Corso di Organizzazione Politica Europea

anno accademico2012-13

Lez IVLa Commissione

Gabinetti dei Commissari e amministrazione

I gabinetti dei Commissari• Organismo tipico degli esecutivi costruiti sul modello

“ministeriale” (Francia, Italia etc.)• • Piccolo gruppo di funzionari (oggi non più di 6) . • Ogni Commissario nomina il proprio “capo gabinetto”• • Funzioni del gabinetto del Commissario :• -coordinamento orizzontale (tra i Commissari) volto ad

assicurare la collegialità della Commissione• -coordinamento verticale (tra il Commissario e i settori

dell’amministrazione comunitaria che dipendono da lui/lei)-raccordo tra l’amministrazione e i suoi responsabili politici.

.

I cabinets prima della riforma

• Tradizionalmente i cabinets erano formati da alti funzionari “paracadutati” dalle amministrazioni dello stato del Commissario ed erano esposti all’accusa di essere portatori di interessi nazionali nell’amministrazione comunitaria”feudi nazionali”.

• Spesso gli stati finanziavano direttamente un certo numero di posti per i propri connazionali nei cabinets (oltre a quelli finanziati dal bilancio comunitario)

• Ciò dava luogo a relazioni spesso difficili con la burocrazia della Commissione.

• (Cabinets: The animals nobody loves..)

Riforma Prodi-Kinnock 1999-2004

• Ridare legittimità alla Commissione dopo la crisi della Commissione Santer

• Il numero massimo dei membri dei gabinetti è stato ridotto a 6 (9 per il Presidente)

•  A ciascun Commissario si è chiesto di nominare un capogabinetto o un vicecapogabinetto di nazionalità diversa dalla propria  

• Tutti i gabinetti debbono avere membri di almeno 3 nazionalità (prima bastava che 1 solo fosse di nazionalità diversa dal Commissario).

• Riforma implementata immediatamente • Il 40% dei membri nominati furono donne

• Furono rafforzati i rapporti tra gabinetto e settore dell’amministrazione comunitaria corrispondente trasferendo ciascuno presso la sede del rispettivo settore (DG). Questo diminuì i contatti dei gabinetti tra loro .

• Ma nel 2004 quando il Berlyamont (sede Commissione) fu ristrutturato tornarono lì tutti.

I gabinetti dalla Commissione Barroso I

• Mantenne le riforme precedenti, ma aggiunse che almeno 3 membri del gabinetto dovessero essere nominati tra i funzionari della Commissione.

• Importanza dei gabinetti probabilmente cresciuta dopo allargamento del 2004 perché i Commissari dei nuovi s.m. avevano bisogno di affidarsi a personale esperto : hanno nominato + spesso funzionari con nazionalità dei 15 (90% dei capi gabinetto viene dai 12)

Multinazionalità realizzata

• Nel 2004 più del 96% dei cabinets includeva più nazionalità di quanto prescritto

• Il 57% dei membri dei gabinetti veniva da uno stato diverso da quello del proprio commissario ((nel 1995 il 75% era della stessa nazionalità).

• La multinazionalità dei cabinets è divenuta la regola.

• Anche se i capi gabinetto sono spesso della stessa nazionalità del Commissario

I membri dei gabinetti

The average cabinet member is a dynamic, extremely hard-working, 30-40 year old’. Young, thrusting, and with no security of tenure, most cabinet members naturally are driven by a perceived need to serve and make an impression on their Commissioner, which is seldom a recipe for inaction or non-intervention. It is little wonder that they are considered a special form of terrorist by many in the services. (Peterson 2009)

Ruolo crescente dopo l’allargamento

• Ruolo fondamentale per costruire il consenso nella Commissione, forgiando compromessi . Non ci sarebbe collegialità senza i gabinetti

• Ruolo cresciuto con allargamento: gabinetti “ponte” tra vecchi e nuovi stati e tra nuovi Commissari inesperti e l’amministrazione comunitaria

I gabinetti del Presidente e di alcuni Commissari

• Il gabinetto del Presidente Barroso•

http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/president/about/team/index_en.htm

• Il gabinetto della Vicepresidente Ashton• http://eeas.europa.eu/ashton/team/index_en.htm• Il gabinetto del Vicepresidente Tajani• http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/tajani/about/team/in

dex_en.htm• Il gabinetto del Commisario allo Sviluppo Piebalgs (Lettonia)• http://ec.europa.eu/commission_2010-2014/piebalgs/about/tea

m/index_en.htm

La Commissione Europea-La Commissione Europea-L’Amministrazione

La Commissione Europea-La Commissione Europea-

L’Amministrazione

Line e Staff

• Compiti di line

• Legati al perseguimento dei fini ultimi (mission) di un’organizzazione.

