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CAROLINA TRIVELLI, JOHANNA YANCARI Y CARLOS DE LOS RÍOS
2009
Crisis y pobreza rural en América Latina
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IEP Instituto de Estudios PeruanosCentro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
un proyecto de:
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Horacio Urteaga 694, Lima 11Tel. (511) 332-6194Fax (511) 332-6173Correo-e: <publicaciones.iep.org.pe>Web: <www.iep.org.pe>
ISBN: 9972-46-51-256-8Impreso en Lima, PerúPrimera edición, octubre de 2009500 ejemplaresHecho el Depósito Legal en la Biblioteca Nacional del Perú2009-13497Registro del proyecto editorial en la Biblioteca Nacional:11501130900824
De los autoresDe esta edición: IEP - Instituto de Estudios Peruanos
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l proyecto Crisis y Pobreza Rural en América Latina es una iniciativa conjuntade Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural, el Fondo
Internacional de Desarrollo Agrícola (FIDA) y el Instituto de Estudios Peruanos(IEP). Este estudio fue financiado por el Centro Internacional de Investigacionespara el Desarrollo (www.idrc.ca) a través del programa Dinámicas TerritorialesRurales coordinado por Rimisp. La publicación de los documentos de la serieCrisis y Pobreza Rural ha sido posible gracias a una donación del FIDA.
Se autoriza la reproducción parcial o total y la difusión sin fines de lucro de esteinforme con la apropiada citación de la fuente.
Cita:Trivelli, C.; J. Yancari y C. de los Ríos, 2009. «Crisis y pobreza rural en AméricaLatina». Documento de Trabajo N° 37. Programa Dinámicas Territoriales Rurales.Rimisp, Santiago, Chile.
Este documento de trabajo es parte de la serie Crisis y Pobreza Rural en AméricaLatina y resume los aportes de once estudios que discuten los posibles efectos dela actual crisis en la población rural y en particular en la pobreza rural de Bolivia,Brasil, Colombia, El Salvador, Guatemala, Honduras, México, Nicaragua, Paraguay,Perú y República Dominicana (Baudoin 2009; Buainain y Neder 2009; Perfetti 2009;Delgado y Salgado 2009; Rosada y Bruni 2009; Villa y Lovo 2009; Chiapa 2009;Baumeister y Rocha 2009; Ramírez y González 2009; Yancari 2009; Del Rosario,Morrobel y Martínez 2009). Se puede acceder a todos los documentos en su versiónelectrónica en < www.rimisp.org/dtr/documentos>.
© Rimisp-Centro Latinoamericano para el Desarrollo Rural
Programa Dinámicas Territoriales RuralesCasilla 228-22Santiago, ChileTel + (56-2) 236 4557<[email protected]><www.rimisp.org/dtr>
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Resumen ejecutivo
Introducción
1. América Latina y la crisis internacional 1.1. El contexto 1.2. La crisis 1.3. Canales de transmisión de la crisis
2. La crisis y lo rural en América Latina 2.1. Similitudes y diferencias en lo rural 2.2. La pobreza rural 2.3. Los vulnerables de las zonas rurales 2.4. Efectos de la crisis en las zonas rurales
3. América Latina y la crisis internacional. Los planes anticrisis y las respuestas de los gobiernos
4. Áreas donde trabajar para evitar empeorar la situación de los pobladores rurales y/o para aprovechar la coyuntura de crisis a favor del desarrollo de lo rural 4.1. Cuatro temas claves sobre los que trabajar
5. Antes de cerrar: el reto del sector público en esta coyuntura
Bibliografía
AnexosAnexo 1. Consultores del estudioAnexo 2. Cuadros comparativos de los 11 países del estudio
Índice
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1 Sobre todo en la pobreza urbana y sus niveles de indigencia.
Resumen ejecutivo
a crisis financiera internacional afectará demanera directa, aunque diferenciada, a los
países de América Latina. Este documento tratade responder a la pregunta de cómo afectará laactual crisis a la población rural, y en particulara la pobreza rural, de once países latinoameri-canos: México, Guatemala, Honduras, El Salva-dor, Nicaragua, Colombia, Brasil, Bolivia, Re-pública Dominicana, Paraguay y Perú.
Los países analizados fueron seleccionados usan-do dos criterios: que tuvieran elevados nivelesde pobreza rural (incidencia de pobreza supe-rior al promedio de la región) o que fueran paí-ses que den cuenta de las mayores cantidadesde pobres rurales en la región (Brasil y México).
Los efectos de la crisis en los oncepaíses estudiados
La crisis nos llegará con más fuerza de lo espera-do y es posible que sus efectos duren más de looriginalmente estimado. Sin embargo, se pre-senta en un quinquenio en el cual se registró laexpansión más acelerada (y probablemente sos-tenida) de los últimos 30 años en América Lati-na, con una tasa promedio de crecimiento del5% entre el 2005 y el 2007 (Banco Mundial2008b), y con importantes metas logradas entorno a la reducción de la pobreza e indigencia(CEPAL 2009).1
Los efectos de esta crisis afectarán a los países ya los hogares de menores recursos a través de almenos tres mecanismos:
• menores ingresos como conse-cuencia delas menores oportunida-des laborales (resul-tado de caídas en la demanda o en la inver-sión, sobre todo en infraestructura);
• menores ingresos por reducciones en laremesas de migrantes; y
• reducciones en el gasto público, en parti-cular el gasto social (que puede afectar alos más pobres mediante las disminucio-nes en sus ingresos o en su consumo).
Los mayores efectos se verán en las zonas urba-nas. El grado de desconexión de las economíasrurales con los distintos mercados de bienes yde factores permite que la crisis afecte en me-nor medida al campo que a la ciudad. La prin-cipal desventaja de las economías rurales enépocas de bonanza, se convierte hoy en su prin-cipal ventaja relativa en épocas de crisis, sobretodo si consideramos que el medio rural ha de-mostrado ser relativamente menos sensible alcrecimiento económico que el ámbito urbano,por lo que se podría esperar que unadesaceleración del crecimiento pudiera tenerefectos moderados en la pobreza rural.
Es posible que aumente la incidencia de la po-breza rural. La crisis puede empujar a los hoga-res rurales «vulnerables» —los que están porencima de la línea de la pobreza— hacia unasituación de pobreza, posiblemente con reduc-ciones en la desigualdad rural (porque los rela-tivamente más ricos perderán más que los po-bres) y en la brecha de pobreza (porque los vul-nerables caerán en pobreza pero se mantendránrelativamente cerca —por debajo— de la líneade pobreza). Son estos hogares los que más de-penden de los ingresos laborales dependientesy del dinamismo de los mercados urbanos.
Casi todos los países muestran una caída en losflujos de remesas. Esta disminución es más im-portante en los países centroamericanos (El Sal-vador, Guatemala, Honduras, México, Nicara-
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gua) y en República Dominicana, donde elporcentaje de hogares que recibe remesas re-presenta más del 20% de los hogares en losámbitos nacional y rural, y las remesas cons-tituyen más del 25% de los ingresos del ho-gar. En los países sudamericanos, el efectoes más moderado.2
El mayor impacto negativo es la disminuciónde la demanda externa por productosagropecuarios, mineros y del sector industrial(textiles/maquilas principalmente) que se tra-ducirá en menos empleo. Son claros los efec-tos que se reportan en cada uno de los paísessobre el empleo urbano (en el caso del sectorindustrial y parte del minero) y el empleo rural(en el caso del sector agroexportador y mine-ro), lo que traería consigo cambios en la com-posición del ingreso rural. Para distintos seg-mentos de afectados por los cambios en elempleo, la agricultura se volverá un refugiodurante la crisis.
Si bien los países en general tienen cuentas fis-cales favorables, su capacidad de mantener oincrementar el gasto público para contrarrestarlos efectos de la crisis dependerá de la magni-tud de la misma y de su duración. La mayoríade los países considera en sus planes anticrisispolíticas contracíclicas que incluyen mantenero incrementar el gasto social. La capacidad fis-cal y financiera de mantener estas políticas esaún un tema de discusión. Además, es posibleque estas políticas se centren en programas paraatender a nuevos grupos de pobres, probable-mente urbanos antes que rurales.
Medidas implementadas y sus vacíos
Como consecuencia de la crisis financiera mun-dial, los países de la región reaccionaron anun-
2 Incluso en el caso de Brasil y Perú el efecto es nulo.3 Progresa/Oportunidades en México, Bolsa Familia en Brasil, Juntos en Perú, Familias en Acción en Colombia, RedSolidaria en El Salvador, Red de Protección Social en Nicaragua, PRAF en Honduras, Solidaridad en RepúblicaDominicana.
ciando e implementando medidas de diversa ín-dole, la mayoría de ellas centradas en políticasfiscales expansivas contracíclicas: el aumento delgasto y la reducción de los impuestos.
La mayoría de los países analizados optó poraumentar el gasto o la inversión pública, en lu-gar de reducir los impuestos o aumentar los sub-sidios directos. La mayoría ha tomado acciónen el sector infraestructura (viviendas y obraspúblicas, especialmente viales), por el impulsoque da la construcción a la economía y a lageneración de empleo. Además, la mayoríade los países ha reforzado sus programas so-ciales, donde se destaca la ampliación (o man-tenimiento) de los niveles de atención de losprogramas de transferencias condicionadaspara minimizar los efectos de la crisis en laszonas más pobres.3
En países donde se han desarrollado políticasanticrisis específicas en el sector agricultura,como en el caso peruano o el nicaragüense, es-tas se reducen a generación de empleo tempo-ral o ayudan a cubrir los costos de producción(insumos) de los productores agropecuarios.
Espacios donde tomar acción
En todos los países estudiados resulta necesarioinducir políticas de apoyo a la pequeña agricul-tura o agricultura de subsistencia. El objetivode estas políticas es mejorar la capacidad deestas actividades de actuar como un refugiodurante la crisis y permitir una revitalización delsector. Por ello, las políticas que se desarrollen sepresentan como una oportunidad para promovery renovar el medio rural.
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Resumen ejecutivo
Es necesario, a pesar de la urgencia de enfrentarlos efectos de corto plazo de la crisis, comple-mentar las medidas con acciones de medianoplazo que logren: a) mejorar los mecanismosde protección de los hogares rurales; y b) fo-mentar nuevas oportunidades para ampliar susestrategias de diversificación de ingresos rura-les a futuro.
A partir de los estudios por país, proponemostres temas clave de intervención en el corto pla-zo: políticas de compensación ante las reduc-ciones de flujos de remesas; esquemas de em-pleo temporal; y políticas sociales. Todas ellasson medidas de rápida implementación para en-frentar las consecuencias de la crisis y evitarincrementos en la pobreza (y reducciones en ladotación de activos de los hogares para evitarque estos caigan en trampas de pobreza).
Sin embargo, no se debe perder la oportunidadde complementar estas medidas de mitigaciónde corto plazo, con acciones de mediano plazoque tengan el objetivo de revitalizar el mediorural. Se necesitan políticas orientadas al desa-rrollo de nuevas opciones de generación de in-greso, agropecuario y no agropecuario, que nodejen de lado la articulación entre distintos pro-gramas (como, por ejemplo, desarrollar progra-mas de empleo que contemplen capacitaciónproductiva que promocione la formación de ne-gocios rurales), y que se enfoquen en los terri-torios pobres y vulnerables (que como indicanlos once reportes de país de este estudio, sonfácilmente identificables).
