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COVID-19: Relaciones con el riesgo de desastres, su concepto y gestión1.

Allan Lavell

Chris Lavell

10 de junio de 2020

[ PARA CIRCULACIÓN ABIERTA Y DISCUSIÓN. PUEDE CITARSE]

Este documento evolucionó a principios de abril de 2020 en respuesta a la necesidad de discutir aspectos comunes entre COVID-19 y contextos de desastre más conocidos y establecidos, y los procesos causales, acciones y políticas utilizados para entender y tratarlos. La redacción de este documento se detuvo durante cuatro semanas debido a que el autor colaboró con otros colegas para escribir un documento sobre COVID-19 y la gestión de riesgos desde el ángulo de la economía política y la acción gubernamental (Lavell, Mansilla, Maskrey y Ramírez, abril). Ese documento incluye algunos de los argumentos y observaciones realizados en versiones anteriores y actuales del presente documento. Para los propósitos actuales, hemos incorporado aspectos del documento mencionado anteriormente, en un tipo de avance sincronizado y simbiótico en las discusiones. La presente versión es para el debate y la finalización del proceso de referenciación y ejemplificación, con la recepción de los resultados de discusión y comentario. Para aquellos que no estén interesados en un desglose detallado y análisis de temas y temas comparativos, la lectura del resumen ejecutivo y las secciones 1, 6 y 7, bastarían para entender la esencia de los argumentos aquí planteados. Agradecemos los comentarios a la versión inglés de este documento de Juan Pablo Sarmiento y Tony Oliver-Smith y ayuda en la traducción del inglés de parte de Andrés Velásquez, Ángel Chávez y Erika Cienfuegos.

1 Este documento ha sido desarrollado en el marco del proyecto KNOW-Knowledge in Action for Urban Equality, promovido globalmente por UCL-DPU, Universidad de Londres, por medio de su componente de resiliencia en América Latina, coordinado por Allan Lavell, a través de la Secretaría General de la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales-FLACSO. Además, busca contribuir a las discusiones en curso sobre las nociones de riesgo sistémico y el contenido del próximo Informe de Evaluación Regional -RAR-2020- (UNDRR, Panamá) sobre el riesgo en América Latina y el Caribe.

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Tabla de contenido

Resumen Ejecutivo ............................................................................................................ 3

1. Introducción ............................................................................................................... 7

2. Cómo definir y comprender un desastre .................................................................... 8

Lo básico .......................................................................................................................................................................... 8

COVID 19 como un desastre ................................................................................................................................... 10

La creciente complejidad del riesgo de desastres y desastres: amenazas, exposición y vulnerabilidad ............................................................................................................................................................. 10

Construcción social del riesgo ............................................................................................................................... 12

3. Riesgo de desastre y COVID-19 ................................................................................ 12

Riesgo de desastres ................................................................................................................................................... 12

Tipos de impacto y su modelación ....................................................................................................................... 13

Efecto de las políticas y acciones del gobierno. ............................................................................................... 14

Incremento del conocimiento ................................................................................................................................ 15

4. Vulnerabilidad social e intrínseca ............................................................................ 15

Vulnerabilidad intrínseca ....................................................................................................................................... 16

Vulnerabilidad socialmente adquirida ............................................................................................................... 16

Vulnerabilidad y exposición: su contribución al riesgo COVID 19 ...................................................... 17

5. Patrones y causales de la exposición. ...................................................................... 18

Contiguo versus "exposición en movimiento" ................................................................................................. 18

La relación exposición-riesgo-desastre.............................................................................................................. 20

Condiciones socialmente construidas que influyen en la exposición ...................................................... 22

Motores comunes y subyacentes de riesgo de desastres ............................................................................. 24

Normas gubernamentales, leyes y pautas que afectan la exposición....................................................... 26

6. Resumen sobre causa y efecto. ................................................................................ 28

Las necesidades de relaciones y gestión en común........................................................................................ 29

Escenarios de riesgo sistémicos y complejos y una nueva gobernanza .................................................. 30

7. Del análisis a la gestión de riesgos y desastres ........................................................ 31

Los fundamentos de GRD y su relevancia para el tema COVID-19 ........................................................... 31

Consecuencias en términos de gestión de riesgos en su conjunto ............................................................ 33

8. Bibliografía .............................................................................................................. 35

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Resumen Ejecutivo

COVID-19, la enfermedad asociada con el coronavirus más reciente, SARS-coV-2, producto de las interrelaciones entre el mundo animal y la sociedad, y la transmisión del virus entre ellos, ha sido denominada por muchos como un "desastre" o "catástrofe". Esto invita a debatir sobre el significado de estos términos, su importancia y la relación que COVID 19 como epidemia o pandemia tiene con el riesgo de desastres y la Gestión del Riesgo de Desastres (GRD) tal como los hemos entendido hasta la fecha (asociados con eventos físicos dañinos de diferentes orígenes y tipos, desde naturales y socio-naturales, hasta tecnológicos y antropogénicos).

Con esto en mente, buscamos responder a dos preguntas básicas: ¿es la pandemia de Covid-19 y sus consecuencias un desastre, y en qué sentido comparativo? Y, ¿cuáles son las lecciones y los conceptos y procesos e instrumentos desarrollados con referencia a la GRD que pueden o podían aplicarse en la gestión de desastres como el asociado con el virus y COVID 19, o futuros crisis sanitarias, y que nos enseña la crisis COVID19 sobre riesgo sistémico y su gestión?

Exploramos varias facetas claves:

• ¿Cómo se compara la pandemia, sus causas e impactos con los escenarios de desastres más

tradicionales?

• ¿Qué conceptos de riesgo de desastres se pueden aprovechar para comprender la

pandemia?

• ¿Cómo influyen la planificación, la intervención y la respuesta del gobierno en los desastres

basados en amenazas físicas y pandémicas?

• ¿En qué medida las condiciones socioeconómicas, culturales y políticas subyacentes

configuran el daño y la pérdida? y ¿en qué medida se pueden encontrar elementos comunes

en los casos de virus y desastres basados en amenazas físicos?

• ¿Qué papel han desempeñado o pueden desempeñar las organizaciones e instituciones de

GRD en la gestión relacionada con epidemias y pandemias? y ¿qué pueden aprender de la

experiencia con la presente pandemia?

El documento contrasta los escenarios de desastres tradicionales y COVID-19, enfocándose en las similitudes y diferencias en el uso, aplicación y relevancia de los diferentes componentes conceptuales empleados actualmente para analizar el riesgo de desastres y desastres. Esto se utiliza como base para considerar la relevancia de los conceptos, métodos y modalidades de intervención de GRD para apoyar el manejo de la pandemia.

COVID-19 es claramente diferente en su constitución y expresión básica y modo de existencia a un desastre asociado con amenazas físicas más tradicionales. Sin embargo, claramente es un desastre si aceptamos la definición básica de desastre como una interrupción severa de la vida rutinaria de una sociedad, su cotidineidad, asociada con la exposición a una amenaza, en condiciones de vulnerabilidad y una falta de capacidad. Aquí puede aceptarse que el "desastre" puede tener

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diferentes escalas, desde el nivel familiar hasta la sociedad en su conjunto, y también puede tener manifestaciones extensas e intensivas.

La opción de emplear diferentes usos específicos de un concepto genérico a una realidad como la de “riesgo”, "desastre", “vulnerabilidad” o “resiliencia” entre otras, siempre existe y puede justificarse científicamente. Al examinar de cerca los diferentes contextos específicos, uno puede percibir de qué manera la comprensión de un tipo ayuda a comprender otro y qué aspectos de uno deben y pueden tenerse en cuenta en la búsqueda para gestionar otro. Elementos comunes que consideramos pueden transferirse del estudio del riesgo de desastres y la práctica de GRD para la comprensión y el manejo de la pandemia de COVID-19 (o crisis futuras asociadas con otras infecciones virales) y sus impactos económicos incluyen:

• la aplicación de la fórmula del riesgo de desastres y sus componentes para comprender el

proceso de construcción social del riesgo asociado con la pandemia (riesgo = amenaza *

exposición * vulnerabilidad);

• comprender el equilibrio y los circuitos de retroalimentación entre amenaza, exposición y

vulnerabilidad en la construcción de diferentes contextos de riesgo;

• la modelización y proyección de los impactos sociales, humanos y económicos a corto,

mediano y largo plazo asociados con distintos eventos amenazantes.

• métodos para la identificación de poblaciones vulnerables y sus necesidades nutricionales

y de salud y las prioridades en la entrega de alimentos, agua y medicamentos para los más

vulnerables.

• mecanismos e instrumentos de protección social coyuntural para las poblaciones urbanas y

rurales más vulnerables-cocinas comunales, albergues, entre otros.

• el papel que desempeñan los contextos socialmente construidos de informalidad, exclusión,

pobreza, marginación, riesgo crónico o cotidiano, que afectan de manera diferencial a los

grupos de población desfavorecidos en diferentes desastres.

• la presencia de factores subyacentes causales comunes en la construcción de diferentes

expresiones de riesgo y desastre.

• el uso de las categorías de gestión de riesgos correctivo, prospectivo, reactivo y

compensatorio para comprender las necesidades de intervención y establecer prioridades

y delimitar acciones;

• el uso de intervenciones tanto de modificación estructural como de comportamiento en la

mitigación y el control del riesgo.

• la aplicación de sistemas de alerta temprana o su equivalente para reducir las condiciones

de riesgo a corto plazo.

Una estrecha consideración del riesgo relacionado con COVID-19 nos permite aumentar nuestra comprensión y conocimiento de la complejidad y la naturaleza sistémica del riesgo. Esto puede ser un preludio a la discusión sobre la necesidad de cambios en los sistemas de gobernanza,

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promoviendo una mejor coordinación e integración de contextos y sistemas de gestión de riesgos dispares y definición de roles y funciones.

El hecho de que la existencia de COVID-19 entre poblaciones distintas tendrá impacto en futuros desastres asociados con huracanes, inundaciones, terremotos y otras amenazas, también debe ser considerado de cerca. El impacto directo de COVID-19 y los controles económicos y sociales restrictivos implementados para reducir su propagación y sus efectos aumentarán la exposición y la vulnerabilidad entre los grupos ya desfavorecidos, pero también afectarán a segmentos de la población que antes estaban en mejores condiciones. Estos contextos deben ser considerados y atendidos a corto plazo para que la futura reducción del riesgo de desastres y los esfuerzos de respuesta sean efectivos.

El riesgo económico asociado con amenazas físicas como terremotos e inundaciones incluye daños y pérdidas directas a los elementos construidos y a la producción económica existente, seguido por pérdidas futuras relacionadas en el empleo, la producción, el consumo y los ingresos. Estos impactos pueden afectar diferentes indicadores macro y microeconómicos durante un período prolongado después del evento. El gobierno tiene poca influencia posterior en el daño directo asociado con tales eventos físicos, sin embargo, tiene un impacto fundamental en términos del proceso de reconstrucción y recuperación seguida después. Y, la planificación, la gestión y la intervención ex ante pueden influir de manera positiva o negativa en los niveles de impacto primario, dependiendo de la sensibilidad al riesgo de tales acciones.

En el caso del COVID-19, más allá de los enfermos, muertos y convalecientes y el consumo masivo de suministros y medicamentos, no se producen pérdidas ni daños físicos. Pero los impactos económicos y sociales son altos, no obstante. Esto se refleja en el creciente desempleo, pérdida de ingresos, pérdida de producción, entre otras cosas. Parte de esto se debe a que las personas o empresas simplemente reducen su actividad debido al miedo al virus y la enfermedad relacionado con la salud (esto se ve en el caso de las decisiones de abrir economías en muchos estados de EE. UU. pero con muchas empresas y personas que aún no están dispuestas a correr el riesgo de salir a las calles y circular). Pero la mayor parte se debe a las repentinas demandas, normas y regulaciones de distanciamiento social promulgadas por el gobierno y su impacto en el empleo, la producción, los ingresos y las ganancias. Por lo tanto, a diferencia de los impactos tradicionales asociados con desastres, el gobierno tiene un impacto coyuntural e inmediato en los niveles ex post de pérdidas y daños a la economía y la sociedad. Los efectos relacionados con la salud finalmente se contraponen directamente a los efectos socioeconómicos más amplios, y mantener el equilibrio entre ambos en la toma de decisiones deben estar de acuerdo con criterios políticos y científicos y técnicos, que significa la posibilidad y probabilidad de visiones contrapuestas y distintas.

El equivalente de un plan de reconstrucción y recuperación, después de un terremoto, por ejemplo, son los planes de reapertura económica y recuperación que muchas naciones tienen o están desarrollando a medida que los casos de COVID-19 comienzan a estabilizarse o decaer. Sin embargo, los dos contextos son diferentes, debido a la falta de destrucción o daño a infraestructuras, edificios y bienes en casis de pandemia, aun cuando ambos tengan elementos en común. En particular, de la misma manera que los planes de reconstrucción y recuperación posteriores a desastres para eventos como terremotos y huracanes deben buscar reducir y no reconstruir niveles de riesgo negativos, y aumentar la resiliencia, los planes posteriores a la pandemia también deben considerar

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cambios en áreas urbanas, viviendas, escuelas, sistemas de transporte público, por ejemplo, que conducirán a una exposición y vulnerabilidad reducidas en el futuro.

