CRESPO Fundamentos Politicos de La Rendicion de Cuentas

8/7/2019 CRESPO Fundamentos Politicos de La Rendicion de Cuentas

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Fundamentos Polticosde la Rendicin de Cuentas

Jos Antonio Crespo

CULTURA DE LA RENDICIN DE CUENTASSERIE:


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Serie: Cultura de la Rendicin de CuentasISBN-968-5500-00-2D.R. Auditora Superior de la Federacin Av. Coyoacn 1501, Col. Del Valle,03100 Mxico, D.F., Tel: 52-00-15-00

Fundamentos Polticos de la Rendicin de CuentasISBN-968-5500-01-0

El contenido de esta publicacin, incluido el diseo deportada e interiores, no podr ser reproducido total niparcialmente, ni almacenarse en sistemas de reproduccin,ni transmitirse en forma alguna, sin permiso previo, porescrito, de los editores.


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Presentacin

Gregorio Guerrero Pozas 5

Introduccin 7

I. Naturaleza humana y desconfianza poltica 13

II. Distribucin del poder 21

III. Divisin de poderes 29

IV. Alternancia y juego electoral 35

V. El papel poltico de la prensa 41

VI. La elitizacin de la poltica 49

VII. Sistema de vigilancia mutua 57

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Presentacin

Desde las postrimeras del siglo XX se ha revitalizado en Mxicoel inters por fortalecer el proceso de rendicin de cuentas.Detrs de ello est la conviccin de que ningn rgimen puedepreciarse de democrtico si no cuenta con instrumentos quele permitan ejercer a cabalidad el control sobre el ejercicio degobierno.

Como resultado de este inters surgi la Auditora Superior

de la Federacin, que sustituy a la Contadura Mayor deHacienda en cuanto rgano tcnico de la Cmara de Diputados,responsable de revisar la Cuenta Pblica, y en general, de velarpor el uso honesto y eficiente del erario federal.

La nueva entidad tiene atribuciones que redimensionan lafiscalizacin superior en nuestro pas y su lucha contra lacorrupcin y la ineficiencia. De ah que su creacin constituyeun paso trascendental que fortalece a la Cmara de Diputadoscomo vigilante de la gestin pblica.

Estamos conscientes, sin embargo, de que la tarea de nuestrainstitucin debe ir ms all del trabajo tcnico de revisin yauditora, para ocuparse tambin de promover el conocimientosobre la fiscalizacin superior y sus implicaciones.

Es un hecho innegable que entre los mexicanos subsisteun desconocimiento generalizado de la labor que competea las entidades superiores de fiscalizacin, y ms an, delas atribuciones constitucionales del Poder Legislativo parasupervisar el uso de los fondos pblicos.

Con el propsito de abatir tal deficiencia, la Auditora Superiorde la Federacin inicia con esta publicacin la serie denominadaCultura de la rendicin de cuentas , para lo cual ha convocadoa distinguidos especialistas con la finalidad de que expliquen,en forma resumida y didctica, los fundamentos, circunstancias,instituciones y mecanismos vinculados con la materia dereferencia.

El prestigio de los autores, el respeto a sus opiniones expresadascon absoluta libertad, y la complementariedad de los temas


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que a lo largo de las serie sern abordados, son elementosque nos permiten augurar que estas publicaciones cumplirnsu propsito de difundir una visin integral del proceso derendicin de cuentas.

De esta manera, coadyuvaremos a impulsar, desde el PoderLegislativo, la cultura de la legalidad, la transparencia, lahonestidad y la eficiencia en el manejo de los recursos quepertenecen a la sociedad mexicana.

GREGORIO GUERRERO POZAS Auditor Superior de la Federacin


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Introduccin

La rendicin de cuentas es un elemento esencial de lasdemocracias. Supone la capacidad de las instituciones polticaspara hacer responsables a los gobernantes de sus actos ydecisiones, en los distintos niveles de poder. Eso permite, dentrode lo posible, evitar, prevenir y, en su caso, castigar el abuso depoder. El principio de la rendicin de cuentas busca conciliar elinters colectivo con el inters particular de los gobernantes. Silos gobernantes, funcionarios, representantes y lderes polticos-es decir, todos los que dispongan de algn poder poltico- sabenque pueden ser llamados a cuentas, que su accin poltica,su desempeo gubernamental y sus decisiones podrn generarefectos positivos o negativos a su inters personal, tendrnmucho mayor cuidado en el momento de ejercer el poder, yatendern tanto el inters colectivo como la relacin de mediosy fines en el quehacer gubernamental, precisamente para que elresultado de sus resoluciones no afecte o perjudique el intersgeneral, o el particular de sus gobernados y representados.Desde el punto de vista formal y terico la rendicin de cuentasha sido definida por el politlogo Karl Deutsch de la siguienteforma:

Afirmar que un individuo o grupo que ostenta poderrinde cuentas ante alguna otra persona o grupo, significa

varias cosas a la vez. En primer lugar significa queexiste un canal de comunicacin por cuyo conductose transmiten seales acerca del comportamiento delactor responsable a sus controladores, o sea, a aqullosante quienes es responsable. En segundo, significaque sus controladores estn recibiendo e interpretandoestas seales, comparndolas con sus propias memoriasrelativas a sus acciones u omisiones que recompensarn

o castigarn y dentro de qu lmites. En tercero, significaque sus controladores tienen un canal por cuyo conductopueden aplicar efectivamente estas recompensas ocastigos a los actores que controlan, y que pueden actuaras y estn motivados para ello.1

1 Karl Deutsch,Poltica y gobierno, Madrid, Fondo de Cultura Econmica, 1976, p. 220.


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La rendicin de cuentas de un gobernante puede compararsea la contratacin de un administrador por parte del dueo de unaempresa: lo contrata para administrar adecuada y eficientementesu propia empresa, a la cual no puede dirigir l mismo porfalta de tiempo o para atender otros negocios. Se espera que eladministrador recin empleado sea eficaz para as incrementar lasutilidades, y honesto, de modo que no se apropie indebidamentede las utilidades. Para garantizar que as sea, el dueo de laempresa revisar de vez en cuando lo realizado por su empleadopara determinar si su trabajo ha sido satisfactorio. Y tambin

mandar hacer alguna auditora para asegurarse de que suadministrador ha actuado de manera honesta, que no se haapropiado de los dineros de la empresa. En caso de que elempresario detectare que su negocio ha sido manejado demanera ineficiente, que incluso registra prdidas donde debierahaber utilidades, seguramente proceder a despedir al maladministrador y contratar a otro que prometa ms. Si en cambiodescubre que su empleado ha estado llenando sus bolsillos conrecursos de la empresa, entonces, adems de despedirlo, loenviar a la crcel. Se espera que como el administrador sabeque ser fiscalizado en su desempeo, tratar de ser eficientepara conservar su cargo y refrenar su ambicin, respetando loque no es suyo, para as preservar su prestigio profesional y, msimportante, su libertad.

As ocurre en una democracia con los gobernantes: si laciudadana -o sus representantes- decide que su mandatarioes en exceso ineficiente para manejar los negocios pblicos, loremover y sustituir por otro. sa es la llamada responsabilidadpoltica. Si el mandatario en cuestin es descubierto habiendotransgredido la ley o abusando de alguna forma de su poder,entonces no slo ser destituido sino, adems, penalizadoconforme lo establezca la propia ley. En tal caso, hablamosde una responsabilidad legal. La rendicin de cuentas supone,pues, que un gobernante en cualquier nivel de gobierno podrser sujeto de responsabilidad poltica -removido del poder- oresponsabilidad legal -castigado penalmente-. De esa forma, alsaber el gobernante que puede ser removido o sancionado,tendr mayor cuidado de no tomar malas decisiones o incurrir enabuso de poder. Por su propia conveniencia, no necesariamentepensando en el bienestar de sus gobernados. Sobre esta dobleresponsabilidad de los gobernantes -la honestidad y la eficacia-


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2 El Federalista , Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1998, 6 reimpresin, p. 264.

decan los padres fundadores de la democracia norteamericana:Un buen gobierno implica dos cosas: primero, fidelidad a suobjeto, que es la felicidad del pueblo; segundo, un conocimientode los medios que permitan alcanzar mejor ese objeto.2 Ah estn sintetizados los tipos de responsabilidad gubernamentalde que hemos hablado: la legal, relativa a la honestidad, y lapoltica, asociada a la eficacia.

As, la rendicin de cuentas pblicas se erige como espina dorsalde la democracia poltica, al grado en que puede establecerse

de manera determinante que si las instituciones polticas noson capaces de llamar a cuentas a los gobernantes, lo queprevalece es un rgimen autoritario, sea cual sea la modalidadque adopte. Precisamente, lo contrario de la rendicin de cuentases la impunidad gubernamental. Y la impunidad es el sello delos autoritarismos, en tanto que una democracia se caracterizaporque la impunidad de los gobernantes, cuando abusan de supoder, no es la norma sino la excepcin.

De tal forma que para que pueda hablarse de la existencia deuna democracia poltica eficaz, un sistema poltico debe cumplir,al menos, con las siguientes tres condiciones, vinculadas con lafuncin de llamar a cuentas a los gobernantes:

A) Que todos los gobernantes, en todos los niveles, estnsujetos a la rendicin de cuentas. Esto es as porque enalgunos regmenes semiautoritarios algunos gobernantesquiz puedan ser llamados a cuentas, pero el jefe degobierno estar fuera de esa posibilidad, gozando deplena impunidad. En una democracia quien tiene mspoder tiene mayor responsabilidad poltica. Es decir, elms poderoso con mayor razn debe poder ser llamado acuentas por sus decisiones. Por lo cual en una democraciaun jefe de gobierno no es jams impune por principio, sinoque puede ser llamado a cuentas en caso de ineficaciapoltica, transgresin a la ley o abuso de poder.

