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Curso: Estructura del Sector Publico
y las Finanzas I
Maestría en Políticas de Desarrollo
Facultad de Humanidades y Ciencias de la Educación - UNLP
Contenido del Curso
Capitulo I. El sector público en la economía
El estado en una economía mixta La intervención del estado en la historia
Actividad económica, cooperación y organizaciones
Las decisiones colectivas y el estado como organización
El rol del estado y el sistema económico
El Estado en una economía con debilidades institucionales Fallas de organización y cooperación
El estado en un sistema representativo, republicano y federal
El Estado en una economía con estructura productiva heterogénea Eficiencia y equidad: ¿un trade off?
El Estado y el cambio estructural
Estructura del sector publico-Agustín Lódola2
Parte 2: El Sistema tributario
Los impuestos. Origen. Clases de impuestos. Características deseables de un sistema tributario. Eficiencia y equidad. Efecto sustitución y efecto renta. Equidad horizontal y vertical. Impuestos y tarifas.
Incidencia impositiva. Traslación. Equivalencia. Factores que afectan la incidencia: estructura de mercado, interdependencia de mercados (equilibrio parcial y general), plazo, apertura de la economía, combinación de cambios de política. Incidencia y clusters. Impuestos locales. Competencia basada en impuestos.
Estructura Tributaria optima.
Equidad del lado de los impuestos.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola3
Parte 3: La rama asignación
La redistribución a través del gasto. Bienes Públicos. Criterios para la satisfacción de las necesidades colectivas: el método del beneficio y el método de la capacidad de pago.
Externalidades difundidas. El subsidio en presencia de externalidades positivas. El impuesto “Pigouniano” y las externalidades negativas. Otras soluciones en presencia de externalidades negativas.
Información asimétrica. Selección adversa y riesgo moral. El rol de la política fiscal y de otras políticas públicas.
Los problemas de eficiencia y de equidad en la provisión pública de bienes privados a través del presupuesto. Los casos de educación, salud y seguridad social.
Monopolios naturales. Esquemas tarifarios. Regla de Ramsey. Soluciones alternativas.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola4
Parte 4: Deuda
Financiamiento del déficit. Deuda interna y deuda externa.
Aspectos institucionales del endeudamiento: deuda
pública flotante y consolidada; deuda pública interna y
externa. Deuda pública interna. El enfoque tradicional de
la deuda pública y la Equivalencia Ricardiana. Efectos
económicos de la deuda pública externa. Aspectos de
equidad intergeneracional.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola5
Bibliografía
Fanelli Jose María (2012); “La argentina y el desarrollo económico en el siglo XXI”, Siglo XXI
editores
Stiglitz Joseph (2003); “La economía del sector público”, 3ra. Edición, Antoni Bosch editor.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola6
Estructura del capítulo
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
El estado en una economía mixta
La intervención del estado en la historia
Actividad económica, cooperación y organizaciones
Las decisiones colectivas y el estado como organización
El rol del estado y el sistema económico
El Estado en una economía con debilidades institucionales
Fallas de organización y cooperación
El estado en una economía representativa y federal
El Estado en una economía con estructura productiva heterogénea
Eficiencia y equidad: ¿un trade off?
El Estado y el cambio estructural
8
Motivación y preguntas básicas
Motivación: Desde que nacemos estamos relacionados
con el sector público.
Economía mixta: lo que se trata es de definir fronteras
entre sector publico y privado
Objetivo: examinar el papel que ocupa el Estado en las
economías modernas.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola10
Pasos
Estructura del sector publico-Agustín Lódola11
Estudiar al Estado como organización
Estudiar como se toman las decisiones colectivas
El rol del Estado en la historia
En rol del Estado en el sistema económico (con debilidades institucionales y heterogeneidad estructural
Debate
El estado gendarme
Mercantilista: el estado debe fomentar el comercio y la industria
Laissez faire: el estado debe dejar hacer al sector privado. Propiedad
privada.
Marx: preocupación por la desigualdad. Propiedad privada?
Estado benefactor alemán (europeo)
La gran depresión
Fallas de mercado (enfoque restringido)
El estado y el subdesarrollo
Reformas del Estado en los países desarrollados (Thatcher y Reagan)
Reformas del Estado en América Latina.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Evolución histórica
13
Recaudación Tributaria Argentina. 1932-2010. (en % del PIB)
Estructura del sector publico-Agustín Lódola14
5,0
8,9
7,0
11,9
16,3
0
2
4
6
8
10
12
14
16
18
20
1932
1934
1936
1938
1940
1942
1944
1946
1948
1950
1952
1954
1956
1958
1960
1962
1964
1966
1968
1970
1972
1974
1976
1978
1980
1982
1984
1986
1988
1990
1992
1994
1996
1998
2000
2002
2004
2006
2008
2010
Tipo de actividades del Estado Establecimiento del marco jurídico
Que proteja los derechos de propiedad
Que vele por el cumplimiento de los contratos
La producción del sector público
Educación
Salud
Influir en el sector privado
Subvenciones (e impuestos): a los productores
Crédito oficial
Regulación de las empresas: para proteger trabajadores, consumidores o medio ambiente.
Compras de bienes y servicios
Gasto en bienes y servicios que se ponen a disposición del público.
Redistribución de la renta.
