Curso Participación Ciudadana y Medios Digitales - Modulo II. Participacion Ciudadana Del Siglo XX

7/31/2019 Curso Participacin Ciudadana y Medios Digitales - Modulo II. Participacion Ciudadana Del Siglo XX

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ORGANIZACIN UNIVERSITARIA INTERAMERICANACOLEGIO DE LAS AMRICAS

RED INTERAMERICANA DE FORMACIN EN GOBIERNO ELECTRNICO

Participacin Ciudadana y Medios Digitales:

experiencia de inmersin crticaen la participacin ciudadana del siglo XXI

MDULO II

Participacin Ciudadana del siglo XX

Autor del curso: Pedro Prieto Martn (Asociacin Ciudades Kyosei)

Materiales didcticos basados en la monografa:PRIETO-MARTN, P. (2010) Las Alas de Leo. La participacin ciudadana del siglo XX, Asociacin Ciudades Kyosei,

[http://www.ckyosei.org/docs/LasAlasDeLeo.pdf]


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CURSO SOBRE PARTICIPACIN CIUDADANA Y MEDIOS DIGITALES:experiencia de inmersin crtica en la participacin ciudadana del siglo XXI

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Gua de lectura del mdulo II

En este segundo mdulo trataremos de entender las caractersticas, potenciales y problemas que han caracterizadohasta ahora a la participacin ciudadana. Los objetivos didcticos de este mdulo que el estudiante deberaconsiderar especialmente son los siguientes:

a) Caracterizar en qu consiste la participacin ciudadana y establecer sus distintos categoras y tipos, deacuerdo a diferentes criterios clasificatorios.

b) Presentar las herramientas y mtodos participativos que ms frecuentemente son utilizados en el mbitomunicipal.

c) Explicar las caractersticas, fases y dimensiones ms importantes que deben tenerse en cuenta para

impulsar procesos participativos complejos.d) Presentar la Escalera de la Participacin,modelo propuesto por Sherry Arnstein para analizar los distintos

niveles de Intensidadque presenta la participacin ciudadana de tipo administrativo: desde el ms bajo -lamera manipulacin de la ciudadana- hasta el ms alto -correspondiente al control ciudadano-.Compararemos el modelo de Arnstein con otros modelos ms recientes, y analizaremos la relacin entreparticipacin y poder. Se pondr as de manifiesto cmo, en la mayora de los casos, los ejerciciosparticipativos promovidos por las autoridades se quedan en los escalones menos influyentes de la escalerade la participacin.

e) Estudiar cules son los mecanismos utilizados en nuestros sistemas democrticos para la toma dedecisiones, diferenciando entre mecanismos agregativos, negociativos, deliberativos y corruptivos. Eldesarrollo de la participacin ciudadana contribuye a reforzar los mecanismos de tipo deliberativo, que

estn adquiriendo una importancia cada vez mayor como resultado del crecimiento de la complejidad denuestras sociedades y de los problemas que stas enfrentan.

f) Exponer las caractersticas fundamentales de la deliberacin, comparndola con otras formas deinteraccin comunicativa como son el dilogo y el debate. Estudiar cules son los efectos msimportantes de la deliberacin, tanto sobre los procesos de toma de decisin como sobre los participantesen estos procesos.

g) Analizar cules son los problemas que acarrea la participacin, que han llevado a que, a lo largo de todo elsiglo XX casi nunca haya podido funcionar debidamente. Presentacin del que llamamos: crculo vicioso dela participacin.

El mdulo se estructura de la siguiente manera:

MATERIALES DIDCTICOS:1. Participacin ciudadana del siglo XX2. Herramientas y mtodos participativos3. Procesos participativos especiales4. Escaleras, espectros y sepulcros participativos5. El porqu de la participacin

5.1 Mecanismos democrticos de toma de decisiones5.2 Caractersticas y efectos de la deliberacin

6. Problemas y barreras de la participacin6.1 La sociedad aparticipativa6.2 El crculo vicioso de la participacin

ACTIVIDAD:Reflexin sobre la Escalera de la participacin de Arnstein y su aplicacin en la explicacin delcontexto institucional/normativo de la participacin en cada pas (Actividad Individual)


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MDULO IIParticipacin ciudadana del siglo XX

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MDULO II.