Si se consideran los procesos desde el ángulo de la causalidad del riesgo y los impactos del desastre o desde el ángulo de recuperación y reconstrucción, el análisis ofrecido confirma una visión de construcción social del riesgo y de desastre. De la misma manera que los terremotos y los huracanes no son "enemigos" a los que hay que enfrentarse, tampoco lo son los virus. En todos estos casos, el riesgo y sus componentes de amenaza, exposición y vulnerabilidad, y los consiguientes impactos relacionados con el desastre, son esencialmente construidos por la sociedad. Solo la sociedad y sus estructuras de gobierno pueden influir en los niveles de impacto y la recuperación posterior. La “guerra” es más bien, con nosotros mismos.

La forma diferencial en que los países han sufrido y enfrentado los impactos de COVID 19, sirve para ilustrar este punto. El virus es el mismo, sea cual sea el país, al igual que los terremotos, huracanes e inundaciones, cuando se tienen en cuenta sus diferentes expresiones, magnitudes e intensidades genéricas. Sin embargo, diferentes sociedades sufren y responden de manera diferente a ellos. Esto se debe a los diferentes procesos sociales por los cuales el riesgo y sus componentes han sido construidos y la sociedad percibe y responde a ellos.

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1. Introducción

“Para cualquier gobierno hubiera sido difícil su manejo, incluso con lo mejor de gobierno. Aquí ha sido un desastre caótico absoluto "

Barak Obama (2020-05-09)

La pandemia de COVID-19 ha sido ampliamente conocida como un desastre o incluso una catástrofe. Se han sentido impactos negativos a lo largo de un continuo desde la salud y los servicios de salud hasta las graves consecuencias sociales y económicas para el individuo, la familia, las empresas, los países y regiones enteras. Enfrentar la pandemia y sus expresiones en diferentes países implica comprender, contrastar, priorizar y gestionar muchas realidades y escenarios diferentes a corto, mediano y largo plazo, desde la salud hasta los problemas económicos y sociales.

Con el progreso en conceptos, tecnología y ciencia durante las últimas décadas, y la eliminación sistemática de la terminología de “desastre natural” de la literatura y de las acciones promovidas por la organización para la reducción del riesgo de desastres de la ONU (UNDRR), y muchas otras, la noción de que los desastres son “naturales” sigue siendo demasiado generalizada, especialmente entre políticos, bancos de desarrollo, compañías de seguros, la prensa y el público en general. Hay una razón para esto que es muy digna de consideración pero que no se abordará aquí.

Un virus, como un terremoto, es un fenómeno natural, no un "desastre natural". La investigación sobre el riesgo de desastres señala que el desastre resultante (o la falta de) es en gran medida un producto social a largo plazo, resultado de la gestión inadecuada de los riesgos asociados con los posibles fenómenos amenazantes. Como Obama alude en las citas anteriores, los desastres no son naturales, sino manifestaciones sociales de un desarrollo y una gobernanza de riesgos deficientes. Esta observación y premisa han existido por más de 50 años (ver O’Keefe, Westgate y Wisner, 1976).

La gama de estructuras y enfoques institucionales y organizacionales involucrados en la gestión de la crisis de COVID 19 es amplia. La función primaria inicial obvia de las instituciones y el personal relacionados con la salud se ha complementado en muchos países a corto plazo con la presencia de organizaciones relacionadas con emergencias, incluidas la policía, las fuerzas armadas, los bomberos y más tarde, ha sido dominado por líderes políticos, la mayoría sin experiencia en manejar este tipo de crisis.

Los impactos económicos a corto plazo en las personas y sus familias y en las empresas y sectores, han requerido apoyo financiero y económico para que estos puedan capear la tormenta en sus primeras etapas. Las instituciones financieras y de planificación del desarrollo económico, a nivel nacional e internacional, ahora están involucradas en la gestión de futuras opciones para la recuperación y apertura de economías cerradas. Los primeros requisitos científicos para el control de la exposición de las personas y los métodos de higiene para retrasar la propagación del virus aún prevalecen, pero evolucionan y se ajustan a medida que la presión por abrir economías se pone de manifiesto.

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Un importante marco organizacional e institucional presente en algunos, pero no en todos los países, en las primeras etapas de la pandemia, ha sido el para la gestión del riesgo de desastres o las agencias de gestión de emergencias, y, por otra parte, los países han utilizado muchas veces sus leyes de emergencia para apoyar la decisión y acción del gobierno. Pero la participación institucional ha sido bastante más emergente que planificado previamente, ya que se habían tomado pocas disposiciones antes de la pandemia para hacer frente a una amenaza relacionado con el virus. Los arreglos interinstitucionales y la colaboración han tenido que surgir en el camino. En algunos países, conflictos y contradicciones severas han evolucionado donde las decisiones sobre roles y jerarquía han entrado en juego. La llamada de SENDAI para mayor énfasis en una gama más amplia de amenazas, incluyendo las bióticas, sobre el riesgo sistémico y sobre planes de gestión de riesgo actualizados con base en los preceptos de SENDAI, para 2020, parecen no haberse sido tomados muy en cuenta en la mayoría de los países.

2. Cómo definir y comprender un desastre

"Esta crisis refleja condiciones subyacentes y preexistentes en nuestra sociedad"

-Barak Obama (2020-05-16)

Lo básico

Si consideramos la definición de desastre, expresada en la idea de una interrupción severa en la rutina, el funcionamiento cotidiano de una sociedad, debido al impacto de un evento físico-material o biológico adverso, entonces COVID-19 y la pandemia asociada califican como un desastre ( a escala global, nacional, regional y local). Para muchos países, es la mayor crisis sanitaria que han enfrentado en generaciones, si es que alguna vez, y en muchos otros, se está convirtiendo en una catástrofe o ahora es una catástrofe. Al mismo tiempo, el desastre relacionado con la salud (que afecta a las personas y los sistemas de salud que los atienden) va acompañado de impactos sociales y económicos, como para poder calificarlo como un desastre de salud y socioeconómico concatenado o vinculado.

En un segundo nivel de análisis, la definición de desastre también se satisface porque los impactos y efectos del virus y COVID-19 son materializaciones de condiciones de riesgo preexistentes (que favorecen un posible impacto negativo futuro y discriminación en su distribución social). La existencia de estas condiciones se explica por la presencia en el espacio y el tiempo de:

• una amenaza, la probabilidad de que el virus infecte a las personas o de que la enfermedad

misma desafíe el proceso de desarrollo económico y social y su sostenibilidad en el corto y

mediano plazo.

• exposición al virus- o sea, que una persona está en una posición que propicie su

contaminación por contacto y cercanía inmediata a una fuente del virus. Para que haya

posible amenaza y posteriormente vulnerabilidad, un sujeto tiene que ser primero

expuesto.

• la vulnerabilidad de un individuo o grupo social a los efectos del evento amenazante.

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Esto supone que la noción de amenaza puede usarse tanto en el contexto del virus como en el contexto de la enfermedad misma, y la noción de desastre o catástrofe en el contexto de la pandemia (desastre de salud o sanitario que abarca numerosos países) y con respecto a su consecuencias económicas y sociales (desastre socioeconómico nacional e internacional).

Antes de que se presenten objeciones sobre tal uso variado de nociones singulares para representar diferentes condiciones (como también es el caso cuando se comparan contextos de desastre más tradicionales con la experiencia COVID 19), se acepta comúnmente que las palabras, conceptos y nociones se desarrollan muchas veces en un contexto científico o social particular, pero luego son apropiados y evolucionados por otras ciencias o temas para avanzar en la comprensión y pensar las opciones de gestión. Tienen un uso generalizado y genérico que luego se especifica en relación con diferentes áreas de investigación y esto permite flexibilidad y diversidad en su aplicación. En el campo de la GRD esto ha ocurrido con nociones centrales como la vulnerabilidad y ahora, la resiliencia o con la adaptación en el estudio del cambio climático, todas son nociones que se desarrollaron primero en otras áreas de investigación.

Como sabemos, un uso tan variado muchas veces tiene serios problemas epistemológicos para el proceso de investigación y la comparabilidad de los resultados y las conclusiones entre los dominios del conocimiento. Estos deben ser reconocidos y resueltos. El uso múltiple de conceptos centrales y marcos analíticos en diferentes áreas de investigación requiere que distingamos claramente entre los contextos en el cual usamos estos términos y su veracidad o utilidad en diferentes contextos. Deben compararse desde una perspectiva conceptual y metodológica, para avanzar en el análisis causal y, posteriormente, la discusión de las opciones de intervención y manejo.

La "Sociología de los Desastres", una construcción disciplinaria de Enrico Quarantelli, Russell Dynes y otros a partir de la década de 1960 (véase Quarantelli y Dynes, 1977) llamó nuestra atención sobre la necesidad científica de precisión en la definición y conceptualización de "desastre" (y por asociación, amenaza, exposición y vulnerabilidad), dada la tendencia a incluir múltiples escenarios vinculados por ciertos factores, pero diferenciados por otros, bajo una nomenclatura singular (Quarantelli, 1985). De manera similar, esta rama de investigación propuso definiciones que buscaban ayudar a distinguir entre un accidente, una emergencia, un desastre y una catástrofe. En el contexto de COVID-19, es interesante considerar las características identificadas para denotar este último.

Para Quarantelli (2000), existe una catástrofe cuando, entre otras características, las estructuras y organizaciones especializadas del Estado y el gobierno (respaldadas por el sector privado y la sociedad civil), o aquellas que "emergen" para atender emergencias y desastres, son ellas mismas gravemente comprometidas o colapsada: los departamentos de bomberos, la policía, los equipos de rescate y los servicios médicos, entre otros. Con la presión funcional y operativa sobre los servicios de salud y la cantidad de personal médico, incluidas enfermeras, médicos, etc. seriamente afectada, la noción de catástrofe tal vez sea apropiada en el caso de varios países, tanto del Norte como del Sur, que sufren los efectos de la pandemia de COVID-19. ¡La referencia citada de Obama a un "desastre caótico" tal vez replica la noción de catástrofe!

Como corolario del debate sobre qué es un desastre, Quarantelli comentó que existe mucha discusión en cuanto a definición y cobertura, y aunque no hubo consenso, todos sabían cuándo había ocurrido un desastre. Esta misma idea se expresa en el reciente libro de Jared Diamond sobre

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Upheaval (2019), con respecto a la "crisis". Allí también cita a Winston Churchill, "nunca dejes que se desperdicie una buena crisis". ¡Con suerte, eso será cierto con respecto a la crisis actual!

Los desastres se han clasificado de diferentes maneras, muchos de acuerdo con la amenaza desencadenante: hidrológico o geológico, biológico o económico, por ejemplo, y se han destacado las distinciones y relaciones entre amenazas y desastres complejos, compuestos, concatenados, nat-tech y sistémicos. La noción de desastres de inicio lento y rápido también se ha empleado comúnmente.

COVID 19 como un desastre

Con respecto a la pandemia de COVID 19 como un tipo de desastre, entre las categorías más comúnmente identificadas posiblemente se aproxima más a un desastre biológico de desarrollo lento. Las infestaciones de langostas, por lo contrario, posiblemente podrían verse como un caso de desastres biológicos de desarrollo rápido.

Sin embargo, en el caso de COVID 19 vale la pena retomar aquí la noción que Piers Blaikie (1994) desarrolló frente al VIH-SIDA, en comparación con otros tipos de desastres asociados con terremotos, tormentas, inundaciones, sequía, erupciones volcánicas, etc.

Blaikie en ese momento habló de un tipo diferente de desastre, un desastre de "onda larga" (long wave). Con esto, se refiere a la característica del VIH, que se propaga lenta pero constantemente, con una extensión temporal indefinida, entre poblaciones expuestas y vulnerables en diferentes partes del mundo y con impactos difusos y generalizados en el tiempo y el espacio. Como amenaza, el VIH no tenía un límite de tiempo conocido, ni un espacio confinado en el que impactara, ni evidencia clara que pudiera ayudar a estimar y calcular los daños y pérdidas que estarían asociados con la propagación de la enfermedad en todo el mundo. La aplicación de tal concepto a epidemias y pandemias como MERS, SAR, Ébola, la gripe española de 1918-21 o la Gran Peste es sugerente.

