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NDICE

I.1. INTRODUCCIN ......................................................................................................2

I.2. LA REGULACIN ECONMICA ...........................................................................4

I.2.1. Concepto.......................................................................................................5

I.2.2. Justificacin de la regulacin .......................................................................9

I.3. EL MONOPOLIO NATURAL Y SU REGULACIN............................................16

I.3.1. La concepcin clsica y moderna del monopolio natural ..........................16

I.3.2. Cuando un monopolio natural debe ser regulado?: Opciones competitivas29

I.3.2.1. Pertinencia de su regulacin ........................................................29

I.3.2.2. Promocin de la competencia y opciones competitivas ..............40

I.4. MODELOS DE RESTRICCIONES REGULATORIAS Y TENDENCIAS

ACTUALES ....................................................................................................................61

I.4.1. Regulacin de la tasa de rendimiento.........................................................62

I.4.2. La regla RPI-X ...........................................................................................70

I.4.3. Perspectivas actuales de los programas regulatorios..................................83

I.5. REFLEXIONES FINALES SOBRE LA REGULACIN .......................................93

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LLAA RREEGGUULLAACCIIOONN EECCOONNOOMMIICCAA:: EELL PPRROOBBLLEEMMAA DDEELL MMOONNOOPPOOLLIIOO NNAATTUURRAALL..

I.1. INTRODUCCIN. Es patente que la ola de privatizaciones detectada en la economa de gran nmero de pases constituye una reaccin al creciente intervencionismo de las autoridades pblicas en el pasado. Ello nos lleva a otros derroteros como el de aceptar la compatibilidad con la esfera privada y fijar una rigurosa limitacin de la esfera econmica controlada por el Estado.

En los temas precedentes hay un hecho destacable en toda la bibliografa consultada >.

Al analizar las consecuencias de la privatizacin de empresas estatales se hace una llamada a la precaucin ante posibles recortes de una poltica social que en determinados casos pueden surgir y que por tanto, su utilizacin no debera ser indiscriminada, al constatarse que los procesos privatizadores no constituyen la panacea que resuelvan los numerosos problemas planteados en la actividad econmica.

La privatizacin se relaciona con el papel que creemos debe tener el gobierno en la sociedad. Pero las medidas concebidas como privatizadoras pueden tener consecuencias voluntarias o no sobre otras dimensiones de la actividad interventora del Estado como es la regulacin. Si el sector privado se expande, el espacio ocupado por las polticas regulatorias quedar afectado de alguna manera, extremo que estimamos de gran inters en el sentido de perfilar el lugar ocupado por estas polticas en el contexto que nos movemos de un decidido protagonismo de la iniciativa privada.

Cuando la privatizacin ha tenido lugar, el Estado pasa a ser un Estado regulador en lugar de un Estado productor. Las demandas de intervencin gubernamental no han decrecido con la privatizacin de hecho probablemente se hayan incrementado (Helm, 1994).

La paradoja propiedad privada pero mayor intervencin es ms aparente que real, se reconoce que propiedad y control no son sinnimos por lo que el impacto de las diferentes formas de propiedad sobre los mecanismos de control llega ser el problema relevante. Es ms fcil controlar las empresas que no son propiedad del Estado que las empresas propiamente pblicas, ya que sus consecuencias no recaen sobre el gobierno y los gastos pblicos.

Los procesos reguladores alteran el cumplimiento de la libre competencia como marco ideal de funcionamiento de los mercados aunque tambin somos conscientes que el desarrollo real de los mismos discurre por los condicionamientos de una competencia imperfecta, como es el caso de los llamados monopolios naturales.

Cuando existen fallos de mercado, situaciones monopolsticas u otras externalidades, el problema de la privatizacin de este tipo de empresas conlleva en aras del bienestar que el Estado salvaguarde el inters general mediante la regulacin de sus actividades. Circunstancia que, a la hora de valorar los efectos de una privatizacin requiere ponderar el tipo o forma de las intervenciones regulatorias implantadas.

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Con la regulacin no slo se intenta prevenir los abusos del poder monopolstico sino que tambin se puede fomentar la estabilidad econmica, incentivar el desarrollo de ciertas industrias y asegurar la provisin de determinados bienes y servicios de inters social, as como hacer respetar los problemas medioambientales que tanto preocupan a la sociedad actual.

En un sistema econmico afortunadamente hbrido, ni totalmente capitalista ni absolutamente centralizado, no resulta una paradoja comprender el intervencionismo del Estado aunque se regule - desregule, se nacionalice - privatice, a veces por motivos no siempre muy justificados. El Estado y la economa constituyen un hecho difcilmente separable, sus actuaciones siempre tendrn incidencias recprocas.

En una economa de mercado se acepta, an reconociendo la preponderancia del sistema de precios, la posibilidad o deseabilidad de que la autoridad estatal intervenga en la actividad econmica basndose en una serie de razones:

i) Prestacin de unos servicios o bienes pblicos, se trata de atender necesidades comunes de la sociedad que suelen ser indivisibles de ah su carcter pblico (defensa nacional, comunicaciones, justicia, seguridad, etc.).

Al no poder fijarse una demanda individualizada necesaria para la fijacin de precios algunas de estas actividades no son rentables para la iniciativa privada por lo que se suele invocar la participacin estatal en las mismas.

ii) Asegurar la prestacin suficiente de ciertos bienes y servicios, la necesaria provisin universal de ciertos bienes y servicios esenciales para el bienestar no pueden dejarse a merced exclusiva de las reglas egostas del mercado ya sea en su oferta como en el precio (educacin, sanidad, etc.).

iii) Defensa del mercado de libre competencia. La competencia es el mecanismo ms importante para la maximizacin de los beneficios de los consumidores y la limitacin del poder monopolstico.

iv) Procurar una redistribucin equitativa, justa de la renta, se trata de reducir las diferencias sociales que el mercado perpetua y agrava.

v) Evitar el despilfarro de recursos se intenta propiciar una estabilidad econmica que favorezca el desarrollo y elimine la gran lacra de nuestro tiempo, el paro y las tensiones inflacionistas.

Estas razones se podran agrupar segn Musgrave (1992) en tres tipos de funciones o criterios de intervencin del Estado:

.- Funcin asignativa: mercados competitivos, bienes pblicos, externalidades, rendimientos crecientes, neutralidad impositiva, existencia de riesgo e incertidumbre, etc.

.- Funcin distributiva: distribucin de la renta y de la riqueza.

.- Funcin de estabilizacin y desarrollo: fallos en el equilibrio general y crecimiento de la economa.

Por tanto, lejos de posturas radicales e irreversibles de eleccin entre iniciativa privada versus iniciativa pblica abogamos en principio por una actitud conciliadora que reconozca las virtudes de ambas. Es lgico defender la supresin de regulaciones ineficientes o mal gestionadas por el Estado, pero ello no implica el retorno a un utpico mercado libre que resuelva los fallos existentes sean de la ndole que sean, sino ms

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bien fomentar algunos cambios en las polticas regulatorias en el sentido de delegacin de funciones, concesin de subvenciones para servicios pblicos muy puntuales, transferencias de activos al sector privado, etc., todas ellas combinadas con una normativa institucional y un control social.

El Estado debe continuar siendo un agente privilegiado entre todos los participantes en las relaciones econmicas y sociales, para desde esa posicin incrementar y apoyar cualquier mejora en el bienestar de la sociedad.

El objetivo del presente captulo se concreta, sin obviar algunas referencias generalizadoras de carcter obligado, a un tipo de mercado: el monopolio natural. El motivo de esta delimitacin es que se trata de un mercado en el que la competencia es difcil y a veces inadecuada, constituye un ejemplo representativo de la produccin y/ o suministro de bienes y servicios con un marcado carcter pblico generalmente regulados por organismos estatales y locales, y la razn ms importante sus caractersticas coinciden en algunos aspectos con la industria del agua objeto de anlisis en los captulos siguientes.

Se ha estructurado una parte dedicada a la regulacin econmica, su concepto y las razones que la justifican. Seguidamente se incorporan las concepciones clsica y moderna de un mercado de monopolio natural, problemtica de su regulacin y posibles opciones competitivas. Se aborda el tema de las diferentes formas regulatorias, polticas de fijacin de precios y una especial mencin por su destacada incidencia en el tipo de industria seleccionada de las reglas de control de la tasa de rendimiento y de precios mximos (IPC-X).

Finalmente, se contempla las perspectivas actuales de los programas regulatorios nacionales, con una especial mencin de las recomendaciones de la OCDE y su aplicacin al caso de los monopolios naturales.

I.2. LA REGULACIN ECONMICA.

La realidad econmica muestra, como hemos comentado anteriormente, que en algunos casos es sumamente arriesgado dejar a merced de la competencia todas las funciones de produccin, distribucin, y consumo que se generan en un mercado. Razones de muy diversa ndole pueden justificar la imposicin por el Estado de reglas o normas de funcionamiento que de alguna forma regule el ejercicio del poder econmico.