Participacin Ciudadana del siglo XX

Antes de que podamos entender qu es la (e)Participacin, o Participacin Electrnica,necesitamos saber bien enqu consiste la participacin ciudadana, a secas. En este mdulo analizamos la participacin ciudadana tal y comose la ha conocido a lo largo del siglo XX, explorando sus caractersticas ms notables, sus modalidades, susherramientas y las problemticas que lleva asociadas. A partir del anlisis detallado de la experiencia delPresupuesto Participativo de Fortaleza (Brasil) se muestra cmo la participacin ciudadana exhibe una naturalezafundamentalmente contradictoria y dialgica. Caracterizaremos as, pictricamente, a la participacin ciudadanacomo un barco que fue botado a la mar con errores de materiales, de diseo y de fabricacin, con el resultado deque constantemente se le abren vas de agua en algunas de sus estancias vitales. Un barco que, no obstante,

navega rumbo hacia la isla de Jamitaca, all en el horizonte, mientras se repara a s mismo y, en el proceso, haceavanzar consigo a nuestras sociedades y sistemas polticos.

1. PARTICIPACIN CIUDADANA DEL SIGLO XX

Si la libertad y la igualdad, como se asegura, se encuentran principalmente en la democracia, habrn deobtenerse en su forma ms pura cuando todas las personas participen al mximo del gobierno(Aristteles, Poltica, ~335 adC.)

La nocin de participacin ciudadana hace referencia a una nueva forma de institucionalizacin de las relacionespolticas que se basa en una mayor implicacin de los ciudadanos y sus asociaciones cvicas tanto en laformulacin como en la ejecucin y el control de las polticas pblicas. Por lo general, este enfoque busca dar

respuesta a una creciente demanda de transparencia en la gestin pblica por parte de una ciudadana que desea,cada vez ms, ser informada, ser consultada e incluso ser parte de aquellas decisiones que ms le afectan. Desdela perspectiva de los gobernantes, la implicacin de los ciudadanos en los procesos de gobernanza favorece que,especialmente en el mbito local, se puedan tomar decisiones mejores y ms informadas, y que se desarrollenpolticas pblicas que podrn contar, de cara a su implementacin, con la complicidad y la colaboracin de lospropios colectivos ciudadanos. Se espera, asimismo, que la participacin ciudadana contribuya a generar unamayor confianza en el gobierno y en las instituciones polticas y democrticas en general (Brugu et al. 2003).

En este curso consideraremos que la participacin ciudadanaincluye todas las actividades que los ciudadanos realizanvoluntariamenteya sea a modo individual o a travs de sus

colectivos y asociaciones con la intencin de influir directa o

indirectamente en las polticas pblicas y en las decisiones delos distintos niveles del sistema poltico y administrativo (Font etal. 2006; Kaase 1992). Es sta una definicin muy amplia, puesengloba actos tan diversos como la votacin en las eleccionesmunicipales, el envo de sugerencias a una oficinagubernamental, la asistencia a una manifestacin o incluso lacreacin de un nuevo partido poltico. Para poder analizar laparticipacin municipal en mayor detalle, conviene por tanto queprestemos atencin a sus distintas tipologas.

La figura 1 muestra las formas de participacin ms importantes, agrupadas segn un criterio que consideramosfundamental: el que diferencia entre la participacin administrativa (o auspiciada)y la participacin autnoma(o informal). La primera comprende aquellos casos en los que son los poderes pblicos quienes permiten o inclusopropician que los ciudadanos y sus colectivos influyan en el diseo y la ejecucin de las polticas pblicas. Es stauna participacin promovida desde arriba, pues acontece casi siempre por iniciativa de las instituciones degobierno, y dentro de los mrgenes y procedimientos que dichas instituciones establecen por medio de leyes y dereglamentos. Es por ello que la mayor limitacin de este tipo de participacin proviene precisamente de su habitual

La participacin ciudadana incluyetodas las actividades que los

ciudadanos realizanvoluntariamente -ya sea a modo

individual o a travs de suscolectivos y asociaciones- con laintencin de influir directa o

indirectamente en las polticaspblicas y en las decisiones de los

distintos niveles del sistema polticoy administrativo (Font et al. 2006,

Kaase 1992)


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unos Presupuestos Participativos. Cada proceso participativo especial requerir, como veremos en el apartado 3,de un marco metodolgico especfico y adaptado a sus objetivos y al contexto en que se desarrolle.

