Curso MBA EM GESTÃO PÚBLICA

Disciplina

ESTADO, SOCIEDADE E DEMOCRACIA

Curso MBA EM GESTÃO PÚBLICA Disciplina ESTADO, SOCIEDADE E DEMOCRACIA

Paulo Márcio GARCIA JUNIOR José Eduardo PEREIRA FILHO

Eduardo BEZERRA Lucynei SOUZA

Revisado por Prof. Marcos Neves

www.avm.edu.br

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05 Apresentação

07 Aula 1

Ética

46 Aula 2 Federalismo e descentralização

67 Aula 3 Políticas públicas

97 Aula 4 Relações públicas internacionais

122 Referências bibliográficas

Estado, Sociedade e Democracia C

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O controle social no Brasil tem seu grande marco estabelecido pela Constituição Federal de 1988 que, pautando-se pelos princípios da descentralização e da participação popular, criou instrumentos para que a sociedade possa exercer o seu papel de participante e controladora das ações do Estado na busca do bem comum, do interesse público e da consolidação da democracia. Reconhecendo a necessidade de incorporar a sociedade civil organizada em uma rede de controle para prevenir a corrupção e o desperdício de recursos públicos, a disciplina de “Estado, sociedade e democracia, é um instrumento que orienta a implementação, o monitoramento, a avaliação e a revisão do programa de políticas públicas, subsidia os processos de tomada de decisão e estabelece os compromissos entre os diversos atores para o alcance do seu objetivo no horizonte temporal da gestão pública. Esta disciplina norteia o conjunto de temas e atividades que permitem refletir sobre as transformações do Estado contemporâneo e as mudanças organizacionais nas relações entre o Estado, a Sociedade e a democracia a organização política e cultural da sociedade no processo de construção e fortalecimento da democracia e da cidadania por meio da ética profissional. São, portanto, temas tratados nesta disciplina: ética; federalismo e descentralização; políticas públicas e relações públicas internacionais.

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Este caderno de estudos tem como objetivos: Despertar o interesse dos participantes na compreensão das

transformações do Estado contemporâneo e as mudanças organizacionais nas relações entre o Estado, o Mercado e a Sociedade, bem como a organização política e cultural da sociedade no processo de construção e fortalecimento da democracia e da cidadania.

Aula 1 | Ética 7

Ética Paulo Márcio Garcia Junior

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O homem vive em sociedade, convive com outros homens e, portanto, cabe-lhe pensar e responder as questões de suas relações. Esta é uma questão que parece óbvia, mas não existe um consenso a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão simples e fácil, a ética tem os seus aspectos complexos e por esta razão é difícil uma busca de harmonia e senso comum. Este é o ponto central desta primeira aula. Assim, esta aula oferece a você as ferramentas para identificar e aplicar os princípios dos valores éticos e morais na relação entre o comportamento e o processo de tomada de decisão, e implementar o instrumental adequado e coerente com o tipo do fenômeno que se deseja investigar no exercício de sua profissão de gestor público. Ao decorrer da aula, você será orientado(a) à compreensão diferenciada para o uso dos instrumentos de análise critica racional e ética nos processos de tomada de decisão. São, portanto, temas tratados nesta aula: Ética e moral: conceituação e distinção - Caráter social da ética e estrutura do ato moral - Doutrinas éticas fundamentais - ética da lei natural - moralidade e legalidade - a consciência e a prática do bem - princípios de bioética - corrupção na política e ética - legal x justo - a questão do Estado – Ética no Serviço Público.

Obj

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Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de: Identificar e aplicar os princípios dos valores éticos e morais na

relação entre o comportamento e o processo de tomada de decisão;

Aplicar o instrumental adequado e coerente com o tipo do fenômeno que se deseja investigar no exercício de sua profissão de gestor público.

Aula 1 | Ética 8

Palavras iniciais

Gostaríamos, inicialmente, de parabenizá-lo pela

escolha desse curso. Sabemos que as pessoas que

buscam se aprofundar na área de Administração Pública

possuem uma compreensão diferenciada da relação

homem-meio, sendo sensíveis à atual situação das

necessidades do público para com o Estado. Esses

desafios são inerentes à complexidade da sociedade

contemporânea que necessita ampliar as

disponibilidades para o atendimento das demandas dos

cidadãos bem como a sua eficiência e amplitude.

Nesse contexto, o entendimento da ética como

um elemento necessário para o convívio do ser humano

em sociedade, faz-se necessário buscar, na história e

na filosofia, as suas bases. Entender cada sociedade, os

mitos, as regras, os conceitos e, principalmente, o

relativismo das relações humanas.

Falar de filosofia e ética sem mencionar Sócrates

seria o mesmo que falar de Teoria da Relatividade sem

mencionar Einstein, independente da abordagem ou da

escola que mais se assemelhem com as crenças da

sociedade em que estamos inseridos.

Da mesma forma, temos que mencionar Freud,

Nietzsche, entre vários outros, que discutiram

exaustivamente essa questão. A única diferença para

Sócrates é que ele não escreveu nem uma linha. Tudo

que supostamente Sócrates ensinou, foi escrito por

Platão ou Xenofonte que podem ter adicionado alguma

observação ou complementação ao seu pensamento.

Para termos uma idéia da importância de

Sócrates para o desenvolvimento do estudo da ética,

ela surgiu na antiga Grécia, por volta de 500 a 300

a.C., através das suas observações e de seus

discípulos.

Dica do professor

Seja bem-vindo! Estamos iniciando juntos o estudo desta primeira aula de Gestão Pública. Esperamos que você aproveite bastante os ensinamentos do mesmo e, particularmente, as reflexões que este oferece. Que os subsídios oferecidos aqui consolidem a formação de uma nova mentalidade das relações gerenciais da coisa pública. Por esta razão, o estudo da Ética entra nesta primeira aula.

Aula 1 | Ética 9

O homem vive em sociedade, convive com

outros homens e, portanto, cabe-lhe pensar e

responder as questões de suas relações. Esta é uma

questão que parece óbvia, mas não existe um consenso

a este respeito. Assim, apesar de parecer uma questão

simples e fácil, a ética tem os seus aspectos complexos

e por esta razão é difícil uma busca de harmonia e

senso comum. Este é o ponto central da Ética.

Nesta aula, teremos a oportunidade de conhecer

melhor os significados e definições associadas à Ética e

à moral. A nossa ementa irá tratar de noções e

princípios fundamentais; ética do humano; ética

aplicada; ética na economia; ética na política; ética e

cidadania.

O objetivo geral de nosso estudo é capacitá-lo a

identificar, os princípios dos valores éticos e morais na

relação entre o comportamento e o processo de tomada

de decisão e aplicar o instrumental adequado e

coerente com o tipo do fenômeno que se deseja

investigar no exercício de sua profissão de gestor

público.

Para tanto, dividimos os nossos estudos nos

seguintes tópicos:

Ética e moral: conceituação e distinção;

A consciência e a prática do bem;

Princípios de bioética;

Corrupção na política e ética;

Ética do humano;

Legal x justo;

A questão do estado;

Compromisso com a sociedade;

Ética e economia;

Universalidade e ética;

Contextualização da crise de valores;

Princípios gerais de ética profissional;

Ética no Serviço Público.

Para refletir

O físico Stephem Hawking, de bastante renome internacional, afirma que a filosofia atualmente trata exclusivamente da interpretação das palavras. Qual a sua opinião sobre isso?

:: Ética:

Parte da filosofia responsável pela investigação dos princípios que motivam, distorcem, disciplinam ou orientam o comportamento humano, refletindo especialmente a respeito da essência das normas, valores, prescrições e exortações presentes em qualquer realidade social. HOUAISS, Antonio. VILLAR, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.

Aula 1 | Ética 10

Ética e moral: conceituação e distinção

Moral e ética são palavras freqüentemente

empregadas como sinônimas. São tidas como um

conjunto de princípios ou padrões de conduta. Ética é

na verdade, o estudo da moral, ou melhor, a filosofia

da moral. Assim, é um pensamento reflexivo sobre os

valores e as normas que regem as condutas humanas.

A ética é a teoria ou a ciência do comportamento

moral dos homens em sociedade. É a ciência de uma

forma específica do comportamento humano.

Em outro sentido mais restrito, ética refere-se a

um conjunto de princípios e normas que um grupo

estabelece para seu exercício profissional como os

códigos de ética dos médicos, dos advogados, dos

psicólogos.

Já a palavra moral, por ter adquirido sentido

pejorativo, associado ao moralismo, é mais utilizada

para relacionar valores e regras que pessoas prezam.

Embora freqüentemente se assuma a sinonímia

entre as palavras ética e moral e se empregue a

expressão clássica, é necessário estabelecer relações e

hierarquias entre esses valores para nortear as ações

em sociedade.

Situações corriqueiras e práticas da vida

colocam essa necessidade em evidência. Por exemplo,

é ou não ético roubar um remédio, cujo preço é

inacessível, para salvar alguém que, sem ele, morreria?

Colocado de outra forma: deve-se privilegiar o valor

vida (salvar alguém da morte) ou o valor propriedade

privada (no sentido de não roubar)?

Importante

Ética – por definição é a ciência da moral. Moral – conjunto de regras que são aceitas pelas sociedades e prescindem de regulamentações oficiais.

Aula 1 | Ética 11

Seria um erro pensar que, desde sempre, os

homens têm as mesmas respostas para questões

semelhantes. Com o passar do tempo, as sociedades

mudaram e também mudaram os homens que as

compõem.

Na Grécia Antiga, por exemplo, a existência de

escravos era perfeitamente legítima: as pessoas não

eram consideradas iguais entre si, e o fato de umas não

terem liberdade era considerado normal.

Existem diversos exemplos oferecidos pela

história e pela prática social: até pouco tempo atrás, as

mulheres eram consideradas seres inferiores aos

homens, e, portanto, não merecedoras de direitos

iguais.

Outro exemplo: na Idade Média, a tortura era

considerada prática legítima, seja para a extorsão de

confissões ou como castigo. Hoje, tal prática é

considerada indigna para a maioria das sociedades e,

portanto, imoral.

A moralidade humana deve ser enfocada no

contexto histórico e social. Por conseqüência, um

entendimento sobre a ética pede uma reflexão sobre o

momento histórico e as convenções da sociedade na

qual se insere.

Sócrates, relatado por Platão, refletiu sobre a

natureza do bem moral, na busca de um princípio

absoluto de conduta correta e acabou desenvolvendo

duas formulações mais conhecidas: que nada deveria

ser em excesso e que o indivíduo deveria conhecer a si

próprio.

Neste mesmo período clássico da filosofia grega,

os sofistas rejeitavam a tradição e consideravam que os

Quer saber mais?

Platão – discípulo de Sócrates que colocava a busca da felicidade como o centro das preocupações éticas. O homem só encontra a felicidade na prática das virtudes. O ideal buscado pelo homem virtuoso é a imitação de Deus: aderir ao divino.

Aula 1 | Ética 12

princípios morais advêm de convenções humanas em

vez de questões míticas.

Nos diálogos de Platão encontrados em seu livro

A República, são descritas as discussões com Sócrates

a respeito das virtudes e da natureza do bem que se

identifica com a sabedoria. Já a ignorância, com o vício

e, assim, tanto uma qualidade como outra pode ser

aprendida. Para se alcançar o bem, há que

compreendê-lo.

Aristóteles, que era discípulo de Platão, fez um

aprofundamento do estudo da ética relacionada com a

obtenção do bem já preconizada por seu professor.

Assim, a felicidade humana não provém de prazeres

nem de riquezas, mas do desenvolvimento da

racionalidade, na vida teórica e contemplativa.

No corpo da obra de Aristóteles, encontra-se um

texto de maior importância devido a ser reconhecido

como autêntico: Ética a Nicômaco. As opiniões sobre a

ética de Aristóteles não são de caráter mítico, mas

baseadas em virtudes intelectuais e morais,

correspondentes às duas partes da alma humana.

As questões éticas foram analisadas por diversos

filósofos em diferentes períodos históricos. De qualquer

forma, o seu estudo é dividido em dois campos como

referido acima como partes da alma humana:

Problemas gerais e fundamentais como

liberdade, consciência, bem, valor, lei e

outros;

Problemas específicos ou concretos como

ética profissional, ética na política, ética

sexual, ética matrimonial, bioética.

Quer saber mais?

Sofistas – na antiga Grécia, mestres da retórica que tomavam a si a tarefa de ensinar conhecimentos gerais, gramática e a arte da eloqüência para os cidadãos gregos postulantes à participação ativa na vida política, tendo com freqüência acrescentado questionamentos polêmicos aos debates filosóficos da época. Houaiss, Antonio. Villar, Mauro de Salles. Dicionário Houaiss da Língua Portuguesa. Rio de Janeiro: Objetiva, 2001.

Para pesquisar

Esse é um ponto importante. Voltaremos a conversar sobre o mesmo mais tarde. Por hora pesquise sobre a bioética.

Aula 1 | Ética 13

Já a moral é um conjunto de regras, normas,

princípios e valores aceitos livre e conscientemente,

que determinam a conduta do indivíduo e de seu

convívio em sociedade. Assim, podemos esquematizar

a diferença entre ética e moral considerando a seguinte

ilustração:

Ilustração 1 – Esquema geral de ética e moral

A ética tem um sentido de reflexão e a moral

está mais relacionada com a ação, mas ambas visam o

convívio adequado nas sociedades.

A ética trata do comportamento do homem, da

relação entre sua vontade e a obrigação de seguir uma

norma, do que é o bem e de onde vem o mal, do que é

certo e errado, da liberdade e da necessidade de

respeitar o próximo.

A ética revela que:

Nossas ações têm efeitos sobre a sociedade;

Cada homem deve ser livre e responsável por

suas atitudes;

A justiça é a principal das virtudes;

Nossos valores têm uma origem histórica;

A moral é filha do seu tempo;

Devemos adequar nossas vontades às

obrigações sociais.

Para refletir

Se a moral é adequada a cada tempo, ela então não é uma questão absoluta, ela é mutável. Então o bem e o mal são conceitos relativos?

ÉTICA MORAL

Reflexão Ação

:: Bioética:

É uma ética aplicada, chamada também de “ética prática”, que visa “dar conta” dos conflitos e controvérsias morais implicados pelas práticas no âmbito das Ciências da Vida e da Saúde do ponto de vista de algum sistema de valores (chamado também de “ética”).

Aula 1 | Ética 14

Alguns autores tratam a moral como um sistema

de regulamentação das relações entre os indivíduos ou

de suas relações com a sociedade. A moral, também, é

uma forma de comportamento humano que se encontra

nas dimensões de tempo e espaço da sociedade.

A CONSCIÊNCIA E A PRÁTICA DO BEM

A atitude moral pretende ser uma expressão do

bem e do bom já que deve ser um ato positivo e que

cria algum tipo de valor. Fica uma questão a ser

respondida: o que é o bom?

Nesse contexto do bom como algo de valor

positivo, chega-se ao seu oposto, o mau, algo que se

coloca em sua oposição. Em algumas culturas, o bom é

a valentia, já o mal é a covardia. Em outras sociedades,

o bom provém daquilo que expressa a vontade de Deus

ou concorda com ela e o mau tudo aquilo que a

contrapõe.

Mais recentemente, o bom é o que está de

acordo com a natureza humana concebida de uma

maneira universal e abstrata. Ele é de tal maneira

constituído que é absoluto, sem restrição ou condição

que o invalide. Expressa os interesses humanos, em

especial aqueles provenientes das classes dominantes.

Não há classe social que aceite algo que se

contraponha aos seus interesses como algo bom.

Essa questão nos leva a refletir sobre os

interesses das classes sociais que eventualmente

conflitam uma com as outras e transforma o bom como

algo relativo e não mais absoluto. Para resolver esse

dilema, entram em cena as concepções principais do

bom como aquilo que traz felicidade, prazer, boa vontade,

verdade, poder, riqueza ou a utilidade e outros valores.

Para refletir

Como se percebe a consciência? Como consciência antecedente, admoesta-nos para o bem, apresentando o bem aos nossos olhos como uma meta atraente e prevenindo-nos contra as seduções da desordem e do mal. Insiste no ditame da consciência em razão do qual o homem se decide.

Aula 1 | Ética 15

Essa visão que a felicidade é o bom ou a mais

alta expressão do bem é conhecida como

eudemonismo. Cabe salientar que esta visão, em seu

princípio, defendida por Aristóteles, tinha uma

verdadeira aversão ao trabalho, que defendia que a

felicidade do homem provinha do exercício da razão, da

reflexão e que era atributo unicamente humano. Desse

humano estavam excluídos os escravos e as mulheres.

A ética cristã, por seu lado, posteriormente,

transfere esta felicidade para o lado não terreno, e o

seu lado pleno só pode ser alcançado no céu como uma

compensação de uma vida ruim. Assim, a felicidade

ideal vem substituir a felicidade terrena e real,

defendida pelos iluministas e materialistas do século

XVIII.

Immanuel Kant ou Emanuel Kant (Königsberg, 22 de Abril de 1724 — Königsberg, 12 de Fevereiro de 1804) foi um filósofo prussiano, geralmente considerado como o último grande filósofo dos princípios da era moderna, um representante do Iluminismo, indiscutivelmente um dos seus pensadores mais influentes. Kant teve um grande impacto no Romantismo alemão e nas filosofias idealistas do século XIX, tendo esta sua faceta idealista sido um ponto de partida para Hegel. À parte, essa vertente idealista que iria desembocar na filosofia de Hegel (e Marx), alguns autores consideram que Kant fez, ao nível da epistemologia, uma síntese entre o Racionalismo continental (de René Descartes e Gottfried Leibniz, onde impera a forma de raciocínio dedutivo), e a tradição empírica inglesa (de David Hume, John Locke, ou George Berkeley, que valoriza a indução).

Aula 1 | Ética 16

Na sociedade contemporânea, a prosperidade é

um fator dominante e o homem vale pelo que possui

em vez daquilo que é. A felicidade se resume na

satisfação da posse e da propriedade de bens materiais.

Nesse tipo de sociedade, onde não se privilegia o

princípio da propriedade privada nem a importância do

dinheiro, onde o destino pessoal não se possa conceber

separado da comunidade, os homens terão de buscar

algum outro tipo de felicidade.

Em contraposição ao eudemonismo, surge o

hedonismo, onde o bom é o prazer e o mau o seu

contrário. Faz-se necessário distinguir os dois sentidos

de prazer: 1) sentimento ou estado afetivo agradável

cujo oposto é o desprazer ou um estado afetivo

desagradável; 2) sensação agradável produzida por

certos estímulos e cuja oposição é a dor ou uma

sensação ruim no corpo.

O hedonismo toma um importante papel na

sociedade atual já que incentiva o prazer imediato, fácil

de obter e que não pode ser medido a não ser por

aqueles que o percebem.

O filósofo Kant argumenta que o bom é algo

incondicional, sem restrição, não depende de

circunstâncias ou condições que escapem ao controle

humano bem como das conseqüências dos seus atos. A

felicidade está sujeita a certas condições e, na sua

ausência, o homem não poderá ser feliz. O bom como

felicidade implica uma bondade condicionada.

As qualidades humanas como a moderação, o

autocontrole ou a reflexão serena não são boas em

quaisquer circunstâncias. A honestidade, a lealdade e

outras qualidades humanas não são boas quando a

serviço de fins moralmente condenáveis. A honestidade

e a lealdade podem estar a serviço de um código de

honra entre criminosos.

Aula 1 | Ética 17

Para este tema, Kant preconiza a boa vontade

como o bom e procura colocar a sua definição de uma

maneira mais formal e que passou a ser mais conhecida

como o formalismo kantiano.

Outro viés para a abordagem do bom é

relacioná-lo com a sua utilidade e daí advir o nome

utilitarismo. Para compreender melhor as

argumentações dos utilitaristas, é importante saber

basicamente duas questões:

Útil para quem?

Em que consiste o útil?

A primeira pergunta se justifica para excluir

eventuais opiniões egoístas onde se poderia considerar

que o bom é bom e proveitoso apenas para mim. Desta

forma, o utilitarismo estaria em diametral oposição ao

egoísmo, onde o bem seria o útil para os outros mesmo

que em desacordo com interesses pessoais.

Dentro do conceito utilitário do bom, está

implícita a sua relação com as conseqüências dos atos

já que eles sempre serão considerados bons para evitar

um mal maior. Um ato será bom se tiver boas

conseqüências, independentemente do motivo que

levou a fazê-lo ou da intenção que se pretendeu

concretizar.

PRINCÍPIOS DE BIOÉTICA

A biociência, em especial a genética, evoluiu de

forma espetacular nos últimos anos. Este crescimento

não foi acompanhado pelas regulamentações jurídicas e

a sociedade se vê diante do desafio de regular e

discutir novas questões de modo a resguardar aspectos

culturais na área da ciência.

:: Honestidade:

O ato, qualidade ou condição de ser honesto. Isto pode incluir ser a pessoa ou instituição verdadeira em seus atos e declarações, não propensa a enganar, mentir ou fraudar; sem malícia, ter caráter.

Aula 1 | Ética 18

Diante disso, das freqüentes inovações, faz-se

urgente a necessidade do aprofundamento de temas

polêmicos como fundamentos da bioética, a clonagem

humana, a reprodução humana assistida, recursos

genéticos, eutanásia, diagnóstico pré-natal, transgenia,

filiação de homossexuais (adoção de crianças);

biopirataria, doação de órgãos e tecidos, pesquisas com

células troco embrionárias.

Entre as definições diferenciadas para definir

bioética, destacamos algumas:

Conjunto de considerações que pressupõe a

realidade moral dos médicos e biólogos em

suas pesquisas e na aplicação delas;

Podemos defini-la como sendo o estudo

sistemático das dimensões morais - incluindo

visão, decisão, conduta e normas morais -

das ciências da vida e do cuidado da saúde;

Podemos dizer que bioética é apenas a

disciplina que se preocupa em refletir sobre

as conseqüências das ações de saúde sobre

aqueles que estão sujeitos a elas;

É uma disciplina que busca vincar uma

consciência crítica e tenta assegurar posturas

éticas nas ações do cotidiano da área de

saúde, com destaque para as práticas

médicas, e nas experimentações científicas

que envolvem seres humanos.

É um ramo do conhecimento humano que se

apóia mais na razão e no bom juízo moral de

seus investigadores do que em alguma

corrente filosófica ou autoridade religiosa.

Para refletir

Os processos transgênicos podem trazer mais produtividade e conseqüentemente mais riqueza para os cidadãos. Como algo que traz mais bem-estar pode ser eticamente contestado?

Aula 1 | Ética 19

A bioética nasce em um ambiente científico,

como uma necessidade sentida pelos próprios

profissionais da saúde, em seu significado mais amplo,

o de proteger a vida humana tendo um caráter

interdisciplinar, pois juntam profissionais da área

médica, teólogos, sociólogos, juristas, antropólogos,

psicólogos, filósofos.