Esta intervencin del Estado en la esfera econmica puede presentarse bsicamente en una doble modalidad: la regulacin por la que el gobierno fija, limita o altera ciertos comportamientos de las empresas privadas recortando su soberana decisoria en beneficio de la colectividad u otros objetivos y, la otra modalidad, la nacionalizacin, por la que el Estado asume las funciones del sector privado cuando las regulaciones no son capaces de ordenar la iniciativa privada o esta es inexistente.

Se podra concebir la regulacin econmica como una forma alternativa a la nacionalizacin de ah su presencia indistinta en pocas privatizadoras o nacionalizadoras.

Efectivamente, an en la poca lgida del libre cambio (segunda mitad del siglo XVIII y primera mitad del XIX) existan empresas pblicas o privadas que estaban sometidas a determinadas reglamentaciones y a la fijacin de unos precios con topes mximos. Este tipo de industrias era por lo general actividades que podan perjudicar seriamente la

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salud, seguridad, y bienestar social, en concreto actividades que podan afectar al inters pblico.

Esta clase de actividades llamadas servicios pblicos o de utilidad pblica (public utilities) frecuentemente identificadas como monopolios naturales siguen estando, gran parte de ellas, sujetas a algn tipo de regulacin estatal o nacionalizadas a finales del presente siglo.

En cualquier periodo de la historia encontramos siempre con mayor o menor profusin medidas intervencionistas sobre: el consumo (fomento del consumo de productos nacionales, escasez - racionamiento,... etc.); la produccin (apoyo a la agricultura, turismo, industrias estratgicas, etc.); imposicin de clusulas contractuales (jornada laboral, trabajo de menores, etc.); reglamentaciones sanitarias; distribucin (fijacin de precios y salarios, alquileres, tipo de inters).

Razones que acreditan como paso previo al tema especfico del monopolio natural la necesidad de delimitar la nocin y los motivos que justifican la regulacin econmica.

I.2.1. Concepto.

La Real Academia Espaola define el trmino regulacin como accin y efecto de medir, ajustar o computar una cosa por comparacin o deduccin. Sus sinnimos ms cercanos son reglamentacin, ordenacin y normalizacin.1

Precisamente en la bibliografa consultada de la OCDE se utiliza el trmino reglamentacin y aunque no existe a nivel internacional una definicin nica, en un sentido amplio la OCDE (1995, 221) incluye en dicho concepto el abanico completo de instrumentos jurdicos por medio de los cuales las instituciones pblicas, a todos los niveles, imponen obligaciones o restricciones al sector privado. Pueden ser considerados como reglamentacin: las constituciones, las leyes parlamentarias, los reglamentos de aplicacin, los decretos, ordenanzas, normas, licencias, planes, cdigos e incluso ciertos tipos de instrucciones administrativas.

La reglamentacin cubre a la vez instrumentos jurdicos formales y otros menos formales (OCDE, 1996) por ejemplo orientaciones que emanan de todos los escalones administrativos, incluso las normas o reglas dictadas por organismos no gubernamentales a los cuales el Estado ha delegado poderes reglamentarios. La reglamentacin engloba no solo al sector privado sino tambin al sector pblico.

No obstante, esta puntualizacin, adoptamos el trmino regulacin en nuestra exposicin por su uso generalizado en economa, entendiendo por regulacin "una forma de gestin pblica dirigida a conseguir los fines del regulador (el Estado) mediante la modificacin del entorno en el que se desenvuelve un agente econmico que posee autonoma de decisin: empresas privadas, organismos pblicos, consumidores, entidades no lucrativas, etc." (Gonzlez Pramo, 1997).

Se percibe en su definicin la presencia de una injerencia o intromisin deliberada en una determinada actividad, con objeto de adecuarla a ciertos patrones de conducta o

1 Es curioso como algunos diccionarios de economa no incluyen el trmino regulacin (Heller, W. (1965) ; Romeuf, J. (1966), Seldon, A. y Pennance, F. G. (1968) ), probablemente porque estas ediciones fueron anteriores a lo que ha llegado a ser llamada teora econmica de la regulacin iniciada con el clsico artculo de Stigler publicado en 1971.

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funcionamiento que se toman como referencia. Destaca el citado profesor que su operatividad se basa en: la fijacin legal de objetivos (estndares o restricciones); que los agentes afectados (ajenos a la jerarqua estatal) satisfagan o respeten dichos objetivos; y el mantenimiento autonmico de las decisiones de estos agentes tanto para cumplir los objetivos regulatorios como respecto a los restantes objetivos de su propia actividad.

En un sentido amplio, el concepto de regulacin se define como la restriccin intencional de la eleccin de la actividad de un sujeto y proviene de una entidad que no es parte directa ni est involucrada en dicha actividad (Mitnick, 1989:40).

El desarrollo de las caractersticas contenidas en dichas definiciones nos permite profundizar en su significado:

.- Se trata de un modelo de interferencia o desviacin de algn tipo en las actividades realizadas que de no existir la regulacin se desarrollara de forma diferente.

Se pueden distinguir tres grandes tipos de intervencin de los poderes pblicos (OCDE, 1997):

Regulacin econmica, en general tienen por objetivo mejorar la eficiencia de los mercados de bienes y servicios. Se trata de restricciones impuestas por el Estado en el poder de decisin de la empresa en materia de precios, cantidades, servicios y entradas-salidas del mercado.

Legislacin social, tiende a proteger el bienestar y los derechos de la sociedad en su conjunto. Comprende la proteccin del medio ambiente, seguridad e higiene en el trabajo, derecho de los trabajadores y derechos de los compradores con relacin a comportamientos fraudulentos.

Regulaciones administrativas, tratan de la gestin en general del funcionamiento del sector pblico y privado. Pueden comprender formalidades administrativas, lo que ha convenido en llamarse molestias administrativas, gracias a las cuales los poderes pblicos obtienen informacin e intervienen en las decisiones econmicas.

Nos referiremos especialmente a actividades de naturaleza econmica aunque no sea condicin exclusiva del concepto, como es el caso de regulaciones de actividades de carcter social, an cuando estas tambin tengan matices econmicos.

Desde una doble perspectiva de lo pblico y lo privado las cuatro posibilidades de regulacin se tipifican en el cuadro 1 expuesto por Mitnick:

En I se registran los controles dirigidos por un regulador pblico sobre el sector privado. Un tipo de regulacin inversa se muestra en II, donde los resultados regulatorios tienden a corresponder con los intereses de la parte regulada (p.ej. la legislacin) y en III y IV se plantean la existencia de agencias pblicas que regulan a otras agencias pblicas y acuerdos privados entre empresas respectivamente.

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Cuadro 1. Posibilidades de Regulacin. Los Regulados

Lo pblico Lo privado

El Regulador

Regulador Pblico

Autorregulacin Pblica

III

Regulacin Tradicional

I

Regulador Privado

Captura

II

Autorregulacin

Privada

IV

Fuente : Mitnick (1989).

Aun cuando hagamos mencin en nuestro trabajo de las otras alternativas tomamos la regulacin econmica tradicional como eje de la exposicin, es decir, con el significado de control de una actividad industrial por el gobierno (Waterson, 1988), a cuya faceta acompaa un amplio abanico de diferentes tipos de intervencin estatal en los mercados. Los ejemplos incluyen polticas medioambientales, supervisin de mercados financieros, legislaciones varias, etc., as como el tipo de regulacin del monopolio (Yarrow, 1994).

.- la regulacin tiene un carcter intencional o deliberado, no se trata de una externalidad creada por el ejercicio de otra actividad ajena a la que ha sido regulada.

En concreto se enfatiza sobre una idea premeditada de alterar o limitar la libertad de accin, eleccin, de los sujetos econmicos mediante la imposicin externa de controles y restricciones y la aplicacin de reglas (Swann, 1988).

.- Existencia de un propsito, meta u objetivo que constituye la fuente de intencin del regulador con respecto a la posible actuacin del sujeto regulado.

La regulacin econmica discurre entre dos grandes visiones alternativas. La primera es que la regulacin se establece fundamentalmente para proteger y beneficiar al pblico en general o un amplio sector del mismo, la segunda visin se centra en el proceso poltico donde coexisten una mezcla constante y cambiante de fuerzas de muy diversa naturaleza, con actitudes de gran virtud moral y otras de las ms vulgar vanalidad (Stigler, 1971).

Generalmente estos objetivos se identifican con el inters pblico, eficiencia, equidad, seguridad, etc., aunque como es sabido las polticas regulatorias tienen efectos multidisciplinares tanto en la conducta econmica de la industria (fijacin de precios, entrada - salida) como en la conducta social (sanidad, seguridad, externalidades) (Clifford, 1996).

.- La regulacin es ejercida por un ente que no es parte directa ni est involucrada en dicha actividad. Se refiere al control directo por el gobierno de la estructura de una industria, conducta y/o rendimiento que usualmente requiere un cuerpo regulatorio independiente que formalmente al menos opere separadamente de los polticos pero

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dentro de una estructura poltica y un sistema regulatorio determinado por el gobierno de la nacin (Bailey, 1995).