Desgraciadamente, aún no se ha logrado unaarticulación entre los programas transitorios deapoyo y los de promoción de la agricultura fa-miliar (cuando existen). Estos últimos buscanmejorar la pequeña agricultura, lo que se tradu-ce en mejores opciones de alimentación, mejo-res ingresos debido a la venta de productos ymenos dependencia de políticas sociales, lo cual
se logra con programas de capacitación, asis-tencia técnica y asesoría comercial, que im-plican esquemas de implementación comple-jos de poner en práctica y que requieren deuna ejecución de mediano o largo plazo. Soneste tipo de políticas las que pueden ayudara estos hogares rurales a salir de su condi-ción de pobreza.
El reto del sector público
La precariedad de la institucionalidad públicarelacionada con el medio rural y con el sectoragropecuario dificulta imaginar que se logre de-sarrollar políticas complejas que combinen es-trategias de mitigación de corto plazo con ac-ciones de mediano plazo. Sin embargo, si estasno se llevan a cabo en un contexto en el quelos Estados están buscando gastar —en el mar-co de sus políticas contracíclicas—, difícilmen-te se darán en otras situaciones.
El desafío es generar una correlación de fuerzaspara movilizar recursos hacia políticas de pro-moción y apoyo a la pequeña agricultura y agri-cultura familiar, y de desarrollo de nuevos pro-yectos rurales no agrícolas, y no solo hacia po-líticas de mitigación temporal.
Para enfrentar este desafío se requiere de unclaro liderazgo, que pelee por recursos en lospresupuestos públicos y en los planes anticrisis,y que lo haga con ideas renovadoras. En un mun-do ideal, el líder natural para ello deberían serlos ministerios de agricultura y/o desarrollo ru-ral, pero en la mayor parte de los países anali-zados estas instituciones son débiles, con pocacapacidad para cumplir este rol. De ahí que undesafío es también generar las capacidades enestas instancias para articular coaliciones y mo-vilizar las ideas y los recursos para lograr unaacción más compleja y sostenida a favor de lareducción de la pobreza rural, partiendo de lorural.
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a crisis económica mundial afectará de ma-nera diferenciada a los distintos países y,
en ellos, a sus entornos rurales. Una preocupa-ción central en esta coyuntura es cómo el me-dio rural latinoamericano, y en particular lospobres rurales, se ubicarán en este entorno decrisis. Este documento resume los aportes deonce estudios que discuten los posibles efectosde la actual crisis en la población rural, espe-cialmente en la pobreza rural de México, Gua-temala, Honduras, El Salvador, Nicaragua, Co-lombia, Brasil, Bolivia, República Dominicana,Paraguay y Perú (Baudoin 2009; Buainain y Neder2009; Perfetti 2009; Delgado y Salgado 2009;Rosada y Bruni 2009; Villa y Lovo 2009; Chiapa2009; Baumeister y Rocha 2009; Ramírez yGonzález 2009; Yancari 2009; Del Rosario,Morrobel y Martínez 2009).
Cada uno de los once documentos trabajó cua-tro temas:
• las características de la pobreza rural en elpaís,
• los principales efectos de la crisis en el me-dio rural del país,
• las principales medidas de mitigación—los planes anticrisis— adoptadas por losgobiernos,
• y las principales recomendaciones sobre polí-ticas y acciones que hagan que los efectos de lacrisis al menos no empeoren la situación delas poblaciones rurales.
Introducción
4 En el anexo 1 se detallan los consultores. El conjunto de documentos producidos está a disposición de los interesados.
Hay que señalar que los once estudios de casopresentan la lectura de un equipo de investiga-dores sobre un proceso en marcha y, por ello,tienen mucho de especulación, en el mejor sen-tido del término. Como veremos a continua-ción, aún hay mucha incertidumbre sobre losmecanismos de transmisión de la crisis y sobreel efecto real de la misma en los distintosentornos rurales.
Los once países analizados fueron selecciona-dos usando dos criterios: que tuvieran elevadosniveles de pobreza rural (incidencia de pobrezasuperior al promedio de la región) o que dierancuenta de las mayores cantidades de pobres ru-rales en la región (Brasil y México). En cada caso,un equipo de consultores trabajó documentosbreves sobre la base de un índice común y pre-paró un conjunto de información cuantitativade respaldo, también a partir de un esquemacompartido.4
Este documento presenta entonces una miradatransversal a los once estudios. En la primerasección repasamos brevemente los principalescanales a través de los cuales la crisis podríaafectar a los grupos rurales de menores ingresosy mayor vulnerabilidad. Luego se presentan lasprincipales reacciones de los gobiernos ante lacrisis, para cerrar con un conjunto de propues-tas de los temas y áreas de intervención dondese podría incidir para generar una agenda a fa-vor de la reducción de la pobreza rural y nosolo de la mitigación de los efectos de la crisis.
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Cuadro 1. América Latina: % de población en situación de pobreza e indigencia
Pobreza total Pobreza extrema
Nacional Urbano Rural Nacional Urbano Rural
1.1. El contexto
a actual crisis sorprendió a América Latinaen un periodo histórico de bonanza, un quin-
quenio en el cual se registró la expansión másacelerada —y probablemente sostenida— de losúltimos 30 años, con una tasa promedio de cre-cimiento del 5% entre el 2005 y el 2007 (BancoMundial 2008b), y con logros de importantesmetas en torno a la reducción de la pobreza e
Una parte importante del crecimiento de la re-gión en años recientes se sustentó en los altosprecios de los commodities y en la demanda delos países desarrollados (Izquierdo et al. 2008;Calvo y Talvi 2007). Ello permitió que la mayo-ría de los países mejorasen su situaciónmacroeconómica a través de políticas fiscales ymonetarias que generan superávit fiscales, au-mento sostenido de las reservas internacionales,inflación relativamente baja y/o controlada, etc.La relativamente buena situación macroeconó-mica de la mayoría de los países resulta unacaracterística clave para entender los efectos de
1994 45.7 20.8 13.6
2007 34.1 28.9 52.1 12.6
1. América Latina y la crisis internacional
38.7 65.1 40.8
indigencia (CEPAL 2009), sobre todo en la po-breza urbana y sus niveles de indigencia. Comose puede ver en el cuadro 1, la pobreza en Amé-rica Latina pasó de 45.7% en 1994 a 34.1% enel 2007, y la pobreza extrema, de 20.8% a12.6%. Si bien son destacables estos logros encuanto a la reducción de la pobreza, los ni-veles de pobreza y de indigencia rurales deAmérica Latina se mantienen altos (52.1% y28.1%, respectivamente).
la actual crisis. Los países incluidos en el pre-sente estudio no son la excepción, pues comose puede ver en el cuadro 2, todos incrementaronsus reservas internacionales debido a este perio-do de «bonanza» económica. Sin embargo, debenotarse que los países de Centroamérica sonpequeños y no pueden aplicar tan fácilmentepolíticas contracíclicas debido al nivel de susreservas y producto bruto interno (PIB) naciona-les. Estos países tendrán un margen relativamentelimitado para aumentar más el gasto con el finde aliviar la recesión de la crisis actual.
Estimación basada en 19 países: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Costa Rica, Ecuador, El Salvador,Guatemala, Haití, Honduras, México, Nicaragua, Panamá, Paraguay, Perú, República Bolivariana de Venezuela,República Dominicana y Uruguay.Fuente: CEPAL (2008a).Elaboración: Propia
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América Latina y la crisis internacional
Fuente: CEPAL (2008b). Reportes de país.Elaboración: Propia
Cuadro 2. Reservas internacionales y PIB nacional en los 11 países estudiados(en millones de dólares)
PIBnacional
Este periodo positivo, unido a la persistenciade altos índices de pobreza, permitió que losEstados asignaran mayores recursos públicos alas políticas sociales. En los países estudiados,podemos observar que el gasto público socialcomo porcentaje del PIB (cuadro 3) se eleva ose mantiene en la mayoría de los casos (y dado
2005 20072008- IVtrimestre2006
1,79553,79914,957
1,8333,7822,330
74,110730
1,29714,120
1,929
3,19385,83915,440
1,9084,0612,633
76,330924
1,70317,329
2,251
5,319180,334
20,9552,1984,3202,733
87,2111,1032,462
27,7202,946
7,615207,205
23,1692,4134,7262,505
87,0631,1152,999
30,7952,495
11,3361,313,902
207,78020,37338,96112,322
1,081,3585,726
11,991107,497
41,315
BoliviaBrasilColombiaEl SalvadorGuatemalaHondurasMéxicoNicaraguaParaguayPerúRepública Dominicana
Cuadro 3. Gasto público social como porcentaje del PIB, América Latinay los once países estudiados
BoliviaBrasilColombiaEl SalvadorGuatemalaHondurasMéxicoNicaraguaParaguayPerúRepública Dominicana
América Latina
13.619.113.7
7.16.5
13.110.5
8.89.08.07.4
15.8
18.622.113.4n.d.6.3
11.610.210.8
7.98.97.1
15.9
16.623.013.611.67.7
11.410.611.18.78.58.5
16.1
2003 2005 2006
n.d. No disponible.Fuente: CEPAL (2007).Elaboración: propia.
que el PIB de los países ha crecido en términosabsolutos, esto implica más recursos en térmi-nos absolutos para este fin), lo que ofrece unmínimo de garantías de financiamiento, estabi-lidad y mayor legitimidad institucional a la po-lítica social.
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Sin embargo, durante el periodo previo a la cri-sis, desde fines del 2007 hasta mediados del2008, muchos países de América Latina (sinotodos) experimentaron procesos inflacionariossignificativos, debido al aumento de los preciosde los alimentos y del petróleo y sus derivados.En el 2008 los países de la región que mantie-
Cuadro 4. Inflación total y alimentaria en los once países estudiados
2007 2008 2007 BoliviaBrasilColombiaEl SalvadorGuatemalaHondurasMéxicoNicaraguaParaguayPerúRepúblicaDominicana
11.74.55.74.96.88.93.8
16.96.03.9
11.85.97.75.5
11.411.35.8
13.87.56.2
n.d10.2
8.56.2n.d6.76.0
16.29.06.0
n.d12.4
n.d12.0
n.d16.9
8.228.4
7.59.5
Inflación Inflación alimentaria
n.d. No disponible.Fuente: reportes de país.Elaboración: propia.
La inflación más importante fue la alimentaria.En países como El Salvador, Honduras y Nicara-gua, la inflación del 2008 llegó a duplicar susvalores del año 2007. En los países andinos,Colombia y Perú, los precios de los alimentosmostraron un comportamiento más moderado,pero superior al de la inflación general. Es alta-mente probable que en este periodo, principal-mente debido al proceso inflacionario alimen-tario, se hayan deteriorado las condiciones delos pobres, especialmente de los urbanos, por elmayor costo de los alimentos. También es cier-to que esa inflación está asociada al incremento
5 Es relevante tomar en cuenta que en cada país el grupo de beneficiarios de estos precios altos puede ser distinto,dependiendo de la estructura agraria y de la relación de los productores con los distintos mercados. Hay además efectosindirectos. Por ejemplo, en el Perú, gracias a los mayores precios del trigo y el arroz, los productores de papa,productores tradicionales, enfrentaron precios especialmente atractivos.