• Rapporti con ambiente esterno e i destinatari delle politiche

• Compiti di staff• Legati alla

sopravvivenza e al buon funzionaemento dell’organizzazione

• Rapporti con ambiente interno e con le diverse unità dell’organizzazione

Organizzazione della Commissione

Politiche interne (line) Rel. esterne(line) Serv.generali Serv.interni (staff)

•AGRI Agricoltura e sviluppo rurale

(DG)•COMP Concorrenza(DG) •TRADECommercio (-DG)•ECFIN Affari economici e finanz(DG)•EAC Educazione e cultura(DG) EMPLOccupazione e affari sociali(DG)•ENER Energia (DG)

•CLIMA Cambiamento climatico (DG)

•MOVE Trasporti e mobilità (DG)

• ENTR Impresa e industria (DG)

•ENV Ambiente (DG)

•MARE Pesca e affari marittimi (DG)

•SANCO Salute e consumatori(DG) Società dell’informazione e media (DG)•MARKT Mercato Interno(DG)

•JUST Giustizia (DG)

•HOME giustizia affari int (DG)

•REGIO Politica regionale (DG)•RTD Ricerca e innovazione(DG)

•TAXUD Tassazione unione doganale (DG)

•Agenzie esecutive

•Sviluppo(DG) •ELARG Allargamento (DG)•DEVCO Europe-Aid-Cooperazione(DG) •Relazioni Esterne (DG)

• ECHO Aiuti umanitari

•Commercio (DG)

FPI Servizio Strumenti Politica Estera

•COMM

Comunicazione (DG) •OLAF Ufficio Anti-frodi

•Eurostat•JRC Centro di ricerca congiunto•Ufficio delle Pubblicazioni•Archivio storico

•Segretariato Segretariato

GeneraleGenerale

•BUDG Bilancio (DG)

•Bureau of European Policy

Advisors (BEPA)•Ufficio di Protezione dei dati della Commissione Europea

•HR Risorse umane e Sicurezza (DG)

•DIGIT Informatica

•Infrastrutture e logistica-

Bruxelles(OIB)•Infrastrutture e logistica-

Lussemburgo(OIL)•Servizi di audit interni(IAS)•Servizio interpreti (SCIC)

•SERVIZIO LEGALESERVIZIO LEGALE•Ufficio amministrazione e pagamento spettanze individuali(PMO)

•Traduzioni (TRAD)

Organizzazione della Commissione

Politiche (line) Rel.esterne(line) Serv.generali Serv.interni (staff)•AGRI Agricoltura e sviluppo rurale (DG)•COMP Concorrenza(DG) •TRADE-Commercio (DG)•ECFIN Affari economici e finanz(DG)•EAC Educazione e cultura(DG) •EMPL Occupazione e affari sociali(DG)•ENER Energia (DG)•CLIMA Cambiamento climatico (DG)•MOVETrasporti e mobilità (DG)• ENTR Impresa e industria (DG)•ENV Ambiente (DG)•MARE Pesca e affari marittimi (DG) •SANCO Salute e consumatori(DG) DIGIT Informatics•CNECT Reti di comunicazione, contenuto e tecnologia (DG)•MARKT Mercato Interno(DG)•JUST Giustizia (DG)•HOME Affari interni (DG)•REGIO Politica regionale (DG)• RID Ricerca e innovazione(DG)•TAXUD Tassazione unione doganale (DG)

•Agenzie esecutive

•ENLARG Allargamento (DG)

•DEVCO Cooperazione

allo sviluoppo(DG) •EEAS Servizio per le Relazioni Esterne (2010-11)

• ECHO Aiuti umanitari(creata 1992 DG dal 2004 nel 2010 include anche Protezione civile )

•COMM Comunicazione

(DG) •OLAF Ufficio Anti-frodi•ESTAT Eurostat (DG)•JRC Centro di ricerca congiunto•OPUfficio delle Pubblicazioni

•DGT Traduzioni (DG)