Transferencias
Estructura del sector publico-Agustín Lódola15
El sector publico en las cuentas nacionalesEl lado de la oferta. Año 2011
Estructura del sector publico-Agustín Lódola16
10%
0%
3%
19%
1%
5%
12%
2%
7%
5%
9%
6%
8%
4%
0%
9%
1%
El sector publico en las cuentas nacionalesEl lado de la demanda. Año 2011
Estructura del sector publico-Agustín Lódola17
20%
56%
15%
23% 22%
Importaciones Consumo Privado Consumo Público Inversión Bruta Interna
Fija
Exportaciones
El sector publico en las cuentas nacionales
Estructura del sector publico-Agustín Lódola18
7% 7% 7% 7% 7%
5%5% 5%
5%5%
1%1% 2%
3%
3%13% 13%
13%
15%
16%
2002 2003 2004 2005 2006
Consumo Individual Inversion publica Total
Los tres brazos de Musgrave
ASIGNACION
REDISTRIBUCION
ESTABILIZACION
Estructura del sector publico-Agustín Lódola19
Limite entre sector publico y privado
Dos distinciones básicas entre sector público y privado
Las decisiones colectivas
Poder de coerción
Estructura del sector publico-Agustín Lódola20
Actividades económicas como actividades de
cooperación
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Motivos que justifican la
cooperación:
Explotación de economías de
escala
Beneficios mutuos del comercio
Manejo de riesgos
Compartir conocimientos
Con Conflictos
Free riding (“colado”)
Fraude y robo
Azar moral y selección adversa
Mentira
22
Organizaciones (Mercado, Empresas, Estado, Familias) (Fundaciones, ONG, sindicatos,
cámaras, clubes, etc.)
Las organizaciones
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Vínculos de complementariedad
El sistema como red
No sustitutos.
Ej., Las empresas requieren de mercados;
Las redes generan rendimientos crecientes pero son vulnerables
Están regidas por reglas de juego (instituciones económicas)
Derechos de propiedad
Normas sobre relaciones de trabajo
Mecanismo para resolución de controversias
23
Las instituciones son las reglas del juego,
……no los jugadores (organizaciones)
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Al elegir un modelo
organizacional, el problema
de cooperación/conflicto se
convierte en uno de
coordinación y motivación
24
Coordinación y motivación en los diferentes
modelos organizacionales
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Organización coordinación motivación
Mercado Descentralización de
decisiones
Precios y fin de lucro
Empresas Centralización de
decisiones
Fin de lucro, carrera
Estado Centralización de
decisiones
Incentivos burocráticos
Familias Centralización de
decisiones
Toman preferencias de
todos los miembros
25
Equilibro cooperativo: Las decisiones de cada uno serán consistentes con las del
resto, y el resultado observado de la interacción será el esperado por todos.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Equilibro cooperativo no esta garantizado, debido a fallas
de mercado, fallas de la empresa, fallas de las familias.
Las políticas públicas pueden cumplir un rol para
solucionar esos problemas
Pero el estado también es una organización jerárquica
que tiene fallas: fallas del estado
26
Desequilibro cooperativo: Fallos de mercado
versus fallos del estado
Ejecución de las decisiones
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Separación entre decisión y acción
Incertidumbre
Natural
Estratégica (inherente a la condición social del hombre)
Solución: credibilidad, reputación. Reglas de juego claras. Estabilidad
institucional
Problemas de principal agente
28
Problema de principal agente
En primer lugar surge un problema de incentivos. A priori nada asegura que los intereses y la aversión al riesgo del agente y del principal coincidan.
Problema de control: el principal no puede evaluar al agente mirando los resultados: hay que considerar el “esfuerzo” (difícil de medir)
Compatibilidad de incentivos intertemporal: problemas de credibilidad e inconsistencia temporal (“political economics”). Ej.: imposición al capital.
Por lo tanto el problema es diseñar un mecanismo (contrato) creíble para que el agente se comporte como el principal desea.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola29
Segundo: información imperfecta
Ante el problema que el principal no sabe con precisión qué
hace o qué debe hacer el agente.
La información puede ayudar, pero es costosa y asimétrica.
Selección adversa: el principal no puede observar la calidad (el
esfuerzo) del agente
Riesgo moral: un estado de la naturaleza es revelado
generalmente al agente y no al principal.
Por lo tanto el problema fundamental es como generar un contrato
(o un sistema de incentivos) creíble para alinear los intereses del
agente con el principal en un contexto de información costosa y
asimétrica
Estructura del sector publico-Agustín Lódola30
Las decisiones colectivas y el
estado como organización
Estructura del sector publico-Agustín Lódola31
Motivación y preguntas básicas
Pongamos mas el foco en la organización: Estado y
particularmente en la forma en que se toman las decisiones
colectivas.
El gasto del estado se decide a través de un proceso político,
a diferencia del gasto privado, que se decide a través del sistema de
precios.
Preguntas
En que se diferencia la toma de decisiones colectivas?
Problemas de los sistemas de votación?
Estructura del sector publico-Agustín Lódola32
Mecanismos públicos para asignar recursos
Las preferencias por un bien privado se expresan
comprándolo. Oferta y Demanda.
Las decisiones sobre la asignación de los recursos en el
sector público se toman de una forma bastante diferencia.
Se supone que la legislatura cuando aprueba un presupuesto,
refleja las opiniones de los electores y no sólo las suyas.
Por lo tanto se debe resolver dos problemas:
Saber cuales son los puntos de vista de los electores
Agregarlos.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola33
El problema de la revelación de las
preferencias
Para las decisiones colectivas el mercado no sirve.