B) La rendicin de cuentas debe discurrir de abajo haciaarriba, es decir, son las propias instituciones


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representativas, los ciudadanos y los tribunales, los quedeben poder llamar a cuentas a los gobernantes endistintos niveles, incluyendo al jefe de gobierno. Deno fluir la rendicin de cuentas de abajo hacia arriba,sino a la inversa, entonces el jefe de gobierno seraimpune. En efecto, en algunos autoritarismos los jefes degobierno (dictadores, monarcas, secretarios generales opresidentes) pueden llamar a cuentas a sus subordinados,castigando segn su arbitrio la desobediencia, la ineficaciagubernamental o la corrupcin. Pero las instituciones queno controla el jefe de gobierno deben tener el poder y laautonoma suficiente para llamarlo a cuentas, destituirlo oincluso castigarlo si su desempeo lo amerita. Slo as el jefe de gobierno -y todos los gobernantes y funcionariosdebajo de l- sern responsables pblicamente, y nogozarn de impunidad.

C) En una democracia las instituciones polticas tendrn lacapacidad de llamar a cuentas a los gobernantes, perode manera pacfica. sa es precisamente la ventaja de lademocracia frente a un autoritarismo, pues en cualquierautoritarismo, donde el jefe de gobierno es impune -porla propia incapacidad de las instituciones para llamarlo acuentas- podra ser ciertamente derrocado y penalizado,pero no por la va legal e institucional sino a travs de una

revolucin que deponga al rgimen. Slo entonces unmal gobernante podr ser removido del poder, o inclusocastigado. As, Luis XVI fue destronado y guillotinadoen medio de una monarqua absoluta -un rgimen nodemocrtico-; pero para ello, tuvo que estallar unarevolucin social, la de 1789. Destino similar tuvieronotros autcratas, como Nicols II de Rusia, Porfirio Dazde Mxico, Anastasio Somoza de Nicaragua, o el Shahde Irn. En todos los casos, hubo una revolucin de pormedio para poder destituir a esos gobernantes que habandejado de gozar del respaldo y aceptacin de sus pueblos.En caso de haber prevalecido un rgimen democrtico,se les hubiera podido remover del poder sin necesidadde derramamiento de sangre. En contraste, en el caso deWatergate , en 1974, el presidente norteamericano Richard


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Nixon fue removido del poder por vas institucionales,sin que hubiera necesidad de derramar una sola gotade sangre. El sistema est funcionando, dijo en esemomento un columnista deThe New York Times . 3

En eso radica una de las principales ventajas operativas de lademocracia (desde la perspectiva de la ciudadana, no de losgobernantes): la posibilidad de remover a un mal gobernante(por ineficiente, transgresor de la ley o abusivo), e inclusopenalizarlo, si es el caso, sin que la sociedad deba pagar un

alto precio en sangre, inestabilidad o crisis econmica. Por esomismo el socilogo alemn Karl Popper define a la democraciaen funcin de su capacidad institucional para llamar a cuentasa los gobernantes: El nuevo problema ya no se formularapreguntando quin debe gobernar?, sino mediante una preguntamuy diferente: cmo debe estar constituido el Estado para quesea posible deshacerse de los malos gobernantes sin violencia ysin derramamiento de sangre?.4

As pues, los mecanismos institucionales que permiten larendicin de cuentas en tales condiciones, son propios de lademocracia poltica y facilitan la remocin pacfica e incluso lapenalizacin de un mal gobernante con costos mnimos para lasociedad, y la disuasin de ese mismo gobernante para que noincurra en abuso de poder, todo lo cual eleva sustancialmente lasprobabilidades de que el inters particular de los gobernantes seconcilie en algn grado importante con el bienestar colectivo dela sociedad, o al menos que no entren en franca contradiccin.

Son muchos los mecanismos y procedimientos mediante loscuales una democracia estimula y favorece la rendicin decuentas. Justamente, las instituciones propias de la democraciatienen, entre sus funciones principales, las de coadyuvarcoordinadamente a la rendicin de cuentas de los gobernantes.Si tales instituciones y procedimientos no existen o si, existiendo,no son eficaces para llamar a cuentas pacficamente a losgobernantes, entonces no estamos ante una democracia poltica,sino ante algn tipo de autoritarismo.3 Citado en Howard Zinn, La otra historia de los Estados Unidos, Mxico, Siglo XXI,

1999, p. 404.

4 Karl Popper, Un repaso de mi teora de la democracia,Vuelta, n. 143, octubrede 1988.


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I. Naturaleza humana y desconfianza poltica

La democracia poltica parte de una premisa filosfica sobrela naturaleza humana. Consiste en la creencia de que la granmayora de los seres humanos buscar satisfacer sus intereses yambiciones personales por encima de los intereses de los dems.Se trata de un enfoque individualista segn el cual cada serhumano busca optimizar su bienestar particular, su placer, susatisfaccin, su prestigio, su riqueza, su poder. Si para ello debepasar por encima del inters de otros, muy probablemente lohar. En otras palabras, si las circunstancias lo obligan a elegirentre su propio inters y el de los dems, optar casi seguramentepor el suyo, con lo cual el individualismo natural -y legtimo-se convertir en egosmo. El individualismo en s es naturaly legtimo porque implica la bsqueda del propio bienestar,supervivencia, mejora y realizacin. Implica, por ejemplo, buscaralimento, abrigo, compaa, mejores condiciones de vida engeneral. En el plano econmico, implica optimizar los recursospropios, buscar un mejor precio o mayor calidad de un producto,mejor salario por el trabajo desempeado. Nadie podra enprincipio condenar tales conductas. El problema social surgecuando el individualismo se contrapone con el inters -tambinlegtimo- de los dems.

Muchas circunstancias en la vida social suponen un conflictode inters, a partir del cual lo que uno de los actores gana sera costa del otro. En tales casos, no pueden los dos obtener almismo tiempo lo que desean. Es entonces cuando cada actoractuar de tal manera que buscar satisfacer su propio interspor encima del de su prjimo. As lo explica el filsofo inglsThomas Hobbes, exponente del realismo poltico del siglo XVII,al sealar la ambicin como fuente del conflicto humano: Es lacausa de que si dos hombres desean la misma cosa, y en modo

alguno pueden disfrutarla ambos, se vuelven enemigos, y en elcamino que conduce al fin tratan de aniquilarse o sojuzgarseuno a otro.5

5 Leviatn, o la materia, forma y poder de una Repblica eclesistica y civil. Mxico.Fondo de Cultura Econmica. 7a. reimpresin. 1996 p. 101.


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sta es una idea recurrente entre los tericos realistas de lademocracia moderna. Por ejemplo, John Calhoun dice:

La constitucin de nuestra naturaleza, que nos hace sentircon mayor intensidad lo que nos afecta directamente quelo que nos afecta indirectamente a travs de los dems,conduce necesariamente a conflictos en los individuos.En consecuencia, cada cual se preocupa de su seguridado felicidad ms que de la seguridad o felicidad de los

dems; en caso de conflicto entre ambas situaciones, loms probable es que se sacrifiquen los intereses de losdems a los propios.6

Esto mismo es lo que explica que los hombres vivan cuidndoseunos de otros. No prevalece, salvo en algunos casos, la confianzamutua entre los seres humanos. Y esto se refleja en el modode vida de las sociedades complejas, donde no existe suficientefamiliaridad entre sus componentes para confiarse unos a otros;por lo cual, contina Hobbes:

Cada persona, cuando emprende una jornada, se procuraarmas y trata de ir bien acompaado; cuando va adormir cierra las puertas; cuando se halla en su propiacasa, echa la llave a sus arcas; y todo esto sabiendo

que existen leyes y funcionarios pblicos armados para vengar todos los daos que le hagan. Qu opinin tienede sus conciudadanos?... Con todo ello es manifiestoque durante el tiempo en que los hombres viven sin unpoder comn que los atemorice a todos, se hallan en lacondicin o estado que se denomina guerra; una guerratal que es la de todos contra todos.7

Idea semejante haba proyectado aos antes otro pensadorclsico del realismo poltico -y de hecho, de la democraciamoderna-, el florentino Nicols Maquiavelo:6 En Disquisition on Goverment, citado por Anthony Downs, enTeora econmica de

la democracia. Madrid, Aguilar. 1973. p.29.

7 Leviatn... op.cit. pp. 102 y 103.


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Cuando los hombres no combaten por necesidad,combaten por ambicin, la cual es tan poderosa en elalma humana que jams la abandona, cualquiera quesea el rango a que el ambicioso llegue. Causa de estoes haber creado la naturaleza al hombre de tal suerteque todo lo puede desear y no todo conseguir; de modoque, siendo mayor siempre su deseo que los medios delograrlo, lo posedo ni satisface el nimo ni detiene lasaspiraciones.8

Ante tal inseguridad, derivada de la ambicin sin lmite, loprocedente es erigir un Estado con la fuerza suficiente paraponer orden entre los ciudadanos, obligndolos a respetar susderechos bsicos y propiedades, so pena de castigarlos. Esto es,los hombres pueden refrenar su ambicin por temor a perder sulibertad, sus bienes, o su vida, ms que por la motivacin desublimes valores morales o un profundo y genuino sentido desolidaridad hacia sus semejantes. De modo tal que, dice Hobbes:Los lazos de las palabras son demasiado dbiles para refrenarla ambicin humana, la avaricia, la clera y otras pasiones de loshombres, si stos no sienten el temor de un poder coercitivo.9En ese mismo sentido, Maquiavelo sostena:

Los hombres hacen el bien por fuerza; pero cuandogozan de los medios y libertad para ejecutar el mal,todo lo llenan de confusin y desorden (...) Si dichapropensin est oculta algn tiempo, es por razones

desconocidas o por falta de motivo para mostrarse; peroel tiempo, maestro de todas las verdades, la pone prontode manifiesto (...) Bien estudiados tales sucesos por loslegisladores de las repblicas o de los reinos, les inducirna dictar medidas que refrenen rpidamente los apetitoshumanos y quiten toda esperanza de impunidad a losque cometan faltas arrastrados por sus pasiones.10

Finalmente, el filsofo holands Baruch Spinoza participa deesta visin:

8 Discursos sobre la primera dcada de Tito Livio. Obras Polticas. La Habana. InstitutoCubano del Libro. 1971 p.116 y 70.

9 Leviatn... op.cit. p. 112.10 Discursos... op.cit. pp. 67 y 125.


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Los hombres son necesariamente susceptibles depasiones; estn hechos de tal manera que experimentanpiedad hacia los desgraciados y sienten envidia de losfelices; que se inclinan ms a la venganza que al perdn;adems, cada uno de ellos desea que los dems vivanconforme l cree oportuno, aprueben lo que l apruebay rechacen lo que l rechaza. De donde resulta que,deseando todos con la misma intensidad ser los primeros,estallan entre ellos conflictos y se esfuerzan por oprimirseunos a otros y el vencedor se enorgullece ms del dao

que ha hecho a su rival que del bien que ha logradoprocurarse.11

Lo mismo ocurre cuando el inters colectivo rivaliza con elinters personal de un individuo. En la medida de lo posible, stetender a satisfacer su propio bienestar aunque ello perjudiqueen alguna medida el de la colectividad. Eso, vale insistir, no esuna regla pero si una fuerte tendencia probabilstica, de la cuallas excepciones sern muy pocas. De ah la necesidad de unEstado con poderes coercitivos, para evitar que los ciudadanos seperjudiquen unos a otros. Cierto que ese Estado, eventualmente,puede usar su poder en perjuicio de los ciudadanos. Pero elbalance, con todo, ser positivo. Thomas Paine consideraba quela vida social era benfica para sus miembros, pero para quefuncionara adecuadamente requera un Estado fuerte, capaz deabusar pero tambin de poner orden:

La sociedad es producto de nuestras necesidades yel gobierno de nuestra maldad; la primera promuevenuestra felicidad positivamente uniendo al mismo tiemponuestros afectos, el segundo negativamente teniendo araya nuestros vicios. Una alienta las relaciones, el otrocrea las distinciones. La primera protege, el segundocastiga. La sociedad es, bajo cualquier condicin, unabendicin; el gobierno, aun bajo su mejor forma, no esms que un mal necesario; en la peor es insoportable.12

se es el punto de partida de la teora democrtica, al menosde la que procede del realismo poltico (modelo adoptado por11 Citado por Edgar Bodenheimer,Teora del Derecho, Mxico, Fondo de Cultura

Econmica, 1983. p. 20.

12 Common Sense (1776), citado por Norberto Bobbio, Liberalismo y democracia,Mxico, Breviarios del Fondo de Cultura Econmica, N. 476, 1989, p. 22.


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las democracias en el mundo). Si los hombres en general sonambiciosos, de modo que deben ser contenidos por diversosmedios (en particular, la fuerza pblica), lo mismo debe hacersecon aquellos que adquieran un cargo gubernamental o sonfacultados para manejar recursos pblicos. Pues su respectivaambicin podra provocar fcilmente algn abuso en contrade los intereses de la comunidad. De hecho, los controles sonms necesarios sobre aquellos que disponen del poder polticopues, dice Maquiavelo, cualquier hombre cuanto ms poderoso,mayor es la influencia y mayores los medios de abusar.13

De esta premisa surge precisamente la idea democrtica decontener y limitar el poder del gobernante pues de lo contrarioste podr usarlo para su beneficio personal por encima delinters colectivo. A eso justamente nos referimos con abusode poder. Desde luego, se puede pensar que para preveniresa arbitrariedad conviene entronizar como gobernantes ahombres virtuosos y honestos que, por lo tanto, utilizarn elpoder para beneficio de sus sbditos y conciudadanos. saera la idea de Platn al trazar el perfil de su Rey Filsofo:altruista, solidario, honesto, misericordioso, justo, comedido ygenuinamente preocupado por la suerte de sus sbditos. Esteltimo caso implica una generosidad que raramente se encuentra-dice Hobbes-, en particular en quienes codician riquezas, mandoo placeres sensuales, y ellos son la mayor parte del gnerohumano.14

Por la rareza de una personalidad plena de honestidad yentrega, en la historia mundial difcilmente puede encontrarseun gobernante con esas caractersticas. Por lo cual, Maquiaveloauguraba la pronta caducidad de un rgimen sostenido en la virtud moral de su gobernante:

Los reinos que subsisten por las condiciones personalesde un hombre son poco estables, pues las virtudes dequien los gobierna acaban cuando ste muere, y rara vez ocurre que renazcan en su sucesor. El reino cuyaexistencia depende de la virtud de quien lo rige prontodesaparece.15

13 Discursos... op.cit. p. 70.

14 Leviatn... op.cit. p. 116.

15 Discursos... op.cit. p. 83.


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Por lo mismo, el florentino recomendaba que, en caso deser bendecido por un lder semejante, un pueblo deberaconstruir instituciones democrticas para cuando dicho caudillodesapareciera, pues: No consiste la salud de una repblica ode un reino en tener un prncipe que prudentemente gobiernemientras viva, sino en uno que organice de suerte que estaorganizacin subsista aun despus de muerto el fundador.16En otras palabras, la organizacin poltica de una sociedad quedesea prevenir el abuso de poder por parte de sus gobernantes,requiere garantizar la posibilidad de hacerlo rendir cuentas,

es decir, sancionarlo poltica o legalmente en caso de incurriren tales abusos. No ser la virtud moral la que conduzca elcomportamiento de gobernantes, ministros o legisladores, sino suconveniencia propia o el temor al castigo. Por ello Hamilton, unode los fundadores de la democracia norteamericana, aseguraba:La mejor garanta de la lealtad de los hombres radica en hacerque su inters coincida con su deber.17

En efecto, si los hombres -que se convierten en gobernantes-fueran esencial o mayoritariamente honestos, ni siquiera serannecesarios los sofisticados andamiajes institucionales de lademocracia, sino incluso quiz ni siquiera el Estado mismo.Como dice otro de los padres de la democracia norteamericana, James Madison:

Quiz pueda reprochrsele a la naturaleza del hombreel que sea necesario todo esto (la democracia) parareprimir los abusos del gobierno. Qu es el gobiernosino el mayor de los reproches a la naturaleza humana?Si los hombres fuesen ngeles, el gobierno no seranecesario. Si los ngeles gobernaran a los hombres,saldran sobrando lo mismo las contraloras externas quelas internas del gobierno.18

En otras palabras, la democracia, con sus pesos y contrapesos,tiene sentido precisamente porque los hombres tienden a ladeshonestidad, no a la honestidad. De ser honestos, saldrasobrando la democracia. Por lo cual, la democracia, con16 Discursos... op.cit. p. 83.

17 El Federalista... op.cit. p. 308.



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sus controles institucionales, lejos de sugerir la confianza delos ciudadanos hacia sus gobernantes, grita su profundadesconfianza, de la misma forma en que la constitucin deun Estado con poderes coercitivos refleja el recelo mutuo queprevalece entre los ciudadanos. Tiene razn el jesuita espaolBaltasar Gracin cuando sentencia que la confianza es madredel descuido. En el mismo sentido, deca Sneca: Fiarse detodo el mundo y no fiarse de nadie son dos vicios. Pero enuno se encuentra ms virtud, y en el otro, ms seguridad.19 Laforma de evitar los abusos est ntimamente relacionada con la

vigilancia, que en el plano poltico es a su vez producto de ladistribucin del poder, categora que juega un papel fundamentalen la definicin clsica de los regmenes polticos.

19 Microsft Boolkshelf.


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II. Distribucin del poder

Uno de los principios esenciales de la democracia,estrechamente vinculado con la rendicin de cuentas, es ladivisin del poder. Sin una determinada divisin de poder nopodra haber una eficaz rendicin de cuentas de los gobernantes.Lo contrario de la divisin del poder es su concentracin enuna sola persona o institucin, lo cual propicia la impunidad,exactamente lo inverso de la rendicin de cuentas. Para entenderbien el principio de la divisin de poder y cmo opera,

conviene definir brevemente al poder mismo. Aunque haymuchas definiciones de l, una de alcance general es la siguiente:la capacidad de una persona o instancia para tomar decisionesque afectan a terceros. El poder puede ser legtimo o no, esdecir, puede o no gozar de la autorizacin de aquellos sobre loscuales se tomarn decisiones. Pero lo que importa al definir enun primer momento al poder es que exista esa capacidad, seapor las buenas o las malas.

Evidentemente, hay muchas circunstancias en las que alguienpuede tomar una decisin que afecta a un tercero sin que sted su consentimiento, o que no est de acuerdo con la decisintomada. Cuando un delincuente, pistola en mano, arrebatasus bienes a un transente, est usando su fuerza armadapara tomar una decisin que afecta a su vctima: despojarlode sus pertenencias. Est recurriendo a un poder armado y

lo ejerce sin autorizacin del transente robado. Cuando unejrcito extranjero invade un pas y le impone una serie decondiciones, est utilizando el poder militar. Probablementeno haya autorizacin ni aceptacin por parte de la poblacininvadida (al menos la mayora).

Desde luego, tambin puede haber un ejercicio del poderlegtimo, cuando quien lo ejerce tiene la autorizacin de quiense ve sometido a l: por ejemplo, cuando un grupo de alumnos voluntariamente contrata a un profesor para aprender un arteu oficio, le concede el poder de definir los ejercicios, las tareas,las lecturas y las lecciones que sus estudiantes deben seguirprecisamente para aprender determinado arte o disciplina. Elgrupo confiere cierto poder al profesor de manera conscientey voluntaria para conseguir una finalidad comn. Se trata deun poder legtimo, autorizado (es decir, permitido por quienes


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sern sujetos de ese poder). Lo mismo ocurre en el pacto socialque precede a la constitucin de un Estado con poder coercitivo,para as mantener el orden y la civilidad entre los ciudadanos.Someterse a una autoridad con ciertos fines especficos, puedeser un acto plenamente racional que busca el beneficio dequienes contraen ese acuerdo. Tal y como lo dice Hobbesrespecto del pacto poltico que forma un Estado al cual losciudadanos voluntariamente se someten:

Hacer o no hacer, observar o no observar los pactos,

no implica proceder contra la razn, cuando conduceal beneficio propio... particularmente cuando conduce aun beneficio tal, que site al hombre en condicin dedespreciar no solamente el ultraje y los reproches, sinotambin el poder de otros hombres.20

Hay en la autoridad legtima una racionalidad esencial. Sinembargo, todo poder, incluso siendo considerado legtimo,conlleva el riesgo de ser utilizado abusivamente en beneficio dequien lo detenta y en perjuicio de los sbditos o ciudadanos.De ah la necesidad de establecer ciertos frenos y controles paraprevenir o reducir al mximo la posibilidad de tal abuso. Eso noslleva al tema central de este captulo: la distribucin del poder. Elpoder puede estar esencialmente distribuido o concentrado. Paraque haya poder y pueda ser debidamente ejercido -sea o nolegtimo-, ha de existir una desigual distribucin del mismo: unosdeben poseerlo y otros no. Quien lo tiene lo puede ejercer sobrequienes no lo tienen. Si dos personas ostentan simultneamenteuna cantidad semejante de poder, ninguno podr tomar unadecisin que afecte al otro. En otras palabras, en tal condicinel poder se neutraliza, incluso desaparece. Cada una de estaspersonas, dotadas del mismo poder, podrn tomar decisionesque afecten slo a s mismos, pero no al otro. Eso es justamente loque ocurre cuando el poder se distribuye de manera exactamenteigual entre los miembros de una comunidad u organizacin:el poder se esfuma. Nadie puede tomar decisiones aplicablespara toda la colectividad. Y si alguien lo pretende, no tendrlos medios para ser obedecido. Se trata de una situacin deanarqua (etimolgicamente, ausencia de poder). En tal caso,dicha organizacin quedar paralizada, pues nadie puede tomar20 Leviatn... op.cit. p. 119.