Ela possui um fundamento, baseado na

antropologia filosófica, porque compreende o homem

na totalidade de suas expressões e na infinidade de sua

realização como pessoa. Por essas razões cada um dos

temas tratados pela bioética, deve ser analisado

separadamente para ser compreendido em sua

totalidade.

CORRUPÇÃO NA POLÍTICA E ÉTICA

Platão (427-347 a.C.), que pregava a renúncia

do indivíduo em favor da comunidade, acreditava que o

talento e o gênio só se revelariam aos poucos, ao longo

da vida. Por isso, a formação dos cidadãos começaria

antes mesmo do nascimento, pelo planejamento

eugênico (condições que favorecem a reprodução e

melhoria da raça humana) da procriação. As crianças

deveriam ser tiradas dos pais e enviadas para o campo,

uma vez que Platão considerava corruptora a influência

dos mais velhos.

Até os dez anos, a educação seria

predominantemente física e constituída de brincadeiras

e esporte. A idéia era criar uma reserva de saúde para

toda vida. Em seguida, começaria e etapa da educação

musical (abrangendo música e poesia), para se

aprender harmonia e ritmo, saberes que criariam uma

propensão à justiça, e para dar forma atrativa a

conteúdos de Matemática, História e Ciência. Depois

dos dezesseis anos, à música se somariam os exercícios

físicos, para equilibrar força muscular e aprimoramento

do espírito.

Para refletir

Atualmente, os adolescentes têm que decidir sobre aquilo em que vai trabalhar, qual profissão irá seguir. Não seria o modelo de Platão mais adequado? Como ele poderia ser viabilizado nos dias atuais?

:: Bioética:

É o estudo transdisciplinar entre biologia, medicina e filosofia (dessa, especialmente as disciplinas da ética, da moral e da metafísica), que investiga todas as condições necessárias para uma administração responsável da vida humana (em geral) e da pessoa (em particular).

Aula 1 | Ética 20

Aos vinte anos, os jovens seriam submetidos a

um teste para saber que carreira deveriam abraçar. Os

aprovados receberiam, então, mais dez anos de

instrução e treinamento para o corpo, a mente e o

caráter. Nos testes que se seguiriam, os reprovados se

encaminhariam para a carreira militar e os aprovados

para a filosofia – nesse caso, os objetivos dos estudos

seriam pensar com clareza e governar com sabedoria.

Aos trinta e cinco anos, terminaria a preparação dos

reis-filósofos. Mas ainda estavam previstos quinze anos

de vida em sociedade, testando os conhecimentos entre

os homens comuns e trabalhando para se sustentar.

Somente os que fossem bem-sucedidos se tornariam

governantes.

O debate público sobre a ética na política com

frequência tem se dado em contextos de denúncias de

práticas corruptas e corruptoras das relações e

instituições. Nestas ocasiões, a discussão sobre ações

éticas e ética parlamentar se estabelece a partir da

troca de acusações entre contendores de ocasião.

Observando a situação política mundial,

percebemos a necessidade de formarmos profissionais

bons no sentido técnico, mas, aliado a isso, deve-se

buscar de maneira inadiável uma boa formação no

sentido ético. Se a educação não se preocupar com

esses dois aspectos, vamos continuar vendo

profissionais assumirem seus postos de trabalho,

colocando os interesses particulares acima dos

interesses sociais e públicos.

A conduta ética na vida parlamentar encontra-se

intrinsecamente relacionada a uma categoria que a

engloba e dá sentido. O Estado deve observar a

redação que vincula a ética e o decoro.

Para refletir

Comente a seguinte frase: Na hora de fazer a faxina, cabe a nós, educadores, mostrar aos jovens que as nações que prosperaram foram as que acreditaram em valores elevados.

Aula 1 | Ética 21

De um lado, observamos a ênfase em

sistematizar e construir padrões gerais de avaliação de

comportamento, de outro, encontramos substantivos

que expressam qualidades pessoais decorrentes de

certa valoração ou reconhecimento social.

No dia-a-dia, este termo é muitas vezes usado

indiferentemente, mas devemos levar a sério a

diferença que a permanência de ambos os termos (ética

e decoro) preservam quando se está considerando

documentos que, como no caso dos textos legislativos,

têm a redação escrutinada e discutida tão

minuciosamente.

Dito de outra forma, isso iria se traduzir em

regras impessoais de aplicação abrangente – como a

noção da ética exige – a responsabilidade de sujeitos

que, como a noção de decoro sugere, gozam de certa

distinção por sua inserção diferenciada na hierarquia

política que a representação instaura. Como atribuir

deveres e responsabilidades qualificadas aos que

participam privilegiadamente nas decisões sobre os

destinos da coletividade, sem com isto instituir

privilégios? Eis a questão a qual a vinculação entre

ética e decoro parlamentar evoca.

A ética na política requer apenas que os seus

membros atuem segundo princípios básicos da ética

pessoal? Basta que tenham boas intenções, que a

causa seja justa e que não obtenham lucros pessoais?

E quando o ganho é político, o procedimento é

impróprio segundo as regras daquela função de modo

que compromete a própria integridade do processo

democrático?

Essas são as questões principais da ética na

política e devem ser equacionadas para o bem público.

Para refletir

A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.

Aula 1 | Ética 22

ÉTICA DO HUMANO

De acordo com um mito romano antigo, na

formação do ser humano, entraram em ação dois

deuses primordiais – a Terra, dando-lhe o corpo e

beleza e o Céu, conferindo-lhe vida e energia. Mas para

que o ser humano pudesse viver como humano e

mantivesse Céu e Terra unidos nele, deveria ser

acompanhado pelo Cuidado, por todo o tempo de sua

vida.

É fácil de entender porque no ser humano há

Céu e Terra, espírito e matéria. Difícil é se entender o

porquê do cuidado. As teorias filosóficas explicaram

isso. Precisamos do cuidado porque sem ele o ser

humano não vive nem sobrevive. Um recém-nascido

deixado a si mesmo, após poucas horas, morre. Se não

cuidarmos de nossa saúde, de nossa formação

permanente e de nossa espiritualidade, lentamente,

vamos degenerando, adoecemos, desatualizamo-nos e

embrutecemos. O cuidado é a maior força que se opõe

à lei suprema da entropia. Tudo o que cuidamos dura

muito mais, desde a camisa que usamos até as mãos

que escrevem um texto.

O cuidado é uma relação amorosa para com a

realidade, pois pelo cuidado nos envolvemos com ela e

mostramos nosso interesse e até preocupação com ela.

Mas o cuidado é mais que tudo isso. Ele é a atitude que

antecede a todos os demais atos e os possibilita, sejam

os atos da vontade, sejam os da inteligência.

Eles somente são humanos se nascerem do

cuidado e são acompanhados por ele. Então, são

construtivos e não irresponsáveis e deletérios. É por

essarazão que alguns filósofos consideram o cuidado a

verdadeira essência do humano. Ele naturalmente é

impregnado de cuidado essencial.

Quer saber mais?

A lei da entropia preconiza que tudo no universo tende a se desorganizar.

Aula 1 | Ética 23

Por causa desta essencialidade, o cuidado

fornece a base real da sociedade, da ética, da política e

da ecologia. É base da sociedade que, segundo

Aristóteles, é o espaço público organizado onde

podemos viver sem medo.

Onde há cuidado, não existe medo, mas paz. A

ética do cuidado funda o consenso mínimo entre os

humanos, que garante a sobrevivência de todas as

pessoas e da natureza. A política imbuída de ética

significa cuidado para com o bem-estar do povo, mais do

que administração da economia e gerenciamento de

instituições. Onde prevalece o cuidado, a natureza é

preservada e cada ser é respeitado, pois tudo o que

existe e vive merece continuar a existir e a viver.

Contemporaneamente, há uma carência

incomensurável de cuidado. Por isso, o número de

pobres cresce no mundo, as crianças são condenadas a

viver na rua, as pessoas idosas são abandonadas.

Milhões morrem antes do tempo e a Terra é

sistematicamente depredada, colocando em risco nosso

futuro comum.

Só o cuidado, transformado em padrão de

compreensão e de atuação, articulado com a

solidariedade e a responsabilidade, poderá salvar a

vida, a espécie humana e o planeta. Sem ele, não há

paz nem alegria de viver.

O que faz uma verdadeira comunidade é a

decisão consciente dos seus membros de dividir a

responsabilidade pelo seu destino comum. Uma

comunidade emerge de um processo intencional, que

envolve ganhar conhecimento uns dos outros, constituir

um conjunto de objetivos em comum e de modos de

realizá-los – uma metodologia –, e firmar entre eles

algum tipo de contrato.

Para refletir

Como o comportamento humano pode desprezar as questões de pobreza e abandono em um mundo dominado pela tecnologia e pela globalização?

Aula 1 | Ética 24

Cada membro assume a responsabilidade de

realizar determinadas tarefas e contribuições e a co-

responsabilidade em cuidar do bem uns dos outros e do

conjunto da comunidade.

A metodologia que se fundamenta numa

combinação dinâmica e criativa de ação e reflexão, de

prática e teoria, chama metodologia da práxis.

Metodologia significa o estudo do caminho para realizar

determinados objetivos. A metodologia da práxis propõe

um caminho que articula prática e teoria, ação e

conhecimento.

Nesta metodologia, o ciclo não é representado

por um círculo, mas por uma espiral que se move para

frente e para cima, num movimento não linear que

envolve fluxos e saltos para frente e para trás. Sua

resultante, porém, é maior bem-estar coletivo, maior

autonomia e um controle crescente pela comunidade

sobre seus recursos e seu desenvolvimento. Os passos

deste ciclo são:

Compartilhar uma visão – É o projeto mais

amplo e de mais longo prazo que une a comunidade e

os trabalhadores sociais que a apóiam. Costuma haver

conflitos de intencionalidade e de visão entre a

comunidade e os trabalhadores sociais que a apóiam. A

interação entre os trabalhadores sociais e a

comunidade é um processo educativo, que deve ser

levado durante todo o processo de desenvolvimento.

A definição de uma visão abrangente e de longo

prazo é crucial, permite que a comunidade defina os

objetivos e estratégias que ligam a realidade atual com

aquilo que deve ser realizado através do processo de

desenvolvimento.

Para refletir

A expressão "ética da responsabilidade" é uma forma mitigada do clássico princípio republicano de Maquiavel de que os fins justificam os meios.

Aula 1 | Ética 25

Estabelecer objetivos gerais – Estes são marcos

a serem realizados através do trabalho do

desenvolvimento. Emergem tanto das expectativas da

comunidade, das suas interações com os trabalhadores

sociais, e do resultado da pesquisa participativa. Os

objetivos podem ser gerais ou específicos, conforme

estejam relacionados a processos mais abrangentes e

de longo prazo, ou específicos e de mais curto prazo;

Pesquisa da situação – Ponto de partida. Assume

que os protagonistas do desenvolvimento são os

próprios membros da comunidade. A pesquisa deve ser

participativa, buscando envolver ativamente o maior

número possível dos seus membros. Os líderes naturais

da comunidade podem ser parceiros cruciais dos

trabalhadores sociais na pesquisa. Esta não deve

limitar-se à realidade interna da comunidade, mas sim

buscar as interconexões com os âmbitos mais amplos

da realidade;

Estabelecer objetivos específicos para a ação –

Este é, na verdade, o primeiro estágio do planejamento

da ação. A comunidade, ou pelo menos seus líderes

naturais, deve ganhar controle dos resultados da

pesquisa para poder definir os objetivos específicos da

ação, distinguindo objetivos prioritários e secundários,

e estabelecendo uma escala de tempo como parte do

desenho estratégico da ação;

Missão/compromisso – Ações relacionadas com

procedimentos concretos, mas também com as

tomadas de decisão coletivas. Em termos simples,

quem vai ficar responsável pelo que, e como serão

tomadas as decisões operacionais;

Plano de ação – Momento de fazer um plano que

tem duas dimensões: estratégica, relacionada com as

diretrizes gerais para o processo que visa à realização

dos objetivos, tomando a situação e os sujeitos que foram

Quer saber mais?

Consumidor ético Os consumidores éticos e solidários podem ser quaisquer pessoas, físicas ou jurídicas, que consumam bens e serviços, tais como: empresas, governo (compras públicas), profissionais de qualquer área, produtores, comerciantes, crianças, jovens e idosos...

Dica do professor

Estratégia – o que fazer. Tática – como fazer.

Aula 1 | Ética 26

identificados na pesquisa como pontos de partida; e

tática relacionada com ações e procedimentos

imediatos que concretizarão o processo de

desenvolvimento no cotidiano da comunidade;

Ação – Colocar em prática as ações e

procedimentos previstos no plano. É a dimensão crucial

do processo de desenvolvimento, a dimensão prática,

em oposição aos momentos anteriores, que são mais

relacionados ao pensamento, ao planejamento;

Avaliação/nova pesquisa – Consiste numa

pesquisa sobre a nova situação objetiva e subjetiva

gerada a partir da ação realizada. Abre o espaço para

um novo ciclo de desenvolvimento, envolvendo uma

rediscussão da visão, dos objetivos e do compromisso à

luz da experiência acumulada e das novas percepções.

LEGAL X JUSTO

O direito é a disciplina que mais se aproxima

com a moral porque possui regras que regulam as

relações humanas. Tanto uma área como a outra

possuem pontos em comum bem como outros que são

opostos e se contradizem.

O direito e a moral postulam as boas regras de

convivência humana e esperam que haja um rito

comum, uma conduta padrão. Tanto um como o outro

possuem as suas regras em tons imperativos; têm

objetivos relacionados com a coesão social e são

adaptáveis historicamente no tempo.

Quanto às diferenças, podem-se mencionar

alguns fatores que expõem as diferenças entre o legal e

o justo ou entre o legal e o ético. As regras morais se

cumprem através da convicção intima e que são aceitas

coletivamente. Já o legal não necessita de convencimento

Para refletir

Se a coerção não é um procedimento moral, como ele pode ser um componente fundamental para a operacionalidade do Estado?

Aula 1 | Ética 27

do indivíduo e está codificado oficialmente para que as

regras sejam conhecidas e cumpridas e sujeitas as

sanções específicas.

O direito depende de um dispositivo coercitivo

externo e de natureza estatal. O Estado passa a

compor as relações dos cidadãos e pode-se verificar em

algumas circunstâncias que uma moral pode estar

harmonizada com o poder estatal, mas em outras

condições eles podem conflitar ou se contradizer.

A moral e o direito possuem elementos comuns,

mas apresentam diferenças. O direito, como um

comportamento humano, é sancionado pelo Estado e a

ética como se apóia na natureza da moral não necessita

de sanção estatal.

No âmbito filosófico, essas noções têm

desempenhado um papel importante no balizamento

das discussões referentes à teoria moral. De um lado, a

predileção pelos ideais de justiça que tem marcado a

fronteira entre as teorias do dever moral, identificadas

com a tradição legal. De outro lado, estão as teorias

mais preocupadas com os valores do viver bem,

vinculadas às perspectivas morais.

Apesar do processo de mediação estatal estar

marcado por uma preocupação com questões de

eqüidade, estas são excessivamente dissociadas da

idéia de justiça, fazendo com que os motivos que

deram origem ao conflito sejam colocados em segundo

plano, inviabilizando uma resolução mais objetiva da

diferença entre o equânime e o não-equânime.

A QUESTÃO DO ESTADO

A questão da defesa de um Estado absoluto,

forte marca um novo pensamento a respeito do homem

e a sociedade em que vive. Esta contextualização histórica

Quer saber mais?

A Moral estabelece regras que são assumidas pela pessoa, como uma forma de garantir o seu bem-viver. A Moral independe das fronteiras geográficas e garante uma identidade entre pessoas que sequer se conhecem, mas utilizam este mesmo referencial moral comum.

Aula 1 | Ética 28

passa principalmente pela compreensão do impacto de

um clima de instabilidade política, experimentado pela

sociedade inglesa da época no século XVII.

Uma sociedade e suas relações, juntamente com

o papel do Estado como sustentáculo, servem até os

nossos dias como referência para se pensar o Estado e

suas vicissitudes. Desse período até os nossos dias, a

humanidade, apesar de seus consideráveis avanços,

apresenta-se com um comportamento inalterado,

quando analisada pela ótica do poder político.

O poder político continua sendo o principal meio

que funda e dá coesão às relações sociais. É fácil

constatar que os mecanismos de dominação entre os

homens pouco diferem dos elaborados quatro séculos

atrás.

Daí se poder afirmar que diante da evidente

atualidade do pensamento histórico, que tenta

compreender o homem e o Estado, ultrapassa a mera

tentativa de explicação mitológica, sobre o momento de

passagem do estado de natureza do homem para o

estado de sociedade. Na realidade, o que se observa é

a compreensão dos processos e mecanismos que

movem o ser humano em sociedade, através de uma

perspectiva visão cristã predominante.

O ser humano como ser, o qual é incompleto,

busca permanentemente através dos deslocamentos

dos objetos de desejos a sua inalcançável completude.

Homem como um ser com desejos intermináveis, se

desdobra para aquilo que é sua principal proposta: o

desejo do homem pelo poder. Da compreensão do

homem como um ser que deseja o poder, como uma

forma incessante de sobrevivência, pode-se inferir a

essência do Estado como uma entidade que é composta

pela soma dos vários poderes individuais dos homens

em sociedade. É neste momento que se dá a passagem do

Quer saber mais?

A moral O Estado absolutistas O absolutismo é a primeira forma de Estado moderno. A formação dos Estados absolutistas não teve o mesmo percurso em todos os países europeus, e nem ocorreu de forma tranqüila. Fortes conflitos entre países, entre burguesia e aristocracia, entre católicos e protestantes, entre camponeses e senhores e entre Estado e sociedade civil marcaram a constituição do mundo capitalista.

Para refletir

O Estado é algo criado pelo homem para restringir a sua liberdade natural, mas que permitiu o seu desenvolvimento social.

Aula 1 | Ética 29

estado de natureza humana para o estado de

sociedade, quando o individual é sobreposto pelo

coletivo.

O Estado se constitui essencialmente por ser

possuidor de um poder muitas vezes superior ao de

qualquer homem individualmente. Esta é a base do

Estado e é esta uma condição sine qua non da sua

existência: o Estado surge como uma solução ao

instável estado de natureza em que viviam os homens,

validando que a permanente e necessária compulsão

para se desejar obter poder é uma das principais causas

que inviabilizam a vida do homem no estado de

natureza.

A base de criação do Estado está na necessidade

de se exercer um controle sobre a natureza humana,

que é movida pelo desejo de poder incessante. Isso

inviabiliza a vida em estado de natureza e força o ser

humano a procurar saída. Assim, a institucionalização

do Estado é uma decisão racional que viabiliza a troca

de uma liberdade ilimitada do estado de natureza,

porém de pouco valor, por uma liberdade controlada,

entretanto com segurança, existente no estado de

sociedade.

O Estado, portanto, surge como uma restrição a

que o homem impõe sobre si mesmo como forma de

cessar o estado de guerra de todos contra todos. Existe

uma incompatibilidade estrutural entre as leis da

natureza (justiça, eqüidade, piedade.) e as paixões

naturais dos homens, só sendo possível o controle

dessas paixões naturais através da coerção do Estado.

COMPROMISSO COM A SOCIEDADE

As transformações socioeconômicas, bem como

as mudanças que se operam no seio de uma cultura,

Para refletir

Estado Liberal Enfoque Liberal: constitui-se numa interpretação feita pela burguesia nos diferentes momentos do desenvolvimento do capitalismo. Esse enfoque nos mostra que o Estado objetiva a realização do bem comum e de que é neutro. Sendo uma instituição política que, por estar acima dos interesses das classes sociais, é responsável pelo aperfeiçoamento do corpo social no seu conjunto.

Aula 1 | Ética 30

impõem desafios, uma vez que fazem surgir o problema

referente à oposição entre relativismo e universalismo.

Como uma norma moral pode adquirir

validade universal?

Por que os valores e os princípios morais

variam nas diferentes sociedades?

Como é possível adequar a liberdade da

vontade às obrigações determinadas pela lei?

Como encontrar um equilíbrio entre a

responsabilidade moral e os impulsos, desejos e

inclinações que constituem a nossa condição?

A ética se impõe como a condição fundamental

de possibilidade para a prática das virtudes e o

exercício da cidadania.

Os direitos de cidadania dependem da ordem

jurídica e política do Estado, e os dispositivos

constitucionais que definem os direitos e deveres do

cidadão.

Todos os indivíduos, enquanto cidadãos são iguais perante a lei.

Na prática, as desigualdades sociais e as

estruturas de poder impedem que tal idéia se efetive.

Cidadania e desigualdade são duas questões que se

deve saber como compatibilizar? Como ser plenamente

cidadão numa realidade marcada pela desigualdade,

pela negação da meritocracia e pela subversão do

princípio de justiça?

ÉTICA E ECONOMIA

Na cultura ocidental, a ideia de justiça implica

noções de equilíbrio, de restabelecimento de uma

ordem perturbada e de medida, sendo justo o que é bem

ordenado, que ocupa seu devido lugar e não é excessivo.

Por isso, a justiça se opõe à desmedida.

Para refletir

Estado Marxista Enfoque Marxista: fundamenta-se na existência de uma sociedade de classe onde os interesses são antagônicos, o que inviabiliza a realização do bem comum e a neutralização do Estado. Segundo esse enfoque, o Estado é uma instituição política controlada por uma classe social dominante, e que representa o predomínio dos interesses dessa classe sobre o conjunto da sociedade, embora estes se apresentem como interesses universais de toda sociedade. Esse enfoque foi constituído em cima da crítica ao enfoque liberal de Estado.

Aula 1 | Ética 31

Nesta concepção, coexistem duas ideias

principais que interessam à ética e à economia: a

concepção de justiça entendida como igualdade e a da

justiça entendida como equidade.

Em substância, a primeira postula que todo

indivíduo tem direito à igual consideração de seus

interesses e, portanto, deve receber igual prestação de

serviços que satisfaçam suas necessidades, inclusive os

cuidados e a assistência necessários para garantir sua

saúde e bem-estar. A vantagem desta posição é seu

caráter não discriminatório, e a desvantagem é seu

caráter abstrato, visto que desconsidera as

desigualdades iniciais existentes entre indivíduos. Este

é o caso, por exemplo, quando grupos organizados,

portadores de alguma doença específica, conseguem

obter todos os cuidados disponíveis para todos os

portadores, independentemente de sua condição

econômica.

Já a segunda concepção considera que, em

situações de desigualdade entre as partes, é justo

privilegiar a menos favorecida, como forma de

compensá-la, de equilibrar o sistema social como um

todo e de torná-lo menos injusto. Isso implica que, em

situações de escassez de recursos, o poder público

deverá privilegiar as formas de justiça distributiva que

favoreçam as populações mais desprotegidas, que são,

também, quase sempre, as que representam o maior

número de indivíduos de uma população.

