CONTROLUL JURISDICIONAL AL ACTELOR EMISE DE ADMINISTRAIA FISCALCUPRINS INTRODUCERE CAPITOLUL I 1. ACTUL ADMINISTRATIV 1.1 Trsturile caracteristice ale actelor juridice administrative 1.1.1 Actele de drept administrativ sunt manifestri unilaterale de voin emise n temeiul puterii de stat 1.1.2 Actele de drept administrativ sunt obligatorii 1.1.3 Actul administrativ este emis n cadrul i n vederea realizrii activitii executive 1.1.4 Actele de drept administrativ sunt executorii 1.2 Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrativ 1.2.1 Emiterea actelor administrative de ctre organul competent n limita competenei sale 1.2.2 Conformitatea actului cu coninutul legii i a celorlalte acte normative 1.2.3 Condiii de form i procedur 1.3 Efectele juridice ale actelor administrative 1.3.1 Suspendarea efectelor actului administrativ 1.3.2 Revocarea actelor de drept administrativ 1.3.3 Anularea actelor de drept administrativ CAPITOLUL II 2. ADMINISTRAIA FISCAL 2.1 Principalele atribuii ale administraiei fiscale oreneti 2.2 Competenele compartimentelor care emit acte administrative 2.3 Condiiile de form i procedura emiterii deciziilor de calcul a taxei de poluare 2.4 Contestarea deciziilor de calcul a taxei de poluare CAPITOLUL III 3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMN 3.1 Aspecte generale privind contenciosul administrativ romn i comunitar 3.2 Caracteristicile contenciosului administrativ 3.2.1 Importana activitii de control a autoritii administrative 3.2.2 Specificul normelor comunitare n jurisprudena administrativ

1

3.3 Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ n Romnia 3.3.1 Condiiile de admisibilitate de aciuni n contencios obiectiv 3.3.2 Promovarea prealabil i procedura n faa instanei de contencios administrativ CAPITOLUL IV 4. CONTROLUL JURISDICIONAL 4.1 Obiectul aciunilor n justiie privind taxa de poluare 4.2 Cadrul legislativ. Evoluie. Perspective 4.3 Jurisprudena 4.4 Jurisprudena Curii Europene de Justiie n materie CONCLUZII BIBLIOGRAFIE

2

INTRODUCERELucrarea a fost structurat pe dou seciuni: partea teoretic i partea practic. Partea teoretic cuprinde: capitolul 1. Actul administrativ; capitolul 2. Administraia fiscal; capitolul 3. Contenciosul administrative roman, iar partea practic cuprinde: capitolul 4. Controlul jurisdicional i n final, Concluziile lucrrii. n partea teoretic, respectiv capitolul 1 al lucrrii, ne-am propus s definim conceptul de act administrativ care este principalul instrument de realizare a activitii executive i const n manifestarea unilateral i expres de voin ale autoritilor administraiei publice n scopul de a produce efecte juridice n temeiul puterii publice. De asemenea, am prezentat trsturile caracteristice actului administrativ, condiiile de valabilitate ale acestuia, ca n finalul acestui capitol s prezentam efectele juridice ale actului administrativ, respectiv suspendarea, revocarea, abrogarea si anularea actului. Capitolul 2 cuprinde principalele atributii ale administratiei fiscale orasenesti, competentele compartimentelor care emit acte administrative, conditiile de forma, procedura emiterii deciziilor de calcul a taxei de poluare precum si contestarea acestora. In capitolul 3 am definit contenciosul administrativ, conform art. 2 alin. 1 lit. f din legea nr. 554/2004 ca fiind acea activitate de soluionarea de ctre instanele de contencios administrativ competenta potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim Am enumerat caracteristicile contenciosului administrativ admisibilitate ale actiunii in contenciosul administrativ in Romania. Partea practica a lucrrii se refera la hotarari judecatoresti pronuntate in materia restituirii taxei de poluare. Acest ultim capitol contine obiectul actiunilor in justitie privind taxa de poluare, cadrul legislativ, evolutia si perspective ale taxei, jurisprudenta in Romania si jurisprudenta Curtii Europene de Justitie in materie. n concluzie, am constatat ca legiferarea este domeniul exclusiv al legislativului dar controlul de compatibilitate cu normele comunitare este indirect judectoresc, aceasta n condiiile n care legislaia este incompatibil cu norma comunitar fapt ce a determinat i va determina o avalan a cererilor de restituire. si conditiile de

3

CAPITOLUL I1. ACTUL ADMINISTRATIVn analiza funciilor statului - executiv, legislativ i judectoreasc un element important l constituie modalitile specifice prin care aceste funcii se ndeplinesc. Astfel, dac funcia legislativ se ndeplinete prin intermediul actelor juridice normative, funcia judectoreasc se realizeaz prin intermediul actelor individuale, respectiv a soluiilor instanelor de judecat pronunate n cazuri de spe. n ndeplinirea activitii executive intervin att actele juridice administrative, faptele materiale i operaiunile materiale tehnice. Faptele materiale juridice sunt definite ca aciuni care determin transformri n lumea material nconjurtoare, producnd prin aceasta efecte juridice independent de existena unei manifestri de voin n acest scop. Spre deosebire de actele juridice unde efectele sunt rezultatul manifestrii de voin n acest scop, n cazul faptelor materiale efectele juridice se produc independent de orice manifestare de voin n acest scop. De exemplu, n cazul aciunii n contencios obiect al prefectului mpotriva actelor emise sau adoptate de ctre autoritile administraiei publice locale, cnd acestea le consider ilegale, n cazul introducerii aciunii prefectul urmrete anularea actului administrativ emis sau adoptat cu nclcarea condiiilor de fond, form sau procedur; simpla nregistrare a aciunii la grefa Tribunalului reprezint un fapt material de realizarea cruia legea leag producerea anumitor efecte juridice, independente de manifestarea de voin a prefectului. Bunoar, nregistrarea aciunii la grefa instanei determin suspendarea efectelor actului juridic atacat n justiie. Operaiunile materiale tehnice sunt activiti realizate de ctre autoritile publice care produc modificri n lumea material dat spre deosebire de faptele materiale, ele nu produc efecte juridice prin ele nsele. De exemplu, sunt considerate a fi operaiuni materialetehnice rapoartele, avizele, informrile, care de fapt nu produc efecte juridice prin ele nsele, ci numai alturi de actul juridic la a crui elaborare sau executare a contribuit. Actul administrativ este principalul instrument de realizare a activitii executive i const n manifestarea unilateral i expres de voin ale autoritilor administraiei publice n scopul de a produce efecte juridice n temeiul puterii publice.

4

1.1 Trsturile caracteristice ale actelor juridice administrative 1.1.1 Actele de drept administrativ sunt manifestri unilaterale de voin emise n temeiul puterii de statPentru ca un act de drept administrativ s-i produc efectele este suficient s conin o singur manifestare de voin ce provine de la autoritatea public emitent. Autoritatea public emite sau adopt acte de autoritate n executarea atribuiilor conferite de lege, cu alte cuvinte exercit puterea de stat, caz n care dispune de o putere de comand subordonat numai legii. Lipsa caracterului bilateral al manifestrii de voin, presupune faptul c cetenilor crora li se adreseaz actul de drept administrativ nu li se solicit acordul cu privire la coninutul su.

1.1.2 Actele de drept administrativ sunt obligatoriiObligativitatea actelor administrative se constituie n raport cu organul emitent, cu persoanele fizice sau juridice a cror conduit o disciplineaz n raport cu organele superioare. Obligativitatea n raport cu organul emitent const din aceea c un act administrativ i produce efectele fa de organul respectiv atta timp ct este n vigoare. Dac organul emitent consider c actul n cauz este ilegal sau neoportun, poate s procedeze la anularea, abrogarea sau revocarea lui. Obligativitatea n raport cu persoanele fizice sau juridice crora le se adreseaz, decurge din prezumia de legalitate a actului administrativ; cu alte cuvinte actul administrativ se prezum c este legal pn la momentul desfiinrii sale, fie pe care judectoreasc, fie pe cale administrativ. Obligativitatea fa de organele superioare este justificat att de caracterul legal al actului, ct i de specialitatea competenelor ce revin autoritii publice.

1.1.3 Actul administrativ este emis n cadrul i n vederea realizrii activitii executiveAceast particularitate decurge din coninutul actului, i anume el organizeaz executarea i execut n concret legile i celelalte acte normative.

5

1.1.4 Actele de drept administrativ sunt executoriiAceasta nseamn c n cazul actului administrativ nu mai este nevoie pentru a fi pus n executare, s intervin o instan de judecat care s-l investeasc cu formul executorie, ci ele se execut din oficiu.

1.2 Condiiile de valabilitate ale actelor de drept administrativPentru producerea efectelor juridice n scopul crora au fost emise actele de drept administrativ trebuie s ndeplineasc anumite condiii de valabilitate. Condiiile de valabilitate au n vedere la rndul lor ndeplinirea condiiilor de legalitate i condiia oportunitii. Nendeplinirea condiiei de legalitate conduce la desfiinarea actului administrativ prin procedura anulrii, pe cnd un act neoportun poate fi revocat de ctre organul emitent sau abrogat. Condiiile de legalitate ale actului administrativ trebuie ndeplinite cumulativ: emiterea lor de ctre organul competent n limita competenei sale; conformitatea cu coninutul legii i a actelor normative de for juridic superioar; respectarea condiiei formei i procedurii stabilite de lege.

1.2.1 Emiterea actelor administrative de ctre organul competent n limita competenei saleDup cum am mai afirmat, competenta administrativ este format din ansamblul atribuiilor ce revin unui organ, compartiment funcional sau persoane (funcionar de stat) i limitele exerciiului lor. Ca element al competenei, atribuia const din prerogativele ce revin unui organ, compartiment funcional sau funcionarului public, n temeiul unui act normativ. Pentru a putea stabili legalitatea unui act administrativ se va analiza: competena material, ca i grad de ntindere a atribuiilor sau sfera de cuprindere a acestora; competena teritorial, aceasta desemnnd cadrul teritorial n care se execut atribuiile de ctre o autoritate public. De exemplu, utilizarea competenei teritoriale ca i criteriu de clasificare, permite distincia ntre organele centrale ale

6

administraiei publice ( cu o competen teritorial extins la ntreg teritoriul naional) i organele locale (competente a-i exercita atribuiile la nivelul unitii administrativ-teritoriale); competena personal, reprezentat de ansamblul atribuiilor ce revin unei persoane ce ocup o anumit funcie; n acest sens o anumit competen revine primarului i o alta preedintelui Consiliului Judeean.