Todas estas clasificaciones pueden resultar confusas para un lector poco familiarizado con la participacinmunicipal, pero a medida que vayamos avanzando en nuestro anlisis y presentemos ejemplos de mecanismosparticipativos, se percibir la conveniencia de disponer de un marco conceptual como ste, que nos permita integrare interpretar los mltiples formatos de participacin que han venido usndose hasta ahora, y as poder percatarnos

de la importancia que en los prximos aos adquirirn.

2. HERRAMIENTAS Y MTODOS PARTICIPATIVOS

"La vida es contradictoria y la realidad diversa"(Eduardo Galeano, Espejos, 2008)

Como consecuencia del inters generado alrededor de las polticas participativas, en las ltimas dcadas del sigloXX se multiplicaron por todo el mundo las experiencias de participacin municipal. As, se han ido progresivamenteincorporando a los ordenamientos municipales nuevos instrumentos participativos de carcter tanto procedimentalcomo orgnico. Por el lado de la participacin procedimental, se reforzaron instrumentos como las audienciaspblicas, las peticiones, las iniciativas vecinales y otros mecanismos de democracia semi-directa. De manera

similar, por el lado de la participacin orgnica, se instituyeron y afianzaron organismos participativos que facilitan eldilogo entre las administraciones pblicas y la sociedad civil, extendindose su uso a nuevos mbitos tanto desdeuna perspectiva territorial el caso de los consejos de barrio y las juntas de distrito como temtica consejos desalud o de juventud. Adicionalmente, las administraciones pblicas vienen haciendo un uso creciente de mtodosy herramientas, en muchos casos inspirados desde el mbito de la mercadotecnia, que les permiten conocer laopinin de sus ciudadanos sobre un asunto especfico, e incluso trabajar junto a ellos para el diseo y mejora de laspolticas pblicas. Rowe et al. (2005) identifican ms de cien de estos mtodos en su intento de elaboracin de unatipologa de mecanismos de participacin pblica. El cuadro 1 da cuenta de algunos de estos mecanismos.

CUADRO NM. 1. MECANISMOS DE PARTICIPACIN MERCADOTCNICA

Encuesta deopinin

Se plantea a una muestra representativa de ciudadanos una serie de preguntas, ya sea en entrevistaspersonales, telefnicas o por va postal. Preguntas debern ser simples y directas y por ello la informacin

obtenida puede ser superficial. Permite evaluar el cambio en las preferencias a lo largo del tiempo, si semantienen las mismas preguntas.

Grupo focal Un asunto es estudiado en profundidad durante 1 o 2 horas por un grupo de entre 8 y 10 personas,representativas de un cierto sector social, mediante una discusin informal y estructurada para permitir undilogo abierto entre los participantes, con la ayuda de un facilitador.

Jurado ciudadano Un grupo representativo de ciudadanos examina cuidadosamente a lo largo de varios das un asunto designificacin pblica. Reciben informaciones diversas sobre la cuestin y escuchan la evidencia proporcionadapor testigos y expertos. El jurado proporciona una recomendacin al gobierno, que no obstante tomar ladecisin final.

Panel ciudadano Un panel grande y demogrficamente representativo de ciudadanos que es consultado con periodicidad,normalmente por correo o telfono, para valorar las opiniones y preferencias pblicas. Permite hacer anlisisdetallados de las preferencias ciudadanas en funcin variables como gnero, rea geogrfica, nivel socio-

econmico, educativo, etc., as como analizar su evolucin temporal.

Encuestadeliberativa

Se observa la evolucin de las opiniones de un grupo de ciudadanos a medida que aprenden y reflexionan sobreun tema, con ayuda de expertos. Se busca obtener opiniones informadas, sin forzar que el alcance de

consensos entre los participantes. As, se mide qu es lo que el pblico pensara sobre el tema si tuviera unaoportunidad adecuada para reflexionar sobre sus aspectos fundamentales.