Las elecciones solo transmiten una idea general sobre la
opinión de las personas.
Problema de las encuestas. Falta de coherencia. A menos
que se plantee a los individuos disyuntivas concretas, en
las que tengan que renunciar a algo para obtener, por
ejemplo, una cantidad mayor del otro bien, es difícil
conseguir que reflexionen verdaderamente sobre sus
elecciones.
Problema de la sinceridad. Comportamiento de free rider
(“colado”).
Estructura del sector publico-Agustín Lódola34
Preferencias individuales por los bienes
públicos
Los individuos se diferencian por tres razones:
Gustos diferentes
Ingresos diferentes
Impuestos (estructura)
Efectos ingresos y sustitución
Estructura del sector publico-Agustín Lódola35
El problema de la agregación de
preferencias
Dictadura
Consenso
La decisión por consenso es un proceso de decisión que busca no solamente el acuerdo de la mayoría de los participantes, sino también persigue el objetivo de resolver o atenuar las objeciones de la minoría para alcanzar la decisión más satisfactoria.
Se ha dicho que el verdadero consenso implica «satisfacer las necesidades de todos».
Principio de compensación.
Sistemas de votación
Unanimidad
Por mayoría simple
Por mayoría de dos tercios
Estructura del sector publico-Agustín Lódola36
Sistema de votación
Estructura del sector publico-Agustín Lódola37
A M B
Juan 3 2 1
Pedro 2 3 1
Oscar 1 2 3
6 7 5
Ordenamiento de alternativas vs votación por mayoría
La elección por mayoría y la paradoja del
voto
Resultado general: teorema del votante mediano.
Condorcet: puede no existir equilibrio en la elección por
mayoría. Comportamiento circular.
Orden. Manejo de agenda.
Voto estratégico.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola38
A M B
Juan 3 1 2
Pedro 2 3 1
Oscar 1 2 3
6 6 6
Método de ordenaciones no cumple criterio de la
“independencia de alternativas irrelevantes
Estructura del sector publico-Agustín Lódola39
Piscina Biblioteca tenis
Juan 1 2 3
Jaime 1 2 3
Tomas 2 3 1
Lucia 2 3 1
Jorge 2 3 1
8 13 9
Piscina Biblioteca tenis
Juan 1 2
Jaime 1 2
Tomas 2 1
Lucia 2 1
Jorge 2 1
8 7
Teorema de Imposibilidad de Arrow
Es imposible hallar un mecanismo político que no sea dictatorial, que resuelva los problemas de votación por mayoría y que satisfaga algunas otras propiedades que serían deseables en cualquier mecanismo política (como la independencia de las opciones irrelevantes)
El mercado falla El proceso político es el reemplazo natural para tomar las decisiones colectivas en el sector público pero este proceso también tiene inconvenientes. (vamos a ver que la solución va a pasar por reducir el numero de actores que toman decisiones).
Necesidad de un marco institucional
Estructura del sector publico-Agustín Lódola40
Estructura del sector publico-Agustín Lódola42
Educa
ción
y Sa
lud Información,
conocimient
o técnico e
incertidumb
re
Ahorro
Term
inos
de
inte
rcam
b
io
Rol del Estado
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
“Brazos de Musgrave”
Asignación
Redistribución
Estabilización
Enfoque de Fanelli
Fallas de mercado y de organización
Equidad
Desajustes sistémicos
43
Pasos
Estructura del sector publico-Agustín Lódola45
Las políticas publicas dentro del marco institucional
Fallas de organización y cooperación
Marco institucional argentino: representativo, republicano y federal
Reformas
El régimen de políticas públicas dentro del
marco institucional
Estructura del sector publico-Agustín Lódola46
Objetivos de las políticas
Corregir fallas del mercado y de organización
Corregir sesgos contra la desigualdad
Corregir fallas sistémicas
El marco institucional acota el margen de discrecionalidad de
las políticas públicas
Se busca minimizar los costos de transacción
Fallas de organización y de cooperación
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Según nivel
Microeconómico, dentro de cada organización
Ineficiencia en el uso de recursos
Entre organizaciones
Falta de incentivos para coordinar inversiones que son complementarias
Falta de incentivos para formar cadenas de valor
Escasa colaboración entre empresas y universidades
Ausencia del estado en el desarrollo de infraestructura
Sistémico
Fluctuaciones cíclicas
Inestabilidad macroeconómica
Crisis
47
Tres situaciones de fallas de cooperación
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Los agentes no logran ponerse de acuerdo para
implementar la solución cooperativa
Trampas de pobreza
Hay problemas de comportamientos oportunísimos
(“colado”)
Contaminacion
Es muy difícil arribar a una solución cooperativa
Sistemicos, por pérdida de recursos o porque las reglas dejan
de respetarse.
48
Fallas en las organizaciones individuales
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Fallas de mercado Bienes públicos
Externalidades
Información
Monopolios
Fallas en las empresas, en las jerarquías: Costos de comunicación
Influencias
Problemas de delegación que “achican” las empresas.
Fallas del Estado
Disfuncionalidades familiares Subinversión en capital
humano
Negociación costosa por relaciones dificultosas entre los miembros
Socialización deficiente Dificultades para integrarse en
el mercado de trabajo
Mala asignación del gasto de consumo y ahorro
Manejo deficiente de riesgos (enfermedad y vejez)
49
Fallas de cooperación sistémicas
Estructura del sector publico-Agustín Lódola50
Fluctuaciones cíclicas Desequilibrios temporarios.
