i

CoST Honduras:

Índice de

Transparencia de Infraestructura

ITI

Diciembre 2017

i

Contenido

Introducción................................................................................................................................ ii

1 Definición del Índice de Transparencia de Infraestructura (ITI) ........................................ 3

1.1 Estructura del índice ................................................................................................... 3

2 Metodología ........................................................................................................................ 4

2.1 Fuentes de información e instrumentos para la evaluación ....................................... 4

2.2 Unidades de evaluación .............................................................................................. 4

2.3 Medición de divulgación .............................................................................................. 4

2.4 Limitaciones de la medición ........................................................................................ 4

3 Resultados .......................................................................................................................... 5

3.1 Calificación Global....................................................................................................... 5

3.2 Resultados por dimensión .......................................................................................... 6

3.3 Resultados de cada entidad ....................................................................................... 7

4 Conclusiones .................................................................................................................... 11

5 Recomendaciones ............................................................................................................ 11

Tabla de Gráficos

Gráfico 1 Resultados del ITI 2017 ............................................................................................. 6 Gráfico 2 Resultados del ITI por dimensión .............................................................................. 7 Gráfico 3 Resultados por entidad en ambiente facilitador para la transparencia..................... 7 Gráfico 4 Resultados por entidad en divulgación ..................................................................... 8 Gráfico 5 Resultados por entidad en aseguramiento................................................................ 9 Gráfico 6 Resultados por entidad en demanda ciudadana de transparencia ........................ 10

Lista de Tabla

Tabla 1 Calificaciones por indicadores en la dimensión de divulgación .................................. 8 Tabla 2 Calificaciones de los indicadores de la dimensión de aseguramiento ........................ 9

ii

Introducción

El Índice de Transparencia de Infraestructura (ITI) es una herramienta que tiene el propósito de monitorear el nivel de transparencia y rendición de cuentas en la ejecución de proyectos de infraestructura pública a cargo de las Entidades de Adquisición (EA) gubernamentales vinculadas a la Iniciativa CoST. El presente informe contiene los resultados de la primera medición oficial del ITI los cuales establecen una línea base que representa el esfuerzo conjunto de las entidades de adquisición y CoST Honduras en el ejercicio de la transparencia en infraestructura. Estos resultados se obtuvieron al aplicar los instrumentos de medición de indicadores de acuerdo con lo establecido en el documento metodológico del ITI (Sarabia, 2016). A partir de esta metodología se evaluaron cinco entidades de adquisición, entre ellas: La Comisión para la Promoción de la Alianza Público-Privada COALIANZA, la Dirección General de Carreteras (DGC), la Empresa Nacional Portuaria (ENP), INVEST-HN y la Unidad Ejecutora del Fondo

Vial.

El propósito de este informe es presentar los resultados de la primera medición oficial de ITI en Honduras, señalando las debilidades y fortalezas que las entidades evaluadas tienen en cada uno de las dimensiones que componen el Índice. A través de este análisis, el informe pretende señalar las oportunidades de mejora que tienen las entidades para mejorar los niveles de la transparencia en cada una de las etapas de desarrollo de los proyectos, y a su vez permitirá lograr el objetivo principal de CoST de asegurar infraestructura más eficiente para el país.

La primera sección de este informe es una breve de la definición del ITI y sus componentes. La segunda sección detalla la metodología utilizada en el proceso de evaluación y obtención de los resultados, las fuentes de información utilizadas y las limitaciones en la medición de los indicadores. La tercera sección presenta un resumen de los principales resultados obtenidos en la medición, los cuales parten desde un enfoque global hasta llegar a las calificaciones propias de cada entidad en cada uno de los componentes del índice.

Por último, la cuarta sección expone las conclusiones del proceso de medición, y las recomendaciones dirigidas tanto a las entidades de adquisición como a los encargados de hacer futuras mediciones del ITI, y a CoST Honduras para considerar algunos cambios en la metodología que pueden mejorar la herramienta y garantizar mediciones precisas.