América Latina y la crisis internacional
8.9 4.5 8.8
2008
12.4
nen un régimen de metas de inflación (comoBrasil, Colombia, México, Paraguay y Perú) oun rango meta de inflación (como Guatemala yHonduras) tuvieron una inflación superior a laestablecida por los respectivos bancos centrales(ver cuadro 4).
de los precios agropecuarios (por ejemplo soya,maíz, sorgo, arroz y trigo), lo que habría tenidoun impacto positivo, sobre todo en el grupo depobladores rurales que se dedican a la actividadagropecuaria y ofrecen estos productos en losmercados.5
A mediados del 2008, la preocupación centralen los países de América Latina era controlar lainflación. La crisis actual resolvió este proble-ma, pero trajo nuevas fuentes de inquietud res-pecto de la sostenibilidad de los progresos eco-nómicos de la región.
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A partir de enero del 2009, los niveles de infla-ción muestran una desaceleración con respectoal mismo periodo del 2008. Este ambiente demenor inflación le ha permitido a los bancoscentrales de cada país tomar la decisión de ba-jar las tasas de interés, asegurando así la liqui-dez necesaria para la inversión pública y priva-da en el marco de la crisis.
1.2. La crisis
Si bien sigue siendo incierta la magnitud y du-ración de la crisis internacional, es evidente que
América Latina y la crisis internacional
esta tendrá impactos relevantes y diferenciadosen los países de América Latina. Cada nuevoreporte y estimación de las tasas de crecimientodel PIB ponen en evidencia un escenario cadavez peor, al menos para el 2009. Las últimascifras reportadas por distintos organismos inter-nacionales (Banco Mundial, CEPAL, FMI), mues-tran una nueva corrección a la baja en las expec-tativas de crecimiento del PIB de la región, re-conociendo incluso que varios países entraránen recesión, como en los casos de Brasil, Méxi-co y Paraguay. El cuadro 5 muestra los cambiosen las proyecciones de crecimiento, tanto parala región como para los once países en estudio.
Cuadro 5. Cambio en las expectativas de crecimiento del PIB
Actualización de Expectativas de Crecimiento de los paísesde la región (CEPAL)
Dic- 09 Mar - 09 Dic- 08/Mar-08
Fuente: CEPAL, Balance preliminar de las economías de América Latina y El Caribe(2008) y Comunicado de Actualización (2009)Elaboración: Propia
BoliviaBrasilColombiaRepública DominicanaEl SalvadorGuatemalaHondurasMéxicoNicaraguaParaguayPerú
Actualización de Expectativas de Crecimiento de la Región (Banco Mundial, FMI, CEPAL)
2008 2008 / Mar-09
Banco Mundiala/
FMIb/
Cepalc/
1,9%3,2%1,9%
a/ Banco Mundial, Global Economic Prospects 2009 (Dic 08), Update (Mar 09)b/ Perspectivas Económicas: «Las Américas lidiando con la crisis financiera mundial(Oct 08); último reporte de prensa (26 de Marzo del 2009)c/ Balance Preliminar de las Economías de América Latina y El Caribe (Dic 08).Nota de prensa (1 de Abril, 2009)Elaboración: Propia
3,0%2.1%2,0%1,5%1,0%2,0%2,0%0,5%2,0%2,0%5,0%
-2,5%-3,2%-2,2%
-0,6%-0,0%-0,3%
Mar-09
3,0% 0,0%-1,0% -3,1%0,5% -1,5%1.5% 0,0%0,5% -0,5%1,5% -0,5%1,5% -0,5%-2,0% -2,5%1,0% -1,0%-0,5% -2,5%3,5% -1,5%
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Las estimaciones más recientes reflejan un cam-bio significativo en la confianza de que los efec-tos serían moderados y se mantendría la sendadel crecimiento en América Latina, hacia acep-tar que la crisis tendrá efectos más severos y,sobre todo, más duraderos sobre las economíasde la región. Hoy es claro que dado el grado de
Cuadro 6. Evolución de las expectativas de crecimiento en el ámbito mundial
1.3. Canales de transmisión de lacrisis
Existe claridad y consenso en los canales a tra-vés de los cuales la crisis afecta a los países dela región:
• la caída de la demanda de sus productos enel exterior;
• la caída de los precios de algunos produc-tos de exportación (cobre, por ejemplo) ylos menores volúmenes de comercio;
• la caída de la inversión y de los flujos decapital;
Nov-07 Nov-08 Mar-09Variación Mar-09 / Nov-07Cambiodiscreto Var %
Mundial
Países DesarrolladosOECDNo OECD
Países en DesarrolloEste y Pacífico de AsiaEuropa y Asia CentralLACEste Medio y Norte de ÁfricaSur AsiaÁfrica Subsahariana
3,6%
2,6%5,0%
9,6%5,7%4,3%5,3%8.1%5,8%
1,9%
-0,3%3,1%
6,7%2,7%2,1%3,9%5,4%4,2%
-0,6%
-0,3%-2,0%
5,3%2,0%-0,6%3,3%3,7%2,4%
-4,2%
-5,6%-7,0%
-4,3%-7,7%-4,9%-2,0%-4,4%-3,4%
-117%
-215%-140%
-45%-135%-114%-38%-54%-59%
Fuente: Banco Mundial, Global Economic Prospects 2008, 2009. Update (marzo 2009)
América Latina y la crisis internacional
integración de las economías de América Lati-na con las economías desarrolladas, esta seríauna de las regiones más afectadas entre los paí-ses en desarrollo, aunque se vería significativa-mente menos perjudicada que los países desa-rrollados (ver cuadro 6).
• las restricciones crediticias (en volumen decrédito y costo de financiamiento); y
• la caída de los flujos de remesas privadas(de migrantes) del exterior.
Es decir, la crisis se canaliza principalmente porla vinculación de esos países con las economíasmás desarrolladas —tanto en el ámbito comer-cial como en el financiero, tanto en la esfera delas economías nacionales como en la de laseconomías de los hogares—, y tiene efectos di-rectos en distintos sectores económicos, en lascuentas fiscales y en los ingresos directos de loshogares, ya sea a través de impactos en el em-pleo como de cambios en los flujos de remesas.
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Una de las ventajas que presenta la región es ladiversificación de sus relaciones económicas conel resto del mundo, sobre todo en los últimosaños cuando, además de Estados Unidos y laUnión Europea, el mercado chino aparece comouna opción interesante para la exportación deproductos agrícolas y mineros, principalmente.
Cuadro 7. Balanza comercial (FOB) de América Latina, año 2007(en millones de dólares)
América Latina y la crisis internacional
Exp. Imp. TotalAmérica Latina 762,605 696,994 65,610
Balanza comercial (FOB)
Fuente: CEPAL (2008a).Elaboración: propia
En el 2007 las exportaciones totales de AméricaLatina equivalieron a US$ 762,605 millones, delos cuales aproximadamente US$ 51,000 millo-nes —o 7%— fueron a China. Ese país es ahorael segundo mercado de exportación de Perú y elsegundo socio comercial más importante de Bra-sil, después de Estados Unidos.
Los países de América Latina inician la crisiscon balanzas comerciales positivas, aunque des-de mediados del 2008 estas han venido dismi-nuyendo, en particular las de El Salvador y Méxi-
co cuyas economías son mucho más dependien-tes de las economías más afectadas por la crisis,en especial la de Estados Unidos.
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Cuadro 8. Balanza comercial y diez principales productosde exportación en los once países estudiados
(en millones de dólares)
Balanza comercial (FOB) Diez principales productos de exportación
Bolivia
Brasil
Colombia
El Salvador
Guatemala
Honduras
Exp. Imp. Total
4,458 3,455 1,004
160,649 120,621 40,028
30,579 31,173 -594
4,035 8,108 -4,073
7,012 12,482 -5,470
5,594 8,556 2,962
Mineros: petróleos crudos y derivados,ferroaleaciones, carbón, oro.Agrarios: café verde o tostado, flores y capulloscortados, plátanos (incluso bananas) frescos.Industriales: productos de polimerización ycopolimerización, vehículos automotores
Mineros: gas natural, mineral de zinc, petróleoscrudos, minerales de plata, estaño y sus alea-ciones, oro, artículos de joyería de metales pre-ciosos.Agrarios: aceite de soya, harinas de semillasoleaginosas, cocos, nueces del Brasil y anacardos
Mineros: hierro, petróleos crudos y derivados.Agrarios: soya, aves de corral, carne de ganadovacuno, café verde o tostado.Industriales: aeronaves, vehículos automotores,partes para vehículos automotores
Mineros: derivados del petróleo.Agrarios: café verde o tostado, azúcar de remola-cha y caña.Industriales: alcohol etílico, artículos de mate-rias plásticas, medicamentos, preparados y con-servas de pescado, papeles y cartones recorta-dos, limonadas y aguas aromatizadas no alco-hólicas, bolsas de papel, cajas de cartón y otrosenvases de papel o cartónMineros: petróleos crudos.Agrarios: café verde o tostado, azúcar de remola-cha y de caña, plátanos (incluso bananas) fres-cos, nuez moscada, macis y cardamomos, cau-cho y gomas similares, aceite de palma.Industriales: medicamentos, artículos de mate-rias plásticas artificiales, productos de perfume-ría, cosméticos, dentífricos y otros preparadosde tocador
Mineros: gas natural, mineral de zinc, oro.Agrarios: café verde o tostado, plátanos (inclusobananas) frescos, aceite de palma.De pesca: crustáceos y moluscos, frescos, refri-gerados, congelados, salados o desecados.Industriales: hilos y cables con aislante, puros,artículos de materias plásticas artificiales
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México 271,875
Mineros: petróleos crudos.Industriales: aparatos receptores de televi-sión, vehículos automotores y partes, apara-tos eléctricos para telefonía y telegrafíaalámbricas, camiones y camionetas, máqui-nas de estadística, hilos y cables con aislan-te, mecanismos eléctricos para la conexión,corte o protección de circuitos eléctricos, má-quinas generadoras eléctricas
Nicaragua
Paraguay
Perú
RepúblicaDominicana
281,949 -10,074
2,313 4,078 -1,765
5,463 6,008 -545
27,956 19,599 8,356
7,237 13,817 Agrarios: azúcar y tabaco, café, cacao
Mineros: mineral y concentrados de cobre, oro,mineral de zinc, cobre refinado, petróleo y de-rivados del petróleo, minerales de titanio,vanadio, molibdeno, tántalo, zirconio, mineralde plomo.Industrial: harina de carne (incluso el residuode grasas) y harina de pescado, ropa interiorde punto no elástico
Agrarios: soya, carne de ganado vacuno, maízsin moler, harinas de semillas oleaginosas,aceite de soya, algodón en rama, semillas,nueces y almendras oleaginosas, trigo, cue-ros de otros bovinos y pieles de equinos, cur-tidos.Industriales: tablas cepilladas, con lengüetas,machihembradas
Mineros: oroAgrarios: café verde o tostado, carne de gana-do vacuno, azúcar de remolacha y de caña,sin refinar, cacahuetes (maní) verdes, con osin cáscara, queso y cuajada, ganado vacuno(incluso búfalos), guisantes, frijoles, lentejasy otras leguminosas, secos, leche y crema.De pesca: crustáceos y moluscos, frescos, re-frigerados, congelados, salados o desecados
Fuente: CEPAL (2008a). Reportes de país.Elaboración: propia.