Un aspecto interesante que a nuestro entender debemos resaltar es el carcter dinmico que tiene la regulacin como proceso. No es un puro y simple resultado, sino ms bien un proceso por el que se analiza la estructura y la dinmica de la restriccin de elecciones en el tiempo, en las que estn presentes sus propias limitaciones, variantes y el entorno en que se desarrolla.

Este proceso podra enfocarse como una forma de relacin de agencias por el que el principal regula el comportamiento del agente regulado de modo que su conducta sea consistente con las preferencias del principal (Ross, 1973).

El concepto analtico central de la obra de Mitnick (1989) tal vez sea el de agencia. Los organismos regulatorios se consideran como agentes y creadores de agentes. El problema fundamental de estas relaciones es lograr que el agente se comporte como deseara lo hiciese el principal, lo que nos lleva a los modelos de sistemas de incentivos que contemplan las medidas de control en este caso de reguladores y regulados, as como los sistemas de recompensas - sanciones para que las actuaciones respondan a determinados objetivos.

La regulacin por incentivos trata de influir en la conducta de quien desempea una actividad mediante una oferta de recompensas (positivas o negativas) que sirvan para hacer ms o menos atractiva la eleccin escogida y a la vez deseada por el regulador

El otro tipo general de interferencias, alternativo al mecanismo de incentivos es el de la regulacin por directivas que puede entenderse como una variedad de la primera. Se trata de una clase muy amplia de dispositivos por el que se especifica el comportamiento deseado mediante reglas, regulaciones, permisos, prohibiciones, etc.

A la vista del concepto y definicin de la regulacin econmica nos encontramos con una serie de trminos cuya ambigedad y mltiple significacin es causa de numerosos equvocos especialmente cuando se trata de desregulacin, privatizacin y liberalizacin, cuya diferenciacin creemos importante puntualizar.

Privatizar - Desregular, ambos conceptos implican la expansin de la actividad del sector privado y una lgica contraccin complementaria del sector pblico. Pero, mientras que privatizar (concepto de lo privado) significa dejar la provisin o produccin de bienes y servicios en manos privadas, desregular es reducir o eliminar reglas especficas del gobierno y regulaciones que se apliquen a los negocios privados2.

Liberalizar - Desregular. La liberalizacin consiste en una disminucin de barreras burocrticas a la competencia. Se puede usar como sinnimo de introduccin o ampliacin de la competencia porque la mayora de las veces liberar significa dejar en libertad a las empresas para que puedan adaptarse a los deseos de los consumidores. Mientras que la desregulacin es un trmino ms amplio que el trmino competencia, implica la supresin de regulaciones existentes lo que no supone que tengan que desaparecer dichas medidas al introducir la competencia, es ms a veces cuando se liberaliza el mercado no se reduce la regularizacin sino que simplemente se modifica.

La regulacin en s es un fenmeno con muchas facetas, organismos que imponen dicha regulacin (ya sea el gobierno o un ente creado ex profeso), niveles de su autoridad

2 En sentido amplio desregular constituye una eliminacin de las restricciones de eleccin que tiene el sujeto sobre una actividad econmica.

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(nacional, provincial, local, en los estados federales, federal o estatal), como en las categoras en que podran ser divididas (polticas antitrust, regulacin econmica y otras regulaciones como las de carcter social).

A nuestros fines expositivos nos interesa especialmente la faceta de la regulacin econmica con carcter genrico puesto que el aspecto que entra en las caractersticas singulares de cada pas, rgimen poltico, legislacin y organizacin de la sociedad, as como su particular posicionamiento ante una industria en concreto nos proyectara a un anlisis comparado y excesivamente prolijo en detalles.

Desde esta perspectiva genrica la nocin de la regulacin puede decirse que engloba toda la normativa que impone limitaciones al funcionamiento de los mercados, distinta de los ingresos y gastos pblicos. Bsicamente, la regulacin incluye la reserva de actividades productivas, la fijacin de precios administrados, las barreras de entrada o salida de los mercados, las exigencias de calidad de los bienes y servicios comercializados y las restricciones al rgimen de propiedad de las empresas.3

Numerosos ejemplos pueden ilustrar la existencia de industrias reguladas con una variedad tal que abarcan tipos de produccin y/o servicios que en muchos casos tienen poco en comn: transportes, servicios de abastecimiento (agua, gas y electricidad), telecomunicaciones, financieros - bancarios, armamentos, recogidas de basuras, etc. Pluralidad de opciones interventoras del Estado que nos lleva a analizar cuales son las razones fundamentales que las justifican.

La regulacin aqu es tomada como significado de control por el gobierno de una actividad industrial, el monopolio natural, en el sentido de acciones tales como restricciones sobre las empresas entrantes en la industria, limitaciones sobre las empresas existentes o ambas, con una diversidad de aspectos a controlar: calidad, transparencia, competencia, informacin y una especial referencia a los precios.

I.2.2. Justificacin de la Regulacin.

La intervencin estatal en la economa tiene fundamentalmente su origen en dos motivos: la imperfeccin del mercado y la redistribucin del ingreso y la riqueza. El hecho de que el mercado sea incapaz de resolver, en algunas situaciones, problemas como los de: alcanzar una asignacin eficiente de los recursos, producir bienes y servicios pblicos, externalidades, mercados imperfectos, as como razones de inequidad e injusticia en la participacin y distribucin de la riqueza, justifican entre otras razones la injerencia del Estado en la actividad econmica.

Esta actuacin conlleva en su anlisis aspectos normativos y positivos es decir, juzgar si el Estado debe o no intervenir o cual debera ser la forma ms conveniente, o por contra examinar la realidad de una determinada intervencin y sus efectos.

Las teoras econmicas de la conducta del Gobierno se pueden analizar como una teora del inters pblico por la que su intervencin est en funcin de la necesidad de resolver asignaciones ineficientes de los recursos, procediendo como un agente capaz de actuar en beneficio del inters social y como una teora de la eleccin pblica actuando en funcin de las decisiones polticas y de los diferentes grupos de presin

3 La Desregulacin y Privatizacin en las economas modernas. Revista del Instituto de Estudios Econmicos, n 1, 1989, pp. XIV.

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(votantes, burcratas, partidos polticos, etc.) como el resultado del funcionamiento de un mercado poltico con las mutuas interacciones de todos sus componentes.

El punto de vista tradicional de la regulacin es la teora del inters pblico asentado en el supuesto de que el gobierno con su intervencin puede resolver o eliminar a un coste menor que las organizaciones privadas las imperfecciones surgidas en el mercado.

Esta teora, asume el objetivo que tienen los reguladores de fomentar y favorecer el inters pblico, lo que requiere a su vez promover e impulsar la eficiencia econmica. Se podra asociar a un marco ideal con un objetivo maximizador de la utilidad o bienestar social, donde prima el logro de una optimizacin del excedente total (asignacin eficiente de los recursos) aproximndose en lo posible al sistema competitivo del mercado.

En el fondo estas teoras son en gran parte teoras de los fallos del mercado y es en sus aportaciones al anlisis de las consecuencias de dichas imperfecciones, donde estn sus mritos principales (Yarrow, 1994).

Una lnea bsica de acercamiento a las teoras del inters pblico sera descubrir mediante el anlisis del comportamiento de los mercados la existencia de posibles fallos que den lugar a ineficiencias en la asignacin de los recursos para finalmente valorar si pueden o no mejorarse estos resultados con la actuacin regulatoria del gobierno.4

Los argumentos regulatorios basados en los fallos del mercado proporcionan una gua de anlisis bastante fructfera para justificar una posible intervencin estatal en aquellos casos en que el funcionamiento de la economa de mercado no es ptimo en el sentido de Pareto.

Segn criterios de referencia en la definicin de los fallos de mercado hay seis razones o circunstancias por las que el mercado no es eficiente en la acepcin paretiana:

i) Fallos de la competencia originados por la ausencia de competencia (poder de mercado, monopolios, rendimientos crecientes a escala, competencia no deseable o destructiva, etc.).

ii) Bienes Pblicos inexistencia o insuficiencia en la produccin y/o suministro por el mercado de este tipo de bienes.

iii) Externalidades los precios del mercado no reflejan los beneficios y costes totales al no incluir los llamados efectos externos.

iv) Mercados Incompletos oferta insuficiente de algunos bienes (no pblicos) ante una demanda realmente mayor.

v) Informacin Imperfecta inadecuada e insuficiente informacin del mercado (limitada, engaosa, asimtrica).

vi) El paro, la Inflacin y el Desequilibrio incapacidad del mercado para solucionar estos problemas.5

Desde un punto de vista econmico la regulacin se justifica por la existencia de fallos del mercado, su empleo puede considerarse ms efectivo que otros tipos de intervencin 4 Muchos de los temas que plantea la regulacin son tambin relevantes para las empresas pblicas y sus fallos. 5 Estas razones han sido objeto de unas vasta literatura, entre los que se encuentra el artculo de Bator (1958) : The Anatomy of Market Failure. Una excelente exposicin de los argumentos clsicos en favor de la intervencin estatal basados en los fallos del mercado se encuentran en la obra de Stigler (1995).

