.
Seguindoumpadro,deincio,tmidoe,numasegundafase,centradono
critriodarazoabilidadee,nafasemaisrecente,nainvocaodanormade
dignidadedapessoahumana,fazendonossaasntesedeDennisDavis,[o]registo
dajurisprudnciasulafricanaemmatriadedireitossociaisdocumentaa
importnciadeseatingiraimplementaodosprincpioscrticosdatransparncia,
daprestaodecontas(accountability)edaparticipao91.
Porseulado,ostribunaisordinrios,mesmonasinstnciassuperiores,
parecemdarsinaisdeconcederumpadromaiselevadodeprotecosgarantias
constitucionaisdedireitossociais(oqueserevela,porexemplo,noprpriocaso
Grootboom,mastambmemdecisesmaisrecentes)92.
SegundoDennisDavis,nofinal,aexperinciasulafricana93:(i)advertenos
paraofactodeaorganizaopolticacontinuaraseroprincipalinstrumentopara
assegurarasdiferentesdecisesdedistribuioafavordospessoasmaisvulnerveis
dasociedade(ii)confirmaqueosjuzes,mesmoquandodispemdetextos
progressistas,continuamapreferirmodelosdedecisobaseadosnastradies
jurdicasprecedentes(reduzindocomissoopotencialdotextoconstitucional)(iii)
comprovaquenodeixadeserumatarefadifcilconvencerosjuristasacercada
imbricaoprofundadoDireitocomosprocessospolticoseeconmicosda
sociedade(iv)emtodoocaso,revelatambmqueosmaisdesfavorecidos
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conseguiramimporaosdecisorespolticostransparnciaeaccountability94.
89D.Davis,Socioeconomicrights...,p.694(comoutrasindicaes).90C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.19.91D.Davis,Socioeconomicrights...,p.710.92C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.19HRW,WorldReport2009,p.119.93NaavaliaodeCassSunstein,feitanabasedocasoGrootboom,oTribunalnocriouumdireito
habitaoimediatamenteexigvel:[c]riouodireitoaumprogramacoerenteecoordenadodestinadoaatenderdeterminaoconstitucional(cfr.C.Sunstein,Direitossociaiseeconmicos...,p.22)aindasegundooautor,oTribunalConstitucionalrevelasensatez(ibidem,p.27),umavezqueconsegueasseguraraprotecodosdireitossociais[e]fazerissosemcolocarumpesoindevidonarbitajudicial(ibidem,p.28)porfim,ocasorevelaaindaqueoTribunalConstitucionalutilizaummodelodeDireitoadministrativo(enodeDireitoconstitucional),ligadoatodaasriedeprincpiosdeDireitoadministrativoqueorientaocontrolojurisdicionalcontraasinacesdasentidadesadministrativas(ibidem,p.25,26).
94D.Davis,Socioeconomicrights...,p.711.
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Emsuma,nafricadoSul,apesardaexistnciadealgumasvozescrticasna
doutrina(comdestaqueparaSandraLiebenberg95eparaasposiesdefendidaspor
amicuscuriaejuntodoTribunalConstitucional),[e]mfacedosconstrangimentos
histricoseculturaissubsistentes,humaclaraconscinciadolargocaminhoa
percorrerparaseatingiradignidade,igualdadeeliberdadeparatodos96portudo
isso,ocontrolojurisdicionaldaspolticaspblicasnopodetomarsecomoregra.
2.2.Quantocomparaopelosresultados,pesemasreservasdequesonaturalmente
passveisdocumentosdessetipo,pareceserpossvelidentificarumconjuntodedados
objectivveisnoRelatriodaHumanRightsWatch(HRW)relativoaacontecimentosde
200897.
a)Talcomovemsucedendonosltimosanos,nohnoRelatriodaHRW
informaoespecficarelativamenteaPortugal98.Aindaassim,ecomoaUnio
Europeiaaparecetambmnumbloconico99,podemserextensveisaPortugalpelo
menosalgumasdasobservaesrespeitantesaotratamentodadoaosimigrantesna
UnioEuropeiaefaltadeclaraorientaopelosdireitoshumanosdasleisedas
polticasdeimigraoalgoquecorrespondeaumpadrodeanliseacujas
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conclusesmostrmosadesorecente100.
b)Quantosituaobrasileira,oRelatriodaHRWcomeaporestasntese:
Diantedeumacrisedeseguranapblicacomaltastaxasdecrimesviolentos,
algumasforaspoliciaisbrasileirasseengajamemprticasabusivasemvezde
adoptarempolticasapropriadasdepoliciamento.Ascondiesdedetenonopas
sodesumanas.Atorturacontinuasendoumproblemagrave.Otrabalhoforado
persisteemalgunsEstados,apesardeesforosdogovernofederalparaerradiclo.