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decisiones que impliquen un esfuerzo y un rumbo colectivo. Laanarqua, desde esa perspectiva, es nociva a la comunidad.

Es necesario, por tanto, que una persona o grupo de personasdisponga de poder suficiente para tomar decisiones que seanaplicables a la comunidad en cuestin, y acatadas por susmiembros. De ah el impulso para crear un Estado, es decir,una entidad que concentre suficiente poder para poner ordeny tomar decisiones que sean acatadas por todos. Deca Hobbesal respecto: Hay dos principios en la naturaleza humana: el

deseo y la razn. El primero impulsa a los hombres a tomar paras lo que otros hombres desean y por ello los pone en mutuacontraposicin, en tanto que la razn les ensea a huir de unadisolucin antinatural.21

Pero para que se genere poder que pueda ser ejercidoeficazmente, es necesario que haya cierta concentracin deese poder. En otras palabras, es indispensable una distribucindesigual del poder; que alguien tenga y que otros no tengan.Slo as, quien detente ese poder podr tomar decisiones quese apliquen eficazmente a los miembros de la comunidad uorganizacin de que se trate. El poder que puede ser ejercidode manera ms eficaz es el que se concentra totalmente, enuna sola persona o institucin. Al concentrar todo el poder,puede tomar decisiones rpidamente, sin consultar a nadie ms,pues tiene la capacidad de hacerse obedecer. La concentracinde poder representa el polo opuesto de la total dispersin del

poder (anarqua). Esa situacin puede llamarse genricamenteun absolutismo: el poder est concentrado y se ejerce de maneraabsoluta en una sola persona (un jefe de tribu, un monarca,un dictador o un presidente), o una institucin (un consejo deancianos, un grupo de notables, o un partido poltico).

El problema con la dictadura es que, si bien es posible tomardecisiones colectivas, incluso de manera rpida y oportuna (loque no es posible en la anarqua), tales decisiones fcilmentepodran beneficiar a quienes las toman, a contrapelo de losintereses de la comunidad u organizacin. Como el poder esttotalmente concentrado, quien lo ejerce puede decidir cualquiermedida que le beneficie a l o sus allegados, aunque afecte el



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inters de los dems. Se trata, tpicamente, de un abuso delpoder. Y nadie tendr los medios para evitarlo, para castigar elabuso correspondiente o para remover al gobernante que deesa forma abusa del poder. Es decir, en tal caso no prevalece larendicin de cuentas, sino la impunidad gubernamental.

El abuso de poder, en este caso, puede implicar el cobroexcesivo de tributos a los sbditos o ciudadanos, y utilizar losrecursos as recaudados no para el bienestar o desarrollo de lacomunidad, sino para lujos y prebendas del gobernante y sus

familiares y amigos. O puede aplicar una poltica de represinhacia sus opositores sin ms lmite que su propia fuerza. Oincluso atropellar directamente bienes y derechos de sus sbditos.Tambin el dspota podra enfrascar a su pueblo en una costosay cruel guerra. Slo para agrandar sus posesiones o su prestigiointernacional, sin importar los perjuicios que eso causar en la vida y los bienes del pueblo.

Igualmente es posible que, en tales circunstancias, el gobernanteautocrtico tome decisiones que no sean las adecuadas; esdecir, que aun en el caso de que busque hacer un beneficioa su comunidad, se equivoque al intentarlo. Desde luego,todos los gobernantes, en tanto que son seres humanos,pueden equivocarse. Nadie es infalible, ni el mismo Papa. Peroprecisamente por ello, cuando alguien detenta un poder absolutoque le permita tomar decisiones sin necesidad de que nadie

ms otorgue su visto bueno, las probabilidades de error oequivocacin crecen. En cambio, si una decisin determinadadebe ser estudiada y aprobada por ms de una instancia, existenms probabilidades de que se detecten los errores o ineficiencias;pero incluso en el probable caso de equivocacin por parte deun autcrata, como el poder est totalmente concentrado serimposible llamarlo a cuentas, pues ejercer ese mismo poderpara preservarse en l y evadir cualquier castigo, responsabilidado penalizacin.

Por lo anterior, la nica opcin para remover o castigar asemejante gobernante sera, como se ha dicho, una revolucin,que implica utilizar la fuerza directa para derrocar al gobierno.Esa salida puede ser sumamente costosa social, econmica yhumanamente. Con todo, en casos de extremo abuso de podero ineficiencia gubernamental (en una tirana o despotismo),


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II


las sociedades han preferido el camino de la violencia como va para deshacerse de los gobernantes abusivos o ineficientes.Eso explica, en trminos generales, el estallido de revolucionespolticas y sociales en la historia mundial.

As pues, si bien en una anarqua no es posible tomar ningunadecisin, en un absolutismo es factible tomarla rpidamentepero con el riesgo de que tal resolucin sea ineficaz o abusiva. Elproblema cuando el poder es absoluto, cuando est totalmenteconcentrado en una persona o institucin, radica en que los

gobernantes podrn usar ese poder para evitar ser llamados acuentas. Si en la anarqua prevalece la parlisis gubernamental(o ingobernabilidad), en el absolutismo prevalece la impunidadgubernamental. Tenemos, pues, dos opciones extremas respectode la distribucin del poder: a) un poder tan equitativamentedistribuido que se esfuma (anarqua), por lo cual es imposibletomar decisiones, lo que provoca parlisis e ingobernabilidad;b) un poder totalmente concentrado (absolutismo o dictadura)

en donde las probabilidades de que los gobernantes tomendecisiones ineficaces o abusivas son muy elevadas, sin que puedacontenerse su poder, removrseles del cargo o castigrseles.

Evidentemente, ninguna de estas situaciones es la ptima. Sihubiera que elegir, la mayora de las personas optara por elabsolutismo frente a la anarqua, pues en la primera al menosexiste cierto orden social y gobernabilidad, lo que permite

mantener un mejor nivel de vida, seguridad frente a otrosciudadanos, y civilidad en el quehacer cotidiano. Entre el abusode un gobernante (dentro de ciertos lmites) y el acoso de todoslos ciudadanos, resulta ms racional lo primero. Por eso esque histricamente los episodios anrquicos han sido muchoms breves que los despticos. Con todo, existe la posibilidadde una mejor forma de gobierno consistente en un puntointermedio entre los extremos que suponen la anarqua, de unlado, y el absolutismo, del otro. Tal rgimen no es otro que lademocracia.

En efecto, desde el punto de vista de la distribucin del poder,la democracia puede concebirse como un rgimen en el cual haysuficiente poder congregado para mantener el orden y tomardecisiones que sean acatadas por la comunidad, pero en el quedicho poder no est concentrado del todo; por lo cual, quien


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detenta el poder sabr que su uso ineficaz o abusivo puedegenerarle problemas; puede ser removido de su cargo o serllevado a los tribunales. Deca otro clsico del pensamientopoltico liberal, John Stuart Mill: El principio mismo del gobiernorepresentativo descansa en la presuncin de que los que poseenel poder abusarn de l en provecho propio; no porque siempresea as, sino por ser la tendencia natural de las cosas, tendenciaque las instituciones libres (democrticas) tienen por objetoregular.22 Y agrega: Quien posee el poder ms fuerte estcada vez ms propenso a abusar de l.23 Por ello, mientras

menor poder tenga y sea vigilado por otros, menor ser laprobabilidad de abusar de l exitosamente.

22 Consideraciones sobre el gobierno representativo, Mxico, Gernika, 1991.

23 Consideraciones sobre el gobierno representativo... op.cit. p. 117.

PODERCONCENTRADOPODER

DISPERSO

ANARQUA

LIBERTADINDIVIDUAL

INGOBERNABILIDAD

DEMOCRACIA DESPOTISMO

GOBERNABILIDAD

RESPONSABILIDADPBLICA

EFICACIADECISORIA

IMPUNIDADGUBERNAMENTAL

DIAGRAMA 1GAMA DE DISTRIBUCIN DEL PODER


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II


sa es la diferencia de un soberano absoluto respecto de unmandatario democrtico. Como propone Hamilton:

El presidente de los Estados Unidos podr ser acusado,procesado y, si fue convicto de traicin, cohecho u otroscrmenes o delitos, destituido, despus de lo cual estarasujeto a ser procesado y castigado de acuerdo con lasdisposiciones legales ordinarias. La persona del rey dela Gran Bretaa es sagrada e inviolable; no existe ningntribunal constitucional ante el que pueda ser emplazado,

ni castigo alguno al que se le pueda someter sin suscitarla crisis de una revolucin nacional.24

La responsabilidad poltica y la rendicin de cuentas de unpresidente democrtico es posible, precisamente, porque estardotado de poder suficiente, pero no absoluto, para gobernardentro de ciertos lmites. El abuso de ese poder pondr afuncionar otras fuerzas y contrapesos que pueden volverse ensu contra. Este complicado proceso, que permite la rendicinpacfica de cuentas de los gobernantes, es posible gracias a lafamosa divisin de poderes.