Conferencia deConsenso

Un grupo de ciudadanos con distintos perfiles discute sobre temas de carcter cientfico o tcnico. Se estructuraen dos fases. En la primera se llevan a cabo encuentros con expertos, discusiones y trabajo en pequeos grupospara la obtencin de consensos. En la segunda fase se presentan las principales conclusiones a los medios decomunicacin y al pblico en general.

Notificacin sobreplanes y solicitudde comentarios

Es la forma ms simple de consulta. Incluye el envo o disponibilizacin de informes sobre polticas pblicas oplanes gubernamentales. Cuestionable su efectividad para alcanzar a ciertos sectores sociales y riesgo de quesea dominado por los colectivos mejor organizados. No permite ningn tipo de dilogo o negociacin.

Fuente: The Community Engagement Network (2005) y Abelson et al. (2001)

Pero donde sin duda ms se ha innovado en las ltimas dcadas ha sido en el desarrollo de mecanismos yherramientas con los que articular los que denominamos procesos participativos especiales. Un ejemplo


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paradigmtico de este tipo de mecanismos lo constituyen los denominados Presupuestos Participativos, unproceso a travs del cual los ciudadanos, individualmente o por medio de sus organizaciones cvicas, puedencontribuir de forma voluntaria y constante en la toma de decisiones sobre el presupuesto municipal, a travs de unaserie de reuniones anuales con las autoridades gubernamentales (Goldfrank 2006). Introducidos por primera vez en1989 en la ciudad brasilea de Porto Alegre, su uso se ha ido extendiendo hasta alcanzar en la actualidad a cientosde ciudades de los cinco continentes (Shah 2007). Su metodologa y procedimientos, por supuesto, han debidoadaptarse a los diferentes entornos donde operan, hasta el punto de que ya es posible diferenciar entre muydistintas variedades de presupuestos participativos (Ganuza Fernndez et al. 2008; Sintomeret al. 2007). En suformato original, que es tambin el ms extendido, la poblacin se rene en asambleas de barrio o distrito paraproponer proyectos de inversin y para elegir a los ciudadanos que integrarn los Foros Regionales y Temticos,as como del Consejo del Presupuesto Participativo. A lo largo del ao, el Consejo trabajar junto con lasautoridades municipales para elaborar los presupuestos de la ciudad, definiendo las prioridades de inversin eninfraestructura y servicios pblicos y estableciendo los proyectos concretos que debern abordarse durante el aosiguiente. Se ha podido comprobar que la realizacin de presupuestos participativos favorece la transparencia ymodernizacin administrativa, una mudanza en las prioridades de inversin a favor de sectores msdesfavorecidos, la mejora de los servicios municipales y la difusin de una cultura democrtica y asociativa entre lapoblacin (Wainwright 2005; Zamboni 2007).

Otros ejemplos de procesos participativos especiales, con un menor alcance y un carcter ms ocasional, incluyen

la elaboracin participativa de los Planes Urbansticos de la ciudad o los procesos de Agenda 21 en los que sereflexiona sobre el desarrollo sostenible del municipio utilizndose para la ejecucin de todos estos procesosparticipativos diversas metodologas y tcnicas que permiten a las autoridades establecer un dilogo con laciudadana. Todos estos mtodos participativos, en cualquier caso, presentan tanto fortalezas como debilidades enrelacin a las dimensiones que han sido identificadas como importantes de cara a una participacin de calidad: sunivel de representatividad, de influencia poltica, su transparencia, sus costes, su grado de independencia yprofundidad, etc. (Kubicek 2007). No existe, por ello, un mecanismo participativo que sea perfecto, ya que el uso decualquiera de ellos conlleva tanto ventajas como limitaciones. Su adecuacin o no para un proceso participativoconcreto depender del contexto en que ste se realice y de los objetivos concretos que se persigan.