Mas tais considerações permanecem abstratas

se não tivermos em devida conta o fato pragmático de

que nossas sociedades só podem resolver a questão da

justiça graças à implementação de políticas

institucionais capazes de utilizar de forma racional os

recursos necessários, atingindo as metas planejadas e

satisfazer as necessidades da população.

Importante

Quando se discute a pobreza, deve-se, portanto, apontar para essa racionalidade terrível e inaceitável, que revela um fosso assustador entre ética e economia.

Aula 1 | Ética 32

É por isso que se coloca o problema de como

relacionar o âmbito econômico e o âmbito ético nas

políticas públicas de alocação de recursos.

Que indicações podemos deduzir das

considerações precedentes para pensar uma relação

correta entre público e privado? Embora as questões

públicas não possam ser reduzidas à mera mercadoria,

tampouco pode ser encarada independentemente de

seus custos. Por esta razão, a gestão pública deve ser

associada à ética. Devem ser pensadas juntas e

negociadas tendo em vista o objetivo da criação do

ideal entre partes de conflito.

A resposta, neste caso, é fazer com que as

políticas públicas sejam inclusivas, positivas e não

excludentes e determinadas a partir de um olhar que

elimina as questões polêmicas dos recursos finitos ou

escassos.

UNIVERSALIDADE E ÉTICA

Viver sob parâmetros éticos requer a eleição de

princípios do agir, em consonância com os quais se

possa pautar a trajetória da vida. É necessário um

exercício continuado para aprender a escolher os

valores e essa atitude perdura no decorrer de toda

nossa vida. Mas como poderemos nos valer das opções

feitas como referência e roteiros de ação em nossa vida

cotidiana que deve estar em sintonia com a sociedade

onde nos inserimos?

Voltando ainda à Grécia Antiga, a concepção da

ética vinha atrelada a alguns elementos constitutivos

que supunham excelência a expressões como bravura,

ponderação, justiça, piedade, saúde, força e beleza. Daí

decorriam, para os gregos, as características distintivas da

particularidade humana na correspondência entre corpo e

alma.

Dica do professor

Falar de ética é falar de convivência humana. Há necessidade de ética porque os seres humanos não vivem isolados; e os seres humanos convivem não por escolha, mas por contingência, por sua constituição vital. Há necessidade de ética porque há o outro ser humano. Vale lembrar que o “outro”, literalmente, é o “ethnos” (em grego), o “outro cultural”, de onde as etnometodologias tiraram a densa referência a seu objeto.

Para refletir

Tudo que é moral é justo?

Aula 1 | Ética 33

A ética era derivada de tomadas de decisão que

deveriam ser postas em prática, dirigidas ao bem,

motivadas pela busca de uma vida equilibrada e

pautadas em parâmetros tidos como valorosos para a

sociedade. A harmonia decorreria da própria noção

grega de excelência: o agir ético corresponderia a um

dado exercício da alma, continuado, cotidiano,

motivado pela própria suposição da universalidade do

bom enquanto bem comum e compartilhado.

A virtude é posta como uma vocação a ser

atualizada, para alguns, e uma disposição de espírito,

que aparece pela força do hábito para outros.

Submeter-se ao hábito requer valorizar a

formação e, assim, podemos depreender a dimensão

pedagógica da ética.

Entre atos e palavras, os extremos são

exatamente elementos impróprios e contrários entre si,

um como deficiência e o outro - seu oposto - como

excesso. A ponderação, o equilíbrio e a moderação

seriam, pois, fonte da sabedoria, entendendo-se por

sabedoria sabor e saber, juntos e apurados sabedoria

supõe certamente paixão pelo conhecimento.

Esse desejo cultural acarreta para o indivíduo

uma inquietação de espírito, um interesse para com as

grandes questões e um elevado grau de humildade.

O conflito ético como um dilema entre

responsabilidades que, por vezes, tem por ponto de

partida a divergência entre princípios contraditórios,

porém válidos e competitivos entre si. Assim é

necessário que a concepção de moralidade não seja tão

abstrata a ponto de se desvincular por completo de seu

contexto de produção.

Aula 1 | Ética 34

Há duas perspectivas morais, consoantes a

hábitos herdados e tradições culturais acumuladas

pelos dois gêneros: uma ética da justiça e uma ética do

cuidado. Para cada um desses modos de agir, no

campo da ação moral, haveria necessidade de um

aprendizado específico, de uma pedagogia da razão,

por um lado; e da sensibilidade, por outro. O objetivo

da educação seria uma atualização da máxima de

Píndaro na Grécia arcaica: "torna-te o que tu és".

Como teórica da política, o sentido de tal

sentença: "de acordo com a fé aristocrática que

professa o poeta, a virtude não se aprende, leva-se no

sangue. Chegar a ser o que se é consistiria em não trair

nem deixar de aproveitar a nobreza e o lugar que,

desde o berço, se possui" (Camps, 1995, p. 145). A

modernidade reservou papel oposto para o lugar social

da educação: exatamente o de romper, pela dialética,

com tal fatalismo elitista e aristocrático.

CONTEXTUALIZAÇÃO DA CRISE DE VALORES

Um dos efeitos da globalização que mais

chamam a atenção é o fato de ela trazer à tona a

pluralidade de valores e culturas. Se hoje estamos vivendo

Píndaro - foi o mais brilhante poeta do século V a.C.. Nasceu numa província próxima a Tebas, provavelmente em 522 a.C., na pequena cidade de Cinoscéfalos, na Beócia. Era de família aristocrática e fez seus estudos em Atenas. Escreveu sua primeira Ode, a Sétima Pítica, com menos de vinte (20) anos de idade, para Alcmeônidas de Mégacles, em 486 a.C., segundo os estudiosos P. E. Easterling e B. M. W. Knox (1999) 226-7. Em vida, gozou de grande fama, a qual perdurou por toda a Antigüidade. Ficou conhecido pelo epíteto de “príncipe dos poetas”. Porque sua notoriedade se espalhara por toda a Grécia, Píndaro tornou-se um poeta profissional itinerante. Entre outros, compôs por encomenda para Hieron I de Siracusa, em 478/467 a.C., Teron de Acragás, em 488/472 a.C., e Arcesilau IV de Cirene, em 462 a.C.. Morreu em Argos com quase oitenta (80) anos, por volta de 438 a.C.

Aula 1 | Ética 35

uma crise de valores, ela não é antes uma crise relativa

ao significado dos valores e a nossa capacidade de nos

governarmos e fixarmos um rumo para nossas vidas.

No entanto, falar diretamente de pluralidade dos

valores como uma desorganização social, poderia

significar ignorar o fato de que, em muitas regiões do

mundo, as pessoas continuam a confiar nos quadros de

referência tradicionais para conferir sentido e ordem a

suas vidas, como indivíduos e como sociedade. Nesse

aspecto, não se pode afirmar que a crise de valores

seja universal.

Todas as culturas são iguais em termos de

dignidade. Cada uma delas pode ser vista como

encarnação de parte da totalidade humana. Porém, há

que se considerar que existem diferenças, muitas das

vezes, insuperáveis entre uma e outra cultura. O

mundo contemporâneo, igualmente ao mundo como

sempre foi, é conflituoso, beligerante. Temos conflitos

graves que, pelo nosso desenvolvimento tecnológico,

não caberiam mais, no entanto, eles existem.

Insistindo no impacto dos efeitos da globalização

que gerou a exclusão dos países pobres, que ainda não

compartilham os benefícios de alguns processos

econômicos. Esta mesma globalização criou, também,

marginalização nos países ricos e naqueles em

desenvolvimento que se encontram relativamente

integrados na economia mundial.

Mas a globalização também multiplicou a riqueza,

desencadeando forças produtivas numa escala sem

precedentes. Devemos renunciar aos elementos positivos

da globalização, às possibilidades de maior riqueza por ela

oferecidas, e reverter o relógio da História, supondo que

isso seja possível? A resposta a esta indagação é

seguramente negativa. Como, então, podemos imaginar a

atenuação dos efeitos colaterais da marginalização numa

época em que se contraiu o papel do Estado?

Para refletir

A dignidade é algo que toda a sociedade preconiza, no entanto, muitas sociedades têm práticas consideradas condenáveis. Como essa questão pode ser equacionada à luz de uma ética universal?

Para refletir

Use valores éticos para solucionar dilemas Refira-se à lista de valores éticos ao solucionar conflitos, sejam eles entre funcionários, ou com clientes, fornecedores, ou outros parceiros. Certifique-se de que as soluções consideradas são compatíveis com os valores com os quais a sua declaração ética está comprometida.

Aula 1 | Ética 36

Assim como os Estados podem reduzir seus

desequilíbrios sociais internamente, também é possível

imaginar um grupo de Estados que seja capaz de

propor alternativas para aliviar as conseqüências sociais

da globalização. Não é tarefa simples. Sabemos que os

problemas de hoje são de natureza global, como a

volatilidade dos capitais mundiais, o tráfico de drogas,

a proteção do meio ambiente, as migrações etc.

O desafio reside em completarmos a transição

da etapa do reconhecimento de que os problemas são

globais para outra fase mais adiantada, na qual

estejam criados os instrumentos concretos e

estabelecida a mobilização para a mudança. Sem ter a

pretensão de oferecer uma resposta completa a este

desafio, as propostas de mudança devem preencher

quatro condições:

A primeira é de que as propostas de mudança

sejam universais, que possam, pela

negociação, encontrar alguma forma de

consenso nos interesses dos Estados, pobres

e ricos, em desenvolvimento e desenvolvidos;

A segunda condição é de que todas as

propostas sejam viáveis, que não sejam

irrealistas nem ingênuas, que não exacerbem

rivalidades;

A terceira é de que as propostas sejam

capazes de mobilizar aqueles Estados e

outros atores que contem com efetivo peso

para influenciar o processo de negociação;

E a quarta condição é a de que as propostas

incorporem um conteúdo ético que as tornem

capazes de se situar acima da mística do

mercado e do jogo de poder.

É chegado o tempo de tentarmos introduzir a

ética da solidariedade nas formas de atuação do Estado

e, através delas, no conjunto da sociedade. Os estados não

Dica do professor

Um conjunto de valores éticos é uma importante ferramenta para que gerentes e empregados tomem decisões empresariais condizentes com as metas e convicções de sua companhia. Quando bem alinhavada e implementada, uma declaração de valores éticos especifica a forma pela qual sua empresa administrará os negócios.

Aula 1 | Ética 37

podem fazer tudo, nem as lideranças mundiais. Não

obstante, em razão do papel que desempenham, do

exemplo que podem dar os governos e seus líderes

podem ser catalisadores da mudança, trazendo de volta

valores éticos numa época que parece carente deles.

PRINCÍPIOS GERAIS DE ÉTICA PROFISSIONAL

Casa que não tem pão, todo mundo briga e

ninguém tem razão. Falar em ética sem pensar no

contexto social, econômico e político, pode ser um bom

discurso, mas ficará distante da real possibilidade de

exercê-la. Falemos de ética a partir das necessidades

básicas do homem em função de suas relações

profissionais.

Ética, como ciência normativa, é um dos

princípios da conduta humana, diretrizes no exercício

de uma profissão, estipulando os deveres que devem

ser seguidos no desempenho de uma atividade

profissional, também denominada filosofia moral.

Os sofistas se mostraram céticos no que se

refere aos sistemas morais absolutos e, na filosofia do

estoicismo, a natureza é ordenada e racional. Embora

a vida seja influenciada por circunstâncias materiais, o

indivíduo tem que se tornar independente desses

condicionamentos através da prática de algumas

virtudes fundamentais como a prudência, o valor, a

temperança e a justiça.

Estoicismo - se opõe ao epicurismo que é hedonista. Para os estóicos, o fim supremo, o único bem do homem, não é o prazer, a felicidade, mas a virtude. Como o bem absoluto e único é a virtude, o mal único e absoluto é o vício. A paixão, na filosofia estóica, é sempre má, pois é movimento irracional, vício da alma. De tal forma, a única atitude do sábio estóico deve ser o aniquilamento da paixão, até a apatia.

Aula 1 | Ética 38

Thomas Hobbes, no Leviatã (1651), afirmava

que os seres humanos são maus e necessitam de um

Estado forte que os reprima e por isso, a

regulamentação profissional e os seus códigos de ética.

A advocacia, por exemplo, classifica-se entre as

profissões no rol das mais antigas e duradouras. Para

não irmos ainda muito além, Cícero já exercia tal ofício

em Roma, há 2000 anos atrás, e atualmente no

terceiro milênio ela desponta com um grande número

de pessoas que exercem esta profissão.

Entre as disciplinas em que existem códigos de

ética e disciplina, pode-se citar o de Publicidade,

Administração de Empresas, Contabilidade, Economia

etc.

Na busca do esclarecimento sobre os atributos

em torno da ética profissional, o serviço profissional é

um bem de consumo e, para ser consumido, há de ser

feito de uma maneira adequada e esperada pelo

contratante. Algumas profissões rejeitam

completamente esta idéia, posicionando-se como mais

importantes que outras e tentando estabelecer regras

de poder para adquirir mais benefícios sociais.

O bom estado das relações profissionais, seus

resultados, a eliminação de abusos e tantos outros

assuntos interligados, há que se desenvolver

mecanismos de regulação. Não se procura um

profissional como se busca um bem de consumo num

supermercado, afirmam alguns, como já mencionado, mas

isso se aplica a todos os profissionais.

Dica de leitura

A obra de HOBBES, Thomas. (“Leviatã ou matéria, forma e poder de um estado eclesiástico e civil”. São Paulo: Abril, 1984) é considerada, na área da ciência política, como um marco que se impõe como importante referencial à passagem do pensamento político para a modernidade política.

O ideal ético estóico não é o domínio racional da paixão, mas a sua destruição total, para dar lugar unicamente à razão: maravilhoso ideal de homem sem paixão, que anda como um Deus entre os homens. Daí a guerra justificada do estoicismo contra o sentimento, a emoção, a paixão, donde deriva o desejo, o vício, a dor, que devem ser aniquilados.

Aula 1 | Ética 39

Podem-se definir normas éticas como sendo

aquelas que disciplinam o comportamento profissional

do homem, quer o íntimo e subjetivo, quer o exterior e

social. Prescrevem deveres para a realização de valores

e não implicam apenas juízos de valor, mas impõem a

escolha de uma diretriz considerada obrigatória, numa

determinada coletividade. Caracterizam-se pela

possibilidade de serem violadas.

Daí, portanto, a adoção de um ordenamento

jurídico a fim de constituir um parâmetro nos quais os

profissionais de qualquer área devam adotar, com a

finalidade de avaliar a própria conduta diante da

sociedade e de suas exigências morais.

Igualmente, não é possível deixar esse assunto

ao critério de cada profissional. Boas intenções, altos

ideais de moralidade, nem sempre bastam para

produzir soluções acertadas.

Este conjunto de preceitos morais deve nortear a

conduta do indivíduo no ofício ou na profissão que exerce,

devendo necessariamente contribuir para a formação de

uma consciência profissional composta de hábitos dos

quais resultem a integridade e a probidade, de acordo

com as regras positivadas num ordenamento jurídico.

A presunção de probidade, que o profissional

deve transparecer à sociedade, tem que ser encarada de

É importante estar sempre bem informado, acompanhando não apenas as mudanças nos conhecimentos técnicos da sua área profissional, mas também nos aspectos legais e normativos. Vá e busque o conhecimento. Muitos processos ético e disciplinar nos conselhos de classe profissionais acontecem por desconhecimento ou negligência. Competência técnica, aprimorar, atualizar, sigilo, respeito, boas maneiras, privacidade, tolerância, fidelidade, flexibilidade, correção de conduta, envolvimento, ter relações genuínas com pessoas, responsabilidade, corresponder à confiança que é depositada etc.

Aula 1 | Ética 40

forma solene a digna. Quem procura um profissional

está quase sempre em situação de necessidade para a

solução de algo que busca. Precisa nutrir ao menos a

convicção de estar tratando com alguém acima de

qualquer suspeita.

Finalmente, a ética profissional deve ser estimada

e desempenhada com máxima austeridade, pois a moral

juntamente com a ética profissionais deve ser cultivada

para melhorar a credibilidade de uma atividade

econômica onde atuam pessoas que recebem

demandas de outras.

A ética tem que se coadunar com a realidade de

todos que vivem num mesmo espaço social, cheio de

pressões e exigências. Isto não quer dizer que podemos

corromper as leis básicas de qualquer profissão. A luta

é pela excelência, pelo diferenciado, não por uma

concorrência baseada em abaixar preços, e muitas

vezes atacar e denegrir colegas. Somente uma

formação moral forte, concreta, pode manter o

indivíduo em equilíbrio.

Crie um ambiente de trabalho onde questões possam ser discutidas. Esteja sempre aberto e atue em conformidade com os valores de sua empresa. Explique de que forma as decisões tomadas na empresa são condizentes com seus valores, todas as vezes que você comunicar políticas importantes aos funcionários e a outros. Solicite aos gerentes que demonstrem que suas decisões não estão só vinculadas ao aspecto financeiro do negócio, mas são compatíveis com os valores éticos da empresa. Esclareça aos funcionários não apenas a responsabilidade deles pela execução de suas atribuições, mas também quanto à prática dos princípios adotados pela empresa ao empreender todas as suas tarefas. Encoraje os funcionários a consultar seus gerentes sempre que lhes ocorrer qualquer preocupação.

Aula 1 | Ética 41

ÉTICA NO SERVIÇO PÚBLICO

A ética no serviço público apresenta uma

repercussão maior do que aquela que temos na vida

privada. Por ser público, a sua transgressão torna-se

conhecida por todos. No entanto, se a sua definição se

apresenta clara e precisa pela Constituição e nas leis e

normas decorrentes, o seu controle, mesmo com os

avanços ocorridos nos últimos anos, ainda é falho, pois

práticas privadas são transportadas para o serviço

público de forma natural. O Estado é produto da

Sociedade e não o inverso.

A Constituição de 1988, em seu art. 37, caput,

estabelece que a administração pública direta e indireta

de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do

Distrito Federal e dos Municípios obedecerá, dentre

outros princípios, os da impessoalidade e da

moralidade. Esses dois princípios estão intrinsicamente

relacionados à ética.

O primeiro estabelece o dever de se agir com

imparcialidade na defesa do interesse público; o

segundo é o padrão de comportamento, que deve

atender os ditames da lei e a real intenção e vontade

do agente, que não pode se afastar do interesse

público.

Os principais instrumentos legais que visam

permitir esse controle são os seguintes:

a) Lei nº. 1.579, de 18 de março de 1952 –

Dispõe sobre as Comissões Parlamentares de

Inquérito;

b) Lei nº. 4.717, de 29 de junho de 1965 –

Regula a Ação Popular;

c) Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992

(Improbidade Administrativa) – Dispõe sobre

as sanções aplicáveis aos agentes públicos

Aula 1 | Ética 42

nos casos de enriquecimento ilícito no

exercício de mandato, cargo, emprego ou

função na administração pública direta,

indireta ou fundacional e dá outras

providências.

Além desses instrumentos de controle que

podem ser exercidos pelo Poder Legislativo (CPI),

Ministério Público (Improbidade Administrativa) e pelo

cidadão (Ação Popular), a Constituição Federal reservou

aos Tribunais de Contas – art. 71, o controle dos atos

dos administradores públicos.

No entanto, a ética do servidor público federal

está devidamente regulamentada através do Decreto

nº. 1.171, de 22 de junho de 1994, que aprovou o

Código de Ética Profissional do Servidor Público Civil do

Poder Executivo Federal. Observem que é um código

que apenas para o servidor público do Poder Executivo

Federal.

As regras deontológicas, que são os princípios,

fundamentos e sistema ético que rege o servidor

constante no código, reafirma que os atos, dentro e

fora do serviço público, podem refletir no próprio poder

estatal – item I, ocasionando, portanto, a necessidade

que o comportamento ético do servidor não se limite ao

exercício do cargo, mas também a sua vida privada.

Os limites éticos que norteiam o servidor no

exercício da função, do que é legal e o que é o ilegal, o

justo ou injusto, o conveniente e o inconveniente, o

oportuno e o inoportuno, passam a incluir o que é

honesto e o desonesto.

A incorporação de tais princípios nos coloca sob

um novo problema, pois permeia uma subjetividade

capaz de gerar conflitos, pois não haverá uma

Aula 1 | Ética 43

objetividade capaz de gerar um entendimento único

sobre o comportamento, passando essa avaliação ao

momento do fato e ao critério do avaliador do

momento.

A questão da ética no serviço público necessita

ser debatida a exaustão e depende, para o seu avanço,

de mudanças no comportamento ético da sociedade,

pois o servidor, antes de fazer parte do Estado, ele é

produto dessa sociedade.

RESUMO

Vimos até agora:

Existe diferença entre ética e moral, a ética

tem um sentido de reflexão e a moral está

mais relacionada com a ação, mas ambas

visam o convívio adequado nas sociedades.

Portanto, é necessário estabelecer relações e

hierarquias entre esses valores para nortear

as ações em sociedade;

O debate público sobre a ética na política com

frequência tem se dado em contextos de

denúncias de práticas corruptas e corruptoras

das relações e instituições. Nestas ocasiões, a

discussão sobre ações éticas e ética

parlamentar se estabelece a partir da troca de

acusações entre contendores de ocasião;

O Estado surge como uma solução ao instável

estado de natureza em que viviam os

homens, validando que a permanente e

necessária compulsão para se desejar obter

poder é uma das principais causas que

inviabilizam a vida do homem no estado de

natureza;

Aula 1 | Ética 44

A presunção de probidade, que o profissional

deve transparecer à sociedade, tem que ser

encarada de forma solene a digna. Quem

procura um profissional está quase sempre

em situação de necessidade para a solução de

algo que busca. Precisa nutrir ao menos a

convicção de estar tratando com alguém

acima de qualquer suspeita.

45

Federalismo e Descentralização

AU

LA2

Apr

esen

taçã

o

Esta segunda aula apresenta os conceitos de federalismo e de descentralização administrativa, e quais as consequências que essa forma de organização política e administrativa tem na gestão pública. Procurando demonstrar a importância da forma de organização do Estado brasileiro e a da sociedade civil. São, portanto, temas tratados nesta aula: Estado, federalismo e descentralização; federalismo e descentralização, conceitos controversos; diferentes tipos de descentralização; e o contexto brasileiro.

Obj

etiv

os

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:

Compreender os conceitos de federalismo e de descentralização

administrativa e as suas diversas formas. A necessidade de haver uma sociedade mais participativa como

um pressuposto para o controle maior da atuação do Estado.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 47

Federalismo e descentralização

INTRODUÇÃO

Pensar em políticas públicas é pensar nas várias

funções sociais que são possíveis de serem exercidas

pelo Estado, tais como saúde, educação, previdência

social, saneamento básico, moradia, entre outras.

Contudo, para que sejam implementadas as diversas

políticas em cada área social, é necessário definir e

compreender toda a estrutura institucional do Estado

que irá contemplar tais funções, isto é, seu conjunto de

órgãos, autarquias, ministérios, e todo o processo de

financiamento e gestão.