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III. Divisin de poderes

La divisin de los poderes estatales en dos o tres partesesenciales -Ejecutivo, Legislativo y Judicial-, constituye uno delos ejes centrales de la democracia poltica, pues es a travs deesta organizacin divisoria del poder que es posible gobernarcon responsabilidad de los gobernantes. Es decir, conciliar lagobernabilidad con la rendicin gubernamental de cuentas. Laidea central consiste en dotar al jefe de gobierno de suficientepoder como para tomar decisiones que puedan ser aplicables a

la comunidad y obedecidas por sta, frenando al mismo tiempola posibilidad de que abuse de ese poder. As, el titular del poderEjecutivo -presidente, o primer ministro-, ser estrechamentesupervisado y vigilado por una asamblea de notables -el poderLegislativo- con ciertas facultades para tomar ellos mismos ciertasdecisiones, o modificar las del Ejecutivo. A su vez, un tercer poder-el Judicial- tendr facultades para supervisar que las decisionesemanadas de los otros dos poderes se mantengan dentro de

cierto marco legal previamente adoptado (la Constitucin). DecaHamilton que no hay libertad si el poder de juzgar no estseparado de los poderes Ejecutivo y Legislativo.25 Concentrarpoderes inhibe la rendicin de cuentas, pues entonces las figurasdel juez y el acusado quedan fusionadas. Y cuando eso ocurre,es fcil entender que prevalecer la impunidad. Pues, comoescribi Hobbes: Es condicin de naturaleza que cuando unhombre es juez, no existe lugar para la acusacin. Nadie estobligado a acusarse a s mismo.26

Por consiguiente la democracia es un sistema de equilibrios ycontrapesos nada sencillo de lograr, pues debe calcularse cuntopoder hay que otorgar a cada una de estas tres piezas. Unclculo errneo puede provocar o bien la hegemona de uno delos poderes -con lo cual se caera nuevamente en una forma deabsolutismo virtual- o bien el poder de las tres instituciones seneutralizar mutuamente, provocando un efecto parecido al dela anarqua. Esto se debe a que la democracia supone un puntode equilibrio entre los polos que conforman la amplia gama enla distribucin del poder: la anarqua y el absolutismo. Cualquier

25 El Federalista...op.cit. p. 331.



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desequilibrio hacia uno u otro lado puede provocar ladesaparicin de la democracia en favor de una situacinanrquica o desptica, segn sea el lado para el cual se inclineel pndulo.

Un Ejecutivo fuerte en exceso, lleva a los linderos delabsolutismo. En cambio, un poder Legislativo dotado dems poder que su contraparte ejecutiva, llevar en un plazorelativamente breve a una situacin de parlisis deingobernabilidad. En este ltimo caso un jefe de gobierno

contar con tan poco poder que no puede ejercerlo con eficacia. Al respecto, dice Hamilton:

Al definir un buen gobierno, uno de los elementossalientes debe ser la energa por parte del Ejecutivo... UnEjecutivo dbil significa una ejecucin dbil del gobierno.Una ejecucin dbil no es sino otra manera de designaruna ejecucin mala; y un gobierno que ejecuta mal, sealo que fuere en teora, en la prctica tiene que resultar unmal gobierno.27

De ah que el diseo institucional debe organizarse con sumocuidado para evitar excesos en uno u otro sentido. Todo equilibrioes difcil de sostener, y el democrtico no es la excepcin. Esoexplica tambin, en buena parte, la relativa fragilidad de lasdemocracias, su dificultad para instaurarse y consolidarse. Espor eso que, histricamente, han prevalecido diversas formas dedespotismo. Los experimentos democrticos son ms recientesy relativamente escasos. El primer paso para la instauracin deun rgimen democrtico supone el equilibrio de poder entredos o ms fuerzas que, al no conseguir imponerse una sobre laotra, deciden pactar normas equitativas para regular el accesoy ejercicio de poder. No por haber internalizado normas decivilidad poltica, tica humanstica, no por razones de concienciademocrtica, sino por una estricta racionalidad y sentido deconveniencia mutua. As lo percibi Federico Nietzsche:

La justicia y la equidad tienen su origen en los hombresms o menos igualmente poderosos. All donde no haypoder claramente reconocido como predominante, y



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III

D i v i s i n d e p o d er e s

donde una lucha no conducira sino a daos recprocossin resultados, nace la idea de un acuerdo y de discutir laspretensiones de una y otra parte; el carcter del truequees el carcter de la justicia... Con qu objeto causarmeun dao intil, sin realizar quiz mi propsito?.28

La necesidad de acotar el poder del jefe de gobierno respondea la misma razn por la cual hay que frenar la ambicin decualquier ciudadano. Pues tal y como dice Maquiavelo: Loshombres siempre sern malos si la necesidad no les obliga a serbuenos, principio que, aplicado a los gobernantes se traduceen: La maldad del prncipe no se corrige con palabras, sino conla fuerza.29 Esa fuerza no es otra que la que otorga a las otrasramas del Estado cierto poder para contrapesar y supervisarel ejercicio del Ejecutivo. Lo mismo puede decirse respecto decada uno de esos tres poderes. Cada uno fiscalizar a los otrosdos, generndose as un tringulo de vigilancia mutua. De esaforma, cada gobernante, legislador o magistrado sabr que sucomportamiento poltico es estrechamente vigilado por los otrospoderes, que son capaces de destituirlo, por lo cual buscarevitar cualquier abuso del poder que le fue otorgado, no comoreflejo de su honestidad o solidaridad, sino por convenienciapropia. Si un gobernante o magistrado desea permanecer ensu cargo -que por lo general representar algunas prebendasy privilegios-, ms le vale ajustarse a los lmites establecidospor el marco legal, y desplegar su poder en beneficio de lacolectividad. O al menos, procurar no ser descubierto en algntipo de transgresin de la ley, lo cual automticamente reducelos mrgenes para actuar impunemente. De esa forma, diceHamilton: Su codicia podra convertirse en proteccin contrasu codicia.30

Cuando dicha dinmica de vigilancia mutua entre los trespoderes del Estado se ejerce de manera equilibrada y adecuada,el resultado es un beneficio para toda la comunidad poltica,pues su inters no entrar en abierta contradiccin con el inters28 Federico Nietzsche,Humano, demasiado humano, Mxico, Editores Mexicanos Unidos,

2000, p. 78.

29 El Prncipe, Obras Polticas, La Habana, Instituto Cubano del Libro, 1971, p. 354.



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particular de quienes detentan alguno de esos tres poderes.En esto consiste la vieja idea aristotlica de crear un gobiernomixto que combine de manera afortunada el principio de lamonarqua, la oligarqua y la democracia. Esta agraciada frmulafue rescatada y reservada por los tericos de la democraciamoderna. Porque, como dice Maquiavelo: En una constitucindonde coexistan la monarqua (el Ejecutivo), la aristocracia (el Judicial) y la democracia (el Legislativo), cada uno de estospoderes vigila y contrarresta los abusos de los otros.31

A travs de esta vigilancia, se puede conciliar, en un gradoimportante, el inters personal de los gobernantes, ministros ylegisladores con el inters de la comunidad. Lo cual no es pocacosa, considerando que los intereses ciudadanos y los respectivosde los gobernantes y ciudadanos son, en lo esencial y en lamayora de los casos, antagnicos. El arreglo democrtico, diceHamilton, crea entre gobernantes y gobernados esa comunidad

de intereses y esa simpata de sentimientos que en pocosgobiernos se han materializado; pero sin la cual todos degeneraninevitablemente en tirana.32

Como puede verse, el buen gobierno es resultado no de unaelevada moralidad de los polticos y gobernantes -que si biensera lo deseable, es sumamente improbable-, sino de un arregloinstitucional que modifica la relacin de costos y beneficios parael comportamiento de esos gobernantes. Cuando el poder estconcentrado, su uso abusivo es rentable; cuando el poder estdebidamente distribuido, lo ms conveniente es evitar el abusode poder, pues de hacerlo el infractor se har acreedor a unasancin. Con la divisin de poderes en el plano poltico, ocurrecomo con la competencia y libre mercado en el econmico;se logra generar una dinmica segn la cual actuar siguiendolos intereses particulares puede traducirse en la proteccin delinters colectivo. Algo similar a lo estipulado por la famosa leyde la mano invisible de la que hablaba Adam Smith en elplano econmico. Al haber competencia, deca Smith, quien

31 Discursos ... op.cit. p.66.



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III

D i v i s i n d e p o d er e s

quiera abusar de los consumidores resultar perjudicado por elpropio mercado. En cambio, de haber un monopolio econmico-equivalente a un despotismo poltico- se podr abusar de losconsumidores elevando estratosfricamente los precios sin cuidarque suba la calidad del producto. Sin embargo, el libre mercadosin ningn tipo de regulacin estatal provocar tal desordeneconmico que a la larga llevar a la formacin de su contrario,es decir, un monopolio. Es lo mismo que sucede cuando elpoder est excesivamente disperso, provocando una situacinanrquica que propicia el surgimiento de un absolutismodesptico.

Es por eso que el libre mercado debe ser regulado por ciertaparticipacin del Estado, frmula que permite mantener ciertoorden en la economa previniendo al mismo tiempo la formacinde monopolios. Lo mismo produce una divisin de poderes enel plano poltico: suficiente gobernabilidad sin despotismo. Elresultado de tal frmula de equilibrio, tanto en lo poltico comoen lo econmico, es que la bsqueda del inters particular delos actores se traduce, en trminos generales, en la promocinindirecta del inters colectivo. Desde luego, al hablar de divisinde poderes nos referimos a la existencia de una verdaderaautonoma de cada uno de esos poderes respecto de los otros,y no slo de un diseo institucional que, aunque est plasmadoen la carta constitucional, no opere en la prctica. De la mismamanera, muy poco sirve proclamar la existencia de un libremercado si en realidad prevalecen grandes monopolios. Es justamente la competencia, entendida como lucha de rivalidadeso de intereses contrarios, la que promueve la difcil conciliacinentre el inters particular y el inters colectivo, lo mismo en elmbito poltico que en el econmico.