•Segretariato Segretariato

GeneraleGenerale

•BUDGET Bilancio (DG)•BEPA Bureau of European Policy Advisors•Ufficio di Protezione dei dati della Commissione Europea

•HR Risorse umane e Sicurezza (DG) •Informazione•OIB Infrastrutture e logistica-Bruxelles•OIL Infrastrutture e logistica- Lussemburgo•IAS Servizi di audit interni•SCIC Servizio interpreti

•SERVIZIO LEGALESERVIZIO LEGALE•Ufficio amministrazione e pagamento spettanze individuali

LA STRUTTURA DELLA COMMISSIONE

 • Può essere paragonata a quella delle amministrazioni centrali dello stato organizzate secondo un modello ministeriale: settori di amministrazione omogenei sono affidati a strutture gerarchiche verticali (le Direzioni Generali) poste alle dipendenze di un responsabile politico (Commissario).

•  

LA STRUTTURA DELLA COMMISSIONE

 • Può essere paragonata a quella delle amministrazioni centrali dello stato organizzate secondo un modello ministeriale: settori di amministrazione omogenei sono affidati a strutture gerarchiche verticali (le Direzioni Generali) poste alle dipendenze di un responsabile politico (Commissario).

•  

Rispetto al modello ministeriale

• :• -non vi è una corrispondenza 1 a

1 tra DG e Commissari (Le DG sono molte di più dei Commissari ma nello stesso tempo alcune lavorano per più Commissari)

•  

• -Struttura della Commissione è stata spesso rimaneggiata e le DG sono meno istituzionalizzate dei ministeri nazionali

• Per es. nella Commissione Barroso II la DG Energia e Trasporti è stata divisa in 2 DG, una per l’energia e l’alta per i trasporti ciascuna sotto la guida di un Commissario

• idem DG ambienteAmbiente e CLIMA

• -le DG non sono ampie strutture burocratiche impegnate in lavoro amministrativo di routine, ma nodi strategici in complesse reti politico-amministrative che lavorano in contatto con le burocrazie nazionali e i gruppi di interesse

La gerarchia delle DG

Commissario

cabinet

Direttore Generale

Direttore Direttore

Capo divisione

ES: DG Concorrenza

• Commissario J. Almunia

• Direttore Generale Italiener (RFT)

• Chief Economist di staff a Direttore Generale

• 3 vice-direttori generali nelle tre aree di intervento della politica di concorrenza: antitrust, fusioni tra imprese, aiuti di stato

• Divisioni che corrispondono ai settori economici

• Nel settore finanziario una task-force creata ad hoc sulla crisi finanziaria

STRUTTURA AMMINISTRATIVA DELLA

COMMISSIONE • L’insieme dei servizi raggruppati sotto le diverse

DG rappresenta la struttura organizzativa verticale della Commissione.

•  • La struttura orizzontale, con compiti di

coordinamento, è rappresentata in particolare da:•  • SEGRETERIATO GENERALE• SERVIZIO LEGALE• Il BEPA•  Ufficio del Portavoce della Commissione

IL SEGRETARIATO GENERALE DELLA COMMISSIONE

• E’ il più importante organismo di coordinamento, posto sotto le dipendenze dirette del Presidente della Commissione.

• E’ responsabile:• a)   dell’agenda della Commissione• b)   del controllo dei testi legislativi• c)    della comunicazione formale tra la

Commissione e le altre istituzioni europee

Con la riforma Kinnock diviene responsabile dell’attività di Pianificazione e programmazione strategica del lavoro della Commissione

Il Segretario Generale della Commissione

• Il Segretario Generale è il funzionario più importante della Comunità: presenzia alle riunioni della Commissione e insieme al Presidente della Commissione alle riunioni del Consiglio Europeo.

• Ha in genere una durata in carica notevole: dal 1958 ci sono stati solo 5 segretari generali : Noel fino al 1987, poi Williamson, Trojan e O’Sullivan, nominato da Prodi e l’attuale, la prima donna, Catherine Day.

• IL SERVIZIO LEGALE  

Esamina ogni proposta legislativa con riferimento:

• alla sua compatibilità coi trattati

• alla sua coerenza col resto della legislazione comunitaria

• alla determinazione della sua “base legale” (procedura decisionale)  Per far procedere una proposta è necessario un parere favorevole del servizio legale.

Il BEPA • Bureau of European Policy Advisers• Compito di consigliare il Presidente e i

Commissari su questioni rilevanti nell’agenda della Commissione

• Struttura orizzontale che collabora direttamente col Presidente e può creare gruppi interservizio .