La creciente complejidad del riesgo de desastres y desastres: amenazas, exposición y vulnerabilidad

La creciente complejidad asociada con el estudio y la definición de desastres y riesgos de desastres ha sido una constante en el tiempo. Esto se ha reflejado en los cambios en y el uso genérico y específico cada vez mayor de las nociones o conceptos de amenaza, exposición y vulnerabilidad, así como de desastre mismo. La etapa actual en esta evolución de complejidad está constituida por la noción de "riesgo sistémico" promovida por la Oficina de las Naciones Unidas para la Reducción del Riesgo de Desastres (UNDRR) y el acuerdo de riesgo de desastres de Sendai de 2015. El uso generalizado de la noción de resiliencia y sus relaciones con el riesgo de desastres y la GRD también es parte de este proceso de mayor complejidad (y confusión e incertidumbre muchas veces).

Con referencia a las amenazas físicas, el rango de expresiones existentes y las posibles relaciones entre ellos en un solo evento u ocasión de desastre, ha llevado a nociones sucesivas de amenazas y desastres múlti-amenaza, concatenados, complejos y compuestos. En nuestro caso específico, el virus y la enfermedad como amenazas secuenciadas y los desastres asociados, representan una concatenación. De repente es más apropiado referirse al desastre sanitaria y sus bases en el virus como el desastre primario y su secuela en lo económico y social como desastre asociado, derivado,

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el llamado “segundo desastre”, concatenado. La ocurrencia contemporánea o secuenciada de eventos naturales, socio-naturales o antropogénicos-tecnológicos ha sido reconocida como cada vez más común en comparación con la ocurrencia e impacto de un solo evento, en un tiempo y lugar delimitados. Los marcos de planificación de amenazas múltiples han sido comunes durante mucho tiempo. Tal vez no así los marcos necesarios para riesgos y desastres múltiples y sistémicos.

La exposición es la forma y el grado en que un sujeto se ubica en un lugar, un espacio, un territorio donde puede recibir el impacto de un evento natural, socio natural, tecnológico o biológico dado. La exposición ha evolucionado de ser considerada un componente o factor de vulnerabilidad para ser considerada un factor de riesgo separado, aunque relacionado. Para ser vulnerable, primero hay que exponerse a una amenaza. Sin embargo, esa exposición no significa necesariamente que uno sea vulnerable. La exposición a la amenaza en oposición a la exposición al riesgo, dos nociones diferentes, también se han empleado ampliamente. Este último es más típico de la nomenclatura en la industria de seguros. En sentido estricto exposición no es un factor de riesgo igual que amenaza y vulnerabilidad sino un sine qua non de su existencia. O sea, sin exposición a un posible evento no hay riesgo ni sus factores constitutivos de amenaza y vulnerabilidad.

Finalmente, las nociones de exposición directa e indirecta han sido objeto de discusión incipiente. En primera instancia, el impacto del evento es directo en la población, la infraestructura y / o la producción, ya que estos absorben o reciben el impacto del evento directamente en un lugar específico. Es decir, están en la "línea de fuego" del evento. En el segundo caso, los impactos indirectos se transmiten a través de las relaciones funcionales y dependientes entre espacios y territorios contiguos y no contiguos. Un ejemplo de exposición indirecta no contigua e impactos es la reducción en la producción de trigo en los EE. UU. debido a condiciones climáticas adversas y su impacto en el acceso al trigo "humanitario" o comercial para las poblaciones de África que sufren sequía, hambre o hambruna. Otra es cuando los productores de componentes electrónicos en una región expuesta del mundo se ven directamente afectados por una amenaza, y esto resulta en la falta posterior de insumos para la producción final en otra región del mundo.

Estos dos casos nos recuerdan la importancia de la complejidad y las interrelaciones dentro de los sistemas globalizados y transnacionalizados.

Con vulnerabilidad y capacidad, estos también se han transformado con el tiempo con diferentes interpretaciones de su naturaleza y los impulsores detrás de ellos. Las tipologías clásicas de niveles y tipos de vulnerabilidad, como la propuesta por Wilches-Chaux en 1986 en América Latina, todavía son muy didácticos y muy relevantes y se utilizan en la investigación y la planificación de acciones, pero ahora son desafiados en el debate y complementados por otras nociones y definiciones que intentan restringir el uso de la noción y así hacerla más accesible y precisa en los estudios de riesgo de desastres, permitiendo también una distinción entre causa y efecto.

Un ejemplo de esto es la noción de larga data (asociada con autores como Terry Cannon (Cannon, 1993)) de que la vulnerabilidad debe reservarse para las condiciones relacionadas con los medios de vida y los seres humanos, y no para la infraestructura, edificios, carreteras, etc. Aquí el argumento es que las debilidades en estos últimos son el resultado de prácticas constructivas inadecuadas, sencillamente malas o incluso corruptas, no de vulnerabilidad per se; prácticas, sin embargo, que podrían, y de hecho, contribuyen significativamente a la vulnerabilidad de los humanos y sus medios de vida. Por ejemplo, una casa o construcción que se derrumba sobre una familia o individuo que

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destruye su medio de vida o causa la muerte, se debe a su construcción inadecuada, y esto contribuye a la existencia de condiciones vulnerables para los humanos y los medios de vida que los ocupan. La vulnerabilidad humana se expresaría, entre otras cosas, en las condiciones que llevan a las personas a vivir en áreas propensas a las amenazas u ocupar estructuras mal construidas, no en malas construcciones per se.

Los ingenieros estructurales pueden referirse legítimamente a la vulnerabilidad de las estructuras porque esa terminología se usa en la práctica de la ingeniería en un contexto de debilidad estructural y es incluso más antigua que su uso en estudios de riesgo de desastres. Sin embargo, al pasar de la ingeniería como área de especialización primaria, a participar en el estudio de la construcción social del riesgo y la práctica de su gestión, en el marco de las preocupaciones relacionadas con los desastres, los términos de referencia cambian y, por lo tanto, también las definiciones y los significados de las mismas palabras o nociones. El ingeniero deja de ser ingeniero “puro” para convertirse o intentar hacerlo, en experto o contribuyente al tema de riesgo y desastre, tema que requiere de un marco conceptual interdisciplinario en común entre distintas disciplinas y prácticas.

Construcción social del riesgo

La base ontológica de nuestra comprensión general del riesgo de desastres y desastres en el presente documento radica en el llamado paradigma de construcción social. El riesgo de desastres y sus componentes se construyen a través de la acción y la práctica humana y, al mismo tiempo, están sujetos a interpretación de acuerdo con diferentes puntos de vista humanos. Es decir, la sociedad construye tanto el riesgo como su interpretación. Comprender las opciones de riesgo, exposición, vulnerabilidad y finalmente el riesgo y su gestión requiere un análisis desde esta perspectiva de construcción del riesgo, ya sea en relación con virus u otros factores contribuyentes al riesgo y desastre.

3. Riesgo de desastre y COVID-19

En nuestro análisis de la relevancia del pensamiento y la acción de GRD para el análisis del “desastre” de COVID-19 y los impactos asociados con él, tratemos primero la compleja relación entre el desastre y el riesgo, y la amenaza que los desencadenó, para luego examinar en detalle, en una cuarta sección, los aspectos constitutivos de la vulnerabilidad y luego, la exposición.

Riesgo de desastres

El riesgo de desastres se ha definido en términos de la probabilidad de pérdidas y daños futuros. Esto se asocia con la actualización o materialización de las amenazas en forma de eventos físicos dañinos específicos, que afectan a la población y sus medios de vida bajo diversas condiciones de exposición y vulnerabilidad. Es una condición latente donde la opción de analizar y medir el riesgo depende del reconocimiento de su existencia posible o real y el conocimiento de las características de sus componentes (amenaza, exposición y vulnerabilidad, compensado por capacidades). La noción de incertidumbre se considera fundamental en el análisis del riesgo y la resolución de problemas de incertidumbre es de singular importancia en términos de gestión y la dirección y el alcance que debe tomar en el futuro.

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Se han desarrollado múltiples métodos lineales, complejos, probabilísticos, cualitativos, cuantitativos y descriptivos para medir y evaluar el riesgo de desastres. Estos consideran la magnitud y la recurrencia de los diferentes eventos de amenaza; los diferentes grados de exposición y niveles de vulnerabilidad; y los sectores económicos, infraestructura y diferentes grupos de población que pueden verse afectados. Por supuesto, la veracidad de las mediciones y los cálculos depende de la fidelidad y compatibilidad de la información que alimenta los modelos o métodos analíticos.

Se puede asumir que el riesgo asociado con el virus o COVID-19 para un país, región, localidad o grupo de individuos es alto, independientemente de cualquier circunstancia, dada la ubicuidad potencial y la naturaleza altamente contagiosa del virus en sí. La influenza estacional normal tiene una tasa de contagio mucho más baja al igual que los virus MERS y SARS. Este riesgo puede considerarse para diferentes esferas concatenadas de análisis de impacto, que tienen paralelos con respecto al riesgo de desastres "tradicional" y la práctica de GRD.

Tipos de impacto y su modelación

Existen modelos y otras técnicas para proyectar enfermedades futuras, sujetos asintomáticos y muertes, donde el objetivo es proporcionar información para ayudar a planificar y reaccionar a las necesidades de los sistemas de salud y la demanda de sus servicios. La epidemiología ha sido una preocupación dominante hasta ahora con el objetivo de aplanar la curva de crecimiento de la enfermedad y prevenir la sobrecarga de los servicios de salud a corto y mediano plazo. De todos modos, muchos están comenzando a aceptar que algunas proyecciones a largo plazo ahora hablan del 60-70% de la población mundial que está infectada en un momento u otro, antes de que el llamado efecto de protección del rebaño se active.

En el tema GRD más tradicional, se encuentra una preocupación similar con el desarrollo y uso de modelos que proyectan el número de muertos, enfermos o discapacitados que pueden estar asociados con un terremoto, huracán u otro evento, de determinada magnitud e intensidad, que afectan a un área específica o grupo de población.

Las dificultades encontradas en dichos modelos son numerosas debido a la falta de datos y / o al nivel de precisión de la información base incluida en los modelos. Además, las no linealidades en términos de causa y efecto subyacen a la complejidad de los circuitos de retroalimentación en eventos de múltiples amenazas o concatenaciones. Tanto la epidemiología como la GRD intentan encontrar variables causales relacionadas con posibles medidas futuras de reducción de riesgos (salud y desastres) y modelar su impacto en el comportamiento de las variables base.

En segundo lugar, existen los posibles impactos directos de la pandemia en la economía y la vida cotidiana de las personas, sus familias, las empresas y los servicios públicos. Los impactos directos aquí se refieren a los efectos relacionados con la existencia del virus o la enfermedad, sin tener en cuenta las condiciones masivas de control impuestas por las autoridades gubernamentales de un país, región, ciudad, comunidad, etc. Estos impactos son difíciles de determinar porque existen dentro del marco de acciones dictadas por el gobierno y la separación de causa-efecto es difícil a veces.

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En comparación con los impactos directos asociados con un terremoto o huracán, inundación o tornado, en el caso de enfermedades infecciosas no hay pérdida o daño a elementos construidos como casas, fábricas, carreteras, escuelas y hospitales, más allá del deterioro debido a la falta de mantenimiento. Tales impactos directos pueden y han sido modelados para contextos tradicionales de desastres.

Los impactos directos debido a COVID-19 se pueden ver en muchas facetas no físicas: aquellos que temen contraer la enfermedad y están bajo estrés psicológico; los que pierden días de trabajo e ingresos por enfermedad; familias que pierden miembros que son generadores de ingresos; empresas que pierden productividad o tienen que cerrar debido a enfermedades entre sus empleados2 ; pérdidas en la agricultura debido a la falta de mercados o formas de cosecha y transporte; los sistemas de salud que pierden funcionalidad debido a enfermedades entre sus empleados, se encuentran entre los muchos efectos que podrían considerarse.

Finalmente, los impactos y efectos indirectos, en el caso del virus y la enfermedad, están mediados por el tipo de acción y regulaciones dictadas por los gobiernos u otras autoridades y que influyen en el comportamiento humano y, en consecuencia, la funcionalidad de la familia, el grupo social, ciudad, economía regional, nacional o global. En otras palabras, los impactos indirectos son aquellos debidos al control ejercido para lograr un objetivo de salud, que a su vez afecta el funcionamiento económico y social de la sociedad. Además, las acciones en un país, región o ciudad tienen repercusiones en otros, dada la naturaleza interconectada de la economía y la sociedad actuales que crean impactos contiguos y no contiguos. En usar la terminología indirecta no se quiere decir “menos importante” sino impactos ligados a algo anterior en un proceso causal secuenciado.

Estos impactos se han modelado a diferentes niveles y escalas según el país y la región. Las proyecciones más conocidas se refieren al PIB, la deuda, el desempleo, la inversión y otros indicadores macroeconómicos. Pero se ha hecho y se puede hacer un análisis mucho más preciso con respecto a grupos de población específicos y sectores económicos, ciudades, áreas y regiones, etc. En el caso de los desastres basados en amenazas físicas más conocidas, los impactos indirectos generalmente se derivan directamente de los impactos primarios originales sobre la infraestructura y la producción, sobre las personas y su salud. Estos se modelan o proyectan regularmente, considerando las pérdidas en la producción y el empleo futuros en función de los indicadores de amenaza, exposición y vulnerabilidad.