Pero la dinmica democrtica que favorece una eficaz rendicinde cuentas, exige la ampliacin del principio de divisin depoderes, no slo a los tres poderes clsicos del Estado, sinoa todo el sistema poltico y la estructura social. Los diversossectores polticos y sociales depositarios de un monto de poder,aunque sea pequeo, tratarn de ejercerlo en beneficio propio,contribuyendo a la vigilancia y supervisin de quienes detentanuna porcin mayor de poder. Al mismo tiempo, sern sujetos dela vigilancia de otros actores rivales o de las propias instituciones


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del Estado, con lo cual podr cumplirse el principio democrticosegn el cual todos, absolutamente todos, son sujetos derendicin de cuentas sobre su comportamiento social y poltico.De ah que el arreglo democrtico exija que al simple ciudadanose le otorgue aunque sea de una pequesima porcin de poder,que podr ser ejercido en beneficio del inters de su poseedor -elelector- contrapesando as el poder de los gobernantes, ministros,legisladores y lderes polticos en general.


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IV. Alternancia y juego electoral

Cmo se relaciona la rendicin de cuentas con la competenciapartidista y los procesos electorales? Las elecciones constituyenun elemento esencial de la democracia poltica, en la medidaen que contribuyen a reducir los mrgenes de abuso de poderpor parte de los gobernantes y los partidos. Es tambin la formamediante la cual los gobernados, que disponen slo de un pocopoder, pueden contribuir a llamar a cuentas a los gobernantes ylegisladores, fomentando la competencia entre diversos partidospolticos, los cuales, precisamente por lo mismo, se vigilanestrechamente entre s. Los partidos saben que su ascenso opermanencia en el poder depende fundamentalmente de laorientacin del voto ciudadano. Con lo cual, el partido enel poder se cuidar en lo posible de no generar motivos deescndalo que sean aprovechados por sus adversarios paradesacreditarlos frente al electorado, perdiendo as su preferencia.

Los partidos que estn en la oposicin, por su parte, estarnmuy atentos a lo que hace o deja de hacer el partido gobernantepara, en el momento de detectar cualquier anomala, exceso oineficiencia, denunciarlo ante el pblico general. De esa formalos responsables podrn ser destituidos, o bien, al celebrarselos comicios los electores podrn castigar al partido gobernante,removindolo del poder en beneficio, desde luego, de alguno delos partidos opositores. De ah el incentivo de stos ltimos en

fiscalizar estrechamente al partido gobernante.De alguna forma, el juego competitivo de partidos se asemeja

al monitoreo que el dueo de una empresa intenta realizar sobresu gerente. A ste lo contrata para elevar las utilidades de laempresa, pero como el dueo (el pueblo) no puede ejercer unaconstante vigilancia sobre su gerente (el presidente o primerministro), entonces contrata un supervisor (la oposicin) queestar pendiente sobre lo que hace aqul. A este supervisor se lecontrata especficamente para cuidar que el gerente no incurraen desfalcos a la empresa. Y en caso de descubrirlo en malosmanejos, deber denunciarlo de inmediato ante el dueo dela empresa para que ste tome cartas en el asunto, despida algerente deshonesto y, si es el caso, incluso lo enve a la crcel (esdecir, lo llama a cuentas poltica o legalmente).


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Desde que el gerente se entera de que se nombrar a alguienque lo vigile, y que ser sujeto de mltiples auditoras peridicas,se cuidar de no incurrir en malos manejos, pues arriesgarasu posicin, su sueldo, sus prestaciones y hasta podra terminaren la crcel. En tales condiciones no conviene tomar dinero dela empresa para abultar su bolsillo personal. Cosa muy distintasera si el dueo de la empresa le diera un absoluto voto deconfianza, dejndolo hacer y deshacer sin necesidad de entregarcuentas y sin nadie que est tras sus pasos. De ser as, serasumamente fcil tomar prestado algn dinerillo de la empresa

sin que nadie lo notara. No pondra en riesgo ni su empleo, nisu reputacin, ni mucho menos su libertad. Gozara este gerentede plena impunidad. Pero habiendo un supervisor vigilandode tiempo completo, que puede sorprenderloin fraganti , lascosas se complican mucho ms. Ms vale jugar derecho y rendirbuenas cuentas.

La frmula de confrontar a los diferentes actores polticosayuda a canalizar sus propias ambiciones en beneficio de lacomunidad. Como no se puede presumir la honestidad delos gobernantes ni de los partidos polticos, entonces convieneenfrentar su respectiva codicia para lograr que se escudrienrecprocamente. La tentacin de uno para abusar del poderpodr as ser contrarrestada por la ambicin del otro paraalcanzar ese mismo poder. A eso se refera justamente JamesMadison, cuando escribi:

La ambicin debe ponerse en juego para contrarrestar laambicin... Esta norma de accin que consiste en suplir,por medio de intereses rivales y opuestos, la ausencia demviles ms altos, se encuentra en todo el sistema delos asuntos humanos, tanto privados como pblicos. La vemos especialmente cada vez que en un plano inferiorse distribuye el poder, donde el objetivo constante esdividir y organizar las diversas funciones de manera quecada una sirva de freno a la otra, para que el intersparticular de cada individuo sea un centinela de losderechos pblicos. Estos inventos de la prudencia no sonmenos necesarios al distribuir los poderes supremos delEstado.33

33 El Federalista... op.cit.. p. 220-21.


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IV

A l t er n a n c i a y j u e g o e l e c t or a l

Eso es lo que se busca con la divisin del poder y con lacontraposicin de las distintas ramificaciones del Estado, cuyarivalidad recproca se traduce en una estrecha vigilancia mutua.En el caso del sistema de partidos, se es justamente el papelque juega la oposicin para supervisar al partido gobernante.De haber un solo partido poltico -o de haber slo uno quepueda ganar los comicios- nadie est en capacidad de llamarloa cuentas o removerlo del poder por va pacfica. Ese partido,como todo actor monoplico, sabr de su impunidad poltica ypuede dedicarse a abusar de su poder, con pobres desempeosgubernamentales y altos niveles de corrupcin. Slo habiendouna verdadera competencia entre dos o ms partidos, el queocupa el gobierno sabr que su permanencia en l no estgarantizada, y que slo podr ser refrendada con buenosresultados y una gestin esencialmente transparente y honesta.De lo contrario tendr que enfrentar el juicio ciudadano en lasurnas, y podr ser removido temporalmente del gobierno hasta

no hacer nuevos mritos, o esperar a que el nuevo partidogobernante cometa errores e incurra en irregularidades.

Pero si un partido determinado ha incurrido en una excesivacorrupcin podra caer del poder de manera definitiva e inclusodesintegrarse. Eso ocurri con varios partidos nicos de Europaoriental y con el partido dominante de Italia, que fue asociadoestrechamente con las mafias de ese pas. En otras palabras,

la competencia partidista y la libertad y eficacia del sufragiogenera una situacin en la cual el abuso de poder y laineficacia gubernamental pueden generar costos polticos degran magnitud. Y ello estimula indirectamente la bsqueda de unbuen desempeo gubernamental y el cuidado de no incurrir enanomalas y corruptelas, ni reservarse privilegios no autorizadospor la ley.

La periodicidad misma de los comicios, es decir, su celebracincada determinado tiempo, contribuye tambin a llamar a cuentaspolticas a los partidos en el poder. Equivale a los cortes de cajay balances peridicos que hacen las empresas tanto para revisarla eficiencia de las mismas como para detectar si hubo malosmanejos financieros. Si hubiera una eleccin, por ms libre questa fuera, sin que se programaran otras futuras elecciones enperodos relativamente cortos, el partido vencedor de la primera


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eleccin en realidad habra ganado para siempre, y no se sentiraobligado a desplegar una buena gestin gubernamental ni acuidarse las manos. En ese sentido, deca Hamilton que si laselecciones fueran muy lejanas unas de otras:

La remota perspectiva de la censura pblica sera un frenodemasiado dbil para apartar al poder de los excesos alos que lo impulse la fuerza de motivos presentes. Puedeimaginarse que una asamblea legislativa... ansiosamenteresuelta a conseguir alguna finalidad preferida, que al

perseguirla rompe las trabas constitucionales, se detendraen su camino al reflexionar sobre la revisin y censura desu conducta dentro de diez, quince o veinte aos?.34

Desde luego, que se celebre una nueva eleccin no significaque tenga que haber un cambio de partidos (es decir, unaalternancia), pues podra ser que el partido gobernante, aldesplegar un buen desempeo, fuera refrendado en el poder. Lo

que importa es que los partidos en general, y los gobernantesen lo personal, sepan que habr ese corte de caja paraque estn debidamente motivados a hacer su mejor esfuerzogubernamental. Con una periodizacin relativamente corta entreunos comicios y otros, el partido gobernante se ver motivado agobernar bien y de manera honesta, y los partidos de oposicina vigilar estrechamente a su adversario en busca de algunaposible irregularidad para sustituirlos en el poder.

Es evidente que para que este entramado poltico funcionede manera adecuada, deben prevalecer condiciones en lascuales los ciudadanos puedan emitir libremente su voto, y queste se cuente puntualmente. De lo contrario, la distorsin osimulacin de las elecciones se traducir en la impunidad delpartido gobernante al anular toda eficacia en este complejomecanismo de rendicin de cuentas. De ah la importancia dela transparencia electoral, la imparcialidad de las autoridades, laequidad en la competencia, todo lo cual apunta hacia una reglafundamental de la democracia electoral: el partido en el podertendr derecho a utilizar los recursos del Estado para ejercer elgobierno, pero no para garantizar ni promover directamente su



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Cada uno de esos actores busca y promueve su propio intersparticular pero, al hacerlo de acuerdo con las reglas propias de lademocracia electoral, contribuyen a refrenar el abuso de podercon un evidente beneficio para la comunidad en general. Otrosactores e instituciones juegan tambin un papel de supervisoresdel poder, incluyendo a cada uno de los partidos polticos, seaque stos ocupen el gobierno o nutran las filas de la oposicin.Esa es justamente la funcin poltica de la prensa y los mediosde comunicacin.


