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CONVENIO DE COOPERACIÓN ACADÉMICA
ACCESO Y REFORMAS A LA JUSTICIA
Ministerio de Justicia y Derechos Humanos
Universidad de Talca
Proyecto Anillo Soc 1406, Conicyt
Autores:
Dra. M. Fernanda Vásquez Palma
Dr. Raúl Carnevali Rodríguez
Dr. Jordi Delgado Castro
Dr. Cristian Contreras
Edición: Abogado Ignacio Ramírez.
Informe Final
Noviembre, 2017
2 ÍNDICE
Página
PRESENTACIÓN 04
CAPÍTULO I: JUSTICIA DE POLICÍA LOCAL 06
I. Antecedentes de los Juzgados de Policía Local 07
II. La Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria 12
III. Antecedentes Estadísticos sobre Cantidad de causas en conocimiento de J. de P.L. 15
IV. Problemas detectados y vías de solución posibles 20
V. Problemas, soluciones y acciones: cuadro resumen 25
CAPÍTULO II: PROYECTO SOBRE UNIDADES DE JUSTICIA VECINAL (UJV) 27
I. Justificación para la instauración de Unidades de Justicia Vecinal 28
II. Examen de la dependencia 29
III. Procedimientos y solución del conflicto 30
IV. Diagrama sobre el conflicto vecinal 36
V. Problemas, soluciones y acciones: cuadro resumen 37
CAPÍTULO III: ARBITRAJE 38
I. Alcances respecto del arbitraje en Chile 39
II. El arbitraje obligatorio como obstáculo al acceso a la justicia 41
III. El arbitraje como MASC en temas vecinales, comunitarios o de pequeña cuantía 43
IV. Problemas, soluciones y acciones: cuadro resumen 46
CAPÍTULO IV: GOBIERNO JUDICIAL 47
I. Introducción: Justificación de un Gobierno Judicial 48
II. Problemas en el modelo actual 49
III. Breve descripción de modelos 51
IV. Posibles soluciones 53
3 V. Problemas, soluciones y acciones: cuadro resumen 55
ANEXOS 56
4 PRESENTACIÓN
Durante el transcurso del año 2017, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos ha
suscrito un convenio de colaboración académica con la Universidad de Talca, el cual ha sido
aprobado mediante decreto N°1250 de fecha 20 de junio de 2017.
El objetivo de la celebración de este convenio de colaboración está establecido en su
cláusula segunda, la que precisa: “La Universidad, conjuntamente con el Ministerio,
acuerdan llevar a cabo estudios e investigaciones en Ciencias Sociales, en las áreas de acceso
y reformas a la justicia (incluida la justicia local -Juzgados de Policía Local-, justicia vecinal
o comunitaria) que impactan en áreas tales como el derecho civil, penal, comercial,
administrativo y procesal”. En la práctica, existe un compromiso de cooperación, que no
solo se traduce en la realización de estudios y propuesta de soluciones jurídicas, sino
también en la coordinación y apoyo de una serie de actividades (Ej. Organización y
participación en seminarios, capacitaciones, entre otras).
El presente informe presenta cuatro capítulos que abordan las materias referidas a los
siguientes tópicos:
a. Estudio y análisis de problemáticas y posibles propuestas de solución en el ámbito
del ejercicio de la actividad de los Juzgados de Policía Local.
b. Proyecto de instauración de Unidades de Justicia Vecinal.
c. Arbitraje.
d. Gobierno Judicial.
A este efecto, la Universidad de Talca, a través del Proyecto Anillo MASC CHILE (CONICYT
SOC 1406): “Mecanismos alternativos de resolución de conflictos como herramienta de
modernización de la justicia. Construcción dogmática a partir de un análisis
multidisciplinario”, se ha abocado al análisis dogmático-normativo de las problemáticas
generadas en torno a estas áreas de estudios, junto a los actores principalmente afectados
(en el caso del capítulo referido a la justicia de policía local), en donde se han arribado a
diversas conclusiones, que se señalan en los capítulos siguientes.
5 Adicionalmente, y en cumplimiento de los objetivos trazados entre la Universidad de Talca
y el Ministerio, la primera convocó a los Jueces de Policía Local y secretarios abogados de
Juzgados de Policía Local de la Región del Maule, a un focus group a fin de abordar las
principales materias que revisten interés para la Justicia Local y a partir de ello, construir
una propuesta normativa.
Sumado a lo anterior, la Universidad de Talca, mediante el Proyecto Anillo MASC CHILE, en
conjunto con la Corte de Apelaciones de Talca y el Capítulo Regional de Jueces de Policía
Local del Maule, organizaron en el mes de agosto del presente año, el Seminario “Desafíos
de la justicia local, presente y futuro”, en donde participaron diversos expositores, tales
como el Ministro de la Excma. Corte Suprema, don Lamberto Cisternas y los académicos:
Luis Bates, Andrés Celedón, Ramiro Mendoza, Gabriel González y María Fernanda Vásquez.
Las conclusiones de esta actividad se acompañan al final de este informe en la sección de
anexos.
Esperamos, con el mayor anhelo, que este trabajo pueda servir de base para iniciar una
discusión en torno a los Mecanismos Alternativos de Solución de Conflictos, con miras a una
reforma legislativa que pueda dar respuesta a las necesidades y requerimientos de la
ciudadanía, constituyendo un pilar de una política pública futura.
Dra. María Fernanda Vásquez Palma
Directora
Proyecto Anillo MASC CHILE (SOC 1406)
6
CAPÍTULO I
JUSTICIA DE POLICÍA LOCAL1
1 Este capítulo fue preparado por la profesora María Fernanda Vásquez Palma, Abogada, Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Privado, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad de Talca. Correo: [email protected], por el profesor Cristian Contreras Rojas, Abogado, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Procesal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad de Talca. Correo: [email protected], y por Ignacio Ramírez San Martín, abogado asistente del Proyecto Anillo MASC CHILE (SOC 1406) de la Universidad de Talca.
7 I. ANTECEDENTES DE LOS JUZGADOS DE POLICÍA LOCAL
1. Definición y Competencia
Un Juzgado de Policía Local es un “tribunal encargado de conocer y juzgar, en la comuna,
infracciones a la normativa municipal y otras disposiciones legales de una aplicación
general. Así, sus funciones tienen directa relación con la comunidad local, satisfaciendo
algunas necesidades de implementación de justicia”2.
Su marco normativo lo encontramos en la Ley N°18.287 y en la Ley N°15.231, que regulan
el procedimiento de los Juzgados de Policía Local y la estructura orgánica de estos
tribunales, respectivamente.
La competencia de los Juzgados de Policía Local está señalada en los artículos 13 y 14 de la
Ley N°15.231, sobre organización y atribuciones de esta clase de tribunales, además de
otras leyes, decretos y reglamentos especiales que establecen el conocimiento de ciertas
materias específicas3.
He aquí las principales materias o asuntos4 que conocen los Juzgados de Policía Local,
ordenados cronológicamente:
Año Ley Materia
1924 Ley N° 4.023 Establece que sólo se podrá transportar ganado por el territorio de la República mediante una guía de libre tránsito
1929 Ley N° 4.601 Modificada por el D.L. N° 2.369, sobre caza.
1931 D.S. N° 4.363 Sobre Bosques.
1944 Ley N° 7.889 Prohíbe la venta de boletos o fracción de ellos de la Lotería de Concepción o de la Polla Chilena de Beneficencia a mayor precio que el indicado en ellos.
2 Informe Final, “Análisis de la dependencia futura de las Unidades de Justicia Vecinal” adjudicado por la Subsecretaría de Justicia a Inversiones Holos S.A., p. 115. 3 Información obtenida desde la Página Web del Instituto Nacional de Jueces de Policía Local. Disponible en: http://jpolicialocal.cl/normativa-y-competencia/ 4 Información obtenida desde la Página Web del Instituto Nacional de Jueces de Policía Local. Disponible en: http://jpolicialocal.cl/normativa-y-competencia/
8
1960 Ley N° 13.937
Dispone que los propietarios de los inmuebles o sitios eriazos que hagan esquina dentro de los límites urbanos deberán mantener de su peculio los letreros que indica. Asimismo, establece que los ocupantes a cualquier título de inmuebles situados en el radio urbano de localidades con más de cinco mil habitantes, estarán obligados a mantener y conservar los árboles plantados por las Municipalidades frente a éstos en las aceras respectivas y a mantener el aseo de las mismas aceras.
1973 D.L. N° 216 Sobre Registro de Empadronamiento Vecinal.
1973 D.L. N° 3.063 Rentas Municipales.
1974 D.L. N° 539 Establece normas sobre reajustabilidad y pago de dividendos de deudas habitacionales.
1974 D.L. N° 701 Sobre Fomento Forestal.
1976 D.F.L. N° 458 Ley General de Urbanismo y Construcciones y su Ordenanza.
1979 D.L. N° 2.974 Establece normas especiales sobre créditos que se otorguen a pequeños empresarios agrícolas y relativos a la prenda agraria.
1979 D.S. N° 132 Establece normas técnicas y de calidad y procedimiento de control aplicable al petróleo crudo, a los combustibles derivados de éste y a cualquier otra clase de combustible.
1980 D.L. N° 3.516 Establece normas sobre división de predios rústicos.
1981 DL N° 3.607 Sobre Vigilantes privados.
1982 Ley N° 18.119 Sobre conexiones o empalmes clandestinos a matrices o arranques de agua potable y alcantarillado.
1984 Ley N° 18.290 de Tránsito.
Infracciones de los preceptos que reglamentan el transporte por calles y caminos y el tránsito público (Decretos del Ministerio de Transportes y Telecomunicaciones).
1988 Ley N° 18.700 Ley Orgánica Constitucional sobre Votaciones Populares y Escrutinios.
1989 Ley N° 18.892 Sobre Pesca y Acuicultura, pero solamente con respecto a la pesca deportiva en agua dulce.
1991 Ley N° 19.091 Ley General de Telecomunicaciones.
1991 Ley N° 19.040 Buses contaminantes.
1994 Ley N° 19.284 Establece normas para la plena integración de personas con discapacidad.
9 1994 Ley N° 19.419 Sobre Tabaco y Cigarrillos.
1994 Ley N° 19.303 Sobre Vigilantes Privados.
1994 Ley N° 19.327 De derechos y deberes en los espectáculos de futbol profesional.
1997 Ley N° 19.496 Protección a los derechos del Consumidor.
1997 Ley N° 19.537
Sobre Copropiedad Inmobiliaria, que permite al juez de policía local conocer todas las controversias que se susciten entre los copropietarios o entre éstos y el administrador, relativas a la administración del condominio.
2001 Ley N° 19.779 Otorga competencia a los J.P.L. para conocer de las conductas de discriminación a los enfermos de SIDA.
2003 Ley N° 19.846 Establece normas sobre calificación cinematográfica.
2004 Ley N° 19.925 Sobre Alcoholes, Bebidas Alcohólicas y Vinagres.
2004 Ley N° 19.983 Regula la transferencia y otorga mérito ejecutivo a la Factura.
2008 Ley N° 20.283 Recuperación del Bosque Nativo y Fomento Forestal.
Causas civiles y juicios relativos al contrato de arrendamiento cuya cuantía no exceda de $ 3.000.
Infracciones al pesaje de camiones (carga mal estibada).
Regularización de daños y perjuicios ocasionados con motivo de accidentes de tránsito, cualquiera que sea su monto.
Infracciones a la Ley de Educación Primaria Obligatoria.
Infracciones a las Ordenanzas, Reglamentos, Acuerdos Municipales y a los Decretos de Alcaldía.
2. Inicio de Funciones5
El Decreto Ley N°22 de 03 de octubre de 1924 creó definitivamente los primeros Juzgados
de Policía Local como organismos judiciales de carácter municipal en Santiago, y en su
artículo primero, señala que la administración de justicia de Policía Local será ejercida por
funcionarios denominados Jueces de Policía Local. Estos juzgados originariamente
5 Seguiremos en esta parte y en las sucesivas de este acápite, a menos de señalarse lo contrario, lo señalado en el Informe Final, “Análisis de la dependencia futura de las Unidades de Justicia Vecinal” adjudicado por la Subsecretaría de Justicia a Inversiones Holos S.A., p. 117 y ss.
10
correspondían a juzgados de paz, los cuales posteriormente se transformaron en juzgados
de tránsito.
3. Dependencia
No forman parte del Poder Judicial, sin embargo, se encuentran bajo la supervigilancia
directiva, correccional y económica de la Corte de Apelaciones respectiva. En conformidad
a la Ley N°15.231 los jueces de Policía Local son nombrados por el Alcalde de la comuna a
partir de una terna elaborada y entregada por la Corte de Apelaciones respectiva.
Dependen presupuestariamente (gasto operacional, exceptuando las remuneraciones del
juez) de los municipios correspondientes, los cuales deberán proporcionar todos los útiles,
elementos de trabajo y medios de movilización para que sean llevadas a cabo todas las
diligencias y actuaciones judiciales que le sean requeridas.
El nombramiento del juez es indefinido, por consiguiente, no están sujetos al devenir
político con los cambios de alcaldes. El juez además depende de la Corte de Apelaciones
respectiva en términos disciplinarios, pero todo el resto de los funcionarios del Juzgado
dependen del municipio. Destaca el artículo 8, que señala que los jueces son
independientes de toda autoridad en el desempeño de sus funciones y no pueden ser
removidos de sus cargos. La supervigilancia de su desempeño corresponde a las Cortes de
Apelaciones que, cada año, calificarán a los jueces.
4. Procedimiento
Es preciso señalar que el procedimiento que deben aplicar los Juzgados de Policía Local (de
conformidad al artículo 11 de la Ley N°18.287 de 1984) contempla una instancia de
conciliación ante el tribunal respecto de las acciones civiles, pudiendo también las partes
llegar a acuerdos a través de negociaciones directas o en una mediación y someterlos a
aprobación del mismo.