3

1 Definición del Índice de Transparencia de Infraestructura (ITI)

El ITI fue desarrollado como una herramienta práctica que contribuye al objetivo de CoST Honduras de mejorar la eficiencia de los recursos invertidos en infraestructura pública. El propósito del ITI es monitorear y evaluar los niveles de transparencia y rendición de cuentas en las Entidades de Adquisición (EA) y contribuir al fortalecimiento de la institucionalidad estatal en el marco de la transparencia, a partir del cumplimiento de los -Estándares de Datos de CoST.

De acuerdo con el documento metodológico de ITI, la evaluación de este índice es objetiva ya que los indicadores no se miden a través de percepción o el juicio de los entrevistadores. La evaluación se determina si la información consultada está o no disponible y en qué medida. Es importante aclarar que tomando en cuenta que CoST no es un ente fiscalizador, sino una iniciativa que promueve la divulgación de información que no es de dominio público, la metodología del ITI no mide ni evalúa la gestión de las entidades, tampoco mide las funciones de supervisión, auditoría, regulación, judiciales o investigativas que existen o pueden existir en el país. Por lo tanto, el ITI no es un instrumento de control interno, para señalar actos de corrupción administrativa en el sector de infraestructura. (Sarabia, 2016)

1.1 Estructura del índice

El Índice cuenta con una serie de indicadores categorizados en cuatro componentes. Estos componentes son los temas o las áreas de análisis, a los cuales se les ha denominado dimensiones.

1. Ambiente facilitador para la transparencia: Evalúa las condiciones institucionales, mecanismos y normas que permite a las entidades de adquisición y al país garantizar un efectivo proceso de transparencia y rendición de cuentas.

2. Divulgación: Evalúa a través de porcentajes el cumplimiento de las obligaciones de divulgación de la información por parte de las entidades de adquisición, tanto a nivel de SISOCS como en los portales web propios (o principal mecanismo de divulgación).

3. Aseguramiento: Evalúa a través de porcentajes, el resultado derivado de los últimos dos procesos de aseguramiento por parte de las entidades de adquisición.

4. Demanda ciudadana de transparencia: Evalúa los espacios y los medios que el ciudadano dispone para participar en los procesos de planificación, control y evaluación institucional, accesibles a partir de los sitios web institucionales o portales de transparencia.

Estas dimensiones están compuestas por variables, las cuales se subdividen en sub-variables. Estas últimas se operacionalizan finalmente indicadores. La estructura completa puede verificarse en la tabla adjunta en el Anexo 1, y más a detalle en el documento Índice de Transparencia de Infraestructura: Documento Metodológico.

4

2 Metodología

2.1 Fuentes de información e instrumentos para la evaluación

De acuerdo con el diseño metodológico del ITI, la evaluación de los indicadores se realizó

tomando en cuenta cuatro fuentes de información:

1. La información de los proyectos a cargo de cada entidad divulgada en el Sistema de Información y Seguimiento de Obras y Contratos de Supervisión (SISOCS). Dicha información fue revisada utilizando la matriz de evaluación de divulgación conforme estándar de datos de CoST, adjunta en el Anexo 2.

2. Inspección in situ de la entidad por parte del equipo evaluador del ITI, en la cual se aplicó el Cuestionario a Entidades de Adquisición para Medición del Índice de Transparencia de Infraestructura, incluido en el Anexo 3.

3. El Portal Único de Transparencia, en el cual se verificó la información.

4. El Tercer y Cuarto informe de Aseguramiento. Aunque el diseño metodológico destaca utilizar el último informe de aseguramiento disponible, es necesario tomar en cuenta el desempeño anual de las entidades de adquisición en las mediciones del proceso de aseguramiento.