Efecto de las políticas y acciones del gobierno.

Una última consideración son los efectos que las normas, acciones y políticas gubernamentales tienen durante la etapa de rehabilitación, reconstrucción y recuperación posterior al desastre. Aquí debemos tener en cuenta que el impacto de las intervenciones de planificación del gobierno no es el mismo que el impacto de los controles en las personas bajo los requisitos de distanciamiento físico-social y "quedarse en casa", porque con estos últimos los controles no son para la reapertura o recuperación de la economía, sino más bien, para evitar un mayor contagio y el colapso de los

2 Por ejemplo, las empresas de procesadores de carne de EE. UU. que han tenido que cerrar debido a la incidencia de enfermedades y muerte de empleados

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sistemas de salud con mayores tasas de mortalidad. Cruces entre ambas situaciones se producen dado que, por ejemplo, tales acciones de control de contagio podían prevenir la muerte de los actores más jóvenes, posiblemente más productivos e innovadores económicamente en la sociedad, y así contribuir a una recuperación más rápida. Esto se demostró durante la pandemia de influenza en 1918-21, donde las ciudades de los EE. UU. que impusieron controles tempranos de higiene y distanciamiento en comparación con otras tuvieron una recuperación económica mucho más rápida y decisiva que otras, relacionadas, entre otras cosas, con tasas mucho más bajas de enfermedad y mortalidad en la población más joven.

La crítica a muchos esquemas de GRD debido a la ausencia de planes genéricos de recuperación ante desastres previamente elaborados, ha estado presente en el caso de COVID-19 y sus efectos. Hoy en día, estos planes se están discutiendo y elaborando, pero en la mayoría de los casos sin haber tenido un método y un plan previamente desarrollados para enfrentar la fase de recuperación.

Un resultado del tratamiento emergente del tema de recuperación y reapertura inicial, y los problemas que esto ha causado, podría ser la elaboración futura de planes preestablecidos para abordar tales contextos. Estos deberían cubrir aspectos genéricos del problema: ¿quién hace qué ?, ¿cuál es la jerarquía de la toma de decisiones y en qué estructura jerárquica ?, ¿cuáles son las fases o momentos por tratar?, ¿cómo deberían funcionar las cadenas de suministro ?, por ejemplo.

Incremento del conocimiento

Con el paso del tiempo y el avance del conocimiento científico, muchas incógnitas se disiparán, pero otras permanecerán. Con tal avance, como ha sido el caso de los terremotos, huracanes, inundaciones y accidentes nucleares, y otros factores físicos de riesgo y posible desastre, la ciencia contribuirá a dimensionar el factor de amenaza, su comportamiento y su historia para facilitar el conocimiento del comportamiento a largo plazo y el riesgo asociado con el virus. A corto plazo, la incertidumbre seguirá siendo alta y se seguirán careciendo de elementos importantes para impulsar la toma de decisiones inmediatas y a corto plazo. Aquí, por ejemplo, similar al SARS, MERS, la gripe española de 1918-21, H1N1, Ébola, se desconoce o hay grandes incertidumbres con referencia al período de retorno para el evento desencadenante de la enfermedad, y siempre existe incertidumbre sobre los patrones futuros de comportamiento. La intensidad de las ondas posteriores y su incidencia espacial y social pueden postularse, pero solo se corroboran cuando ocurren. La probabilidad y la expresión de la mutación u otras transformaciones del virus también se desconocen. Todos estos contextos significan que, en general, se conoce menos el comportamiento del virus en comparación con otras amenazas físicas más recurrentes.

4. Vulnerabilidad social e intrínseca

El riesgo que enfrenta una determinada población, persona u otra unidad social o económica cuando se enfrenta a un evento amenazante está mediado por lo que se ha denominado "factores de vulnerabilidad". El análisis de tales factores comprende un componente significativo del análisis requerido para corroborar y delinear un enfoque de construcción social para comprender el riesgo. No solo se requiere la identificación de tipos y niveles de vulnerabilidad, sino también una comprensión de cómo y por qué existen tales factores.

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En la presente sección, destacaremos los factores de vulnerabilidad que influyen en el nivel de afectación de las personas y sus familias o negocios relacionados con la enfermedad de COVID-19 y se hará una comparación con el funcionamiento de la vulnerabilidad en escenarios de desastres más tradicionales. El tema de la exposición se tratará en nuestra siguiente sección, reconociendo desde el principio que el riesgo y la vulnerabilidad solo pueden existir si hay exposición a los efectos de un evento.

Una vez que el virus infecta a una persona expuesto al mismo, el grado de afectación individual puede explicarse por vulnerabilidades intrínsecas y otras adquiridas socialmente. El daño y la pérdida puede interpretarse tanto en términos de la enfermedad misma como del impacto en el individuo afectado, pero también en términos del impacto en el bienestar, los ingresos, los medios de vida y la economía en general.

Vulnerabilidad intrínseca

En cuanto al tema de la vulnerabilidad intrínseca de los individuos (que parece ser menos crítico en el caso de eventos físico-naturales que con los contagios por virus u otros agentes biológicos), se deben considerar algunos aspectos esenciales.

La vulnerabilidad intrínseca se refiere a las condiciones que son inmutables debido a que son una parte constitutiva del individuo afectado, el resultado de condiciones y procesos internos. La vulnerabilidad intrínseca al virus se relaciona con la forma en que la genética influye en el nivel de funcionamiento del sistema inmunológico, el nivel de susceptibilidad a enfermedades coronarias, hepáticas o relacionadas con el cáncer, o en la existencia de problemas crónicos digestivos, hormonales y de hipertensión, entre otros. El tipo de sangre, el sexo y la edad se encuentran entre otros factores que ahora se discuten y que podrían afectar la incidencia e impacto del virus.

La noción de intrínseco puede extenderse para considerar el efecto permanente de las operaciones quirúrgicas pasadas y la eliminación de, por ejemplo, bazo, pulmón, riñón, donde no existe un posible remedio o sustitución fisiológica. El sufrimiento previo de una enfermedad debilitante probablemente también tiene un efecto en términos del impacto del virus en un individuo determinado. Todas estas son vulnerabilidades intrínsecas y endógenas, acumuladas con el tiempo como parte del proceso de salud de un individuo.

Numerosos otros temas también están siendo investigados hoy relevantes para la vulnerabilidad intrínseca. Por ejemplo, cómo la aplicación previa de vacunas contra enfermedades como la tuberculosis o los tratamientos para la malaria podría tener efectos atenuantes sobre la incidencia de COVID-19. Incluso el consumo de nicotina a lo largo del tiempo está sujeto a investigación en cuanto a efectos beneficiosos o negativos dada la desproporción en el número de muertes en los EE. UU. debido a COVID-19 entre los fumadores como una proporción del número de fumadores en el país (17% fumadores y solo 2% de muertes representadas por fumadores).

Vulnerabilidad socialmente adquirida

Por otro lado, también deben considerarse los factores de riesgo social asociados con la salud como eje central de análisis que incluye el nivel de acceso a sistemas de salud y sus servicios, la condición de salud existente de un individuo, producto de sus propias decisiones como ser humano a lo largo

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de los años, los costumbres impuestos a los niños por sus padres o los impuestos por la costumbre y la práctica en general. Una clasificación de las condiciones que conducen a problemas de salud o salubridad, las llamadas determinantes sociales de salud incluyen: (a) el ambiente económico y social: educación, servicios de salud, redes de apoyo social; apoyo de familia, amigos y comunidad, cultura, costumbre, tradiciones, creencias, ingresos y estatus social ; (b) ambiente físico: agua potable y aire, lugares de trabajo limpios: casas comunidades y caminos seguros que contribuyen a la buena salud; y (c) y las características individuales de personas en cuanto comportamientos y capacidades de enfrentar dificultades y su resiliencia. Hábitos alimenticios pasados y presentes, grados de alcoholismo y tabaquismo previos o existentes, la práctica de deportes o actividad física, y antecedentes de problemas de salud mental y / o depresión, entre otros, son factores claramente diferentes de los factores intrínsecos asociados con el proceso de nacimiento y salud y deben clasificarse como construidos socialmente a lo largo de la vida de una persona.

Con las características de vulnerabilidad, tanto intrínsecas como relacionadas con la salud cotidiana, muchas de estas pueden estar presentes en cualquier persona sin importar su clase social, niveles de ingresos, tipo de empleo, cultura, entre otros. Sin embargo, cuando la salud o las condiciones físicas están relacionadas con la mala atención médica, la mala nutrición, la baja calidad de vida o la falta de acceso a los servicios básicos, existe una relación clara entre la clase social y la vulnerabilidad, ya sea con un virus u otro evento amenazante.

Antes del inicio de COVID-19, pero después del inicio del VIH SIDA, se ha puesto mucho énfasis en los estudios y prácticas de gestión de riesgo de desastres en la noción de la construcción social de riesgo y vulnerabilidad para explicar el riesgo y el desastre. En otras palabras, un énfasis en los factores de origen humano para explicar el desarrollo de los patrones y la incidencia social y territorial de riesgo y desastre en el mundo. Tales enfoques han evidenciado, por ejemplo, que los eventos de mayor magnitud en condiciones de menor exposición y vulnerabilidad pueden tener un impacto mucho menor que cuando las poblaciones altamente vulnerables y sus activos están expuestos a eventos de magnitudes mucho más pequeñas.

Tanto con los riesgos físicos como con COVID-19, las vulnerabilidades adquiridas socialmente son más frecuentes y graves en general en los grupos de población más pobres, excluidos y marginados, y el acceso a la protección social es más discriminatorio y menos disponible. Esto probablemente acerque las vulnerabilidades asociadas a los virus a las existentes con amenazas más conocidos. Y esto resalta la necesidad de comprender las causas o raíces comunes que conducen a diferentes expresiones de riesgo y desastre en diferentes condiciones de amenaza. La vulnerabilidad adquirida, y sus causas básicas, requieren que comprendamos que es en el contexto de la clase social, los medios de vida, los ingresos y el empleo donde dicha vulnerabilidad se construye y opera más (ver más adelante para una discusión detallada de esto).

Vulnerabilidad y exposición: su contribución al riesgo COVID 19

Con eventos físicos naturales, la existencia de una exposición (que trataremos en detalle en la próxima sección) en condiciones de vulnerabilidad representa un nexo de riesgo crítico. Esto puede y ha sido compensado en ocasiones con medidas de reducción de vulnerabilidad ex ante. Esto ha sido posible dado el conocimiento que tenemos de la mayoría de los patrones de amenaza física y los períodos de retorno de ellas. Pero, con COVID-19, la única opción real actual en términos de salud es reducir la exposición porque a partir de entonces el riesgo está sujeto a factores de riesgo

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intrínsecos o ya acumulados socialmente que se desarrollaron cuando se sabía o se esperaba poco sobre virus y pandemias. Estos ya estaban presentes en el momento del brote inicial, y más allá de control médico. Lo mismo se aplica al nivel de acceso a servicios de salud adecuados, que también es una opción y oportunidad socialmente construida que precede a la crisis de salud. La falta de inversión y la degradación de los servicios de salud en muchos países y regiones después de la crisis financiera de 2008-9 ya ha tenido su impacto en los niveles de vulnerabilidad durante la crisis actual. Un ejemplo reciente también se puede ver en los incendios a gran escala en Grecia hace unos diez años y nuevamente en 2018, donde la falta de inversión en equipos contra incendios después de la crisis financiera pesó mucho en la respuesta y el control.

Finalmente, es interesante estudiar y conocer el número de personas que dejaron de fumar, bajaron de peso, mejoraron sus hábitos alimentarios y comenzaron a hacer ejercicios bajo la amenaza del virus, con la esperanza de revertir las costumbres y hábitos pasados que aumentan la vulnerabilidad de una persona. El éxito de estas intervenciones individuales se basará en gran medida en su impacto sobre los efectos acumulativos de esas condiciones. La mayoría de las intervenciones requieren enfoques a más largo plazo, y estos deben anticiparse, como parte de los métodos de reducción y control de riesgos promovidos personalmente o mediante mecanismos de GRD. Además, estos avances en la salud individual pueden resultar relativamente insignificantes en comparación con la mayor incidencia de problemas de salud mental en un segmento mucho más amplio de la población, y enfermedad y muerte relacionadas con la reducción de escala o la desviación de la atención a otras enfermedades, incluidas las de niños y ancianos.