1.2.2 Conformitatea actului cu coninutul legii i a celorlalte acte normativeAceast condiie ine cont de aplicarea principiului supremaiei legii n dreptul romnesc i de specificul activitii executive de a fi o activitate secundum legem. Cu alte cuvinte, actul administrativ intervenit n cadrul i n vederea realizrii activitii executive, trebuie s fie conform cu legea pe care o pune n aplicare i cu toate celelalte acte normative. n practic conformitatea actului de drept administrativ cu coninutul legii i a celorlalte acte normative mai este denumit ca i o condiie de fond a acestuia. Atunci cnd legalitatea actului este analizat prin prisma ndeplinirii acestei condiii, se verific de fapt concordana dintre coninutul actului i ipoteza, dispoziia i sanciunea normei de drept aplicabile n cauz.

1.2.3 Condiii de form i procedurCondiia de form a actului de drept administrativ este rezultatul prezumiei de oficialitate a acestuia. Adic, un act este considerat nu numai a fi legal, ci mai mult dect att, c el provine de la un organ oficial, investit cu anumite atribuii. De aceea actele de drept administrativ mbrac de regul forma scris, cu precizarea c ntotdeauna actele normative trebuie s ndeplineasc aceast form, deoarece ele sunt supuse aducerii la cunotina public prin publicitate. Procedura de elaborare, adoptare i punere n executare a actelor de drept administrativ, presupune un numr de operaiuni care concur la emiterea unui act valabil. Ele pot fi. Condiii anterioare, concomitente sau ulterioare emiterii actului administrativ. Dintre condiiile anterioare emiterii actului administrativ amintim: avizarea, obinerea acordului unui alt organ, ntocmirea unor studii, propuneri, rapoarte. 7

Avizele sunt operaiuni materiale-tehnice anterioare adoptrii actului, care conin prerea organului de specialitate n legtur cu adoptarea sau emiterea unui act administrativ. Acestea se deosebesc de actele administrative prin aceea c ele nu produc efecte juridice prin ele nsele ci numai alturi de actul pe care l nsoesc. n funcie de criteriul obligativitii lor, avizele se pot categorisii n avize facultative, avize consultative i avize conforme. Avizele facultative sunt acelea n temeiul crora organul emitent al actului nu este obligat s l solicite, iar n cazul n care acesta este emis, coninutul su nu oblig organul emitent la conformare. Avizele consultative sunt avizele care trebuie solicitate n mod obligatoriu de ctre organul de specialitate, iar organul emitent al actului nu este obligat s se conformeze opiniei pe care o conine. Avizele conforme sunt caracterizate prin obligativitatea solicitrii lor i a confirmrii din partea organului emitent cu opinia coninut de aviz. Organul emitent poate s renune la adoptarea actului cu privire la care a solicitat avizul. Acordurile reprezint n realitate consimmntul dat de ctre un alt organ cu privire la emiterea unui act normativ. n funcie de criteriul momentului n care intervine acordul poate fi anterior, concomitent sau ulterior emiterii actului. Condiiile procedurale concomitente emiterii actului: cvorumul i majoritatea necesar pentru adoptarea actului. Majoritatea necesar reprezint numrul de voturi exprimate n favoarea adoptrii unui act, iar cvorumul desemneaz numrul membrilor unui organ colegial necesar a fi prezeni pentru ca el s poat lucra n mod valabil. Condiiile posterioare emiterii actului au n vedere: aprobrile din partea organelor ierarhice superioare, comunicarea (actelor individuale) i publicarea (actelor normative). Aprobarea este acea manifestare de voin a unui organ superior prin care se declar de acord cu un act deja emis de un organ inferior, act care, fr aceast manifestare posterioar lui, nu ar produce efecte juridice. Comunicarea actelor individuale este operaiune juridic de aducere la cunotin a persoanelor crora li se adreseaz a coninutului actului normativ. n practic, actul fie se pred celui interesat, fie se afieaz. Publicarea actelor normative este operaiunea prin care se aduce la cunotin public coninutul actului normativ. Importana practic a acestei operaiuni juridice rezid din nsi

8

Constituia Romniei care a introdus ca sanciune a nerealizrii publicrii ordonanelor i hotrrilor Guvernului, nsi inexistena acestor acte juridice. O condiie distinctiv a valabilitii actelor de drept administrativ este oportunitatea acestora. Ea se distinge de condiia legalitii, dei unii autori, ca de altfel i unele sisteme de drept, consider oportunitatea ca o condiie de legalitate. Oportunitatea actelor de drept administrativ reflect aptitudinea organului administrativ de a alege mijloacele cele mai eficiente, de a evalua condiiile de timp, de loc, pentru ndeplinirea sarcinilor ce i revin. Oportunitatea actului exprim specificitatea unei msuri administrative dar i caracterul creator al administraiei publice n general, oblig s-i adapteze metodele de intervenie n viaa social n funcie de condiiile specifice locale. ntre oportunitate i legalitate exist o relaie de interdependen, n sensul c un act ilegal nu poate fi neoportun, pe cnd un act legal poate fi neoportun, deoarece el nu mai corespunde mprejurrilor avute n vedere n momentul emiterii lui.

1.3 Efectele juridice ale actelor administrativeDup cum tim deja, un act juridic i produce efectele atta timp ct este n vigoare. Modalitile de scoatere n vigoare a unui act de drept administrativ au n vedere urmtoarele operaiuni: suspendarea revocare abrogarea anularea.

1.3.1 Suspendarea efectelor actului administrativEste o operaiune care conduce la ncetarea temporar a efectelor unui act administrativ, atunci cnd exist dubii cu privire la legalitatea sau oportunitatea sa. Suspendarea actelor normative sau individuale poate fi dispus fie de ctre organul, fie de cel ierarhic superior sau de instana de judecat investit n conformitate cu Legea nr.554/2005, pentru a se pronuna asupra legalitii unui act individual. Instana de judecat poate proceda la suspendarea actului pe timpul judecii, urmnd ca suspendarea s se transforme n anulare

9

deci ntr-o ncetare definitiv a efectelor actului dac prin hotrrea sa se confirm ilegalitatea actului.

1.3.2 Revocarea actelor de drept administrativEste o consecin a caracterului unilateral al actului administrativ, respectiv a faptului c acesta este rezultatul manifestrii de voin exclusiv a organului administrativ. Revocarea este operaiunea prin care organul administrativ emitent sau organul ierarhic superior scoate din vigoare un act de drept administrativ, printr-o manifestare de voin contrar aceleia coninut de actul iniial. Dei dreptul administrativ i teoria juridic recunoate revocarea ca principiu general aplicabil actelor administrative, exist o serie de excepii de la principiul revocabilitii actelor administrative: Actele administrative jurisdicionale nu pot fi revocate datorit specificului acestora, n sensul c ele preiau att elemente caracteristice ale actului administrativ ct i ale celui jurisdicional. Astfel, actul administrativ jurisdicional este emis de o autoritate public sau un organ investit cu atribuii de a soluiona un conflict ce a intervenit ntr-un anumit domeniu de activitate, pe baza unei proceduri contradictorii, iar n momentul soluionrii litigiului organului jurisdicional se dezinvestete de dreptul de a mai reveni asupra soluiei. n acest caz, reformarea actului jurisdicional se realizeaz prin utilizarea cilor de atac prevzute de lege iar nu prin procedura revocrii. Actele administrative n baza crora au luat natere alte raporturi dect cele de drept administrativ. De pild, n temeiul unui act administrativ au luat natere raporturi juridice de dreptul muncii persoana fizic a ncheiat un raport de munc n temeiul diplomei de absolvire a unei instituii de nvmnt superior. Actele juridice atributive de statut personal sunt exceptate de la aplicarea principiului revocabilitii, datorit faptului c ele se bucur de o anumit stabilitate i au fost emise n baza unei activiti anterioare titularului lor. Este cazul unei diplome de absolvire a liceului ce conine constatarea unei activiti anterioare i care confer titularului su dreptul de a ocupa un anumit loc de munc. Actele administrative realizate material nu pot fi revocate deoarece aceast operaiune ar fi fr efect, deoarece nu poate fi vorba despre o restitutio in integrum . 10

De pild, revocarea unei autorizaii de demolare a unui imobil dup ce acesta a fost realizat material cldirea a fost demo0lat, msura nu i-ar mai avea rostul pentru simplul motiv c imobilul nu mai poate fi adus n situaia anterioar.

1.3.3 Anularea actelor de drept administrativEste operaiune de de organul emitent. O categorie important a dreptului administrativ este i cea a inexistenei actului. Utilitatea ei decurge din specificul actului de drept administrativ ce const n aceea c el se bucur de prezumia de legalitate, fiind executoriu. Spre deosebire de nulitate, care opereaz doar atunci cnd este declarat de ctre un organ administrativ sau de instana de judecat, inexistena este legat de o nclcare flagrant a legalitii, care face ca actul s nu mai beneficieze de prezumia de legalitate. Dac n cazul nulitii, actul administrativ i produce efectele pn n momentul desfiinrii sale, bucurndu-se de prezumia de legalitate, inexistena lipsete actul de efecte juridice pe motiv c el nici nu are o existen juridic. scoatere din vigoare a unui act administrativ, atunci cnd acesta

este ilegal. Anularea actului administrativ poate fi dispus att de instanele de judecat, ct i

CAPITOLUL II11

2. ADMINISTRAIA FISCAL 2.1 Principalele atribuii ale administraiei fiscale orenetiAtribuiile principale ale Administraiei finanelor publice oreneti sunt elaborate de ctre Agenia Naional de Administrare Fiscal, astfel1: desfoar ansamblul activitilor de administrare fiscal a contribuabililor, respectiv: nregistrarea fiscal, declararea, stabilirea, colectarea impozitelor, taxelor, contribuiilor i a altor sume datorate bugetului general consolidate i aplic msurile de executare silit, potrivit legii; organizeaz activitatea de urmrire a respectrii nlesnirilor la plata aprobate; asigur soluionarea contestaiilor formulate mpotriva actelor administrative conduce evidena veniturilor bugetului general consolidat i asigur

fiscale emise, potrivit competenelor conferite de lege; organizarea sistemului informaional privind obligaiile fiscale i materia impozabil, precum i prelucrarea automat a datelor n vederea soluionarii i simplificrii sistemului de eviden fiscal; asigur centralizarea i transmiterea ctre direcia general a finanelor publice judeene a datelor referitoare la contribuabilii administrai privind modul de colectare a creanelor bugetare, la solicitarea acesteia, ori de cte ori este necesar, pentru diverse analize i sinteze cerute de conducerea ANAF; stabilete necesarul de formulare specifice domeniului financiar-fiscal organizeaz activitatea de trezorerie privind ncasarea veniturilor i i comune pe economie i l transmite direciei generale; asigur distribuirea acestora; efectuarea plilor din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale, bugetul trezoreriei statului, bugetele locale, precum i a ncasrilor i plilor n/din conturile de disponibiliti, n care scop ia msuri pentru: - asigurarea nregistrrii n contabilitate, cronologic i sistematic, a veniturilor i cheltuielilor bugetare precum i a ncasrilor i plilor n/din conturile de disponibiliti i verificarea permanent a soldurilor conturilor corespondente deschise pe tipuri de operaiuni de mic valoare, mare valoare, intertrezorerii i intratrezorerii cu Activitatea de trezorerie i contabilitate public de la nivelul judeului1