El cuadro 2 enumera los mecanismos participativos que son utilizados ms frecuentemente en el mbito municipal,clasificndolos de acuerdo a varios criterios que se consideran relevantes. En primer lugar, se toma en cuenta cul

es el momento, dentro del ciclo de elaboracin y ejecucin de las polticas pblicas, sobre el que la experienciaparticipativa pretende incidir. Este momento puede referirse a la fase de diagnstico de los problemas y deconformacin de la agenda local, a la fase de toma de decisionesy de formulacin de las polticas o a la fase degestin de los propios servicios y equipamientos pblicos. El cuadro considera, en segundo lugar, cul es eldestinatario objetivo de la experiencia. As, la participacin podr orientarse: a la baseasociativade la ciudad, yasea siguiendo un enfoque territorial o un enfoque sectorial o temtico; a una participacin personal de losciudadanos, diferencindose en este caso entre aquellos mtodos que demandan una gran dedicacin ( intensiva) yaquellos que requieren un esfuerzo exiguo pero que buscan implicar a un gran nmero de ciudadanos (extensiva); ofinalmente, a una base mixta, que incluya tanto a las asociaciones como a los ciudadanos.

CUADRO NM. 2. FRMULAS DE PARTICIPACIN ADMINISTRATIVA MUNICIPAL

BASE ASOCIATIVA BASE MIXTA BASE PERSONAL

Sectorial Territorial Intensiva Extensiva

Diagnstico

Foros y mesassectoriales

Consejosconsultivos debarrio, distrito,

ciudad

Planes estratgicos

Procesos participativostemticos (agenda 21, planeducativo de ciudad, etc.)

Foros temticos

Crculos de estudio

Conferencias deconsenso

Asambleas

Audiencias

Tele-democracia

Tomade

decisiones Consejos,

comisiones yponenciassectoriales

Consejosmunicipales debarrio o distrito

Planes integrales

Presupuestos participativos

Consejos territoriales mixtos

Jurados ciudadanos mixtos

Presupuestosparticipativos

Jurados y panelesciudadanos

Encuestas deliberativas

Referendos

Consultas populares

Tele-democracia

Gestin Gestin

asociativa deservicios

Gestin asociativade centros cvicos Gestin compartida deservicios

Gestin por voluntariado

de servicios oprogramas municipales

Coproduccin

personalizada deservicios

Fuente: Brugu et al. (2003)

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participativo municipal, que implique y ane los esfuerzos de todas las reas involucradas del ayuntamiento y asreduzca las resistencias de cara a la implementacin de los resultados. Finalmente, ser tambin preciso el acuerdoa nivel social, de manera que todos los grupos sociales concernidos en el proceso tomen parte activa en l desdesu planteamiento. En conjunto, deber garantizarse la debida planificacin del proceso as como los recursosnecesarios para su desarrollo. Por desgracia, esta fase de iniciativa es la que ms suele descuidarse en losprocesos participativos reales, quedando as desde un inicio comprometidas todas las fases subsiguientes delproceso.

En todo lo dicho hasta ahora queda de manifiesto la importancia de dos criterios claves que debern caracterizar elproceso a lo largo de todas sus fases: en primer lugar, la neutralidad organizativa y apertura, que puedepromoverse mediante la creacin de una comisin de seguimiento en que estn representados los distintosintereses y cuyo objetivo sea garantizar la credibilidad del proceso participativo. En segundo lugar, la visibilidadytransparencia que permitan al conjunto de la ciudadanay especialmente a aquellos que no participan saber entodo momento qu es lo que est aconteciendo: cules son los objetivos del proceso y los temas que se tratan,quin participa, cules son los mecanismos que se utilizarn, de qu forma podran participar si quisieran hacerlo,quines son los responsables y cul es la capacidad de decisin atribuida al proceso.

Es asimismo importante que desde el comienzo se comuniquen con extrema claridad y realismo los objetivos delproceso y sus limitaciones, para facilitar la tarea tanto de los gestores del proceso como de los participantes ypara evitar que se creen expectativas desmesuradas que ms adelante causen frustracin en la ciudadana, algoque repercutira negativamente en el proceso y, consecuentemente, en la percepcin pblica del funcionamiento dela participacin ciudadana en general.