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estatal, especialmente en los casos de correccin de situaciones monopolsticas, externalidades y fallos de informacin.

La intervencin del gobierno es eficiente si los costes de los fallos del mercado exceden a los fallos regulatorios, los defensores o detractores de toda intervencin destacan o ponen un mayor nfasis en un tipo u otro de estos fallos.

Otros argumentos a favor de la intervencin estatal no centrados en la ausencia de eficiencia del mercado son los fundamentados en la distribucin de la renta y los denominados bienes preferentes (Samuelson, 1958).

El mercado no soluciona los problemas existentes o creados por una desigual distribucin de la renta y la carencia de recursos de los grupos marginados. Esta falta de equidad distributiva ocasionada por el mercado podra considerarse como un fallo del mismo, no obstante, gran nmero de analistas coinciden en la idea de que la regulacin no es el instrumento ms idneo para corregir y obtener objetivos distributivos pronuncindose a favor de otros instrumentos de poltica econmica como los subsidios y el sistema fiscal.6

Asimismo el Estado puede adoptar posturas paternalistas respecto al consumo de ciertos bienes, son los denominados bienes preferentes en los que con la actitud pblica regulatoria se soslayan las propias decisiones del sujeto en aras de su bienestar.

Desde otra perspectiva la teora de la eleccin pblica plantea un anlisis ms extenso en el que se integra la teora econmica de la regulacin.

El modelo de la eleccin pblica propone el smil de un mercado donde el bien objeto de intercambio es la regulacin demandada por los ciudadanos y ofertada por los polticos. Los primeros se manifiestan mediante sus votos, en un sistema democrtico segn la cuanta del excedente obtenido con las medidas regulatorias (consumidores y/o empresarios), mientras que los polticos y burcratas basan su oferta de regulacin en parecidos trminos que la demanda pero guiados por el inters de atraer electorado y de esta forma afianzar sus posiciones polticas.

Cuando ninguno de los participantes desean alterar la regulacin obtenida se alcanza un equilibrio no exento de ciertos desacuerdos motivados por el natural conflicto de intereses que pueden explicarse mediante las dos teoras del equilibrio poltico: la teora del inters pblico y la teora de la captura de la regulacin.

Pero si bien las teoras del inters pblico de la regulacin pretendan mejorar las imperfecciones del mercado e incrementar la eficiencia econmica, los efectos reales de dicha regulacin diferan, en algunos casos, notablemente de estas aspiraciones o deseos. Esta conclusin, como destacan Joskow y Rose (1989) no procede de la observacin de la regulacin como resultado de un proceso poltico sino del anlisis de los efectos de la intervencin regulatoria.

No obstante, aunque las teoras del inters pblico estn bsicamente apoyadas en el anlisis normativo, ello no impide que puedan ser contempladas como teoras positivas en el sentido de considerar la presencia real del poder poltico y del propio funcionamiento del mercado hacia cuyo equilibrio suelen tender (Yarrow, 1994).

Se reconoce el aspecto normativo de la regulacin como rectificador de los fallos del mercado, pero desde un punto de vista positivo la crtica a la teora del inters pblico

6 Las cuestiones distributivas son esenciales en la mayora de los debates polticos.

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basada en el comportamiento real del regulador y de la empresa regulada es incuestionable.

Ciertas regulaciones parecen favorecer ms al inters propio de los reguladores y en otras a las industrias reguladas que al inters pblico, surgiendo el riesgo de captura del regulador pblico por los grupos de inters privado y el riesgo de captura por el mismo regulador en su propio inters. Situaciones que acompaadas por una corriente crtica de la empresa pblica por su ineficiencia provocaron una lgica reaccin por reducir la intervencin estatal de la economa.

Este movimiento se puede situar en la dcada de los 80 iniciado con la decidida crtica de la visin clsica de la regulacin asociada a los estudios de la Escuela de Chicago.

Stigler (1971) puso un mayor nfasis sobre las consecuencias de la intervencin estatal mediante una aproximacin de carcter positivo a las polticas pblicas explicando su comportamiento en trminos de oferta y demanda, dando lugar a la teora econmica de la regulacin, cuya idea central es que la regulacin en s est sujeta a las leyes econmicas (Waterson, 1988).

El gobierno oferta regulacin, las industrias la demandan si ello les beneficia, estos beneficios dependern de la diferencia entre las ganancias bajo regulacin o sin ellas (Posner, 1974). Los grupos de inters que son grandes y difusos tienden a ser dominados por los pequeos (Peltzman, 1976) y tambin los reguladores pueden tener su particular inters que deseen maximizar (reeleccin, status, seguridad, etc.).

Becker (1983) hara hincapi en la idea de cmo los diferentes grupos de inters compiten entre s incurriendo en gastos para presionar al poder poltico y as obtener ventajas o beneficios sobre otros grupos (mayores subvenciones, menores impuestos, fijacin de precios, control sobre la entrada de nuevos competidores, etc.). Esta idea explica en algunos casos como en ciertos pases son intervenidas unas industrias y otras no.

Las conclusiones ms significativas son que la regulacin no necesariamente acta por el inters pblico, resulta un tanto utpico en la vida econmica real pensar que los reguladores sean siempre y en todo momento los paladines del inters pblico ni que los regulados no traten de aprovecharse con estas medidas.

Desde un punto de vista pragmtico no se trata de intervenir en todo sino de analizar los objetivos perseguidos con la regulacin e intervenir cuando sea necesario al menor coste posible, pero en el intento de dar una respuesta al problema debern ser puntualizados tres cuestiones tericas (Helm, 1994): Los incentivos del regulador, que constituyen una faceta de aproximacin a las razones por las que se establece una regulacin; la captura regulatoria basada fundamentalmente en el monopolio informativo; y finalmente los incentivos de los regulados que ante procesos regulatorios imitativos del mecanismo competitivo en la fijacin de precios, crean relaciones problemticas entre dichos precios y los costes de la empresa regulada, que como aprecia Foster (1993) son origen de una posible inflacin de costes e inversiones no exentas de probables capturas regulatorias.

Es tan diverso el campo objeto funcional e intervencionista del Gobierno que es difcil encontrar una justificacin comn para invocar todo tipo de regulacin salvo el de inters general o inters pblico pero incluso en dicho concepto existen numerosas

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acepciones7 que nos sitan ante diferentes alternativas sobre el significado que debemos emplear para argumentar una interferencia estatal de la actividad econmica, as como la idea de que su nocin viene mediatizada por el entorno (social, poltico y econmico) que le rodea.

La realidad es que los gobiernos con mayor o menor intensidad intervienen en el funcionamiento de los mercados de productos y factores mediante una serie de regulaciones como son las leyes anti monopolio, leyes de salarios mnimos, ayudas a los precios agrcolas, control de la contaminacin, proteccin del consumidor, concesin de licencias para ejercer ciertas actividades, ejemplos ampliables a muchos ms.

Dicho conjunto de regulaciones impuestas externamente por la autoridad puede ser clasificado en tres categoras: antitrust, regulacin econmica, y la llamada regulacin social, aunque realmente son tres aspectos de la regulacin econmica. La naturaleza de estas tres formas puede ser mejor apreciadas considerndolas como polticas alternativas entre el laissez faire y la regulacin (Swann, 1988).

La pretensin de que el mercado funcione en competencia perfecta se apoya en que su actuacin produce una asignacin ptima de Pareto, favorece la libre eleccin de los sujetos econmicos y comporta resultados que benefician el inters pblico.

Pero si el requerimiento de una competencia perfecta es que ella conduce a la eficiencia y este es un objetivo prioritario para la regulacin por qu no simplificar y permitir que la competencia haga el trabajo? (Waterson, 1988).

La respuesta a esta interrogante depender de que pueda o no haber competencia en el mercado, o que si existiendo dicha competencia esta no sea deseable (conflicto entre eficiencia y otros fines) o que existan externalidades (quiebra del vnculo competencia- eficiencia).

Esta idea se corresponde con los objetivos que Mitnick (1989) denomina metas intermedias, metas que dan un contenido sustantivo a la concepcin amplia de inters pblico pero son bastante generales en la medida en que son suficientemente independientes de casos especficos. Metas que vienen apoyadas en una serie de razones bsicas para regular actividades econmicas que sean intencionales o no y cuya correccin, restriccin y/o control, pueden ser objeto de una poltica regulatoria como son las siguientes:

1. Corregir o restringir actividades intencionales que se juzgan deseables a un nivel ideal pero que funcionan mal en la prctica o se juzgan indeseables con respecto al inters pblico. Si aceptamos el supuesto ideal, aunque sea cuestionable en la prctica, del mercado de competencia perfecta porque satisface el ptimo paretiano e implica resultados de inters pblico, la regulacin se impone cuando:

a) La competencia no existe o no puede sobrevivir. Ejemplo clsico el monopolio natural.

b) Hay competencia pero es imperfecta, existen numerosos defectos que pueden dar lugar a unos resultados no competitivos (informacin imperfecta, competencia destructiva y/o daina para el inters pblico).