11
5. Recursos Humanos
Los Juzgados de Policía Local pertenecen a la estructura Orgánica Municipal. Están a cargo
de sus respectivos jueces y se rigen por las normas de la Ley N°15.231 “Sobre Organización
y Atribuciones de los Juzgados de Policía Local”, y sus posteriores modificaciones. Los
secretarios y personal subalterno de los Juzgados de Policía Local serán nombrados por el
Alcalde y están sujetos a la autoridad disciplinaria inmediata del juez en ejercicio de sus
funciones, en conformidad a lo dispuesto por el artículo 47 de la Ley N°15.321.
6. Juzgados de Policía Local en el país6
El Informe Anual de Justicia 2016 preparado por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE)
nos entrega información respecto del número actual de Juzgados de Policía Local existentes
según cada Corte de Apelaciones. Las cifras se señalan a continuación:
Corte de Apelaciones Cantidad de Juzgados de Policía Local
C. de A. de Arica 3
C. de A. de Iquique 8
C. de A. de Antofagasta 8
C. de A. de Copiapó 9
C. de A. de La Serena 17
C. de A. de Valparaíso 41
C. de A. de Santiago 43
C. de A. de San Miguel 30
C. de A. de Rancagua 34
C. de A. de Talca 33
C. de A. de Chillán 22
C. de A. de Concepción 36
C. de A. de Temuco 34
C. de A. de Valdivia 19
6 Informe Anual 2016 sobre Justicia, Instituto Nacional de Estadísticas (2017), pp. 115-123.
12
C. de A. de Puerto Montt 20
C. de A. de Coyhaique 7
C. de A. de Punta Arenas 4
Total Nacional 368
II. LA CONFLICTIVIDAD VECINAL Y/O COMUNITARIA Y NECESIDADES JURÍDICAS
1. La Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria
La justicia local es de uso muy recurrente en nuestra sociedad. Los problemas y/o conflictos
vecinales ocurren con suma frecuencia. La Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o
Comunitaria de julio de 2013 (en adelante, “La encuesta” o “La Encuesta de Conflictividad”)
revela que “el 74% de la muestra consultada declaró reconocer que durante los últimos dos
años algún miembro de su hogar fue afectado por algún tipo de problema o conflicto, o
recibieron un requerimiento/reclamo por parte de algún vecino/a, organización o miembro
de ésta”7.
Los conflictos más comunes, señala la Encuesta, constituyen “ruidos molestos”, “basura o
falta de aseo en calles y veredas”, “problemas con mascotas o animales (incluye
agresiones)”, “olores molestos” y finalmente, “uso indebido de bienes comunes de uso
público (estacionamientos, juegos, cancha, etc.)”. Estos problemas se generan
principalmente entre vecinos. La Encuesta nos precisa que el 59% de la muestra señala que
los problemas los ha tenido con el vecino. Otros 14% y 13%, respectivamente, declaran que
el conflicto lo han tenido con una institución pública o con personas que no son del barrio,
pero lo visitan.
De los entrevistados, sólo un 33% realizó acciones para solucionar el problema o conflicto,
en el entendido de que efectivamente los tuvieron. De entre ellos, un 49% buscó una
solución autónoma a la controversia, mientras que un 47% se inclinó por la búsqueda de
7 Informe Final, Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013), p. 15
13
soluciones institucionales. Los que buscaron una solución autónoma, en un 80% optaron
por conversar con la/s persona/s que tiene o tuvo el problema.
Quienes optaron por la búsqueda de una solución institucional, las más frecuentes y con
mayores porcentajes son: “recurrir a la municipalidad (35%)”, “recurrir a Carabineros de
Chile (34%)” y “recurrir a la Junta de Vecinos (21%)”. Por otra parte, dentro de las
instituciones menos frecuentadas aparecen los Juzgados de Policía Local, con un marginal
3%.
Dentro de las acciones institucionales, sólo un 23% declaró que esta acción le ayudó a
solucionar el problema o conflicto, mientras que un 59% señaló que no le ayudó.
De entre quienes pudieron solucionar el conflicto, las vías empleadas fueron las que se
representan en el gráfico que se señala a continuación:
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013)
39%
24%
20%
7%
5%4% 1%
Gráfico 1: Descripción de la solución empleada
Se llegó a un acuerdo consensuadoentre las partes sin la intervenciónde terceros
No se llegó a acuerdo, pero elproblema se diluyo o terminó solo
Se resolvió por la intervención deuna institución
Se llegó a un acuerdo consensuadoentre las partes con la ayuda deterceros
Otro
Se terminó el conflicto porque unaparte se impuso a la otra parte
14
En el acápite sobre instituciones en la solución de conflictos, una de las preguntas se aboca
a precisar el conocimiento que de las mismas poseen los entrevistados. A la pregunta “¿A
qué instituciones cree usted que se puede acudir frente a un problema o conflicto como los
que hemos estado hablando?”, las personas identifican, dentro de los rangos más altos, en
primer lugar, a Carabineros de Chile (56%), luego a las Municipalidades (50%) y
posteriormente a las Juntas de Vecinos (24%). Marginalmente, aparecen con un 7% los
Juzgados de Policía Local, aunque en cuarto orden.
Respecto de las mismas instituciones, se consultó a los entrevistados acerca de la
efectividad de aquellas para resolver problemas. En la parte que interesa al presente
informe, respecto de los Juzgados de Policía Local, se alcanzó una tasa de efectividad del
44%. A continuación, y con mayor detalle, se presentan todas las alternativas respecto de
estos Juzgados:
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013)
Por último, se consultó a los entrevistados su disposición a asistir a instancias voluntarias
de participación para resolver problemas, los cuales declararon en un 44% estar dispuestos
a ello y en un 23% estar muy dispuestos. Por el contrario, un 11% declaró estar nada
dispuesto y en el mismo porcentaje, estar poco dispuesto.
10%
14%
32%
28%
16%
Gráfico 2: Efectividad de los Juzgados de Policía Local para resolver conflictos.
Nada efectiva
Poco efectiva
Medianamente efectiva
Efectiva
Muy efectiva
15
2. Identificación de Necesidades Jurídicas de la población
Un estudio diverso, confeccionado el año 2015, se efectuó en torno a la aplicación de una
Encuesta nacional de necesidades jurídicas y acceso a Justicia, desarrollada por GfK Adimark
para el Ministerio de Justicia del Gobierno de Chile. En esta encuesta, entre otras materias,
se consultó a la población respecto de sus necesidades jurídicas en el último año, en donde
encabezan la lista el ámbito penal (15,4%) y vivienda (10,3%). Los resultados totales a esta
pregunta se muestran a continuación, sobre el 44,5% de la población que tuvo necesidades
jurídicas en el último año:
Fuente: Elaboración propia en base a “Encuesta nacional de necesidades jurídicas y acceso a justicia”, GfK Adimark (2015)
III. ANTECEDENTES ESTADÍSTICOS SOBRE CANTIDAD DE CAUSAS EN CONOCIMIENTO DE
LOS JUZGADOS DE POLICÍA LOCAL
En septiembre de 2017 se publicó por el Instituto Nacional de Estadísticas (INE) el Informe
Anual 2016 sobre Justicia, en donde se abocó, entre otras materias, al estudio de las causas
ingresadas y falladas en Juzgados de Policía Local con Juez Letrado. Dichas cifras mostraron
que en 2016 ingresaron a nivel nacional 7.184.825 causas y se fallaron a su vez 5.571.024.
El desglose a nivel de Corte de Apelaciones se muestra a continuación:
20%
14%
12%
11%
10%
8%
7%
7%
6%5%
Grafico 3: Posibles problemas jurídicos que pudo haber tenido en los últimos 12 meses.
Penal
Vivienda
Economía y Patrimonio
Salud
Trabajo
Familia
Discriminación y vulneración dederechos
16
Fuente: Informe Anual 2016 sobre Justicia, Instituto Nacional de Estadísticas (2017)
Respecto de las causas falladas, las cifras se muestran a continuación:
55
.66
3
97
.96
9
84
.36
4
40
.47
7
11
3.4
65
23
3.3
82
4.0
38
.72
8
1.8
07
.74
6
12
3.1
34
11
4.8
19
41
.03
6
18
0.0
88
91
.18
8
58
.50
8
73
.90
0
14
.12
4
16
.23
4
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
4.000.000
4.500.000
Gráfico 4: Causas ingresadas en J.P.L. con Juez Letrado según C. de Apelaciones.
17
Fuente: Informe Anual 2016 sobre Justicia, Instituto Nacional de Estadísticas (2017)
Como es evidente, la mayor cantidad de causas ingresadas en Juzgados de Policía Local
están radicadas en la Corte de Apelaciones de Santiago (4.038.728 causas) y la Corte de
Apelaciones de San Miguel (1.807.746 causas), cuyos territorios jurisdiccionales en conjunto
comprenden a toda la Región Metropolitana de Santiago.
En definitiva, la Región Metropolitana tuvo un total de 5.846.474 causas, lo que
corresponde a un 81,37% del total de las causas ingresadas a nivel nacional.
44
.82
8
72
.89
9
78
.64
0
34
.39
4
85
.54
6
19
1.5
76
2.9
45
.61
8
1.5
07
.55
5
10
7.0
18
89
.42
3
31
.75
9
16
0.3
58
78
.72
3
54
.45
7
63
.77
6
10
.81
6
12
.63
8
0
500.000
1.000.000
1.500.000
2.000.000
2.500.000
3.000.000
3.500.000
Gráfico 5: Causas falladas en J.P.L. con Juez Letrado según C. de Apelaciones.
18
Sin perjuicio de lo anterior, cabe señalar que el Informe Anual en comento preparado por
el INE, desglosa las causas ingresadas y las divide por grupo de infracciones, obteniendo
resultados llamativos, en donde la categoría “Infracción TAG”, reúne 4.003.360 causas, lo
que corresponde al 55,71% de las causas ingresadas a nivel nacional. Lo anterior lo podemos
graficar como sigue:
Fuente: Elaboración propia en base al Informe Anual 2016 sobre Justicia, Instituto Nacional de Estadísticas (2017)
Hemos visto que la Infracción de TAG es una de las categorías de causas ingresadas, pero
existen otras en las que se distribuyen las demás materias según se expresa en la tabla
siguiente.
De la misma se desprende que las categorías de causas con mayores ingresos a nivel
nacional son, por cierto, “Infracción TAG”, además de “Infracción Ley del Tránsito”
(2.503.954 causas, lo que corresponde a un 34,85%).
56%
44%
Gráfico 6: Causas ingresadas en JPL con Juez Letrado según infracción y a nivel nacional.
Infracción TAG
Otras Infracciones
19
Fuente: Informe Anual 2016 sobre Justicia, Instituto Nacional de Estadísticas (2017)
CORTE DE APELACIONES
Total Tabla 1: Causas ingresadas en Juzgado de Policía Local con Juez Letrado, por grupo de infracciones, según C. de Apelaciones, 2016.
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TOTAL 7.184.825 2.473 2.503.954 69.143 12.423 8.509 221.869 23.645 80.776 7.329 2.075 4.003.360 115 248.215
C. de A. de Arica 55.653 15 47.295 647 72 115 2.945 31 2.605 - 8 - - 1.920
C. de A. de Iquique 73.419 - 58.979 1.751 298 278 5.951 649 747 205 27 - 5 4.529
C. de A. de Antofagasta 108.874 15 91.315 2.692 330 445 10.004 49 2.768 19 39 23 11 1.164
C. de A. de Copiapó
40.462 45 32.841 1.085 82 115 5.061 359 623 13 - 46 5 187
C. de A. de La Serena
113.401 39 93.982 2.541 183 522 9.161 1.390 4.387 86 18 - - 1.092
C. de A. de Valparaíso 233.265 487 184.747 6.759 1.837 919 24.024 2.543 7.595 350 210 126 11 3.657
C. de A. de Santiago
4.038.689 327 1.185.332 28.968 5.921 3.045 48.172 6.617 43.392 1.751 1.556 2.501.219 36 212.353
C. de A. de San Miguel 1.807.689 398 244.965 10.897 1.544 601 29.712 3.263 6.038 908 159 1.501.946 16 7.242
C. de A. de Rancagua
123.042 240 103.710 2.802 180 250 11.038 352 1.634 215 - - 8 2.613
C. de A. de Talca 114.721 570 99.622 1.376 234 333 8.361 1.103 817 270 - - - 2.035
C. de A. de Chillán 40.973 4 32.559 626 76 143 3.117 1.081 1.493 53 - - - 1.821
C. de A. de Concepción 179.986 117 135.731 4.084 887 564 25.358 2.296 3.760 2.186 37 - 10 4.956
C. de A. de Temuco
91.086 33 72.487 2.067 198 591 11.740 892 1.105 344 21 - - 1.608
C. de A. de Valdivia 58.451 48 44.755 1.141 283 212 9.357 1.408 431 323 - - - 493
C. de A. de Puerto Montt 73.855 104 50.636 1.294 131 187 14.698 1.451 2.727 458 - - 13 2.156
C. de A. de Coyhaique 14.096 16 11.590 280 25 134 1.786 19 54 108 - - - 84
C. de A. de Punta Arenas 16.224 15 13.408 133 142 55 1.384 142 600 40 - - - 305
Total Nacional de Cifras Confidenciales.
939
20
IV. PROBLEMAS DETECTADOS Y VÍAS DE SOLUCIÓN POSIBLES
En base a los estudios efectuados y las actividades organizadas por el Proyecto Anillo en
esta materia, se generaron diversas ideas en torno a las problemáticas que se observan
actualmente en la judicatura de policía local, identificando al efecto seis grupos de
problemas, de conformidad a lo expresado a continuación:
1. En parte importante de los tribunales se observa recurso humano carente de
competencias que responde a las necesidades del servicio
Se debe analizar la figura del juez de policía local, haciendo hincapié en que, en general,
ellos no están siendo capacitados para poder resolver las materias que las leyes entregan a
su competencia.