Regulament de organizare i funcionare al administraiilor finanelor publice oreneti

12

-

elaborarea lucrrilor de raportare pe care le nainteaz operativ i periodic la

Activitatea de trezorerie i contabilitate public de la nivelul judeului - conducerea evidenelor creditelor bugetare deschise pentru aciunile finanate din bugetul de stat, bugetul asigurrilor sociale de stat, bugetele fondurilor speciale i bugetele locale - organizarea activitii de casierie-tezaur n ceea ce privete ncasarea numerarului, asigurarea cu numerar pentru efectuarea plilor precum i asigurarea securitii numerarului existent n casieria-tezaur. - organizeaz i urmrete derularea activitii privind vnzarea i rscumprarea certificatelor de trezorerie, asigurnd efectuarea la timp a tuturor operaiunilor de ncasri i pli; asigur preluarea, verificarea i centralizarea, potrivit normelor legale, a situaiilor financiare, ntocmite i prezentate de ctre contribuabili i efectueaz controlul respectrii termenelor de raportare; implementeaz aplicaiile informatice proiectate de Direcia general a tehnologiei informaiei i asigur organizarea i funcionarea sistemului informaional privind activitatea de administrarea veniturilor statului, trezorerie i contabilitatea public, inspecia fiscal, n vederea conducerii unitare i cu un randament sporit a activitii din toate sectoarele; asigur ntocmirea i transmiterea situaiilor n vederea publicrii pe portalul ANAF n condiiile legii, a contribuabililor care nregistreaz obligaii bugetare restante, la data publicrii; ntocmete i prezint periodic conducerii direciei generale a finanelor publice situaiile statistice, contabile i rapoartele de analiz, prevzute de actele normative; - asigur ntocmirea avizelor de garanie i transmiterea acestora n vederea nscrierii n Arhiva Electronic de Garanii Reale Mobiliare a creanelor fiscale pentru care s-au emis titluri executorii; - asigur realizarea indicatorilor de performan n conformitate cu sarcinile stabilite de DGFP; poate face propuneri cu privire la mbuntirea metodologiei de raportare a ndeplinete obiectivele strategice ce-i revin din Planul de performan al ANAF; particip i susine cu specialiti desfurarea unor activiti legate de derularea indicatorilor de performan i a instrumentelor de management specifice;

unor proiecte de dezvoltare instituional sau care implic cooperarea internaional, inclusiv

13

sub forma derulrii unor proiecte pilot la nivel teritorial, n baza sarcinilor aprobate de conducerea ANAF i MFP; particip la operaiunea de fiscalizare a aparatelor de marcat electronice fiscale instalate pe raza sa teritorial conform alin. (3) al art. 103 din Normele metodologice pentru aplicarea OUG nr.28/1999; primete, verific i elibereaz/nregistreaz autorizaiile de utilizator final/declaraiile pe propria rspundere n cazul operatorilor cu produse accizabile armonizate pentru care nu se datoreaz sau sunt scutite de acciz; - ndeplinete atribuii cu privire la organizarea evidenei documentelor administrative de nsoire ntocmite n cazul deplasrii produselor accizabile, n regim suspensiv, pe teritoriul naional; - colaboreaz cu autoritile administraiei publice locale, cu alte instituii publice, precum i cu persoane juridice i fizice i alte entiti, n condiiile legii; - face propuneri de mbuntire a sistemelor informatice existente aflate n exploatare; - asigur acordarea asistenei contribuabililor prin mijloace specifice, astfel: asistena direct, la sediul instituiei; asistena telefonic i rspunsuri n scris sau prin e-mail la ntrebrile formulate de ctre contribuabili; asigur soluionarea, respectiv transmiterea spre soluionare, dupa caz, conform legislaiei n domeniul acordrii asistenei contribuabililor, a ntrebrilor privind problematica fiscal primite prin scrisori sau e-mail de la contribuabili, precum i de la instituii publice; aplic planurile de aciune pentru implementarea obiectivelor strategice privind activitatea de ndrumare i asisten a contribuabililor; - asigur constituirea fondului de stimulare conform legislaiei n domeniu; - asigur repartizarea fondului de simulare, conform legislaiei n vigoare; - asigur pstrarea secretului fiscal i a confidenialitii documentelor i informaiilor gestionate, n condiiile legii.

2.2 Competenele administrative

compartimentelor

care

emit

acte

14

Compartimentul care emite acte administrative este Serviciul (Biroul) registru contribuabili declaraii fiscale i bilanuri persoane fizice i juridice. Aceste serviciu funcioneaz in cadrul Activitii de administrare a veniturilor statului i are urmtoarele atribuii: monitorizeaz aplicarea legislaiei cu privire la nregistrarea fiscal, de ctre compartimentele subordonate; gestioneaz evidena persoanelor fizice i juridice la nivelul oraului; actualizeaz periodic bazele de date privind evidena persoanelor fizice i juridice pe baza datelor primite i a procedurilor privind gestionarea Registrului contribuabilului; rspunde de emiterea deciziilor de impunere pentru toi contribuabilii; comunic, conform legii, n termen deciziile de impunere a contribuabililor; ntreprinde msuri pentru clarificarea datelor de identificare a persoanelor fizice i juridice; administreaz mpreun cu Serviciul (Biroul) tehnologia informaiei, registrul contribuabilului; analizeaz i ndrum activitatea desfaurat de compartimentele subordonate, cu privire la activitatea de nregistrare fiscal i de gestionare i administrare a Registrului Contribuabililor; face propuneri privind regimul ntocmirii i depunerii declaraiilor de nregsitrare fiscal, a modelului, coninutului i instruciunilor de completare a acestora, precum i activitile de primire a lor; informeaz periodic organele ierarhice n legtur cu activitatea desfurat de compartimentele subordonate; transmite compartimentelor subordonate, corespondena primit n ceea ce privete contribuabilii nou nfiinai i totodat documentaia privind modificrile intervenie n datele acestora; organizeaz aciuni de instruire a personalului din compartimentele subordonate pe probleme ce privesc nregistrarea fiscal, ntocmirea i depunerea declaraiilor fiscale, gestionarea dosarelor fiscale, registrul contribuabilului; colaboreaz cu structurile cu atribuii de control din cadrul direciei generale pentru depistarea i nregistrarea fiscal a contribuabililor care nu i-au ndeplinit aceast obligaie prevzut de lege;

15

-

furnizeaz informaii celorlalte structuri din cadrul direciei generale, elaboreaz raportri ctre organul ierarhic; primete, nregistreaz i proceseaz declaraiile de venit, declaraiile rectificative, declaraiile informative, fiele fiscale, precum i alte declaraii/formulare prevzute de legislaia n vigoare;

-

efectueaz verificarea de coeren a datelor declarate de contribuabili cu cele existente n evidena fiscal; ntiineaz contribuabilii ale cror declaraii conin erori, precum i pe cei care nu au depus declaraii; efectueaz impuneri din oficiu, potrivit legii; aplic sanciunile contravenionale privind nerespectarea regimului depunerii declaraiilor fiscale i ntocmete procesele verbale de constatare a contraveniei; urmrete i asigur preluarea n baza de date a informaiilor din declaraii fiscale; gestioneaz documentele referitoare la impunerea fiecarui contribuabil, grupate ntr-un dosar fiscal unic i asigur respectarea reglementrilor legale privind accesul la acesta;

-

transmite altor compartimente i organe fiscale actele administrative/documentele emise n procesul de administrare privind instituirea debitelor; nregistreaz contractele referitoare la cedarea folosinei bunurilor, emite deciziile de pli anticipate aferente acestora; ntreprinde msuri pentru creterea gradului de conformare voluntar a contribuabililor; primete solicitri i face propuneri privind acordarea regimului de declarare derogatoriu; primete i centralizeaz situaiile financiare ale contribuabililor i verific respectarea termenelor de raportare; realizeaz activitatea de analiz i soluionare a cererilor privind taxa de poluare pentru autovehicule, potrivit prevederilor legale; asigur pstrarea secretului fiscal i a confidenialitii documentelor i informaiilor gestionate, n condiiile legii; elibereaz, n condiiile legii, Certificatul privind atestarea plii TVA, n cazul achiziiilor intracomunitare de mijloace de transport noi i Certificatul, n cazul achiziiilor intracomunitare de mijloace de transport care nu sunt noi, pentru care nu se datoreaz TVA n Romania; 16

-

realizeaz activitatea de actualizare, din oficiu, a vectorului fiscal referitor la TVA, n condiiile prevzute de lege; ndeplinete orice alte sarcini prevzute de lege sau dispuse de conducere, n legtur cu domeniul de activitate.

Aa cum reiese din atributiile Serviciul (Biroul) registru contribuabili declaraii fiscale i bilanuri persoane fizice i juridice, printre altele acesta rspunde de emiterea deciziilor de impunere pentru toi contribuabilii, comunic, conform legii, n termen deciziile de impunere a contribuabililor, precum i realizeaz activitatea de analiz i soluionare a cererilor privind taxa de poluare pentru autovehicule, potrivit prevederilor legale. Avnd n vedere aceste aspecte, n continuare, m voi referi la soluinarea cererilor privind taxa de poluare pentru autovehicule i de emiterea deciziei de calcul.

2.3 Condiiile de form i procedura emiterii deciziilor de calcul a taxei de poluareActele de drept administrativ mbrac de regul forma scris, cu precizarea c ntotdeauna actele normative trebuie s ndeplineasc aceast form, deoarece ele sunt supuse aducerii la cunotina public prin publicitate. Un astfel de act administrativ este decizia de calcul al taxei de poluare pentru autovehicule. Decizia de calcul al taxei de poluare, conine: n antet, denumirea emitentului: - Administraia fiscal care a emis actul; - numr de nregistrare i data; denumirea actului Decizia de calcul a taxei de poluare a autovehiculelor; n coninut: - denumirea contribuabilului; - cod de identificare fiscal CNP/CUI i domiciliul fiscal; - actul normativ n baza cruia s-a emis OUG nr.50/2008 pentru instituirea taxei de poluare pentru autovehicule, cu modificrile i completrile ulterioare; - elementele ce intr n calculul taxei i suma de plat; - termenul de contestare 30 de zile de la data comunicrii; - organul fiscal competent cu soluionarea contestaiei Serviciul contestaii din cadrul DGFP Satu Mare;

17

n ncheiere: persoanele care au ntocmit, avizat i aprobat respectiv inspector, ef Avnd n vedere elementele enumerate mai sus, consider c decizia de calcul a taxei

serviciu i ef Administraie fiscal. de poluare ndeplinete condiiile de form ale unui act administrativ. Procedura emiterii deciziei de calcul a taxei de poluare const n urmtorii pai: 1. Se ntocmete Cerere calculaie taxa de poluare care cuprinde nume, prenume solicitant, CNP, adresa, solicitarea expres i documente anexate, respectiv cartea de identitate a autovehiculului (de la RAR), carte de identitate (buletin), declaraia pe propria rspundere, cartea de identitate a mainii din strintate tradus n limba romn data i semntura. 2. Cererea se depune i se nregistreaz la Administraia fiscal competent. 3. n baza cererii depuse se ntocmete Referatul de calcul al taxei de poluare pentru autovehicule din care rezult suma de plat a taxei. 4. Se emite Decizia de calcul a taxei de poluare cu elementele prezentate anterior. n ceea ce privete procedura anterioar, dup ntocmirea deciziei de ctre inspector, se prezint pentru avizare conform la eful de serviciu, iar dac ne referim la procedura posterioar ntocmirii actului administrativ, decizia de calcul se aprob de eful Administraiei fiscale i se comunic solicitantului.