5. Patrones y causales de la exposición.

El riesgo y el desastre, que refleja la materialización del riesgo a lo largo del tiempo, solo puede existir si hay una población y medios de vida expuestos a la energía y los posibles efectos de una actualización física de la amenaza. En el caso de COVID-19, esto significa la exposición al virus en sí, ya sea a través de los infectados por él, o al tocar las superficies en las que existe el virus y luego tocar la cara. Aquí es importante tener en cuenta que el virus puede existir y probablemente existirá de forma endémica en el futuro y no como una epidemia, y en estas circunstancias el virus no es necesariamente una amenaza, sino parte del escenario biológico en curso en el que viven las personas.

Con referencia a la exposición de las personas, ¿cuáles son las similitudes y diferencias en comparación con lo que experimentamos con eventos como terremotos, inundaciones o sequías? Tratamos estos a continuación, según el tipo y el tema, reconociendo desde el principio que en cualquier momento la gravedad de los impactos en los individuos y la economía siempre será moderada y calibrada por los niveles de vulnerabilidad.

Contiguo versus "exposición en movimiento"

Con los brotes virales, a menudo no hay un espacio o territorio delimitado de manera contigua que se vea afectado, de la manera que se puede delimitar para eventos como terremotos, erupciones volcánicas, inundaciones, tsunamis o accidentes tecnológicas. Los brotes virales tienen "exposiciones móviles". Se pueden ver otros ejemplos de tales exposiciones móviles no contiguas con eventos como Chernóbil, erupciones cataclísmicas con dispersión de cenizas volcánicas y casos de contaminación del agua, en los que la exposición se difunde debido a la transmisión de la

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amenaza a través de medios dinámicos y móviles asociados con el clima, condiciones atmosféricas, flujos de agua, etc. Otras amenazas biológicas como las langostas también se mueven y afectan a territorios no contiguos.

En casos de exposición a la amenaza sísmica, de huracanes e inundaciones, este es el producto de contextos físico-naturales que determinan un radio de impacto relativamente fijo, de acuerdo con la magnitud e intensidad de la amenaza. Si esto afecta a las personas, los medios de vida y la infraestructura depende de cómo se distribuye la población y la producción económica y cómo y dónde construye la infraestructura de protección contra la amenaza. Sin embargo, esto no significa que un evento no pueda o no ocurrirá en áreas o zonas donde no hay un registro histórico de tales eventos, la ciencia no ha identificado su posibilidad, o simplemente han sido erosionados de la memoria colectiva y científica. Existen muchos ejemplos de cada una de estas circunstancias, desde los terremotos de Haití y Limón, Costa Rica en 2010 y 1991, respectivamente, hasta el volcán Paricutín en México en la década de 1940 y las fuertes tormentas de viento y huracanes que afectaron a Uruguay y Brasil en el presente siglo.

En el caso de un virus y la enfermedad resultante, no existe un límite territorial predeterminado y su territorio de acción es tan extenso o limitado como las acciones humanas que determinan su transmisión. En el caso de COVID-19, como en el anterior SARS, MERS, H1N1 e influenza española de 1918, la exposición a la amenaza fue extremadamente compleja e incluyó aspectos del comportamiento humano en combinación con las características y la durabilidad en el tiempo del virus fuera de un huésped y sus diversos medios de movimiento y transmisión.

COVID-19 no tiene patas, no tiene medios para transportarse a sí mismo, y depende de humanos, potencialmente animales y contextos como corrientes de aire, para poder extenderse a espacios más allá de su punto de origen. Esto ha sido facilitado por los rápidos viajes internacionales y nacionales y los sistemas de tránsito urbano masivo. El territorio de exposición es, en teoría, todo el planeta, al igual que el riesgo y la magnitud de los trastornos sanitarios, económicos y sociales asociados.

Con esto, se puede establecer un punto importante de definición de exposición al virus. Una persona está expuesta en la medida en que su comportamiento y el de los demás lo promueven. Hay pocos aspectos de la exposición que se derivan de la característica del virus en sí (su factor de reproducción Ro, la dosis infecciosa, el tiempo de sobrevivencia afuera del vector y la extensión espacial limitada de diferentes métodos de contagio: tos, estornudos, hablar en voz alta, etc., donde las diferencias y los límites están en un número limitado de metros, no millas). Esto se puede comparar con la exposición a terremotos, huracanes y otras amenazas físicas donde la afectación directa se fija física y territorialmente dentro de límites calculables de acuerdo con la magnitud variable del posible evento dañino. Y estos límites pueden ser extremadamente amplios. Con el virus es difícil comparar la noción de "magnitud" con la magnitud de un terremoto o huracán; no hay una escala de Richter para virus. Sin embargo, en un modo comparativo, los diferentes niveles de contagio de diferentes virus podrían utilizarse como una variable de magnitud.

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La relación exposición-riesgo-desastre

El efecto relativo de la exposición y la vulnerabilidad en el nivel general de riesgo es variable. En algunas circunstancias, la exposición es crítica y la vulnerabilidad de menor valor explicativo; en otros es lo contrario.

Con las amenazas físicas más tradicionales, como hemos concluido anteriormente, se sabe mucho sobre los límites espaciales y el alcance de la exposición y los niveles de descarga de energía esperados en diferentes lugares bajo diferentes magnitudes de evento. Esto significa que, en teoría, la exposición a un evento puede compensarse mediante controles de uso de la tierra y técnicas de construcción que reducen el riesgo, incluso cuando las estructuras y la sociedad están expuestas a la energía de un evento futuro.

En el caso de terremotos, huracanes, tormentas e inundaciones, por ejemplo, a menos que la expresión sea extrema (e incluso con ciertos extremos es posible la prevención, como es el caso de las centrales hidroeléctricas que se construyen utilizando un período de retorno de hasta 2500 años para el diseño frente a terremotos), la sociedad tiene acceso a diferentes mecanismos y métodos de construcción, organización, producción y distribución que pueden limitar la conversión de la energía del evento en pérdidas y daños inaceptables. En otras palabras, la ocupación de áreas amenazadas no significa automáticamente impactos severos.

Dada la prevalencia de este tipo de eventos en grandes áreas de la tierra, los seres humanos están casi obligados a ocupar espacios sujetos a un grado u otro de amenaza. Su extensión está tan difundida territorialmente que es casi imposible encontrar un territorio que no sufra algún grado de amenaza asociado con este tipo de eventos. Estamos obligados a ubicar, construir y desarrollar teniendo esto en cuenta, reduciendo nuestras vulnerabilidades a los tipos de eventos probables. Además, el peso de la historia y la consolidación de patrones espaciales de crecimiento asociados con anteriores culturas y civilizaciones, muchas de las cuales veneraban tales manifestaciones de la naturaleza, han garantizado el crecimiento y el desarrollo en áreas altamente propensas a las amenazas. De hecho, muchos de estos son ricos en recursos naturales y, por lo tanto, existe una compensación constante entre el riesgo asociado con las amenazas y el beneficio asociado con la ubicación en áreas ricas en recursos naturales.

Sin embargo, hay muchas expresiones extremas e incluso de menor nivel de riesgo físico donde la exposición es casi una garantía de daños y pérdidas graves.

• En primer lugar, cuando la magnitud o intensidad de la amenaza y el evento físico que lo

reemplaza es extremo o muy alto, como terremotos superficiales por encima de 8.5 en la

escala de Richter, huracanes de nivel 5 en la escala de Saffir Simpson, erupciones

cataclísmicas de volcanes o nivel 5 y 6 tornados, la exposición seguramente significará altos

niveles de pérdida y daño humano y físico, independientemente de los estándares de

construcción y las opciones de prevención tomadas. En estos casos excepcionales,

concentrados espacialmente, con una baja probabilidad de ocurrencia en un territorio

particular, la relación exposición-riesgo-impacto es directa y el papel de la vulnerabilidad es

limitado porque las opciones para mitigar y prevenir el riesgo de personas o propiedades

ubicadas en las áreas son escasas por razones técnicas, de costos u otras. Obviamente, el

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nivel de vulnerabilidad que existe estará determinado socialmente, pero al final sea bajo o

alto, es probable que la mayoría sufra impactos en gran medida. Solo evitando la exposición

a la amenaza se podrían evitar pérdidas y daños graves.

Sin embargo, como sabemos, este tipo de evento es la excepción y una gran parte del daño

y la pérdida asociados con los desastres se deben a la exposición a eventos de menor escala

en condiciones muy vulnerables y la solución radica en adaptar la ocupación humana de los

territorios frágiles al medio ambiente en sí, utilizando técnicas adecuadas de protección y

construcción contra riesgos, junto con métodos para reducir la vulnerabilidad humana.

• En segundo lugar, existen múltiples expresiones de amenaza geológico e

hidrometeorológico que incluso con magnitudes mucho más bajas, revelan una relación

más directa entre exposición y riesgo. Un piroclástico o lahar volcánico de dimensiones

moderadas que impacta directamente en un pequeño pueblo o área urbana y el colapso de

la tierra o un deslizamiento de rocas y tierra que afecta a una comunidad rural o urbana,

son casi garantías de un impacto significativo debido a la exposición. Donde el concepto

individual o colectivo de la vulnerabilidad no asume la misma importancia que en el caso de

un terremoto, inundación, huracán o sequía.

¿Cómo, entonces, funciona la fórmula de exposición-vulnerabilidad con respecto al virus, la infección y el riesgo?

En primer lugar, los virus no tienen diferentes magnitudes y períodos de retorno conocidos, como estos los conocemos y entendemos con riesgos más tradicionales, y la exposición está socialmente condicionada en un territorio infinito, no restringido a establecidos límites físico-territoriales.

En segundo lugar, la exposición al virus casi inevitablemente significa contagio (decimos "casi" ya que el conocimiento sobre las personas inmunes naturalmente no existe en la actualidad, pero no se puede descartar). Se puede hacer poco para evitar el contagio si uno está expuesto. Esto difiere de la exposición a terremotos o huracanes donde existen posibilidades que ayudan a asegurar que no se sufra "contagio". La reducción de la vulnerabilidad es una posibilidad real en lugares expuestos.

Con el virus relacionado con COVID 19 no fueron posibles acciones previas al evento para reducir la vulnerabilidad y, por lo tanto, el riesgo asociado con la exposición. Los factores intrínsecos no son modificables y los factores adquiridos ya están presentes y desarrollados en tiempos antes de un virus “no esperado”, y no son reversibles a corto o mediano plazo. Por lo tanto, una vez expuesto, el destino de los individuos está en manos de sus condiciones de vulnerabilidad diferenciales, pero ya consolidadas. Ninguna acción de alerta temprana o reducción de vulnerabilidad es o fue posible a corto plazo, con la excepción de los países más tardes en recibir el virus que tomaron nota de su existencia en otros países y previnieron su llegada a sus costas. Ya sabemos de la reacción tarde de países como EE. UU. y Gran Bretaña frente a lo sucedido en China—¿falta de alerta temprano activa? Sin embargo, con la experiencia de esta crisis, los cambios futuros en la exposición y las medidas de reducción de la vulnerabilidad pueden y serán, esperamos, mejorados o promovidos.

Aunque la distinción que hacemos entre los tipos de amenaza puede ser cuestionada y se pueden encontrar excepciones, sirve de alguna manera para ilustrar que con algunas amenazas la única

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forma convincente de evitar el riesgo o mantenerlo en niveles aceptables es evitar o reducir la exposición. Este es el caso con el coronavirus y COVID-19. Si ese control sobre la exposición falla, se somete un terreno menos conocido, en que depende de la forma en que diferentes personas y colectivos reaccionan a su presencia.

Sin embargo, la reducción de la exposición al virus es un concepto relativo, con fuertes controles para evitarlo a corto plazo en función de la necesidad de aplanar la curva y, por lo tanto, las presiones sobre los servicios de salud mientras se encuentra una vacuna u otro medicamento mitigante. Pero dada la presencia ubicua y, se supone, permanente del virus en diferentes lugares, el funcionamiento de un efecto de protección del rebaño significa, según declaraciones recientes de expertos, la necesidad de un contagio global de hasta el 70% a nivel mundial en los próximos dos años. Esto significa que evitar la exposición depende del tiempo y la prioridad, donde las decisiones sobre la salud económica y sanitaria de una sociedad entran en juego. La presión que existe hoy para reabrir las economías, reduciendo así los controles de exposición, es en principio un caso en el que se ha creado una desafortunada competencia o dilema con respecto a la seguridad de la salud y el bienestar y la recuperación económica. Por lo tanto, los niveles de riesgo se negocian entre diferentes categorías y expresiones de riesgo de acuerdo con las prioridades establecidas y negociadas políticamente.

Condiciones socialmente construidas que influyen en la exposición

Otra pregunta clave se relaciona con los factores socialmente construidos que promueven o limitan la exposición a un virus, y que pueden estar sujetos a intervención en búsqueda de la prevención y el control del riesgo. Aquí no trataremos las condiciones preexistentes relacionadas con la estructura de la ciudad, la vivienda, los sistemas de transporte público, etc., que abordamos en otras partes de este documento, sino más bien los factores de condicionamiento social coexistentes y preexistentes que favorecen la exposición al virus, y que encuentran un paralelo en las condiciones que favorecen la exposición estructural a la amenaza de desastres, examinado en términos más tradicionales.