En primer lugar, se evidencia una inconsistencia entre materias entregadas por la ley y la
capacitación de los jueces para resolver dichas materias.
En segundo lugar, puede observarse que los jueces no tienen una variabilidad en las
funciones que pueden realizar en los distintos procedimientos que conocen. Así, la tarea
del juez es netamente sancionadora, no alcanzando una labor socializadora, conciliadora o
recomponedora, entre otros caracteres posibles.
La competencia ejercida es repetitiva, a pesar de que la competencia residual agrega todo
el tiempo nuevos supuestos fácticos.
Las propuestas determinadas en este ámbito son las siguientes:
a) Es evidente que se necesita de forma urgente generar un programa a nivel nacional
de capacitación y especialización de los jueces de policía local, como también,
paralelamente, permitir una carrera judicial similar a la de los jueces ordinarios del
poder judicial. En este sentido, se hace necesario implementar una reforma legal
que incorpore o traspase a los Jueces de Policía Local al Poder Judicial, a efectos de
desarrollar la respectiva carrera judicial, creándose a estos efectos un escalafón
especial, para no afectar los temas referidos a su remuneración, debido a su
reglamentación legal presupuestaria. Sólo habiendo analizado esa propuestas, se
21
podrían establecer propuestas subsidiarias, pero reforzando el vínculo de la justicia
de policía local siempre dentro de la órbita del Poder Judicial.
b) Otra solución recae en que la ley debe advertir mediante un texto refundido y
sistematizado, las competencias que poseerán los jueces de policía local, a fin de no
separar el ámbito competencial de lo que pueda entregar su capital humano de
competencias y conocimiento, como tampoco con los insumos y recursos
económicos para proceder como indica la ley.
c) Por último, se debe flexibilizar la labor del juez dentro del procedimiento, para
aumentar sus facultades procesales (sustituir el rol netamente sancionador, o bien,
sin quitarlo, agregar otras facultades, como por ejemplo la mediación o la validación
de acciones de un tercero en cuanto a la mediación), de modo que en un futuro
pueda existir un acoplamiento más expedito al nuevo modelo de justicia local que
se está intentando emplear en nuestro país (planes pilotos en los gobiernos de
Piñera y Bachelet).
2. Captura de la judicatura local por alcalde de turno
El problema radica en que el ejercicio jurisdiccional de los jueces de policía local
actualmente depende en forma directa de la relación que se tenga con el alcalde de turno
de la ciudad correspondiente, en virtud de que este y el gobierno municipal son quienes
deciden la utilización del presupuesto local. Ergo, si existe una buena relación con dichas
personas, hay recursos e insumos para poder ejercer correctamente la función
jurisdiccional, caso contrario, la labor se verá afectada porque los recursos o insumos no
llegan, son insuficientes, inadecuados, etc.
Existe una doble dependencia de los jueces de policía local (Cortes de Apelaciones/
Municipios), además de un sistema de nombramiento poco democrático y transparente. En
conclusión, el ejercicio jurisdiccional depende del alcalde en dos momentos críticos, estos
son, al momento de elección de los juzgados de policía local, y al momento de destinar los
recursos e insumos para la labor de los Juzgados de Policía Local. En ambos actualmente
importa fuertemente la relación jueces-alcalde.
22
Las propuestas determinadas en este ámbito son las siguientes:
a) Modificar el sistema de nombramiento de los jueces de policía local en cuanto al
procedimiento y los órganos encargados del mismo. Todo ello, como decíamos,
mediante la dictación de una ley que establezca la estructura, organización y
competencia de los Juzgados de Policía Local.
b) En consecuencia, se debe eliminar, mediante reforma legal, la doble militancia de
los jueces de policía local, porque, además de ser esta captura un problema que
deriva en cuestiones técnicas y financieras, la dependencia de estas dos entidades
(de mayor intensidad, por cuestiones lógicas, respecto del alcalde) inhabilita en
absoluto la posibilidad de hablar de jueces independientes, y, más aun, de jueces
imparciales (espacio idóneo para los “amiguismos”).
3. Prestación de servicio carente de herramientas tecnológicas que permitan una
comunicación expedita, transparente, eficiente, y efectiva con los usuarios del
sistema de justicia local
Se aprecia una insuficiencia de recursos y capital humano en el ejercicio de la jurisdicción
de los Juzgados de Policía Local. Al no existir una inyección de recursos para su labor,
tampoco existe una renovación en la forma de proceder. Así, aun se notifica todo tipo de
resoluciones mediante el envío de una carta certificada a través de correo postal,
mecanismo que resulta notablemente más costoso que otras formas de notificación. La
comunicación con los justiciables en zonas más alejadas de la urbe es aún más
desactualizada y onerosa.
Las propuestas determinadas en este ámbito son las siguientes:
a) Inyectar más recursos, mediante una ley de presupuesto, para la labor de los
Juzgados de Policía Local, poniendo énfasis en el capital humano (más funcionarios
y mejor dotados) y en los materiales para trabajar.
23
b) Estudiar la viabilidad de la incorporación de estos tribunales al sistema de
tramitación electrónica, lo que aumentaría la eficiencia y publicidad de estos
procedimientos.
4. Existencia de diversidad de procedimientos para sustanciar materias similares
(falta de estandarización de procesos)
Las leyes que regulan materias específicas entregan los conflictos que no son conocidos por
la justicia ordinaria a los juzgados de policía local. Sin embargo, el problema no radica en la
cantidad o diversidad de materias entregadas a su conocimiento, sino más bien que los
cuerpos legales no regulan de manera específica la forma en que los Juzgados de Policía
Local deberán conocer y sustanciar los conflictos.
Así, lo que ocurre en la práctica es que al no existir una estandarización de los procesos ya
sea por materia o por tipo de procedimiento, se hace muy dificultoso crear líneas similares
a lo largo del país, lo que claramente genera grandes disparidades en la forma en que se
lleva a cabo un procedimiento en una localidad y en otra.
La propuesta determinada en este ámbito consiste en crear normas tendientes a regularizar
y uniformar los procedimientos y dotarlos de cierta formalidad, pero no al extremo de
establecer una distancia entre el justiciable y el juez, sino más bien, crear procedimientos
para dar mayor certeza jurídica a la comunidad e integrar en este tipo de justicia el debido
proceso.
5. Confusión o poca certeza sobre reales competencias de la justicia local para
conocer faltas y disensiones vecinales
Tanto en la justicia vecinal como en el resto de sus competencias, los Juzgados de Policía
Local le han asignado al juez un rol sancionador. No existen procedimientos específicos que
señalen el proceder ante conflictos de índole vecinal.
24
Por tanto, al no conocer específicamente las competencias en esta materia, la tendencia de
los jueces es la de sancionar por las infracciones cometidas en el marco de los conflictos
vecinales de acuerdo a la legislación común.
No se ha generado un cuerpo normativo integral en el cual se traten estas materias ni donde
se señale la competencia y atribuciones específicas de los jueces de policía local en el marco
de estos conflictos.
En cuanto a la propuesta determinada en este ámbito se considera como la mejor opción
el implementar en este tipo de problemas los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos, en el cual el juez de policía local cumpla con un rol de juez conciliador, dejando
de lado la faceta sancionadora, ya que la índole de los conflictos requiere un acercamiento
entre las partes más que sanciones que no ayudan a las buenas relaciones de vecindad.
Todo ello, mediante una reforma legal unificadora de las materias que involucren a los
Juzgados de Policía Local.
6. Desconocimiento de reales competencias y atributos de la justicia local
Actualmente la competencia de los juzgados de policía local versa sobre variadas materias
encomendadas por diversos cuerpos legales.
Las materias que deben conocer los jueces de policía local se encuentran en una constante
renovación al poseer una “competencia residual”, ya que cada normativa que regula una
determinada cuestión (ley de protección de los derechos del consumidor, ley de
copropiedad, ley de tránsito, ley de alcoholes, ley de bosques, entre otros), establece que
variados conflictos tendrán que ser conocidos por el Juzgado de Policía Local.
Esta situación genera una competencia dispersa y la incapacidad de los juzgados de lograr
trabajar de manera adecuada, ya que son tantos cuerpos legales que es imposible conocer
las reales competencias y atribuciones de los jueces en los diversos procedimientos.
La propuesta determinada en este ámbito consiste en establecer un solo cuerpo legal o, al
menos, definir claramente las competencias, funciones y atribuciones entregadas a los
jueces de policía local. Las leyes especiales pueden establecer actuaciones judiciales que los
25
jueces son incapaces de realizar en la práctica, ya sea por sus competencias o por la falta de
recursos.
V. PROBLEMAS, SOLUCIONES Y ACCIONES: CUADRO RESUMEN
Problemas Soluciones Acciones
Inconsistencia entre las materias entregadas por ley y la capacitación de los jueces para resolverlas.
- Integrar a los jueces de Policía Local en el Poder Judicial. - Establecer un cuerpo normativo único con las funciones, atribuciones, estructura, funcionamiento y procedimientos respecto de los Juzgados de Policía Local. - Generar programa a nivel nacional de capacitación y especialización de jueces de policía local. - Permitir carrera judicial de los jueces de policía local dentro del Poder Judicial.
- Establecer programas de capacitación y perfeccionamiento obligatorio para Jueces de Policía Local. - Legislar a fin de establecer un cuerpo normativo único respecto de los Jueces de Policía Local. - Que los Juzgados de Policía Local pasen a formar parte del Poder Judicial (reforma al artículo 5° del Código Orgánico de Tribunales).
Los jueces no tienen variabilidad en las funciones a realizar en los diversos procedimientos que conocen.
Flexibilizar la labor del juez dentro del procedimiento, para aumentar sus facultades procesales.
Reforma legal sobre procedimientos generales y especiales en los Juzgados de Policía Local, incluyendo la implementación de MASC, como la mediación.
Sistema de doble dependencia de los jueces de Policía Local. Sistema de nombramiento poco democrático y transparente.
Modificar el sistema de nombramiento de los jueces en cuanto al procedimiento y los órganos encargados de éste.
Legislar a favor de un nuevo sistema de nombramiento de los Jueces, que no dependa de las Municipalidades.
El alcalde y el gobierno municipal deciden la utilización del presupuesto local, entre ellos, el del Juzgado de Policía Local.
Acabar con la doble militancia de los jueces de policía local.
- Legislar a favor de un nuevo sistema de dependencia de los Juzgados de Policía Local. - Revisión de fórmulas para asignación presupuestaria.
26
Insuficiencia de recursos y capital humano en el ejercicio de la jurisdicción de los Juzgados de Policía Local.
Inyectar recursos mediante la asignación de presupuesto de parte del Estado para la labor de los Juzgados de Policía Local, poniendo énfasis en el capital humano (más funcionarios y mejor dotados) y en los materiales para trabajar.
- Revisión de fórmulas para asignación presupuestaria para los Juzgados en cuanto a la dotación mediante ley. - Capacitación y perfeccionamiento de funcionarios del Tribunal.
Inexistencia de renovación en los procedimientos respecto a la incorporación de medios actuales.
Incorporación de estos tribunales al sistema de tramitación electrónica.
- Realizar estudios de factibilidad para el ingreso. - Efectuar programas pilotos de tramitación electrónica en algunos tribunales.
La norma legal no regula de manera específica cómo los Juzgados de Policía Local deben conocer y sustanciar los conflictos.
Regularizar y uniformar los procedimientos y dotarlos de cierta formalidad para dar mayor certeza jurídica e integrar el debido proceso.
- Legislar a favor de estandarización de procedimientos, estableciendo un cuerpo normativo único.
No existen procedimientos específicos que señalen el proceder ante conflictos de índole vecinal.
Implementar mecanismos alternativos de resolución de conflictos, para que el juez cumpla con un rol de juez conciliador.
- Generar programas piloto en MASC al interior de algunos Juzgados de Policía Local. - Consideración de implementación de MASC en Ley sobre Juzgados de Policía Local.
Competencia dispersa e incapacidad de los Juzgados de lograr trabajar de manera adecuada: imposible conocer las reales competencias y atribuciones en los diversos procedimientos.
Establecer un solo cuerpo legal o, al menos, definir claramente las competencias, funciones y atribuciones entregadas a los jueces de policía local.
- Legislar, a fin de establecer un solo cuerpo normativo con competencias, funciones, atribuciones y procedimientos de los Juzgados de Policía Local.
27
CAPÍTULO II
PROYECTO SOBRE UNIDADES DE JUSTICIA VECINAL (UJV)8
8 Este capítulo fue preparado por el profesor Jordi Delgado Castro, Abogado, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Procesal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Talca. Correo: [email protected], y por el profesor Raúl Carnevali Rodríguez, Abogado, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Penal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Talca. Correo: [email protected]
28
I. JUSTIFICACIÓN PARA LA INSTAURACIÓN DE UNIDADES DE JUSTICIA VECINAL
Desde hace bastante tiempo se viene discutiendo la necesidad de introducir en el sistema
judicial cambios que permitan un acceso más rápido y menos burocrático, respecto de
aquellas causas calificadas de pequeñas o de menor entidad, como son las de carácter
vecinal. Sobre este punto, resulta particularmente interesante mencionar que ha sido el
propio Poder Judicial quien ha asumido un papel destacado en esta línea, al pretender
impulsar los llamados Centros ciudadanos de Justicia —pleno de la Corte Suprema de 28 de
septiembre de 20159—.