La segunda etapa de los procesos participativos es la fase de movilizacin. En ella se informa y convoca a losciudadanos para que participen en el proceso, utilizando los diversos canales a disposicin tanto del ayuntamientocomo del resto de asociaciones y colectivos implicados: desde el envo de invitaciones por correo o la publicidad enmedios locales, hasta la organizacin de eventos ldico-culturales que den una mayor visibilidad al proceso. Todoello con el objetivo de extender la participacin al conjunto deseado de ciudadanos, cuya extensin variar enfuncin del tipo de proceso participativo del que se trate. En esta fase es muy importante que se atienda a lasnociones de pluralismo y representatividad. Tendremos pluralismo en la medida en que en el proceso quederepresentada toda la diversidad de colectivos, intereses y opiniones relevantes para la temtica que se discute;tendremos representatividad en la medida en que los participantes, en funcin de sus perfiles sociolgicos,

constituyan una muestra fiel de la ciudad, que permita saber qu es lo que el conjunto de la ciudadana quiere (Fontet al. 2006: p. 36). Resulta importante que en la fase de movilizacin se transmita ya a los participantes esepropsito colaborativo compartido que se desea que caracterice el proceso, predisponiendo as a todos losimplicados a trabajar juntos unos con otros, en pro de una visin compartida del bien comn.

La tercera fase es la fase de participacin propiamente dicha, en la que se desarrollan las actividadesparticipativas que forman el ncleo del proceso: asambleas, grupos de discusin, votaciones, etc. En la mayora delos casos, tales actividades tienen un carcter presencial, por lo que demandarn considerable tiempo y esfuerzosde todos participantes. En esta fase hay cuatro criterios especialmente importantes. El primero, que losparticipantes dispongan de toda la informacin necesaria para poderse pronunciar con conocimiento de causasobre los temas que se le plantean. Para ello, las informaciones disponibles habrn de ser claras, relevantes ysuficientemente plurales. El segundo criterio es el de la deliberacin, que implica que el debate se realice en unas

condiciones agradables, estimulantes y lo suficientemente flexibles para poderse adaptar a las capacidades ynecesidades de los diferentes colectivos participantes. En el debate todos deben poder expresar libremente susideas, sin restricciones explicitas o implcitas y disponiendo de capacidad para presentar sus propias propuestas.Finalmente, el tercer criterio se refiere a la influencia efectiva: los participantes deben poder influir realmente en elresultado final del proceso. No tiene sentido realizar procesos participativos cuando las autoridades tienen ladecisin ya tomada o sobre temas para los que no se dispone de capacidad de intervencin; muy al contrario,procesos como estos tienden a daar la credibilidad de sus promotores y desincentivan la participacin futura de losciudadanos que, intilmente, invirtieron en ellos su tiempo y energas.

La ltima fase es la que tiene que ver con los efectosy resultadosdel proceso participativo. El ms importante detodos ellos es el que le dio origen: el deseo de influir en laspolticas pblicas. Puesto que normalmente estosmecanismos no poseen carcter vinculante, sus conclusiones y propuestas debern pasar por el filtro de los

mecanismos de decisin representativos. En la medida en que el proceso haya partido de un acuerdo poltico,social y administrativo alrededor de unos objetivos realistas y claros, y que sus procedimientos hayan sidotransparentes, neutrales, plurales y con debates de calidad, ser ms fcil que sus propuestas y resultados seancontemplados en las polticas pblicas municipales y que, efectivamente, lleguen a ser implementados. La


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constitucin de una comisin de seguimiento durante el proceso participativo, que evale y controle la aplicacin delplan, puede asimismo contribuir a que todo el esfuerzo de las fases anteriores no se quede en papel mojado.

Un segundo efecto importante del proceso participativo es su potencial para promover una mayor coherenciainstitucional dentro de la administracin municipal. Lo normal es que los procesos participativos abarquen temasque afectan a diversas reas del ayuntamiento, y por tanto supone un estmulo y una presin para que los distintosdepartamentos trabajen ms coordinada y transversalmente (Prieto-Martn 2004).