2.4 Contestarea deciziilor de calcul a taxei de poluare1. Decizia poate fi contestat n termen de 30 de zile de la data comunicrii, sub sanciunea decderii, potrivit art.207 alin (1) din Ordonana Guvernului nr.92/2003 privind Codul de procedur fiscal, republicat, cu modificrile i completrile ulterioare, la organul fiscal competent, potrivit art.209 alin (1) din acelai act normativ, care este Serviciul contestaii din cadrul DGFP Satu Mare 2. Decizia emis de DGFP Satu Mare poate fi atacat la instana judectoreasc de contencios administrativ competent, respectiv Tribunalul Satu Mare, n termen de 6 luni de la comunicare n conformitate cu prevederile art. 8 alin (1) coroborat cu art. 11 alin (1) din Legea 554/2004 a contenciosului administrativ. n situaia n care prin decizia emis, DGFP Satu Mare admite restituirea taxei de poluare, atunci nu este necesar s utilizm de cile de atac. 3. Sentina civil a Seciei comerciale i contencios administrativ din cadrul Tribunalului Satu Mare poate fi atacat cu recurs n 15 zile de la comunicare la 18

instana superioar de contencios respectiv Curtea de Apel Oradea, Secia Comercial de Contencios Administrativ i Fiscal, dac nu se dispune restituirea taxei de poluare sau poate rmne definitiv dac nu este promovat recurs de ctre prtele DGFP Satu Mare i Administraia Fondului pentru Mediu Bucureti. 4. Secia Comercial de Contencios Administrativ i Fiscal din cadrul Curii de Apel Oradea emite o decizie irevocabil. Pentru a ne forma o imagine mai clar privind evoluia deciziilor de calcul a taxei, precum i al contestaiilor depuse att la Serviciul contestaii din cadrul DGFP Satu Mare, ct i al contestaiilor depuse n instana de contencios administrativ, prezentm mai jos evoluia acestora n perioada ianuarie 2008 - martie 2011. Anul 2008 Tr Tr Tr 2009 Tr Tr Tr 2010 Tr Tr Tr 2011 Tr I II III IV Tr I II III IV Tr I II III IV Tr I 250 262 243 269 240 270 255 220 110 125 131 115 106 10 36 42 28 41 6 72 8 53 28 79 41 74 26 61 48 36 76 28 127

decizii de calcul tax contestaii 4 depuse DGFP contestaii depuse instan

300 250 200 150 100 50 0Tr I Tr II Tr I II Tr 20 IV 09 Tr I Tr II Tr III Tr 20 I V 10 Tr I Tr II Tr I II T 20 r I V 11 Tr I 20 88

decizii de calcul taxa contestatii depuse DGFP contestatii depuse instanta

Dac analizm datele de mai sus se observ c numrul deciziilor de calcul tax de poluare se menine la un nivel ridicat i oarecum fluctuant, n perioada ianuarie 2008 - mai 2009, dup care, datorit apariiei efectelor crizei financiare, numrul autovehiculelor

19

introduse n ar scade, scznd i numrul deciziilor de calcul tax de poluare.n anul 2010 se observ o oarecare revigorare a economiei i implicit o cretere a numrului de decizii, ca spre sfritul anului 2010, nceputul anului 2011 din nou s scad. n ceea ce privete evoluia contestaiilor la Decizia de calcul a taxei de poluare, depuse la Serviciul contestaii din cadrul DGFP Satu Mare, se observ c numrul acestora crete continuu pn la nceputul anului 2010, datorit nemulumirii pltitorilor de tax, care afl ulterior achitrii acesteia, c perceperea taxei contravine legislaiei europene, deci este perceput de Statul roman nelegal. Continund analiza observm c n perioada 2010-2011 numrul contestaiilor depuse scade, deoarece i numrul deciziilor de calcul scade n aceast perioad. n ceea ce privete numrul contestaiilor depuse la instanele de contencios administrativ competente, se observ ca doar ncepnd cu trimestrul II 2009 se depun primele contestaii, cauza fiind rspunsurile ntrziate primite de la serviciul contestaii din cadrul DGFP Satu Mare. Evoluia numrului acestora este de cretere continu pn la sfritul perioadei analizate. n concluzie, putem spune c pe msur ce informaiile privind neegalitatea perceperii acestei taxe a ajuns la publicul larg, precum i a faptului c primele contestaii au fost soluionate favorabil, dispunndu-se restituirea acesteia, s-au depus tot mai multe contestaii, aa cum rezult i din grafic.

CAPITOLUL III3. CONTENCIOSUL ADMINISTRATIV ROMN

20

3.1 Aspecte generale privind contenciosul administrativ romn i comunitarRaporturile dintre autoritile centrale i teritoriale impune exercitarea unor forme ale controlului administrativ adecvate, menite s asigure funcionalitatea administraiei publice n limitele legii. Astfel, considerm c n raport cu modul de organizare a administraiei publice locale, fiecrui principiu ar trebui s i se asocieze o anumit form de control administrativ, astfel nct s se asigure o strns legtur ntre trsturile regimului administrativ i tipul controlului exercitat. Organizarea administraiei publice, pe baza principiilor autonomiei locale, deconcentrrii i descentralizrii determin adaptarea i corelarea controlului administrativ cu particularitile impuse la un moment dat de regimul administrativ aplicabil. Pe msur ce descentralizarea i deconcentrarea se extinde, culminnd cu statuarea principiului autonomiei publice locale, ca principiu fundamental al organizrii i funcionrii administraiei publice locale, noiunea tutelei administrative se pierde treptat astfel i posibilitile de control al organelor centrale asupra colectivitilor teritoriale i reduc amploarea i importana. Astfel, tutela administrativ ar putea fi nlocuit prin controlul jurisdicional, care se limiteaz la verificarea actelor, fr a se statua asupra oportunitii acestora. Doctrina definete contenciosul administrativ ca lupta persoanelor fizice sau juridice pentru aprarea drepturilor lor n raport cu autoritile publice. Contencios contestat litigios i care provine la rndul su din verbul latin contendere ce nseamn a lupta. Exprim conflictul de interese, contradictorialitatea intereselor. Totalitatea litigiilor juridice n care se afl administraia public cu cei administrai, indiferent de natura juridic a acestora de drept comun sau de drept public. Desemneaz ansamblul litigiilor juridice n care organele administraiei publice folosesc regimul juridic administrativ. Tribunalelor i curilor de apel le revine competena de a rezolva procesele i cererile n materie de contencios administrativ. Instanele judectoreti crora li se confer competena judecrii acestor litigii juridice sunt denumite instane de contencios administrativ. Noiunea contenciosului administrativ are un sens material normal organic. Litigiile juridice ce trebuie rezolvate i n sens organic instanele judectoreti crora le revin competena rezolvrii acestor litigii. Tot ntr-un sens restrictiv apare noiunea contenciosului administrativ i atunci cnd se refer la procedura folosit pentru rezolvarea litigiilor dintre administraie i administrai.

21

Sensul material al noiunii care ne arat natura juridic a litigiilor care apar n activitatea de organizare a executrii legii atunci subiectele active folosesc competenele lor n acest domeniu aplicnd regimul juridic administrativ. Sensul organic al noiunii contenciosului administrativ preocupndu-ne de natura organelor de jurisdicie crora le revine competena rezolvrii litigiilor juridice la care ne-am referit mai sus. Dou principale modaliti de soluionare a litigiilor juridice care se ivesc n activitatea de organizare a executrii legii: 1. modalitate a construciei unui sistem de tribunale administrative care alctuiesc justiia administrativ i care funcioneaz paralel cu tribunalele care alctuiesc justiia judiciar. 2. modalitatea atribuirii rezolvrii acestor litigii instanelor judectoreti care alctuiesc sistemul justiiei judiciare. Controlul exercitat pe calea aciunii directe prin instanele judectoreti speciale sau specializate sau prin cele ordinare, cale controlului judectoresc pe calea excepiei de ilegalitate care reprezint o modalitate de control deosebit de important, de asigurare a funcionrii principiului legalitii administraiei publice n statul de drept. Apare sub influena sistemului francez, prin nfiinarea n 1864, a Consiliului de Stat n cadrul puterii executive, are i atribuii de soluionare a litigiilor juridice dintre organele administraiei publice i cei administrai. n 1866, acest consiliu este desfiinat, atribuiile de contencios administrativ trec, treptat, n competena instanelor judectoreti, mai nti sub forma unui control indirect. Apoi, contenciosul administrativ se extinde prin conferirea, prin legile succesive de organizare a naltei Curi de Casaiuni i Justiie din 1905, 1910 i 1912, unor atribuii de exercitare a controlului judectoresc pe calea aciunii directe mpotriva actelor administrative ilegale. n 1990 este emis legea 29 cu privire la contenciosul administrativ, lege care este ntregit, conform prevederilor pe care le cuprinde, cu dispoziiile altor legi referitoare la controlul judectoresc asupra legalitii actelor administrative. Legea 29/1990 nu ddea o reglementare satisfctoare constituirii unui contencios administrativ unitar i compact aa cum a existat nainte de 1948 n baza dispoziiilor Constituiei din 1923 i a legii organice din 1925. Dup ultima modificare, conform art. 2 alin. 1 lit. f din legea nr. 554/2004 privind contenciosul administrativ, l definete ca acea activitate de soluionarea de ctre instanele de contencios administrativ competenta potrivit legii organice a litigiilor n care cel puin 22