Crecimientos del producto por encima o por debajo del potencial
Inestabilidad macroeconómica Pueden perpetuarse.
Burbujas financieras, sobreendeudamiento del sector público
Bajo crecimiento Inconsistencias entre la dotación de
recursos y el crecimiento
Marco institucional débil, fallas en los mercados financieros, falta de inversión pública en infraestructura
Políticas Anti cíclicas Monetarias
Fiscales
Cambiarias
Reformas en el marco institucional
Reformas en las organizaciones y el marco institucional
La mala “elección” del modelo de organización lleva a que la organización no persiga
los objetivos primarios que llevaron a su creación.
Las políticas públicas dentro del marco
institucional
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Fallas organizaciones
Políticas publicas
51
Reformas del marco institucional
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Diseño
Nivel micro, en las organizaciones
Nivel macro
Efectos redistributivos
Corresponde a la “política” no a la “economía”
En una República
el Congreso es el lugar para el debate, búsqueda de consensos
y el diseño institucional
El poder judicial debe velar por la aplicación correcta de las
reglas de juego y fiscalizar la implementación a cargo del Poder
Ejecutivo.
52
El sector público en un sistema
representativo, republicano
Estructura del sector publico-Agustín Lódola53
Sobre decisiones publicas…
Necesidades sociales y proceso político de decisión.
Democracia directa: Reglas de votación, eficiencia y equidad.
Unanimidad:
eficiente pero inequitativa
Votación por mayoría:
mayor equidad pero menos eficiente e inestabilidad de los resultados
(teorema de imposibilidad).
Estructura del sector publico-Agustín Lódola54
La democracia representativa
Democracia representativa (Downs):
Agrega estabilidad (menos actores, más homogéneos).
Teorema del votante mediano.
Sin embargo la delegación (Democracia Representativa)
ayuda a la estabilidad pero agrega problemas de agencia (o
de principal agente).
La idea de esta parte de la clase es
remarcar que los problemas de principal agente en un contexto
de información imperfecta afecta seriamente el resultado en
los mercados políticos.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola55
Incentivos en los mercados políticos
Diferencia de incentivos entre principal y agente: comportamiento del sector público. Visión normativa versus positiva (public choice)
Homo economicus y homo politicus son la misma persona (Buchanan).
No hay diferencias en las preferencias sino en las restricciones
Políticos oportunistas (rent seeking) y “partidistas”
¿Los agentes votan de acuerdo a sus preferencias?: ideologías.
Problemas de credibilidad: ¿las promesas de campaña se cumplen? Las instituciones no aseguran que los compromisos se cumplan:
suben los costos de transacción (North) . Se afecta la eficiencia del mercado político.
Información imperfecta en los mercados
políticos
En los mercados políticos la racionalidad esta limitada por
problemas de información más que en la economía.
El conocimiento imperfecto significa:
Los partidos no siempre saben exactamente lo que los
ciudadanos quieren.
Los ciudadanos no siempre saben lo que el gobierno o la
oposición ha hecho, esta haciendo o debería estar haciendo.
La información necesaria para superar ambos tipos de
ignorancia tiene un costo y es asimétrica.
Consecuencias de la información imperfecta
Ignorancia racional
La información tiene un costo y los beneficios de la misma son
difusos (influencia de un voto individual): no saber es racional
Persuasores
Su presencia se justifica por la ignorancia racional: hay personas
que tienen más influencia que otros.
Ideologías
Se ahorran costos de información
Grupos de interés
Ilusión Fiscal
Información asimétrica en los mercados
políticos
Selección adversa
Como los votantes no pueden distinguir entre los políticos
"buenos" (honestos) y los "malos" (deshonestos), todos los
políticos son considerados iguales. Así, la alta calidad se
subvalora en el mercado político y la baja calidad se
sobrevalora. Igual que los “cacharros” en el mercado de autos
usados.
Riesgo moral
El agente no se comporta como el principal desea, sino que
actúa son sus propios intereses: muy difícil de controlar para el
principal.
Mecanismo de incentivos en los mercados
políticos
Peltzman (1990) busca determinar si los votantes utilizan la
información económica disponible cuando toman sus
decisiones de votación, y en particular si los votantes utilizan
los resultados económicos de los funcionarios salientes para
premiarlos o castigarlos con su voto.
Esta aproximación es consistente con el enfoque de principal-
agente en el análisis de política, el cual sugiere que los
principales (votantes) compensan a los agentes (políticos en
cargos públicos) con base en alguna forma de evaluación de su
desempeño en el pasado.
Soluciones para los problemas de principal
agente
Sistemas de premios y castigos
Voto. Modelo de Pelzman: los votantes utilizan la información
económica disponible cuando toman sus decisiones de
votación
Reputación de los actores.
Reglas de juego estables.
Igualdad de oportunidad de acceso a la información.
Motivación: el conflicto con el campo (2008) y el resultado
electoral 2009: ¿hubo voto castigo?
Control electoral: Los votantes compensan a los políticos con base en alguna forma de evaluación de su desempeño (Pelzman)
-80%
-70%
-60%
-50%
-40%
-30%
-20%
-10%
0%
10%
0,0% 10,0% 20,0% 30,0% 40,0% 50,0% 60,0% 70,0% 80,0%
Dif
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tad
o n
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nal
Peso Cadena Agroalimentaria en PBG municipal
Municipios Provincia de Buenos Aires.