En lo medular se afirma que los centros pueden ser una respuesta idónea para evitar los
episodios de violencia dentro de nuestra sociedad, que podrían verse acrecentados por una
respuesta tardía del sistema judicial. En este sentido, la instauración de centros que
atiendan conflictos cotidianos —como los vecinales— sobre la base del diálogo y el trato
amigable, pueden permitir la evitación de episodios de victimización secundaria, logrando
la resolución de la controversia a través de métodos que no se centren en el litigio. El
establecimiento de centros abiertos a la comunidad con una asistencia calificada apunta al
favorecimiento del respeto a la dignidad de las personas y mayor desarrollo, pues son los
mismos interesados quienes intervienen en la solución de la controversia. El mismo
documento indica la necesidad de evaluar la conveniencia de asumir por parte de los
centros, las unidades de justicia vecinal.
Como se puede apreciar de lo expuesto, varias son las razones que llaman a impulsar estos
centros, y que en ellos se comprendan las unidades de justicia vecinal. Por de pronto, la
construcción de modelos autocompositivos permitiría la descongestión de los tribunales. Si
bien lo anterior no puede ser la razón principal, no es un tema menor. Asimismo, tiene lugar
un importante mensaje a la sociedad: la oportunidad de poder participar directamente en
la solución del conflicto. En este sentido, la mediación, como uno de los mecanismos de
solución de conflictos, no solo permite que se resuelva la controversia a los que están
involucrados en el problema, sino también genera efectos sociales mayores. Y es que al
9 http://decs.pjud.cl/documentos/descargas/04_01_2016_Acta_de_Pleno_AD-2191-2015.pdf
29
construirse dentro de un procedimiento de participación voluntaria y de encuentro, se
fortalece una cultura de diálogo y de paz social, disminuyendo el recurso de la fuerza estatal.
Todo ello hace pensar que el impulso de estos centros ciudadanos, dentro de los cuales se
comprendan las unidades de justicia vecinal, fomenta una sociedad más cooperativa, pues
conoce los problemas que viven otros ciudadanos.
Justamente, en este contexto la justicia vecinal puede cumplir un papel invaluable de
acercamiento de la justicia al ciudadano, más aún si en ella se abordan los problemas
cotidianos —las llamadas pequeñas causas—. En efecto, como se trata de cuestiones de
ordinaria ocurrencia entre vecinos, pueden llegar a ser particularmente molestos y fuente
de conflictos, incluso violentos. Basta pensar en los ruidos molestos, daños de mascotas,
destrucción de jardines, emisiones de humos o malos olores, solo por citar algunos casos.
Ciertamente, parecen ser materias de escasa relevancia, pero la convivencia descansa sobre
el respeto hacia el otro y que ese otro disponga de canales para buscar soluciones en caso
de conflicto. Pues bien, considerando que los conflictos vecinales tienen características
particulares, pues los involucrados generalmente conviven en el mismo sector, los métodos
autocompositivos pueden resultar más eficaces para alcanzar un acuerdo.
II. EXAMEN DE LA DEPENDENCIA
Un tema complejo es poder precisar la dependencia de los centros ciudadanos, dentro de
los cuales se pueden comprender las unidades de justicia vecinal. No resulta fácil
dilucidarlo, pues pueden concurrir una serie de variables, que llevan en principio a inclinarse
por una dirección, pero luego puede no resultar conveniente. Diversos estudios se han
inclinado por Corporaciones de Asistencia Judicial, las Municipalidades, los Juzgados de
Policía Local, el Poder Judicial y el Ministerio de Justicia.
De estas alternativas parecen como las más viables y menos complejas de llevar a cabo, la
Corporaciones de Asistencia Judicial y las Municipalidades.
La primera de ellas, por cuanto su objetivo general es la de proporcionar orientación y
asesoría jurídica y patrocinar judicialmente de manera profesional y gratuita a quienes no
30
dispongan de los medios para poder acceder a ello. Además, las Corporaciones entregan
servicios similares a los que pueden brindar los centros como es su participación en
procesos de resolución alternativa de conflictos —así, mediación penal—. Todo ello
autoriza sostener que la experiencia de la Corporación de Asistencia Judicial y su relativa
amplia cobertura permitirían la implementación de las unidades de justicia vecinal.
Por su parte, las Municipalidades prestan diversos servicios a la comunidad, en algunos
casos similares a los que son propios de las unidades de justicia vecinal, por cuanto disponen
de unidades de mediación. Es cierto que ello no obedece a una política pública a nivel
nacional, pero pone de manifiesto que sí pueden asumirse. A ello debe agregarse la
importancia de las municipales para la comunidad, sobre todo en las ciudades más
pequeñas. En efecto, los servicios que prestan y los programas de asistencia son muy
valorados, por lo que puede sostenerse que el brindar atenciones de justicia, más aún por
problemas vecinales pueden ser bien acogidos.
Ahora bien, sin perjuicio de estimar que estas dos entidades deberían tener la dependencia
de las unidades de justicia vecinal, siendo las municipales las que tienen mayor potencial
por su cercanía con la ciudadanía, nos parece que si se quiere asumir el establecimiento de
los centros ciudadanos como una política pública es el Poder judicial el que debe adquirir
un papel preponderante. Se trata de una reforma profunda del sistema de justicia con la
instauración de los mecanismos alternativos de solución de conflictos. Al tratarse de un
cambio cultural significativo debe involucrarse un poder del Estado. La experiencia de las
reformas procesales son un ejemplo de cuán importante resulta el que se impliquen los
poderes del Estado en los cambios a la administración de justicia.
III. PROCEDIMIENTOS Y SOLUCIÓN DEL CONFLICTO
En este contexto, definir un procedimiento con tintes jurisdiccionales, parece ciertamente
un error. El proceso, como método de solución del conflicto debe estar reservado para
causas que cumplan con un umbral mínimo de complejidad, interés económico y discusión
jurídica elaborada.
31
En estos casos, los hechos suelen ser sencillos y diáfanamente aceptados por las partes. Por
lo tanto, no es necesario realizar indagaciones, ni operaciones que impliquen una
recopilación de fuentes de prueba necesarios para generar la convicción en ningún órgano.
En lo que, probablemente, habrá discrepancia es en la calificación del hecho como
vulnerador de algún tipo de regla de conducta.
Así las cosas, lo más indicado debe ser una solución colaborativa que permita poner en
armonía una situación que genera conflicto. Pero para enviar una señal importante a la
comunidad y a los participantes de los procedimientos de solución, se debiera revestir de
un ambiente de “juricidad” que consiga, junto con la participación de los actores principales,
dotar al acuerdo de un mejor cumplimiento.
Proponemos, entonces, que la Unidad tenga una composición multidisciplinaria, pero con
una preminencia jurídica que imponga condiciones de respeto a la norma jurídica. No se
trata de minimizar o invisibilizar otras ramas del saber que, con toda seguridad, van a lograr
el objetivo de poner fin al conflicto de mejor manera; sino que, por el contrario, la
preocupación del operador jurídico está en la fase de cumplimiento y seguimiento de los
acuerdos. De poco o nada sirve, obtener un compromiso de las partes por lograr un
consenso que, basado en la buena voluntad, se quiebre en poco tiempo.
Una de las claves que permite que los acuerdos judiciales se respeten es la solemnidad del
acto. Buen ejemplo de ello sería la conciliación en el ámbito laboral: en muchas ocasiones,
se prefiere que el empleador adquiera su compromiso de pago en cuotas que, incluso,
puede llegar a documentar en el mismo acto. Ello permite un alto grado de cumplimiento y
satisfacción de quienes, renunciando a parte de sus expectativas, aseguran una ejecución
rápida y pacífica.
El primer eslabón en la UJV debe ser un abogado. Como señalamos, una de las claves del
éxito en este tipo de procesos pasa por soslayar los problemas de cumplimiento y
seguimiento de los acuerdos. Se debe revestir al procedimiento completo de un halo de
juricidad que genere la sensación de “seriedad” del tratamiento del asunto.
32
Por otra parte, ese primer contacto ha de servir para observar si es que hay una transgresión
de alguna norma jurídica —incluso a nivel comunal— para informar de la vulneración,
efectos y consecuencias jurídicas derivadas del incumplimiento. En principio, lo más normal
es que acuda quien está sufriendo un perjuicio y, del mismo modo, necesita informársele
sobre si jurídicamente su petición tiene asidero, o por el contrario, la conducta vecinal que
describe está dentro de las normas de convivencia que nos rigen a todos.
Una vez correctamente asesorado y siempre que se consiga contar con la otra parte del
conflicto es el momento de evaluar el posible cauce de solución. En esta instancia, debiera
incorporarse a la propuesta de indicación de mecanismo de solución del conflicto un
profesional del área de las ciencias sociales que pueda evaluar las posibilidades de éxito de
un método con mayores dosis de autocomposición.
Pero, adicionalmente, habría que tender a ofrecer un abanico de posibilidades a las partes,
del estilo del multipuertas —multidoor—, que intente conseguir el mejor acuerdo ante el
escenario que se presenta.
Por ello, entonces, es importante que se cuente no solo con formación jurídica, sino con
algún área afín que pueda entregar mayores dosis de certeza acerca de qué posibilidades
de éxito se vislumbran, en función del tipo de método escogido.
Teniendo en cuenta que debe ser una decisión acompañada y asesorada, ha de poder
entregarse como fuentes de solución del conflicto distintas alternativas que sean elegidas
por las condiciones de arribo a buen término. Así las cosas, a lo menos un abogado y una
persona especializada en resolución del conflicto desde el punto de vista social, han de
consensuar cómo presentar las distintas alternativas recomendando la que, a su parecer,
conlleve mejores beneficios en el caso concreto.
Lo más idóneo es que se presenten como alternativas el arbitraje y la mediación.
Adicionalmente, se le ha de poder indicar a los participantes que, sin perjuicio de aquella
propuesta quedará disponible la vía ordinaria jurisdiccional: con sus ventajas e
inconvenientes. Especialmente, destacando las fortalezas de la primera opción en cuanto a
tiempo y costos que, sin duda, son su punto fuerte.
33
Entonces, en esta UJV, debe crearse una sección de arbitraje y otra de mediación. La sección
arbitraje debe estar gobernada por un procedimiento altamente desformalizado que,
solamente, guarde con celo las formas mínimas de notificación y posibilidad de defensa. En
este tipo procedimental, las partes por sí mismas, o incluso orientada cada parte por un
funcionario “defensor”, designado al efecto para este cometido, van a poder plantear su
conflicto en una forma más confrontacional y va a ser resuelto por un árbitro con una
esencia muy parecida a la de un juez.
La principal fortaleza de este sistema radicaría en la apariencia de juicio y solemnidad de
acto que han de irradiar una imagen tan potente que, sin duda, las partes quieran cumplir
los acuerdos voluntariamente, siempre. A su vez, efectivamente, la decisión será
equivalente a la de un juicio y, por tanto, gozará de mérito ejecutivo, solamente habrá que
solicitar el auxilio para el cumplimiento, en los casos en que se requiera de la facultad de
imperio de los tribunales.
Sin embargo, como decimos, por esta vía solamente debiesen solucionarse los asuntos más
conflictuales en que las partes no pueden llegar a ningún tipo de acuerdo, ni tan siquiera al
más mínimo, atendido a que su relación se encuentra completamente resquebrajada.
Restaría destacar, empero, que el papel del tercero imparcial debe estar a caballo entre un
juez pasivo que solamente espera la presentación e impulso de partes y un juez conciliador
que propone bases de arreglo y actúa indicando qué tan cerca o lejos se encuentran las
posiciones de su correlato con las normas jurídicas.
Como procedimiento estrella, la UJV debiese ofrecer la mediación, pero con dos
condiciones: la primera es obvia; la mediación debe poder ofrecerse en aquellos casos en
que las posiciones de los sujetos que participan los hace estar dispuestos a tomar cierto rol
protagónico y su objetivo, pasa por resolver el conflicto y no, solamente, satisfacer su
interés particular observando el castigo o perjuicio en el otro; la segunda condición, y
resulta bien importante, es que complementando al anterior, el arbitraje se pueda ofrecer,
para los casos en que se frustre el cumplimiento del acuerdo de mediación. Es decir, quien
incumpla o no ejecute un acuerdo ya adoptado y perfectamente paccionado deberá
34
someterse a un procedimiento arbitral que, con la inestimable ayuda de un tercero,
resuelva definitivamente y con posibilidad de ejecución la controversia sometida a su
conocimiento.
Como características de ambos sistemas los procedimientos deben contemplar una
tramitación desformalizada, ausente de lenguaje técnico, primando la autonomía de la
voluntad y la disposición sobre el objeto del conflicto. Solamente han de diferenciarse
claramente en el rol del tercero imparcial: en el caso de la mediación, el mediador ha de
permanecer con un papel pasivo y caracterizado por la facilitación de la comunicación; el
árbitro, por su parte, ha de preferir llegar a acuerdos conciliatorios, pero contemplando la
posibilidad real de llegar a una decisión que, finalmente, se imponga a los participantes.
La mediación, propiamente tal, debe desarrollarse de la misma forma que ya es conocida
entre nosotros, como por ejemplo en la jurisdicción de familia. En el caso del arbitraje se
deben contemplar fórmulas de corte anglosajón que permitan un contexto menos
jurisdiccional y rígido. Así, ese tercero imparcial, pero con formación jurídica, debe ser una
suerte de “evaluador neutral previo” que como perito jurídico pueda adelantar soluciones
de corte jurisdiccional.
Es probable que, para un correcto desarrollo de ambas funciones, se deba buscar una
nomenclatura especial que permita identificar de mejor manera los diferentes
procedimientos de solución. Sin embargo, tampoco desecharíamos esta tradicional forma
de designar —mediación y arbitraje— pues su impronta parece más sencilla y arraigada
entre nosotros.