Não se pode esquecer que, no campo das

políticas públicas, além do critério técnico-

administrativo envolvido, há o aspecto político, uma

vez que a dimensão política está intimamente

relacionada ao processo decisório, o Estado faz

escolhas condicionadas pelos diversos interesses dos

grupos sociais, ou seja, o Estado terá que intermediar e

negociar esses interesses, na busca de se

estabelecerem critérios de justiça social visando um

discernimento político sobre suas funções sociais e qual

será o alcance dessas funções.

Será a qualidade do processo político que

determinará o desempenho da Administração Pública,

dependendo do engajamento e do comportamento de

todos os atores envolvidos nas decisões políticas e da

conciliação dos interesses dos indivíduos, das

instituições e da sociedade.

Neste cenário, se desenvolve o conteúdo desta

aula: a partir do entendimento do papel do Estado,

ampliam-se os conceitos de federalismo e

descentralização (a fiscal, a política e a de políticas

Importante

A descentralização é freqüentemente concebida como a transferência de autoridade dos governos centrais para os governos locais, tomando-se como fixa a autoridade total dos governos sobre a sociedade e a economia.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 48

públicas). Traz-se à luz, também, a perspectiva do

Estado contemporâneo brasileiro e de seus agentes

públicos, uma vez que esses servidores são

diretamente responsáveis pela boa administração da

instituição.

Estado, federalismo e descentralização

De acordo com Skocpol (1999), o Estado possui

uma função central no processo de construção política.

Os estados concebidos como atores são definidos como

elementos da sociedade que se organizam para buscar

alocação favorável de recursos, e para estabelecer

critérios de atuação e regulação sobre determinadas

questões ou conflitos, visando a atender interesses

próprios, independentemente de estarem ou não

participando do governo. Desta forma, a ideia de

Estado pressupõe independência na ação e na

intervenção. Nas pesquisas sobre o Estado, a autora

expõe duas grandes tendências: a primeira concebe o

Estado autônomo e ator social que tenta alcançar seus

objetivos políticos; a segunda refere-se ao Estado como

instituição que promove a formação de grupos e a

realização de ações coletivas, orientando a vida política

da sociedade. Os enfoques centrados na sociedade

estabelecem uma autonomia relativa à ação do Estado,

em determinadas circunstâncias. Segundo

Rueschemeyer e Evans (1999), o Estado pode formular

e perseguir objetivos que não são simplesmente

reflexos das demandas de grupos de interesse para que

predominem as transformações econômicas.

Para Evans (1995), uma efetiva Administração

Pública requer integração entre uma burocracia de

Estado moderna, disciplina fiscal e mecanismos de

participação do cidadão. Sua visão das deficiências na

qualidade e quantidade de serviços públicos colocados à

disposição dos cidadãos e a corrupção o fazem sugerir

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 49

alternativas conceituais, como o hibridismo. A crítica de

Mitchell e Simmons (2003) é que, devido à falta de

disciplina imposta pelo mercado à iniciativa privada, a

burocracia pública substitui os cálculos econômicos

racionais por rotinas, por mais controle sobre os

controles ineficientes. A economia mundial recessiva

devido ao segundo choque do petróleo em 1979, a

decorrente crise fiscal do Estado, a fraca capacidade de

governança e a globalização econômica forçaram o

Governo a repensar seu modus operandi.

É importante ressaltar que as noções de Estado,

Governo e Administração Pública são distintas.

Recorrendo aos ensinamentos de Meirelles (1997),

podemos conceituá-los como:

O Estado realiza a função administrativa por

meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas. No

desempenho de suas atribuições, o Estado adota duas

formas básicas de organização e atuação

administrativas: centralização e descentralização.

A centralização administrativa ocorre quando o

Estado realiza suas tarefas de forma direta, por

Estado: é a pessoa jurídica territorial soberana. É constituído de três elementos originários e indissociáveis: Povo (componente humano), Território (base física) e Governo soberano (elemento condutor do Estado). Seus poderes são tripartidos: Legislativo (elaboração da lei – função normativa); Executivo (conversão da lei em ato individual e concreto – função administrativa) e Judiciário (aplicação da lei – função judicial). Governo: é toda atividade exercida pelos representantes do Poder, ou seja, é a expressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Estado e de manutenção da ordem jurídica vigente. Administração Pública: é a atividade concreta do Estado dirigida a satisfazer as necessidades de interesse público utilizando prerrogativas de Poder, ou seja, todo o aparelhamento do Estado preordenado à realização de seus serviços, visando à satisfação das necessidades coletivas.

Importante

O federalismo remete-se à palavra foedus, de origem latina, que significa contrato. Esta palavra foi usada para descrever acordos cooperativos entre estados, geralmente para finalidades de defesa.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 50

intermédio dos órgãos e agentes integrantes da

administração direta. Sendo assim, os serviços são

prestados diretamente pelos órgãos do Estado,

integrantes de uma mesma pessoa política, ou seja,

União, Estados, Distrito Federal ou Municípios.

A descentralização administrativa ocorre quando

o Estado (União, Estados, Distrito Federal ou

Municípios) desempenha algumas de suas funções por

intermédio de outras pessoas jurídicas. A

descentralização, portanto, pressupõe a existência de

duas pessoas jurídicas distintas, quais sejam: o Estado

e a entidade que executará o serviço, por ter recebido

do Estado essa atribuição.

Com base nos conceitos desenvolvidos acima,

pergunta-se: O que é mais importante, políticas de

Governo ou políticas de Estado? Por quê?

FEDERALISMO E DESCENTRALIZAÇÃO: CONCEITOS

CONTROVERSOS

Conforme nos ensinam Bobbio, Matteucci e

Pasquino (2004), na cultura política o termo

Federalismo é usado para designar dois objetos

diferentes: enquanto numa primeira acepção designa a

teoria do Estado federal, numa segunda, um tanto

obscura, refere-se a uma visão global da sociedade. O

Estado federal é um estado dotado de características

próprias que o distinguem dos outros tipos de Estado.

Já no segundo modo, trata-se de uma doutrina social

de caráter global comportando uma atitude autônoma

para com os valores e a sociedade.

Para Rodden (2005), o federalismo não é uma

distribuição particular de autoridade entre governos,

mas sim um processo, estruturado por um conjunto de

instituições, por meio do qual a autoridade é distribuída

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 51

e redistribuída. O autor assevera, ainda, que no

federalismo para algum subconjunto das decisões ou

atividades do governo central, torna-se necessário

obter o consentimento ou a cooperação das unidades

subnacionais, ou seja, a representação dos estados na

elaboração de políticas do governo central faz parte da

essência do federalismo.

Esse mesmo autor define descentralização como

a transferência de autoridade dos governos centrais

para os governos locais, tomando-se como fixa a

autoridade total dos governos sobre a sociedade e a

economia. O autor afirma que a essência da

descentralização reside no fato de que ela permite

maior poder discricionário para os governos locais.

Já a clássica definição de Elazar (1987) trata o

federalismo como uma parceria, estabelecida e

regulada por um pacto, cujas conexões internas

refletem um tipo especial de divisão de poder entre os

parceiros, baseada no reconhecimento mútuo da

integridade de cada um e no esforço de favorecer uma

unidade especial entre eles. Embora o federalismo

restrinja o poder da maioria, consubstanciado na esfera

nacional, precisa, igualmente, responder à questão da

interdependência entre os níveis de governo.

Se extrapolarmos para uma visão sob o ponto

de vista da ciência da Administração, poderíamos dizer

que a interdependência federativa não pode ser

alcançada pela mera ação impositiva e piramidal de um

governo central, pois a federação supõe uma estrutura

mais matricial, sustentada por uma soberania

compartilhada. Embora as esferas superiores de poder

estabeleçam relações hierárquicas frente às demais,

seja em termos legais, seja em virtude do auxílio e do

financiamento às outras unidades governamentais, o

governo federal tem prerrogativas específicas para

manter o equilíbrio federativo e os governos

Importante

Os esforços para definir a descentralização concentraram-se principalmente na autoridade fiscal e, em menor grau, na autoridade política e da gestão de políticas.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 52

intermediários igualmente detêm forte grau de

autoridade sobre as instâncias locais. A singularidade do

modelo federal está na maior horizontalidade entre os

entes: os processos de barganha dos pactuantes

subnacionais afetam decisivamente as relações

verticais em um sistema federal. Assim sendo, no

federalismo o processo decisório é compartilhado.

Antes de iniciarmos os conceitos de

descentralização, são necessárias algumas observações

pertinentes. Em primeiro lugar, é necessário trazer à

baila o conceito de centralização. Se há alguma

verdade que os conceitos de centralização e

descentralização apresentam distintos ordenamentos, é

também verossímil que só se encontram em sua

totalidade apenas na teoria, ainda mais, se comparados

entre si. Se a descentralização total nos conduz a

romper com a própria noção de Estado, também é

utópica uma centralização total no Estado moderno,

caracterizado por uma grande quantidade e

complexidade de finalidades e funções. Não existe

sistema político-administrativo que seja exclusivamente

orientado para uma ou outra parte.

Segundo Bobbio, Matteucci e Pasquino (2004),

centralização é a redução ao mínimo indispensável da

quantidade de poderes das entidades locais e dos

órgãos periféricos, a fim de que possam ser

considerados como entidades subjetivas de

administração. Já a descentralização é quando os

órgãos centrais do Estado possuem o mínimo de poder

indispensável para desenvolver as próprias atividades.

Esses autores conectam o federalismo e a

descentralização por meio do conceito de

descentralização política. Para eles, a descentralização

política distingue-se da descentralização administrativa

não apenas pelo tipo diferente de funções exercidas,

mas também pelo que se caracteriza o seu fundamento.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 53

A descentralização política expressa uma idéia de direito

autônomo, enquanto que a descentralização adminis-

trativa conceitua a derivação dos poderes adminis-

trativos, do aparelho político-administrativo do Estado.

Para os autores, a descentralização política não

coincide com o federalismo: um Estado federal é,

certamente, politicamente descentralizado, mas temos

estados politicamente descentralizados que não são

federais. Somente quando a descentralização assume

os caracteres da descentralização política pode-se falar

de federalismo ou, em um âmbito menor, de uma real

autonomia política das entidades territoriais.

Podemos inferir, assim, que o federalismo pode

ou não ser identificado à descentralização política. Em

sentido amplo, a forma federativa implica por si só uma

ideia de descentralização na ótica interna do Estado,

uma vez que se prevê autonomia jurídica para as

unidades da federação. Assim, o mero aumento do

número de unidades federativas (exemplo: criação de

novos municípios), por assim dizer, é uma forma de

“descentralização política”.

Contudo, para Affonso (1995), identificar

“federalismo” com “descentralização” é uma inversão

conceitual que privilegia apenas uma parte dos atores

envolvidos no pacto federativo: Estados e municípios.

Significa desprezar a dimensão associativa que o

federalismo pressupõe. Deve-se considerar que existem

mecanismos para descentralizar a gestão em países

unitários, assim como centralizá-la em federações.

Federalismo: arranjo institucional que permite lidar com maior diversidade e heterogeneidade preservando a unidade nacional, comportando conteúdo e fenômenos sociais e políticos. Descentralização: é a transferência de autoridade e responsabilidade, no que diz respeito a funções públicas, do governo central para os governos locais ou intermediários, para organizações governamentais semi-independentes e/ou para o setor privado.

Importante

Muito raramente os governos centrais cedem autonomia plena para aos governos subnacionais. Na maioria das situações, a descentralização envolve um movimento de uma situação de completo controle do governo central para a de um envolvimento de conjunto entre o centro e uma ou mais unidades subnacionais.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 54

Com base nos conceitos acima, cite vantagens e

desvantagens da centralização e da descentralização.

OS DIFERENTES TIPOS DE DESCENTRALIZAÇÃO

É importante destacar que a visão sobre o que é

descentralização mudou ao longo do tempo, e mesmo no

momento corrente registram-se diferentes definições em

torno do tema. “Descentralização”, “desconcentração”,

“delegação”, “transferência de atribuições” são alguns dos

verbetes encontrados para descrever processos que

ocorrem neste campo de fenômenos. O termo

“descentralização” pode vir acompanhado de adjetivos

que alteram sua significação: “descentralização política”,

“descentralização administrativa”, “descentralização

fiscal”, “descentralização funcional” e “descentralização

territorial” foram algumas das expressões encontradas.

Para D’arcy e Alcazar (1986), é diferenciada a

descentralização administrativa da descentralização

política. A descentralização administrativa se verificaria

quando a gestão é transferida, mas a capacidade de

legislar sobre o serviço ainda pertence às instâncias

superiores. Neste caso, a descentralização se

assemelha à desconcentração ou à delegação. Segundo

os mesmos autores, a descentralização política

ocorreria quando as jurisdições locais, além de serem

responsáveis pela prática concreta dos serviços,

possuem autonomia de decisão e planejamento.

Existem na literatura a respeito do tema

classificações distintas para o grau de descentralização,

decorrentes de diferentes critérios utilizados. A

classificação de D’arcy e Alcazar usa como critério o

grau de poder decisório, e em ordem crescente deste

grau apresenta a delegação, a desconcentração e a

descentralização. A delegação e a desconcentração

seriam graus de descentralização administrativa, com

menor poder decisório, enquanto a descentralização,

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 55

com nível máximo de poder decisório, é sinônimo de

descentralização política.

Em Borja et al (1986), o critério utilizado foi a

participação da população local no processo decisório.

Nesta classificação, os três níveis apontados em ordem

crescente da participação da população local foram:

desconcentração, descentralização funcional e

descentralização territorial. Esta classificação sublinha a

importância da esfera local, privilegiando a menor

subdivisão do Estado federativo, o município, como o

espaço da participação popular.

No contexto do presente trabalho, descentralizar

implica necessariamente uma redistribuição de poder,

e, portanto, uma multiplicação dos núcleos de poder

político. Uma consequência seria a descentralização da

arrecadação fiscal, ou descentralização fiscal, para dar

maior autonomia às unidades federativas subnacionais.

Sua adoção só se justificaria à medida que se

alcançasse uma oferta mais equânime de serviços

públicos e uma melhor distribuição de renda. Seria o

modelo racional ou funcional de transição de um

sistema centralizado para descentralizado, pautado nos

princípios citados por Sato (1993, p.14):

Ser flexível e não obedecer a um padrão

rígido, de tal forma a levar em conta

diferentes realidades regionais e locais;

Ser gradual, pois nem todos os governos

locais estão aptos a receber todas as funções

ao mesmo tempo;

Ser progressivo em termos de funções e

cargos, conforme a capacitação da entidade

executora;

Dica de leitura

SOUZA, Celina. Federalismo e Descentralização na Constituinte de 1988: Processo Decisório, Conflitos e Alianças. Revista de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, V. 44, nº 3, 2001, pp. 513 a 560.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 56

Ser transparente de tal modo que todos,

executantes e beneficiários, tenham acesso às

informações sobre as decisões de alocação de

recursos e responsabilidades;

Admitir controle social, isto é, criar mecanismos

efetivos e institucionalizadores de controle da

ação pública por parte da população.

Para os defensores do liberalismo político, a

descentralização representa um instrumento de

proteção das liberdades individuais contra as ameaças

de um Estado necessariamente invasivo e centralizador.

Dessa forma, processos como a privatização de

empresas estatais, a transferência de responsabilidade

da prestação de serviços públicos do Estado para o

setor privado, as políticas de incentivo das ONG’s, entre

outros, são considerados processos de descentralização

do Estado, capazes de gerar comportamentos com

maior capacidade de iniciativa e maior adequação às

demandas da sociedade.

Diferentemente para Borja et al (1986), a

descentralização é uma condição necessária, mas não

suficiente para a maior democratização das relações

políticas. Para que houvesse uma maior participação

das classes populares no processo decisório, seria

preciso, antes, a descentralização da gestão de políticas

públicas. Mas nem sempre a descentralização implicaria

diretamente a maior participação popular, pois essa

dependeria de outros fatores como as especificidades

históricas e as relações entre população e burocracia.

De acordo com Sato (1993, p.14), considera-se

a descentralização como um “instrumento de

reestruturação do poder, aproximando os problemas a

instituições de nível intermediário e local e transferindo-

lhes a capacidade de tomar decisões, dado que não há

descentralização efetiva sem capacidade normativa a

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 57

cada nível”. À capacidade normativa soma-se a

capacidade de custear as políticas previstas, o que pode

ser feito através do direcionamento de arrecadação

própria ou pela dotação de fundos alimentados por

transferências de outras instâncias governamentais.

A noção de descentralização, quando focada no

município, tem como argumento central e legitimador a

proximidade entre o governo e os cidadãos, que torna

possível estabelecer uma relação direta e imediata da

organização representativa com o território e a

população ao mesmo tempo em que a esfera local está

muito mais sujeita ao controle público do que a federal e

a estadual. O município, ente federativo que representa

a escala local, passou a ser encarado como aquele no

qual efetivaria a participação popular na gestão de

políticas públicas.

Assim sendo, podemos condensar os conceitos

acima citados:

A descentralização fiscal (também comumente

chamada de descentralização dos gastos) refere-se à

distribuição das despesas e receitas entre os níveis de

governo. Essa descentralização importa na realização

da maior parte do gasto público em níveis regionais e

locais. Há que se observar as fontes de financiamento da

descentralização do gasto, ou seja, se ela provém de

transferências intragovernamentais, receitas

compartilhadas com o centro, de acordo com

pressupostos pré-fixados (por exemplo, leis tributárias,

fiscais ou imposições constitucionais) ou da arrecadação

de receitas próprias, tais como impostos ou tarifas pagas

por usuários.

A descentralização política refere-se a uma

estratégia para redistribuição do poder político do

Estado, do nível central para os níveis periféricos. Baseia-

se, assim, na concepção de que a descentralização

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 58

afeta as relações de poder e bens entre diferentes

grupos na sociedade. Ela é justificada como estratégia

para democratização do poder por meio da ampliação

dos níveis de participação cidadã e da multiplicação de

estruturas de poder, com vistas à eficiência da gestão

pública. Observa-se que as autoridades locais eleitas

por voto popular têm maior grau de autonomia na

gestão das políticas do que as autoridades nomeadas.

A descentralização de políticas públicas refere-se

à transferência da gestão de serviços sociais (como

saúde, educação, habitação) do Governo Federal para

os estados e municípios. Para se realizar de forma

includente, deve observar os seguintes requisitos: a) a

efetivação do processo de descentralização das políticas

sociais devem seguir os reflexos da capacidade de

indução dos entes federativos (que controlam a política

em um determinado momento) e da aceitação por

parte destes entes (estados e municípios) que passarão

a ser o gestor de tal política; b) a capacidade de

indução de uma política está associada à transferência

de recursos financeiros, do ente federal para os entes

subnacionais, que tenham grau de dependência maior e

baixa capacidade de arrecadação, incorporação

tecnológica e que não contem com profissionais

qualificados; c) o problema de êxito de uma política

depende, também, da capacidade administrativa e de

gestão dos municípios e dos estados envolvidos.

Outros conceitos importantes são listados a

seguir:

Outorga: é um tipo de serviço descentralizado, quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere, por Lei, determinado serviço público ou de utilidade pública caracterizado pela sua definitividade (o prazo é indeterminado). Exemplos: Autarquias (INSS, CVM, DNER, CFA), Empresas Públicas (CEDAE, CEF, SERPRO), Sociedades de Economia Mista (PETROBRAS, Banco do Brasil) e Fundações Públicas (FUNAI, FNS).

Importante

Na dimensão política, a descentralização é uma estratégia para redistribuição do poder político do Estado, do nível central para os níveis periféricos.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 59

O CONTEXTO BRASILEIRO

Diferentemente de muitas federações, a

brasileira é um sistema de três níveis (triplo

federalismo) porque incorporou os municípios,

juntamente com os Estados, como partes integrantes

da federação, refletindo a pressão dos municípios no

momento da elaboração da Constituição de 1988,

rompendo com a concepção que os municípios faziam

parte dos Estados, mas onde a autonomia para tratar

dos assuntos locais lhe pertencia exclusivamente. Os

três níveis de governo têm seus próprios poderes

legislativos e os níveis Federal e estadual têm seus

próprios poderes judiciários. Os Estados são

representados igualitariamente no Senado federal,

havendo uma desproporção na representação dos

Estados na Câmara dos Deputados, onde essa

representação não corresponde ao peso da população.

A visão mais comum sobre a federação brasileira

evidencia-se na expressão empregada por Golbery do

Couto e Silva, “sístoles e diástoles” descrevendo os

Delegação: é um tipo de serviço descentralizado, quando o Estado transfere, por contrato (concessão) ou ato unilateral (permissão ou autorização), unicamente a execução do serviço, para que o delegado o preste ao público em seu nome e por sua conta e risco, nas condições regulamentares e sob controle estatal caracterizado pela sua transitoriedade (o prazo é certo e, ao seu término, retorna ao delegante). Exemplos: concessionários de energia elétrica, de serviços de telecomunicações. Desconcentração: é todo o serviço que a Administração executa centralizadamente, mas o distribui entre os vários órgãos da mesma entidade, para facilitar sua realização e obtenção pelos usuários. A desconcentração é uma técnica administrativa de simplificação e aceleração do serviço dentro da mesma entidade, diversamente da descentralização, que é uma técnica de especialização, consistente na retirada do serviço dentro de uma entidade e transferência a outra para que o execute com mais perfeição e autonomia.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 60

sucessivos ciclos de centralização e descentralização,

explicados pelas variações do regime político brasileiro.

Assim, a história federativa brasileira foi

marcada por sérios desequilíbrios entre os níveis de

governo. No Império o Estado era unitário, havendo

poucos poderes para as provinciais, divisões

administrativas, cujos chamados Presidentes de

Província eram nomeados pelo Imperador. As grandes

revoltas ocorridas no Império durante o período

regencial aclamavam pelo federalismo, como o foi a

Revolta dos Farrapos, a mais longa guerra civil

brasileira, pois as oligarquias provinciais desejavam

maiores poderes. No período inicial do regime

republicano, na chamada República Velha, predominou

um modelo centrífugo, com os estados tendo ampla

autonomia, pouca cooperação entre si e um governo

federal bastante fraco, em parte para se contrapuser

aquilo que foi o Império, um estado centralizado. Nos

anos Vargas, o Estado nacional fortaleceu-se, mas os

governos estaduais, particularmente no Estado Novo,

perderam autonomia, assim como os municípios, cujos

prefeitos eram nomeados pelo Governado do Estado.

Essa perda de autonomia dos Estados e municípios era

necessária para retirar parte dos poderes das

oligarquias estaduais, em nome de um projeto de

desenvolvimento nacional, que necessitava acumular

capital e investir na infraestrutura, já que o capital que

investiria era fundamentalmente estatal. O interregno

1946-1964 foi o primeiro momento de maior equilíbrio

em nossa federação, tanto do ponto de vista da relação

entre as esferas do poder como da prática democrática.