Relación entre pérdida de votos del FPV entre 2007 y 2009 y el peso de la
Cadena AgroAlimentaria
Estructura del sector publico-Agustín Lódola63
El sector público en un sistema
federal
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
El federalismo y el marco institucional
65
El sector público en un sistema federal
La constitución establece responsabilidades compartidas
de gasto y tributación entre los niveles de gobierno.
Eficiencia de los niveles locales
La hipótesis de Tiebout: la competencia entre las comunidades
garantiza el suministro eficiente de bienes públicos locales, de
la misma forma que la competencia entre empresas garantiza el
suministro eficiente de bienes privados.
Limitaciones:
Externalidades
Competencia imperfecta
Competencia en impuestos lleva a elusión
La redistribución es difícil con libre movilidad de factores.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola66
“El voto con los pies”
Éxodo y temprano envejecimiento poblacional
-10.000
0
10.000
20.000
30.000
40.000
50.000
1869 1877 1885 1892 1898 1906 1914 1922 1930 1938 1946 1954 1962 1970 1978 1986 1994 2002 2010
Total de Población
Crecimiento vegetativo
Migraciones
Partido de Lincoln. Periodo 1865 – 2010
(cantidad acumulada de personas por año)
Enfoque normativo
Responsabilidades de impuestos
Responsabilidades de gasto
Asignación
Equidad
Estabilización
Estructura del sector publico-Agustín Lódola68
Enfoque positivo (Buchanan)
Efecto económico de las transferencias
Fly paper effect
Ilusión fiscal
Estructura del sector publico-Agustín Lódola69
El federalismo y las debilidades
institucionales
Estructura del sector publico-Agustín Lódola70
Sistema de coparticipación:
altamente pro cíclico
Multplicador keynesiano
Modelo macro y federalismo
Estructura del sector publico-Agustín Lódola71
Para ello tengamos en cuenta dos particularidades:
1) el autofinanciamiento del gasto es menor en el
nivel subnacional que en el nacional.;
2) por las distintas funciones y bienes públicos que
proveen, en las provincias el gasto salarial es mayor
que en la Nación (60% versus 13%).
Convertibilidad y federalismo
Estructura del sector publico-Agustín Lódola72
Durante la convertibilidad (modelo de “oferta”) el eje no
era el consumo y por lo tanto regían bajos y estables
salarios con un nivel de empleo también en baja (hiper
desempleo, precarización laboral).
Para el sector público el problema no era la política
salarial porque era inexistente.
En ese contexto había necesidades crecientes de
financiamiento en las provincias estructuralmente
discriminadas.
A nivel global durante los noventa la principal debilidad
era que los recursos no crecían
Acumulación productiva y federalismo
Estructura del sector publico-Agustín Lódola73
El actual régimen macro “cierra” a nivel federal pero no a
nivel de cada jurisdicción, porque los gobiernos
subnacionales aportantes netos (como Buenos Aires)
no participan de la recaudación total en la misma
proporción que su aporte al gasto. Esto genera un
desbalance persistente y creciente.
Pasos
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Revisar el trade off entre eficiencia y equidad
Plantear la relación entre estructura económica y
desarrollo
Plantear la importancia del cambio estructural para lograr
el desarrollo
Revisar el rol del sector público en el cambio
estructural, mediante políticas industriales.
75
Motivación y preguntas básicas
Los mercados privados son eficientes. Entonces porqué
debe desempeñar algún rol el sector público?
Objetivo: comprender exactamente el significado de
eficiencia económica.
Preguntas:
Que se quiere decir que la economía es eficiente?
Que condiciones han de satisfacerse para que los mercados
sean eficientes?
Por qué se presupone que los mercados competitivos son
eficientes
Estructura del sector publico-Agustín Lódola77
La mano invisible de los mercados
competitivos
En 1976, Adam Smith afirmó que la competencia inducía a
los individuos, en la búsqueda de sus propios intereses
privados, a fomentar el interés público, como si fueran
conducidos por una mano invisible.
La busqueda de beneficios por parte de las empresas
es, pues, una busqueda de métodos de producción mas
eficientes y de nuevos bienes que satisfagan mejor las
necesidades de los consumidores.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola78
La economía del bienestar y la eficiencia en
el sentido de Pareto
Eficiencia en el sentido de Pareto: son asignaciones de recursos que tienen la propiedad de que no es posible mejorar el bienestar de ninguna persona sin empeorar el de alguna otra.
Primer teorema del bienestar:
bajo determinadas condiciones (competencia perfecta, etc.) la economía es eficiente en el sentido de Pareto.
Segundo teorema:
hay muchas distribuciones eficientes en el sentido de Pareto.
Toda asignación de los recursos eficientes en el sentido de Pareto puede conseguirse a través de unos mercados competitivos con una redistribución inicial de la riqueza.
Los mercados descentralizados logran eficiencia.Estructura del sector publico-Agustín Lódola79
La eficiencia desde la perspectiva de un
único mercado (equilibrio parcial)
P
q
O Individuos: igualan el beneficio marginal
que le reporta una unidad más con el
costo marginal que es el precio
Las empresas igualan el beneficio
marginal de vender una unidad mas, que
es el precio, con el costo marginal de
producirlo
Estructura del sector publico-Agustín Lódola80
Análisis de la eficiencia económica
Eficiencia en el intercambio:
los bienes deben ir a parar a los que más lo valoren.