• In contatto con mondo accademico• Mission:to ensure that in making policy the

President and through him, the Commission are informed by the  best analysis available.

BEPA• Nel 1989 creata la Forward Studies Unit da Delors

col compito di studiare prospettive di sviluppo nel lungo periodo mantenendo rapporti con istituti di ricerca

• Nel 2000 Prodi aveva creato un Gruppo di policy advisers

• Nel 2004 Barroso lo mantiene trasformandolo nel Bureau of European Policy Advisor (BEPA) strutturato in 3 teams :economico, politico e sociale.

• Nel 2010 riorganizzato in 2 teams :• Outreach team-che di occupa del dialogo con gli

stakeholders al di fuori della Commissione• Analysis teamAnalysis team con compiti di analisi delle politiche

europee

La BUROCRAZIA DELLA COMMISSIONE

• Miti e realtà della burocrazia comunitaria.

• La presentazione del Commissario Maroš Šefčovič

• http://ec.europa.eu/civil_service/index_en.htm

http://ec.europa.eu/civil_service/docs/europa_sp2_bs_dist_staff_en.pdf

La riforma Prodi -Kinnock

• Con l’insediamento della Commissione Prodi nel 1999 il Consiglio impone di riformare in misura incisiva l’amministrazione comunitaria per assicurarne meritocrazia, trasparenza e responsabilità.

• Il compito viene affidato al Commissario inglese all’amministrazione il laburista Neil Kinnock

• L’amministrazione attuale è l’esito della riforma Kinnock e ulteriori interventi di riaggiustamento sotto la Commissione Barroso. Un ulteriore piano di riforme è in gestazione-

            ASPETTI PRINCIPALI DELLA RIFORMA PRODI-KINNOCK DELL’AMMINISTRAZIONE DELLA

COMMISSIONE

• Contesto (1999-2004):Contesto (1999-2004):

• Reazione alla crisi di legittimità e efficacia che aveva investito la Commissione Santer.

• Prospettiva di prossimo allargamento

Obiettivi della riformaObiettivi della riforma

                     Assicurare che vi siano risorse di personale sufficiente per svolgere in modo adeguato le principali funzioni: attraverso lo spostamento di personale ; attraverso un modesto incremento ; attraverso una semplificazione delle procedure e la flessibilizzazione delle pratiche organizzative; attraverso la riduzione delle attività meno centrali; programmazione delle attività; miglioramento dei controlli interni (NPM)

• Politiche del personale:                       Eliminazione del sistema (non ufficiale) di quote nazionali per le

posizioni amministrative di vertice, utilizzando solo criteri meritocratici ( abolizione del “parachutage”).

                       Maggiore trasparenza nelle nomine alle posizione di vertice attraverso

nomine interne o assunzioni dall’esterno attraverso annunci pubblici.                       Assicurare che i direttori generali siano di nazionalità diversa dal

Commissario                       Rotazione dei Direttori Generali ad altre DG a intervalli regolari (5

anni)                       Modifica del sistema di classificazione professionale per dare più

spazio al merito e meno all’anzianità in ruolo (ha reso più lente le carriere)                       Più attenzione nel reclutamento e nella formazione alle competenze di

tipo manageriale                       Riduzione del personale su contratto

Il pers onale della Commissione Europea

23079

1855

5764

1113

461

2072

0 5000 10000 15000 20000 25000

Funzionar i

Agenti temporanei

A contra tto

Esper ti nazional i d istaccati

In ter ina li

Assistenza tecnico am m.va

• Composizione per sesso bilanciata (49,1 M e 50,8 F). • Dal 2000 politica di esternalizzazione di quelle

attività che possono essere meglio svolte da agenzie esterne , in modo da consentire una migliore utilizzazione del personale della Commissione per le sue attività essenziali .

• Dei funzionari permanenti il 12,1% è nella D Ricerca e nel Centro di ricerca congiunto, mentre oltre il 9% è nel servizio traduzioni. Il 4,3% è nelle delegazioni esterne .

• Le DG più grandi (agricoltura, Industria e imprese) hanno poco più di 1000 persone di staff, tra permanenti e temporanei.