Finalmente, proponemos que ese arbitraje contemple una fase de discusión, un primer
llamado a conciliación, un periodo de recesión para la reflexión, para concluir con una
segunda audiencia de rediscusión, segunda conciliación y decisión del asunto.
35
V. DIAGRAMA SOBRE EL PROBLEMA VECINAL
Fuente: Elaboración propia.
Problema vecinal
Unidad de Justicia Vecinal
Primer eslabón: abogado
Segundo eslabón:
evaluación multidisciplinar
Mediación (sujeta a dos condiciones)
Debe ofrecerse a sujetos
dispuestos a participar en el proceso y cuyo
interés principal sea la resolución
del conflicto.
Que se permita el arbitraje en caso
de mediación frustrada.
Arbitraje (reservados a
casos conflictuales)
Primera fase de discusión
Primer llamado a conciliación
Periodo de recesión para la reflexión
Segunda audiencia de rediscusión
Segundo llamado a conciliación
Decisión del asunto
Vía jurisdiccional (adviertiendo a las partes su elevado
costo)
36
VI. PROBLEMAS, SOLUCIONES Y ACCIONES: CUADRO RESUMEN
Problemas Soluciones Acciones
Acceso a la Justicia de las
“pequeñas causas”
Búsqueda de herramientas
para proveer Justicia
Creación de Unidades de
Justicia Vecinal
Naturaleza especial de las
materias en disputa
(relaciones vecinales)
Tratamiento adecuado:
busca de métodos
colaborativos
Aplicación de
procedimientos que
prefieran técnicas de MASC
Congestión de los tribunales
de Justicia e imposibilidad
de absoluta respuesta
Uso de alternativas a la
Justicia tradicional
Adquisición competencial
de causas “vecinales” por
UJV
Problemas de convivencia
vecinal
Uso intensivo de
herramientas
autocompositivas
Estimulación de acuerdos a
través de mecanismos de
mediación o arbitraje
Incardinación de las UJV Determinar la conveniencia
de dependencia
Estudios de factibilidad que
conduzcan a un Proyecto de
Ley
Deficitaria respuesta de la
Justicita tradicional
Fomento de fórmulas
alternativas de composición
Fomento de la derivación de
causas a las UJV
Ineficacia del resultado
obtenido por “juicio
ordinario”
Resolución del conflicto por
procedimientos
alternativos
Recomendación del uso de
la mediación o del arbitraje
según convenga
Desconocimiento y
desconfianza de los MASC
Comunicación
comprensible de los MASC
Campañas de difusión sobre
las fortalezas del sistema
Falta de capacitación de los
operadores de resolución
de conflictos
Mejoramiento de las
capacidades de las personas
que operan en el sistema
Capacitaciones al personal
que integre las UJV
Formalismo de los sistemas
tradicionales de resolución
de conflictos
Desformalización de
procedimientos
Implementación de un
sistema menos regulado
que fomenta los MASC
Uso de lenguaje técnico de
escasa comprensión común
Simplificar el tecnicismo
jurídico en la
autocomposición
Capacitación de los
operadores del sistema
37
CAPÍTULO III
ARBITRAJE10
10 Este capítulo fue preparado por la profesora María Fernanda Vásquez Palma, Abogada, Doctora en Derecho. Profesora de Derecho Privado, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad de Talca. Correo: [email protected], y por Ignacio Ramírez San Martín, abogado asistente del Proyecto Anillo MASC CHILE (SOC1406) de la Universidad de Talca.
38
I. ALCANCES RESPECTO DEL ARBITRAJE EN CHILE
Una de las materias que el Proyecto Anillo MASC CHILE se ha abocado a estudiar en
profundidad en el área del Derecho civil patrimonial es el arbitraje como método alternativo
de solución de conflictos.
De los estudios dogmáticos y variados seminarios y congresos que se han efectuado para
analizar este ámbito, se han identificado algunos problemas que irradian todo el sistema
legal de arbitraje interno en Chile.
Los problemas detectados a priori en materia de arbitraje interno son los siguientes:
a. Normas anacrónicas contenidas en dos códigos procesales
b. Ausencia de regulación del contrato arbitral: piedra angular del arbitraje
c. Ausencia de regulación de una serie de materias: por ejemplo, inhabilidades del
árbitro, arbitraje institucional, medidas cautelares
d. Existencia de arbitraje forzoso
e. Un mal ejercicio normativo del sistema recursivo
f. Confusión sobre la naturaleza de la institución arbitral a raíz de las normas existentes
y de los vacíos generados.
Concordante con el diagnóstico anterior, el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, en
virtud del Convenio de Cooperación Académica que ha suscrito con la Universidad de Talca,
ha informado que se encuentra abordando el estudio del arbitraje desde una triple
perspectiva: realizar un nuevo marco normativo para el arbitraje interno en aras de su
modernización, consagrando los principios del arbitraje comercial internacional y
eliminación del arbitraje forzoso. Por otra parte, crear una nueva regulación procedimental
para la partición y liquidación de comunidades. Finalmente, crear un incentivo o mecanismo
gratuito de arbitraje como un mecanismo de solución de conflictos en temas vecinales,
comunitarios o de pequeña cuantía, que hoy no acceden al sistema de justicia.
La solución a estos planteamientos, de manera evidente, la constituye una nueva regulación
del arbitraje en Chile. Ciertamente, debemos destacar que el Ministerio de Justicia en años
39
anteriores tuvo en su agenda legislativa la iniciación de un proyecto de ley sobre la materia,
al cual nos referiremos brevemente en los siguientes párrafos.
Este propósito se enmarcó en torno al Proyecto de Ley sobre Modernización de la justicia
civil y comercial (Proyecto de Nuevo Código Procesal Civil, Boletín 8197-07). Para ello, se
constituyó una Comisión de Expertos que se reunió semanalmente durante el año 2013
conformada por los profesores: Alejandro Romero, Cristian Maturana, Jaime Yrarrázabal,
Elina Mereminskaya, Andres Jana y M. Fernanda Vásquez Palma. Dicha Comisión redactó
un texto que sintonizaba con los principios del arbitraje internacional, y los principios
procesales que inspiran el Proyecto que establece el nuevo Código Procesal Civil, tal como
habíamos mencionado. El proyecto generó alto consenso académico y jurídico.
Los objetivos del proyecto de ley sobre arbitraje nacional fueron los siguientes:
a. Actualizar la legislación chilena relativa al arbitraje
b. Establecer un sistema de justicia arbitral coherente con los principios que informan
el proceso de Reforma Procesal Civil
c. Fortalecimiento del arbitraje institucional
d. Consagración del principio de autonomía de la voluntad
e. Eliminación de los casos de arbitraje forzoso en el Código Orgánico de Tribunales
(COT)
f. Establecimiento de un sistema recursivo más acorde a la institución arbitral.
Lamentablemente, el proyecto de ley no se presentó al Congreso Nacional, resultando
imperante una reforma legal en este ámbito, con especial énfasis en las problemáticas
apuntadas por la Secretaría de Estado en el Convenio en comento.
A continuación, nos abocaremos al análisis, por separado, de estos puntos.
II. EL ARBITRAJE OBLIGATORIO COMO OBSTÁCULO AL ACCESO A LA JUSTICIA
40
En la actualidad, el arbitraje en Chile detenta el carácter de obligatorio en nuestra
legislación para algunas materias, de acuerdo a lo prescrito en el Código Orgánico de
Tribunales vigente.
El destacado académico, Eduardo Jequier, nos advierte que la existencia de un arbitraje
obligatorio en el Derecho chileno tiene una explicación histórica, en donde identifica dos
órdenes jurídicos de los cuales emana su raíz.
Precisa que “[e]l arbitraje forzoso se origina en España en la legislación medieval castellana
del siglo XIII –Código de las Siete Partidas–, la que se aplicó en Chile hasta la dictación del
Código de Comercio de 1865, la ley procesal de 1875 y finalmente el COT. En Francia, por
su parte, el arbitraje obligatorio se encuentra ya en normativas de los siglos XVI y XVII y
especialmente en las ordenanzas del ministro Colbert, las que fueron recogidas
posteriormente por el Código de Comercio napoleónico de 1807, que influyó también en el
C. de Com. chileno de 1865”11.
En consecuencia, el origen de esta obligatoriedad consagrada en nuestro Código Orgánico
de Tribunales se remonta a la LOT del año 1875 que incluyó en el artículo 176 (actual 227
del COT) los casos de arbitraje forzoso a que este Código se refiere.
Estas normas, de antigua data, exigen una urgente revisión con miras a que el arbitraje sea
un método alternativo accesible para los justiciables que nazca precisamente de la
autonomía de su voluntad, no siendo impuesto por la ley.
Tal como nos señala Jequier: “[e]l arbitraje, como mecanismo alternativo de resolución de
conflictos, se funda desde sus más remotos orígenes históricos en la libertad y en la
autonomía de la voluntad. La libertad en que se funda el arbitraje constituye además un
derecho fundamental de la persona humana, reconocido expresamente en la Constitución
Política de 1980”.
11 JEQUIER, Eduardo (2015): “Antecedentes histórico-jurídicos del arbitraje interno en Chile. Planteamientos para una revisión estructural impostergable”, en Revista Ius et Praxis, Año 21, N°2, p. 21.
41
En Chile, la validez de este principio se pone en jaque en su marco legislativo, a partir de
diferentes sectores. En efecto, si bien en Chile la autonomía de la voluntad descansa en
principios fundamentales reconocidos constitucionalmente, su consagración efectiva en
relación al arbitraje interno presenta una situación dispar, pues aun cuando las partes
tienen por regla general libertad para someterse a un arbitraje (Art. 228 COT), nombrar al
tribunal arbitral (Art. 222, 223, 224, 231, 232, 233 COT), terminar el compromiso (Art. 240),
renunciar a ciertos recursos (Art. 239 COT), este principio se ve limitado en un punto crucial
ya que el legislador impone un sometimiento obligatorio del arbitraje respecto de
determinadas materias (Art. 227 COT) .
El arbitraje obligatorio no sólo no se condice con la esencia del instituto arbitral, sino que
atenta además contra el principio constitucional consagrado en el Art. 19 N°3 de la Carta
Política chilena donde se asegura “La igual protección de la ley en el ejercicio de sus
derechos”, dado que el derecho de “elegir” someter una determinada controversia a
arbitraje se ve alterado arbitraria e injustamente, al imposibilitar que las partes puedan
acudir a los tribunales ordinarios y/o especiales. Esta limitación es arbitraria, porque no
existe ninguna justificación en su instauración más allá del querer legislativo inspirado por
una política pública tendiente a la descongestión administrativa de la justicia ordinaria, de
hecho la integración de la citada norma obedece sólo a un criterio azaroso y coyuntural, ni
siquiera es posible advertir algún estudio que diera cuenta de la conveniencia de la
instauración de esta modalidad y, más aún, si aquellas materias eran las adecuadas para las
finalidades perseguidas, no se aprecia en su configuración ninguna razón lógica, lo que
evidencia aún más su desacierto. A mayor abundamiento, debemos recordar que el
principio de autonomía de la voluntad sólo puede ser limitado por razones de orden público,
lo que implica que si dicha limitación no obedece o se basa en este carácter, como en el
caso ocurre, aquella se vuelve completamente injustificada y atentatoria de éste y otros
principios fundamentales. Esta situación provoca una notoria injusticia, por cuanto, en pos
del querer lograr una administración judicial más ágil para algunos, se perturba a otras
personas lesionando su legítimo derecho a brindarse una justicia estatal gratuita,
conculcándose con ello el Derecho de propiedad al imponer a las partes el deber de pagar
42
una suma de dinero por la solución de sus controversias, situación que genera a lo menos
un desequilibrio económico injustificado12.
Es en virtud de ello que se mira favorablemente una reforma legislativa que elimine el
arbitraje obligatorio para todo tipo de materias, e incluso más, que establezca un nuevo
marco legal en torno al arbitraje interno, tal como se intentó en el año 2013 con la
formulación de un proyecto de ley en la materia, el que finalmente se abandonó.
Consecuencialmente, deberá establecerse una regulación procedimental para la partición
y liquidación de comunidades, partiendo de la base del anteproyecto de Ley sobre
Liquidación de Comunidades y Juicio de Partición, preparado por el Ministerio de Justicia
en años anteriores. Sobre esta materia, cabe hacer presente que existe un elevado número
de conflictos sobre partición que no han podido resolverse a causa de esta obligatoriedad,
pues en muchos casos, las partes carecen de los recursos económicos para ello.
III. EL ARBITRAJE COMO MASC EN TEMAS VECINALES, COMUNITARIOS O DE PEQUEÑA
CUANTÍA
En la Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013), a la cual ya nos hemos
referido en el Capítulo I sobre Juzgados de Policía Local, los entrevistados tuvieron
posibilidad de responder a preguntas vinculadas a mecanismos alternativos de solución de
conflictos, particularmente, en lo que se refiere a arbitraje.
Respecto al grado de conocimiento de este mecanismo frente a la pregunta: “¿Ha
escuchado usted hablar de arbitraje para conflictos?”, la respuesta arrojó los siguientes
resultados:
12 Vásquez Palma, M. Fernanda. Arbitraje e Chile. Análisis crítico de su normativa y jurisprudencia. Ed. Legal Publishing, 2° Ed., 2011.
43
Fuente: Elaboración propia en base a Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013)
Podemos ver que es mayor el porcentaje de personas que no conoce el arbitraje (56%) en
consideración al total nacional de encuestados13.
Este estudio también indagó en la disposición que hay en los hogares para asistir a
instancias voluntarias para resolver problemas, los cuales declararon en un 44% estar
dispuestos a ello y un 23% están muy dispuestos. Por el contrario, un 11% declaró estar
nada dispuesto y en el mismo porcentaje, estar poco dispuesto. Tal como concluye el
estudio “[l]a disposición que hay en los hogares para asistir a instancias de participación
voluntaria para resolver los problemas es buena – un 67% manifiesta clara disposición para
asistir- pero se esperaría que podría ser mayor”14.