-6,580
Un efecto de la caída en la demanda por losbienes exportables de la región, junto con unareducción de los precios internacionales de loscommodities, es la desaceleración de los secto-res más dinámicos de la economía, con fuertesrepercusiones sobre la recaudación tributaria y
América Latina y la crisis internacional
el empleo. La crisis entonces tendrá impactosimportantes en los hogares con ingresos altamen-te dependientes de los ingresos laborales. Esteefecto, será especialmente importante en loscentros urbanos y en determinados enclaves(mineros, por ejemplo).
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Hay prácticamente consenso en que uno de losprincipales problemas derivados de esta crisises el referido a la generación de nuevos empleos,a la pérdida de empleos y la precarización delempleo existente (calidad del empleo). Es pro-bable que la desaceleración (contracción en al-gunos casos) de la economía genere un aumen-to en las tasas de desempleo y subempleo,incrementando el nivel de informalidad. Estosucede tanto por los cambios en la demandaexterna de las exportaciones de América Latina(en precios y cantidades demandadas) como porlas restricciones financieras (cortes de líneas decrédito, encarecimiento del crédito, reducciónde los ingresos fiscales) que pueden paralizarproyectos encaminados y reducir las inversionesprivadas y públicas, sobre todo en infraestructu-ra productiva y social.
Asimismo, es previsible una reducción signifi-cativa de las remesas del exterior, lo que podríaagregarse a cambios en las condiciones labora-les de las familias, aunque hay que destacar queel impacto de una reducción en las remesas esbastante variado entre los países de la región.6
De acuerdo a las proyecciones del Banco Mun-dial, una reducción de 2.5% en el monto de lasremesas sobre el PIB podría traducirse en unaumento de 18% en los índices de pobreza en-tre las familias que reciben remesas.7
La disminución de los ingresos laborales y enlas remesas traerá una caída en el dinamismo delos mercados domésticos. En determinadas cir-cunstancias, las caídas en el empleo ocasiona-
6 En algunos países el efecto de la caída en las remesas afectará, además de los ingresos de las familias, las cuentas externas(en algunos países de Centroamérica, por ejemplo).
7<http://web.worldbank.org/WBSITE/EXTERNAL/BANCOMUNDIAL/EXTSPPAISES/LACINSPANISHEXT/0,,contentMDK:21724741~menuPK:508626~pagePK:2865106~piPK:2865128~theSitePK:489669,00.html>.
América Latina y la crisis internacional
das por la crisis pueden generar un efecto mi-gratorio inverso, de la ciudad al campo o desdeactividades laborales no agropecuarias hacia ac-tividades agrícolas, sobre todo de pequeña es-cala. Este retorno al campo puede ser significati-vamente importante para minimizar los efectosde la crisis sobre la pobreza, convirtiéndose lasactividades agropecuarias de subsistencia en unmecanismo de suavización del consumo de loshogares vulnerables. En este sentido, la políticaagraria de nuestros países juega un rol funda-mental para permitir que la agricultura sea unrefugio durante el periodo de crisis y un poten-cial motor de desarrollo (Banco Mundial 2008;FAO 2006).
Otro factor de riesgo derivado de la coyunturade crisis se refiere a los efectos de esta sobre elgasto social de las economías latinoamericanas.Una porción significativa de los ingresos y elconsumo de los hogares de los quintiles máspobres de la economía depende de los progra-mas sociales y de los programas de transferen-cias públicas. Si bien actualmente las econo-mías latinoamericanas tienen disponibilidad fi-nanciera para evitar recortes en su gasto social,la sostenibilidad de estos gastos estaría sujeta ala duración y severidad de la crisis. Una retrac-ción de la economía —disminución de la re-caudación tributaria— y del crédito y de la co-operación internacional (tanto al sector públicocomo privado), podría tener efectos directossobre la capacidad de gasto público de los paí-ses (y del gasto social en particular).
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A modo de resumen, la crisis nos llegará conmás fuerza de lo esperado y es posible que susefectos duren más de lo originalmente estima-do. Sus efectos afectarán a los países de diver-sas maneras y a los hogares de menores recur-sos a través de al menos tres mecanismos:
• menores ingresos como consecuencia de lasmenores oportunidades laborales (resultadode caídas en la demanda o en la inversión,sobre todo en infraestructura);
• menores ingresos por reducciones en laremesas de migrantes; y
• reducciones en el gasto público social(que puede afectar a los más pobres me-diante las reducciones en sus ingresos oen su consumo).
América Latina y la crisis internacional
Sin embargo, dada la estructura económicade los países, sobre todo en su etapa post-liberalización económica, y las característicasde la crisis, los mayores efectos se verán en laszonas urbanas. El alto grado de desconexión delas economías rurales con los distintos merca-dos de bienes y de factores, permite que la crisisafecte en menor medida al campo que a la ciu-dad, sobre todo si consideramos que un granporcentaje de hogares rurales tiene un alto nivelde diversificación de sus fuentes de ingresos (ac-tividades dependientes e independientes, agrí-colas y no agrícolas, remesas). Así, la principaldesventaja de las economías rurales en épocasde bonanza, se convierte hoy en su principalventaja relativa en épocas de crisis, sobre todosi consideramos que el medio rural ha demos-trado ser relativamente menos sensible al creci-miento económico que el ámbito urbano.
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8 Excepto en Paraguay, según el reporte de país, debido a los altos precios de sus principales productos de agroexportación,como la soya, el trigo y las oleaginosas.
9 Como veremos luego, es probable que los efectos se concentren en los sectores con mayores niveles de integración conlos mercados de productos y factores.
10 Zonas con menos de 2,000 o 2,500 habitantes.11 Porcentaje de mano de obra empleada en la agricultura, participación de la producción agropecuaria en el PIB del
territorio.12 Brasil y México son las excepciones; sin embargo, ambos países tienen más de 20 millones de personas en zonas rurales.
Además, al interior de estos países existe un intenso debate en torno a la definición oficial de ruralidad.
e debe reconocer que esta crisis, a diferen-cia de los problemas generados por los al-
tos precios del petróleo y de los alimentos, tie-ne una relación menos directa con el mundorural y con sus sectores más pobres. Sin embar-go, no es clara tampoco la relación entre el cre-cimiento de las economías nacionales y la re-ducción en la pobreza rural en los once paísesincorporados en este estudio. Si bien es ciertoque en los países con altos niveles de creci-miento se registraron reducciones en la pobrezarural, estas reducciones fueron siempre meno-res que el crecimiento y comparativamentemenores que la reducción de la pobreza urbana.8
Partiendo de esta constatación, se podría espe-rar que una desaceleración del crecimiento ten-ga efectos moderados en la pobreza rural.9 Peroes posible que aumente la incidencia de la po-breza rural, sobre todo porque la crisis puedeempujar a los hogares rurales «vulnerables»—los que están por encima de la línea de lapobreza— hacia una situación de pobreza, po-siblemente con reducciones en la desigualdadrural (porque los relativamente más ricos per-derán más que los pobres) y en la brecha depobreza (porque los vulnerables caerán en po-breza pero se mantendrán relativamente cerca—por debajo— de la línea de pobreza).
Para analizar los efectos de la crisis en las zo-nas rurales y en el grupo de hogares vulnerablesde los once países de estudio, hicimos una ca-racterización de lo rural, la pobreza en esta zonay el grupo de hogares vulnerables.
2.1. Similitudes y diferencias en lorural
En América Latina existen diferentes criteriospara definir lo rural en cada uno de los países.La mayoría de ellos adopta el criterio de censoo demográfico10 (como Bolivia, México y Perú,por ejemplo). Otros países usan criterios en losque la importancia sectorial11 o la delimitaciónterritorial son tomadas en cuenta. El Salvador,Guatemala y Brasil consideran la delimitaciónterritorial para la definición de ruralidad, mien-tras que Colombia, por ejemplo, considera uncriterio mixto entre delimitación territorial eimportancia de las actividades agropecuarias enlos ingresos de la población. A pesar de estadiversidad de criterios para definir la ruralidad,nueve de los once países considerados en esteestudio tiene más de la cuarta parte de su po-blación identificada como rural,12 como puedeverse en el cuadro 9.
2. La crisis y lo rural en América Latina
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Cuadro 9. Población en los once países estudiados
Población total % de población rural
NicaraguaEl SalvadorParaguayHondurasRepública DominicanaBoliviaGuatemalaPerúColombiaMéxicoBrasil
5,142,098 5,744,575 6,054,976 7,748,230 9,361,000 10,227,299 12,987,829 29,124,335 45,195,756103,263,388189,820,330
44.237.341.754.436.133.651.934.826.223.516.5
Fuente: reportes de país.Elaboración: propia.
Aunque los países considerados en este estudioson heterogéneos, tanto en niveles nacionalesde PIB como en población, actividades econó-micas, etc.,13 tienen características comunesrespecto de sus zonas rurales:
• Estrecha relación con actividadesagropecuarias,14 que si bien suelen tener unaimportancia decreciente en los ingresos delos hogares rurales, resultan parte centralde la vida de los hogares y en sus mecanis-mos de manejo de riesgos (autoconsumo,por ejemplo). En los países sudamericanosconsiderados en este estudio, más del 75%de los hogares rurales se dedican al menosparcialmente a actividades agropecuarias,15
mientras que en los países centroamerica-nos el porcentaje de hogares rurales que sededican en parte o totalmente a activida-des agropecuarias no baja del 35%.16 Sin
13 Ver cuadro A.1. del anexo 2 para encontrar algunos indicadores económicos de los países estudiados.14 Actividades agrícolas, pecuarias y/o forestales (se incluyen las actividades relacionadas con la elaboración de subproductos
agrícolas y pecuarios) como actividad principal y/o secundaria.15 Perú incluso tiene un 85% de hogares rurales que se dedican a actividades agropecuarias.16 Excepto en el caso de República Dominicana, donde la principal actividad económica tanto en zonas rurales como
urbanas es el turismo, el cual representa el 9.8% del PIB nacional.17
Incluso el PIB agropecuario se encuentra alrededor del 10% del PIB nacional en países como Guatemala y Honduras,donde más del 50% de la población es rural.
La crisis y lo rural en América Latina
embargo, el porcentaje de ingresos deriva-dos de la actividad agropecuaria indepen-diente oscila entre 42% (en el caso de Para-guay) y 5% (en el de México).
• Esto se condice con que el PIB agropecuario(aproximación a la producción rural) repre-senta menos del 17% del PIB nacional enlos países de la región, y disminuye su im-portancia a medida que el PIB del país esmayor: en Perú, Colombia, México y Bra-sil, donde el PIB nacional es de más de US$100 mil millones, el PIB agropecuario re-presenta menos del 9%.17
• Una actividad agrícola de múltiples esca-las, al coexistir diferentes escalas de pro-ducción, desde agricultura de autoconsumoy agricultura familiar comercial (para elmercado interno), hasta agricultura empre-
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sarial de cultivos de exportación e industria-les (a mediana y gran escala). Los hogares ru-rales en América Latina suelen relacionarsecon distintos mercados de productos, siendolos mercados domésticos, y en especial loslocales (o regionales), los más importantespara los sectores pobres y vulnerables.