Eficiencia en la producción:
dados los recursos de la sociedad, no debe ser posible
producir una cantidad mayor de un bien sin reducir la de otro.
Eficiencia en la combinación de productos:
los bienes producidos sean los que desean los individuos.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola81
Limite I: Las “determinadas condiciones”
implícitas en los teoremas del bienestar
Competencia perfecta
Información perfecta
Ausencia de externalidades (bienes públicos)
Nulos costos de transacción.
Mercados completos.
Estructura del sector publico-Agustín Lódola82
Limite II: El individualismo del concepto de
Pareto
En dos sentidos:
Sólo se ocupa del bienestar de cada persona, no del bienestar
relativo de las diferentes personas. No le preocupa
explícitamente la desigualdad.
Un cambio que mejorara mucho el bienestar de los ricos pero no
afectara a los pobres sería una mejora en el sentido de Pareto.
Lo que cuenta es la percepción que tiene cada persona de su
propio bienestar. Soberanía del consumidor (Bienes
Preferentes)
Estructura del sector publico-Agustín Lódola83
Reflexión preliminar
Bajo ciertas condiciones los mercados son eficientes, sin
embargo:
Esas “ciertas condiciones” suelen no estar siempre presente
El criterio es individualista.
No se habla del agregado (macro).
Estructura del sector publico-Agustín Lódola84
Eficiencias dinámicas
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Eficiencia schumpeteriana
Conocimiento
Eficiencia keynesiana
demanda
85
Estructura de la clase
1.1 La eficiencia (Curva de Posibilidades de Utilidad)
1.2 La Equidad y las Curvas de Indiferencia Social
Estructura del sector publico-Agustín Lódola87
Estructura de la clase
2.1 Igualdad de resultados
2.1.1 Ingreso
2.1.2 Consumo
2.1.3 Riqueza
2.1.4 Utilidades
El principio del sacrificio social mínimo
Algunas Críticas al enfoque de igualar utilidades
2¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
2.2 Igualdad de elección
2.2.1 Igualdad de oportunidades
2.2.2 Dotaciones Iniciales
2.2.3 Gustos, valores, actitudes
2.2.4 Suerte
2.3 Una Reflexión: La Distribución Del Ingreso Sólo Un Reflejo
De La Equidad
Estructura del sector publico-Agustín Lódola88
Estructura de la clase
3 ¿POR QUÉ REDISTRIBUIR?
3.1 La redistribución como externalidad
4OPORTUNIDADES, RESULTADOS E INTERVENCIÓN
ESTATAL
5 LOS LÍMITES DE LA REDISTRIBUCIÓN
5.1 Límites Económicos
3.2 La redistribución como bien público
3.3 La redistribución como bien preferente
5.2 Límites Jurídicos
5.3 Límites Políticos
Estructura del sector publico-Agustín Lódola89
1
Y EQUIDAD
La eficiencia
(Curva de Posibilidades de Utilidad)
es la percepción que cada individuo tiene de su propio
bienestar lo que cuenta. Esta idea es coherente con el principio
de soberanía del consumidor, según el cual es la propia
persona la que mejor juzga sus necesidades y sus
deseos, quien mejor sabe lo que redunda en su propio interés.
El criterio de la eficiencia de Pareto, es
individualista en dos sentidos:
sólo le preocupa el bienestar de cada persona y no el
bienestar relativo de diferentes personas. No lo preocupa
explícitamente la desigualdad.
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
90
2¿IGUALDAD DE QUÉ?
¿Igualdad de qué?
• IGUALDAD DE RESULTADOS
• Consumo,
• Ingreso
• Riqueza
• Utilidad
• IGUALDAD DE ELECCION
• Oportunidad
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
92
2¿IGUALDAD DE QUÉ?
Igualdad de resultados
Supóngase una situación en la cual hay dos trabajadores (trabajador A y
trabajador B) cuya remuneración horaria es de $100 y $150 respectivamente
Ejemplo 1: Igualdad de Ingresos y Equidad
Ingreso por hora Años de estudio
Trabajador 1 $ 100 5
Trabajador 2 $ 150 15
Ingreso
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
93
2¿IGUALDAD DE QUÉ?
Igualdad de resultados
Consumo
Riqueza
Ejemplo 2: Igualdad de Riqueza y Equidad
Supongamos una situación en la cual tenemos:
Un estudiante universitario cuyos ingresos son prácticamente nulos y
Un trabajador cuyo ingreso corriente está dado por el “salario mínimo”
de la economía.
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
94
2¿IGUALDAD DE QUÉ?
Igualdad de resultados
Utilidades
Los criterios utilitarios parte de la base de que es posible medir
la utilidad de cada persona y comparar la utilidad entre personas
Siguiendo con el ejemplo de los dos trabajadores, podría
argumentarse que en igualdad de condiciones ambos
trabajadores estarían obteniendo la misma satisfacción ya que si
bien uno tiene un mayor ingreso/consumo/riqueza el otro
trabajador disfruta de un mayor tiempo de ocio; esta sería una
situación equitativa
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
95
2¿IGUALDAD DE QUÉ?
Igualdad de resultados
Utilidades
Criterio utilitarista o la Bentham (no importa la distribución)
Criterio Rawlsiano (sólo importa la utilidad del más pobre)
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
96
2¿IGUALDAD DE QUÉ?
Igualdad de resultados
Utilidades
sacrificio absoluto igual.
Distribución de la carga tributaria
Sacrificio relativo igual.