una dintre pri este o autoritate public, iar conflictul s-a nscut fie din emiterea sau ncheierea dup caz, a unui act administrativ, n sensul prezentei legi fie din nesoluionarea n termenul legal ori din refuzul nejustificat de a rezolva o cerere referitoare la un drept sau la un interes legitim. Curtea Constituional din considerente didactice i doctrinare a definit contenciosul administrativ ca ansamblul de reguli ale exercitrii, de ctre persoanele vtmate a unei aciuni directe, n faa instanelor judectoreti competente, mpotriva unui act administrativ apreciat a fi ilegal sau, dup caz, mpotriva refuzului unei autoriti publice de a soluiona o cerere n termenul prevzut de lege. Importana acestui tip de control a fost subliniat i de Constituie n art. 48 alin. 1 care l reglementeaz n felul urmtor: persoana vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public, printr-un act administrativ sau prin nesoluionarea n termen legal a unei cereri, este ndreptit s obin recunoaterea dreptului pretins, anularea actului i repararea pagubei. Pentru a asigura conformitatea activitii organelor administraiei publice cu exigenele stabilite de forurile politice, este nevoie de instruirea unui vast i complex control asupra acestei activiti. Natura diferitelor forme de control difer de particularitile subordonrii. n cele ce urmeaz vom face o trecere n revist a cilor de acces la controlul legalitii n dreptul comunitar. Comunitatea de drept este descrierea unei ordini juridice care pune limite aciunii instituiilor ce funcioneaz pe baza sa. Faptul c aceste limite au ajuns s constate n principal n stabilirea de garanii jurisdicionale individuale, ine n egal msur de un efect de sistem preocuparea de a transforma persoanele particulare n ageni de efectivitii dreptului comunitar i de elementele de context favorabil > societilor europene. Acest drept cu protecie jurisdicional efectiv se exercit att fa de instituiile comunitare, ct i fa de organele naionale, dat fiind c, n cadrul aciunii lor, acestea sunt susceptibile de a comite o nclcare a drepturilor provenite din dreptul comunitar. Calea de acces prin excelen a respectrii legalitii de ctre Administraia comunitar este calea aciunii n anulare, care mprumut n mare msur din structura aciunii n constatarea abuzului de putere. Articolul 211 din tratat prevede posibilitatea pentru orice parte de a contesta, ntr-un litigiu privind aplicarea unei decizii care o privete, legalitatea actului normativ pe baza cruia a fost adoptat aceast decizie. Astfel, faptul c o instituie este obligat, n virtutea principiului legalitii i a prezumiei de valabilitate de care beneficiaz actele comunitare, s adopte un anumit comportament nu ar putea s constituie un

23

impediment n calea dreptului unei pri de a reclama, n continuu, pe care excepiei inaplicabilitatea acestor acte n litigiul care o privete. Potrivit articolului 241 din Tratatul CE, este recunoscut faptul c orice reclamant are posibilitatea de apune sub semnul ntrebrii legalitatea actelor comunitare n faa instanelor naionale i de a o ncuraja pe aceasta s sesizeze instana comunitar printr-o cerere de hotrre preliminar. n astfel de cazuri, Curtea consider c nu exist limite pentru competena sa n ceea ce privete cauzele crora ar putea fi contestat validitatea acestor acte; este necesar, n acest sens, s se aplice sistemul de control al legalitii elaborat n cadrul aciunii n anulare. Formularea chestiunii controlului legalitii n termeni de acces la instan are drept efect prelungirea limitelor sale. Dreptul de acces creeaz ateptri pe care Curtea de Justiie, date fiind constrngerile impuse sistemului cruia i aparine, nu este ntotdeauna n msur s le ndeplineasc. Exist limite care in de condiiile de admisibilitate la care sunt supuse aciunile persoanelor particulare i cererile de hotrre preliminar. tim c acestea sunt deosebit de stricte n cazul aciunii n anulare, n ciuda flexibilizrii aduse n domeniul procedurilor de concuren. Mai sunt i altele, care rezult din voina constituantului de a limita competena Curii n domeniile considerate sensibile ale dreptului comunitar i ale dreptului Uniunii. Tratatul se limiteaz la a prevedea c judectorul constat nendeplinirea obligaiilor ce i revin statului prin aderarea la tratat i nsoete aceast constatare de o obligaie de a se trage consecinele pe plan intern. n nici un caz, el > (CJEC, 16.12.1960) Prin urmare, controlul legalitii comunitare a actelor statale s-a putut dezvolta sub influena unei duble evoluii. n primul rnd, Curtea de Justiie a acionat pentru ca, n cadrul acestor dou ci de drept, s fie posibil un adevrat control de compatibilitatea actelor naionale cu dreptul comunitar. Drept mrturie, n special n contextul unei aciuni n constatarea nendeplinirii obligaiilor, st posibilitatea de a ordona msuri provizorii cu privire la msurile naionale n cauz. Sesizat fiind cu cereri de hotrri preliminare, Curtea s-a deprins s ofere interpretri att de precise ale dreptului comunitar, nct nu lsa nici o ndoial asupra compatibilitii reglementrilor naionale cu dreptul comunitar. n al doilea rnd, legiuitorul comunitar i Curtea au favorizat introducerea a unor sisteme descentralizate de control al legalitii actelor de stat. Interpretnd articolul 6 din Directiva 76/2007 privind egalitatea de tratament ntre brbai i femei, care le cere statelor membre s introduc n 24

ordinea lor juridic intern garanii jurisdicionale, Curtea a ridicat dreptul la o protecie jurisdicional efectiv la rangul de principiu general de drept (CJCE, 15.05.1986). Acest principiu oblig statele membre s pun n aplicare, n numeroase sectoare, ci de a controla msurile naionale contrare dreptului comunitar (CJCE, 13.03.2007)m, ceea ce duce la o profund readaptare a cilor de drept naionale. Exerciiul jurisdicional al legalitii actelor comunitare trebuie s in cont de diverse constrngeri, printre care aceea de a asigura o protecie efectiv a intereselor n cauz, aceea de a nu pune n exces piedici aciunii Comunitii, de a menine utilitatea i legitimitatea organului de control. Principiul este acela c instituiile comunitare au o putere discreionar, fie pentru c ndeplinirea misiunii lor include aprecieri economice sau tehnice complexe, fie pentru c acesta corespunde responsabilitilor politice ncredinate acestora prin tratat. Rezult c, n principiu, judectorul exercit un control restrns al legalitii. Examinarea actelor comunitare vizeaz respectarea regulilor de form i de procedur, exactitatea material a faptelor reinute pentru realizarea opiunii contestate, lipsa unei erori vdite de apreciere n fapte sau lipsa abuzului de putere. ntinderea controlului este, din principiu, limitat, ns mijloacele de control nu sunt i ele, n mod necesar, limitate. Instana comunitar se preocup s-i extind controlul asupra noilor mijloace: este vorba de recurgerea la principiile generale. Totui, nmulirea instrumentelor de control realizat prin recurgerea la principiile generale de drept este atenuat de faptul c instituia Curii de Justiie, prin rezerva pe care o arat n controlul respectrii lor, i impune n acelai timp o autolimitare a ntinderii lor.(D.Ritleng) Controlul care, n principiu, este restrns, n realitate se deplaseaz: el va viza n principal respectarea drepturilor aprrii i a obligaiei de motivare. Controlul este extins n ceea ce privete procedura, dar n limita imperativului de eficien a aciunii administrative a Comunitii. Cnd este vorba despre acte de stat, putem vorbi de un control de compatibilitate. Incompatibilitatea unui act naional cu legalitatea comunitar poate reiei din simpla comparare a unei situaii sau a actului naional n cauz cu dispoziiile comunitare relevante. Judectorul verific, de asemenea, dac marja de apreciere lsat la latitudinea autoritii naionale nu a fost depit. n mod similar, la cererea de hotrre preliminar, instana se preocup s verifice dac reglementarea naional adoptat n vederea aplicrii dreptului comunitar nu este vdit disproporional, n ipoteza n care acord o putere discreional statelor membre. Instanele naionale trebuie s respecte aceeai msur n control. 25

n puine cazuri, dimpotriv, Curtea cere ca factorii interesai s poat beneficia de un control de oportunitate a msurii propuse nainte ca decizia final s fie adoptat de ctre Administraie: este cazul n materie de expulzare a cetenilor statelor membre (CJCE, 29.04.2004). Ce se ntmpl cnd autoritatea naional acioneaz n cadrul unor puteri rezervate, ntr-un context care se opune4 oricrei intervenii comunitare? Ex: n materie de protecie social, de fiscalitate direct sau de educaie. n toate aceste cazuri, argumentele pentru control sunt aceleiai: recunoaterea, n principiu, a unei competene rezervate statelor membre nu mpiedic posibilitatea ca exercitarea acestei competene s fie subordonat respectrii dispoziiilor fundamentale ale tratatului. Ca atare, ncadrarea const n principal n ceea ce unii numesc >. Aceste sisteme pot fi reduse la un set de obligaii de ordin procedural, cum ar fi acelea de a lua n considerare interesele particulare ale persoanelor ce se deplaseaz n interiorul Uniunii, de a extinde cadrul de referin la situaiile transnaionale i de a oferi celor interesai un sistem de recurs accesibil, transparent i imparial (CJCE, 16.05.2006). Aceste dispozitive anun o nou form de justiie administrativ. Nu mai este vorba pur i simplu de a pune n contrast, pe de o parte, inteniile de bun-credin, argumentele de competen i imperativele de eficien, iar, pe de alt parte, preocuparea pentru protecia drepturilor i a autonomiei individuale. Este vorba despre combaterea reflexelor care reduc cadrul aciunii administrative la date exclusiv interne sau la interese naionale organizate. Legalitatea comunitar nu necesit doar o adaptare a Comunitii la cerinele statelor de drept europene; ea implic o rennoire a metodelor administrative de aa natur, nct le oblig pe acestea s-i revizuiasc preferinele nrdcinate n mentalitile i regulile Administraiei, s-i > luarea de decizie pentru a o introduce ntr-un context transnaional, s-i integreze n procesul de decizie interesele provenind de la sau stabilite n alte state membre. Ea impune ateniei administraiilor naionale interese ignorate sau defectuos reprezentate n cadrele lor obinuite de referin.

3.2 Caracteristicile contenciosului administrativ 3.2.1 Importana activitii de control a autoritii administrative

26

Activitatea de organizare a executrii legii pn la realizarea concret a acesteia necesit controlul conformitii cu legea. Posibilitatea acestor persoane s se poat plnge judectorului n cazurile n care li se ncalc drepturile prevzute de lege sau li se refuz realizarea acestor drepturi n cadrul activitii de organizare a executrii legii. Aspectul obiectiv al acestui control i anume asigurarea desfurrii activitii sistemului administrativ i a celorlalte cosisteme care particip la organizarea legii n conformitate cu legea. n baza de referin a acestei forme de control intr toate componentele activitii de organizare a executrii legii care implic oamenii folosii, mijloacele materiale i financiare i competena conferit de lege pentru realizarea acestei activiti. Are ca obiect numai rezolvarea litigiilor care se ivesc n legtur cu organizarea executrii legii i care formeaz ceea ce se numete contenciosul administrativ. Verific dac obiectul controlului satisface sau nu exigenele impuse n baza referin a controlului cu privire la acest obiect. Dubl condiie pentru autorul contractului care este judectorul cauzei, a cunoaterii temeinice a coninutului bazei de referin a controlului i anume particularitile organizrii executrii legii i exigenele juridice pe care le presupune aceast activitate. Judectorul cauzei s fie independent fa de subiectele n litigiu, astfel acest judector trebuie s se bucure de independen fa de autoritatea administrativ care a organizat executarea legii i care este contestat de cel vtmat n drepturile sale ct i fa de cel care contest modul n care a fost organizat executarea legii. Activitatea organelor administraiei publice este supus, nainte de toate, controlului organelor puterii legiuitoare. Administraia public realizeaz ea nsi o vast activitate de control asupra felului n care sunt ndeplinite sarcinile ce revin diferitelor organe ale administraiei publice. Baza de referin a controlului poate cuprinde obiectivele pe care trebuie s le realizeze diferitele organe ale administraiei publice, avnd un anumit criteriu de apreciere. Se cuprind apoi elementele privitoare la mijloacele folosite pentru atingerea obiectivelor propuse. Se cuprind elementele care se raporteaz la procedeele folosite pentru realizarea obiectivelor propuse. Pot intra elementele care privesc calitatea activitii cu care este nsrcinat organul administraiei publice supus controlului.