Este tema nos obliga a considerar las nociones de riesgo crónico o cotidiano, de percepción y conciencia e influencias culturales en el comportamiento, todo tan importante para comprender la exposición y el riesgo en los tipos de desastres más tradicionales.

La esencia del argumento es que las condiciones socialmente construidas, que podrían denominarse vulnerabilidades, son tal vez más importantes para explicar la exposición que para explicar los diferentes impactos del virus en las condiciones de salud de las personas una vez infectadas. Dada la importancia de reducir la exposición para controlar la propagación de COVID-19 y el riesgo que significa, prestaremos atención a los factores causales que influyen en la exposición. En otras palabras, pasamos de la noción de vulnerabilidad al evento físico dañino a un concepto de vulnerabilidad cotidiana, vida cotidiana y su impacto en el tipo y grado de exposición. Es fundamental comprender por qué ciertos actores tienen más probabilidades de promover la exposición activa que otros y por qué ciertos sectores y estratos tienen más probabilidades de estar expuestos.

La reducción de la exposición al virus reside en acciones en dos ámbitos: el aislamiento y el distanciamiento físico de las personas (que incluye el cierre de puntos de venta de servicios y

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empresas y el control sobre el uso del transporte público, entre otras medidas) y la práctica de la higiene personal y sobre el medio ambiente. Ambos son necesarios mientras no haya una vacuna disponible o no haya capacidad para inyectar anticuerpos o usar medicamentos atenuantes. Claramente, esto es, en principio, menos complicado de comprender y delimitar que las numerosas formas disponibles para reducir la exposición a eventos físico-naturales más tradicionales donde la exposición es el producto de circunstancias diversas y complicadas impulsadas por la economía, la práctica social y las costumbres, la política, y diferentes formas de gobierno y estructuras de dominación.

Dicho esto, sin embargo, veremos que, al considerar los impulsores de la exposición al virus, estos no están tan distantes genéricamente de los que existen en otros contextos de desastres. Las causas fundamentales similares influyen en diferentes contextos de crisis y desastres y deberían ser la consideración más importante en relación con la reducción general del riesgo de desastres y crisis.

Las condiciones sociales, económicas, culturales y políticas que propagan la exposición están relacionadas con múltiples factores o contextos típicamente utilizados en la explicación de la exposición y vulnerabilidad a terremotos, huracanes, etc., pero también incluyen otros que son más específicos de epidemias y pandemias. Entre estas variables, destacamos algunos factores clave:

i. La clase social de un individuo, su práctica económica y sus medios de vida, y los grados de

informalidad, exclusión y marginación tienen una gran influencia tanto en las exposiciones

tradicionales como en las relacionadas con el virus. La necesidad de que muchas personas

tengan que estar en las calles para ganarse la vida (una característica de los sistemas en

crisis donde el estado o el gobierno en funciones u otros no pueden o no protegerán a la

población informal con pagos directos o subsidios) es fundamental para aumentar su

exposición y el de terceros con quienes entran en contacto. Aunque la práctica del

distanciamiento social y el uso de métodos de higiene personal, incluido el uso de máscaras,

puede reducir el riesgo, el solo hecho de circular en la calle y estar en contacto con otras

personas aumenta los niveles de exposición. Con respecto a las amenazas como terremotos,

inundaciones y huracanes, la clase y la informalidad se reflejan en condiciones de

desventaja, pobreza y exclusión social, que a menudo obligan a las personas y sus familias

a ocupar tierras densamente pobladas, inseguras y propensas a las amenazas en la ciudad

y vivir en condiciones de vulnerabilidad muy alta debido a las mismas condiciones de

exclusión y desigualdad (ver más abajo para una extensión de este argumento central).

ii. Se ha enfatizado el hecho de que el virus tiene una expresión no sintomática,

principalmente en personas más jóvenes y particularmente en bebés. Aunque los datos

sobre hospitalizaciones colocan la edad promedio entre 45 y 55 años, y los en cuidados

intensivos mayores aun, esto no significa que los jóvenes no estén infectados ni afectados.

El hecho de que la información se haya difundido ampliamente sobre el mayor riesgo que

corren los adultos mayores puede tener un impacto en el comportamiento de las personas

más jóvenes y los mayores mismos. Las personas más jóvenes tienen una mayor

predisposición a continuar reuniéndose en reuniones y otros eventos sociales más densos,

si se les permite o si encuentran la oportunidad de hacerlo. Esto se vio en las explicaciones

ahora existentes de la propagación original del virus de la corona en los EE. UU., donde el

carnaval en Nueva Orleans y los eventos deportivos se han utilizado para explicar parte de

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la propagación temprana. Las personas mayores y sus cuidadores en los países más

acomodados se han concentrado en gran medida en entornos de vida asistida con pocos

recursos para limitar o reducir la exposición.

iii. Un análisis por grupos de edad cruzados por aspectos de la clase social y las formas de

ganarse la vida podría indicar aspectos importantes necesarios para diseñar métodos para

la reducción de la exposición. En varios países, las autoridades han fallado o incluso se han

negado a proporcionar información relevante al público sobre este y otros posibles factores

causales. Esta es una importante limitación científica. Se puede postular que la no difusión

de este tipo de información se debe al deseo de transmitir que el problema de COVID-19 es

para todos y, por lo tanto, promover la conciencia de la necesidad de distancia e higiene

entre todos.

iv. La mayor aversión de las personas más jóvenes a seguir las medidas de distanciamiento

social tiene una historia de hace décadas, pero tiene sus raíces en otros tipos de

insatisfacción y disensión. Hay que recordar que estas son las mismas personas más jóvenes

que han estado pidiendo a sus tomadores de decisiones (mucho mayores) que actúen sobre

el cambio climático, pero que con frecuencia cayeron en oídos sordos. Ahora se les pide que

sufran económica y socialmente por una respuesta igualmente inadecuada a otra amenaza.

Y, aún no hemos comenzado a considerar cómo las futuras generaciones podrían pagar la

carga adicional de la deuda causada por el coronavirus más el costo de mitigar el cambio

climático, y mucho menos considerando las tendencias de desigualdad generalizadas que

han sido consistentes durante décadas y afectan en gran medida los segmentos más jóvenes

de la fuerza de trabajo.

v. Un aspecto crítico con respecto al virus se refiere a la relación entre el personal médico y el

público en general, y particularmente aquellos con COVID-19. El número de médicos,

enfermeras y personal médico en general que se enfermaron o murieron es grande. Los

problemas con el acceso a EPP, equipos de protección, que los ponen en riesgo, abundan

en las noticias. Al mismo tiempo, el contagio del público por parte de los trabajadores de la

salud es latente y real. En el primer caso, hay un paralelo en otros accidentes, emergencias

o desastres donde aquellos que nos sirven y protegen sufren más. Por ejemplo, con las

torres gemelas en Nueva York después del ataque terrorista de 2001 o durante terremotos

con esfuerzos para rescatar a los sobrevivientes.

Motores comunes y subyacentes de riesgo de desastres

Para finalizar esta sección, abordaremos y detallaremos cuál es probablemente el aspecto más importante y singular que se debe tratar, indicado arriba con menos detalle.

En el tema del riesgo de desastres, se ha puesto mucho énfasis en la forma en que las poblaciones pobres, excluidas e informales con condiciones de vida e ingresos tenues no tienen otra opción que vivir en riesgo diario y, en consecuencia, en una situación de desastre permanente. Encontrar dónde vivir significa aceptar tierras de baja calidad, propensas a las amenazas, vivir en edificios construidos sin las técnicas de ingeniería adecuadas y bajo condiciones de congestión y hacinamiento. Estos y otros factores aumentan el riesgo de desastres, resultado del riesgo cotidiano, crónico y sus impactos en términos causales.

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Hasta la fecha, una cantidad cada vez mayor de evidencia ha puesto de manifiesto la relación entre las personas infectadas con el virus en diferentes países y sus condiciones de clase o tipo de ocupación. La evidencia existe y crecerá con el tiempo, estamos seguros, en cuanto a la naturaleza socialmente estratificada del riesgo, donde los pobres y excluidos, aquellos que sufren desigualdad de diferentes maneras, están más en riesgo que otros frente al virus y COVID19 y amenazas más tradicionales. Esto va en contra de los argumentos de varios demagogos políticos como Ortega y Bolsonaro y el gobernador del Estado mexicano de Puebla, en el sentido de que COVID 19 es una enfermedad de los ricos y que los pobres no se ven afectados.

Lo que es seguro es que, para los pobres, con su lucha diaria por la supervivencia, su exposición y sufrimiento repetido con contagios, problemas de salud o hambre crónica, COVID-19 es posiblemente uno de los "males menores" y para muchos no merece o no puede ser motivo de preocupación en un nivel necesario para evitar la exposición absoluta. Sin embargo, esto no es lo mismo que decir que los pobres no se infectan o no sufren.

La diferencia entre el virus y un terremoto es que su afectación durante las primeras etapas de la pandemia se distribuyó de manera más uniforme entre los grupos sociales y a principio afectaba más a los más acomodados. Los primeros contagios fueron más entre esos grupos de población. En América Latina, muchos casos tempranos se asociaron con personas más acomodadas que regresaban de países infectados con virus en Europa y Asia. El caso del diseñador de moda uruguayo que regresó de Europa y contaminó a docenas en una fiesta recibió mucha cobertura en la prensa internacional. El temor entre los más acomodados ha sido un factor significativo en la reacción a gran escala a la crisis en términos de salud y finanzas. Y, para este segmento mejor dotado de la sociedad, el distanciamiento social a corto plazo es una opción real dada su capacidad de comprar y almacenar grandes cantidades de alimentos; usar servicios de entrega y otras comodidades que limitan su necesidad de ir a espacios públicos; tener acceso a vehículos privados eliminando riesgos del transporte público; acceso a hogares más grandes y cómodos que son más fáciles de habitar a largo plazo; y la capacidad de trasladar su hogar a una segunda casa de vacaciones en un área de menor exposición.

Para los pobres, y especialmente para los pobres urbanos, esto es mucho menos. Los espacios personales a menudo son pequeños, con poca luz natural o espacio al aire libre. Los sistemas de transporte público y las zonas peatonales de alta densidad poblacional no se pueden evitar fácilmente. Trabajar desde casa es apenas una opción, y las condiciones de trabajo en el sitio a menudo son de mayor densidad e implican más movimiento. Muy pocos tienen la opción de salir de la ciudad por la seguridad de una casa de vacaciones aislada, aunque en Perú y otros países se ha informado del regreso a gran escala a las áreas de origen en el campo y las ciudades pequeñas, ya que a la población le resultaba imposible subsistir en las grandes ciudades. Pocos tienen seguro, y mucho menos un médico personal para contactar en caso de enfermedad, lo que requiere la exposición de un viaje a una clínica u hospital.

Sin embargo, el hecho de que todo pueda ser infectado en teoría es un argumento y aliciente importante a favor de una promoción mayor a futuro de los sistemas de salud nacionales integrados y socialmente accesibles. Esto es paralelo a la noción de sistemas integrados de gestión de riesgos.

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Lo que revelan el virus y la enfermedad es lo que otros desastres siempre han revelado. Es decir, si no hay reducción en la desigualdad, en la pobreza, en la exclusión, se logrará poco en la reducción del riesgo de desastres para más de un pequeño porcentaje de la población mundial.

Las costumbres, las percepciones, la religiosidad, los grados culturalmente determinados de aversión al riesgo y su condicionamiento social básico también juegan un papel importante en los niveles de exposición al virus. Las grandes congregaciones en las iglesias en los EE. UU. y las formas físicas de relaciones más expresivas en los países latinos en comparación con el norte de Europa, con mayores niveles de abrazos, apretones de manos, tomas de manos, besos entre amigos y colegas son ejemplos de esto. La costumbre preexistente de lavado de manos que existe en mayor grado entre ciertos grupos de edad y en ciertos países podría ser otro factor. Tales factores condicionantes existen claramente en lo que respecta a la exposición a otros tipos de amenaza y han sido ampliamente estudiados a lo largo de los años por antropólogos, geógrafos, psicólogos y economistas.

Por supuesto, debe haber otros factores de exposición y la posibilidad de analizar su impacto dependerá del acceso a información y datos relevantes. Este es un aspecto que no es del todo satisfactorio en la situación actual en muchos países. El control sobre el acceso a los datos es un factor crítico, el análisis de riesgos será imposible sin dicho acceso.