Respecto del arbitraje en particular, se consultó a los entrevistados si frente a diversas
materias que se precisaron en la encuesta, estaría dispuesto a recurrir a este tipo instancia,
y los resultaron arrojaron que “[e]n el caso de la disposición existente a recurrir a instancias
de arbitraje para solucionar un conflicto, no hay un tipo de problema en particular que
13 Cabe señalar que en la pregunta se hizo una introducción del siguiente tenor: “El arbitraje es un procedimiento por el cual se somete un problema o conflicto a un árbitro que dicta una decisión sobre el tema, la decisión que se tome es obligatoria para las partes. Al escoger el arbitraje, las partes optan por un procedimiento privado de solución de controversias en lugar de acudir ante los tribunales”. 14 Informe Final, Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013), p. 53.
56%
42%
2%
Gráfico 7: ¿Ha escuchado Ud. hablar de arbitraje para conflictos?
No
Sí
NS/NR
44
concentre una mayor disposición significativa en relación al resto, sino más bien son varios
tipos de problemas y/o conflictos que en torno al 12% y 15% de la muestra presentan
disposición de asistencia al arbitraje, entre los que destacan los siguientes: “Amenazas
entre Ud. y sus vecinos” y “Basura o falta de aseo en calles y veredas” ambos con un 16%,
“Problemas entre propiedades” con un 15% y “Daños a la propiedad entre Ud. y sus
vecinos” con un 14%. Ahora respecto de quienes señalan que ante ningún tipo de problema
y/o conflicto recurrirían a instancias de arbitraje estos representan el 29% de la muestra”15.
Cabe señalar que este último antecedente se debe contraponer a lo señalado frente a la
misma hipótesis, pero para el caso de acudir a una instancia de conciliación o mediación, o
de índole judicial, en donde los porcentajes de rechazo son de 24% en ambos casos.16
En este sentido, se observa favorablemente la implementación de instancias de arbitraje en
las Unidades de Justicia Vecinal (UJV) a las que nos hemos referido en el capítulo anterior,
toda vez que resulta necesario implementar este mecanismo de solución de conflictos de
forma accesible para los justiciables, que sea siempre de carácter voluntario y gratuito, de
manera de no mermar las posibilidades de las partes en conflicto de poder someter a una
solución los problemas que los aquejan, de forma oportuna y mediante un procedimiento
sencillo y de fácil comprensión.
En general, la propuesta de Reglamento arbitral para jueces árbitros de los pilotos UJV
comunales, establece una audiencia para firmar un acuerdo arbitral, designación de juez
árbitro, y luego la aceptación del cargo. Se establece que las partes deben ser mayores de
edad y tener la libre administración de sus bienes, cuando en realidad debiera aludirse a la
libre disposición de los derechos sometidos al litigio.
El juez árbitro siempre podrá proponer bases de arreglos, tomando en consideración la
naturaleza del conflicto, lo argumentado por las partes, sus necesidades e intereses.
En cuanto al procedimiento, se establece la oralidad, la desformalización, bilateralidad de
la audiencia, y la inmediación. Se establece la comparecencia personal de las partes, sin
15 Informe Final, Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013), p. 55. 16 Informe Final, Encuesta de Conflictividad Vecinal y/o Comunitaria (2013), pp. 54-56.
45
necesidad de un abogado, en dicho caso, se podrá solicitar a la Corporación de Asistencia
Judicial u otra entidad, en caso que lo estime necesario y sea procedente.
Se plantea un rol activo del juez árbitro para impulsar el procedimiento, libertad de prueba
y valoración de la misma según las reglas de la sana crítica. El juez deberá fundamentar el
laudo, si bien no se establece expresamente, se entiende que se trata de un árbitro
arbitrador. En contra de la sentencia no procederá recurso alguno, con la excepción del
recurso de queja. En este punto se advierte un vacío y una contradicción. En el primer caso,
consideramos que debiera establecerse una acción de nulidad que brinde garantía a las
partes con causales muy acotadas y, por otra parte, el recurso de queja debiera ser
eliminado.
IV. PROBLEMAS, SOLUCIONES Y ACCIONES: CUADRO RESUMEN
Problemas Soluciones Acciones
Establecimiento del arbitraje obligatorio para ciertas materias.
- Construccion de un nuevo marco legal sobre arbitraje interno. - Eliminación de todo arbitraje forzoso. - Regulación legal de la liquidación de comunidades y juicio de partición, entregando competencia a tribunales ordinarios.
- Reforma legal, estableciendo un cuerpo normativo unificador de todas las materias de arbitraje interno, entre ellas, las materias de arbitraje obligatorio.
Conflictos comunitarios, vecinales y de pequeña cuantía no cuentan con una respuesta adecuada y oportuna del sistema de justicia.
- Creación de Unidades de Justicia Vecinal - Información y difusión a la comunidad sobre utilización de mecanismos alternativos de solución de conflictos.
- Reforma legal en torno al arbitraje en materia de pequeñas causas, vecinales y comunitarias. - Implementación de programas Piloto de Unidades de Justicia Vecinal supervisadas por el Ministerio de Justicia y Derechos Humanos.
46
CAPÍTULO IV
GOBIERNO JUDICIAL17
17 Este capítulo fue preparado por el profesor Jordi Delgado Castro, Abogado, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Procesal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Talca. Correo: [email protected], y por el profesor Cristian Contreras Rojas, Abogado, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Procesal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales. Universidad de Talca. Correo: [email protected]
47
I. INTRODUCCIÓN: JUSTIFICACIÓN DE UN GOBIERNO JUDICIAL
Por Gobierno Judicial solemos comprender a un ente que, dentro del Poder Judicial y en
forma diferenciada –ojalá–, desarrolle las funciones administrativas propias del servicio que
presta la Administración de Justicia a lo largo del país. Tradicionalmente, en Chile hemos
entendido que se trata de las llamadas atribuciones o facultades conexas de los tribunales
que comprenden las facultades conservadoras, económicas y disciplinarias. Estas funciones
en conjunto con otras que han ido detectándose (por ejemplo, la formación de Jueces que
se ejerce mediante la Academia Judicial) están insuficientemente reguladas y el tránsito
hacia una Justicia de primer nivel exige, también, una adecuación de los protocolos y
órganos que han de dirigir las políticas y la vida administrativa del Poder Judicial.
Uno de los temas más importantes en la discusión de la mejora de los sistemas judiciales,
en todo el mundo, pasa por la correcta definición y desarrollo de un ente que dirija las
acciones tendientes a mejorar la independencia judicial mediante un órgano propio de
gobierno judicial que permita la autonomía y funcionalidad administrativa, conducente a
una autogestión moderna y especializada del Poder Judicial18.
Sin duda, más allá de la función constitucionalmente consagrada que entrega la obligación
de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado, es necesario revisar y actualizar la normativa legal
vigente para permitir un adecuado mecanismo que le permita a la Corte Suprema cumplir
con el mandato constitucional sobre la superintendencia directiva, correccional y
económica de todos los tribunales de la nación.
La premisa básica que ha de imperar en el diseño de este desafío pasa por reforzar la
independencia de este poder del Estado. Una correcta lectura del marco de ejecución
implica, necesariamente, robustecer la autonomía del Poder Judicial en aras a una mejor
gestión y una separación absoluta de poderes que permita conformar una función
jurisdiccional libre de interferencias de los otros poderes del Estado.
18 En este sentido, es especialmente destacable la VI Cumbre Iberoamericana de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, celebrada en Canarias en 2001.
48
Por otra parte, no es razonable que los jueces –las mejores cabezas de la magistratura en el
caso de la Corte Suprema– deban compaginar su actividad propiamente jurisdiccional con
otras labores de carácter administrativo de tanta relevancia. Es una tarea importante que,
lejos de la minimización de la misma, conduce a un esfuerzo organizativo de envergadura.
Por tanto, es imprescindible contar con un órgano permanente que resuelva contingencias,
genere políticas de desarrollo y monitoree su implementación y, adicionalmente, se ocupe
–al menos en gran parte– de las que hoy se conocen como atribuciones conexas
(conservadoras, correccionales y económicas).
El único camino viable para una optimización considerable del funcionamiento del ente
jurisdiccional exige de una especialización en las funciones de gobierno y administración
que, conservando la relación con quienes desempeñan la función jurisdiccional, se oriente
a la constante autoevaluación y planificación de acciones que sitúen a la función de
gobernanza y administrativa en el sitial que se merece.
II. PROBLEMAS EN EL MODELO ACTUAL
El primer problema, que parece presentarse en forma evidente, es la excesiva
concentración de poder. En efecto, lejos de sentirse algún grado de participación
democrática, lo cierto es que la Corte Suprema concentra las funciones jurisdiccionales y
organizacionales de forma que, prácticamente, todo está bajo su mismo control19. Esta
forma de estructurarse no permite una participación de los jueces de a pie quienes, en
mejor contacto con el ciudadano, pudieran tener razones más que suficientes para
proponer y perfeccionar el diseño de políticas de mejoramiento del servicio judicial.
Junto con aquello, inevitablemente, se puede realizar una peligrosa (especulación) relación
entre las funciones de corte más bien administrativo, con las propiamente jurisdiccionales.
Deben ser ámbitos necesariamente diferenciados, pero un diseño tan unitario como el
actual, puede llevar al riesgo de confusión de los ámbitos de actuación. Entonces, otro
19 Bordalí, Andrés (2014): Propuestas para un nuevo gobierno judicial, en: Cuadernillos Hemiciclo (N° 12), p. 47: “Si tenemos una Corte Suprema que es por una parte Corte de casación y por otra el órgano de gobierno o administración del Poder Judicial, se tiende necesariamente a una reducción de la independencia de los jueces inferiores”.
49
modelo de gobierno, también permitiría incrementar la independencia interna del Poder
Judicial, en tanto los superiores jerárquicos no serían, necesariamente, las mismas personas
que resuelven los recursos jurisdiccionales20.
Adicionalmente, la estructura actual no permite gozar de los contrapesos necesarios para
obtener mayores grados de probidad, transparencia, igualdad y, en definitiva,
independencia. La acción del juez de base debe estar desprovista de otros intereses, que no
sean, los propios de la función jurisdiccional, como lo es juzgar. No debe haber seguimiento
de una línea jurisprudencial basada en externalidades distintas a los hechos en el proceso
pues, lo contrario, desnaturaliza nuestro sistema completo, inspirado en la defensa del caso
particular.
La falta de participación en la generación de los instrumentos de evaluación y la aplicación
de los mismos, también es una crítica que ha sido objeto de constatación21 y que, en
realidad, no permite desarrollar con auténticas posibilidades una carrera de mérito dentro
del Poder Judicial. Un juez debiera ser bueno según los criterios objetivizados al máximo,
que los propios miembros del Poder Judicial, en su conjunto, se reconozcan para sí. Tanto
la creación de categorías de evaluación, como su aplicación, enjuiciamiento y posibles
consecuencias debiesen estar inspiradas en la forma de desempeño del trabajo, más que
en el criterio jurídico. Hoy en día es difícil saber qué aplicación práctica tienen las
evaluaciones y qué criterios se emplean para realizar unas u otras calificaciones.
En última instancia hemos podido asistir a eventos llamativos que ameritan una reflexión.
Quizá sea una cuestión meramente ética, pero hay actitudes que generan desconfianza
entre quienes deben acudir a recibir Justicia a los tribunales del país: Baste citar el caso del
magistrado José Ignacio Rau quien destacó por su excéntrica vestimenta en el bullado caso
del asesinato del matrimonio Luchsinger-Mackay; o el de la jueza Karina Luna quien
concurrió a su labor en el juzgado de Bulnes acompañada de su perro. Ni en un Poder
20 Son muchas las esferas en que puede haber interferencias por la trascendencia de las materias: designación, sanciones, promoción, presupuesto, etc. 21 Flores, Álvaro (2005): Gobierno Judicial: El caso chileno la reforma olvidada, en: Revista Estudios de la Justicia (Nº6), pp. 127-145.
50
Judicial tan, aparentemente, verticalizado hemos detectado medidas que tiendan a la
corrección de estos hechos que, a lo menos, pueden ser tildados de extraños por el
ciudadano.
Las reformas a los procesos en nuestro país han acarreado cambios en los procedimientos
y en algunas parcelas de la gestión administrativa22. Pero parece que no es suficiente una
reforma parcial que, todavía, respete el principio de la concentración absoluta en la Corte
Suprema.
Pero antes de enunciar las posibles vías de solución o modelos, hay que tener presente que,
en cualquier caso, lo más aconsejable es mantenerse lo más alejado posible de los otros
Poderes del Estado. La influencia “política” en cualquier ámbito, que exceda de lo
meramente formal, como puede ser la simple ratificación de un nombramiento, determina
que los jueces no sean absolutamente independientes y que, en su papel de aplicadores de
las distintas normas, se sientan obligados a retribuir a quienes les ayudaron a estar en el
cargo.
III. BREVE DESCRIPCIÓN DE MODELOS
Habitualmente, se suelen destacar algunas “marcas” de los modelos de Derecho
comparado, a la vez que se reconoce la imposibilidad de llegar a un sistema perfecto. En
este entendido, probablemente, Chile pueda apostar por alguna mejora y con los años
deban ir haciéndose los ajustes necesarios.
En general, se suele destacar una injerencia de los otros Poderes del Estado en el
nombramiento (así en Alemania, España y Francia) a cambio de reconocer y garantizar la
inamovilidad. También se destaca la focalización en políticas que promuevan la
22 Nos referimos a los avances generados en el sistema de separación de la función administrativa y la judicial establecido a partir de la creación de los Juzgados de Garantía y Tribunal de Juicio Oral en lo Penal (replicada en los Tribunales de Familia y Juzgados de Letras del Trabajo) con la incorporación de los administradores del tribunal y las diferentes unidades de apoyo. También, en esta misma línea, debe destacarse el papel de la Corporación Administrativa del Poder Judicial.