27

ntregul arsenal de mijloace umane, materiale, financiare, precum i mijloace i proiectele folosite de organele administraiei publice pot face obiect al controlului. Operaiunile de control administrativ urmresc s stabileasc conformitatea obiectivului controlat cu elemente cuprinse n baza de referin. Exist o activitate de control prin care se autoregleaz aciunile organelor competente ale sistemului ct i structurile interioare ale acestor organe. Activitatea de autoreglare prin control se realizeaz prin controlul intern exercitat n cadrul fiecrui organ al administraiei publice, prin controlul ierarhic exercitat de autoritile administrative ierarhic superioare, prin controlul de tutel administrativ i prin controlul jurisdiciilor administrative. Este realizat ca o component a activitii de conducere a organelor administraiei publice de ctre organele colegiale sau unipersonale care au competena conducerii n cadrul fiecrui organ a administraiei publice, ca unitate component a sistemului organelor administraiei publice. Se realizeaz pe titularii funciilor superior ierarhice asupra subordonailor lor. Este permanent i cuprinde ntreaga activitate i toate componentele organelor administraiei publice. Se declaneaz din oficiu, dar poate fi pornit i la sesizarea oricui sau a celor interesai. Declanarea acestui tip de control administrativ printr-o sesizare sau reclamaie poart denumirea de recurs graios. Recursul graios poate s se refere la orice reper din baza de referin a controlului, deci att legalitatea ct i la oportunitatea activitii organului respectiv. Autorul controlului este un organ ierarhic superior celui fa de care se exercit controlul. Reprezint o parte esenial a activitii de conducere n administraia public i se exercit n cadrul raporturilor de subordonare care exist n interiorul diferitelor organe ale administraiei publice ct i n cadrul subsistemelor ale sistemului organelor administraiei publice. Pentru exercitarea controlului ierarhic nu sunt dispoziii exprese ale legii. Textele de lege sunt necesare atunci cnd se dorete o limitare a atribuiilor de control. Controlul ierarhic poate fi declanat pe baza unei sesizri sau a unei reclamaii, pe calea recursului ierarhic, pe care o face o persoan interesat mpotriva unui act administrativ. Controlul ierarhic se execut ns, n cea mai mare parte, din oficiu. Are ca scop descoperirea unor erori sau abuzuri i constatarea calitii activitii desfurate de organele subordonate. Obiectul controlului ierarhic poate cuprinde toate elementele pe care le 28

presupune activitatea organelor administraiei publice. Se poate referi la mijloace umane, materiale i financiare ale organelor administraiei publice i la activitatea acestor organe. Cnd se realizeaz un control exhaustiv, controlul ierarhic poate s se desfoare la locul unde funcioneaz organele controlate. Controlul ierarhic privete operaiunile materiale, operaiunile administrative i prin actele juridice pe care le fac aceste organe. Controlul poate fi fcut la faa locului, poate fi realizat prin cercetarea lucrrilor respective, sau actelor juridice la locul unde i desfoar activitatea organul de control. Controlul ierarhic se poate desfura n timp, n mod continuu sau discontinuu. n cazul controlului continuu, activitatea organului subordonat este supus controlului organului superior de fiecare dat cnd aceast activitate se desfoar. Se realizeaz n cadrul ierarhiei interioare, n care funcionarii superiori ierarhic controleaz activitatea subordonailor lor. Privit din punct de vedere al momentului n care intervine activitatea de control, se poate observa c aceasta poate fi concomitent cu activitatea controlat, poate fi anterioar sau posterioar acesteia. Controlul ierarhic se poate realiza n mod inopinat, sau dup ntiinare prealabil a celui care urmeaz s fie controlat. Operaiunile de control ierarhic sunt cele mai complexe datorit faptului c ele cuprind ntreaga activitate a organelor administraiei publice. Autorii controlului trebuie s aib caliti profesionale care s le permit ndeplinirea misiunilor pe care le au. Activitatea de control ierarhic se poate realiza n mod individual sau pe echipe. Realizarea controlului de ctre un colectiv permite alctuirea echipei de control din cadre cu o pregtire adecvat activitii care urmeaz s fie controlat. Practica controlului colegial d mai multe garanii de obiectivitate. Controlul ierarhic se refer att la actele juridice pe care le fac organele subordonate sau funcionarii acestora, ct i la operaiunile materiale ale acestora. Urmrete conformitatea aciunii administrative n raport cu sarcinile care revin administraiei n cauz. Este un control de legalitate, dar i de oportunitate. Efectele controlului ierarhic sunt de natur s asigure eficiena aciunii administrative supuse controlului. Subiectul controlului poate impune refacerea actului sau a operaiunii materiale pe care le consider neconforme cu elementele bazei de referin, legalitatea i oportunitatea aciunii. n competena autorului controlului ierarhic poate s intre i dreptul de a anula

29

anumite acte juridice pe care le-au fcut funcionarii controlai. Subiectul controlului poate dispune ncetarea executrii unui act de ctre organele sau funcionarii controlai. Autorul controlului poate s ia msuri privind sancionarea disciplinar a celor care se fac vinovai de anumite nereguli, sau s sesizez autoritatea disciplinar n vederea aplicrii unor sanciuni disciplinare. Dac se constat c abaterea comis constituie o infraciune, autorul controlului are obligaia de a sesiza organele de urmrire penal. Autorul controlului ierarhic poate lua msuri prin care s fie modificat situaia juridic a agentului controlat, sau s fac propuneri organelor competente n acest domeniu. Va fi instituionalizat n msura n care diferite pri componente ale sistemului administraiei publice vor fi organizate i vor funciona n mod autonom. Baza de referin a controlului privete legalitatea unor acte juridice pe care le fac organele administraiei publice supuse controlului, expres menionate de lege. Controlul de tutel se poate exercita numai n cadrul unui termen care prezint importan pentru exercitarea aciunii n contencios administrativ. Se exercit prin organe care au atribuii jurisdicionale i care sunt incluse n sistemul organelor administraiei publice. Baza de referin a acestui control privete numai legalitatea unor acte administrative expres prevzute de lege. Rezultatul acestui control exprim n actele administrative de jurisdicie care pot face obiectul aciunilor n contencios administrative numai n anumite condiii.

3.2.2 Specificul normelor comunitare n jurisprudena administrativIrevocabilitatea directivelor comunitare. n privina tratatelor internaionale clasice, judectorul administrativ consider c efectul direct al unei convenii internaionale condiioneaz posibilitatea invocrii ei de ctre particulari: astfel, atunci cnd o prevedere din convenie nu are ca obiect crearea de drepturi pentru particulari, acetia nu o pot invoca niciodat, nici mpotriva msurilor cu caracter individual, nici mpotriva msurilor cu caracter general i impersonal. n ceea ce privete directivele comunitare pe care judectorul

30

administrativ le consider lipsite de efect direct, invocabilitatea lor poate interveni , n pofida acestei lipse, cu condiia ca reclamantul s invoce, fie printr-o aciune, fie printr-o excepie, incompatiblitatea dintre un act de reglementare i unul individual i obiectivele unei directive. Bineneles, directivele nu sunt invocabile dect mpotriva unor acte de reglementare sau legislative adoptate ulterior emiterii lor. Irevocabilitatea principiilor generale comunitare. Principiile generale ale dreptului comunitar pot fi invocate mpotriva actelor legislative sau de reglementare, firete, cu condiia ca situaia juridic pe care o judec judectorul naional s fie guvernat de dreptul comunitar. Aceste principii generale, dac este cazul, pot fi opuse chiar i dreptul comunitar derivat. Contestabilitatea actelor de drept comunitar derivat. Analiznd, pe cale de excepie, validitatea extern sau intern a unui act de drept comunitar derivat, judectorul naional compenseaz condiii stricte de admisibilitatea a aciunii n anulare de la art. 230 al.4 CE. Dintr-o jurispruden constant reiese faptul c judectorul administrativ naional nu face un control al conformitii prevederilor internaionale unele cu celelalte, n special, din cauza lipsei unei ierarhii a normelor de drept internaional, doar dac nu cumva o convenie nu conine ea nsi clauze exprese destinate prevenirii conflictelor cu alte tratate. ns acest principiu nu se aplic n ordinea juridic comunitar. Se tie c o persoan fizic sau juridic, n sensul art. 230 al.4 CE, care nu ntrunete condiiile introducerii unei aciuni n anulare n faa TPI al Comunitilor Europene, i pstreaz posibilitatea de a invoca ilegalitatea unui act de drept derivat n faa instanelor judectoreti naionale, n momentul aplicrii acestuia. ntro hotrre de principiu (FOTO- FROST, CJCE, 22.10.1987), Curtea a apreciat, n aceast privin, c instanele judectoreti naionale puteau s constate faptul c un act de drept derivat era valid, dar c n caz de ndoial n privina validitii actului litigios, aceste instane sunt inute s o sesizeze printr-o cerere de hotrre preliminar de apreciere a validitii.