2.2 Unidades de evaluación

La evaluación para el ITI se aplicó a las unidades ejecutoras o entidades de adquisición del país que hasta el momento están directamente vinculadas al programa CoST:

• Comisión para la Promoción de la Alianza Público-Privada COALIANZA

• Dirección General de Carreteras (DGC-INSEP)

• Empresa Nacional Portuaria (ENP)

• INVEST-HN

• Unidad Ejecutora del Fondo Vial.

2.3 Medición de divulgación

La evaluación del cumplimiento de divulgación se realizó de forma manual a una muestra aleatoria de 56 proyectos, los cuales corresponden al 28% de registros en SISOCS en el 2017 (listado adjunto en el Anexo 4).

2.4 Limitaciones de la medición

La medición tuvo algunas limitaciones que, si bien no afectaron las calificaciones finales,

significaron pequeños cambios en la metodología.

1. La matriz de evaluación de divulgación propuesta en el documento metodológico no consideró algunos campos de datos por ser considerados de “divulgación reactiva”. Sin embargo, de acuerdo a CoST Honduras estos también deben ser divulgados proactivamente. La matriz inicial fue modificada para incluirlos.

5

2. La matriz utilizada para la evaluación de este índice contiene un total de 56 campos de datos ya que los siguientes se excluyeron1 por no encontrarse disponibles en SISOCS2:

• Estado del Contrato (actual)

• Aplicación cláusula de escalamiento

• Costo de finalización de la obra

• Fecha de finalización

• Alcance a la finalización (proyectado)

• Razones para cambios en el proyecto

• Referencia a informes de Auditoría y Evaluación

• Informes de progreso de la implementación

• Decisiones de presupuestos enmendados

• Informe de finalización del proyecto

3. La información sobre el total de proyectos en cartera de cada entidad de adquisición no pudo ser obtenida del Plan de Inversiones de SEFIN, (tal como se indica en el documento metodológico del ITI) ya que éste contiene poco nivel de detalle de la información. Por lo tanto, este dato se obtuvo a través de la opinión de los responsables de proyectos y de los reportes de ejecución de proyectos y programas del Portal Único de Transparencia de cada entidad.

4. La información sobre la totalidad de proyectos a cargo de una unidad ejecutora no pudo ser constatada, y dependió en mucho de la opinión de los responsables de dichas unidades. El caso de la información de los planes de inversión de SEFIN, que nos permitiría indagar sobre las entidades encargadas de dichos proyectos, no fue posible debido al poco nivel de detalle de la información. Una información más amplia y detallada estaría en dependencia de un mayor período de la medición.

5. La evaluación de la dimensión “Aseguramiento” fue un promedio de las calificaciones indicadas en el Tercer y Cuarto Estudio de Aseguramiento. Sin embargo, para las evaluaciones del Fondo Vial y la ENP únicamente se consideró la nota del último estudio ya que estas instituciones no fueron incluidas en el Tercer Estudio de Aseguramiento.

3 Resultados

3.1 Calificación Global

La calificación obtenida por el ITI a nivel nacional fue de 84.3%. Tal como lo presenta el Gráfico 1, INVEST-HN es la entidad con mayor calificación con 90.3% y la Dirección General de Carreteras es la entidad con la calificación más baja con 84.1%. Sin embargo, las cinco entidades evaluadas obtuvieron una calificación dentro del rango entre 84 y 90% en una escala de 0 a 100%, lo cual son valores es muy positivos considerando que es la primera medición oficial que se hace del índice, y que además servirá como línea base para futuras evaluaciones.

1 Señaladas con el código EXCL en la Matriz de Divulgación 2 Los campos correspondientes a la etapa de finalización del proyecto están pendientes de ser ingresados en la ficha de finalización que será un requerimiento de divulgación a partir de enero 2018.

6

Los resultados demuestran los avances promovidos a través de la iniciativa CoST en conjunto con los esfuerzos de las entidades de adquisición por lograr un buen desempeño del ejercicio de transparencia e institucionalidad para la misma.