7 Sobre la nocin de inters pblico hay una amplia literatura vase por ejemplo Mitnick (1989), cap. 5.

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c) Podra existir la competencia pero no es deseable por motivos extra econmicos, generalmente de carcter poltico y social (por ejemplo la redistribucin de la riqueza).

2. Controlar actividades no intencionales y sus efectos que son productos laterales de actividades bsicas. En general esta clase de efectos recibe el nombre de externalidades que expresan el impacto positivo o negativo sobre actividades productivas o de consumo generadas por otros agentes (economas o deseconomas externas).

La poltica antitrust o como tambin se suele llamar el laissez faire positivo parte de la idea de que si se promueve la competencia se impondrn precios socialmente deseables. Se trata de una forma de regulacin adecuada en aquellas actividades donde la competencia es posible. Con ella se intenta impedir la formacin de empresas tan importantes que amenacen en convertirse en monopolios y prohibir todo tipo de tcticas que impidan el acceso al mercado de otros competidores.

Hay otras industrias donde la competencia no es la norma de funcionamiento, en ellas o no es posible la competencia o si lo es su alcance es limitado. Industrias caracterizadas como monopolios naturales o aquellas otras en las que el nmero de competidores no est restringido y sin embargo una competencia excesiva sera no deseable. Son un ejemplo en el que se juzga aceptable el abandono del objetivo del laissez faire. Situaciones que demandarn una posible regulacin que modere y proteja a los ciudadanos en general (consumidores y empresarios) de una explotacin monopolstica o simplemente de comportamientos no coincidentes con la voluntad de los reguladores.

El hecho de que haya una sola empresa o pocas en el mercado no justifica per se la intervencin gubernamental. En general, se considera que el monopolista explota al consumidor fijando un alto precio, reduciendo su oferta y apropindose parte de su excedente, pero tal conducta depender de su posicionamiento en el mercado, es decir, en aquellos casos en los que su situacin es precaria (hay muchos competidores potenciales) su poltica de fijacin de precios ser menos agresiva y por lo tanto, probablemente no se necesite intervencin estatal alguna.

Igualmente an siendo posible la competencia, en aquellos casos en los que una mayor participacin de empresas suponga un evidente derroche de recursos tambin ser aconsejable un cierto control del nmero de empresas concurrentes y una regulacin de los precios ofertados.

Otras motivaciones pueden dar lugar a una tercera categora: la regulacin social. En este caso, resulta indiferente si hay o no competencia en el mercado, ni se trata de introducirla, su razn de ser bsicamente estriba en el hecho de que se valoren otros fines que no sean los estrictamente econmicos.

Los economistas suelen proponer como nico fin la eficiencia y sin embargo, incluso en algunas industrias en las que se dan niveles de eficiencia y de competencia aceptables sus resultados no son estimados como socialmente deseables.

Que duda cabe, por ejemplo, que para algunas industrias el suministro de un bien o servicio a consumidores aislados en zonas extremas (agua, electricidad, etc.) es ineficiente pero razones ms importantes como es la equidad aconsejan la necesidad de su abastecimiento y por tanto, la imposicin de normas gubernamentales que aseguren dicho suministro.

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Los fines de este tipo de regulacin se sitan en el entorno en el que se desarrolla toda actividad humana y sus objetivos tienen un marcado carcter protector (medio ambiente, salud, seguridad, etc.) valorndose ms lo social que lo econmico aunque ambos tipos de regulacin tengan incidencias y connotaciones recprocas.

La proteccin de los consumidores frente al poder de las empresas u otros grupos de intereses constituye otro motivo de posible regulacin. El gobierno realiza con su intervencin una funcin til proporcionndoles una informacin que ignoran o no est a su alcance, fijando normas sobre algunas de las variables esenciales.

Se incluyen la correccin de externalidades negativas o perniciosas para la sociedad, causa de un coste social de produccin no tenido en cuenta en el coste marginal privado de una empresa, lo que origina una brecha en el vnculo entre competencia y eficiencia.

En este aspecto debemos tener en cuenta los llamados costes de transaccin cuyo concepto se inserta en el teorema de Coase (1960) que vena a decir que en ausencia de costes de transaccin el mercado deber resolver el problema de las externalidades negativas de la produccin y el consumo, y como consecuencia no es aconsejable la intervencin estatal. Mientras que en presencia de dichos costes, la justificacin de una regulacin estatal se ampara en la necesidad de intentar o procurar reducirlo.8

Entre las diferentes formas que suelen adoptarse para proteger a los consumidores y que a su vez responden a una diversidad de razones estn entre otras:

.- Limitacin para ejercer ciertas profesiones o actividades econmicas (licencias para abogados, mdicos, etc.).

.- Prohibicin de venta de ciertos bienes (drogas, armas, etc.).

.- Exigencias de que los productos cumplan determinadas normativas y expongan su composicin y efectos (tabaco, productos farmacuticos).

.- Fijacin de precios mximos (control de alquileres, tipos de inters, productos de primera necesidad).

La experiencia reguladora del mercado ha tenido un amplio desarrollo en las ltimas dcadas especialmente con las experiencias privatizadoras de las industrias de utilidad pblica, es el caso por ejemplo de Reino Unido. Los objetivos que los diferentes pases han tenido con la regulacin son entre otros (Bailey, 1995):

a) Impedir la obtencin de beneficios extraordinarios o de monopolio. Estos beneficios son obtenidos por algunas empresas con monopolios locales, regionales o nacionales (electricidad, agua, gas, etc.) por su natural inclinacin a restringir la produccin e incrementar los precios. Tal explotacin causa particularmente graves desigualdades sociales si los gastos sobre estos bienes o servicios de la unidad familiar de bajos ingresos ocupan un porcentaje importante de su renta y la demanda es bastante inelstica (como ocurre con el agua).

b) Impedir la inestabilidad del mercado. La estabilidad del mercado puede ser deseada por mltiples motivos:

8 Existen diferentes tipos de costes de transaccin, basndose en el tipo de decisin organizativa (costes de coordinacin y motivacin) o bien en las fases de la transaccin (costes de informacin, negociacin y garanta) (Milgrom y Roberts ,1992)

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.- que la industria est experimentando una fuerte recesin, surgiendo el problema de conocer si la cada de la demanda es temporal o permanente, en este ltimo caso la regulacin sera claramente negativa ya que impedira una reestructuracin eficiente de la industria.

.- que la industria regulada constituya un input esencial para la infraestructura econmica y social del pas (por ejemplo la industria del agua). Su disponibilidad mediante una oferta estable y continuada se juzga necesaria e imprescindible.

Ante esta variedad de objetivos y razones que justifican la intervencin del gobierno es importante destacar que raramente una regulacin en particular responde a un nico y solo objetivo, en general suelen apoyarse en un fin predominante que a su vez se asocia a otros propsitos ms o menos explcitos que lgicamente constituyen un elemento distorsionador entre ellos.

Tampoco debemos olvidar que a veces las regulaciones son causas de ineficiencias (ineficiencia -x, recorte de estmulos y gastos en I+D, etc.) y que su tendencia a perpetuarse suelen tener un claro efecto negativo de inadaptacin a los cambios producidos a largo plazo en las industrias afectadas, lo que introduce un elemento de complejidad a la hora de fijar los argumentos defensores de la regulacin.

En el corazn de las razones fundamentales expuestas se haya precisamente el caso en el que la competencia no existe o no puede sobrevivir, su anlisis nos acerca al marco acotado de nuestro trabajo cuyo ejemplo clsico es el monopolio natural.

I.3. EL MONOPOLIO NATURAL Y SU REGULACIN.

I.3.1. La Concepcin Clsica y Moderna del Monopolio Natural.

El monopolio natural es un tpico ejemplo justificativo de la existencia tanto de empresas pblicas como de empresas privadas reguladas por el Estado. Las caractersticas tecnolgicas de sus procesos productivos, su eficiencia productiva, aconsejan a veces, la presencia de una sola empresa en el mercado, de ah la importancia esclarecedora de su definicin.

La concepcin clsica del monopolio natural se apoyaba en dos motivos econmicos esenciales, las denominadas economas de escala y las economas de alcance. Ambos tipos de economas pueden darse para ciertos niveles de produccin y no en otros, as como pueden o no coincidir conjuntamente.

Ms concretamente, las economas de escala reflejan el caso en que los costes medios decrecen cuando el nivel de produccin aumenta, o en otros trminos cuando el output aumenta en una determinada proporcin el coste total de obtenerlo se incrementa en menor proporcin, por lo que una sola empresa podra abastecer la demanda total del mercado a un coste unitario menor que si lo hicieran dos o ms empresas.9

9 Desde un punto de vista social, el concepto de economas de escala que interesa es el no pecuniario, el

que significa un ahorro de recursos por unidad de producto obtenido con la expansin de la produccin.