3.3 Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios administrativ n RomniaExercitarea dreptului la aciune se realizeaz de persoane fizice sau juridice n condiiile admiterii aciunii celui vtmat ntr-un drept al su de o autoritate public. Caracteristicile generale ale contenciosului administrativ sunt:

31

- instanele de contencios administrativ sunt competente a se pronuna numai asupra legalitii actelor a cror anulare se cere. O aciune avnd ca obiect oportunitatea unui act emis de o autoritate public va fi respins ca inadmisibil; - obiectul aciunii n anulare l pot constitui numai actele administrative de autoritate, cu excluderea celor de gestiune a cror legalitate este verificat de instanele de drept comun; - caracterul contradictoriu ala soluionrii litigiului, din independena instanei n adoptarea soluiei, care odat consemnat n hotrre, se bucur de autoritate de lucru judecat; - instanele de contencios administrativ sunt instane de drept comun n soluionarea litigiilor de contencios administrativ; ceea ce nseamn c ori de cte ori legea nu dispune, competente s soluioneze aciunile de contencios sunt tribunalele; - contenciosul administrativ romn este un contencios de plin jurisdicie, ceea ce nseamn c instanele pot proceda fie la anularea actului, fie la obligarea administraiei s elibereze un anumit act, fie la plata unei despgubiri; - contenciosul administrativ romn are un caracter mixt, legea reglementnd att contenciosul subiectiv ct i contenciosul subiectiv. Condiiile de admisibilitate a aciunii n contencios administrativ sunt: caracterul individual al actului a crui anulare se cere, reclamantul s invoce vtmarea unui drept subiectiv, actul s nu constituie prin natura sa o excepie de la controlul judectoresc, ndeplinirea procedurii administrative prealabile i introducerea aciunii n termenul legal,actul atacat s fie ilegal. Calitatea reclamantului n aciunea de contencios administrativ este condiionat, n primul rnd, de capacitarea acestuia de a putea sta n justiie. Calitatea de persoan fizic sau juridic este necesar reclamantului pentru a putea folosi, n justiie, aciunea de contencios administrativ. Calitatea reclamantului n aciunea de contencios administrativ, persoana fizic sau juridic, este determinat de situarea sa ca administrat, ca particular, n raportul juridic n care se afl cu autoritatea administrativ. Aceast calitate a reclamantului deriv din particularitatea pe care o are actul administrativ de a fi executoriu din oficiu. Autoritatea administrativ neavnd nevoie s recurg la justiie pentru a obine titlu executor, cei administrai, subiecte n raporturile juridice cu administraia, beneficiaz de a se plnge judectorului printr-o aciune n contencios administrativ. Deci, n totalitatea lor, aceste subiecte de drept crora li se adreseaz actele administrative trebuie s beneficieze de aciunea n contencios administrativ. De aceea excepiile trebuie s fie extrem de restrnse, dac nu inexistente. 32

Remarcm, cu privire la persoanele fizice, c aceast calitate de reclamant o pot avea, n afar de particularii n raporturile lor cu autoritile administrative i funcionarii acestor autoriti, atunci cnd se aduce atingere drepturilor pe care le au prin acte administrative emise de autoritile administrative crora le aparin respectivii funcionari. n aceast situaie sunt, de pild, funcionarii atunci cnd se prezint la un concurs pentru ocuparea unui post n situaia n care lucreaz. Legea contenciosului administrativ condiioneaz folosirea aciunii n contencios administrativ de vtmarea drepturilor recunoscute de lege pe care o pretind persoanele fizice i juridice care se plng n justiie. Pentru a folosit aciunea n contencios administrativ, reclamantul trebuie s fie beneficiarul unui drept subiectiv pe care legea l recunoate i pe care autoritatea administrativ prt are obligaia s-l respecte i eventual, s-l realizeze n favoarea reclamantului. Pentru aciunea n contencios administrativ nu este suficient existena unui interes legitim, ci trebuie dovedit existena nclcrii unui drept subiectiv care aparine reclamantului i care s fie stabilit prin lege sau prin actele emise pe baz i n executarea legii. Reiese de aici c sursa dreptului nclcat trebuie s fie legea, sau actele emise pe baz i n executarea legii i nu contractul. De asemenea, aici este necesar ca administraiei publice i n general autoritilor administrative s le revin obligaia, n cadrul competenei pe care o au, s realizeze aceste drepturi sau s le respecte. Prin urmare, n acest punct se exprim corelaia dintre drepturile i obligaiile care se formeaz ntre autoritile administrative i cei administrai n cadrul raporturilor juridice. Cei administrai au dreptul s se plng n contencios administrativ n cazul n care drepturile lor nu sunt respectate de ctre autoritile administrative care au obligaia n aceast privin. n ceea ce privete felul drepturilor care pot face obiectul aciunii n contencios administrativ, din formularea legii c aciunea este deschis pentru orice fel de drept, condiia este numai ca dreptul s fie recunoscut de lege, de aceea, nu se poate alctui o list a drepturilor recunoscute de lege a cror nclcare ar constitui o vtmare a persoanelor fizice sau juridice pentru aciunea n contencios administrativ. Aceast list ar fi mereu n schimbare. Esenial este existena dreptului recunoscut de lege n favoarea reclamantului. n afara existenei dreptului recunoscut de lege, mai necesar ca aciunea s prezinte interes pentru reclamant, fr interes neexistnd aciunea n justiie. Astfel, dei dovedete existena unui drept nclcat de administraie, reclamantul nu poate folosi aciunea n justiie

33

pentru anularea unui act administrativ care a fost retras de administraie, sau i-a produs deja efectele juridice. Condiia vtmrii unui drept recunoscut delege, pe care am cercetat-o mai sus este strns legal de aceea prevzut de art. 1 al Legii contenciosului administrativ i anume ca aceast vtmare s rezulte dintr-un act administrativ, sau din refuzul nejustificat al unei autoriti administrative de a rezolva o cerere a reclamantului privitoare la un drept recunoscut de lege. n continuare, n aliniatul al doilea al art. 1 se mai precizeaz c este considerat refuz nejustificat de rezolvare a cererii referitoare la un drept recunoscut de lege i faptul de a nu rspunde petiionarului n termen de 30 de zile de la data nregistrrii cererii respective, dac prin lege nu se prevede un alt termen. De aceea vom constata c legea 554/2004 cuprinde numai parial contenciosul administrativ. Ocupndu-se numai de litigiile n care sunt implicate actele administrative nu i alte acte juridice, cum ar fi de exemplu contractele administrative i actele de gestiune. Noiunea actului administrativ, n concepia Legii contenciosului administrativ, are o sfer larg n sensul c reprezint acel act unilateral cu caracter individual sau normativ emis de o autoritate public, n regim de putere public, n vederea organizrii executrii legii sau a executrii n concret a legii, care d natere, modific sau stinge raporturi juridice; sunt asimilate actelor administrative, n sensul prezentei legi, i contractele ncheiate de autoritile publice care au ca obiect punerea n valoare a bunurilor proprietate public, executarea lucrrilor de interes public, prestarea serviciilor publice, achiziiile publice, prin legi speciale pot fi prevzute i alte categorii de contracte administrative supuse competenei instanelor de contencios administrativ. Aadar n noiunea actului administrativ vom constata existena a dou importante elemente i anume voina juridic cuprins n actul administrativ i autoritatea administrativ care este autorul acestei voine juridice i care organizeaz executarea legii i care poate deveni prt n litigiul care formeaz obiectul contenciosului administrativ. Condiia cerut de lege pentru a folosi aciunea n contencios administrativ poate fi ca vtmarea dreptului s se fac printr-o manifestare de voin juridic anume, care s vatme un drept recunoscut de lege, drept care aparine unei persoane fizice sau juridice. Deci, nu vor putea face obiectul aciunilor n contencios administrativ simple fapte materiale sau operaiunile administrative care nu produc, prin ele nsele, efecte juridice. Cu privire la operaiunile administrative, interesul distinciei fa de actele administrative este deosebit de important pentru c multe dintre acestea prezint aspecte care dau posibilitatea considerrii lor ca acte administrative. Astfel, aceste operaiuni se realizeaz 34

n cadrul procesului administrativ, pe baza i n executarea legii, i din aceast cauz produc anumite efecte juridice, dar nu prin ele nsele, ci prin efectul normelor juridice care le reglementeaz. Aa de pild, sunt avizele care se dau n legtur cu emiterea actelor administrative i la care ne vom referi ntr-un alt paragraf. Avizele au aparena unor acte juridice. Eventualele efecte juridice pe care le produc avizele respective se datoreaz normelor juridice care le reglementeaz i nu cuprinde o voin juridic proprie de natur a forma o situaie juridic nou. Dificultatea distinciei ntre operaiunea administrativ i actul administrativ provine i de la forma scris pe care o au i a invocrii competenei autorilor lor, a semnturilor i tampilelor, precum i a altor aspecte de form pe care le gsim i la actele administrative. Operaiunile administrative pot fi verificate sub aspectul legalitii numai n legtur cu actul administrativ care face obiectul aciunii n justiie. Ceea ce este necesar actului administrativ pentru a face obiectul aciunii n contencios administrativ, potrivit legii 554/2004, este vtmarea unor drepturi recunoscute de lege n favoarea persoanelor fizice sau juridice reclamante n aceste aciuni. Desigur c o astfel de condiie este satisfcut numai n cazul n care intervine un act administrativ individual, pentru c numai astfel de act poate vtma un drept care aparine unei persoane fizice sau juridice. n condiiile contenciosului administrativ, cum este cel prevzut de lege, care condiioneaz aciunea de vtmare a unui drept recunoscut de lege i care aparine persoanei fizice sau juridice reclamante, trebuie s fi intervenit o astfel de manifestare de voin juridic care s vatme dreptul persoanei respective. Dac aciunea ar fi condiionat de vtmarea unui interes personal i legitim, actul administrativ cu caracter normativ ar putea face obiectul unei asemenea aciuni. Dac actele administrative normative nu pot face obiectul unei aciuni n contencios administrativ, aceasta nu nseamn c aceste acte nu pot fi cenzurate, sub aspectul legalitii lor, n cadrul unei aciuni n contencios administrativ. Aceasta se va face ns n legtur cu legalitatea actului administrativ prin care s-a adus vtmarea unui drept care aparine persoanei fizice sau juridice reclamante n aciunea n care este sesizat instana de judecat. De asemenea, pentru ca actul administrativ s poat face obiectul aciunii n justiie trebuie s fie susceptibil de executare. Susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu privete intrarea n vigoare a actelor administrative. Intrarea n vigoare a actelor administrative relev i un alt aspect, anume acela al susceptibilitii lor de a produce efecte juridice. Ceea ce intereseaz, n legtur cu exercitarea aciunii n contencios administrativ, 35

este susceptibilitatea actului administrativ de a fi executoriu i aceasta se produce fa de cei administrai n momentul n care este opozabil acestora. Prin urmare, din momentul n care administraia a fcut cunoscut manifestarea sa de voin juridic prin care se vatm un drept recunoscut de lege unei persoane fizice sau juridice i actul a devenit susceptibil de executare, din acest moment actul respectiv poate face obiectul aciunii n contencios administrativ. Vtmarea drepturilor reclamantului poate s provin i din manifestarea negativ a voinei juridice a respectivelor subiecte de drept. Aceasta este reaua voin a celor care organizeaz executarea legii i care constituie, dup prerea noastr tot o manifestare din voin juridic care se structureaz n celelalte dou ipoteze ale existenei actului administrativ i anume refuzul nejustificat manifest sau tacit al unei pretenii juridice formulat n cererea reclamantului, sau nerezolvarea cererii n termenul stabilit de lege. Cele dou ipoteze sunt prevzute separat de actul administrativ n legea 554/2004, prnd a fi adugate acestuia, n fond refuzul nejustificat constituie tot un act administrativ. ntradevr, principiul legalitii n organizarea exercitrii legii i exercitarea competenei nseamn dreptul i obligaia, n acelai timp, autoritii administrativ de a intervenii manifestndu-i voina juridic i de a satisface, astfel, preteniile juridice ntemeiate pe valorificarea unor drepturi conferite diferitelor subiecte de drept, persoane fizice i juridice. Refuzul este un act administrativ, dup prerea noastr. Refuzul nejustificat fiind un act administrativ ilegal. Cu privire la refuzul manifest, nu ncape ndoial c suntem n faa unei veritabile decizii a administraiei publice prin care se poate respinge nejustificat pretenia juridic solicitantului. Mai dificil este situaia n care refuzul rezult din tcerea administraiei care nu rspunde solicitantului, sau n-o face ntr-un termen prevzut de lege. Aceast tcere echivaleaz cu decizia de respingere a preteniei juridice formulate de persoana fizic sau juridic. Tcerea n cazul n care administraia are obligaia s fac ceva n realizarea unui drept recunoscut de lege, se consider refuz nejustificat al unei pretenii juridice i deschide posibilitatea aciunii n contencios administrativ. Al treilea element de mare importan n definirea actului administrativ se refer la autorul acestuia. Problema autorului actului administrativ are o importan covritoare pentru stabilirea noiunii de contencios administrativ. Este o problem care poate s ngusteze sfera acestui contencios la sistemul puterii publice i mai mult al puterii executive, sau aa cum este firesc s-l extind la toate sistemele care cuprind instituii care au competena de a organiza