Mas o golpe militar acabou com esse padrão e por cerca

de 20 anos manteve-se um modelo autoritário com

grande centralização política, administrativa e

financeira. A redemocratização do país marcou um

novo momento no federalismo. As elites regionais,

particularmente os governadores, foram fundamentais

Dica do professor

A revisão histórica destes dados é muito importante para compreensão do momento atual. Leia com atenção e tire suas dúvidas quando necessário.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 61

para o desfecho da transição democrática. Além disso,

lideranças de discursos municipalistas associavam o

tema da descentralização à democracia e também

participaram ativamente na formulação de diversos

pontos da Constituição de 1988.

Desde a promulgação da Constituição de 1988,

outorgar o rótulo de centralizado ou descentralizado ao

federalismo brasileiro parece não dar conta da sua

atual complexidade. A federação tem sido marcada por

políticas públicas federais que se impõem às instâncias

subnacionais, mas que são aprovadas pelo Congresso

Nacional e por limitações na capacidade de legislar

sobre políticas próprias. Além do mais, poucas

competências constitucionais exclusivas são alocadas aos

estados e municípios, como também ocorre em outros

países em desenvolvimento, tais como o México e a

África do Sul. Por outro lado, estados e municípios

possuem autonomia administrativa considerável,

responsabilidades pela implementação de políticas

aprovadas na esfera federal, inclusive muitas por

emendas constitucionais, e uma parcela dos recursos

públicos poucas vezes concedida pelas constituições

anteriores, em particular para os municípios.

Se juridicamente os estados e municípios

apresentam autonomia administrativa considerável,

essa autonomia se torna formal, no momento que no

campo tributário e financeiro temos uma rigidez

normativa quanto ao estabelecimento dos tributos, a

forma de arrecadação e a vinculação das receitas, que

não permitem a definição de prioridades nas políticas

públicas por parte do gestor, tornando plataforma

comum nas campanhas políticas a prioridade da saúde,

educação, transporte e emprego, não havendo como o

cidadão distinguir claramente a diferenciação do que é

proposto pelos diversos partidos políticos, pois todos

discursam praticamente a mesma coisa.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 62

Outro aspecto que merece ser destacado é que

após a República Velha, quando a autonomia federativa

sofreu restrições, foram adotadas outras formas de

descentralização de políticas públicas, como as

autarquias e as fundações. Ocorre que em um período

curto de tempo, a autonomia dessas organizações foi

sendo restringida, em face dos interesses da alta

Administração Pública. Mesmo recentemente, com a

Reforma do Estado iniciada no final dos anos 90, as

chamadas autarquias especiais (ANTT, ANS, ANATEL,

ANP, etc...), que são em grande parte reguladoras dos

contratos de concessão de serviços públicos, a sua

autonomia é contestada, seja pela população, seja pelo

próprio poder público, no momento que as suas

decisões, baseadas em estudos técnicos e contratos

firmados entre o poder público e os concessionários,

contrariam interesses dos mais diversos.

Como o Estado vai refletir a composição e

cultura de uma sociedade, cabe à pergunta: de que

forma é a sociedade brasileira: ela é democrática?

Temos uma sociedade civil de fato organizada?

Verifiquemos um caso do nosso dia-a-dia, como

é a participação de um condomínio de apartamentos.

Nele temos o interesse patrimonial somado aos custos

a serem rateados entre os condôminos para a

manutenção do prédio, e por consequência, dos seus

imóveis. Portanto, são questões que afetam o

patrimônio e as finanças do cidadão. A prática, no

entanto, demonstra haver uma participação pequena

nas assembleias e na gestão do condomínio. Essa

participação pequena torna o condomínio fadado a ter

situações de má gestão, por incompetência ou má-fé,

ocasionando enormes prejuízos para todos. Observem

que a lei permite a participação de todos nas

assembleias, na aprovação das contas e de obras, mas

a omissão gera enormes problemas, os mesmos que

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 63

temos na gestão do Estado. Em regra, depois dos

desfalques ou omissões, é que o cidadão desperta para

o problema.

Conclusão

À guisa de conclusão, cabe ser ressaltado que,

embora cada vez mais a sociedade exija

responsabilidade e competência na gestão dos recursos

arrecadados, devem a ela retornar na forma de serviços

públicos de qualidade, o desenvolvimento dos conceitos

aqui expendidos dependem, essencialmente, do

amadurecimento da sociedade civil e da superação da

tradição histórica de falta de incentivo à participação

popular, características ainda presentes em alguns

modelos institucionais estatais.

É o que nos alertam, por exemplo, Campos

(1990) ao afirmar que ainda falta no Brasil uma cultura

de participação cidadã, inexistindo uma tradição de

conquista pela cidadania ou qualquer compromisso

popular com o associativismo e Melo Neto e Froes

(2001) ao citarem a apatia social existente na nossa

sociedade.

Há que se ter uma ênfase num viés mais

participativo: maior participação popular, maior

consciência e mobilização social, opinião pública

contundente e cobrança por parte da sociedade de uma

nova postura gerencial pública. A Administração Pública

é um ator fundamental, mas não o único, na condução

das mudanças sociais: deve-se ter uma participação

mais ativa de todos os envolvidos e uma conciliação

dos mais diversos interesses sociais. Por meio de uma

nova agenda administrativa, se transformará a

sociedade.

Dica da professora

Finalmente, chegamos ao fim desta aula que tratou de um importante tema para a disciplina de Estado, Sociedade e Democracia.

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 64

Os administradores públicos devem envidar

todos os esforços para recolocar a Gestão Pública no

seu conspícuo lugar, sem desperdício de tempo e

dinheiros públicos.

A sociedade brasileira é detentora de tal

benemerência.

RESUMO

Vimos até agora:

O Estado realiza a função administrativa por

meio de órgãos, agentes e pessoas jurídicas.

No desempenho de suas atribuições, o Estado

adota duas formas básicas de organização e

atuação administrativas: centralização e

descentralização;

Para alguns autores, a descentralização

política não coincide com o federalismo: um

Estado federal é, certamente, politicamente

descentralizado, mas temos estados

politicamente descentralizados que não são

federais. Somente quando a descentralização

assume os caracteres da descentralização

política pode-se falar de federalismo ou, em

um âmbito menor, de uma real autonomia

política das entidades territoriais;

A descentralização de políticas públicas

refere-se à transferência da gestão de

serviços sociais (como saúde, educação,

habitação) do Governo Federal para os

estados e municípios;

Desde a promulgação da Constituição de

1988, outorgar o rótulo de centralizado ou

Aula 2 | Federalismo e Descentralização 65

descentralizado ao federalismo brasileiro

parece não dar conta da sua atual

complexidade;

A sociedade civil brasileira não se apresenta

de fato organizada, no momento que se omite

na atuação daquilo que lhe é facultado por lei,

demonstrando que a nossa cultura resiste a

democracia participativa.

66

Políticas Públicas Eduardo Bezerra

AU

LA3

Apr

esen

taçã

o

Esta aula incita uma discussão teórico-metodológica acerca da análise de políticas públicas no Brasil. Discutem-se alguns conceitos básicos da análise de políticas públicas assim como as contribuições das abordagens do neo-institucionalismo e da análise de estilos políticos para esse campo de investigação que de fato, nas últimas décadas, ganhou mais espaço e importância dentro das ciências política e administrativa. Finalmente, discutem-se as implicações dessas abordagens, que surgiram nos países desenvolvidos como regimes democráticos estáveis e consolidados, para a prática da análise de políticas públicas no contexto político-administrativo de países em desenvolvimento como o Brasil, caracterizados como democracias delegativas ou regimes neopatrimoniais, cujas características mais relevantes para o tema aqui discutido são as instituições democráticas frágeis e a coexistência de comportamentos político-administrativos modernos e tradicionais. São, portanto, temas tratados nesta aula: Conceitos de políticas públicas; o processo de produção de políticas públicas; atores políticos, participação e controle; avaliação de políticas públicas.

Obj

etiv

os

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:

Ter uma visão de conjunto do campo de desenvolvimento de

políticas públicas, abordando conteúdos instrumentais para o processo de formulação, implementação e avaliação de programas governamentais.

Aula 3 | Políticas Públicas 68

O que é política pública?

As políticas públicas, em termos gerais, são

cursos de ação, fluxo de informação relativo a um

objetivo público desenvolvido pelo setor público que

deve contar com a freqüente participação da

comunidade e do setor privado.

Os objetivos das políticas públicas podem

parecer confusos, contraditórios ou meramente

declarativos, na distribuição de tarefas entre o setor

público, a comunidade e o setor privado.

As políticas públicas podem ser ineficientes ou

ineficazes quando estão relacionadas à distribuição de

tarefas entre o setor público, a comunidade e o setor

privado.

A condução de uma política pública requer do

governo uma liderança eficaz e uma grande sinergia

entre os interesses da sociedade, do governo e do

sistema político.

Políticas são unidades mínimas de transação do

setor público. Na formulação e na execução de qualquer

política pública, aparece um hiato entre a situação

problema e a situação ideal.

O ponto de partida de qualquer política pública é

uma situação problema, uma situação real, uma

questão a ser resolvida. Essa situação, o input, é a

informação utilizada pelos atores públicos para alcançar

uma meta, um desejo, uma situação ideal para a

sociedade, ou seja, a formulação de uma política

pública exequível que resolva o problema do cidadão.

A situação real é o ponto de partida para a

criação da agenda e para a formulação da política. Os

problemas do dia-a-dia, as necessidades, os conflitos e as

Dica do professor

Políticas Públicas como instrumento de Ação Governamental. O que tem valor não é pregar, é agir. Tanto pior se muito se fala e pouco se faz. (J. G. Seume)

Aula 3 | Políticas Públicas 69

dificuldades enfrentadas pelos cidadãos, são os que

orientam os atores das políticas públicas quando da

criação da agenda.

É a partir da montagem da agenda que ficam

concatenadas as principais reivindicações e os pontos

de vista majoritários do cidadão.

A situação real oferece os subsídios para os

atores formularem políticas que venham ao encontro

dos anseios da sociedade.

Os conhecimentos objetivos são importantes

para os atores das políticas públicas, entretanto, os

requisitos subjetivos, tais como sensibilidade,

criatividade para mostrar a situação real para os

diversos grupos de interesse, saber mobilizar através

dos meios de comunicação a participação popular

servem para criar um clima e um ambiente de sinergia

entre cidadão e governo.

Não é demais relembrar que o objetivo da

política pública é o de transformar uma situação

problema real, que incomoda a sociedade, em uma

situação ideal, ou seja, a uma situação de fato e de

direito, uma nova política pública, que solucione um

problema levantado pela sociedade. Assim, é natural a

existência de conflitos de ideias e resistência à

mudança do status quo.

A existência de conflito e de grupos de

interesses é um ponto positivo e salutar, pois vivemos

em uma sociedade pluralista e democrática.

Os resultados de uma política pública estão

diretamente relacionados com as maiores utilidades

sociais. Ouvir a sociedade e procurar criar políticas

sociais que vão ao encontro dos anseios do cidadão é

garantia de bons resultados. Quando isso ocorre, podemos

Aula 3 | Políticas Públicas 70

dizer que há uma sinergia entre governante e cidadãos

desde a formulação até a execução de uma política

pública.

É importante que, na formulação e execução de

uma política pública, os autores mantenham a direção e

o objetivo, porque a trajetória ótima de uma política

pública exige não somente conhecimentos

constitucionais e legais, mas, também, dos atores

contendores, perspicácia, estratégia e persistência em

todas as etapas das políticas públicas, as quais devem

ser representativas e corresponder a um ponto da

agenda pública, além de satisfazer uma demanda social

prioritária.

DEFINIÇÃO DE POLÍTICA

As palavras política e pública são dois adjetivos

de origem latina, politucus e publicus. A expressão

política pública é um neologismo que vem sendo

estudado desde meados da década de 50. Na década

de 70, os estudos sobre ele se intensificaram,

principalmente entre os cientistas políticos anglo-

saxões. Tais estudos estão voltados para os caminhos

da ação governamental, ou seja, sobre o modo de

operar do Estado que se traduz no ato de “fazer”

políticas públicas.

Os estudos, também, procuram analisar o modo

de funcionamento da máquina estatal, usando como

ponto de partida a identificação das características das

agências públicas realizadoras de políticas, dos atores

participantes desse procedimento de fazer políticas

públicas; dos mecanismos, critérios e estilos decisórios

utilizados pelas instituições responsáveis por fazer

políticas; das inter-relações entre essas variáveis,

agências e atores; e das variáveis externas que

influenciam esse procedimento.

Dica do professor

A chave da criatividade é a habilidade de fazer conexões pouco usuais. (Osborn)

Aula 3 | Políticas Públicas 71

A POLÍTICA

Segundo Bobbio, o significado clássico e

moderno de política é derivado do adjetivo originado de

pólis, politkós, que significa tudo o que se refere à

cidade e, conseqüentemente, o que é urbano, civil,

público, e até mesmo sociável e social.

Foi com a obra denominada “Política”, de

Aristóteles, que o termo se expandiu. Essa obra é

considerada o primeiro tratado sobre a natureza,

funções e divisão do Estado e sobre as várias formas de

governo, com a significação mais comum de arte ou

ciência do governo, isto é, de reflexão, não importando

se com intenções meramente descritivas ou

normativas, dois aspectos dificilmente discrimináveis,

sobre a cidade (Bobbio 1997).

O termo política foi utilizado durante séculos

para designar obras dedicadas ao estudo daquelas

esferas de atividades humanas que se referem, de

algum modo, às coisas do Estado. O termo sofreu

modificações no significado original e com o passar do

tempo foi substituído por outras expressões como

ciência do Estado, doutrina do Estado, ciência política,

filosofia política. Esses termos são utilizados para

indicar a atividade ou conjunto de atividades que, de

alguma maneira, têm como referência o adjetivo pólis,

ou seja, o Estado.

A política, também, pode ser entendida como

forma de atividade ou práxis humana, está ligada ao

poder e ao estabelecimento de um sistema político que

implica escolhas públicas ou privadas.

A política é algo que está diretamente associado

à observação e ao monitoramento de eventos, à

recepção e à emissão, processamento, análise de

informações e à tomada de decisão, visto que é uma

Quer saber mais?

Ter talento político é saber prever o que vai acontecer amanhã, na próxima semana, no próximo mês, no próximo ano – e saber, depois, explicar por que nada do previsto aconteceu. Winston Churchill.

Dica de leitura

BOBBIO, Norberto; MATTEUCCI, Nicola e PASQUINO, Gianfranco. Dicionário de Política. Tradução de Carmem C. Varrialle, Gaetano Lo Mônaco, João Ferreira, Luís Guerreiro Pinto Cacais. Brasília: Universidade de Brasília, 1998.

Dica de leitura

BOBIO, Norberto. Estado, Governo, Sociedade: Para uma Teoria da Política. Tradução de Marco Aurélio Nogueira. São Paulo: Paz e Terra, 1997.

Aula 3 | Políticas Públicas 72

atividade de controle, independente da ocorrência de

produção ou consumo de bens ou serviço. A escolha de

uma política, portanto, está relacionada à tomada de

decisões para se efetivar uma escolha, quer seja

pública ou privada.

A DICOTOMIA ENTRE O PÚBLICO E O PRIVADO

Os juristas explicam o significado do adjetivo

público, utilizando a velha máxima do direito romano, a

dicotomia existente entre o direito público e o privado.

A divisão fundamental existente entre direito

público e o direito privado, é conhecida desde os

romanos e está, também, associada ao conceito de

sociedade civil.

A necessidade de produzir formas modernas de

solidariedade e o conceito de sociedade civil aparecem

associados a três constatações, entre elas, o direito

público e o direito privado. Com relação a essa

constatação, enfatiza o autor:

A sociedade civil tem a ver com processos de diferenciação entre Estado e mercado, direito privado e direito público. Ela identifica a vida ética e a construção de estruturas de solidariedade com a limitação da influência do mercado e do Estado sobre as formas interativas de organização social.

Sinteticamente, podemos dizer que o termo

público pode ser entendido como o que é de todos e

para todos; opõe-se ao termo privado, que está voltado

para o lucro ou para o consumo.

Bobbio (1997), ao tratar da dicotomia

público/privado, compara essa classificação axiológica

com a sociedade de iguais e sociedade de desiguais e

menciona o seguinte:

Aula 3 | Políticas Públicas 73

Sendo o direito um ordenamento de relações sociais, a grande dicotomia público/privado duplica-se, primeiramente, na distinção de dois tipos de relações sociais: entre iguais e entre desiguais.

O TERCEIRO SETOR: AS ONGS

No que se refere ao público não-estatal, o

terceiro setor é representado por organizações

estruturadas e localizadas fora do aparato formal do

Estado, não destinadas a distribuir lucros aferidos com

suas atividades entre os seus diretores ou entre um

conjunto de acionistas. São autogovernados,

envolvendo indivíduos, num significativo esforço

voluntário.

A definição proposta é portadora de uma

mensagem. Ela sugere que há no mundo um terceiro

personagem, além do Estado e do mercado. Um

“terceiro setor”, “não governamental” e “não-lucrativo”,

organizado, independente, que mobiliza,

particularmente, a dimensão voluntária do

comportamento das pessoas.

A noção do público não-estatal contribui para

assinalar a importância da sociedade como fonte do

poder político, atribuindo-lhe papel expresso – bem

além do voto – na conformação da vontade política e

reivindicando suas funções de críticas e controle do

Estado e, em geral, sua preocupação com a res publica.

Mas o tema do público não-estatal implica atribuir à

sociedade uma responsabilidade na satisfação de

necessidades coletivas, mostrando que, também, nesse

campo o Estado e o mercado não são as únicas opções

válidas.

É cada vez mais freqüente, entre os governantes

modernos, o desenvolvimento de políticas que vão ao

encontro dos anseios dos cidadãos. Não há dúvidas de que

Quer saber mais?

Não devemos subestimar o prazer que sentimos em ouvir alguma coisa que já sabemos. (Enrico Fermi)

Aula 3 | Políticas Públicas 74

uma política para ser bem-sucedida não pode prescindir

do apoio do cidadão e da sociedade civil organizada.

As ONGs – (Organizações não-governamentais)

vêm funcionando como elo de ligação governo/cidadão

em muitos projetos, principalmente, aqueles das áreas

sociais. No Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que

trabalham na implementação de projetos sociais e

competem por contratos governamentais com

instituições públicas e privadas, para dirigir pesquisas e

coordenar projetos, na área social.

No entanto, por não refletirem de fato a

organização da sociedade, as ONG´s passaram, em

parte, a serem alvo de denúncias quanto ao mal uso

dos recursos públicos, em face dos falhos mecanismos

de controle exercidos pelo poder público, de forma

proposital ou não, bem como a constituição de inúmera

organizações sociais apenas para concorrerem aos

contratos de gestão dos serviços públicos, isto é, não

eram provenientes de uma organização já existente ou

com comprometimentos reais com a sociedade e a

comunidade.

As ONG´s são regidas pela Lei nº. 9.637, de 15

de maio de 1998, e as OSCIPS, organizações da

sociedade civil de interesse público, pela Lei nº. 9.790,

de 23 de março de 1999.

Esse fato mostra que a administração pública, nesse final de século, está passando por transformações. A premissa maior, dessas transformações, está voltada para a existência de um Estado menor, um Estado voltado que atenda as necessidades básicas do cidadão: educação, cultura, saúde, habitação, segurança pública e emprego.

Aula 3 | Políticas Públicas 75

POLÍTICAS PÚBLICAS: ORIGEM, CONCEPÇÕES

TEÓRICAS E PROCEDIMENTAIS

As políticas públicas e as escolhas públicas

passaram a ser objeto de investigação por parte de

cientistas políticos a partir dos anos 50.

A escolha pública, ou programa denominado

public choice é uma teoria cujo principal objetivo é o de

aplicar um método da ciência econômica a um objetivo

que tradicionalmente tem sido considerado no âmbito

da ciência política: grupos de interesses, partidos

políticos, processo eleitoral, análise da burocracia,

escolha parlamentar e análise constitucional.

As políticas diferem-se umas das outras ora pelo

seu caráter específico, ora pelo procedimento legal

exigido para sua consecução. A política pública pode

ser, por exemplo, política de segurança nacional, de

segurança pública, de saúde ou política de estabilização

econômica, de habitação, e assim por diante.

Com relação ao procedimento legal exigido, a

Constituição Federal é a viga mestra que norteia todo o

procedimento, desde a construção da agenda, da

formulação, da implementação e da avaliação.

É a partir da Constituição que os atores

responsáveis pela formulação e pela implementação de

políticas públicas guiam suas atividades de

formuladores de política.

Os estudos sobre política pública, atualmente, não ficaram restritos a este ou àquele segmento das ciências sociais. É especialmente relevante para o estudo das políticas públicas ter em conta a diferenciação metodológica da economia, sociologia, ciência política e administração no trato do problema de política.

Quer saber mais?

Sem a teoria, a prática nada mais é que a rotina dada pelo hábito. (Louis Pasteur)

Aula 3 | Políticas Públicas 76

Podemos dizer que as políticas públicas se

constituem em um processo de seleção de metas, a

cargo de atores presentes no sistema decisório e nela está

compreendida a identificação dos meios para a

consecução das metas.

É como um sistema de regras que dizem

respeito à direção dos negócios públicos ou a um

conjunto de objetivos que delineiam determinado

projeto de ação governamental.

Especifica no que diz respeito ao

estabelecimento de um sistema de política de

segurança, implica uma escolha. Como nas ações

humanas, a ação política consiste em tomar decisões,

em escolher de algum modo entre as diversas

alternativas e em tentar efetivar a escolha. Isto implica

uma série de decisões até se chegar à decisão

governamental. Ocorrendo a decisão governamental, a

política pública modifica o status quo da sociedade e

mexe com uma ordem preestabelecida.

A formação e o desenvolvimento de cada uma

das fases das políticas públicas seguem o seguinte

procedimento:

Quando se trata de uma política pública inter-regional, como é o caso, por exemplo, da integração policial dos órgãos de segurança pública do Brasil e da Argentina - a atenção no que se refere às normas constitucionais deve ser redobrada, tendo em vista as possíveis implicações relacionadas à soberania nacional. Salienta-se que a não observância dos procedimentos legais pode gerar contendas internas relacionadas à competência do órgão formulador ou implementador, até questões externas relacionadas à soberania nacional e relações exteriores. Portanto, a não observância dos ditames legais pode culminar em conflitos internos e até em conflitos diplomáticos entre os países envolvidos.

Quer saber mais?

Mais segredos da ciência foram descobertos por homens simples que por homens de prestígio popular – estes vivem ocupados com assuntos populares. (Roger Bacon)

Aula 3 | Políticas Públicas 77

Construção da agenda;

Formulação de políticas;

Implementação de políticas;

Avaliação de políticas.