• Un bajo nivel de acceso a servicios públi-cos y privados. Todos los indicadores deacceso a servicios públicos (agua potable,desagüe, electricidad) y servicios privados(telefonía fija y celular) indican que loshogares rurales tienen un limitado acceso alos mismos, debido, entre otras cosas, a laspocas políticas de inversión en infraestruc-tura rural. En El Salvador, por ejemplo, seencontró que el 50.5% de los hogares en elárea rural tenía agua potable, mientras queen el área urbana el 86.2% de los hogares
Fuente: reportes de país.Elaboración: propia.
Gráfico 1
18 Ver cuadro A.2. del anexo 2 para encontrar algunos indicadores sociales de los países estudiados.19 El gasto agrícola considera el gasto en semillas, abonos, pesticidas, jornales y agua de riego.
La crisis y lo rural en América Latina
contaba con este servicio. De igual mane-ra, solo el 3.2% de los hogares urbanos nocontaban con servicio sanitario, mientrasque en el área rural el 17.7% estaba en esasituación.
• Integración con los distintos mercados debienes y de factores.18 Si bien hay una hete-rogeneidad en las relaciones con los mer-cados, en general, más del 40% del consu-mo del hogar se realiza en el mercado debienes, y más del 35% del gasto total agrí-cola se realiza en el mercado de insumos.19
Pero además, y tal como puede apreciarseen el gráfico 1, al menos la cuarta parte delos ingresos de los hogares rurales vienendel mercado laboral dependiente. En paí-ses como Colombia, El Salvador y México,más del 50% de los ingresos vienen delmercado laboral dependiente.
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• Una población de mayor edad. Los jefes dehogar en las zonas rurales tienen una edadpromedio de 47 años.20 Además, en todoslos países analizados encontramos que losprocesos migratorios hacia zonas urbanaso hacia otros países han generado una me-nor cantidad de población en los gruposetarios entre 14 y 30 años. Colombia, don-de se suma el efecto de la violencia, es unclaro ejemplo del desplazamiento demo-gráfico hacia zonas urbanas, pues pasó detener casi 50% de la población en zonasrurales a 26% en los últimos años. En Perú
Gráfico 2
20 Ver cuadro A.3. del anexo 2 para encontrar algunas características sociales de los hogares en los países estudiados.21 Ver por ejemplo Trivelli et al. (2007).22
Excepto en Paraguay, donde la incidencia de la pobreza en el área rural ha sido siempre mayor que en las áreas urbanashasta el 2005, cuando aparece un punto de inflexión en el que la pobreza urbana toma la vanguardia.
Fuente: reportes de país.Elaboración: propia.
Pero también hay diferencias clave entre los oncepaíses. La principal de ellas es la proporción enla importancia para los hogares rurales de lasremesas. Los reportes de país muestran que lasremesas son más importantes en Centroamérica:en el caso de El Salvador, el 21.6% de los hoga-res rurales recibe remesas, y estas constituyen
La crisis y lo rural en América Latina
esta es una característica de la pequeña agri-cultura comercial, que se deriva tanto deun proceso largo de lucha por la tierra (yreforma agraria) como de los procesosmigratorios de las últimas décadas.21
Además de todas estas características, locomún es que un alto porcentaje de la po-blación en las zonas rurales se encuentre ensituación de pobreza: en diez de los oncepaíses analizados, la pobreza rural es de másdel 40%22 (ver gráfico 2).
en promedio el 12.5% de los ingresos del ho-gar; en Honduras, el 13% recibe remesas, lasque representan también 12.5% de los ingresostotales del hogar; en México y República Domi-nicana, el 25% de los hogares recibe remesas, yestas constituyen en promedio el 21% y 26% delos ingresos del hogar, respectivamente. En paí-
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ses como Brasil, Perú y Colombia, menos del10% de hogares rurales recibe remesas, y estasrepresentan menos del 5% de los ingresos delhogar.
2.2. La pobreza rural
La zona rural de los países estudiados se carac-teriza por ser un ámbito de pobreza «dura», don-de más del 20% de los hogares se encuentra ensituación de pobreza extrema,23 la que a su vezha tenido pocas variaciones en los últimos diez
23 Honduras y Perú son los países con un mayor porcentaje de población rural en situación de pobreza extrema, con49.5% y 32.7% respectivamente.
24 Aunque a través del tiempo, los niveles de pobreza rural y de pobreza extrema han venido disminuyendo progresivamente,pero a un ritmo lento.
25 FGT 2 (severidad) mide la desigualdad en los gastos de los pobres.26 Ver cuadro A.4. del anexo 2 para encontrar algunos indicadores económicos de los países estudiados.27
Excepto en Paraguay, donde el valor del FGT 1 es de 15%.
Cuadro 10. Porcentaje de población en situación de pobreza e indigencia en los once países estudiados (comparación temporal)
NacionalPaís Pobreza extremaAño
Nacional Rural
Bolivia
Brasil
19992005
RepúblicaDominicana
El Salvador
Guatemala
Honduras
México
Nicaragua
Colombia
60.662.7
80.775.8
36.424.9
64.759.0
Fuente: CEPAL (2008a). Reportes de país.Elaboración: propia.
La crisis y lo rural en América Latina
años24 (ver cuadro 10). Las zonas rurales ade-más presentan niveles altos de desigualdad: entodos los casos, los índices de Gini del ingresoo del consumo se encuentran por encima del40%. Los niveles de severidad de la pobreza (FGT2)25 son de más del 10%.26. Incluso la distanciadel gasto de los pobres a la línea de pobreza (labrecha - FGT 1) es de más del 20%, es decir, elgasto promedio (o ingreso, dependiendo de ladefinición de pobreza de los países) de los po-bres fue al menos 20% menor que el valor de lalínea de pobreza.27
Perú
Paraguay
19962007199420061995200719982005199420081994200619932005200120071997200720022004
35.834.352.545.054.234.661.151.077.959.245.138.073.659.261.035.647.638.947.144.2
Rural
55.6 50.1 62.4 62.1 64.4 43.8 69.070.5 80.563.1 56.550.2 82.763.1 73.635.0 72.764.355.954.0
13.910.028.512.021.710.831.615.253.936.316.812.048.436.333.219.425.113.620.716.8
30.221.3 42.521.5 29.920.1 41.824.4 59.849.5 27.5 16.1 62.846.1 50.324.4 52.732.728.622.0
Pobreza
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Estas características han hecho que los gobier-nos inviertan en políticas de atención a la po-breza en esta zona. La estrategia predominantese ha basado en acciones de «alivio de la po-breza»28 solo en menor medida a través de in-tervenciones orientadas al desarrollo rural, quepodría haber proporcionado a los pobladoresrurales herramientas para integrarse a los mer-cados de mejor y mayor manera. La actual rela-ción de los pobladores rurales con los merca-dos está plagada de imperfecciones, queincrementan su vulnerabilidad a los shocks dedistintos tipos.
Los resultados de los estudios por país mues-tran que este es un tema central, pues los hoga-res más susceptibles de caer en la pobreza sonaquellos cuyos ingresos dependen en gran me-dida de las actividades agrícolas integradas alos mercados, y los que presentan bajos nive-les educativos entre los miembros del hogar.Además, un resultado que debemos resaltar enla mayoría de los países es que los montos delas transferencias públicas o privadas no mues-tran una asociación estrecha con la reducciónde la pobreza (excepto en el caso de Brasil yParaguay).29
Un tema importante, pero al que no se le hadado la debida atención en los análisis por país,es la relación entre la pobreza rural y la condi-ción indígena. Estudios específicos sobre eltema, como el de Hall y Patrinos (2006), en-cuentran que la población indígena no soloconstituye una proporción importante de la
28 Salvo iniciativas importantes como Procampo en México, o programas focalizados en Perú como Sierra Sur, Proyectode Desarrollo Corredor Puno-Cusco, Incagro, etc. Actualmente existe una tendencia creciente en los países de AméricaLatina hacia el desarrollo de programas de Transferencia Monetaria Condicionada (TMC) con esquemas de movilizacióndel ahorro popular, que buscan la reducción de la pobreza sobre la base de la generación de activos.
29 Ver cuadro A.5 del anexo 2 para encontrar los resultados de las estimaciones de la probabilidad de ser pobre en laszonas rurales, en los países estudiados.
30 En el marco de la formulación del Plan Nacional de Desarrollo, el Ministerio de Planificación del Desarrollo de Boliviaen el año 2006 hizo un experimento de agrupación de municipios en cinco territorios según el comportamiento delíndice de necesidades básicas insatisfechas, umbral de pobreza, pobreza moderada, indigencia y marginalidad,encontrando que en los territorios 1, 2 y 3 la mayor parte de la población se encuentra en indigencia, y espredominantemente indígena (93%, 87% y 80%, respectivamente).
La crisis y lo rural en América Latina
población de América Latina, sino que tiende aser más pobre que cualquier otro grupo demo-gráfico. Además, este grupo específico no se havisto beneficiado por los programas de reduc-ción de la pobreza, o ha sido atendido con pro-gramas que no toman en cuenta (o en el mejorde los casos son neutros respecto de) la condi-ción indígena y que esta suele estar relacionadaa factores de discriminación y desigualdad deoportunidades y en el acceso a educación y sa-lud. En los estudios de caso encontramos queen Brasil, Guatemala y Perú los hogares mássensibles a caer en la pobreza son aquellos conascendencia indígena. Además, en el caso boli-viano, la población indígena está más concen-trada en los territorios más pobres.30
2.3. Los vulnerables de las zonasrurales
Además del grupo de pobres rurales, en los oncepaíses de este estudio encontramos en las zonasrurales un grupo de hogares que se encuentranen una condición de vulnerabilidad, con altaprobabilidad de caer en situación de pobreza.Estos hogares «no pobres» de acuerdo a las me-diciones, son muy similares a los hogares po-bres en el contexto de la actual crisis, por subajo nivel de acceso a los servicios públicos yprivados, los bajos niveles de educación en elhogar y el bajo nivel de tenencia de activos.
En el caso de la educación de los miembros delos hogares vulnerables, encontramos que ape-nas equivale a la primaria o menos, lo que los
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Además, estos hogares vulnerables muestran unmayor consumo en el mercado de bienes. Porejemplo, en El Salvador se encontró que el cos-to de los servicios de agua, electricidad y otroscombustibles representa el 15.9% del gasto deestos hogares, mientras que el gasto en transpor-te representa el 10.4%. En Perú y México, seencontró que el 59% y el 68% del consumo (res-pectivamente) es efectuado en el mercado debienes, y un 67% de sus gastos agrícolas pasapor el mercado de insumos, haciéndolos vulne-rables ante procesos inflacionarios producto delincremento del petróleo y sus derivados.
Los reportes de país muestran que los ingresospor remesas son importantes en este grupo de
31 Consideramos un trabajo formal a aquél que viene de un empleo dependiente y que le proporciona a la persona algúntipo de seguro.
32 La crisis internacional ha significado una reducción de los ingresos petroleros (por la caída del precio internacional delpetróleo) en países como Ecuador y Venezuela (que no son parte de este estudio), lo que ya ha tenido efectos en ladisminución del presupuesto del sector público. En el caso ecuatoriano, por ejemplo, los ingresos petroleros representanel 38% de los ingresos del presupuesto, generando que el Estado disminuya el gasto público a través de reducciones enlos salarios públicos, incluyendo las fuerzas armadas.