95D.Davis,Socioeconomicrights...,p.706,nota58.96D.Davis,Socioeconomicrights...,p.706.97Temosrecorridoaessetipodeinformao,paraefeitoscircunscritose,talcomoaqui,comopuro
instrumentoauxiliar(cfr.M.Alexandrino,Aestruturaodosistema...,I,p.138s.,nota125id.,DireitosFundamentais...,p.10,nota1).
98OmesmonosucedecomosrelatriosdaFreedomHouse,pelomenosnosrelativosaosanosmaisrecentesdisponveis(comoosde2007ou2008).
99HRW,WorldReport2009,p.359374.100JosdeMeloAlexandrino,Anovaleideentrada,permanncia,sadaeafastamentode
estrangeiros,inRevistadaFaculdadedeDireitodaUniversidadedeLisboa,vol.49(2008),textoacessvelemhttp://www.fd.ul.pt/Portals/0/Docs/Institutos/ICJ/LusCommune/AlexandrinoJosedeMelo3.pdf(14.01.2009)id,Migraes,inNotciasAmnistiaInternacional,srieV(2008),p.17.
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Povosindgenasetrabalhadoressemterraenfrentamameaaseviolnciaem
conflitosruraisrelativosdistribuiodaterra101.
c)Porfim,quantosituaosulafricana,oRelatriodaHRWdiznasua
snteseinicial:Poverty,unemployment,genderbasedandxenophobicviolence,
andcrimeremainsignificantbarrierstotheenjoymentofhumanrightsthe
governmentscommitmenttoaddressthemisinadequate.Vulnerablegroupsand
NGOsareincreasinglyusingthecourtstoestablishtheprincipleofprogressive
realizationofsocioeconomicrightsasstipulatedintheconstitution102.
Curiosamente,porm(aocontrriodoquesucedenoBrasil,ondeesseaspecto
nomerecesalincia),talcomonosanosprecedentes,oRelatriosalientaas
decisesdostribunaissuperioresemmatriascomoasdoacessogua103,
habitaoesade(nodeixandodereferiraadopodoplanogovernamental
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paraahabitaoBreakingNewGround).
101HRW,WorldReport2009,p.160165.Orelatrioespecificadepoisdadoscomoosseguintes:50000homicdiosocorremanualmenteno
Brasilaviolnciapolicialresponsvelporumemcada5homicdiosdolosossegundooRelatorEspecialdaONUsobreExecuesExtrajudiciaisSumriasouArbitrrias,asmegaoperaessohomicidasecontraproducentesaComissoParlamentardeInquritoaosistemaprisional,emJulhode2008,demonstrouqueatortura,osespancamentoseosabusossoumproblemagravenoBrasil(emJaneirode2008,119presasestariammantidasnumacelaparcialmentedescobertaeconstrudaparaabrigar12pessoasnacadeiadeMonteMoremSoPauloe[s]egundorelatos,quatrodetentasestavamgrvidaseumadelaspermaneceunacelapordoisdiascomoseurecmnascidoapsdarluz)alentidodosistemajudiciriocontribuiparaasuperlotao(segundoasestatsticasoficiais,apopulaoprisionalchegoua440000presos,dosquais43%aguardamjulgamento)numpresdiodoestadodaRondnia,apesardasmedidasprovisriasdecretadasdesde2002peloTribunalInteramericanodeDireitosdoHomem,maisde100prisioneirosterosidomortosdesdeento,tendooProcuradorGeraldaRepblicapedidoaintervenofederal.
102Napgina161dorelatriode2008,escreviase:[e]mergindodeumahistriadedesigualdaderacialinstitucionalizada,africadoSulfezprogressosadmirveisemtransformaroEstadoeasociedade,demodoagarantirorespeitopelosdireitosfundamentais,incluindoaliberdadedeexpresso,umsistemajudicirioindependenteeeleieslivresejustas.Noentanto,apobrezageneralizada,odesemprego,apersistnciadenveiselevadosdecriminalidadeviolentaeadesigualdadeentrehomensemulherescontinuamainibiroplenogozodosdireitoshumanos.
103esseocasodoreconhecimentopelaHighCourt,emAbrilde2008,comunidadePhiri(contraaCidadedeJoanesburgo)dodireitoguaparaascomunidadespobres,ordenandoCidadeolivrefornecimentode50litrosdeguapordiaacadapessoa,decidindoque25litrosdeguapordiaeraminsuficientes,particularmenteparaaspessoasdoentescomHIV/SIDA(cfr.HRW,WorldReport2009,p.119).