Etapas da política pública

A Agenda e o Processo Decisório nas

Políticas Públicas

A agenda é o espaço de constituição da lista de

problemas ou de assuntos que chamam a atenção do

governo e dos cidadãos. Kingdon (1984) diferencia três

tipos de agenda:

Sistêmica ou não governamental;

Governamental;

De decisão.

A primeira agenda é aquela que contém a lista

de problemas ou assuntos que são, há anos,

preocupação do país, sem contudo merecer a atenção

devida do governo; mencionamos como exemplo os

assuntos relacionados com a segurança pública.

A segunda contém na lista os problemas que

merecem a atenção do governo. Mencionamos como

exemplo os assuntos relacionados ao turismo. E a

terceira, apresenta a lista de problemas a serem

decididos.

Contudo, podemos considerar dois tipos de

agenda: a sistêmica e a institucional. A primeira,

sistêmica, é agenda de discussão e a segunda,

institucional, é a agenda de caráter mais específico e

concreto. No processo decisório, são vários os critérios

levados em consideração quando da decisão

governamental.

Dica de leitura

SASSA, Olivier S. “A Formulação da Política Pública nos Países em Desenvolvimento: A Utilidade dos Modelos Contemporâneos de Tomada de Decisão”. Documento Reproduzido pelo Programa de Treinamento Sudeco/PNUD/Banco Mundial para o 1º Seminário sobre Políticas Públicas. Novembro de 1988.

Aula 3 | Políticas Públicas 78

Nas variáveis estão os partidos políticos, as

normas e a opinião pública que estabelecem tipos de

decisão, tais como a barganha, a presunção e o

comando; a ação da maioria congressual, o ato de

decisão do presidente, denominado pelo autor como

presidencial decision making e o incrementalismo.

Para Easton e Lasswell (In: Sassa 1988),

tradicionalmente, o fluxo é o seguinte:

Primeiro, aparece determinado problema em

uma determinada sociedade ou região;

As informações circulam e se tornam

disponíveis para as unidades de decisão;

Em seguida, são formuladas as políticas para

dar uma resposta positiva à sociedade.

Há sempre conflito entre velhos e novos

problemas e sublinha, também, o conceito de ter status

de agenda, isto é, o assunto ou a demanda que tem a

possibilidade de ser agendado.

Um assunto ou um problema pode sair da

agenda sistêmica para a governamental e vice-versa,

quando há eventos dramáticos, crises ou influência de

um quadro de indicadores ou acumulação de

informações e experiência. Assim, a atenção

governamental trabalharia em função desses três

acontecimentos.

Segundo Kingdon (1984), a agenda

governamental é influenciada pelos participantes ativos

e por processos pelos quais algumas alternativas e

alguns itens se tornam proeminentes.

Para o mencionado autor, os participantes ativos

podem ser classificados como atores governamentais e

atores não governamentais. O primeiro grupo é

composto pelo alto staff da administração. São eles o

Dica de leitura

KINGDON, W. John. Agendas, Alternatives and Public Polices. Boston: Little Brown, 1984.

Aula 3 | Políticas Públicas 79

presidente, staff do executivo e políticos nomeados

para cargos públicos; o funcionalismo de carreira; os

parlamentares e funcionários do Congresso.

O alto staff da administração é vital para a

construção da agenda, mas menos vital para a

especificação de alternativas e menos ainda para a fase

de implementação. Seus recursos para a ação estão

ligados às suas prerrogativas legais.

Os funcionários de carreira seriam vitais para a

especificação de alternativas e mais ainda para a fase

de implementação, não influenciando na construção da

agenda.

O último grupo de atores governamentais

estaria dividido em parlamentares e staff do Congresso.

Os parlamentares podem ter influência decisiva na

agenda, tendo em vista os seus recursos, a autoridade

legal, o acesso natural à publicidade e longa

experiência na atividade política.

O grupo de atores não-governamentais abrange

os grupos de pressão ou de interesses, que agem mais

no sentido de bloquear do que de promover assuntos.

Pertencem a esse grupo os acadêmicos que cuidam

mais da especificação de alternativas do que da

construção da agenda, tendo sempre uma atuação mais

longa; pesquisadores e consultores, a mídia, que

exerce uma influência de forma mais localizada; e os

partidos políticos e a opinião pública com uma grande

influência na formação da agenda.

Os grupos governamentais e não

governamentais podem ser subdivididos em atores

visíveis e atores invisíveis.

Aula 3 | Políticas Públicas 80

Os atores visíveis seriam o presidente, os

parlamentares, a mídia, os partidos políticos e os

integrantes das campanhas eleitorais.

Os atores invisíveis seriam os acadêmicos, tanto

pesquisadores quanto consultores, e os funcionários do

Executivo e do Congresso.

Nas políticas públicas, no que se refere ao

processo decisório, o problema central é reconhecer

quem está envolvido nessas séries de decisões, umas

de rotina, outras não.

É geralmente aceito que as medidas de políticas

envolvem mais de uma decisão e isso sugere que a

política pública não deve ser concebida como um ato

isolado e único, mas, sim, como processo social

dinâmico que pode ser uma agregação de numerosas

decisões menores tomadas ao longo do tempo.

Esse é um dos motivos pelos quais os estudos

sobre políticas públicas não devem estar restritos a

este ou àquele segmento social.

No processo de política pública, o que se

discerne como sendo decisão final pode marcar o fim,

senão o princípio de um processo muito mais amplo de

considerações alternativas.

O comportamento dos fazedores de políticas

públicas pode ser distinguido, segundo os seus valores

políticos, de organização, pessoais, governamentais e

ideológicos.

Os fazedores oficiais de políticas são os

legisladores, executores, administradores e juízes, que

podem ser subdivididos em dois grupos: primário, que

possui direito constitucional para ação; e

Aula 3 | Políticas Públicas 81

suplementares, compreendendo as burocracias das

agências administrativas nacionais.

Para esse autor, os fazedores de políticas

públicas seriam o Executivo e o Legislativo, e as

agências administrativas e as Cortes do Poder

Judiciário.

Os participantes não-oficiais, ou fazedores não

oficiais, seriam os grupos de interesse, os partidos

políticos, correspondendo a interesses agregados e

simples indivíduos.

A esse respeito, os indivíduos têm o direito de

ser ouvidos e os oficialls, a obrigação de ouvir.

Há três níveis de política: a micropolítica, que

envolve a análise do processo decisório no interior de

uma dada organização, o subsistema e a macropolítica,

a qual trata das relações da política com as dinâmicas

econômicas e sociais.

O processo de formação de políticas deve

responder a três questões:

Como os assuntos chamam a atenção dos

fazedores das políticas?

Como essas políticas são formuladas?

Como uma determinada proposição é

escolhida entre as alternativas apresentadas?

No que se refere à macropolítica, Monteiro

(1997) diz que podemos reconhecer seis classes de

participantes do jogo de escolhas públicas:

Os políticos, em sua atuação nas escolhas

majoritárias da legislatura, e muito

especialmente, por sua atribuição de decidir

Aula 3 | Políticas Públicas 82

quanto à mudança nas regras constitucionais;

Os burocratas, numa relação de monopólio

bilateral com a legislatura patrocinadora;

O presidente da república, sob cuja autoridade

opera a burocracia governamental;

Os juízes que fazem a revisão das decisões da

legislatura e da burocracia;

Os grupos de interesses especiais, como

identificados nas ações dos cidadãos no processo

político, inclusive o uso do voto;

Os cidadãos, no papel de eleitores da

representação legislativa e do presidente da

República.

Portanto, a agenda governamental é o espaço

em que se constituem os problemas, assuntos ou

demandas que os fazedores das políticas públicas

escolhem, ou são compelidos a escolher e procuramos

apresentar como e quem participa do processo de

elaboração da agenda, que é o primeiro passo para

formulação e implementação de qualquer política

pública, assunto que será abordado em seguida.

FORMULAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Hoope, Van de Graf e Van Dijik (in: Viana, 1996)

mencionam que a fase de formulação e de

implementação constituem os dois momentos

importantes e distintos das políticas públicas. São dois

momentos distintos, porque a formulação é assunto

alocado no espaço político e a implementação no

espaço administrativo. A última fase das políticas

públicas é a avaliação.

A formulação envolve troca, intermediações,

conflitos e poder. Tudo isso ocorre dentro de um

cenário político, com formuladores de diferentes

motivações, origens sociais, recursos, habilidades e

personalidades. Esse é um dos motivos que faz com

Dica de leitura

MONTEIRO, Jorge Viana. Economia & Política – Instituições de Estabilização Econômica no Brasil. Rio de Janeiro: FGV, 1997.

Dica de leitura

VIANA, Ana Luiza. Abordagens Metodológicas em Políticas Públicas. Revista de Administração Pública. Rio de Janeiro:FGV, v. 30 n.º 2 mar./abril, 1996, ps. 5-43.

Aula 3 | Políticas Públicas 83

que os atores governamentais firmem diferentes

políticas, mesmo quando envolvidos em contextos

similares. A fase da formulação pode ser dividida em

três etapas:

Quando dados passam a se constituir

informações importantes;

Quando valores, ideais, princípios e ideologia

são congruentes com informações fatuais

para produzir conhecimento sobre ação

orientada;

Quando o conhecimento empírico e normativo

é transformado em ações públicas, aqui e

agora.

É nesse processo que surge a pergunta-chave do

porquê do sucesso de uma política: o que os

formuladores deixaram para os implementadores?

Portanto, é necessário uma perfeita interação entre

formuladores, implementadores e o público-alvo para o

sucesso de determinada política.

Os problemas na relação formulação-

implementação estão na desconexão entre os níveis de

conhecimento de formuladores e implementadores e

público-alvo.

Lewis Schneider propõe etapas para a fase de

formulação:

Percepção da necessidade;

Elaboração de um plano preliminar;

Equacionamento do problema do

financiamento;

Plano detalhado;

Aprovação institucional;

Implementação;

Feedback.

Dica de leitura

SCHNEIDER, Lewis M. Urban mass tranportation: a survey of the decision making process. In: BAUER, Raymond A. & GERGEN, Keneth J. The study of policy formation. 1971.

Dica de leitura

ANDERSON, James E. Public policy making. Thomas Nelson and Sons, 1975.

Aula 3 | Políticas Públicas 84

James Anderson também propõe outra

importante definição de fases para a formulação:

Demandas políticas;

Decisões políticas;

Articulação política;

Produto da política;

Resultado da política.

Os “fazedores” oficiais de política são

legisladores, executores, administradores e juízes.

Podem ser divididos em dois grupos: primários, que

possuem direito constitucional para ação; e

suplementares, compreendendo as burocracias das

agências administrativas nacionais. Assim, os “fazedores”

oficiais seriam o Executivo e o Legislativo, e as

agências administrativas e as cortes do Poder

Judiciário. Os participantes não-oficiais seriam os

grupos de interesse, os partidos políticos e simples

indivíduos.

Anderson sugere que o processo de formação de

políticas deve responder a três questões:

Como os assuntos chamam a atenção dos

“fazedores”?

Como são formulados?

Como uma determinada proposição é

escolhida entre outras alternativas?

De um lado, temos a formulação e o processo

político e, de outro, a implementação e a

administração. Nos sistemas políticos modernos, com

características pluralistas, “fazer” política é geralmente

um processo muito complexo.

Aula 3 | Políticas Públicas 85

Implementação de políticas públicas

A implementação situa-se no âmbito dos

resultados, ou seja, está voltada para um processo

racionalizado de procedimentos e rotinas. A

implementação é vista, ainda, como ação social,

traduzindo-se no encontro de diferentes intenções, de

diferentes atores. O processo de implementação de

política pública envolve mudanças que influenciam os

participantes.

Todavia, existem dificuldades conceituais para

se definir e distinguir a especificidade e a autonomia da

fase de implementação da própria política e

principalmente do programa. O senso comum tenderia

a considerar o momento da decisão como aquele em

que se dá a formulação e a política torna-se programa.

Entretanto, novas decisões ocorrem em todos

aqueles momentos cruciais que, ao longo da

implementação, alteram a estratégia original ou

condicionam a continuidade do programa.

Portanto, é preciso reconhecer o jogo político na

fase de implementação. Caso contrário, teríamos que

pressupor que as burocracias governamentais são

completamente desinteressadas e racionais.

Na verdade, o caráter político da fase de

implementação é essencial à vida democrática,

garantindo o controle social da ação governamental.

Os graus de consenso ou de conflitos, em torno

das metas e dos objetivos, podem ocorrer de várias

formas e explicam os autores que, quanto menor a

quantidade de mudança, maior é o consenso obtido e

vice-versa.

Quer saber mais?

Contribuições recentes têm enfatizado a importância de incorporarem os stakeholders – grupos envolvidos pelas políticas e nelas interessados – ao processo de formulação e implementação de políticas. Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do Rosário. A avaliação de programas públicos: reflexões sobre a experiência brasileira: relatório técnico. Brasília, Ipea, 2002.

Aula 3 | Políticas Públicas 86

A esse respeito, Vieira (1999) menciona a

ocorrência de uma relação inversamente proporcional

entre as duas variáveis: mudanças e consenso.

Quanto maior a quantidade de mudança, menor

consenso, e quanto menor quantidade de mudança,

maior o consenso.

A participação dos formuladores na fase da

implementação influencia positivamente o consenso

sobre os objetivos da política. O bom entrosamento

entre formuladores e implementadores é fundamental

para o êxito de todo o processo.

A capacidade das agências executoras também

favorece o desempenho. Características como sistema

de controle, redes de comunicação, hierarquia,

competência da equipe. Representam o modelo de

gestão adotado pelas agências e influenciam os

resultados.

A execução das atividades depende da clareza

com que as metas e objetivos são fixados. Porém, as

condições políticas, sociais e econômicas; a opinião

pública; a posição das elites, dos partidos da oposição,

dos grupos privados não-institucionais.

A fase de implementação é quando se

implantam intenções para obter impactos e

conseqüências. Nesse processo, o sujeito das políticas

são o governo ou os atores governamentais e o objeto,

os grupos de cidadãos e outros atores privados.

Outra clássica dicotomia diz respeito à relação

entre a administração e a política.

A administração como sendo o conjunto das

atividades diretamente destinadas à execução concreta

das tarefas ou incumbências consideradas de interesse

Aula 3 | Políticas Públicas 87

público ou comum, numa coletividade ou numa

organização estatal.

A política apresenta-se como sendo o caminho

de ação estatal, ou seja, o Estado em ação. É o modo

de operar o Estado que se traduz no ato de fazer

política pública.

AVALIAÇÃO DE POLÍTICAS PÚBLICAS

Segundo a Unicef (1990), a avaliação pode ser

definida como exame sistemático e objetivo de um

projeto ou programa, finalizado ou em curso, que

contemple o seu desempenho, implementação e

resultados, com vistas à determinação de sua

eficiência, efetividade, impacto, sustentabilidade e a

relevância de seus objetivos.

O propósito da avaliação é guiar os tomadores

de decisão, orientando-os quanto à continuidade,

necessidade de correções ou mesmo suspensão de uma

determinada política ou programa.

DICOTOMIA POLÍTICA-INSTRUMENTAÇÃO Segundo Kliksberg, existe a crença de que o problema central está na fase de formulação (planejamento). Superada esta fase, mediante uma concepção adequada das políticas públicas, empreender-se-ia a etapa de pura implementação. Qualquer dificuldade seria de ordem administrativa, passiva de correções através de ajustes organizacionais. A realidade das políticas sociais demonstrou que trata-se de um equívoco. A fase de implementação é altamente complexa, envolvendo mais que simples processos de execução de instruções, mas estratégias competitivas dentro do setor público e com a sociedade civil. Ver KLIKSBERG, Bernardo. A Modernização do Estado para o Desenvolvimento Social - algumas questões chaves. Revista de Administração Pública. vol.30, jan – fev. 1996.

Aula 3 | Políticas Públicas 88

A avaliação de desempenho tem muita

importância no setor público, na medida em que os

serviços públicos não têm um mercado consumidor

competitivo que possa servir como medida da qualidade

e eficácia de sua prestação, sobretudo pelo

comportamento da demanda, o Estado é obrigado a

proceder à avaliação regular de seus programas e

atividades.

O que se coloca é a necessidade crucial e

urgente de se obter maior eficiência e maior impacto

nos investimentos governamentais em programas

sociais.

À medida que o Estado passa a delegar a

execução de serviços públicos a agências autônomas e

a empresas privadas, cresce a necessidade de

avaliação. A desestatização dos serviços exige a adoção

de formas de definição de desempenho em contrato,

baseadas na prévia definição de indicadores e medidas

de sucesso, impondo à administração pública a

necessidade de desenvolver instrumentos e

metodologias de avaliação.

PARADOXO Apesar da importância da avaliação de programas sociais nos países em desenvolvimento, historicamente, a administração pública brasileira não teve a preocupação de avaliar programas públicos, em geral, e programas sociais, em particular. Durante anos, a produção de conhecimento técnico na busca da melhoria dos padrões de gerenciamento do setor público sempre esteve muito mais voltada para os processos de formulação de programas do que para os relacionados a sua implementação e avaliação. Existem, entretanto, evidências de que esse desinteresse histórico está diminuindo rapidamente. A principal razão foram as reformas estruturais, a partir dos anos 90, como abertura comercial, reforma do Estado, desestatização e outras medidas que geraram desemprego, redução de salários, concentração de renda.

Aula 3 | Políticas Públicas 89

Mas, também, diante das transformações nas

economias nacionais da América Latina e de problemas

daí decorrentes, tais como desemprego, precarização

dos postos de trabalho e empobrecimento, as políticas

públicas de corte redistributivo e compensatório

assumem importância crucial, tanto no Brasil quanto

em muitos outros países da América Latina.

Nesse contexto, aumentou a exigência de maior

efetividade da ação pública, bem como a necessidade

de avaliação mais rigorosa das atividades das políticas,

programas e projetos, especialmente os de forte

alcance social.

No entanto, políticas, programas e projetos

buscam diversos objetivos e destinam-se a viabilizar

diversos propósitos de intervenção. Pelo caráter

complexo das políticas públicas, seus objetivos são

conseqüentemente, ambíguos, contraditórios ou

abstratos, e sua avaliação é impossível a partir de

indicadores físico-financeiros simples.

FUNÇÃO AVALIAÇÃO NA AMÉRICA LATINA

Estudo revelam uma importante convergência de política pública no Brasil, Argentina e Chile; no que diz respeito ao desenvolvimento de instrumentos de avaliação de políticas e programas no âmbito da discussão sobre as novas funções do Estado na provisão social e na promoção do desenvolvimento. Foi destacado que as experiências no Brasil e no Chile são mais amplas, enquanto a Argentina focaliza a função avaliação nos programas sociais. Vale mencionar o caso da Colômbia: em 1991, a função avaliação tornou-se lei constitucional. O Departamento Nacional de Planejamento (DNP) teve a responsabilidade de estabelecer um sistema nacional de avaliação. Uma coletânea de Relatórios Técnicos reúne alguns dos resultados dos estudos realizados no âmbito da parceria do Ipea com o BID, instrumentalizada pela Cooperação Técnica ATN/SF-5574-RG.

Ver SILVA, Pedro Luiz Barros & COSTA, Nilson do Rosário. A avaliação de programas públicos : reflexões sobre a experiência brasileira : relatório técnico. Brasília : Ipea, 2002.

Aula 3 | Políticas Públicas 90

Nesse ambiente complexo, os formuladores de

política buscam minimizar o grau de incerteza sobre os

resultados da inovação que se manifesta em vários

níveis:

Os formuladores de política – mas também os

próprios especialistas e estudiosos –

enfrentam grandes limitações cognitivas

sobre os fenômenos nas quais intervêm. Tais

limitações derivam da complexidade dos

fenômenos sociais com os quais lidam e das

próprias limitações do conhecimento

disponível;

Os formuladores de política não controlam,

nem muito menos têm condições de prever,

as contingências que afetam o ambiente de

implementação;

Os planos e programas são documentos que

delimitam apenas o conjunto de cursos de

ação e decisões que os agentes devem seguir

ou tomar. Um amplo espaço para os

comportamentos discricionários dos agentes

implementadores está aberto;

Os formuladores expressam suas preferências

individuais ou coletivas por meio de

programas e políticas, cujo conteúdo

substantivo pode não estar de acordo com as

preferências da comunidade a que se

destinam. Projetos e programas não podem

ser vistos como algo ideal e coletivo, e sim

como fruto da experimentação social.

Quanto à avaliação das políticas (Viana, 1996),

essas podem ser de quatro tipos: a investigação; a

investigação avaliativa; a avaliação; e de

monitoramento. Esses tipos se diferenciam pelo

momento em que são realizados – antes, durante ou

depois da política. Pelo objeto do estudo, pelos

Aula 3 | Políticas Públicas 91

objetivos do estudo, pelas técnicas que empregam,

pela relação que estabelecem com a política.

Apresentamos um quadro explicativo desse

sistema de avaliação (Franco e Cohen. In: Viana 1996).

Tipos de estudos

Tipos Investigação Investigação avaliativa

Avaliação Monitoramento

Momento _ Durante ou depois Durante ou depois Durante Objeto _ Aplicação de

método de investigação científica ou empírica sobre avaliação

Averiguar e medir quem se beneficiou, em que medida, de que modo, porquê. Avaliar adequação entre meios e fins

Atividade gerencial

Objetivo Básica: incremento de conhecimento Aplicada: conhecimento para modificar racionalidade

Informações (casuais e lógicas) sobre eficácia de métodos

Informações sobre operação e impacto. Maximizar eficiência. Aumento da racionalidade

Controle de: Entrega de insumos; Calendário de trabalho; Entrega dos produtos de acordo com as metas

Técnicas _ _ Próprias: custo-benefício e custo efetividade

_

Relação com a política

Própria Própria Própria Própria

No que se refere à avaliação, outro aspecto

importante, dentro do estudo das políticas públicas, são

os modelos analíticos e, entre eles, temos os seguintes

modelos: o modelo de processo burocrático, o modelo

de recursos humanos, o modelo político e o modelo

simbólico.

O modelo burocrático tem como base a

identificação, na estrutura organizacional responsável

pela implementação da política, dos objetivos, dos

papéis e das tecnologias definidas para sua operação.

Nesse modelo, a implementação de uma política

é vista como um meio deliberadamente desenhado para

Aula 3 | Políticas Públicas 92

atingir metas e objetivos, de forma que as escolhas

seriam feitas mediante regras e processos efetivos, em

que a organização é vista de modo normativo e

descritivo.

Assim, o sucesso do processo de implementação

dependeria da forma de rotina existente em cada nível

da organização, a favor ou contra a política e, em

especial, entre os trabalhadores de linha, a burocracia

local ou burocracia do street level, ou seja, os que têm

contato com o cliente.

Segundo Medina (1987), ao propor a política,

seria então necessário averiguar as condições reais que

afetam as rotinas diárias das pessoas que prestam o

serviço e quais seriam as reações dessas pessoas com

a nova política.

O modelo de recursos humanos valoriza a

interdependência de pessoas e organização, no sentido

de cooperação, consenso e laços interpessoais fortes.