Es importante señalar que el índice nacional es menor que el promedio simple de la calificación por entidad de adquisición, por la evaluación asignada a algunos indicadores que se miden a nivel nacional como la “Prohibición de divulgar información proactiva” la se ve influenciada por la existencia de la Ley de Secretividad y elementos similares que restringen la información. Y en el caso del indicador “Vacíos en la divulgación de información” se califica con un 75% porque hay puntos de datos del Estándar de Datos de CoST que las entidades no tienen prohibición ni tampoco obligación de difundir de oficio según las leyes del país.

3.2 Resultados por dimensión

Al analizar los totales obtenidos en de cada una de las cuatro dimensiones que conforman el ITI, se observa que el componente de Aseguramiento es el que tiene menor calificación (66%). Tomando en cuenta que en los estudios de aseguramiento se verifica la calidad de información divulgada versus el avance físico y real de cada proyecto, las evaluaciones de este componente se ven afectados por el índice de errores en la información divulgada en

SISOCS.

Por esta razón se recomienda a las entidades que la información de todos los proyectos en cartera sea divulgada en el tiempo y la forma debida de acuerdo a lo establecido en el Decreto Ejecutivo PCM 02-2015.

Por el contrario, el Ambiente Facilitador para la Transparencia es la dimensión con mayor calificación (95%). Los indicadores de esta dimensión evalúan que las entidades cuenten con medios y herramientas informáticos para el registro de la información, y la divulgación de la misma a través de un medio online, en este caso el Sistema de Información de Contratos de Obras Públicas (SISOCS). Además, se evaluó la disponibilidad en línea de los informes presupuestarios, de gestión anual, plan operativo y de adquisiciones e informe de ejecución de los mismo.

84.1%

90.3%

84.3%

86.4%

86.4%

84.3%

70.0% 75.0% 80.0% 85.0% 90.0% 95.0%

INSEP-DGC

INVEST-HN

FONDO VIAL

ENP

COALIANZA

ÍNDICE NACIONAL

Índice de Transparencia de Infraestructura 2017

Gráfico 1 Resultados del ITI 2017

7

En la dimensión de divulgación cuya calificación es de 91%, el cumplimiento de las obligaciones de divulgación de información que alcanzan las entidades de adquisición fue bastante alto tomando en cuenta que esta medición fue únicamente cuantitativa. Es decir, que únicamente se verificó el número de puntos de datos divulgados por proyecto, sin tomar

en cuenta los campos con “no aplica” reportados por los dueños de la información.

3.3 Resultados de cada entidad

AMBIENTE FACILITADOR PARA LA TRANSPARENCIA

Como se indica anteriormente, la institucionalidad para la transparencia en cada unidad favorece a los resultados superiores al 90%. Cada unidad cuenta con herramientas para el registro y la divulgación de la información de forma digital y a través de portales web, y cuentan con los informes de gestión mensuales y anuales requeridos además por el Instituto de Acceso a la Información Pública (IAIP).

96%100% 100% 100%

90%95%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

NIVELNACIONAL

INSEP-DGC INVEST-HN FONDOVIAL

ENP COALIANZA

Resultados por entidad: Ambiente facilitador para la transparencia

Índice de transparencia de Infraestructura por dimensión

Gráfico 2 Resultados del ITI por dimensión

Gráfico 3 Resultados por entidad en ambiente facilitador para la transparencia

8

En los casos de la Empresa Nacional Portuaria y COALIANZA, su calificación se vio influenciada por la falta de disponibilidad de información sobre la gestión institucional en la forma requerida.

DIVULGACIÓN

Los porcentajes de divulgación fueron calculados de una muestra de 56 proyectos que corresponden al 28% del total de proyectos divulgados en el 2017 (197). Los resultados muestran el cumplimiento de la cobertura de divulgación del total de proyectos en cartera de cada unidad, y el porcentaje de puntos de datos del Estándar CoST divulgados en cada proyecto. Un factor importante que influye en la calificación es la falta divulgación del 100% de los proyectos en cartera de acuerdo al Plan de Inversiones de SEFIN asignado a cada unidad.