Sacrificio marginal igual.
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
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2
Igualdad de resultados
Utilidades
Críticas al Enfoque
Los requisitos de información son considerables; en
particular, las utilidades no son
•observables,
• medibles
• y comparables interpersonalmente
• Y también….
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
98
2
Igualdad de resultados
Ejemplo 3: Igualdad de Utilidades y Equidad: Preferencias Caras
En primer lugar podría darse una situación donde:
Una determinada persona “A” puede alcanzar el mismo nivel de utilidad
que otra “B”, únicamente a través del consumo de bienes suntuarios. Esta
persona se dice que tiene preferencias más caras.
En esta situación para igualar utilidades habría que darle más recursos a
“A” que a “B”, pero difícilmente pueda decirse que esto es equitativo. Es
importante destacar que el hecho que “A” tenga preferencias caras, no
implica que “B” tenga “preferencias baratas”.
Utilidades
Críticas al Enfoque
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
99
2
Igualdad de resultados
Ejemplo 4: Igualdad de Utilidades y Equidad: Preferencias Baratas
Existen dos mujeres “C” (con “preferencias baratas”) y “D”; la primera
decide casarse y dedicar gran parte de su tiempo a las tareas domésticas
(limpieza del hogar, cuidado de los niños, etc.), actividad que le genera
una gran satisfacción.
Por otro lado D, que trabaja en una empresa, sólo obtiene satisfacción a
través del consumo de bienes y servicios, sin embargo, el ingreso que
obtiene por su actividad no le permite alcanzar el mismo bienestar que el
del ama de casa.
Por lo tanto, en esta situación, el criterio de igualación de utilidades
requeriría que C (el ama de casa) le transfiera recursos a D; al igual que
en el caso anterior, esta redistribución no parece ser muy equitativa.
Utilidades
Críticas al Enfoque
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
100
2
Igualdad de resultados
Utilidades
Críticas al Enfoque
Critica de Amartya Sen
Como corolario es posible afirmar que, en
general, puede resultar insuficiente observar la
desigualdad ya sea en ingreso, riqueza, consumo o
utilidades y luego realizar un juicio respecto a si la
situación es o no equitativa. Se necesita información
adicional respecto a las circunstancias que dieron lugar
a dicha distribución.
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
101
2
Igualdad de elección
De acuerdo con este criterio, una cierta distribución es
considerada equitativa si es el resultado de elecciones de
individuos informados, que al momento de elegir enfrentaban
los mismos
• conjuntos de elección (Le Grand
• “igualdad de capacidades” (Sen).
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
102
2
Igualdad de elección
Oportunidades
conjunto de circunstancias que afectan los
resultados de las personas, pero que no
dependen de su esfuerzo o decisión y por lo
tanto están fuera de su control
Dotaciones Iniciales
(Educación)
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
103
2
Igualdad de elecciónGustos, valores, actitudes
Ejemplo 5: Igualdad de Gustos y Equidad
Supóngase el caso de dos trabajadores (A y B) que deben decidir cuánto destinar de su tiempo a un determinado trabajo remunerado; ambos tienen las
mismas oportunidades y dotaciones iniciales.
La persona A decide destinar una mayor proporción de su tiempo a disfrutar deactividades recreativas que el que destina la persona B, lo cual explica queeste último reciba un mayor ingreso. A priori esta situación es equitativa.
Sin embargo, qué sucedería con esta afirmación si se conoce que laspreferencias del individuo A, que lo llevan a consumir una mayor cantidad deocio, se deben a cuestiones biológicas sobre las cuales no tiene control.
Entonces el enfoque que sostiene que las preferencias están fuera del controldel individuo indicaría que los resultados observados son inequitativos (A y Bno enfrentaron las mismas restricciones). Este argumento posee una visiónextremadamente determinística; en realidad, ciertas preferencias no estánpredeterminadas, por lo tanto es importante “definir una línea entre ambassituaciones”,
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
104
2
Igualdad de elecciónSuerte
Ejemplo 6: Suerte y Equidad
Supóngase el caso de dos trabajadores (A y B) que deben decidir cuánto destinar de su tiempo a un determinado trabajo remunerado; ambos tienen las
mismas oportunidades y dotaciones iniciales.
Supóngase que a los dos trabajadores “A” y “B” enfrentan la mismaprobabilidad de perder su trabajo y se les ofrece un seguro en caso de quedardesempleados.
Si el desempleo se produce, existirán trabajadores que estarán asegurados(mantienen el ingreso) y otros que no; ¿es esta situación inequitativa, o es quelos trabajadores que eligieron no asegurarse prefirieron tomar más riesgo?
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
105
2
La Distribución Del Ingreso es
Sólo Un Reflejo De La Equidad
¿COMO JUZGAR LA EQUIDAD DE UNA DETERMINADA
SITUACIÓN?, O ¿IGUALDAD DE QUÉ?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
106
3
La redistribución como externalidad
Si se acepta que la reducción de la pobreza
mejora el bienestar de los ricos, porque es mejor y
más seguro vivir en una comunidad sin personas
necesitadas, la redistribución puede considerarse
como la corrección de esta externalidad que
permite alcanzar el óptimo social.
¿POR QUÉ REDISTRIBUIR?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
107
3
La redistribución como bien público
En el caso extremo de externalidad, la redistribución
de ingresos podría visualizarse como un bien público
puro; en una comunidad absolutamente solidaria la
satisfacción derivada por cada persona de aumentar
su consumo propio se iguala con la de ver
aumentando el consumo de cada uno de los demás.