La crisis y lo rural en América Latina
hogares vulnerables en zonas rurales, pero no loson tanto como en el grueso de hogares rurales(aunque son igual de importantes que en loshogares pobres, quintiles 1 y 2), ya que en lospaíses de Centroamérica representan menos del10% de los ingresos del hogar (como sucede enEl Salvador, Honduras y Nicaragua). En paísesde Sudamérica como Perú, los ingresos proce-dentes de remesas representan menos del 3%de los ingresos del hogar.
2.4. Efectos de la crisis en las zonasrurales
Como mencionamos, los principales efectos dela crisis en los países estudiados están relacio-nados con la contracción de la demanda exter-na, lo que afectará a los países de acuerdo alnivel de apertura comercial que tengan y a laescasez de liquidez internacional, que elevaríalas tasas de interés internas y generaría un me-nor flujo de remesas. Ambas situaciones afecta-rán a los países de América Latina contrayendola demanda interna, elevando el desempleo ygenerando un impacto negativo en los ingresosfiscales (debido a la menor demanda interna yexterna), lo que traerá como consecuencia re-ducciones en el gasto social e inversión de losgobiernos.32
El cuadro 11 resume los principales efectos ne-gativos de la crisis identificados en los oncepaíses estudiados. Encontramos que casi todoslos países muestran una caída en los flujos deremesas, pero esta disminución es más impor-tante en los centroamericanos (El Salvador, Gua-temala, Honduras, México, Nicaragua) y Repú-
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El mayor impacto negativo en las economías delos países analizados es, definitivamente, la dis-minución de la demanda externa por productosagropecuarios, mineros y del sector industrial(textiles/maquilas principalmente). Son claroslos efectos que se reportan en cada uno de lospaíses sobre el empleo urbano (en el caso delsector industrial y parte del minero) y el em-pleo rural (en el caso del sector agroexportadory minero), lo que traería consigo cambios en ladistribución del ingreso rural y en los nivelesde desigualdad de los hogares tanto en el ámbi-to nacional como en el rural. La evidencia mues-tra que en países como México, El Salvador y
33 Incluso en el caso de Brasil y Perú el efecto es nulo.34
En el caso de México, por ejemplo, se estima que la tasa de desempleo llegue a 5.1%, y el subempleo a 7.8%.35
Que en el caso peruano corresponde al quintil 4 y al quintil 2 en el caso boliviano.36 Según el reporte de país de República Dominicana.
La crisis y lo rural en América Latina
Honduras, la disminución de la demanda en elsector textil (maquilas) afectarán el empleo ur-bano y rural.34 En el caso de países productoresmineros como Bolivia y Perú, la disminuciónde las actividades mineras provocará una reduc-ción en el empleo urbano y rural, afectando losingresos de los hogares que combinan ingresosagrícolas con empleo dependiente.35 En Bolivia,por ejemplo, se prevé el retorno de los ex traba-jadores mineros hacia la actividad agropecuariade autoconsumo.
En total, diez de los once países consideradosen este estudio no han modificado sus políticassociales ni sus niveles de inversión gubernamentalpara el 2009, excepto República Dominicana,donde los programas de transferencias del go-bierno tienen un carácter procíclico y el gastosocial se redujo de un 39% del presupuesto enel 2007 a un 37.7% en el 2008, y para el 2009se estima en 37.3% del presupuesto.36
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3. América Latina y la crisis internacional. Los planesanticrisis y las respuestas de los gobiernos
37 Aunque probablemente el caso de los mayores recursos asignados en esta reunión para el FMI tenga más repercusionesen las economías desarrolladas que en América Latina.
omo consecuencia de la crisis financiera y los cada vez más negativos pronósticos de
crecimiento de la economía mundial, los paísesde América Latina reaccionaron anunciando eimplementando medidas de diversa índole. Adiferencia de otras crisis, en esta los fundamen-tos macroeconómicos de la mayor parte de lospaíses son bastante más sólidos. La región reco-noce que no es inmune, ni mucho menos, alimpacto de la crisis, y que es necesario realizaresfuerzos de políticas públicas contracíclicas afin de minimizar, en la medida de lo posible,los efectos de la proyectada disminución delcrecimiento global y regional.
En el mismo sentido, en la reunión de Londresdel G-20, se decidió aumentar la provisión derecursos para solventar la crisis.37 Para el casode las economías latinoamericanas, el anunciode incremento en el capital del BID refleja lamisma tendencia. Esta oferta de recursos puedeser una oportunidad aprovechable en programassociales y proyectos productivos que busquenmejorar las condiciones de generación de ingre-sos en los sectores más pobres, que generenempleo y una base de desarrollo para el futuro.Pero estos mayores recursos externos constitu-yen un reto para los Estados, en tanto que van arequerir también de un aparato público más di-námico, proactivo, sofisticado y eficiente, quepermita absorber eficiente y eficazmente la ofertade financiamiento. Esto es relevante en particu-lar en el caso de los recursos que se destinan almedio rural, cuya institucionalidad por lo gene-ral es más precaria.
Las medidas que vienen adoptando los paísesde la región difieren no solamente en sus carac-
terísticas, dado que responden a las peculiari-dades de cada caso, sino también en las capaci-dades que ponen en juego, determinadas por ladisponibilidad de recursos (espacio fiscal, re-servas internacionales, líneas de crédito del ex-terior, capacidad institucional al interior delsector público) y la sofisticación institucionalpara implementarlas.
En general, las políticas monetarias adoptadaspor los países responden al intento de aumentarla liquidez para mantener el flujo necesario decrédito al sector privado. Sin embargo, la ma-yor liquidez no garantiza un mayor crédito, niel mayor crédito garantiza una mayor demandade bienes locales. Por eso, los mayores esfuer-zos se concentran en políticas fiscales expansivascontracíclicas.
En el caso de las políticas fiscales, las opcionesvarían entre la reducción de impuestos y el au-mento del gasto. La reducción de impuestos nonecesariamente garantiza una mayor demandade bienes, ya que el aumento del ingreso dispo-nible puede ser utilizado para el ahorro, sobretodo en un contexto de incertidumbre como elactual.
Por su parte, el aumento del gasto tiene dosaristas de distinto alcance: las transferenciasdirectas, que para ser más eficientes deben te-ner un buen sistema de focalización; y la inver-sión en infraestructura, que dependiendo del tipode inversión tendrá impactos diferenciados tan-to en el empleo como en la demanda de bieneslocales, y que sin embargo, depende de la exis-tencia de una cartera de proyectos bien y opor-tunamente evaluados y aprobados (recordemos
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Nos concentraremos en el análisis de la políti-ca fiscal, dada su importancia relativa para elmedio rural. El cuadro 12 nos muestra que:
• La mayoría de los países analizados eneste documento optó por aumentar elgasto o la inversión pública, en lugar dereducir los impuestos o aumentar los sub-
Cuadro 12. Medidas adoptadas por los once países estudiados*
País Política Acciones
Bolivia Aumentar la inversión pública en un 20.6% másque en el 2008 (US$ 1,871 millones):-US$ 690 millones para la construcción de cami-nos- US$ 200 millones en proyectos de urba-nismo y vivienda
Brasil
Mantener el gasto social Por razones políticas (elecciones en el 2010), elgobierno federal y los Estados no reducirán losgastos
Se mantiene por intermedio del Programa deAceleración del Crecimiento – PAC
Colombia Mantener o elevar la inversiónen infraestructura
El gobierno anunció la ejecución del Plan deChoque por un valor cercano a los US$ 25 milmillones. Al momento, no hay nuevos anuncios,precisiones o desarrollos del mismo
El Salvador Aumentar el gasto social Se espera fortalecer la Red Solidaria, aumen-tando la transferencia directa a los hogares
Guatemala
Mantener o elevar el gastosocial
Se priorizará el financiamiento de infraestructuraen educación y salud, así como el programa detransferencias condicionadas en efectivo
Mantener o elevar la inversiónen infraestructura
Inversión pública en caminos y carreteras (Fran-ja Transversal del Norte)
Honduras Mantener o elevar el gastosocial
Ampliación de transferencias del Estado de 150mil a 220 mil familias de los municipios más po-bres de Honduras (programa de compensación)US$ 20 millones para transferencia condiciona-das de efectivo a familias en condición de extre-ma pobreza
Aumentar la inversiónpública
Mantener la inversión eninfraestructura
sidios directos, excepto en el caso de Re-pública Dominicana.
• La mayoría de los países ha tomado acciónprincipalmente en el sector infraestructura(viviendas y obras públicas, especialmenteviales), por el impulso que da la construc-ción a la economía y a la generación deempleo.
• La mayoría de los países ha preferido optarpor los programas sociales, excepto Méxicoque ha desarrollado programas específicosde empleo.
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Aumentar el gasto social 1. Aumentos presupuestarios al Sistema Na-cional de Empleo y Capacitación y al Programade Empleo Temporal2. Creación del Programa de Preservación delEmpleo3. Fortalecimiento del Servicio Nacional deEmpleo4. Extensión de cobertura de atención médi-ca y de maternidad para trabajadoresdesempleados y sus familias
Aumentar la inversión en in-fraestructura
1. Gasto adicional en infraestructura2. Reforma del esquema de inversión de PEMEXpara acelerar el gasto en infraestructura3. Construcción de una refinería de petróleo4. Aumento de los recursos destinados a la in-versión pública en infraestructura5. BANOBRAS y el Fondo Nacional de Infraes-tructura otorgarán créditos para garantizar la eje-cución de los principales proyectos de participa-ción privada de este año
México
Paraguay
Mantener o elevar el gastosocial
Transferencias para beneficiar a 120 mil fami-lias en situación de extrema pobreza: US$ 50millones
Inversión en infraestructura social vial y viviendassociales por un monto de US$ 223,4 millones
Mantener o elevar la inversiónen infraestructura.Inversión en infraestructurasocial vial y viviendas socia-les por un monto de US$223,4 millones
Perú
Mantener o elevar el gasto so-cial
1. El gobierno está asignando US$ 190 millo-nes adicionales, para programas sociales yapoyo a trabajadores2. Se está gestionando una línea de US$ 2,010millones como contingente en el Banco Mundial3. Se están reestructurando programas sociales
Mantener o elevar la inversiónen infraestructura
1. Acelerar el gasto en inversión de proyectosque el gobierno ya tenía en cartera, por un montode US$ 1,725 millones2. Mantener la actividad constructora medianteel financiamiento de créditos hipotecarios y pro-yectos de agua y desagüe, hasta por un montode US$ 1,076 millones
1. El gobierno está asignando 192 millones deUS$ para un fondo concursable (FONIPREL)para los gobiernos regionales2. Se están destinando US$ 134 millones parala rehabilitación de postas médicas y canalesde regadío a cargo de los gobiernos locales3. Aprox. US$ 186 millones se constituirán enfideicomisos regionales para mantener las trans-ferencias durante el 2009 y 2010
América Latina y la crisis internacional.Los planes anticrisis y las respuestas de los gobiernos
Mantener niveles de gastoe inversión en los gobier-nos locales
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RepúblicaDominicana
Mantener o elevar el gastosocial
1. El gobierno ha gestionado US$ 380 millonescon el Banco Mundial y US$ 350 millones con elBID para un apoyo presupuestario2. El gobierno ha otorgado subsidio al consumode alimentos básicos a 462 mil hogares a razónde RD$ 700 mensual/hogar3. El gobierno ha prometido aumentar el presu-puesto para educación en RD$ 4,500 millones,sujeto a la obtención de préstamo externo
Mantener o elevar la inversiónen infraestructura
*Aunque el estudio se llevó a cabo en 11 países, no fue posile obtener datos sobre medidas adoptadas enNicaragua.Fuente: reportes de país.Elaboración: propia.