36

executarea legii, fie c aparin autoritii publice, fie c se situeaz n afara autoritilor publice, care realizeaz activitatea de interes public prevzut i reglementat de lege. Noiunea de autoritate public ca emitent al actului administrativ presupune orice organ de stat sau al unitilor administrativ-teritoriale care acioneaz, n regim de putere public, pentru satisfacerea unui interes legitim public; sunt asimilate autoritilor publice, n sensul prezentei legi, persoanele juridice de drept privat care, potrivit legii, au obinut statut de utilitate public sau sunt autorizate s presteze un serviciu public, n regim de putere public. Conform art.5 din legea nr.554/20042, nu pot fi atacate n contencios administrativ: a) actele administrative ale autoritilor publice care privesc raporturile acestora cu Parlamentul. Legea 554/2004 reglementeaz contenciosul administrativ ca drept comun n materia actelor administrative de autoritate. Categoria actelor administrative de gestiune intereseaz ns ca grup special de acte exceptate de la controlul judectoresc toate actele de gestiune svrite de stat n calitate de persoan juridic i pentru administrarea patrimoniului su. Nu exist nici o justificare pentru a scoate n afara contenciosului administrativ actele administrative ale Parlamentului. Pentru actele de gestiune fcute de stat este deschis aciunea de drept comun. b) actele de comandament cu caracter militar, nu pot face obiectul aciunii n contencios administrativ, ele reprezentnd acte fcute de organele militare n scopul asigurrii ordinii i disciplinei n unitile militare, a cadrelor militare din aceste uniti. Ori de cte ori autoritile militare acioneaz n organizarea executrii i executrii legii n raporturile cu persoanele fizice i juridice n vederea producerii de efecte juridice strine de necesitile operaiunilor militare, actele administrative emise n aceste cazuri dac vatm drepturile unor persoane fizice sau juridice, sunt susceptibile a fi contestate prin aciuni n contencios administrativ. c) nu pot fi atacate pe calea contenciosului administrativ actele administrative pentru modificarea sau desfiinarea crora se prevede, prin lege organic, o alt procedur judiciar. d) actele administrative emise pentru aplicarea regimului strii de rzboi, al strii de asediu sau al celei de urgen, cele care privesc aprarea i securitatea naional ori cele emise pentru restabilirea ordinii publice, precum i pentru nlturarea consecinelor calamitilor naturale, epidemiilor i epizootiilor pot fi atacate numai pentru exces de putere.

2

Art. 5 Legea nr.554/2004 privind contenciosul administrativ

37

3.3.1 Condiiile de admisibilitate ale aciunii n contencios obiectivn afara persoanelor juridice sau fizice crora li se recunosc dreptul de a introduce aciuni n justiie n vederea protejrii drepturilor lor subiective, legea 3 confer prefectului i Ageniei Naionale a funcionarului Public posibilitatea a introduce aciune n contencios administrativ. Dup cum am mai artat, controlul de legalitate al actelor administrative de autoritate se exercit att sub forma controlului administrativ ct i a controlului instanelor judectoreti, care la rndul lui se mparte n controlul instanelor judectoreti de contencios administrativ i n controlul instanelor judectoreti de drept comun. Controlul legalitii actelor administrative este determinat de cerinele principiului legalitii care guverneaz ntreaga activitate a serviciilor publice administrative, inclusiv aceea de a adopta sau emite acte administrative de autoritate, cu respectarea prevederilor legale. Constituia Romniei din anul 1991 revizuit n anul 2003 stabilete prin dispoziiile sale i forma de control a administraiei publice locale realizat n cadrul structural al administraiei publice. Aceast modalitatea de control rezult implicit din dispoziiile constituionale4, ultima tez, potrivit creia Guvernul exercit conducerea general a administraiei publice. n literatura de specialitate, forma de control nfptuit de ctre administraia public asupra ei nsi poart denumirea de control administrativ. Controlul administrativ al legalitii actelor administrative de autoritate se exercit la cerere sau din oficiu. n cazul n care controlul se exercit la cerere suntem n prezena unui recurs administrativ, iar dac acest control se exercit din oficiu, suntem n faa unui control administrativ care, la rndul lui poate fi intern, ierarhic sau extern de specialitate. Astfel, dup modul cum acioneaz controlul administrativ la nivelul sistemului de administraie public local este denumit fie intern, cnd se realizeaz de ctre persoane i compartimente, fie extern, cnd se exercit de ctre autoriti sau funcionari din afara autoritilor administrative publice locale. Controlul intern este controlul de legalitate pe care l exercit organul ori conductorul organului care adopt sau emite un act administrativ fie direct, fie solicitnd compartimentului3 4

art.122 alin.4 din Constituia Romniei i Legea nr.215/2001 art.101 alin. 1 din Constituia Romniei

38

juridic din cadrul autoritii administrative opinia sau altui compartiment din cadrul autoritii respective. Controlul ierarhic sau controlul extern este controlul exercitat din oficiu de ctre organele ierarhic superioare asupra activitii organelor n subordine. Controlul extern trebuie privit ca modalitate de control care se exercit asupra administraiei publice locale sub dublu aspect, i anume: al controlului administrativ exercitat de ctre Guvern, prin structurile sale din al controlului specializat exercitat asupra activitii administraiei publice locale, teritoriu, respectiv Prefectul, ca reprezentant al Guvernului pe plan local; n domeniile de activitate n care autoritile administraiei publice locale exercit competene depline i exclusive. Controlul administrativ specializat urmrete realizarea unui control de legalitate dat i a unui control de oportunitate. Cea mai relevant form a controlului prefectului o reprezint controlul legalitate asupra actelor administrative ale autoritilor administraiei publice locale. Astfel, controlul asupra actelor administrative adoptate sau emise de ctre autoritile publice locale este prima i cea mai important form a controlului administrativ exercitat asupra administraiei publice locale. El este cu att mai important cu ct vizeaz activitatea desfurat de autoritile locale n exercitarea atribuiilor legale cele-au fost conferite, pe linia rezolvrii problemelor de interes local. Deci, obiectul controlului l constituie actul administrativ, adic acea form principal a activitilor administraiei publice locale care const ntr-o manifestare unilateral i expres de voin de a da natere,a modifica sau a atinge drepturi i obligaii, n realizarea prerogativelor de putere public. Fiind prin excelen un control de legalitate i nu de oportunitate, exercitarea acestei forme a controlului administrativ vizeaz conformarea actelor administrative supuse controlului cu legile adoptate de Parlament, precum i cu alte acte normative care au o for juridic superioar. Dintre condiiile generale de legalitate pe care ar trebui s le ndeplineasc orice act administrativ supus controlului amintim necesitatea emiterii sau adoptrii actului administrativ n conformitate cu litera i spiritul Constituiei, a legilor i ordonanelor, n limitele competenei autoritii emitente, cu respectarea formei i a procedurii prevzute de lege.

39

Spre deosebire de controlul de oportunitate, care vizeaz exclusiv mijloacele ntrebuinate de administraie n realizarea scopului su, controlul de legalitate se rezum doar la atingerea acestui scop, adic finalizarea activitii administraiei, respectiv realizarea interesului public pe care l promoveaz i l satisface. Sub aspectul activitii desfurate de autoritile reprezentative ale colectivitilor locale, arbitrul de control al prefectului se exercit asupra aciunii administraiei publice, n sensul emiterii de acte juridice nefiind reglementat situaia inaciunii autoritilor administraiei publice locale sau judeene sau a refuzului ndeplinirii atribuiilor prevzute de lege, n direcia rezolvrii i gestionrii treburilor publice locale. Astfel, controlul administrativ al prefectului vizeaz exclusiv ceea ce face administraia public local, n sensul manifestrii unilaterale de voin, nu i ceea ce ar trebui s fac sau ceea ce nu face aceasta. Din acest punct de vedere, controlului prefectului prezint caracterele unui control administrativ de legalitate, posterior emiterii sau adoptrii actului administrativ. Nefiind un control de oportunitate, prefectul nu se poate substitui autoritilor locale, n sensul emiterii, n locul acestora, a deciziilor neluate ori impuse de necesiti de ordine public. Exercitarea controlului administrativ al prefectului n privina legalitii acestor acte vizeaz, n primul rnd, conformitatea acestor acte cu prevederile legale n materia supus reglementrii, dar i cu conformitatea acestora cu alte acte juridice de for juridic superioar, subsecvente legii, inclusiv asigurarea respectrii reglementrilor interne ale autoritii locale emitente. De asemenea, controlul prefectului trebuie s vizeze i aspecte procedurale care preced emiterea sau adoptarea actului administrativ i care pot afecta validitatea actului inclusiv respectarea tuturor actelor aplicabile domeniului respectiv. Momentul declanrii controlului de legalitate, dup opinia unui autor, variaz ntre un control exercitat posterior i concomitent emiterii actului administrativ. Astfel, n reglementarea iniial5, prefectul declana controlul de legalitate, ulterior adoptrii hotrrilor consiliului local i judeean i intrrii n vigoare a acestora. Prin modificarea i completarea adus de normele legale6 prefectul exercita controlul ulterior adoptrii hotrrilor ns anterior intrrii n vigoare a acestora.

5 6

Legii administraiei publice locale, nr. 69/1991 Legii nr. 24/1996 privind modificarea si completarea Legii administraiei publice locale

40

De asemenea, controlul prefectului trebuie s vizeze, n contextul conceptului de regularitate juridic, i aspectele procedurale care preced emiterea actului administrativ i care pot afecta validitatea actului. Procedura recursului graios, urmrindu-se soluionarea pe cale amiabil a cererii de revocare sau reformare a actului administrativ7. Nendeplinirea acestei proceduri constituie fine de neprimire a cererii de chemare