Burocrazia della Commissione per nazionalità-febbario 2013

0

500

1000

1500

2000

2500

3000

3500

4000

4500

5000

AUT BEL BGR CYP CZE DEU DNK ESP EST FIN FRA GBR GRC HUN IRL ITA LTU LUX LVA MLT NDL POL POR ROU SVK SVN SWE altri

La burocrazia della Commissione

• Funzionari permanenti divisi in 2 grandi categorie:

• AD –Administrators : comprendono 12 livelli (A5-A16) di cui A14-A16 costituiscono l’Alta Dirigenza 12946

• AS – assistants- mansioni tecniche, segretariali di traduzione etc. (11 livelli): 10676

Il reclutamento dei funzionari permanenti

• Il reclutamento (tranne che per l’alta dirigenza) è affidato all’ European Personnel Selection Office (EPSO), attraverso una competizione aperta, generalmente annuale,annunciata sulla Gazzetta Ufficiale (GUCE) e sul sito . L’EPSO seleziona il personale anche per altre istituzioni europee

Reclutamento del personale

• I vincitori formano una lista cui attingono le DG e i servizi quando rimangono vacanti dei posti; l’inserimento avviene di norma al gradino più basso della categoria per cui si è stati reclutati; la preparazione richiesta è prevalentemente giuridica e economica.

• Selezione molto competitiva :la percentuale dei vincitori sui concorrenti è molto bassa (1-1,5%)

Procedure di selezione del personale

Composizione nazionale AD

altri

SWE

SVN

SVK

ROU

POR

POL

NDL

MLT

LVA

LUX

LTUITA

IRL

HUN

GRCGBR

FRA

FIN

EST

ESP

DNK

DEU

CZE

CYP

BGR

BEL

AUT

L’ALTA DIRIGENZA

La Dirigenza comunitaria corrisponde alle categorie AD16-AD 15 (Direttori Generali-Vice Direttori Generali ) Direttori AD14

• Reclutamento interno (carriera interna) ma anche esterno, con avvisi sulla stampa (tecnici, scienziati).

• Per la selezione valgono criteri meritocratici ,ma tradizionalmente si è prestato attenzione a mantenere la rappresentatività per nazioni nell’alta burocrazia, anche se i nuovi regolamenti proibiscono la riserva di posti per particolari nazionalità.

L’Alta Dirigenza Composizione nazionale

• Per mantenere la rappresentatività nazionale in vista dell’allargamento gli organici del livello AD15-14 sono stati ampliati.

• I nuovi stati membri sono meno presenti nell’alta dirigenza anche se c’è un accordo che ogni nazionalità debba essere presente tra Direttori Generali e Vicedirettori generali

• Le donne sono fortemente sottorappresentate anche se dagli anni Novanta sono state introdotte misure di riequilibrio.

Composizione nazionale alta dirigenza 2013

0

5

10

15

20

25

30

a15-16

VANTAGGI E SVANTAGGI DI UNA BUROCRAZIA MULTINAZIONALE

• Reclutamento : compromesso tra esigenza di mantenere una burocrazia sovranazionale altamente competente (“modello originario” della Commissione alla sua nascita) e l’equilibrio tra le nazionalità. I governi nazionali ci tengono in genere ad avere “la loro parte” nella burocrazia comunitaria, specie nella dirigenza.

Vantaggi:

• 1.   –i governi sono rassicurati dal fatto che all’elaborazione e all’applicazione delle politiche cooperino funzionari della propria nazionalità

• 2.   i gruppi di interesse nazionali hanno più facile accesso alla Commissione attraverso i funzionari della propria nazionalità

• 3.   maggiore ricchezza in termini di conoscenze e soluzioni di policy che deriva dalle diverse esperienze nazionali

Svantaggi• 1.   deviazioni al criterio meritocratico

nuocciono alla qualità e all’imparzialità della burocrazia della Commissione (anche se riforma Kinnock ha rafforzato meritocrazia)

•  • 2.   gli alti funzionari possono identificarsi

più con gli interessi della propria nazione che con quelli dell’Unione

•  • 3.presenza di “stili amministrativi” diversi può

rendere più difficile il buon funzionamento della burocrazia

Orientamenti dell’alta burocrazia (2008)

• Identificazione con la funzione di policy initiation e policy formulation piuttosto che con funzione amministrativa e consenso sul fatto che l’implementazione delle politiche debba essere delegata ad agenzie esterne e livello di governo nazionale.

• Enfasi su neutralità e indipendenza dagli stati nazionali .

• Ritorno al modello di Jean Monnet?