Programa de construcción de carreteras(VIADOM 2007) que abarcaría 990 kilómetros yconllevaría una inversión de US$ 700 millones
Es importante resaltar que la gran mayoría delos países ha decidido ampliar sus programasde transferencias condicionadas para minimi-zar los efectos de la crisis en las zonas más po-bres. Progresa/Oportunidades en México, BolsaFamilia en Brasil, Juntos en Perú, Familias enAcción en Colombia, Red Solidaria en El Salva-dor, Red de Protección Social en Nicaragua,PRAF en Honduras y Solidaridad en RepúblicaDominicana, han ampliado o al menos mantie-nen sus niveles de atención en los grupos depobres extremos. Es probable que el grueso deesta ampliación se concentre en zonas urbanas.En cualquier caso, en la ejecución de estos pro-gramas es importante que la ampliación de lacobertura contemple estrategias de salida, so-bre todo en el actual contexto donde aparece-rán pobladores pobres «temporales». La estrate-gia de salida evitará que el aumento en el gastofiscal sea permanente, sobre todo a la luz de laincertidumbre sobre la duración de la crisis.
Muchas de las iniciativas anticrisis, aunqueinvolucran a los sectores productivos, provie-nen principalmente de los ministerios de eco-
nomía o ministerios sociales. Ello genera pre-siones sobre la sostenibilidad de estas iniciati-vas, si tomamos en consideración que son lossectores productivos los que deben liderar el cre-cimiento de los países en el largo plazo. Inclusoen países donde se han desarrollado políticasanticrisis específicas en el sector agricultura,como en el caso peruano o el nicaragüense, es-tas políticas solo generan empleo temporal oayudan a cubrir los costos de producción(insumos) de los productores agropecuarios, enlugar de contemplar estímulos que permitan alos pobladores rurales desarrollar otras alternati-vas de generación de ingresos.
En el caso de Brasil y Paraguay, el apoyo directoa la agricultura se observa a través del sectorfinanciero. En ambos países los gobiernos hanvenido asegurando la provisión de crédito parael sector. Aun así, en ambos el apoyo sectoriales menor en comparación con el conjunto deesfuerzos de los gobiernos, en los que primanmedidas de política social (al igual que en elcaso de México y Perú).
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4. Áreas donde trabajar para evitar empeorar lasituación de los pobladores rurales y/o para aprovecharla coyuntura de crisis a favor del desarrollo de lo rural
unque el mayor desafío en las zonas rura-les es determinar los mecanismos de trans-
misión de la crisis en cada país, e identificar laspolíticas para contrarrestarlos, podemos concluirque en todos los contextos es necesario inducirun apoyo a las políticas agrarias, en particularlas dirigidas a la pequeña agricultura y agricul-tura familiar. El objetivo de estas políticas sobrela población rural es claro: evitar que la crisiscause allí estragos mayores, y en específico so-bre los grupos rurales pobres, a la vez que per-mitan a la población que transitoriamente caeráen pobreza refugiarse en actividades producti-vas independientes (agropecuarias).
Pero al mismo tiempo las políticas que se desa-rrollen se presentan como una oportunidad parapromover y renovar el medio rural, a través de lamejora de los mecanismos de protección que yatienen los hogares rurales y el fomento de nue-vas oportunidades para ampliar sus estrategiasde diversificación de ingresos a futuro, mejo-rando a su vez los niveles de seguridad alimen-taria. Si bien estas acciones son de mediano pla-zo, son el complemento que las iniciativas decorto plazo exigen.
Como vemos en el cuadro 13, a partir de losestudios por país proponemos como temas cla-ve de intervención, en el corto plazo, tres medi-
das de mitigación de los efectos de la crisis queen mayor o menor forma coinciden con las ac-ciones que los gobiernos de los países analiza-dos vienen implementando: políticas de com-pensación ante las reducciones de los flujos deremesas; esquemas de empleo temporal (a tra-vés de estímulos a la inversión pública, sobretodo en infraestructura); y políticas sociales (so-bre todo los tan difundidos programas de trans-ferencias condicionadas). Estas medidas requie-ren ser de rápida implementación para enfren-tar las consecuencias de la crisis y evitar incre-mentos en la pobreza (y reducciones en la dota-ción de activos de los hogares para impedir queestos caigan en trampas de pobreza).
Sin embargo, nuestro mensaje principal es queno se debe perder la oportunidad de comple-mentar estas medidas de mitigación, de cortoplazo, con acciones de mediano plazo que ten-gan el objetivo de revitalizar el medio rural, através de iniciativas orientadas al desarrollo denuevas opciones de generación de ingreso,agropecuario y no agropecuario. El rol de la pe-queña agricultura comercial y de la agriculturafamiliar resulta clave en este contexto como unrefugio para los que se ven afectados directa-mente por la crisis (por ejemplo, por la pérdidade un empleo) y también como una oportuni-dad de desarrollo futuro.
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Cuadro 13. Acciones recomendadas para enfrentar la crisis
En el corto plazo (de mitigacióndel shock sobre los pobres)
Acción Objetivo Acción ObjetivoReducir los costos deenvíos de remesas afin de que el hogar dis-ponga de un montomayor de ingresos
Programas para mejorar laagricultura familiar (asisten-cia técnica, seguros agra-rios, etc.)
Dar seguridad ali-mentaria, reducir lavulnerabilidad antefuturos shocks nega-tivos y proporcionarrefugio ante caídasen el empleo noagropecuario
Inversión públicay programas deempleo
Generar empleo tem-poral y disminuir losefectos del desempleoen algunos sectores
Ampliación de co-bertura de progra-mas de transfe-rencias condicio-nadas
Atender a la poblaciónque está cayendo ensituación de pobreza ypobreza extrema
Programas de promociónde negocios rurales noagropecuarios
Diversificar los in-gresos de los hoga-res rurales, mejorarlas oportunidadespara acceder a ser-vicios financieros yaumentar /mejorarlos mercados labo-rales rurales
Pensiones nocontributivas
Como alternativa a losprogramas de transfe-rencias condiciona-das, dado que los ho-gares rurales son re-lativamente «viejos»
Elaboración: propia.
Además, estas políticas no deben dejar de ladola articulación entre distintos programas (porejemplo, desarrollar programas de empleo quecontemplen una capacitación productiva quepromocione la formación de negocios rurales),enfocándose en los territorios pobres y vulnera-bles que, como hemos visto en los reportes depaís, son fácilmente identificables.
4.1. Cuatro temas clave sobre losque trabajar
Las políticas que hay que desarrollar deben orien-tarse a disminuir los efectos de la reducción delas remesas, crear empleo temporal y otras es-trategias que permitan a los hogares generarseingresos a futuro, y fomentar la agricultura fa-miliar, incluida la de subsistencia, sin dejar delado las políticas sociales. Como se puede ob-servar en el cuadro 13, en el corto plazo pode-mos identificar tres temas sobre los que traba-
En el mediano/largo plazo (de revitalización del medio rural)
Programas derecepción deremesas
jar de manera rápida y creativa —los programasde recepción de remesas, el empleo temporal ylas políticas sociales—, mientras que en el me-diano plazo debemos trabajar en políticas sec-toriales de promoción de negocios agropecuariosy desarrollo de la agricultura de subsistencia yde negocios no agropecuarios, que favorecen nue-vas fuentes de ingresos para los hogares rurales.
Remesas
Como está ampliamente documentado, lasremesas de los migrantes en el extranjero repre-sentan un flujo importante de recursos en mu-chos países de la región, especialmente los cen-troamericanos, tanto de manera agregada (comoentrada de capitales) como de manera privada(como ingreso adicional para las familias de losmigrantes en el ámbito de los hogares). Un efec-to de la crisis es que la cantidad y frecuencia delas remesas disminuirá, afectando no solo las
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cuentas externas de varios países sino tambiénlos ingresos de los hogares, con efectos signifi-
Cuadro 14. Impacto de la reducción de remesas en nueve de los once países analizados*
Cuentas externas Familias rurales Medidas adoptadas
Bolivia Efecto moderado: las remesasrepresentan aproximadamenteel 10% de los ingresos totales
Colombia n.d.
El Salvador Gobierno actual:ninguna Gobiernoelecto: transferen-cias a receptores deremesas
Ninguna
Guatemala Reducción del 11.9% delas remesas en enerodel 2009
Efecto severo: sobre los hoga-res de bajos ingresos (quintiles1 a 3)
Financiamiento ex-terno para asegurarrecursos para re-des de protecciónsocial, y la oferta deservicios públicos(educación y salud)para complementarel programa detransferencias con-dicionadas en efec-tivo
Honduras Reducción del 11% en elflujo de remesas desde fi-nales del 2008
Efecto severo: las remesas re-presentan el 12.5% de los ingre-sos de los hogares rurales, enel 13% de los hogares ruralesque las reciben
Ninguna
México Solo en enero del 2009 losflujos de remesas caye-ron 11.9% con respecto aenero del 2008
Efecto severo: las remesas re-presentan aproximadamenteel 21% de los ingresos de loshogares rurales
Ninguna
Ninguna
Efecto moderado: las remesasrepresentan menos del 5% delos ingresos de estos hogares
Las remesas represen-tan casi el 20% del PIBnacional, y se han redu-cido en casi el 15% has-ta enero del 2009
Efecto severo: las remesas re-presentan el 12.5% de los in-gresos de los hogares rurales,donde el 21.6% de estos hoga-res recibe remesas (casi lacuarta parte de esta población)
Disminución de un 30%respecto del 2008
cativos en la pobreza rural. En el cuadro 14 sedetalla este impacto.
Nicaragua En el último trimestre del2008, las remesas solocrecieron 0.14% conrespecto al mismo tri-mestre del año anterior
Efecto severo: sobre el 20% dela población rural que reciberemesas del exterior
El gobierno buscafacilitar acuerdoscon Costa Rica parafacilitar la migracióntemporal de mane-ra legal, y de esamanera los trabaja-dores obtengan sa-larios en Costa Rica
Paraguay Reducción entre el 10%y el 15% de las remesas
Efecto moderado: sobre la po-blación receptora de remesas
Ninguna
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Repúbl icaDominicana
Efecto severo: sobre el 25% delos hogares en el ámbito nacio-nal que recibe remesas, lasque representan el 26% de losingresos del hogar
Ninguna
*Aunque el estudio se llevó a cabo en 11 países, no fue posible obtener datos sobre el impacto de la reducciónde remeses en Brasil y Perú.n.d. No disponible.Fuente: reportes de país.Elaboración: propia.
Como se ve en el cuadro 14, en nueve de losonce países analizados la reducción de remesasafectará de manera significativa la incidenciade la pobreza (excepto en Perú y Brasil dondeel efecto es nulo). Por ello, en esos países sedeberán tomar medidas que permitan a los ho-gares receptores de remesas compensar esta caí-da. La prioridad son los países centroamerica-nos, donde las remesas constituyen en prome-dio el 12% de los ingresos de los hogares rura-les. Lo central es generar mecanismos simples ytemporales (es decir, con gatillos automáticosque cierren los programas una vez pasada la cri-sis), e idealmente, que generen incentivos ade-cuados para el desarrollo de otras actividadesgeneradoras de ingresos o al menos un conjun-to de externalidades positivas. Por ejemplo, sepuede aprovechar un programa de transferen-cias a los que reciben remesas actualmente, queademás podría incentivar que la recepción deremesas se hiciera a través del sistema financie-ro y con ello articular políticas de inclusión,acceso y uso del sistema en mención.