El carcter pecuniario de algunas economas de escala tiene un significado ms de transferencia de costes

que de ahorro real de recursos, es el caso de empresas que obtienen sustanciosas deducciones de sus

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Esta condicin se apoyaba en la existencia de unos cuantiosos costes fijos, a veces de carcter irrecuperables (de difcil o nula aplicacin a otros usos, caso de industrias de abastecimiento de agua, energa elctrica, telecomunicaciones, etc.), los que al ser asignados a un output en aumento hacan decrecer persistentemente los correspondientes costes medios totales. Los monopolios naturales pueden darse cuando se necesitan activos altamente especializados y se requieren inversiones de gran importancia.

El problema clsico del monopolio natural puede ser ilustrado en la figura II.1, donde una sola empresa abastece el mercado de un bien o servicio, no almacenable, con el supuesto simplificador de precios constantes de los inputs.

Figura 1. El problema clsico del monopolio natural.

P D

P2

P3

P1 CMe

0 q2 q3 q1 q

Donde la demanda del mercado es: p=p(q) (funcin inversa) y los CMe=C(q)/q.

Si la empresa no puede almacenar el producto, ni discriminar precios y no existen subvenciones por parte del Estado, la empresa fijar un volumen de produccin tal que:

ITCT es decir q*q1 y un precio p*CMe para poder subsistir en el mercado. Supuesto que una nueva empresa se incorpore al mercado (no hay barreras de entrada) con idntica tecnologa que la existente, misma funcin de produccin y costes, las opciones que tendran seran:

No podr producir q>q1, ya que los beneficios seran negativos (CMe>p).

Si oferta q2 (q2CMe (beneficios extraordinarios), otra empresa podra entrar ofertando q3 (q2p1) y costes medios menores, por lo que esta tercera empresa expulsara a la segunda del mercado y la secuencia continuara hasta que, la entrada, fijando precios ms bajos, quede imposibilitada. Situacin que suceder cuando se fije un precio igual al coste medio (p1, q1), en otras palabras, cuando la competencia entre las empresas que pudiesen entrar no fuese posible.

proveedores en la compra de inputs, los costes totales para el conjunto de la sociedad es el mismo pero

distribuido de forma diferente.

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El problema se complica, si tenemos en cuenta una proyeccin temporal de posibles estrategias empresariales para quedarse con el mercado, suponiendo que la entrada y salida del mismo no es muy costosa. Es el caso de la llamada competencia destructiva, por la que una empresa podra fijar, a corto plazo, precios por debajo del coste medio para desalentar la entrada de nuevas empresas y a largo plazo resarcirse de dichas prdidas, dando lugar a una espiral de etapas inversoras desproporcionadas seguidas de una competencia que intenten destruir a las empresas rivales, en estos casos, comenta Kahn (1971), es aconsejable regular dichos mercados con el fin de evitar polticas econmicas que seran ruinosas y despilfarradoras de recursos para el conjunto de la sociedad.

Se trata de la llamada guerra de desgaste, concepto introducido en biologa terica para explicar la lucha del animal por la presa. Se aplica al caso de dos o ms empresas en pugna por expulsar al rival del mercado. La existencia temporal, por ejemplo, de dos empresas es tecnolgicamente ineficiente en el modelo que nos ocupa, durante ese perodo no ganan beneficios e incluso incurren en prdidas y como resultado una de ellas tendra que abandonar el mercado, quedando la otra sola para fijar precios - cantidades que le proporcionen beneficios monopolistas.

La secuencia de la estrategia podra ser como sigue:

Fijar un precio competitivo (p=CMa) que sera provechoso para los consumidores; como el p

19

Baumol et al. (1982) definen una funcin de costes como estrictamente subaditiva si se cumple

C q C q i numero de empresas

donde q q

i ii

n

ii

n

( ) ( ) ( )q1) an estando en el tramo de subaditividad de costes, el monopolista es vulnerable a la entrada de posibles competidores que podran ofertar parte de la demanda total 0q1 a un precio menor que en q2 y cubrir sus costes. En este caso exigir la concurrencia de otra empresa para la cobertura total del mercado y estaramos en la situacin de un monopolio natural no sostenible y socialmente ineficiente por corresponder a un output con subaditividad de costes. El concepto de sostenibilidad se asocia a la existencia de precios sostenibles por el monopolista es decir, que cubriendo sus costes de produccin, no existan otros precios inferiores fijados por los competidores, con la misma condicin de cobertura de costes para un determinado nivel de produccin.

Con el concepto de subaditividad, necesario y suficiente para la existencia de un monopolio natural puede explicarse el hecho de que los costes estn creciendo en dicha industria y no sea necesaria la condicin de economas de escala para el caso de una produccin de un solo producto.

Ms formalmente se puede explicar esta idea con el siguiente modelo uniproducto que considere las incidencias de las diferentes alternativas de costes y demandas.

Supongamos que la curva de costes viene dada por:

C(qi)= a+bqi2 (a,b>0)

Esta funcin representa una tecnologa de costes medios en forma de U. Supongamos para mayor sencillez expositiva que en dicha industria pueden participar 1 o 2 empresas con las mismas funciones de costes.

Los costes de la industria total de una produccin total de Q unidades sern:

C(Q) = C(q1)+C(q2)= C(q1)+C(Q-q1)= 2a+2bq12+bQ2-2bQq1

Si las dos empresas tienen idntica tecnologa, la distribucin ptima del output total ser:

C Q

qbq bQ de donde q

Q( );

11 14 2 0 2

= = =

Por tanto para minimizar los costes de la industria debern producir cada una la mitad del output total.

La condicin de subaditividad nos dice que la produccin por una empresa de Q unidades es ms barata que cuando lo hacen conjuntamente dos o ms empresas.

C Q CQ

CQ

qQ

q

a bQ a bQ

a bQ a bQ

bQ a bQ

bQ a bQ

bQ a Qa

b

( ) ;

; ;

;

+

= =

+ +

+ + + +

1 2 1 2

22

22

22

2 2

2

2 2 2

22

2 24 2

2 2

22

Si esta produccin la comparamos con el mnimo de la curva de CMe:

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22

CMeaQ

bQ

CMeQ

aQ

b Qab

= +

= + = = 2 0 ;

puesto que 2ab

ab

, dicha produccin est a la derecha del correspondiente coste medio mnimo. 12

Los valores obtenidos, as como algunos posicionamientos de la demanda del mercado, se reflejan en el figura II.3.:

Figura 3. Opciones de Costes y Demandas: Sostenibilidad.

P

P1P0Pm

0

M

CMe1 CMe2D3D2

D1

N

q1 qab

2ab

ab2

En el ejemplo expuesto y en el supuesto que la demanda est creciendo podemos hacer las siguientes consideraciones:

a) La industria es un monopolio natural.

12 Para q

ab

= 2 sera indiferente en trminos de coste la produccin por una sola empresa que

repartida entre las dos : para qa

b 2 se cumplira la condicin de desigualdad exigida para la

subaditividad. Por ejemplo :

qab

q qab

a bab

a bab

a bab

a bab

aa

aa a

a a a

= = =

+ +

+ +

+ +

32

12

32

32

2 212

32

32

2 214

32

32

234

34

3 4

1 2

2 2

;

;

; ;

23

.- Cuando la demanda es D1, costes medios decrecientes.

.- Cuando la demanda se expansiona, continuar siendo ms econmica la produccin de una sola empresa en los casos en que:

la demanda intersecte el coste medio mnimo (punto M). la demanda est a la derecha del punto M hasta q=2a/b como se ha demostrado

anteriormente.

Por ejemplo D2, que corresponde a una zona con costes medios crecientes. La condicin de economas de escala es suficiente pero no necesaria para la existencia de un monopolio natural. (zona de subaditividad de costes D2 va por debajo de CMe2).

b) La industria es un duopolio natural.

.- Cuando la demanda crece y se sita a la derecha del punto q=2a/b (D3), reproduciramos el anlisis anterior con la diferencia de existir dos empresas en lugar de una hasta un nuevo lmite q=3a/b que dara entrada a una tercera empresa. .- En consecuencia, con una tecnologa comn para las empresas, los cambios en la demanda pueden hacer cambiar la existencia de un monopolio natural.

c) Sostenibilidad del monopolio natural. c1) Cuando la demanda es D1.

El monopolio natural es sostenible por la condicin de rendimientos crecientes. Es tcnicamente ms eficiente la produccin por una sola empresa.

Si el posible entrante eligiera un precio pp0 los costes medios seran mayores.

c2) Cuando la demanda es D2, hasta el nivel de output q=2a/b, por ejemplo la empresa fija (p1,q1).

.- La entrada de la otra empresa, que no est obligada a ofrecer la cantidad total demandada en el mercado, podra ofrecer q

24

1. que en presencia de rendimientos decrecientes existen monopolios naturales ya que la condicin es que se cumpla la subaditividad de costes.