51
meritocracia, pero incluso en los países con jueces elegidos (EE.UU.), el principal problema
que se señala es cómo garantizar la independencia.
En los modelos de corte continental la influencia francesa determinó que las funciones
administrativas fueran parte del Ministerio de Justicia, sin embargo, esa dependencia unida
a presiones políticas e interferencias inherentes a intereses distintos, determinó presiones
intolerables y estableció la necesidad de fomentar fórmulas de autogobierno sin
intervenciones externas al propio poder judicial23.
Bordalí24 nos explica que en el mundo existen, básicamente, dos sistemas: el de la
Conferencia Judicial (más de corte anglosajón) y el del Consejo de la Judicatura (que sería
el continental). En la Conferencia Judicial de EE. UU., el Presidente de la Corte Suprema
(Chief justice) y solamente jueces –presidentes de Cortes de Apelaciones y presidente de la
Corte Internacional de Comercio, y un juez de distrito por cada circuito judicial– son los
encargados de los aspectos administrativos de la Justicia, excluyendo el nombramiento de
los jueces. Entonces, sus funciones se dirigen a la gestión administrativa, levantamiento de
información del desempeño judicial y la fiscalización del entramado de los tribunales.
El sistema del Consejo de la Judicatura, todavía siguiendo a Bordalí, se pensó como forma
de impulsar el autogobierno y la independencia, en especial del Ejecutivo, tras el fin de la
Segunda Guerra Mundial. Tanto en España como en Italia, los resultados tampoco han sido
perfectos, en tanto que participan los gobiernos de cada nación en los nombramientos de
los Consejos de la Magistratura o Consejo General del Poder Judicial. Quizá distingue a los
modelos italiano, francés y estadounidense la posibilidad de elección directa por parte de
los propios jueces, cosa que en el caso español no sucede. En Alemania, por su parte, el
gobierno está designado por el Tribunal Supremo25.
Como sea, ese Consejo de la Judicatura debiese ser exclusivamente conformado por jueces;
debe desarrollar funciones meramente administrativas –lejos de las jurisdiccionales– y
23 Montero, Juan (1990): Independencia y responsabilidad del juez, Madrid, Civitas. 24 Bordalí, Andrés (2016): Derecho Jurisdiccional, Valdivia, Derecho Austral, pp. 142-145. 25 Nieva, Jordi (2014): Derecho Procesal I. Introducción, Madrid, Marcial Pons.
52
suele existir algún tipo de relación con el Ministerio de Justicia quien debe ejercer algún
tipo de comunicación (control) que permita tener una opinión externa que sirva de límite a
un poder absoluto.
IV. POSIBLES SOLUCIONES
Probablemente, una tarea tan compleja como la de dirigir los designios administrativos y
funcionales del Poder Judicial, no tenga una respuesta única, sencilla y acabada.
Seguramente todos los modelos tienen una tendencia hacia la “hibridización” en tanto esta
permite ir acogiendo las mejores características de cada experiencia comparada.
La separación de funciones, como el principal problema esbozado, pasa por dejar a la Corte
Suprema concentrada en su labor como Corte de casación y crear un órgano que se
encargue de los temas administrativos y de gobierno judicial. El diseño concreto ha de
evaluar una triple coyuntura, puesto que la integración puede ser: a) solo por jueces, b) solo
por funcionarios designados por el poder político, o c) mixto.
En este contexto, lo más adecuado, parece ser la propuesta de un sistema de mérito y
capacidad que determine criterios objetivos de acceso a un pequeño órgano que discuta las
políticas concernientes al gobierno judicial. En este órgano podría participar como
presidente, con voto dirimente, el Presidente de la Corte Suprema, con el objetivo de ser el
equilibrio perfecto para representar a la Corte Suprema y sus valores más bien
jurisdiccionales. Pero debiera ser un órgano que sesione regularmente y que no dependa
del poder del Presidente para funcionar regularmente. De nada sirve un órgano que, por
ejemplo, no sea convocado para no avanzar en temas que no sean de interés de su
Presidente.
Por otra parte, este órgano de gobierno debe ser reducido en su composición y
representativo de los distintos factores que conviven en nuestra realidad orgánica. De este
modo, se debe nutrir de una importante distinción de las regiones, así como de los jueces
comunes y distintos letrados. Realmente, el órgano de gobierno debe transmitir
profusamente el sentimiento de la mayoría de jueces que trabaja en el Poder Judicial y, al
contrario de lo que pudiera parecer más correcto con la verticalidad, representar
53
adecuadamente (con cuotas de personajes importantes) a los jueces que comienzan su
carrera judicial.
Además, sería bueno que a ese órgano se incorporasen “invitados”, como una suerte de
consejeros externos, que pudiesen dar una opinión técnica y desprovista de otros intereses
de corte político, o de reivindicación propia de un grupo determinado de jueces. La
participación externa nutre de ideas y, de algún modo, logra fiscalizar, vigilar y exigir una
mayor cuota de justificación de quienes elevan propuestas en un órgano de gobierno.
Pero salvo la participación del Presidente, que debiera estar prestablecida por el hecho
objetivo de serlo, los demás cargos, incluso los externos debiesen estar compuestos por
personajes que accedan por concurso que evalúe mérito y capacidad. El principio de la
autogeneración, sin duda, debe ser más fuerte en estos supuestos y, en la medida que los
intereses son particularmente relacionados con el funcionamiento del Poder Judicial se ha
de tratar de minimizar la injerencia de otros poderes del Estado.
Es sencillo comprender que en el nombramiento de determinados sujetos del Poder
Judicial, participen otros poderes del Estado. Efectivamente, no deja de resultar oportuno
que haya una fiscalización del legislativo o del ejecutivo cuando se va a nombrar un titular
de una función pública que nos afecta a todos en forma directa. Pero en el caso del órgano
de gobierno del Poder Judicial, la cuota de control externo debe venir dada por alguien,
ojalá del mundo privado, que tenga una mirada más eficientista y de gestión que no de
otros intereses propios de los colores políticos.
La incorporación de los otros poderes del Estado no hace sino convertir al Poder Judicial en
una suerte de caja de resonancia de los otros poderes que pueden llegar a pausar los
tiempos de gobierno y agendas propias del Poder Judicial que, en rigor, no debiera estar en
relación con otros intereses del país26.
26 La autonomía del Poder Judicial responde a una concepción política de no superioridad de un poder sobre otro, sino de igualación, dentro del marco de actuación que a cada uno señala la Constitución (Montero, Juan (2014): Derecho Jurisdiccional I. Parte General, Valencia, Tirant lo Blanch, pp. 128-129.
54
V. PROBLEMAS, SOLUCIONES Y ACCIONES: CUADRO RESUMEN
Problemas Soluciones Acciones
Indefinición del concepto
Gobierno Judicial
Delimitación de las
funciones y características
del concepto
Estimulación de estudios
dogmáticos
Mejora de los índices de
independencia judicial
Dotar de mayores dosis de
autogobierno al Poder
Judicial
Generar espacios (leyes)
que permitan mayores
cuotas de autorregulación
Los “mejores jueces”
dedicados a funciones
administrativas
Crear y desarrollar un
órgano especializado en la
materia
Legislar a favor de una
nueva forma de Gobierno
Judicial
Concentración de funciones Desconcentrar las funciones
administrativas
Implementar un nuevo
sistema de Gobierno
Judicial
Falta de participación de los
jueces del primer grado
Democratizar el órgano de
Gobierno Judicial
Asegurar cuotas de
representación por
estamento y territorio
Confusión entre actividad
jurisdiccional y
administrativa
Separación de funciones Delimitar las funciones de
cada ente
Problemas de
independencia interna
asociados al ejercicio
jurisdiccional
Evitar la evaluación del
superior jerárquico
jurisdiccional
Determinar una estructura
que impida que quienes
realizan funciones de
gobierno compaginen
actividad propiamente
jurisdiccional
Ausencia de instrumentos
de evaluación óptimos
Mejoramiento de los
instrumentos de evaluación
Generar Comisión con
objetivo de revisión y
propuesta de los
instrumentos
Influencia “política” en
Gobierno Judicial
Evitar interferencias de
otros poderes del Estado
Establecer una política de
separación absoluta
Excesiva autonomía del
Poder Judicial
Establecer mecanismos de
control
Diseñar una composición
mixta del órgano de
gobierno sin injerencia de
otros poderes
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ANEXOS
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INFORME DEL SEMINARIO “DESAFÍOS DE LA JUSTICIA LOCAL, PRESENTE Y FUTURO”
(TALCA, 30 Y 31 DE AGOSTO DE 2017)27
1.- Competencia de los Juzgados de Policía Local
Reseña. La competencia de los Juzgados de Policía Local se caracteriza actualmente por
versar sobre variadas materias que le encomiendan diversos cuerpos legales. Es la llamada
“competencia residual”, que mantiene a estos juzgados en una renovación constante de
materias a conocer. Dicho fenómeno genera tanto una competencia dispersa como la
incapacidad de los juzgados para poder trabajar de manera correcta, debido a una
insuficiencia económica, una latente escasez de funcionarios, jueces con pocas facultades
dentro del procedimiento, entre otras razones.
Los tópicos abordados en el seminario fueron los siguientes:
a) Competencia compleja de carácter residual. La competencia de los Juzgados de
Policía Local se considera una competencia compleja por su carácter residual. Varias
las leyes que regulan una materia en específico (ley de protección de los derechos
del consumidor, ley de copropiedad, ley de tránsito, ley de alcoholes, ley de
bosques, entre otros) entregan los conflictos que no verá la justicia ordinaria a los
Juzgados de Policía Local. Se plantea que el problema no pasa directamente por la
cantidad de materias entregadas a los jueces de policía local, sino que más bien por
la diversidad de conflictos que le son entregados. Así, el juez, dentro de sus labores
ordinarias, puede llegar a revisar un conflicto en materia de derechos del
consumidor, luego verificar la infracción de una ley penal y por último sancionar
administrativamente a un justiciable. ¿En qué área se desempeña entonces el juez
27 Este capítulo fue preparado por el profesor Cristian Contreras Rojas, Abogado, Doctor en Derecho. Profesor de Derecho Procesal, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Universidad de Talca. Correo: [email protected]
57
de policía local? ¿Qué materias es realmente capaz de conocer y cuáles le son
entregadas simplemente porque no hay otros tribunales?
b) Facultades de los jueces en el procedimiento. Actualmente las facultades de los
jueces son bastante acotadas, debiendo desempeñar un rol netamente sancionador,
más no socializador o conciliador. El papel del juez de policía local es muy
pragmático y técnico, no dándose lugar a una solución real de los conflictos que
resuelven reiteradamente (las infracciones son casi siempre las mismas). Se planteó
la idea de que su rol fuera más socializador, de modo que, por ejemplo, en caso de
que existan personas con las licencias de conducir caducadas, no se imponga
inmediatamente una sanción, sino que se emplace al sujeto a renovar su licencia y
en caso de no cumplir con esto se haga efectiva una sanción. Desde un punto de
vista procesal, el juez de policía local es uno de los jueces que presenta una mayor
cercanía con los justiciables dentro del engranaje judicial de nuestro país (principio
de inmediación). Sin embargo, el debido proceso y todo lo que le constituye no se
ven reflejados en los procedimientos de policía local, lo que representa un
incumplimiento a esta garantía procesal y constitucional.
c) Mecanismo sui generis de resolución de conflictos. El juez de policía local encarna
un mecanismo muy auténtico de solución de conflictos. Conforme aparecen nuevas
materias para conocer, también surgen nuevas soluciones ante los conflictos que se
suscitaban en dichas materias. No hay tendencia a una uniformidad en las
soluciones.
2.- Problemas que presenta la justicia de policía local
Reseña. Los problemas que aquejan a los Juzgados de Policía Local son de diversa índole.
Puede tratarse de cuestiones relacionadas a su competencia, a su doble militancia (Cortes
de Apelaciones - Municipalidad), a su labor invisible y silenciosa, a su inexistente carrera
judicial, entre otros. Sin embargo, si se tuviese que considerar un gran problema que abarca
a los demás necesariamente, es su invisibilidad, en todo sentido. El apoyo que reciben los
juzgados por parte de las Cortes de Apelaciones no es suficiente para que su labor sea
considerada realmente importante dentro del desarrollo judicial del país, aun cuando que
58
su actividad es absolutamente relevante (por la naturaleza de los problemas que resuelven).
Su carácter residual es causa directa de que los juzgados ordinarios (ya sea en materias
penales o civiles) no estén tan colapsados, ya que todas aquellas “causas menores”
(repetimos, solo para el aparato jurisdiccional) son enviadas a su jurisdicción. Es este tópico
el que fue mayormente desarrollado en el seminario, por presentar problemas que van
desde lo económico y social hasta lo judicial y político.