Empleo temporal rural y nuevasoportunidades de generación deingresos
Si bien uno de los efectos más importantes serála reducción en las oportunidades de empleoque enfrentarán los pobladores rurales, este efec-to se sentirá con mayor intensidad en los hoga-res que hemos llamado vulnerables, que sonaquellos que más dependen de sus ingresos la-
Reducción del 10% delflujo de remesas en el2009
borales y de sus relaciones con los mercadosurbanos (y externos).
Como vimos, el grupo de los vulnerables obtie-ne entre 10% y 40% de sus ingresos a través delempleo dependiente en actividades laborales agrí-colas y no agrícolas. La caída en ambos sectores(sobre todo los relacionados a manufacturas yagroexportaciones) no solo reducirá sus ingre-sos, sino además les permitirá contar con mayordisponibilidad de mano de obra en el hogar. Sibien es altamente probable que esta mano deobra excedente se ocupe en actividadesagropecuarias en la finca del hogar (como es claroen el caso de Bolivia con el traslado de trabaja-dores mineros a la agricultura de autoconsumo),esta es también una oportunidad para que esoshogares inicien o potencien actividades ruralesno agrícolas generadoras de ingresos, y con ellologren diversificar sus fuentes de ingreso y recu-perar en parte sus niveles de consumo, ademásde reducir sus niveles de vulnerabilidad frente afuturos shocks.
Las opciones de diversificación de fuentes deingreso son claves en las estrategias de manejode vulnerabilidad de los hogares rurales, en par-ticular en momentos de crisis como el actual.Recordemos que los hogares rurales en todos lospaíses complementan sus actividadesagropecuarias con otras iniciativas económicas,como negocios (sobre todo en países como Re-pública Dominicana, donde aproximadamenteel 26% de los hogares rurales cuenta con microo pequeñas empresas).
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Si bien es deseable que los propios hogares en-sayen nuevas formas de generación de ingreso,es relevante mitigar el impacto de los cambiosen el mercado laboral. Por ello, como vienenpromoviendo varios de los países de la región,hay un espacio importante para la generaciónde opciones de empleo temporal en zonas rura-les. El empleo temporal, asociado generalmen-te al mantenimiento de obras de infraestruc-tura o a la construcción de nueva infraestruc-tura, permite suavizar la caída en ingresos. Sinembargo, su carácter temporal hace que su efec-to, a diferencia de otras iniciativas orientadas aldesarrollo de nuevas fuentes de ingreso, sea pocosostenible.
Complementariamente, hay que implementaresquemas de transferencias de activos a estoshogares, pues como ha sido ampliamente docu-mentado en la literatura, los hogares que caenen situación de pobreza pueden estar cayendotambién en trampas de pocos activos que lesimpidan, incluso en una situación favorable,recuperar su condición de no pobres.38 Es decir,hay que evitar que los hogares que se empobre-cen como resultado de la crisis se conviertan enpobres permanentes.
Un tema adicional a favor de políticas de diver-sificación de fuentes de ingreso o de incremen-to de ingresos en actividades tradicionales delos hogares (agropecuarios sobre todo), es elimpacto que estas actividades tienen en el con-junto del territorio en el que estos hogares seubican. Muchos de ellos son consumidores deproductos locales y su crisis es la crisis tambiénde sus proveedores urbanos y rurales, y su éxitoen el desarrollo de actividades económicas estambién el de sus mercados, locales en su ma-
38 Ver los trabajos de Carter y Barrett (2006); Adato, Carter y May (2006); y Barrett, Carter y Little (2006) sobre el tema.39 Probablemente con la excepción de Brasil entre los 11 países estudiados, donde sí hay programas sectoriales, sobre
todo aquellos ligados con el desarrollo de la agricultura familiar, orientados a los sectores de bajos ingresos. En el restode los países hay ejemplos puntuales pero no políticas generales en este sentido.
40 Las transferencias monetarias pueden estar duplicando la liquidez en los hogares más pobres.41
Aunque es muy probable que se amplíen a zonas urbanas en el marco de la actual crisis.
yoría. Por ello, es relevante analizar el impactolocal y regional de las políticas que seimplementen. Los estímulos a mercados deter-minados pueden generar significativos impac-tos en territorios más amplios.
Es relevante enfatizar entonces la necesidad decomplementar medidas para enfrentar la crisisde manera efectiva con estrategias de desarrollorural con un enfoque amplio, territorial, que per-mita la generación de oportunidades sosteniblespara los hogares rurales en mejores condicionespara implementar estrategias de desarrollo pri-vadas de los propios hogares rurales.
La oportunidad de mejorar laspolíticas sociales
Como bien sabemos, en casi todos los paísesde la región el problema de la pobreza rural escentralmente atendido con políticas sociales39.Aunque los programas sociales en general, y losde transferencias monetarias condicionadas enparticular, no logran sacar a los pobres de sucondición, sino solo aliviar la situación de lospobres permanentes (crónicos), son relevantespara ese segmento40. En países como Perú yGuatemala, por ejemplo, los programas de trans-ferencias monetarias condicionadas son exclu-sivamente rurales41.
En la mayor parte de los países, las políticassociales se concentran en los dos quintiles infe-riores de la distribución de ingresos (o gastos),es decir, en los pobres extremos. Sin embargo,salvo honrosas excepciones, estos mismos gru-pos no acceden a programas de generación deingresos o de desarrollo de su actividadagropecuaria. Del mismo modo, los agriculto-
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res familiares suelen no contar con el soportede las políticas sociales.
Es posible, además, que en la coyuntura de lacrisis los programas de transferencias moneta-rias condicionadas se amplíen. Son programasde bajo costo de implementación, de rápidoefecto y que generan relativamente pocos efec-tos negativos colaterales. Es posible que estosincorporen a «nuevos» segmentos de pobres. Elmayor desafío en estas ampliaciones es asegu-rar su carácter temporal y desde el inicio incluiresquemas que permitan cerrar dichos programaso mecanismos de salida o graduación de losbeneficiarios, una vez superada su condicióncrítica. Este es el punto débil de los programasde transferencias condicionadas en marcha enla región; por ende, un riesgo importante en suexpansión es el poco margen para cerrar estosprogramas en el futuro.
Adicionalmente, dadas las características demo-gráficas de los hogares rurales en la región, estaes una buena oportunidad para poner en discu-sión el tema de las pensiones no contributivascomo parte de los paquetes de protección so-cial para el medio rural: esquemas de pensio-nes, como en el caso de Brasil, que pueden sersustitutos de los programas de transferenciascondicionadas, o programas de pensiones quepodrían incluir condicionalidades (transferir latierra a los miembros más jóvenes y con máseducación, por ejemplo).
Políticas sectoriales de promociónde la agricultura de subsistencia y lapequeña agricultura comercial
Es evidente que, complementariamente a losprogramas sociales, los hogares rurales pobres(extremos y no extremos) realizan actividadesagropecuarias de subsistencia y en buena partede los casos también con alguna orientación almercado (sobre todo local o regional). Estas ac-
tividades agropecuarias son un refugio relevantepara los hogares más pobres, pero también loson para los hogares vulnerables (como sucede-rá en el caso boliviano). Así, los programas tran-sitorios de apoyo a la agricultura de subsisten-cia relacionados con la cobertura de costos deproducción (distribución de insumos agrícolas,subsidios monetarios para la compra de fertili-zantes) son esenciales para fortalecer el papelde protección social o refugio de la actividadagrícola frente a los shocks, como los que estánsiendo desarrollados por el Perú y Nicaragua.Sin embargo, este tipo de políticas no ayuda ne-cesariamente a reducir la pobreza de los hogaresrurales.
En los once estudios de caso se destaca la im-portancia de la agricultura de subsistencia en elmarco de las estrategias de manejo de riesgos delos hogares y como un refugio en momentos decrisis. Por el contrario, el aporte de esta activi-dad a la generación de ingresos del hogar es bas-tante heterogéneo en la región.
Desgraciadamente, aún no se ha logrado una ar-ticulación entre los programas transitorios de apo-yo a la agricultura y los programas de promo-ción de la agricultura familiar (cuando estos exis-ten). Estos últimos buscan mejorar la pequeñaagricultura, lo que se traduce en mejores opcio-nes de alimentación, en más ingresos debido ala venta de productos y en una menor depen-dencia de las políticas sociales, todo lo cual selogra con programas de capacitación, asistenciatécnica y asesoría comercial, que implican es-quemas de implementación complejos de ins-talar y poner en práctica y que además requierende plazos de ejecución relativamente largos. Sinembargo, son este tipo de programas de media-no o largo plazo, orientados a incrementar lasoportunidades de generación de ingresos de es-tos hogares, los que pueden ayudar a esos hoga-res rurales a salir de su condición de pobreza.
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5. Antes de cerrar: el reto del sector público en esta coyuntura
esgraciadamente, la precariedad de lainstitucionalidad pública relacionada con
el medio rural y con el sector agropecuario difi-culta que se logre desarrollar políticas comple-jas que combinen estrategias de mitigación decorto plazo con acciones más de mediano pla-zo. Sin embargo, si estas no logran desarrollarseen un contexto en el que los Estados están bus-cando gastar (en el marco de sus políticascontracíclicas), difícilmente lograremos que es-tas acciones, que requieren periodos de madu-ración mayores, se inicien.
El desafío es generar una correlación de fuerzaspara movilizar recursos hacia políticas de pro-moción y apoyo de la pequeña agricultura y agri-cultura familiar, y de desarrollo de nuevos pro-yectos rurales no agrícolas, y no solo hacia polí-ticas de mitigación temporal. Las propuestas delcapítulo final del World Development Report2008 del Banco Mundial, resultan apropiadaspara las actuales circunstancias.
Para enfrentar este desafío se requiere de unacoalición innovadora, que pelee por recursos enlos presupuestos públicos y en los planesanticrisis (en los que las presiones por recursosorientados hacia lo urbano serán muy fuertes),y que lo haga con ideas renovadoras. Para ellose necesita de un claro liderazgo.
En un mundo ideal, el líder natural para ellodeberían ser los ministerios de agricultura y/odesarrollo rural. Sin embargo, en la mayoría delos países analizados estas son instituciones dé-biles, con poca capacidad para cumplir este rol.De ahí que un desafío es también generar lascapacidades en estas instancias para articularcoaliciones y movilizar las ideas y los recursospara una acción más compleja y sostenida a fa-vor de la reducción de la pobreza rural, partien-do de lo rural.
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ternacional: una presentación sintética de lasmedidas de política anunciadas hasta el 20 defebrero de 2009. Santiago de Chile: CEPAL.Disponible en: <http://www.cepal.org/cgi-bin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/35349/P35349.xml&xsl=/tpl/p9f.xsl&base=/tpl/top-bottom.xsl>.
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Anexo 1. Consultores del estudio
Anexos
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Luis BaudoinAntonio Marcio BuainainHenrique NederJuan José PerfettiManuel DelgadoTomás RosadaCarlos ChiapaRaquel IsaulaEduardo BaumeisterJulio RamírezJohanna Yancari
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