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V. El papel poltico de la prensa

En un rgimen democrtico de equilibrios y contrapesosdel poder, y en el que se busca un sistema eficiente derendicin pblica de cuentas, la prensa y los medios decomunicacin juegan un papel poltico de primer orden. Sontambin instrumentos para supervisar estrechamente la accinde gobernantes y polticos. En caso de detectar anomalas oirregularidades en su desempeo pblico, lo difunden alertandoa la ciudadana, y a otros actores polticos, con lo cual favorecenque se eche a andar la maquinaria democrtica que contribuyea la rendicin de cuentas. La prensa puede constituirse as comoun vigilante permanente, pagado por la sociedad, para vigilar lospasos de polticos, legisladores, lderes polticos y gobernantes.Incluso quiz, a la libertad de prensa se le han atribuido poderesexcesivos en lo que hace a custodiar la libertad y la democracia. A ello se refera el propio Jefferson al exclamar: Donde la prensaes libre y todo hombre es capaz de leer, todo est salvado.36

Pero pese a que la prensa no tiene poderes mgicos nigarantizados en su papel de vigilancia, sin duda constituye unapieza fundamental en el andamiaje que hace posible la rendicinde cuentas. El director Ejecutivo de la agencia AssociatedPress, Walter Meras, resumi la relacin entre los gobernantesy la prensa en una democracia: Es asunto de ellos conservarsecretos. Nuestro trabajo es descubrirlos. Y John Delane, elprimer director de un diario en proclamar abiertamente lalibertad de prensa, afirmaba: El deber del periodista es buscar la verdad sobre todas las cosas, y presentar a los lectores no aquelloque los estadistas desearan que se conociese, sino la verdad,hasta donde sea posible alcanzarla.37 Alexis de Tocqueville,esmerado estudioso de la democracia norteamericana del sigloXIX, deca sobre la prensa: Es ella la que con ojo siempre vigilante pone sin cesar al descubierto los secretos resortesde la poltica, y obliga a los hombres pblicos a compareceralternativamente ante el tribunal de la opinin.38 36 Microsoft Bookshelf.

37 Citado por Raul Sohr,Historia y poder de la prensa, Mxico, Ed. Andrs Bello, 1998,pp. 20 y 26.

38 La democracia en Amrica, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 203.


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No por casualidad la relacin entre la prensa y el poder hasido histricamente tirante. Es en este sentido de contrapesoque a la prensa se le ha denominado Cuarto Poder. En esadireccin, Tocqueville escribi sobre la prensa norteamericana:En los Estados Unidos, cada peridico individualmente tienepoco poder, pero la prensa peridica es todava, despus delpueblo, la primera de las potencias... Cuando un gran nmerode rganos de la prensa logra caminar por la misma va, suinfluencia a la larga se hace inevitable y la opinin pblica,atacada siempre por el mismo lado, acaba por ceder a susgolpes.39 El caso moderno ms paradigmtico del poder de laprensa, en su funcin de coadyuvar a la rendicin de cuentas,probablemente sea el del Washington Post al develar una lneade investigacin en el casoWatergate , que puso a andar lamaquinaria institucional democrtica, la cual orill al presidenteRichard Nixon a renunciar a su cargo, por abuso de poder.

Es natural pues que los polticos se sientan acosados porlos periodistas, que restrinjan sus movimientos y su margende accin, sobre todo cuando pretenden traspasar en algunamedida los lmites de lo permisible legal o ticamente. De ah la queja que muchos polticos en todas partes del mundo hanproferido hacia la prensa. Por eso el propietario delTimes deLondres, Lord Northcliffe, defini con irona a la noticia comoAquello que alguien, en alguna parte, quiere suprimir.40 El

cardenal Wolsey, ministro del rey Enrique VIII de Inglaterra,recomendaba: Debemos destruir la prensa o la prensa nosdestruir a nosotros.41

Precisamente por ello los poderosos de todos los tiempos hanintentado -muchas veces con xito- ejercer el control de losmedios. Al tener a la prensa bajo control, los gobernantes nosolamente evitan los ataques, la vigilancia y la divulgacin de

sus abusos, sino, por el contrario, pueden difundir sus basesde legitimidad, su imagen, la publicidad de sus proyectos y

39 La democracia en Amrica... op.cit. p. 203.

40 En Historia y poder de la prensa... op.cit. p. 20.

41 En Historia y poder de la prensa... op.cit. p. 22.


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E l p a p e l p o l t i c o d e l a pr e n s a

supuestos logros. En otras palabras, se trata de subordinar alCuarto Poder y ponerlo a su servicio. La imprenta inventadapor Johann Gutenberg fue de inmediato puesta bajo custodiade las monarquas absolutas que se atribuyeron su ejerciciomonoplico. Napolen dictaba, en ese mismo sentido: Laprensa debe estar en manos del gobierno, debe ser un poderosoauxiliar para hacer llegar a todos los rincones del imperio lassanas doctrinas de los buenos principios. Abandonarla a s misma es dormirse junto a un peligro. Y agregaba, Tres diariosadversos son ms temibles que mil bayonetas.42 Por eso esque durante su imperio, Napolen ejerca un control estrechosobre la prensa. As por ejemplo, el emperador de los francesesle ordenaba a su Ministro de Polica, el legendario Jos Fouch:

La mayor parte de los peridicos se administra mal.Tal vez sea difcil remediar eso. De todos modos, megustara que te encargues de que nunca hablen sobrelos intereses de la nueva dinasta, que ellos tratan comosi fuera algo relacionado con un festival... Slo puedoconsiderar como una calamidad el que menos de unadocena de malhechores, que no tienen ni una onza detalento o genio entre ellos, est constantemente lanzandoacusaciones contra los hombres ms respetables del pas.Mantn a los peridicos dentro de sus lmites; prohbelesque mencionen a los borbones o a los napoleones.43

La tentacin de controlar y subordinar a la prensa y los mediospor parte de los gobernantes, parece ser universal. El problemapara ellos es que en ciertas condiciones de equilibrio del poder,donde ya no se disfruta de un monopolio poltico, dicha faenaparece imposible de lograr. Si no se cuenta con todos los hilosdel poder para ejercer un control frreo, entonces el intentopuede ser incluso contraproducente. Por lo cual no quedar alos gobernantes ms remedio que aceptar la crtica y la vigilanciade la prensa y, en esa medida, cuidarse ms de no incurriren abusos y corruptelas; justamente lo que se busca en unademocracia.42 En Historia y poder de la prensa... op.cit. pp. 18 y 23.

43 Carta a Jos Fouch, 4 de abril de 1807.En Cartas de Napolen, Mxico, Ed. Tomo,2000, pp. 235-237.


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Este fenmeno fue detalladamente estudiado por Alexis deTocqueville para el caso norteamericano (1853): Nuestrostribunales detienen el cuerpo, pero el alma se les escapa yse desliza sutilmente entre sus manos. No es posible detenerla libertad de pensamiento. Es posible evitar la circulacin delas ideas, pero cualquier apertura permitir que las fisuras seabran. Basta una pequea lite de hombres influyentes e ilustresque escapen al control para que se pierda el control pues: Lapalabra de un hombre poderoso, que penetra sola en medio delas pasiones de una asamblea muda, tiene mayor poder que

los gritos confusos de mil oradores; y por poco que se puedahablar libremente en un solo lugar pblico, es como si se hablarapblicamente en cada aldea.44

La censura se convierte en un arma de doble filo, pues bastacon que haya cierto grado de libertad poltica en general, paraque cualquier intento por detener el libre flujo de las ideas se vuelva contraproducente para el gobierno en turno:

En un pas donde rige ostensiblemente el dogma de lasoberana del pueblo, la censura no es solamente unpeligro, sino un absurdo inmenso. Cuando se concedea cada uno el derecho de gobernar a la sociedad, esnecesario reconocer la capacidad de escoger entre lasdiferentes opiniones que agitan a sus contemporneos,y de apreciar los diferentes hechos cuyo conocimiento

puede guiarle.45

Cuando la prensa logra liberarse del control gubernamental,

puede entonces ejercer realmente su papel como vigilante delpoder, estableciendo la comunicacin entre los ciudadanos alinformarles de lo que hacen o dejan de hacer sus representantespolticos. Adems de eso, cuando detecta anomalas oirregularidades, da el aviso a la ciudadana as como a otrosactores polticos que podrn utilizar su propio poder parainvestigar ms a fondo lo que la prensa ha detectado y, de serel caso, llamar a cuentas polticas, administrativas o legales alos infractores. Un buen peridico es una nacin hablndose as misma, deca en este sentido el dramaturgo norteamericano44 La democracia en Amrica... op.cit. p. 199.



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Arthur Miller.46 De hecho, la crtica y la expresin de las diversasopiniones constituyen tambin un factor fundamental no slode la rendicin de cuentas, sino tambin de la estabilidadde un rgimen democrtico (o no habra libertad de prensa).Evidentemente, en una dictadura la libertad de prensa es venenopuro, pero si hablamos ya de un rgimen ms descentralizadoy equilibrado entonces, a la inversa, el libre flujo de ideasservir para consolidar el rgimen, no obstante ataque -yeventualmente debilite- al gobierno en turno. Esa idea laesbozaba tempranamente Maquiavelo:

Nada contribuye ms a la estabilidad y firmeza deuna repblica como organizarla de suerte que lasopiniones que agitan los nimos tengan vas legalesde manifestacin... porque cuando esas antipatas notienen medios ordinarios de expresin, se apela a losextraordinarios, arruinando la repblica.47

Por otro lado, aceptando el poder poltico de los medios, viene el inevitable problema de su posible abuso. Como todainstancia que goza de poder, la prensa tambin puede abusar del. Puede afectar injustamente la imagen de hombres pblicos,acusndolos de ilcitos que no haya cometido, atacndolos demanera inmisericorde en su prestigio. Es siempre una posibilidad.La calumnia, deca Maquiavelo, es veneno para la vida pblica,pues irrita y no corrige a los ciudadanos, y los calumniadosprocuran asegurarse, inspirndoles ms odio que temor lo

que contra ellos se diga.48

Los medios, los periodistas y loscomunicadores pueden caer fcilmente en los excesos al cumplirsu tarea informativa y fiscalizadora del poder. La prensa es unaboca forzada a estar siempre abierta y a hablar siempre. Por eso,no es de extraar que diga muchas ms cosas de las necesarias,y que a veces divague y se desborde, pensaba el escritor francs Alfred de Vigny.49 Napolen acusaba en los crticos un deseo deentretener a los lectores ociosos, ms que de edificar al pblicoserio, pues mientras ms sarcstica es una crtica ms divertidala encuentran (los lectores).50 La necesidad de captar lectores46 Microsoft Bookshelf.47 Discursos op.cit. p. 74.48 Discursos op.cit. p. 77.49 Microsoft Bookshelf.50 Carta al Subsecretario de Asuntos Domsticos,Cartas de Napolen... op.cit. p.257.