Nuevamente, para un número grande de
consumidores, se requiere la intervención estatal
para la provisión eficiente de este bien público.
¿POR QUÉ REDISTRIBUIR?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
108
3
La redistribución como bien preferente
En este caso, se imponen las preferencias de la
sociedad como un conjunto (representada por el
grupo gobernante), que desea una redistribución
atendiendo a ciertas valoraciones
sociales, sobre las preferencias individuales
¿POR QUÉ REDISTRIBUIR?
Estructura del sector publico-Agustín
Lódola
109
4
MERCADOS
FORMACIÓN FAMILIAR
REDISTRIBUCIÓN PÚBLICA
INSTITUCIONES
POLÍTICAS SOCIALES
ACTIVOS Y OPORTUNIDADES
RESULTADOS
(INGRESOS)PODER
GOBIERNO
OPORTUNIDADES, RESULTADOS E INTERVENCIÓN
ESTATAL
Estructura del sector publico-Agustín Lódola110
5
Límites Económicos
Situación t (%) w (1-t) L
Y T YL=YxT YN=T
A 0% 10,0 6,0 60,0 0,00 60,00 0,00
B 15% 8,5 7,0 59,5 10,50 49,00 10,50
C 30% 7,0 5,0 35,0 15,00 20,00 15,00
D 50% 5,0 2,5 12,5 12,50 0,00 12,50
Millones de pesos
LOS LÍMITES DE LA REDISTRIBUCIÓN
Estructura del sector publico-Agustín Lódola111
5
Límites Políticos
La distribución del poder político entre los distintos
grupos sociales es un limitante
LOS LÍMITES DE LA REDISTRIBUCIÓN
Estructura del sector publico-Agustín Lódola112
5
Límites Jurídicos
Pueden presentarse limites jurídicos cuando se interpreta
que los sistemas de redistribución han alcanzado un nivel tal
que afecta alguna de las garantías constitucionales de los
contribuyentes.
Un ejemplo dado por la jurisprudencia
Declaración de confiscatorias las alícuotas del
impuesto a las herencias que excedieran el 33%
LOS LÍMITES DE LA REDISTRIBUCIÓN
Estructura del sector publico-Agustín Lódola113
Algunas reflexiones
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
La asignación de recursos no es independiente de la
distribución del ingreso.
114
Criterios para evaluar la estructura
productiva
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Productividad Productividad laboral
Como hacer crecer la productividad laboral? Acumulación de recursos:
Aumentar la cantidad de recursos que cada trabajador tiene.
Hay que evitar los rendimientos constantes o decrecientes
Crecientes?: al aumentar la cantidad de factores el valor agreagado aumenta proporcionalmente más.
Rendimientos crecientes Economías de escala estáticas (obra de infraesctructura, industria automotriz y mercosur)
Economías de escala dinámica (learning by doing). Aprendizaje. Industria naciente.
Progreso técnico, I&D. patentes.
Aglomeración, redes, cadenas de valor. complementariedades.
Competitividad Productividad propia > o = resto del mundo (países vecinos)
Competitividad artificial: tipo de cambio nominal, aranceles
Competitividad “exógena” (precios internacionales). Enfermedad holandesa y maldición de los recursos naturales.
Creación de empleo y economía de subsistencia
118
Problemas en economías con estructuras
productivas heterogéneas
Intervención
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Los agentes no tratan de explotar las actividades que muestran mayor productividad y que les darían el máximo de remuneración Fallas de software
No existen o están obstruidos los canales para reasignar recursos entre actividades Fallas de mercado de
trabajo, financieros y de tecnología
Los agentes no están en condiciones de identificar las mejores opciones
Banca de Fomento
122
El desafío del cambio estructural para la
política
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Los sectores con rendimientos crecientes (tradicional) crean
poco empleo, lo que mantiene grande el sector de
subsistencia…
…En el sector de subsistencia las trampas de pobreza:
Por el lado de la oferta: impiden la acumulación de capital
humano, que representa una barrera para el crecimiento del sector
moderno
Por el lado de la demanda: la potenciación de la demanda agregada es
vía exportaciones, lo que puede originar un enclave
Otra fuente de desequilibro estructural: la construcción de
infraestructura física en energía, transporte y comunicaciones
no sigue el ritmo del proceso global y genera cuellos de
botella
123
Politica industrial y cambio estructural
Estructura del sector publico-Agustín Lódola
Según CEPAL (2012) para promover un cambio
estructural virtuoso son indispensable las políticas
industriales para
Dotar de mayores capacidades y competitividad a sectores
existentes con claro potencial de especialización e
incorporación de progreso técnico
Diversificar la estructura productiva mediante la creación de
nuevos sectores de alta productividad y mayor sostenibilidad y
eficiencia ambiental
no hay cambio estructural virtuoso si meramente se
multiplican enclaves de alta tecnología o si solo hay
cambios en la punta más eficiente del sistema productivo.
124
Luces y sombras del período de “sojas
gordas” en la región “núcleo”.
Crisis de la
Convertibi
lidad
Mejoró la
situación
patrimonial de
los productores
Inversión/
cambio
tecnológico en el
agro
Calidad del proceso
de expansión:
volatilidad y equidad
Expansión del
producto y del
empleo
Desconfianza en
el sistema
financiero
Sigue la
corriente
migratoria
negativa
Contexto
Externo
Amigable