El índice nacional es menor que el promedio simple debido al contrapeso de los indicadores de alcance nacional “Prohibición de divulgar información proactiva” y “Vacíos en la divulgación de información”.

VARIABLE/INDICADORES INSEP-DGC INVEST-HN FONDO VIAL ENP COALIANZA

Divulgación de información sobre proyectos 90 97.6 99.2 87.139 83.5

Cumplimiento de los compromisos de divulgación de información

81 100 100 80 75

Cumplimiento de las obligaciones de divulgación de información que alcanzan las unidades ejecutoras.

93 94 98 97 91

Nivel de inversión que representan los proyectos sobre los que divulga información

95 100 100 81.13 82

Tabla 1 Calificaciones por indicadores en la dimensión de divulgación

Gráfico 4 Resultados por entidad en divulgación

87%

100% 100%

70%

100% 100%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

NIVELNACIONAL

INSEP-DGC INVEST-HN FONDO VIAL ENP COALIANZA

Resultados por entidad: Divulgación

9

Tal como se indica en la Tabla 1el cumplimiento de los compromisos de divulgación del total de proyectos en cartera fue la calificación más baja para la DGC, ENP y COALIANZA. De la misma forma se vio afectado el indicador del nivel de inversión divulgada en las últimas dos entidades. En el cumplimiento de las obligaciones de divulgación de información de cada proyecto los niveles de las entidades se encuentran arriba del 90%, pero existen muchos campos asignados como “No aplica” los cuales solo se verifican a través de los estudios de aseguramiento.

ASEGURAMIENTO

A pesar de que en Divulgación las entidades cumplen en más del 90% de los puntos de datos del Estándar CoST, como se mencionó anteriormente, la verificación cualitativa de la información divulgada en el Tercer y Cuarto Estudio de Aseguramiento representa un contrapeso a causa de errores y debilidades en la calidad de la información divulgada proactiva y reactivamente. Dados estos factores y como lo indica el Gráfico 5, las

calificaciones obtenidas por las entidades oscilan en un rango de 51-71%.

Variable/indicadores INSEP-DGC INVEST-HN FONDO VIAL ENP COALIANZA

Grado de cumplimiento en la divulgación

51.18 66.34 68.44 71.14 70.74

Cumplimiento divulgación de información proactiva

36 46.8 60.4 60.1 58.7

Cumplimiento de divulgación de información reactiva

73.95 95.65 80.5 87.7 88.8

Tabla 2 Calificaciones de los indicadores de la dimensión de aseguramiento

Esta es la dimensión con calificaciones más bajas y con mayor oportunidad de mejora. Como se observa en la Tabla 2, todas las entidades tienen bajos niveles de divulgación proactiva (entre 36-60%) y es solo en la etapa de divulgación reactiva en donde logran subir su calificación. La entidad de mayor cumplimiento en divulgación proactiva es el Fondo Vial con

60.4% y en información reactiva INVEST-H, con 95.65%.

Gráfico 5 Resultados por entidad en aseguramiento

66%

51%

66% 68%71% 71%

0%

20%

40%

60%

80%

100%

NIVELNACIONAL

INSEP-DGC INVEST-HN FONDO VIAL ENP COALIANZA

Resultados por entidad: Aseguramiento

10

DEMANDA CIUDADANA DE TRANSPARENCIA

Todas las entidades de adquisición cuentan con las condiciones y medios adecuados que dan acceso a los ciudadanos a la información y de esta forma permitir el seguimiento y control a los proyectos. Las unidades reportan un 100% de atención a las solicitudes de información, comentarios quejar y sugerencia de la ciudadanía.

A nivel de país, existe un el marco legal e institucional para garantizar la consulta y participación ciudadana, sin embargo, no es considerado altamente vinculante.