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y elevar el rating convive con la funcin poltica de la prensa,y en ms de una ocasin llega a desvirtuar esta ltima. Parailustrar esta tendencia, viene a cuento la anctoda segn lacual Wilbur Storye, editor delChicago Tribune , fij una lneade trabajo durante la Guerra Civil norteamericana (1860-65):Telegrafen todas las noticias que puedan. Cuando no hayanoticias, enven rumores.51 Y Tocqueville afirmaba que Sloalterando o desnaturalizando los hechos es como el periodistapuede dar a su opinin alguna influencia.52

Tambin existe la enorme tentacin de utilizar la prensa comomedio de lucha poltica entre corrientes, grupos y partidos,aprovechando la libertad de opinin para lanzar calumnias ydistorsiones deliberadas de la realidad. Lo que hace que laprensa y sus productores caigan en exceso. Deca Maquiavelosobre este riesgo: Las calumnias figuran entre los diferentesmedios de que se han valido algunos ciudadanos para adquirirpreponderancia. Atacando a los poderosos, que eran obstculo

a sus ambiciones, fomentaban las sospechas calumniadoras delpueblo y confirmbanle la mala opinin que hubiese formadode stos, para ganarse su amistad y apoyo.53

Pero generalmente todos estos excesos se han consideradocomo un mal implcito en la libertad de prensa, como un malmenor frente a la alternativa de la censura. Thomas Jefferson,por ejemplo, escribi al respecto: Si me dieran a elegir entre

un gobierno sin peridicos o a unos peridicos sin gobierno, nodudara ni un momento en optar por esa ltima frmula. (Pues)Nuestra libertad depende de la libertad de prensa. Libertad queno puede ser limitada sin el riesgo de perderla.54 Y volviendoa Toqueville, ste afirmaba sobre el particular:

En materia de prensa, no hay realmente trmino medioentre la servidumbre y el libertinaje. Para recoger los

bienes inestimables que asegura la libertad de prensa,51 En Historia y poder de la prensa... op.cit. p. 28.52 La democracia en Amrica... op.cit. p. 203.53 Discursos op.cit. p. 77.54 Citado por Marie France Toinet, El sistema poltico de los Estados Unidos, Mxico,

Fondo de Cultura Econmica, 1994, p. 453.


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es preciso saber someterse a los males inevitables queprovoca. Querer obtener unos, escapndose de los otros,es entregarse a una de esas ilusiones que acarician deordinario las naciones enfermas, cuando fatigadas de lalucha y agotadas por el esfuerzo, buscan los medios dehacer coexistir, a la vez, en el mismo suelo, opinionesenemigas y principios contrarios.55

Todo esto no significa que deba tolerarse el abuso de losmedios. En una democracia stos, como cualquier otro actorpoltico, deben refrenarse y rendir cuentas sobre su desempeo.Pero ello no se lograr tampoco apelando exclusivamente a susentido tico, pues en la medida en que abusar de su poderles reporte beneficios, lo harn. Deben pues ponerse lmitesexternos e institucionales al posible abuso de los medios. Unode ellos es la propia ley, a travs de la sancin de la calumniay la difamacin. Si se acusa a una figura pblica de habercometido algn delito o transgresin, deben haber elementossuficientes para que se inicie una investigacin profunda. Sin taleselementos el acusador podra ser penalizado por difamacin.Por otro lado, la propia opinin pblica puede imponer frenos alabuso de los medios, si bien la eficacia de ello no es absoluta.Se trata de cuidar un prestigio. El abuso de acusaciones yadjetivos, el amarillismo en el manejo de la informacin, unsesgo ideolgico exagerado, pueden ser penalizados por lospropios consumidores de los medios, empujndolos a buscara los competidores. A ello se refera el poltico ingls WilliamBlackstone cuando comentaba a fines del siglo XVIII:

La libertad de prensa es en efecto esencial a la naturalezade un Estado libre; pero eso implica no imponerla prohibicin de aparecer a publicaciones de ndolecriminal. Sin duda alguna, todo hombre libre tiene elderecho de exhibir en pblico los sentimientos que leparezca; prohibir eso sera destruir la libertad de prensa;pero si publica algo impropio, engaoso o ilegal, debeaceptar las consecuencias de su propia temeridad.56


56 Citado por Marie France Toinet, El sistema poltico de los Estados Unidos...op.cit. p. 454.


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Esas consecuencias pueden ser legales, como se dijo, ode reputacin y prestigio como informador. Pero para que lacompetencia funcione como un contrapeso y freno al abuso depoder, ocurre algo parecido que con la economa y el comercio;debe haber pluralidad en los oferentes, es decir, mltiples mediosque compitan entre s por el auditorio. Eso lo tena muy claroTocqueville: El nico medio de neutralizar los efectos de losperidicos es el de multiplicar su nmero... Se concibe sindificultad que entre tantos combatientes no se puede establecerni disciplina ni unidad de accin: as se ve a cada uno enarbolar

su propia bandera. No es que todos los peridicos polticos dela Unin (americana) se hayan alineado en pro o en contra dela administracin; sino que la atacan o la defienden por cienmedios diversos.

De nuevo aparece la idea de que para controlar un poder hayque distribuirlo en cierta medida. La prensa puede cumplir suobjetivo de vigilar al poder poltico sin abusar ella misma de su

gran influencia a travs de su relativa fragmentacin, de modoque el poder de cada medio en concreto no sea excesivo, yse vea en cambio obligado a competir con sus adversarios. Locual lo obligar a mantenerse dentro de ciertos lmites y reducirsus excesos, o de lo contrario enfrentar algunas consecuenciasnegativas. sa es la forma en que la prensa, un poder fueradel Estado, se incorpora dentro de la maquinaria para vigilaral poder pblico, pero no logra abstraerse del todo a ser, ella

misma, sujeto de vigilancia y de rendicin de cuentas.


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VI. La elitizacin de la poltica

En el complejo sistema de partidos y electoral de lasdemocracias, la participacin de los electores es fundamental. Aunque el voto del que dispone cada elector en lo individualrepresente un fragmento pequesimo de poder, al ejercerlo deacuerdo a lo que considere sus intereses individuales, de gremio,de clase social o de etnia, segn sea el caso, contribuye a poneren marcha una maquinaria que podr premiar o castigar eldesempeo y la honestidad -o falta de ella- de cada uno de los

partidos contendientes en la justa electoral.Es cierto que la participacin del ciudadano en los procesos

electorales que se celebran de vez en cuando, puede considerarsecomo muy reducida, casi insignificante, en relacin con lo queest en juego: el poder gubernamental. En efecto, el gradode participacin poltica que puede observarse en los sistemasdemocrticos, incluso en los ms desarrollados, es sumamente

limitado, mucho ms de lo que normalmente se cree. Y antesde continuar con esta idea, es el momento de definir la polticacomo actividad humana. Tomemos la definicin de participacinque hace el socilogo alemn Max Weber. La participacinpoltica es La aspiracin a participar en el poder o a influiren su distribucin entre los distintos Estados, o dentro de unmismo Estado, entre los distintos grupos de hombres que locomponen... Quien hace poltica aspira al poder (en alguna

medida).57

Suele pensarse, pues, que la vigilancia sobre el gobierno

y su rendicin de cuentas exige una elevada y permanentemovilizacin de la ciudadana, que para ello tendra que mostrarun alto nivel de inters e informacin poltica. En realidad, estono es as. En las democracias los ciudadanos se muestran porlo general sumamente desinteresados y desinformados sobre

el acontecer poltico cotidiano. Su grado de politizacin no esmuy superior al que prevalece en los regmenes autoritarioso polticamente tradicionales. Hay razones que explican esareducida participacin ciudadana en el quehacer poltico frentea lo que comnmente se supone o se espera. La primera

57 El poltico y el cientfico, Mxico, Editorial Patria, 1991, p. 84.


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L a e l i t i z a c i n d e l a p o l t i c a

Hay aptitudes adecuadas para la poltica que no estnequitativamente distribuidas entre los seres humanos: carismapersonal, capacidad retrica, intuicin poltica, don de gentes,facultades de negociacin, poder de persuasin, etctera. Porotro lado, el poder tiene un precio que no todos estarandispuestos a pagar: tiempo, energa, esfuerzo, y la disposicin arecurrir a cualquier medio necesario para alcanzar el poder porencima de escrpulos morales. La moral humanista no pareceser la mejor consejera para esta actividad, salvo en condicionesexcepcionales. Los riesgos que en ciertas circunstancias debenasumirse pueden llegar tambin a ser muy elevados. Por ello,Maquiavelo recomendaba a quien deseara llevar una vidahonesta y religiosa alejarse del poder, pues la lucha poltica exigamedios frecuentemente contrarios a la tica y el humanismocristiano:

Son estos medios crudelsimos, no slo anticristianos,sino inhumanos; todos deben evitarlos prefiriendo la vidade ciudadano a ser rey a costa de tanta destruccin de

hombres. Quien no quiera seguir este buen camino ydesee conservar la dominacin, necesita ejecutar dichasmaldades.59

Todo lo anterior sugiere la existencia de algo as como unaseleccin natural del liderazgo poltico, en el que slo unoscuantos tienen las aptitudes y la disposicin emocional necesariaspara gobernar, y asumir los riesgos y costos que ello implica.De modo que la mayor parte de los ciudadanos, aun enlos regmenes democrticos, opta por la autoexclusin paraser dirigentes polticos o gobernantes. Incluso, se calcula quealrededor del 1% de ciudadanos conforma en esos pases elreducido grupo de activistas polticos, entre los que suelen surgirlos dirigentes partidistas y gobernantes.60

Las caractersticas de las organizaciones sociales, sobre

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