Los problemas abordados fueron los siguientes:
a) Doble militancia. Los Juzgados de Policía Local dependen administrativa y
económicamente de la municipalidad y disciplinariamente de las Cortes de
Apelaciones. Dicha situación presenta, para algunos, incoherencias que impiden el
correcto ejercicio jurisdiccional de los Juzgados de Policía Local, esto a raíz de que el
depender económicamente de la municipalidad (personificada esta institución por
los alcaldes) provoca en muchos casos que el buen estado de estos tribunales esté
condicionado por la buena o mala relación que se tenga con el alcalde. A pesar de
esto, también se evidenció una postura que plantea la riqueza de los Juzgados de
Policía Local por estar cercanos a la administración (las municipalidades) y al poder
judicial (Cortes de Apelaciones), esto sobre todo teniendo en cuenta la necesidad de
generar una voluntad política en la discusión, que permita transformar la
problemática en un conflicto que requiera de una política pública para ser
solucionado.
b) Rol de los jueces. Actualmente los jueces de policía local son solamente
sancionadores, quedando privados de facultades socializadores, recomponedoras y
conciliadoras. Se plantea que se debería aumentar las facultades de los jueces, sobre
todo en materia procesal. Actualmente se entiende que los jueces de policía local
son eficientes, pero dicha eficiencia no esconde detrás una real solución a los
problemas, que pueda considerarse “justa”. Dicha eficiencia consiste casi siempre
en una sanción. Con base en lo anterior, se plantea que se cambie la categoría de
estos juzgados pasando a ser solo “juzgados locales”, quitando el carácter “policial”
de estos tribunales, ya que, aunque la policía colabore en gran parte de las
59
soluciones que entregan los jueces, no por ello deben ser llamados así. Es una
herencia histórica que debe ser suprimida.
c) Escaso uso de los mecanismos alternativos a la resolución de conflictos. Si bien
dicha situación no afecta directamente a los jueces de policía local, indirectamente
les trae problemas, ya que uno de los puntos que se plantea es que los juzgados
idóneos para poder ejercer los mecanismos alternativos a la solución de conflictos
son los Juzgados de Policía Local. ¿En qué afecta que los mecanismos alternativos
no se valoren realmente en el mundo jurídico del país? En que no se observan las
potencialidades de los Juzgados de Policía Local para poder ejercer dichos
mecanismos. Entre los justiciables y los jueces existe una clara proximidad. Sin
embargo, dicha situación, y en concordancia con lo dicho en el punto anterior, no se
materializa en una solución “justa” de los conflictos que se suscitan en la comunidad.
Además, se agrega como punto en contra el hecho de que no existe una normativa
única e íntegra que aborde todos los mecanismos alternativos de resolución de
conflictos que se señalan en la normativa del país, lo que genera que en algunas
materias su uso sea “exitoso” (familia, laboral, penal) y en otras casi inexistente
(esencialmente ámbito civil).
d) Competencia residual. Los Juzgados de Policía Local conocen de diversas materias
que impiden generar cierta uniformidad en sus decisiones, impiden llevar a cabo un
procedimiento común como asimismo, por regla general, que estos tribunales
puedan ejercer correctamente la jurisdicción.
e) Que la justicia local no sea aún una política pública. Se relaciona principalmente
con la necesidad de que el problema de los Juzgados de Policía Local se transforme
en una política pública. Los gobiernos del Expresidente Piñera y el actual de Michelle
Bachelet solo han realizado planes pilotos de justicia vecinal, lo que indirectamente
ha afectado a los Juzgados de Policía Local. Esto a raíz de que son los tribunales
idóneos para llevar a cabo esa labor y no existiendo interés en el sistema de justicia
vecinal menos interés generará reformar estructural y orgánicamente a los Juzgados
de Policía Local. Resolver problemas que aquejan a la comunidad local, en diversas
60
materias, es algo que estos tribunales hacen hace bastante tiempo, sin embargo,
aún no podemos hablar de la existencia de un sistema de justicia local.
f) No forman parte del Poder Judicial y no tienen independencia política. Esta
situación afecta en muchos casos su imparcialidad. Esto se ve claramente
ejemplificada en la relación Municipalidad – Juzgados de Policía Local. Un juez que
no es independiente difícilmente puede ser imparcial. El ejercicio de los Juzgados de
Policía Local, condicionado por la dependencia económica de los municipios, genera
espacio para los “amiguismos” dentro de los juzgados internamente como también
en relación con los justiciables. Además, el no formar parte del Poder Judicial impide
que estos jueces puedan tener una carrera judicial, aun cuando existen algunos que
llevan varios años en la misma función y comunidad sin poder optar a otros cargos
o beneficios.
g) Bajo presupuesto y cantidad de funcionarios. Al ser juzgados que resuelven “causas
menores”, como siempre se les ha calificado, la administración y los municipios
específicamente no destinan gran parte del presupuesto local a las funciones de
estos juzgados. Los jueces ven limitada sus funciones por no tener los recursos
necesarios a su disposición, además de estar limitados también en cuanto a sus
facultades.
h) No existe un debido proceso consolidado. No existe actualmente un real ejercicio
del derecho a la prueba, del derecho a recurrir, del derecho a la audiencia, del
derecho a que se dicte sentencia en un plazo razonable, entre otros.
i) Incompatibilidades entre la ley base y las competencias entregadas por las leyes
especiales. Debería formarse un solo cuerpo legal o definir claramente las
competencias y funciones entregadas a los Juzgados de Policía Local. Las leyes
especiales pueden establecer actuaciones judiciales que en la práctica los jueces de
policía local son incapaces de realizar, ya sea por sus competencias o bien por la falta
de recursos.
j) No hay jurisprudencia consolidad de las decisiones de los Juzgados de Policía Local.
Esta situación podía deberse a dos factores: en primer lugar, a un factor territorial,
61
que genera que lo que se resuelve en una zona del país, puede distar mucho de otras
zonas de nuestro territorio (ej: Chillán respecto de Arica); segundo, a un factor de
desarrollo, en el sentido de que la labor de los jueces de policía local no representa
un gran interés para el mundo judicial y académico, de modo que no resulta
“necesario” recopilar sus resoluciones.
k) Actualmente no se exige una capacitación y especialización de los Juzgados de
Policía Local. Esto se traduce en que las materias que son entregadas a los jueces de
policía local no siempre están siendo tratadas con el conocimiento suficiente. Por
ejemplo, en los casos suscitados por la Ley de protección a los derechos del
consumidor o aquellos derivados de la Ley de tránsito. Al margen de dicha situación,
los jueces de nuestro país en general están siendo constantemente capacitados con
distintas competencias, a fin de afrontar correctamente los conflictos de relevancia
jurídica que se van generando en la actualidad. Nuevamente, dicha situación se
explica por el poco interés (ergo, pocos recursos) que genera la función de los jueces
de policía local.
l) Aparente dicotomía entre buscar una política pública y su carácter comunitario o
“local”. ¿Cómo solucionar a través de una política pública los problemas que afectan
el ejercicio de una jurisdicción netamente local? A primera vista parecería
contradictorio la relación medio-fin, sin embargo, se planteó en la instancia que el
hecho de convertirse en un problema que requiera de una política pública no debe
atentar contra el carácter local de los Juzgados de Policía Local, ya que los cambios
que se buscan para ellos son trasversales a todos los juzgados de nuestro país. La
capacitación, especialización, aumento de recursos, definición de competencias,
facultades de los jueces, entre otros tópicos, son cuestiones que afectan a la
totalidad de los jueces de policía local, independiente del lugar donde ejerzan
funciones.
m) Los Juzgados de Policía Local no tienen una carrera funcionaria (“carrera judicial”).
Esto debilita la figura del juez dentro de un Juzgado de Policía Local. Independiente
de lo bien que puede trabajar un juez de esta área, su poca afinidad con la
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Municipalidad y la figura del alcalde, principalmente, puede terminar con el trabajo
de uno de ellos, sin importar cuánto tiempo lleve en el cargo. Esta situación atenta
contra el curso normal de la actividad de un juez, que, por regla general, luego de
cierto tiempo, tendrá diversos beneficios y podrá ascender en su carrera judicial.
n) Invisibilidad del ejercicio jurisdiccional de los Juzgados de Policía Local. Como
corolario de lo anterior, este punto abarca la realidad de los Juzgados de Policía
Local. Al ser su labor invisible, porque no hay doctrina, no hay jurisprudencia, no hay
carreras judiciales, no existe registro alguno de su actividad, su trabajo pasa
desapercibido en el mundo judicial y social. Este último punto es bastante
importante, ya que los jueces de policía local representan la figura más próxima a lo
que podría llamarse, en nuestro país, “justicia vecinal” o “justicia local”. Existe la
proyección de tener un sistema íntegro de justicia local, y en esa tarea, quien mejor
podría ejercer esas funciones es el juez de policía local.
3.- Desafíos futuros de la justicia de policía local
Reseña. Los grandes desafíos que debe abordar la justicia de policía local son de diversa
índole. Son objetivos a corto y a largo plazo, que implican una proactividad mayor dentro
del mundo del Poder Judicial y administrativo, con la finalidad de lograr que su problemática
pueda llegar a buen puerto y sea objeto de alguna política pública o bien algún proyecto de
ley que pueda reestructurarlos orgánicamente. Las soluciones deben buscarse de manera
interna y externa, esto es, generando debates y propuestas por parte de los mismos jueces
de policía local, como también estimular la intervención externa dentro de su estructura,
sus competencias, los recursos que les son entregados, entre otros. Los desafíos están
absolutamente interrelacionados, y deben ser abordados de la misma manera.
Los desafíos tratados son los siguientes:
a) Lograr una voluntad política para reformar su situación. Se requiere lograr una
voluntad política que sea capaz de impulsar una política pública en torno a la
problemática y proponer reformas legislativas que reestructuren y sistematicen las
materias que conocen los Juzgados de Policía Local, las funciones de los jueces, los
63
tipos de procedimiento que llevarán a su cargo, entre otros. Como pudo observarse,
se requiere de una solución integral, que abarque los distintos problemas que
aquejan a estos tribunales.
b) Si llegase a prosperar algún sistema nacional de justicia local, absorber de forma
clara las competencias que les corresponderían. Esto se traduce sencillamente en
no perseverar en promulgar leyes que entreguen materias a los Juzgados de Policía
Local sin siquiera, en muchos casos, tener relación alguna con su función de
costumbre. Definir las atribuciones de los jueces de policía local se hace necesario
para no seguir dispersando sus funciones y también las materias que regulan las
leyes especiales.
c) Pasar de ser jueces sancionadores a jueces deliberativos y socializadores. Esto
requiere que se cambien las competencias de los jueces y también sus poderes o
facultades dentro del procedimiento actual de los Juzgados de Policía Local.
Actualmente los jueces de policía local son eminentemente sancionadores (en
materia patrimonial, administrativa, sanitaria, entre otras), de modo que no se deja
un espacio para que puedan decidir deliberativamente un conflicto que quizás no
solo se resuelve por medio de una sanción monetaria. Lográndose esto, se podrá
tener también material jurisprudencial de calidad, ya que las sentencias comenzarán
a ser motivadas amplia y suficientemente.
d) Lograr ser una justicia eficiente, pero con un sentido de justicia mayor. Unido al
punto anterior, la eficiencia está siendo vista solo desde el carácter sancionador de
las decisiones. En ese contexto, los Juzgados de Policía Local pueden ser totalmente
eficientes, sin embargo, cumpliéndose por ejemplo el punto anterior, esto es, jueces
con facultades de juez deliberativo, se deben buscar soluciones más íntegras, y que
permitan una vinculación con una noción de justicia más completa.
e) Cambiar el sistema de nombramiento de los jueces. Evitar que los jueces sean
nombrados por los alcaldes. Es poco democrático y se presta para corruptelas
dentro de los Juzgados de Policía Local. Se debería cambiar a un sistema más
democrático que el actual.
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f) Mantener un sistema de causas y sentencias. Para generar doctrina, jurisprudencia,
entre otros. Son necesarios los insumos tanto para jueces, abogados y justiciables.
Además, acaba con la invisibilidad y se da a conocer una labor bastante conocida
pero poco valorada por el mundo jurídico.
g) Lograr un proceso más desformalizado (“que la justicia llegue a la gente y no la
gente a la justicia”). Las formalidades del procedimiento llevan al gasto de
importantes sumas de dinero que sería prescindibles si se actualizaran los Juzgados
de Policía Local. A modo de ejemplo, la notificación en estas materias aún es por
medio del envío de una carta certificada, mientras que el resto de los tribunales
funciona en gran parte hoy con notificaciones más expeditas y menos costosas (vía
correo electrónico).
h) Acercarse más a una justicia de paz o justicia de los acuerdos. En concordancia con
los puntos anteriores, el juez debe dejar de sancionar simplemente por hacerlo
(debe pasar de ser sancionador a deliberativo). Es necesario que las personas
aprecien a la justicia más cercana, y que de verdad sientan que su problema fue
solucionado.
i) Colaborar hacia una “humanización” del sistema judicial. En la tarea nivel país de
lograr un sistema de justicia vecinal aplicable a todo nuestro territorio, la labor de
los jueces de policía local es la más cercana a lo que realiza un “juez de paz”. En este
sentido, los Juzgados de Policía Local colaborarían con una justicia de proximidad o
más cercana a los justiciables. Sin embargo, para lograr aquello, es necesario que se
le dote de recursos económicos y funcionarios a disposición, para que su labor
dentro del procedimiento no pase netamente por imponer una sanción a secas.
Todo aquello que colabore con el establecimiento de un sistema de justicia vecinal
aportará indirectamente al realce de la labor de los Juzgados de Policía Local.
j) Influir, relevar y proponer: Estas tres tareas son los objetivos primordiales para los
Juzgados de Policía Local. Influir, en el sentido de que su labor no puede seguir
siendo invisible a los ojos de la administración y del Poder Judicial. Relevar las
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funciones, realidades y desafíos de estor tribunales. Proponer, en el sentido de que
los Juzgados de Policía Local a nivel local, regional y nacional deben ser capaces de
coordinarse para elaborar una propuesta contundente que pueda llegar a manos de
esa voluntad política y legislativa que se requiere para cambiar su realidad. Sin
embargo, se hizo hincapié en este punto de que una solución legal no
necesariamente será exitosa. El cambio se debe dar primero en los hechos; no se
debe esperar por un cambio legal que quizás demore mucho tiempo en llegar. Evitar
caer en la trampa del gatopardo “cambiar todo para que nada cambie”.
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