La calificación a nivel de país se ve influida porque el indicador “Marco de la participación en la supervisión (auditoría social) de proyectos de infraestructura” se califica de manera regular con 75%. A nivel de país, existe un el marco legal e institucional para garantizar la consulta y participación ciudadana. Se encuentran Ley de Acceso a la información pública y el Decreto-Ejecutivo PCM-02-015. En relación a la participación ciudadana, se encuentra en la ley de municipalidades como entes fiscalizadores las comisiones de transparencia. Sin embargo, no es considerado altamente vinculante ni un marco altamente facilitador de la participación ciudadana en la gestión de proyectos.

91%90%

98%99%

87%

84%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

NIVELNACIONAL

INSEP-DGC INVEST-HN FONDOVIAL

ENP COALIANZA

Resultados por entidad: Demanda ciudadana de transparencia

Gráfico 6 Resultados por entidad en demanda ciudadana de transparencia

11

4 Conclusiones

• No se pudo acceder a información de la Dirección de Inversiones con detalle suficiente sobre todas entidades de adquisición, que permitiera validar el total de proyectos manejados en cartera. En algunos casos el Plan de inversiones de SEFIN no se específica la unidad a la que pertenecen algunos proyectos ni los montos asignados a ciertos proyectos. En el caso de INSEP (Unidad de Obras Públicas o DGC) se han descartado de la revisión todos los proyectos relacionados a zonas urbanas y sólo se tomaron en cuenta proyectos de carreteras.

• En muchos casos fue imposible encontrar con facilidad el presupuesto real del proyecto contra el plan de inversiones de SEFIN y los informes de ejecución de proyectos de cada unidad. Esto se dio porque en la viñeta de SISOCS “Informes Técnicos de los Proyectos” se reporta un presupuesto correspondiente al programa al que pertenece el proyecto y no al presupuesto en sí.

• A pesar de que los porcentajes de Divulgación son altos, en muchos proyectos fue imposible verificar en el sistema la etapa real en la que se encuentra el proyecto.

• Hay baja calidad de las imágenes escaneadas en algunos archivos adjuntos en SISOCS, lo cual dificulta la lectura y verificación de la información.

• El reto más grande que tienen las unidades es en mejorar la calidad de la información divulgada para lograr mejores calificaciones los Estudios de Aseguramiento, que es el proceso en donde se encuentran mayor cantidad de errores en la información.

• Hay una falta de actualización de la información, sobre todo en la finalización de los

proyectos. Una de las razones puede ser que la ficha de esta etapa no había sido

incluida en el sistema con el nombre de “Finalización”. Esta ficha ya fue creada y será

requerida a partir de enero 2018.

5 Recomendaciones

Para las Entidades de Adquisición

• Los encargados de proyectos deben actualizar la información correspondiente a la etapa en la que se encuentre el proyecto, al contar con toda la información requerida por el sistema.

• Se recomienda al Fondo Vial asignar un mecanismo de seguimiento o número de trámite a cada solicitud de información recibida y atendida.

• Para incrementar la calificación en los aseguramientos se recomienda que la información de todos los proyectos sea divulgada en el tiempo y la forma debida de acuerdo a lo establecido en el Decreto Ejecutivo PCM 02-2015. Los casos de “No Aplica” deberán ser justificados debidamente.

• Divulgar el presupuesto correspondiente a cada proyecto no al programa al que éste pertenece.

12

Para futuras mediciones del Índice de Transparencia de Infraestructura:

• Realizar una medición mensual de los niveles de los indicadores de la dimensión de Divulgación, para asegurar la evaluación del 100% de los proyectos en SISOCS.

• La revisión de proyectos en cartera de la unidad contra lo divulgado en SISOCS debe apoyarse con los informes de ejecución de Programa/Proyectos actualizados en el Portal Único de Transparencia de cada unidad ejecutora, para evitar los contratiempos encontrados al revisar los Planes de Inversión.