2. que el hecho de encontrarse en la zona de subaditividad de costes no garantiza sus sostenibilidad.

Situaciones como la representada por la curva de demanda D2 y el deseo de un comportamiento eficiente de la industria socialmente ptimo implicara dos tipos de controles por parte del gobierno, uno para impedir la entrada de un nmero de empresas cuya presencia en el mercado generara graves ineficiencias productivas y otro, el clsico sobre los precios para resolver las ineficiencias propias del mercado del monopolio.

El mismo profesor Segura realiza una serie de consideraciones que juzgamos interesantes para su aplicacin en la industria del agua objeto de nuestro anlisis posterior, en el sentido de que el concepto de monopolio natural no debe apoyarse exclusivamente en los rendimientos de escala, es ms an existiendo estos, antes o despus algn factor limitativo provocar su decrecimiento, por lo que su nocin ser siempre un concepto relativo a los costes y la demanda.

Esta explicacin sugiere una idea de la evolucin temporal de los monopolios naturales:

i) una primera etapa, caracterizada por una demanda relativamente dbil y tecnologas con costes fijos considerables, tpico de los monopolios naturales tradicionales y,

ii) una segunda etapa con un doble impacto; expansin de la demanda y una mejora tecnolgica que hacen innecesarias parte de las fuertes inversiones iniciales.

Ambos factores inciden en la propia calificacin y continuidad del monopolio natural as como de su regulacin estatal.

Para finalizar este esbozo del concepto del monopolio natural uniproducto debemos resaltar las implicaciones diferenciadoras del anlisis en el caso de produccin conjunta, en particular las nociones de economas de escala, de alcance y las condiciones necesarias que garanticen la subaditividad y sostenimiento natural del mercado.13

La produccin multiproducto de una empresa puede dar lugar a economas de escala y de alcance, el hecho de compartir instalaciones, equipos de produccin y otros factores en la obtencin de varios bienes o suministro de diferentes servicios, favorece la aparicin de estas economas en el coste de su produccin conjunta.

Los rendimientos de escala, que para el caso de una produccin de dos bienes vendra expresado por:

C(x,y)< C(x,y) (>0) presenta una limitacin: que la proporcin que se obtiene en ambos bienes se mantenga constante y los costes medios evolucionen siguiendo un radio vector que pase por el origen del plano xy.

El concepto de economas de alcance surge siempre y cuando la produccin conjunta por una empresa de unas determinadas cantidades de dos o ms bienes sea menos costosa que producirlas separadamente por empresas diferentes.

13 Existe una amplia literatura sobre el tema, vase por ejemplo : Waterson, M. (1988) y Segura, J.

(1993).

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Si una empresa produce x e y unidades con un coste conjunto de C(x,y), las economas de alcance se darn cuando se cumpla:

C(x,y)

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Aspectos como la existencia de costes complementarios y produccin conjunta implican que las economas de escala no supongan necesariamente la subaditividad de costes. Es ms pueden darse situaciones de economas de alcance y de escala para cualquier vector productivo y sin embargo no ser la funcin de costes subaditiva. (Waterson, 1988)

Si las condiciones de rendimientos de escala (subaditividad segn un rayo, C[(1+2)q]

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trata de una generalizacin para el caso multiproducto de la concavidad de los costes totales en la produccin simple, definindose como:

px=C(x) y px1C(x1) (donde x1x) (p, x son vectores de precios y de producto respectivamente). En trminos de una produccin simple esta condicin viene representada en la figura siguiente:

Figura 4. La concavidad de costes en la produccin simple.

PCT IT

xx10

Finalmente y como eplogo de esta exposicin bsica del concepto de monopolio natural, destacaremos la existencia de otras condiciones necesarias para la sostenibilidad del mismo: el efecto eficiencia y los subsidios cruzados.

El efecto eficiencia se apoya en la comparacin entre un monopolio y un duopolio, su razonamiento de forma intuitiva sera como sigue: la competencia destruye los beneficios; un monopolista con la misma tecnologa de produccin que una industria duopolista gana ms beneficios que las dos empresas rivales juntas, y en el peor de los casos el monopolista puede implantar una estrategia competitiva, Tirole (1990, 532).

Esta propiedad llamada efecto eficiencia se puede reflejar por la desigualdad BM2Bd, el entrante tomar sus decisiones en trminos de un beneficio duopolista (Bd) y a la empresa existente monopolista le cabe estas opciones: permitir, evitar la entrada o mostrarse indiferente. Permitir la entrada implica una prdida BM-Bd por unidad de tiempo. Ya que BM-Bd>Bd, la empresa existente tiene ms incentivos a practicar la preemcin que el entrante a entrar.

La competencia del entrante destruye parte o todos los beneficios de la industria, esta disipacin de la renta del monopolista constituye un despilfarro social, que en cierto modo justificara el apoyo del gobierno para evitar la entrada. En caso de realizarse se proyectara el anlisis en trminos duopolista con sus diferentes modelos de equilibrio (Cournot, Stakelbergh, Bertrand).

No obstante, este efecto eficiencia no basta para que una situacin de monopolio se mantenga, es ms la propia experiencia muestra la excepcionalidad de los monopolios puros, incluido el caso del monopolio natural. Los diferentes modelos de preemcin (la ventaja de ser el primero en decidir) muestran la relativa efectividad que el citado efecto tiene para la persistencia del monopolio, (Gilbert, 1986).17

17 Para un anlisis de algunos de estos modelos y las condiciones que deberan cumplir la preemcin

efectiva vase especialmente el captulo 8 del op. cit. Tirole (1990).

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Un tema de especial inters para el tipo de industria que ser objeto de nuestro estudio es el de los subsidios cruzados entre los bienes y la sostenibilidad del monopolio.

En la produccin conjunta, el monopolista puede fijar los precios de cada uno de los bienes, vendiendo uno o varios de ellos a precios que superen sus costes de produccin y otros a un precio inferior a sus costes. Con los ingresos proporcionados por los primeros se financia el dficit originado por los ltimos (subsidiacin).

Estrategia que le permite a la empresa ampliar ms su mercado, pero a su vez implica un gran inconveniente cual es la posibilidad de que un competidor entre en el mercado produciendo exclusivamente el producto o productos que estn subvencionando a los otros bienes, permitindole ofrecerlos a un precio inferior al fijado por el monopolista, en cuyo caso estaramos en una situacin de monopolio no sostenible.

La sostenibilidad del monopolista multiproducto exigir por tanto, que el vector de precios fijado por el mismo est limpio de subsidios (subsidy free), para ello debern cumplirse dos condiciones: la llamada prueba del coste incremental y el principio de no-aislamiento.

Supongamos un monopolista que produce dos bienes (x,y) y cubre sus costes totales C(x,y)=IT(x,y) (1). Para que cualquier empresa no encontrase beneficioso producir exclusivamente uno de esos bienes deber cumplirse que los precios establecidos cubran sus costes de produccin, es decir,

C(x)= Pxx y C(y)=Pyy (2)

Implicando (1) y (2) que se cumple la desigualdad siguiente:

PxxC(x,y)-C(x,y-x) condicin del coste incremental. Se trata de cubrir con los precios fijados el coste incremental de ofrecer uno u otro bien.

Adems esta ausencia de subsidios exigir que los ingresos proporcionados a dichos precios por la venta de cualquiera de los bienes no excedan de sus costes de produccin, ya que en caso contrario cualquier competidor podra ofertarlo a un precio menor (beneficios nulos), es el denominado principio de no aislamiento (no stand-alone).

En este captulo dedicado a la regulacin, adquiere una especial relevancia la existencia de precios libres de subsidios ya que constituira una condicin suficiente para que una actividad regulada sea socialmente deseable.

A efectos operativos, en el caso de monopolios naturales multiproductos nos limitaremos a resaltar que, basndonos en el concepto de subaditividad de costes,

.- las economas de alcance surgen cuando es ms barato para una empresa producir un nmero de productos diferentes, que para varias empresas producir cada producto de forma separada.

.- que puedan existir economas de escala en la produccin de cada producto y al mismo tiempo haber deseconomas de alcance. El monopolio natural, solamente existir para cada producto si se producen por separado.

.- el monopolio natural multiproducto requiere la existencia de ambas economas de escala y de alcance.

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I.3.2. Cundo un Monopolio Natural debe ser Regulado?: Opciones Competitivas.

La respuesta a esta interrogante, en principio, queda contestada por la cuestin genrica del por qu regular? Tratado con un carcter ms amplio anteriormente y en el que la regulacin como un acto de poltica estatal suele apoyarse en objetivos redistributivos, con la existencia de grupos de inters y de un conjunto de ganadores - perdedores como resultado de dicha poltica.