A diferencia de los contextos tradicionales de desastres, las pandemias, especialmente aquellas con un gran porcentaje de portadores asintomáticos, solo manifiestan sus patrones y tendencias de

exposición a través de herramientas que hacen visible su exposición invisible, que lo cuantifican. Las pruebas generalizadas tanto en términos de rastreo de contacto como de muestreo aleatorio son indispensables para hacer que las cosas sean visibles, es decir, cuantificar y medir los patrones de exposición cambiantes. Sin embargo, muchos gobiernos han tardado en implementar pruebas generalizadas bajo el temor de que los números de casos más grandes se traduzcan en números de encuestas de preferencia política más bajos: "En cierto modo, al hacer todas estas pruebas nos vemos mal" (Donald Trump, 2020-05-14)3

Normas gubernamentales, leyes y pautas que afectan la exposición

Antes de la promulgación de controles y normas gubernamentales para reducir la exposición al virus, la exposición estaba determinada básicamente por rasgos y costumbres comunes en cuanto a movimiento, reuniones, características del lugar de trabajo, sistemas de transporte de la ciudad, entre otras cosas. Por ejemplo, el carnaval en Nueva Orleans, un gran funeral y eventos deportivos llevaron a la transmisión masiva del virus antes de que su existencia fuera reconocida en los Estados Unidos. En Italia, un partido de fútbol profesional proporcionó el catalizador para un evento temprano de infección masiva.

Con los virus no necesitamos preocuparnos directamente por la exposición de infraestructura y vivienda u otras estructuras construidas y producción. Sin embargo, las decisiones anteriores sobre el diseño urbano y de viviendas, los sistemas de transporte público, las densidades y la distribución

3 https://www.nytimes.com/2020/05/06 /us/politics/trump-coronavirus-recovery.html

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de la población influyeron claramente en la tasa y el tipo de exposición de las poblaciones actuales al virus en condiciones de control previas del gobierno.

En cuanto a los controles sociales para reducir la exposición al virus, las opciones son mucho más fáciles de reconocer y, en teoría, de poner en práctica, en comparación con la exposición a la amenaza entre los tipos más tradicionales. Sin embargo, dependen de la colaboración general de la población, una colaboración que no puede necesariamente darse debido a las necesidades de supervivencia, ingresos y medios de vida, como se ha discutido anteriormente. Las dificultades y contradicciones se pueden ver con la aplicación de distanciamiento físico-social y llamadas de cuarentena, condiciones de higiene recomendadas y normas para la reducción del tránsito por carretera. Los bloqueos en la India y en el Perú descubrieron rápidamente muchas de las deficiencias, e incluso en los países desarrollados surgieron problemas de acceso a los alimentos y elementos básicos de nutrición como consecuencia de los bloqueos casi de la noche a la mañana.

Se puede observar muchas deficiencias en el cumplimiento de las pautas con el distanciamiento social recomendado por el gobierno, pero no siempre exigible directamente, en el modo de estadía en el hogar y las demandas de cuarentena para ciudadanos y residentes llegados del extranjero. Las medidas de higiene personal son voluntarias, y la desinfección de espacios y superficies públicas se ha llevado a cabo a diferentes niveles de intensidad y frecuencia. Incluso con medidas obligatorias como la prohibición de grandes reuniones, el cierre de negocios o las aperturas limitadas, la prohibición de circulación en ciertos momentos, el incumplimiento de las normas ha ocurrido en muchos lugares.

Además, en la actualidad se ven grandes protestas con el llamado a abrirse y volver al trabajo. Las razones del incumplimiento son variadas y constituyen un área fértil para la investigación conceptual y empírica.

En el caso de la exposición de la sociedad a la energía de los terremotos, huracanes, inundaciones, etc.; aunque el análisis y la delimitación de los territorios que pueden verse afectados es una ciencia muy avanzada (incluso se realizan micro zonificaciones de amenazas), el grado de cumplimiento de las sociedad con respecto a las reglas, leyes, protocolos, emitidos por el gobierno (si existen) para controlar la ubicación de la población, la industria, la producción, la infraestructura y los servicios, y disminuir su exposición, está mediada por múltiples contextos y fundamentos sociales, culturales y económicos; así como el incumplimiento sigue en muchos lugares, con una exposición creciente. Factores en contra incluyen las ganancias potenciales de la especulación de la tierra en áreas propensas a amenazas, debido a los procesos de renta urbana, la necesidad de la proximidad a las fuentes de trabajo e ingresos para la población informal y la ausencia de opciones de tierra en lugares seguros, ventas ilícitas de tierra urbana en zonas de amenazas, entre otros. Existen muchos casos de autoridades municipales que proporcionan infraestructura de agua y energía a comunidades marginales propensas a la amenaza, incluso cuando la ordenanza urbana prohíbe la ocupación de tales tierras. La explicación es en términos de elecciones y votos ganados posteriormente. O por otra parte en las demandas asociadas con los derechos humanos y el derecho de todos al acceso a agua potable, irrespeto de donde vive la persona.

Dichos factores juegan para limitar las reglas y las normas en conjunto, o para que las normas sean simplemente desobedecidas. De una forma u otra, las regulaciones y normas son medidas ex ante, prospectivas en su aplicación, en lugar de emergentes y coyunturales como es el caso con el virus.

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La forma en que las ciudades y los espacios públicos, las casas y los parques tienen en cuenta los posibles brotes de virus en el futuro y la exposición a ellos deberán verse en los instrumentos de planificación futuros de los actores públicos y privados.

Como las casas bien diseñadas en áreas expuestas tienen lugares seguros para impactos de tornados, tal vez las casas también tengan incorporadas características de distanciamiento social, desinfección y reducción de contacto. Lo mismo se aplicará en medidas imprevistas que reducen significativamente la exposición a la sociedad en general: los primeros ejemplos incluyen un distanciamiento físico en un área de 2 m en los espacios públicos y el mayor uso de máscaras faciales. Las medidas a más largo plazo pueden incluir medidas de carácter estructural, como sistemas de ventilación mejorados y medidas sociales, como un mayor uso de los servicios de entrega. Todas estas variables trabajarán juntas para reducir la exposición y, por lo tanto, minimizar brotes futuros. Pero probablemente estas medidas beneficiarán principalmente a los más ricos que a los vulnerables y excluidos, como siempre ha sucedido con el riesgo y el desastre.

6. Resumen sobre causa y efecto.

Este documento ha examinado cómo se construye el riesgo a diferentes niveles, cómo se desarrolla la exposición y la comparabilidad entre virus y enfermedades como amenazas versus amenazas físicas más tradicionales. A partir de este análisis, nos aventuramos a proponer algunas conclusiones con respecto a la pregunta: ¿La COVID-19, visto como un desastre, tiene suficientes elementos causales comunes para considerarlo como tal o proporcionar un contexto que podría derivar en lecciones y experiencia de GRD, para el propósito de guiar la intervención?

Elementos de riesgo comunes y diferentes: COVID 19 y desastres basados en amenazas físicos

a. Con COVID-19 hay dos contextos secuenciados que pueden considerarse independientemente o en forma concatenada bajo la noción de "amenaza" y "desastre". El primero es el virus como tal, que incita a la enfermedad y la muerte y a un desastre de salud debido al impacto directo en los individuos y las familias o comunidades en cuanto a medios de vida, empleo e ingresos. El segundo es la enfermedad, epidemia y luego pandemia de COVID-19, que una vez establecido y expandido, constituye una amenaza para el futuro económico y social sostenible de un país, región o ciudad, es decir, una comunidad más allá del individuo y la familia. Gran parte de este impacto, a diferencia del asociado con el virus del COVID 19 como enfermedad y crisis sanitaria, está relacionado con las medidas de cierre del gobierno exigidas por la propagación de la enfermedad en sí. En el caso de la concatenación de desastres basada en amenazas físicas se ha mencionado cuando se habla de los "primeros" y "segundos" desastres. Es decir, los primeros impactos directamente relacionados con la ocurrencia del evento de amenaza y luego las consecuencias de estos, mediadas por los tipos, la eficacia y la eficiencia del gobierno y una intervención social más amplia.

b. En el caso de la amenaza de infección primaria y de la transmisión de la enfermedad entre individuos, la posibilidad de que esto ocurra está determinada por el contacto directo de los individuos con el virus. La única forma de evitar dicho contacto es eliminar la exposición entre individuos u por medio de otros vectores, o mediante actos de higiene personal y

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ambiental, como el uso de máscaras faciales. En otras palabras, la amenaza de que el virus se convierta en una enfermedad puede controlarse evitando la exposición y mediante el inicio de los procesos de protección del rebaño o mediante el uso de vacunas o medicamentos mitigantes apropiados. Los primeros constituyen métodos de modificación del comportamiento que impactan al individuo y los últimos medidas estructurales que impactan la amenaza.

Esto tiene paralelos con la división tradicional de medidas de prevención y mitigación del riesgo de desastres entre aquellos que controlan o modifican el comportamiento humano y, por otro lado, los controles de "ingeniería estructural" que evitan que la amenaza se materialice en un evento realmente dañino. Esto último se puede ver con esquemas de desviación de lahar en Japón, diques fluviales y medios para apuntalar pendientes inestables. Estos son un tipo de GRD equivalente a las vacunas. Estas medidas evitan que la amenaza se desarrolle o llegue y afecte a las personas.

c. La exposición al virus está influenciada por diferentes condiciones políticas, sociales y económicas. En otras palabras, la posibilidad de contagio a través del contacto humano o superficies contaminadas tiene motivos y conductores asociados con comportamientos y roles diferenciados de individuos y autoridades. Mucho de los contagios son producto de las condiciones estructurales existentes, otros debido a la falta de disciplina personal y al cumplimiento de los controles impuestos por el gobierno.

Estas no son condiciones de vulnerabilidad per se, sino más bien factores que influyen en el grado de exposición potencial a la que está sujeto un individuo y, por lo tanto, el posible efecto de los factores de vulnerabilidad en el contagio y la enfermedad. Aquí hay un paralelismo con el tema del desastre tal como lo conocemos en que la exposición a la "energía" o el efecto natural dañino de un evento físico adverso también se ve seriamente limitado o condicionado por múltiples factores y circunstancias sociales, económicas y políticas.

La vulnerabilidad tiene elementos intrínsecos y socialmente construidos. En el caso del virus, los factores relacionados con el proceso intrínseco, genético y de salud son probablemente más importantes que en el caso de desastres basados en amenazas físicos. La vulnerabilidad socialmente construida, basada en muchas causas estructurales y coyunturales comunes, afecta seriamente a aquellos contagiados por virus y amenazas tales como inundaciones y huracanes. Esto resalta la necesidad de prestar atención a las causas subyacentes si se quiere lograr la reducción del riesgo de desastres y el riesgo en general.

Las necesidades de relaciones y gestión en común.

Tres aspectos parecen importantes y deben estar en la mentalidad y en los planes de acción futuros de las autoridades competentes. Se ocupan de causas comunes relacionadas con la exposición, la vulnerabilidad y la capacidad de recuperación, independientemente del desastre, junto con opciones en el uso de métodos de análisis, monitoreo y priorización de emergencias.

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a. Una primera consideración puede verse en la similitud entre las causas subyacentes de la exposición y las condiciones de vulnerabilidad socialmente construidas asociadas en ambos tipos de desastres, particularmente en lo que se refiere al riesgo crónico cotidiano que sufren grandes segmentos de la población, particularmente en el desarrollo y economías de bajos ingresos. Estos están asociados, particularmente, pero no exclusivamente, con condiciones de pobreza, desigualdad, exclusión y marginación. Esto reafirma que la forma de enfrentar estructuralmente y reducir un tipo de riesgo es similar al método para reducir otro. La naturaleza sistémica del riesgo que requiere una gestión integral es una opción necesaria y un camino por seguir. La necesidad fundamental de una comprensión del riesgo y el desastre y su gestión basada en una interpretación de construcción social no se puede posponer indefinidamente.

b. Una segunda consideración es el contexto complejo que existirá si ocurriera un desastre físico convencional en comunidades, áreas, ciudades o países enteros seriamente afectados por COVID-19, y donde los sistemas locales de atención y control de enfermedades ya están saturados o bajo presión y la población sujeta a controles sobre el movimiento. Esto se relaciona con las condiciones previas y el contexto en el que ocurre cualquier nuevo evento de desastre, y que influyen en la gravedad del impacto y las opciones de seguridad asociadas con un nuevo desastre. En el caso de COVID-19, es una enfermedad particularmente grave debido a su incidencia espacial generalizada y alto nivel de contagio, pero en términos genéricos constituye la misma situación que un área afectada por condiciones de salud adversas relacionadas con la desnutrición, la malaria o el dengue, o afectado por crisis financieras, disturbios sociales y guerra. El contexto general es parte del desastre y condiciona su evolución e impacto, lo que requiere un enfoque integral de gestión de riesgos y acciones de planificación prospectivas.

c. Las condiciones sociales y económicas relacionadas con COVID-19 con el cierre de las economías de muchos países, constituyen una causa de la creciente vulnerabilidad de la población a los riesgos futuros, tanto los eventos físico-naturales como las posteriores ondas de la enfermedad misma. Esto va más allá de la exacerbación de las vulnerabilidades acentuadas en las poblaciones excluidas y pobres, también afecta a las de mejor estado económico gravemente afectadas por la enfermedad y sus efectos. Estos son los nuevos pobres. Esto constituye un nuevo impulsor del riesgo de desastres, ya que aumentan la vulnerabilidad potencial de la población y la exposición a amenazas físicas. Los excluidos / pobres / extremadamente pobres, los migrantes forzados, las madres solteras y sus hijos, entre otros, son de singular importancia aquí.