Para Medina, o foco desse modelo está na melhor

maneira de conjugar as necessidades dos indivíduos,

bem como suas habilidades e valores, papéis e

relacionamentos. A incongruência desses fatores gera,

fatalmente, implementação falha, pois não há, desta

forma, consenso, nem compromisso, entre os

implementadores e a burocracia.

O ponto fraco desse modelo, segundo Medina, é

que ele não trata das condições de conflito,

instabilidade e dissensão. O mencionado modelo reforça

isoladamente a cooperação, o consenso e a criação de

laços interpessoais fortes, o que faz com que esse

modelo tenha um caráter mais normativo do que

descritivo.

Aula 3 | Políticas Públicas 93

O modelo político realça mais o conflito, a

barganha, a coerção e o compromisso do que o

consenso na vida das organizações.

O modelo político propõe que as organizações

seriam melhor atendidas como entidades políticas, ou

seja, como um sistema de indivíduos e grupos

interatuantes, defendendo diferentes interesses,

demandas e ideologias mediante o uso de poder e de

outros recursos.

Nesse modelo, a tomada de decisão consiste em

um processo de barganha, e a implementação em uma

série complexa de decisões barganhadas, refletindo

preferências e recursos dos participantes.

O ponto fraco do modelo político, segundo

Medina, seria também o seu ponto forte, explicando o

autor o seguinte: na medida em que permite

interpretar eventos isolados, sem atribuir-lhes um

propósito geral, ele não oferece um critério rigoroso

para o sucesso ou fracasso de uma política, pois todos

os seus julgamentos normativos são simples assertivas

de vantagens relativas no processo de barganha.

O último modelo é o denominado simbólico. Esse

modelo afirma que o mais importante em qualquer

evento não é o que aconteceu, mas o seu significado. O

significado de um acontecimento é determinado não

simplesmente pelo que ocorreu, mas pelas maneiras

pelas quais os seres humanos o interpretam.

Muitos dos processos e eventos mais

importantes em organizações são substancialmente

ambíguos e incertos, sendo que a ambigüidade e a

incerteza minam os enfoques racionais de análises, pois

os seres humanos, diz-se, quando se vêem diante de

incertezas e ambigüidades, criam símbolos.

Dica de leitura

MEDINA, Ana Maria. Modelos e Lentes: Uma Discussão Sobre a Análise da Implementação de Políticas Públicas. Belo Horizonte: Análise & Conjuntura, 1987.

Aula 3 | Políticas Públicas 94

RESUMO

Vimos até agora:

O ponto de partida de qualquer política

pública é uma situação problema real, uma

questão a ser resolvida que pode ser

entendida como o input, a informação

utilizada pelos atores públicos para alcançar

uma meta, um desejo, uma situação ideal

para a sociedade, ou seja, a formulação de

uma política pública exeqüível que resolva o

problema do cidadão;

A política pode ser entendida como forma de

atividade ou práxis humana que está ligada

ao poder e ao estabelecimento de um sistema

político que implica escolhas públicas ou

privadas cujo termo público pode ser

entendido como o que é de todos e para

todos; opõe-se ao termo privado, que está

voltado para o lucro ou para o consumo;

AVALIAÇÃO DO PLANO PLURIANUAL 2000/2003

O Plano do governo federal “Avança Brasil”, segundo o relatório técnico do BID-Ipea, apontou restrições importantes quanto ao gerenciamento e à execução dos programas federais: Descontinuidade no fluxo de recursos; Dificuldade de articulação entre órgãos com ações

complementares; Insuficiência de pessoal qualificado; Infra-estrutura inadequada; Impedimentos para transferência direta por motivo

de inadimplência dos estados e municípios; Processos burocráticos complexos para celebração

de convênios e contratos, o que atrasa o repasse de recursos ou a obtenção de bens e serviços.

Aula 3 | Políticas Públicas 95

As ONGs (Organizações não-governamentais)

foram apresentadas como a possibilidade de

elo de ligação governo/cidadão em projetos,

principalmente, aqueles das áreas sociais. No

Brasil, por exemplo, há muitas ONGs que

trabalham na implementação de projetos

sociais e competem por contratos

governamentais com instituições públicas e

privadas, para dirigir pesquisas e coordenar

projetos, na área social, No entanto, essas

organizações, em parte, são objeto de

denúncias de desvio de dinheiro público,

pelos controles falhos a que são submetidos,

e da pouca participação da sociedade civil na

sua organização;

A formação e o desenvolvimento de cada uma

das fases das políticas públicas seguem o

seguinte procedimento: Construção da

agenda; Formulação de políticas;

Implementação de políticas; Avaliação de

políticas.

96

Relações Públicas Internacionais Lucynei de Souza

AU

LA4

Apr

esen

taçã

o

Atualmente o Brasil emerge, em cenário internacional, como uma relevante fonte de ajuda ao desenvolvimento, apresentando uma dupla face: por um lado, identifica-se receptor histórico e tradicional de cooperação proveniente de organismos multilaterais e agências bilaterais de desenvolvimento; por outro, implementa cada vez mais programas e projetos que se inserem em uma modalidade de intervenção à qual convencionou-se designar Cooperação Sul–Sul, ou Cooperação entre Países em Desenvolvimento, destinando esforços consideráveis para promover o desenvolvimento de determinados coletivos na América Latina, África e Timor Oriental. Em face deste novo contexto internacional, esta aula sobre Relações Internacionais traz discussão de diversos conceitos e abordagens para se entender a importância das relações internacionais do Brasil com os outros países da América Latina e o mundo. Discutem-se conceitos de cooperação internacional e desenvolvimento, e as políticas externas do Brasil nas últimas décadas. São, portanto, temas tratados nesta aula: Conceitos e fundamentos de relações públicas – teoria da sociedade global – globalização e relações públicas internacionais: condicionantes e convergências – relações públicas internacionais e governo eletrônico – políticas multilaterais entre o Brasil - América e Brasil - União Européia.

Obj

etiv

os

Esperamos que, após o estudo do conteúdo desta aula, você seja capaz de:

Compreender os conceitos de Relações Públicas Internacionais

como uma ferramenta de união dos países, de fortalecimento de laços e parcerias, a fim de desenvolver o crescimento das sociedades;

Destacar que a atuação do RP se fará através de estratégias de relacionamento, de eventos ou instrumentos de comunicação e opinião pública.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 98

Introdução

Atualmente, a evolução tecnológica via satélite

tem cercado a comunicação entre os países e

propiciado nível de investigação e aplicação mais

adequadas ao planejamento e funcionamento de

programas levando em conta aspectos culturais,

econômicos, tradição, religião, entre outros, ao receber

planos, estratégias e políticas de Relações Públicas de

companhias multinacionais adaptando-os às realidades

locais. O conceito adapta-se ao slogan: “Pense

globalmente, mas atue localmente”. (RIBEIRO-2001).

Segundo Silva, em meio a uma nova situação

mundial em que a “aldeia global” já se tornou

realidade, a “terceira onda” cobriu o mundo, mesmo

com proposições menos otimistas de uma revolução

das relações via redes computadorizadas. O mundo se

encontra em uma nova perspectiva das relações, no

qual as economias tornam-se cada vez mais

interdependentes e o processo de globalização ou

internacionalização, ou mundialização é inegável. As

organizações apresentam, a cada dia, mais condições

de se inter-relacionarem através das fronteiras em

virtude da formação de blocos de países como o

Mercosul, a União Européia, a ALCA, a Aladi, entre

outros.

Conceitos e fundamentos de relações

públicas

Segundo Black (1994, p. 119), citado por

Ribeiro, o termo Relações Públicas Internacionais “é a

intenção de conseguir uma compreensão mútua

salvando um vazio geográfico, cultural ou lingüístico ou

todos eles de uma vez. O termo utiliza-se, também,

para indicar atividades de Relações Públicas que se leva

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 99

ao término ou tem uma positiva importância fora do

seu país de origem”.

Segundo Simões, para conceituar Relações

Públicas, devemos partir da dedução da definição

operacional que oferece as tradicionais etapas do

exercício de RP:

Diagnosticar a dinâmica no sistema

organização-público na conjuntura político-

econômica;

Prognosticar o que irá acontecer, neste

sistema, a curtos e médios prazos;

Assessorar os líderes nas políticas

organizacionais;

Implantar programas de comunicação e, por

fim;

Avaliar os resultados da intervenção no

relacionamento organização-público.

Realizando uma leitura da definição operacional

que é quase de consenso mundial, chega-se a uma

definição conceitual que o termo RELAÇÕES PÚBLICAS

É A GESTÃO DA FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA.

Nossa atividade é uma atividade administrativa, mais

especificamente, de gestão. Seu maior aporte na

ciência política encontra-se nos trabalhos de Hannah

Arendt. O objetivo pragmático dessa atividade é a

busca da cooperação no sistema organização-público.

Relações Públicas Internacionais são o conjunto de medidas, iniciativas, esforços e formas práticas de ação e expressão, que visam obter mais estreito e produtivo relacionamento entre os povos, no sentido de estimular e facilitar o entendimento, a coexistência e a cooperação entre eles; no sentido também de fomentar melhores e mais amplas atividades de intercâmbio comercial e industrial; e finalmente, com o objetivo de ampliar os níveis de cultura geral, através de mútuas facilidades de acesso aos respectivos patrimônios e instrumentos de cultura (BRASIL, 1977, p. 21).

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 100

Toda profissão possui uma finalidade moral. A

Medicina tem a busca da Saúde, O Direito busca a

Justiça. “As Relações Públicas buscam a Harmonia social

no sistema organização-público”. (http://www.rp-

bahia.com.br/o_que_sao.htm).

Além desses conceitos, vale a pena enfatizar

outros conceitos abordados por outros autores.

Para Ianhez, o termo "Relações Públicas é uma

função da alta administração, responsável pelo

desenvolvimento de estratégias e ações de

comunicação institucional. Elas interagem com as

demais áreas da organização, assessorando-as em suas

estratégias e ações de relacionamentos. Seu objetivo é

organizar o interesse do público com os da organização,

buscando a criação do melhor conceito possível para a

mesma, preservada a verdade dos fatos".

Philip Lesly, em Os fundamentos de Relações

Públicas e da comunicação (Pioneira, 1995) citado por

Kunsch, ao descrever a natureza e o papel das

Relações Públicas, mostra bem a amplitude do universo

de públicos com os quais as organizações podem se

relacionar. Essencialmente, o grande desafio para a

área é conseguir gerenciar a comunicação entre as

duas partes, mormente na complexidade da sociedade

contemporânea.

Contribuir para o cumprimento dos objetivos

globais e da responsabilidade social das organizações,

mediante o desempenho de funções e atividades

específicas, é outro desafio constante a ser considerado

como meta das Relações Públicas. Como partes

As Relações Públicas Internacionais se diferem das Relações Públicas pelo fato de que suas ações se realizam em um outro país. E sua diferença das Relações Internacionais é que esta atua no campo do direito, economia e diplomacia.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 101

integrantes do sistema social global, as organizações

têm obrigações e compromissos que ultrapassam os

limites dos objetivos econômicos e com relação aos

quais têm que se posicionar institucionalmente,

assumindo sua missão e dela prestando contas à

sociedade.

Para tanto, não poderão prescindir de uma

comunicação viva e permanente, sob a ótica de uma

política de relações públicas. Uma filosofia empresarial

restrita ao marketing certamente não dará conta do

enfrentamento dos grandes desafios da atualidade. As

organizações têm que se valer de serviços integrados

nessa área, pautando-se por políticas que privilegiem o

estabelecimento de canais de comunicação com os

públicos a elas vinculados. A abertura das fontes e a

transparência das ações serão fundamentais para que

as organizações possam se relacionar com a sociedade e

contribuir para a construção da cidadania na perspectiva

da responsabilidade social (Kunsch – 2004).

Teoria da sociedade global

O estudo da sociedade global é freqüentemente

estudado no campo da sociologia, nas áreas da

humanidade e das relações internacionais.

Queiramos ou não, a plena globalização tem

ocorrido e há considerável debate sobre ela e o que

significa nas interações das sociedades. Estudiosos

O novo enfoque define a atividade de Relações Públicas como global, dedicada ao gerenciamento dos assuntos públicos das organizações, caracterizada pela sua ação social pública. Seu conceito essencial está direcionado ao seu papel estratégico na elaboração de políticas corporativas junto à alta administração das organizações o que resulta em uma exposição planejada de seu conceito, esperando-se com isso uma percepção favorável de seus públicos, mediante a credibilidade e fidelidade à marca organizacional. (Ferrari, 2004)

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 102

dividem-se em oposições teóricas de convergência e

divergência. As teorias convergentes contêm, como

integrantes do mundo, as sociedades que se

assentarem em crescimentos similares. Exemplos:

cadeias de fast food, comércio de marcas e símbolos

padronizados (HENNESSY, 1985, WAKEFIELD, 1996,

citado por RIBEIRO - 2006).

Lesley (1991), citado por Wakefield (1996),

aponta que o efeito da globalização resulta num certo

cabo-de-guerra, com conflitos, turbulências e

incertezas com cidadãos mais insatisfeitos.

As turbulências criam perdas e oportunidades

para a unidade organizacional que pode predizer

mudanças, identificar suas origens e construir

programas para comunicar-se com estas fontes e

minimizar prejuízos potenciais à organização. As

unidades de Relações Públicas, se bem treinadas no

meio ambiente exposto e com estratégias de

comunicação, podem desempenhar sua função crítica.

(Ribeiro, 2006).

As teorias culturais mostram a necessidade de

programas de Relações Públicas que sejam sensíveis às

diversas culturas.

As teorias da sociedade global mostram que as culturas interagem em crescente turbulência. Devem-se criar estruturas adaptáveis, pesquisa formativa e trabalho na resolução de conflitos. Isto necessita o uso de técnicas para identificar agentes de mudanças e construir relações com eles. Ribeiro (2006), citado por Wakefield (1996).

Divergência é uma reação da convergência ocorrendo quando valores externos invadem uma cultura, eles criam tensão entre as forças de mudanças e as que querem manter o status quo, evitando uma forma monolítica (Featherstone, 1990, citado por Wakefield, 1996). Instala-se uma poderosa contra-direção em oposição à uniformidade, rejeitando as influências estrangeiras e afirmando a cultura individual.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 103

O domínio gerencial ilustra a necessidade de

sistemas abertos que se adaptam rapidamente às

mudanças, diversidade de funcionários e a visão

central equilibrada no global/local. A cultura e os

estudos comparativos sugerem que as organizações

necessitam agregar e expandir as expectativas além da

visão da cultura tradicional. As teorias do

gerenciamento comparado mostram necessidades para

a sensibilidade natural e apontam estudos que

envolvem a terceira cultura dos indivíduos. Isto pode

ser visto como uma conexão entre estudos das teorias

do gerenciamento com as teorias culturais.

GLOBALIZAÇÃO E RELAÇÕES PÚBLICAS

INTERNACIONAIS: CONDICIONANTES E

CONVERGÊNCIAS

A globalização é um dos processos de

aprofundamento da integração econômica, social,

cultural, política, com o barateamento dos meios de

transporte e comunicação dos países do mundo no final

do século XX e início do século XXI. É um fenômeno

observado na necessidade de formar uma Aldeia Global

que permita maiores ganhos para os mercados internos

já saturados.

A rigor, as sociedades do mundo estão em

processo de globalização desde o início da História. Mas

Para fazer intervenções quanto às teorias da comunicação, indicam a necessidade para a construção de relacionamentos e de Relações Públicas pró-ativas. Os avanços tecnológicos da informação têm possibilitado maior acesso, com rapidez, da comunicação das pessoas no mundo. O crescimento do acesso aos meios sugere três implicações teóricas para as Relações Públicas internacionais, que são: a natureza das mensagens enviadas pelos meios, o imperialismo dos meios e seus impactos e a proliferação dos resultados globais (Ribeiro, 2006).

:: Globalização:

“... crescente interdependência entre países, refletida nos crescentes fluxos internacionais de bens, serviços, capital e conhecimento”. Govindarajan e Gupta.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 104

o processo histórico a que se denomina Globalização é

bem mais recente, datando (dependendo da

conceituação e da interpretação) do colapso do bloco

socialista e o conseqüente fim da Guerra Fria (entre

1989 e 1991), do refluxo capitalista com a estagnação

econômica da URSS (a partir de 1975) ou ainda do

próprio fim da Segunda Guerra Mundial.

As principais características da globalização são

a homogeneização dos centros urbanos, a expansão

das corporações para regiões fora de seus núcleos

geopolíticos, a revolução tecnológica nas comunicações

e na eletrônica, a reorganização geopolítica do mundo

em blocos comerciais (não mais ideológicos), a

hibridização entre culturas populares locais e uma

cultura de massa universal (Wikipédia – 2008).

Schilling define globalização nas seguintes

etapas: primeira fase da globalização, ou primeira

globalização, dominada pela expansão mercantilista (de

1450 a 1850) da economia-mundo européia; a segunda

fase, ou segunda globalização, que vai de 1850 a 1950,

caracterizada pelo expansionismo industrial-imperialista

e colonialista e, por última, a globalização propriamente

dita, ou globalização recente, acelerada a partir do

colapso da URSS e a queda do muro de Berlim, de

1989 até o presente.

Períodos da Globalização Data Período Caracterização 1450-1850 Primeira fase Expansionismo mercantilista 1850-1950 Segunda fase Industrial-imperialista-colonialista Pós-1989 Globalização recente Cibernética-tecnológica-associativa

Fonte: http://www.brasilescola.com/geografia/primeira-globa.htm

A primeira globalização, resultado da procura de

uma rota marítima para as Índias, assegurou o

estabelecimento das primeiras feitorias comerciais

européias na Índia, China e Japão, e, principalmente,

abriu aos conquistadores europeus as terras do Novo

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 105

Mundo. Feitos estes que Adam Smith, em sua visão

eurocêntrica, considerou os maiores em toda a história

da humanidade. Enquanto as especiarias eram

embarcadas para os portos de Lisboa e de Sevilha, de

Roterdã e Londres, milhares de imigrantes iberos,

ingleses e holandeses, e, um bem menor número de

franceses, atravessaram o Atlântico para vir ocupar a

América. Aqui formaram colônias de exploração, no sul

da América do Norte, no Caribe e no Brasil, baseadas

geralmente num só produto (açúcar, tabaco, café,

minério), utilizando-se de mão de obra escrava vinda

da África ou mesmo indígena; ou colônias de

povoamento, estabelecidas majoritariamente na

América do Norte, baseadas na média propriedade de

exploração familiar. Para atender as primeiras, as

colônias de exploração, o brutal tráfico negreiro tornou-

se rotina, fazendo com que 11 milhões de africanos

(40% deles destinados ao Brasil) fossem transportados

pelo Atlântico para labutar nas lavouras e nas minas.

A SEGUNDA FASE DA GLOBALIZAÇÃO (1850-

1950)

Os principais acontecimentos que marcam a

transição da primeira fase da globalização para a

segunda dão-se nos campos da técnica e da política. A

partir do século 18, a Inglaterra industrializa-se

aceleradamente e, depois dela, a França, a Bélgica, a

Alemanha e a Itália. A máquina a vapor é introduzida

nos transportes terrestres (estradas-de-ferro) e

marítimos (barcos a vapor) Conseqüentemente, esta

nova época será regida pelos interesses da indústria e

das finanças, sua associada e, por vezes amplamente

dominante, e não mais das motivações dinásticas-

mercantis. Será a grande burguesia industrial e

bancária, e não mais os administradores das

corporações mercantis e os funcionários reais quem

liderará o processo. Esta interpenetração dos bancos

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 106

com a indústria, com tendências ao monopólio ou ao

oligopólio, fez com que o economista austríaco Rudolf

Hilferding a denominasse de “O Capital Financeiro” (Das

Finanz kapital, título da sua obra publicado em 1910),

considerando-a um fenômeno novo da economia

política moderna. Lenin definiu-a como a etapa final do

capitalismo, a etapa do imperialismo.

A GLOBALIZAÇÃO RECENTE (PÓS-1989)

No decorrer do século 20, três grandes projetos

de liderança da globalização conflitaram-se entre si: o

comunista, inaugurado com a revolução bolchevique de

1917 e reforçado pela revolução maoísta na China, em

1949; o da contra-revolução nazi-fascista que, em

grande parte, foi uma poderosa reação direitista ao

projeto comunista, surgido nos anos de 1919, na Itália

e na Alemanha, estendendo ao Japão, que foi

esmagado no final da 2ª Guerra Mundial, em 1945; e,

finalmente, o projeto liberal-capitalista liderado pelos

países anglo-saxões, a Grã-Bretanha e os Estados

Unidos.

Num primeiro momento, ocorreu a aliança entre

o liberalismo e o comunismo (em 1941-45) para a

auto-defesa e, depois, a destruição do nazi-fascismo.

Num segundo momento, os vencedores, (os EUA e a

URSS) se desentenderam gerando a guerra fria (1947-

1989), onde o liberalismo norte-americano rivalizou-se

com o comunismo soviético numa guerra ideológica

mundial e numa competição armamentista e

tecnológica que quase levou a humanidade a uma

catástrofe (a crise dos mísseis de 1962).

Com a política da glasnost, adotada por Mikhail

Gorbatchov na URSS desde 1986, a guerra fria

encerrou-se e os Estados Unidos proclamaram-se

vencedores. O momento símbolo disto foi a derrubada

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 107

do Muro de Berlim ocorrida em novembro de 1989,

acompanhada da retirada das tropas soviéticas da

Alemanha reunificada e seguida da dissolução da URSS

em 1991. A China comunista, por sua vez, que desde

os anos 70 adotara as reformas visando sua

modernização, abriu-se em várias zonas especiais para

a implantação de indústrias multinacionais. A política de

Deng Xiaoping, de conciliar o investimento capitalista

com o monopólio do poder do partido comunista,

esvaziou o regime do seu conteúdo ideológico anterior.

Desde então só restou hegemônica no moderno sistema

mundial a economia-mundo capitalista, não havendo

nenhuma outra barreira a antepor-se à globalização.

Chegamos desta forma à situação presente onde

sobreviveu uma só superpotência mundial: os Estados

Unidos. É a única que tem condições operacionais de

realizar intervenções militares em qualquer canto do

planeta (Kuwait em 1991, Haiti em 1994, Somália em

1996, Bósnia em 1997). Enquanto na segunda fase da

globalização vivia-se na esfera da libra esterlina, agora

é a era do dólar, enquanto que o idioma inglês tornou-

se a língua universal por excelência. Pode-se até

afirmar que a globalização recente nada mais é do que

a americanização do mundo.

RELAÇÕES PÚBLICAS INTERNACIONAIS

As Relações Públicas Internacionais se diferem

das Relações Públicas pelo fato de que suas ações se

O termo globalização tornou-se uma palavra da moda e por isso seu significado quer dizer muitas coisas, gerando muita confusão quanto ao que realmente representa. Cardoso encara o termo como mais "um daqueles conceitos tão amplos, que é empregado por diferentes pessoas para explicar fatos de natureza completamente diversa", sendo que, mesmo quando relacionado diretamente à economia, ainda assim, pode ser associado a diferentes fenômenos (Cardoso, Galvão, 1998a, p. 38 apud Souza - 2000).