I.3.2.1. Pertinencia de su Regulacin

El dilema entre monopolio privado, con o sin regulacin, y monopolio pblico, y las razones que pueden justificar una u otra eleccin puede resumirse en las siguientes posiciones tericas:

i) Defensa del inters pblico. Evitar los abusos del monopolio ( precios, cantidad, calidad, etc.). Por este motivo se tiende a intervenir estas posiciones dominantes del mercado, especialmente cuando se trata de la produccin y/o suministro de bienes y servicios de gran utilidad pblica y social.

ii) Presin de los grupos de inters sobre los legisladores. La Escuela de Chicago sostiene que son estos colectivos quienes obligan al Estado a establecer restricciones en el mercado para mantener posiciones privilegiadas. Los tericos de esta Escuela se muestran decididamente crticos y abogan por la desaparicin de dichas restricciones.

iii) Existencia de sectores industriales con caractersticas especiales. Son los casos, por ejemplo, en que se exige grandes inversiones en infraestructura especficas y la industria necesita ciertas concesiones de derechos de propiedad pblica.

Se trata de la llamada teora de la inversin en activos no reconvertibles en la que inciden dos aspectos que justifican situaciones monopolistas:

.- Por un lado, la industria necesita el respaldo legal de que el Estado no fije condiciones que imposibilite el normal desarrollo de su actividad (precios, cantidad, calidad, periodo de la concesin, etc.).

.- Por otro, la colectividad que ha transferido el uso de una propiedad pblica, exige que dicha concesin no sea germen de actividades injustas para sus intereses.18

En esta ltima posicin terica se sita el monopolio natural, su funcin de costes subaditiva, constituye un ejemplo tpico en el que el poder de mercado de una sola empresa puede ser ms eficiente que su apertura a la concurrencia de otras empresas. La entrada al mercado de un nuevo competidor puede o no compensar la desaparicin de un monopolio, dependiendo de que la ineficiencia creada por la nica empresa sea mayor o menor que el coste fijo adicional en que se incurre cuando hay ms de una. Este es el argumento de Williamson (1968) que ilustramos con la figura II.5, con una funcin de costes del tipo C=F+cq y una demanda lineal19:

18 Esta teora suele materializarse en contratos entre la Administracin y la industria con clasulas

numerosas y pormenorizadas de las particularidades, efectos, condicionantes, etc, de la concesin. 19 Se ha obviado el trazado de la curva de Costes Totales Medios para mayor claridad expositiva.

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Figura 5. El argumento de Williamson

E

A

C

D H

C

q0

P

.- Equilibrio del Monopolista:

EMT=Ec+EP= Area A+ Areas (C+D-D-F)= Area (A+C)- F.

Resultado al que habra que aadir la prdida de eficiencia irrecuperable del rea E (el conocido tringulo de Harberger, 1954) debida al poder de mercado ejercido por la empresa.

Supuesto que entra una nueva empresa con igual tecnologa en costes y que su competencia les lleva a fijar, en el mejor de los casos, un precio igual al coste marginal. El excedente total de la industria sera:

EDT= Ec+EP= Areas (A+C+E)+Areas (D+H-D-H)- 2F= Areas (A+C+E)- 2F

la comparacin de equilibrios viene dada por: (A+C+E-2F) - (A+C-F).

El resultado de la entrada al mercado del nuevo competidor ha supuesto la recuperacin de la ineficiencia (E) y una prdida adicional por una duplicacin de los costes fijos (2F), por lo que la diferencia E-F justificara o no la posible entrada de un nuevo competidor.

No obstante, se deben hacer las siguientes consideraciones respecto a las reas H y C. La primera supone, en una situacin de monopolio la transferencia de recursos a otros sectores de la economa, lo que nos llevara a plantearnos su incidencia en el bienestar por el uso alternativo de estos inputs. En cuanto al rea C puede, como apunta Posner (1975), que dicha ganancia del monopolista se vea reducida y por tanto, incrementada la ineficiencia en una cuanta mayor que el rea E por los gastos en que pudiese incurrir la empresa para obtener y mantener una situacin de monopolio.

El equilibrio de un mercado que es abastecido por una nica empresa con una tecnologa de costes decrecientes (para ciertos niveles de output) y vende toda su produccin a un determinado precio (maximizador de beneficios), presenta en principio dos importantes objeciones: por un lado, al ser el precio superior al coste marginal, hay una prdida de eficiencia, es decir no se vacan todas las posibles ganancias que se podran generar con un precio menor y una cantidad mayor ofertada, y por otro lado, la obtencin de un beneficio extraordinario del productor, a costa de los consumidores, lo que constituye un problema de justicia y equidad.

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Mejorar la eficiencia asignativa en la asignacin de los recursos y reducir las desigualdades en la distribucin de la renta y la riqueza constituyen los dos pilares bsicos que pueden justificar la regulacin.

Ante esta disyuntiva de justicia - eficiencia, cabe preguntarnos, en este tipo de mercados, qu posturas debieran tomar los poderes pblicos para solucionar los fallos del mercado?, mxime cuando las caractersticas que dan lugar a estos monopolios, economas de escala en la produccin, presentan ciertas singularidades que lo alejan del modelo ideal competitivo.

Entre las posibles polticas adoptables por los poderes pblicos se encuentran:

a) Inhibicin absoluta. Es decir, dejar que el monopolista fije libremente precio y cantidad producida.

Actitud que podra ser aceptable desde el punto de vista de la eficiencia y la equidad, especialmente cuando el monopolista segmenta el mercado y cobra diferentes precios con lo que el problema de la eficiencia tiene un marcado carcter secundario y el de la justicia un carcter relativo, en funcin de la cuanta transferida por los compradores, cuestin esta ltima de un mayor peso desde el punto de vista social. Tiene los inconvenientes asociados al poder monopolstico de explotacin del consumidor.

b) Nacionalizacin. Produccin pblica y financiacin de prdidas va ingresos procedentes del presupuesto estatal. El Estado se hace cargo de la industria y como consecuencia la poltica de precios y cantidades no se atiene estrictamente a exigencias maximizadoras de los beneficios e incluso las prdidas no ponen en peligro la subsistencia de la empresa al poder ser cubiertas con los ingresos fiscales generales.

Actitud que si bien puede potenciar el inters pblico tiene una contrapartida negativa asociada a los perjuicios de una excesiva nacionalizacin del tejido empresarial e ineficiencia de la gestin estatal.

c) Leyes antimonopolio. Las polticas antimonopolio tratan de frenar el crecimiento de una concentracin, generalmente abusiva, en la mayora de los mercados, tratando de impedir acuerdos en la fijacin de precios o reducir de alguna forma la competencia.20

El problema surge cuando se trata de industrias con tecnologas y niveles de demanda donde el coste de produccin es mayor si hay ms de una empresa, en cuyo caso la legislacin impedira el desarrollo de un monopolio natural, por lo que es muy conveniente analizar todo proceso de concentracin y su posible relevancia en el ahorro de los costes, anlisis no exento de mltiples interpretaciones y dificultades.

d) Regulacin Estatal. Se trata de mantener o permitir la propiedad privada del monopolio natural, pero limitando su poder discrecional en determinadas reas de su actividad econmica.21

20 Las leyes ms famosas en Estados Unidos: Ley Sherman (1 ley en USA, 1890). Ley Clayton (1914),

Ley de la Comisin Federal de Comercio(1914). En Espaa, el Tribunal de Defensa de la Competencia

tiene asignada las funciones y vigilancia de estas prcticas anti - competitivas. 21 Ejemplos clsicos son el suministro de agua, gas, electricidad,..,etc. en el que suelen fijarse normas

sobre precios, cantidad, calidad, servicios, etc.

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Las polticas de regulacin abarcan los diferentes tipos de fijacin de precios (segn el coste marginal, medio y discriminacin, IPC-X, tasa de rendimientos) que sern objeto del siguiente epgrafe, as como el establecimiento de impuestos, ya sean de suma alzada, que slo reducen beneficios, o unitarios que reflejan desplazamientos de la curva de costes marginales.

El problema que esta poltica genera no es solo la eleccin de un adecuado tipo de regulacin sino tambin los efectos directos y colaterales que ocasiona, por ejemplo los posibles perjuicios va prdidas de las empresas reguladas para invertir en investigacin y desarrollo tecnolgico.

Se incluye en este apartado lo que podramos denominar regulacin indirecta por la que el Estado contrata en exclusiva la produccin y/o suministro de un bien o servicio, mediante licitacin competitiva. En dicho contrato se incluye una serie de clusulas obligatorias para el adjudicatario que no difieren sustancialmente de la regulacin directa.

Este mecanismo conlleva una serie de elementos como la eleccin del adjudicatario y la fijacin de normas para su desarrollo, de las cuales depender el xito de la concesin, sin obviar en el caso de un mercado de monopolio natural, la dificultad de recuperacin de unos costes fijos cuando se cancele la concesin y haya nuevos adjudicatarios.

Como hemos comentado de forma sucinta todas estas decisiones pblicas ante el monopolio natural tienen ventajas e inconvenientes que no son generalizables en el sentido de que la eleccin final deber estar en funcin de cada caso concreto y como resultad