Escenarios de riesgo sistémicos y complejos y una nueva gobernanza

COVID-19 ha provocado una gran pérdida económica y sufrimiento humano y esto sin duda aumentará en el futuro. Su incidencia ha revelado las deficiencias y fortalezas existentes de diferentes sistemas y mecanismos de salud, manejo de emergencias y apoyo económico y social dentro y entre países. Seguramente una gobernanza modificada o nueva del riesgo para la salud y el desastre asociado debe considerarse en el futuro. La complejidad de las interrelaciones entre los diferentes problemas de riesgo (salud, finanzas, orden público, desastres, etc.) se ha vuelto más obvia y la necesidad de reformas de gobernanza visibles para abordar estas brechas está aumentando. En este contexto, la discusión sobre el riesgo sistémico se vuelve más relevante, y la asociación con los problemas de riesgos múltiples, compuestos, complejos y de concatenación ya existentes debe llevarse al centro del escenario.

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La existencia de COVID-19 agrega elementos para una discusión sobre la noción de resiliencia y su promoción, considerando las múltiples condiciones en común entre los diferentes tipos de crisis y estrés. Las fases, las herramientas analíticas, los modelos y los tipos y secuencias de intervención promovidos a través de la práctica de gestión del riesgo de desastres tienen paralelos con el riesgo y los desastres basados en virus y el intercambio y la simbiosis entre ellos es posible y necesario. La experiencia en un campo puede y debe transferirse al otro para controlar mejor las crisis actuales y futuras y permitir la prevención y mitigación de riesgos mientras tanto. Por lo tanto, aunque COVID-19 no es un desastre en el sentido en que lo hemos manejado en la práctica más tradicional de GRD, las relaciones son claras e incluso obvias y esto debe reconocerse y su importancia debe considerarse en los planes de análisis, reducción, respuesta y recuperación de riesgos.

7. Del análisis a la gestión de riesgos y desastres

Conocer (medir y evaluar) y comprender (causas fundamentales) del riesgo, y los impactos o efectos que presagia en el futuro, son fundamentales para diseñar políticas, estrategias y acciones concretas ex ante y ex post, en caso de riesgo y desastres. La gestión depende del conocimiento científico y la comprensión de los diferentes factores de riesgo, su comportamiento y orígenes y las formas en que los daños y pérdidas o desastres se expresan y materializan en la sociedad. La relevancia de esto durante la pandemia actual se ha vuelto obvia, aunque muchas veces limitado en su impacto por decisiones políticamente motivadas tanto con respecto a la exposición como a las decisiones sobre la apertura de las economías.

La Gestión del Riesgo de Desastres se ha desarrollado como un concepto y práctica principalmente con referencia a eventos y amenazas físicos-naturales, geológicos, geomorfológicos e hidrometeorológicos, socio-naturales y tecnológicos. Las nociones y conceptos de exposición, vulnerabilidad / capacidad y resiliencia han considerado de cerca estos factores de riesgo individualmente y en consonancia y concatenación, así como su resultado, en términos de impactos y efectos directos e indirectos. Se ha introducido una complejidad creciente en términos de factores de riesgo, como hemos descrito en secciones anteriores, y hoy se hace cada vez más hincapié en la noción de riesgo sistémico.

Por último, es necesario advertir, en búsqueda de mejoras a futuro, que el concepto de GDR está muy adelantado a la práctica misma. La singular incapacidad en muchos entornos de trasladar un entendimiento del riesgo en términos de procesos sociales y económicos adversos, a la práctica, ha reducido su utilidad, con el resultado que aun hoy día dominan los enfoques de respuesta a diferencia de reducción, prevención y mitigación de riesgo.

Los fundamentos de GRD y su relevancia para el tema COVID-19

En su expresión más moderna, GRD constituye una estrategia, un enfoque de acción, un conjunto de métodos y procesos relacionados con el tema del riesgo de desastres y desastres. Ante la posibilidad o probabilidad de que ocurra un desastre, busca y promulga opciones, oportunidades y líneas de acción para comprender, medir, mitigar, prever y prevenir riesgos futuros. También ayuda a preparar a la sociedad para enfrentar y reaccionar en caso de un desastre anunciado, responder a sus impactos y consecuencias inmediatas e implementar mecanismos, procesos y acciones que permitan la rehabilitación, reconstrucción y recuperación de la sociedad afectada, fortaleciendo y fomentando su resistencia y resiliencia. El concepto y la práctica de la GRD se conciben cada vez

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más como una búsqueda para contribuir a una estrategia de desarrollo para la sostenibilidad, en condiciones de creciente igualdad, participación y reducción de la pobreza. La GRD debe integrarse, debe ser una parte integral del ADN de las organizaciones, instituciones, familias y empresas, y un principio rector fundamental para su desarrollo y crecimiento (Lavell y Maskrey, 2015).

La serie de procesos, métodos y acciones promulgadas a través de GRD puede clasificarse según diferentes tipos de perspectiva de gestión: correctivo (con referencia al riesgo existente), prospectivo (anticipando el riesgo futuro), reactivo (preparando e inmediatamente respondiendo a un desastre) y un proceso compensatorio (recuperación y fortalecimiento de la resiliencia desde el momento de la crisis en adelante). Estos tipos de gestión reúnen las diferentes actividades y enfoques tradicionalmente conocidos como prevención, mitigación, preparación, respuesta, rehabilitación, reconstrucción, recuperación y resiliencia. Son claramente relevantes para una consideración de la gestión en torno a COVID-19 y sus consecuencias en la sociedad. En otras palabras, los tipos genéricos de método de gestión y las herramientas utilizadas en GRD ofrecen una oportunidad y pautas reales o potenciales para las autoridades de planificación económica y de salud que se ocupan de la pandemia (y futuras pandemias), y sus consecuencias para la sociedad y la economía. Lo que varía son los métodos, procesos, acciones y autoridades específicos necesarios para tratar y reducir los riesgos.

Sin embargo, analizar y buscar para clasificar las acciones de acuerdo con la tipología mencionada anteriormente no es fácil cuando se considera el virus y COVID-19. Esto se debe principalmente al hecho de que las lecciones aprendidas de episodios de virus anteriores (VIH-SIDA, MERS, H1N1, la gripe española, por ejemplo) no condujeron a un marco de planificación o planes de acción realmente bien desarrollados para enfrentar un aumento en el riesgo de proporción de pandemia viral, riesgo y desastre en el futuro. Esto no quiere decir que la noción de futuras pandemias y epidemias no estaba en los libros, pero claramente, con la excepción de países como Hong Kong, Corea del Sur, Costa Rica, Taiwán, Dinamarca y Nueva Zelanda, esto sí no parece haber sido internalizado en muchos países. Esto se puede ver en las respuestas de la gran mayoría de los países donde los esquemas de planificación y los procesos de intervención han sido bastante más emergentes que planeados y los esquemas utilizados en un país copiados en otros donde puede no ser el más apropiado.

La gestión del riesgo reactivo ha sido más evidente con COVID-19 con resultados ciertos e inciertos. Esto ha incluido aspectos de distanciamiento social e higiene personal, así como el cierre de economías y la reducción del movimiento interno e internacional de personas. También incluye medidas de protección económica y vigilancia nutricional y acceso a alimentos para los más vulnerables. Básicamente, la "sorpresa" asociada con COVID-19 ha llevado a guías y acciones emergentes de políticas reactivas con pocos planes de acción preconcebidos reales. Las razones por las cuales la pandemia fue una “sorpresa” un desastre no anunciado deben estudiarse de cerca en el futuro dado los antecedentes y advertencias sobre tal posibilidad muy antes de que ocurriera. Hechos como la disolución del grupo asesor sobre virus, epidemias o pandemias establecida por Obama, por parte de la administración Trump deben tomarse en cuanta y explicarse a futuro.

La gestión de riesgos correctiva y prospectiva, que tienen lugar antes del desastre o durante procesos que podrían conducir a un nuevo riesgo, no ha estado muy presente en el caso de la gestión de COVID 19, pero, con su consideración y planificación debida, existirá en el futuro.

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La gestión correctiva podría aplicarse como concepto para comprender las acciones que ahora están en curso bajo el estrés de las circunstancias actuales, por ejemplo, para mejorar y ampliar los servicios y recursos de salud existentes y el acceso a ellos. La gestión prospectiva requiere pensar en el futuro y las nuevas formas de lidiar con la construcción, ciudades, pueblos, infraestructura de transporte, servicios de salud, cadenas de suministro, para evitar o reducir la propagación y el impacto de futuros brotes de COVID-19 u otras enfermedades. Claramente, esto significa coordinación y colaboración en el diseño urbano y debe interactuar con muchas otras configuraciones relevantes de planificación física, económica y social.

También significa repensar los acuerdos y roles de gobernanza en escenarios de riesgo sistémicos más complejos. Entre estos se encuentran los escenarios complejos y concatenados que pueden existir y existirán en escenarios de múltiples amenazas, riesgos y desastres. En la actualidad, el riesgo de concatenación de la pandemia de COVID-19 junto con huracanes, sismos, inundaciones y daños por deslizamientos de tierra es muy alto. Es difícil estimar cómo se desarrollarán estos desastres complejos hasta que los datos comiencen a llegar. Es probable que la complejidad vaya más allá de tales escenarios a corto plazo para cuando todo esto se desarrolle.

En vista de las formas en que COVID-19 puede influir en la gestión de desastres y riesgos de desastres en el futuro, existe una clara necesidad de que las autoridades responsables de GRD y sus colaboradores en sectores y territorios reconozcan estas influencias potenciales y las confronten con acciones concretas para el futuro, es decir, la gestión prospectiva de riesgos. Por supuesto, un impacto de la condición existente de COVID-19 en el riesgo de desastres, por el contrario, implica que un desastre "tradicional" puede afectar seriamente el desarrollo y la propagación de la enfermedad y su incidencia territorial y social.

Consecuencias en términos de gestión de riesgos en su conjunto

No hemos visto la necesidad de profundizar en las diferencias entre los tipos de gestión relacionados con virus y eventos físicos y los responsables de estos. En la medida en que haya claridad sobre el proceso, los factores causales y las expresiones de riesgo, las necesidades se pueden identificar de forma secundaria.

Sin embargo, debido a los contextos, las contradicciones y la competencia que se han observado con respecto a la gestión a través de diferentes agencias de salud, emergencias y desarrollo económico del gobierno sectorial y territorial en diferentes países, es necesario repensar la gestión en el área de riesgo. Esto es esencial para establecer qué transiciones deben ser considerado en el futuro. Las lecciones de la forma contradictoria e ineficiente en que se desarrollaron la adaptación al cambio climático y las relaciones de GRD deberían ser suficientes para reconocer la necesidad de repensar y reelaborar seriamente los esquemas de gobernanza, basados en un marco conceptual claro de los problemas y la comprensión de las necesidades y coincidencias de gestión.

La esencia del argumento aquí es que el riesgo de desastre en cualquiera de las formas en que se desencadena y se materializa (salud, impactos económicos y sociales, financieros, riesgos cotidianos, etc.) tiene elementos y relaciones en común. En otras palabras, en términos causales y de secuencia, todo está relacionado con todo al final, en mayor o menor medida, y bajo diferentes modalidades causales. En consecuencia, la administración debe tener en cuenta los enlaces, interrelaciones, concatenaciones, complejidades y elementos sistémicos que existen.

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El debate sobre cuál es la estructura de gobierno más adecuada para abordar el nexo de riesgo y sus consecuencias está abierto. Se han considerado ideas de defensores del pueblo para el riesgo. Se deben considerar sistemas únicos de gestión de riesgos integrados con una especificación clara de las necesidades y funciones en términos de tipos de riesgo y desastre y sus relaciones. Asimismo, los principios de diferenciación entre países y regiones deben establecerse en reconocimiento del estado cultural, histórico, social y económico.

Está claro que, en la medida en que cualquiera de las expresiones del riesgo específico sea baja, esto en general contribuye a la posibilidad y probabilidad de que el riesgo en otra esfera también sea menor. Sin embargo, esto no se puede afirmar sin tener en cuenta que los sectores y grupos sociales, tipos de economía y medios de vida, algunos ganan y otros pierden. En este sentido, las consideraciones de igualdad y equidad, distribución de recursos, acceso a servicios, entre otros, deben considerarse detenidamente y son de importancia fundamental para cualquier reducción o control de riesgos a largo plazo. El desafío es grande, pero la necesidad es imprescindible.

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