Para pesquisar

O aluno deverá fazer uma pesquisa: Tema - Globalização e MERCOSUL.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 108

realizam em outro país. E sua diferença das Relações

Internacionais é que esta atua no campo do direito, da

economia e da diplomacia.

De acordo com Silva, para construir a noção de

Relações Públicas Internacionais, é necessário observar

que, de acordo com BLACK, “é a intenção de conseguir

uma compreensão mútua salvando um vazio

geográfico, cultural ou lingüístico ou todos eles de uma

vez. O termo utiliza-se, também, para indicar

atividades de Relações Públicas que se leva ao término

ou tem uma positiva importância fora do seu país de

origem” (1994, p. 119). Já para Wilcox, Aut e Agee, “o

esforço planejado e organizado de uma companhia,

instituição ou governo para estabelecer relações

mútuas benéficas com públicos de outras nações”

(1986, p. 370).

O autor ainda salienta que a diplomacia também

é apontada como uma atividade de Relações Públicas

Internacionais. Devemos salientar que o Brasil possui

profissionais de carreira diplomática que desenvolvem

esta prática.

Relações públicas internacionais e

governo eletrônico

A internet é um dos recursos mais importantes

para a disseminação da informação governamental. Em

diversos programas de governo eletrônico, uma das

estratégias é o desenvolvimento de portais com

interface amigável para o cidadão (Jardim, 2007).

O tema “governo eletrônico” insere-se num

universo temático e teórico que expressa configurações

político-informacionais emergentes, características da

contemporaneidade, pautadas no desenho de políticas

públicas governamentais. Fenômeno historicamente

Importante

A barreira tecnológica nem sempre se mostra como a mais importante, porque o desenvolvimento dos projetos de Governo Eletrônico é, antes de tudo, um empreendimento político.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 109

recente, resultante de um processo de experimentação

que tem se ampliado em diversas partes do mundo.

Se interpretado como um dispositivo

informacional que transcende o objetivo de gerenciar

informação para o desempenho eficaz da organização

governamental, o Governo Eletrônico pressupõe

complexas relações político-sociais no seu desenho,

implementação e avaliação. Diversas barreiras e

resistências (Serna et al, 2004) sociais, corporativas,

legislativas, comportamentais e organizacionais

decorrem dessa complexidade, ao mesmo tempo em

que requerem soluções inovadoras na produção, uso e

difusão da informação governamental.

O governo brasileiro utiliza, desde o final dos

anos 1980, a TI como instrumento de Modernização da

administração pública (particularmente nas esferas

federal e estadual) e implementou, com êxito, um

programa de governo eletrônico.

Corroborando essa hipótese, um estudo

conduzido pela Organização das Nações Unidas (ONU)

e pela American Society for Public Administration

(ASPA) - Sociedade Americana para Administração

Pública classificou o governo eletrônico no Brasil em

um estágio avançado (presença transacional), ao lado

dos Estados Unidos e de outros 15 países

desenvolvidos.

O Governo Eletrônico apresenta diversas faces. Trata-se de uma construção indissociável de um processo relacionado com o redesenho da geopolítica informacional no quadro da globalização, o uso intensivo das Tecnologias da Comunicação e da Informação (TCI), os redimensionamentos organizacionais e simbólicos do aparelho de Estado-Nação e as novas agendas sociais no plano local, nacional e transnacional. (Jardim – 2007)

Você sabia?

O governo eletrônico em um Estado federativo envolve ações dos três níveis de governos. Governo federal, estadual e municipal.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 110

No Brasil, ainda que a esfera federal tenha

assumido a liderança do processo, o uso das TIs no

exercício das atividades governamentais está presente

em todos os níveis de governo. Municipal, estadual e

federal (Mora, 2005).

Segundo Mora, em 2001, a ONU e a ASPA

realizaram um esforço para avaliar o estágio em que o

governo eletrônico se encontrava nos países membros

da ONU [ONU/ASPA (2001)]. A pesquisa usou duas

metodologias distintas. Na primeira, avaliaram o

conteúdo e os serviços disponibilizados online. Pelo

segundo método, a infra-estrutura de TI foi comparada

ao capital humano potencial, com o propósito de avaliar

a sustentabilidade de políticas de governo eletrônico. A

classificação derivada da primeira metodologia é muito

interessante e está descrita a seguir.

Os critérios de avaliação dos serviços e do

conteúdo disponibilizado online permitiram a

classificação dos países entre cinco diferentes

categorias, a saber:

Emerging presence — com uma presença formal

na internet, os websites governamentais disporiam de

informações básicas e, algumas vezes, de conteúdo

político;

Enhanced presence — o conteúdo torna-se mais

dinâmico, com instrumentos de busca, acesso ao site

por e-mail, atualizações periódicas e links para outras

páginas do governo;

Interative presence — presença de um vasto

conjunto de páginas governamentais, freqüentemente

atualizadas e com serviços online (tais como área de

comentários e download e submissão de formulários);

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 111

Transactional presence — sites seguros e uso de

senhas permitem transações completas e seguras e,

em alguns casos, reconhecimento da assinatura digital;

Seamless presence — pacote unificado de

serviços e informações, viabilizado pela remoção das

linhas de demarcação entre ministérios, agências e

órgãos no espaço cibernético (Mora, 2005).

A maior parte dos países estaria concentrada

nos estágios intermediários — enhanced presence

(37%) e interactive presence (35%) —, enquanto as

categorias extremas, emerging presence e

transactional presence, contam com, respectivamente,

18% e 10% da amostra. Quanto ao último estágio, o

seamless presence, nenhum governo o teria atingido,

sequer os Estados Unidos — uma liderança em termos

de governo eletrônico.

Na maior parte dos países observa-se um

esforço para intensificar o uso das TIs na administração

pública. Os avanços observados em 2001 foram mais

significativos do que os cinco anos anteriores

acumulados, com a gradual transformação das páginas

do governo em centros de informação virtual. O estudo

enfatiza o dinamismo do governo eletrônico e a

possibilidade de deslocamentos na amostra.

De acordo com Mora (2005), uma crítica que

poderia ser tecida a ambas as classificações decorre da

ênfase à presença governamental na internet, quando

a própria definição da ONU considera governo

eletrônico como a apropriação de TI pelo Estado. No

entanto, ainda que se argumente que a oferta de

Emerging presence – Presença emergente/formal Enhanced presence – Presença reforçada Interative presence – Presença interativa Transactional presence – Presença transacional Seamless presence – Presença unificada de serviços e informações

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 112

serviços e informações via rede enquanto indicador do

estágio de governo eletrônico possa induzir a

avaliações errôneas, a classificação de governo

eletrônico no estágio de presença transacional indica

um Estado suficientemente competente a ponto de

articular a presença governamental na internet.

Ainda segundo o autor. Os serviços e

informações governamentais disponíveis na internet

podem ser acessados por um portal, a Rede Governo, e

aumentaram significativamente nos últimos dois anos,

em parte resposta ao caráter sistêmico conferido ao

governo eletrônico pela Proposta de Política de Governo

Eletrônico para o Poder Executivo Federal. Assim, em

2002, o governo brasileiro ofereceu mais de 1.700

serviços na internet (contra 400 em 2000) e 22 mil

links para serviços e informações. Os acessos às

páginas governamentais cresceram entre 2000 e 2002

de 4,0 milhões em 2000 para 40 milhões em 2002.

Esse resultado é particularmente bom quando se

considera a restrição orçamentária a que o setor

público estava submetido no Brasil e que despesas com

TI são classificadas como despesas de capital (uma

rubrica sob rígido controle). Entre os serviços e

informações disponíveis na internet, podemos

mencionar como exemplos bem-sucedidos a consulta à

Constituição Federal e à legislação no site do Senado, o

acesso a variáveis econômicas e indicadores nos sites

da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do BACEN

(Banco Central do Brasil), do Ipeadata e do IBGE

(Instituto Brasileiro e Geografia e Estatística) e

programas como o Brasil Direto, patrocinado pela STN.

O governo eletrônico no Brasil alcançou resultados altamente positivos e, segundo estudo elaborado pela ONU/ASPA, foi classificado, com outros 16 países desenvolvidos, no estágio de transactional presence. Além disso, no ranking baseado em infra-estrutura disponível, o Brasil classificou-se em 18º lugar em uma amostra de 132 países (Mora, 2005).

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 113

Atualmente, temos acesso a diversos portais

governamentais, inclusive o portal de relações

internacionais: http://www.brasil.gov.b

No entanto, com o advento da Internet, as

relações se modificaram e foram além da relação de

governo-governo como se apresentava até então.

Desta forma, o escopo de análise se modificou, pois a

comunicação passa a apresentar relações de business

to business e people-to-people (Thussu, 2000).

Também se pode observar que os aspectos

abordados são gerais em relação à comunicação, não

tendo enfoque em uma das habilitações, mas tendo seu

foco de observação na estrutura de funcionamento das

comunicações. A complexidade das comunicações

internacionais em função da gama de fatores que

influenciam os processos mundiais leva ao pensamento

de que já não basta analisar estruturas de

funcionamento dos sistemas de comunicação, mas ir

além disto. Já pensando em uma análise das Relações

Públicas Internacionais, parte-se ao pensamento de um

Business to Business - B2B é o nome dado ao comércio eletrônico associado a operações de compra e venda, de informações, de produtos e de serviços através da Internet ou através da utilização de redes privadas partilhadas entre parceiros de negócios, substituindo, assim, os processos físicos que envolvem as transações comerciais. O B2B pode também ser definido como troca de mensagens estruturadas com outros parceiros comerciais a partir de redes privadas ou da Internet, para criar e transformar, assim, as suas relações de negócios.

IPeadata – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada - O Ipeadata é uma base de dados macroeconômicos, financeiros e regionais do Brasil mantida pelo Ipea. Com acesso gratuito, oferece também catálogo de séries e fontes, dicionário de conceitos econômicos, histórico das alterações da moeda nacional, e dicas sobre métodos e fontes utilizadas.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 114

novo enquadramento mais amplo desta complexidade

internacional, observando-a por meio dos olhos da

teoria de Relações Internacionais.

Políticas multilaterais entre o Brasil -

América e Brasil - União Européia

POLÍTICAS MULTILATERAIS

Segundo Ruggie, apud Santos, as relações

multilaterais referem-se à coordenação entre três ou

mais Estados, “segundo determinados princípios”. A

serem respeitados por todos os Estados que delas

participam. Essa definição tem como corolários:

A indivisibilidade no que diz respeito ao tipo

de comportamento que deve prevalecer

entre os estados membros de uma

coletividade;

A reciprocidade difusa, conceito elaborado

por Robert Kedrane, relativo ao tipo de

expectativa que prevalece no arranjo

multilateral, contrariamente às expectativas

específicas, típicas de acordos bilaterais em um

acordo multilateral espera-se que os

benefícios usufruídos pelos Estados que

compõem se tornarão equivalentes ao longo

do tempo.

a segurança coletiva é certamente paradigmática do “fenômeno multilateral”, os estados membros da liga das nações unidas e da organização das nações unidas (ONU) partilharam a obrigação de defenderem-se em conjunto contra toda ameaça que apareça concretamente como individual. O autor dá um exemplo recente de sua aplicação e a reação internacional à invasão Iraquiana do Kuait, em agosto 1990. O conselho de segurança adotou a resolução 678, autorizando os

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 115

membros da ONU a utilizar “os meios necessários” (leia-se: a força) para assegurar a implementação de resoluções anteriores que exigiriam a retirada do Iraque do Kuait e o restabelecimento da paz e da segurança internacionais na área.

(Santos – 2002)

Porque o Brasil sempre deu importância às

instâncias multilaterais e às reuniões internacionais?

Pela mesma razão que orienta a política exterior de

todos os estados nacionais, nenhum país do mundo,

por mais autônomo que seja ou pretenda ser, pode

prescindir suas fronteiras e mantendo-se isolado. Ou

seja, a troca de informações, de experiências e acesso

às tecnologias, que os estados descobrem, é vital para

o próprio desenvolvimento dos outros países. Se

considerarmos a conjuntura dos dois últimos lustros,

com o aumento da interdependência e da Globalização

fica mais fácil entender o papel exercitado pelos policy-

makers para consecução das políticas públicas.

(Miyamoto, 2000)

Instituições multilaterais e governança

global

A participação do Brasil em instâncias

multilaterais foi aprofundada sensivelmente nos últimos

anos. Uma das características da política externa

brasileira, em todos os momentos, inclusive no regime

militar, foi a presença constante em foros congregando

países sob as mais diferentes óticas, das culturais às

políticas, das econômicas às militares. (Shiguenoli –

2000)

O conceito de segurança coletiva é um tema hoje muito discutido no âmbito das Relações Internacionais. Ao longo dos séculos, vários fatores reacenderam a necessidade de um sistema de proteção mútua, onde as disputas pelo equilíbrio de poder deveriam ser deixadas de lado em prol da segurança coletiva (Siqueira-2007).

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 116

MERCOSUL

MERCOSUL (Mercado comum do Sul) é uma

associação econômica integrada criada em 1991, ou

seja, um bloco econômico onde estão Argentina, Brasil,

Paraguai e Uruguai baseado no Mercado Comum

Europeu, com o objetivo de reduzir e ou eliminar

impostos, proibições e restrições entre seus produtos.

É uma área de livre comércio devido às

dimensões de seus mercados nacionais, através da

integração constituem condição fundamental para

acelerar seus processos de desenvolvimento

econômico. Sendo assim, também uma união

alfandegária com o desejo de virar um mercado

comum, uma das formas mais acabadas de integração,

só superada pela figura da união econômica.

Em 2002, O MERCOSUL foi afetado pela situação

econômica da Argentina, o que levou grandes rumores

acerca de uma possível relação com os Estados Unidos

a fim de fragilizá-lo. Em 2004, a Argentina passou a ter

atitudes contrárias às estabelecidas e assinadas no

acordo fazendo com que a expansão do MERCOSUL

fosse prejudicada e adiada.

Em 2004, os países Chile, Bolívia, Equador,

Colômbia e Peru associaram-se ao MERCOSUL.

Em 2005, a Venezuela buscou sua adesão ao

acordo, mas teve que cumprir algumas exigências,

como adotar a TEC – Tarifa Externa Comum.

Esse acordo beneficiou as ligações comerciais e

financeiras entre os países parceiros, já que houve

implantação de indústrias filiais em países parceiros e

ainda o grande crescimento turístico entre os mesmos.

O Brasil assumiu a liderança do bloco econômico

e a Argentina vem em seguida na segunda colocação. O

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 117

Brasil exporta, para os países parceiros, diversos

produtos, entre eles, automóveis, bebidas, cigarros,

café, açúcar, eletrodomésticos, produtos eletrônicos,

calçados e óleos (Cabral, 2007).

É fundamental que cada vez mais nossas sociedades assumam o MERCOSUL e a relação estratégica entre o Brasil e a Argentina como fatores fundamentais em uma mudança verdadeira de perspectivas para os dois países. Que saibamos ver o outro como parte de nosso interesse mais essencial, como eixo de nossa própria inserção no resto do mundo. E que possamos gerar, em bases duradouras, essa cultura de integração que significará o passo definitivo de nossa região, e de nossos países, em particular, a uma nova etapa de seu desenvolvimento histórico.

(Luiz Felipe Lampreia, Diplomacia brasileira: palavras, contextos e

razões, Rio de Janeiro, Lacerda, 1999, pág. 178).

MERCOSUL e União Européia

Em dezembro de 1995, o MERCOSUL e a União

Européia assinaram o "Acordo-Quadro lnter-regional de

Cooperação", instrumento de transição para uma futura

"Associação lnter-regional" entre os dois agrupamentos

regionais, cujo pilar básico seria a implementação de

um programa de liberalizarão progressiva dos fluxos

comerciais recíprocos. O Acordo-Quadro, de natureza

ampla e aberta, contemplava objetivos de aproximação

e cooperação nas mais variadas áreas (comércio, meio

ambiente, transportes, ciência e tecnologia e combate

ao narcotráfico, entre outros). Nenhum tema foi

excluído a priori do escopo do Acordo.

A fim de facilitar o cumprimento dos objetivos

previstos, foi criada uma estrutura institucional

mínima, composta pelo Conselho de Cooperação (órgão

político que supervisiona a execução do Acordo-

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 118

Quadro), pela Comissão Mista de Cooperação (órgão

executivo do Acordo) e pela Subcomissão Comercial

(órgão técnico encarregado das negociações para a

futura liberalização comercial).

Foram realizados, no âmbito do Acordo-Quadro,

vários encontros entre os dois agrupamentos, tanto no

plano econômico (Comissão Mista, Subcomissão

Comercial e Grupos de Trabalho) quanto no político

(mecanismo de diálogo político).

Em junho de 1996, ocorreu a Primeira Comissão

Mista MERCOSUL-UE, em Bruxelas. A Subcomissão

Comercial MERCOSUL-UE reuniu-se, pela primeira vez,

no Brasil (Belo Horizonte), nos dias 5 e 6 de novembro

de 1996.

Em maio de 1998, em Bruxelas, a IV Reunião da

Subcomissão Comercial tomou nota da conclusão do

diagnóstico do relacionamento entre os dois

agrupamentos, requisito técnico que precedia a

avaliação e a definição de um mandato negociador para

futuras conversações sobre um aprofundamento dos

objetivos do Acordo. Com base nesse exercício, a

Comissão Européia adotou, em 22 de julho de 1998,

recomendação ao Conselho para a obtenção de

mandato para negociar uma associação inter-regional

com o MERCOSUL. O projeto aprovado contemplava o

desenvolvimento de parceria política, o reforço de

atividades de cooperação e a criação de uma zona de

livre comércio que deveria considerar a sensibilidade de

certos produtos e respeitar as regras da OMC.

O debate em torno da recomendação gerou

controvérsias na UE, verificando-se oposição, sobretudo

da França, que apresentou restrições relacionadas a

uma eventual abertura do mercado agrícola europeu a

produtos do MERCOSUL. Alegou, igualmente,

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 119

problemas de estratégia geral das negociações da UE,

que incluíam as futuras negociações na OMC e a

revisão de políticas comuns - entre as quais a Política

Agrícola Comum (PAC). A proposta européia de

mandato permaneceu em aberto até junho de 1999.

As negociações comerciais do MERCOSUL com a

União Européia dependem essencialmente das

tratativas para acesso a mercado no setor agropecuário

da chamada Rodada "Doha" da Organização Mundial do

Comércio. A questão fundamental é a redução do

protecionismo (eliminação das barreiras técnicas,

fitossanitárias e contingenciamento por intermédio das

malfadadas cotas de importação) e dos subsídios

concedidos pelos países desenvolvidos à produção e à

exportação de produtos agrícolas e pecuários.

A teoria mercantilista está presente em todas as

negociações, é o "toma lá dá cá". Usualmente, os

países desenvolvidos corrompem certos países em

desenvolvimento em troca de alguma ajuda

"humanitária ou financeira" para apoiar o

protecionismo ou a manutenção de subsídios contra os

países emergentes, como é o caso do Brasil.

A história do protecionismo e dos subsídios é

como a história do "tubo de creme dental, uma vez que

a pasta sai, é difícil recolocá-la novamente”. Diversos

especialistas em comércio internacional, inclusive

Rodada Doha: é o principal elemento do comércio mundial. Trata-se de exaustivas negociações entre as maiores potências comerciais do mundo, com o objetivo de diminuir as barreiras comerciais, focando o livre comércio. As negociações receberam o nome de “Doha”, capital do Qatar, pois foi nessa cidade que os países começaram a discutir a abertura do comércio mundial.

A Organização Mundial do Comércio (OMC) é a organização internacional que supervisiona um grande número de acordos sobre as "regras do comércio" entre os seus Estados-membros.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 120

europeus, usam esta metáfora para ilustrar sempre o

recuo ou a recaída da Europa e dos Estados Unidos

sobre o processo de liberalização comercial, acesso a

mercado e a eliminação das barreiras técnicas nas

diversas rodadas de negociação do antigo GATT

(Acordo Geral de Tarifas e Comércio) e da atual

Organização Mundial do Comércio (Boniolo – 2004).

O texto abaixo foi publicado em 14/09/2007 -

Deise de Oliveira da Folha Online. Acordo MERCOSUL -

União Européia depende de desfecho de Doha.

Um possível acordo de comércio entre MERCOSUL e UE (União Européia) só deverá avançar com a conclusão da Rodada Doha da OMC (Organização Mundial de comércio). Com ou sem acordo entre os dois blocos, os participantes da Cátedra MERCOSUL da Sciences Po de Paris, reunidos nesta sexta-feira, em São Paulo, afirmam que as iniciativas de negociação comercial devem ser fortalecidas. "Com ou sem o acordo entre MERCOSUL e União Européia, o mercado já se encarregou de fortalecer essa relação, que é a mais importante para o Brasil, já que o bloco europeu responde por importantes valores em importações, investimentos e é o principal destino das exportações da indústria brasileira", disse Mário Marconini, presidente do Conselho de Relações Internacionais da Fecomércio. Segundo ele, no entanto, os negociadores do MERCOSUL aguardam a conclusão de Doha para o sucesso ou para o fracasso para conhecer as novas bases do comércio mundial.

Aula 4 | Relações Públicas Internacionais 121

RESUMO

Vimos até agora:

De acordo com um consenso mundial, chega-

se a uma definição conceitual que o termo

RELAÇÕES PÚBLICAS É A GESTÃO DA

FUNÇÃO ORGANIZACIONAL POLÍTICA e seu

maior aporte na ciência política encontra-se

nos trabalhos de Hannah Arendt. O objetivo

pragmático dessa atividade é a busca da

cooperação no sistema organização-público;

As teorias culturais mostram a necessidade

de programas de Relações Públicas que sejam

sensíveis às diversas culturas. As teorias do

gerenciamento comparado mostram

necessidades para a sensibilidade natural e

apontam estudos que envolvem a terceira

cultura dos indivíduos. Isto pode ser visto

como uma conexão entre estudos das teorias

do gerenciamento com as teorias culturais;

A globalização em seu estágio recente, no

decorrer do século 20, três grandes projetos de

liderança conflitaram-se entre si: o comunista,

inaugurado com a revolução bolchevique de

1917; o da contra-revolução nazi-fascista que,

em grande parte, foi uma poderosa reação

direitista ao projeto comunista; e o projeto

liberal-capitalista liderado pelos países anglo-

saxões, a Grã-Bretanha e os Estados Unidos;

As Relações Públicas Internacionais se

diferem das Relações Públicas pelo fato de

que suas ações se realizam em outro país. E

sua diferença das Relações Internacionais é

que esta atua no campo do direito, da

economia e da diplomacia.

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