La realizacin de experiencias participativas, finalmente, desencadenan ciertos procesos de aprendizaje, tanto enlos ciudadanos como en los polticos y los tcnicos de la administracin, que favorecen el desarrollo de la culturaparticipativa y la mejora de las relaciones entre actores municipales. En los ciudadanos se genera una mayorconfianza en las instituciones pblicas, lo que conlleva una mayor legitimacin en las acciones gubernamentales,sobre todo cuando los procesos participativos tienen alta visibilidad para la ciudadana, un carcter continuado ytratan temas relevantes. Puede asimismo fomentarse la toma de consciencia sobre la importancia de la accincoordinada y favorecerse as el surgimiento y desarrollo de asociaciones y redes ciudadanas implicadas en lapoltica local, incrementndose con ello el capital social de la ciudad. Los polticos y tcnicos suelen, por su parte,quedar sorprendidos por la capacidad de los ciudadanos para hacer propuestas serias y argumentadas sobre temascomplejos. As, por medio de este tipo de experiencias de participacin ciudadana, va disminuyendo su temor a lodesconocido y van interiorizando nuevas formas de trabajar. Lo ideal sera, de hecho, que este aprendizajefacilitase el establecimiento y/o consolidacin de instituciones y programas que permitan una participacinciudadana de calidad, y que no tenga tanto un carcter puntual sino continuado.

4. ESCALERAS, ESPECTROS Y SEPULCROS PARTICIPATIVOS

Hay que controlar y dar forma a aquellos acontecimientos fundamentales que uno no puede detener(Alexis de Tocqueville, 1856, El antiguo rgimen y la revolucin)

Hasta ahora hemos reflexionado sobre los distintos tipos de participacin, as como sobre la estructura de losprocesos participativos municipales. En este punto, creemos necesario abordar una tercera dimensin de laparticipacin que resulta primordial: su intensidad. Hablar de intensidad, o de niveles de participacin, implicafijarse en la trascendencia que los procesos, herramientas e instituciones participativas alcanzan, valorando hasta

qu punto consiguen o no ser influyentes y cunto poder efectivo se deposita realmente en ellos.El texto clsico de referencia a este respecto es el artculo Unaescalera de participacin, publicado por Sherry R. Arnstein en1969. En l, la autora reflexiona precisamente sobre la relacinentre participacin y poder a partir de las experiencias deplanificacin urbana que se desarrollaban por entonces en losEstados Unidos de Amrica. Arnstein afirma que el trminoparticipacin ciudadana debe considerarse como sinnimo delde poder ciudadano, puesto que la participacin sin unaredistribucin del poder es un proceso vaco [] que permite

alegar a los detentores del poder que se escuch a todas las partes, []mientras toman decisiones que benefician

slo a algunas de ellas. Mantiene elstatu quo(Arnstein 1969).As, en su conocida escalera de la participacin, la autora distingue ocho niveles crecientes de participacin, quevan desde la burda manipulacin del ciudadano por parte de las autoridades a la delegacin plena del poder de

decisin. Agrupa estos niveles en tres grandes categoras: la primera, de No participacin, se refiere a aquellosprocesos cuyo objetivo real no es tanto permitir que la gente contribuya en la planificacin o la conduccin depolticas pblicas sino permitir a los administradores pblicos aleccionar o curar a los participantes susdesatinadas pretensiones. La segunda categora es la de Participacin de fachada, que a lo largo de sus tresniveles, permite a los ciudadanos escuchar(Informacin), ser escuchado (Consulta) o incluso tomar un papel activocomo consejero (Asesora). Debe notarse que en todos estos casos no existe una garanta de que los puntos devista de los participantes sern realmente tenidos en cuenta en la toma de decisiones. Finalmente viene lacategora de la verdadera Participacin Ciudadanao Poder Ciudadano: es cuando las propuestas ciudadanas nopueden ser simplemente ignoradas, porque se les atribuye a los participantes no slo voz sino capacidad de votarlas decisiones. Se obtiene as un verdadero poder de negociacin que, en funcin de la proporcin de votosatribuida a los representantes ciudadanos, podr ser minoritario (Colaboracin), mayoritario (Delegacin de poder)o una plena capacidad decisoria y administrativa (Control Ciudadano).

La participacin sin unaredistribucin del poder es unproceso vaco [] que permite

alegar a los detentores del poderque se escuch a todas las partes,[] mientras toman decisiones quebenefician slo a algunas de ellas.Mantiene el statu quo(Arnstein

1969)


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De esta forma Arnstein denuncia cmo, en el mbito de laparticipacin, casi nada de cuanto reluce es en verdad oro. Lagran mayora de las experiencias participativas analizadasresultan ser instrumentos slo aparentemente participativos,que lo que pretenden es amansar la inquietud ciudadana portener voz y ser escuchados. La autntica participacin, encualquiera de sus tres niveles vlidos, es algo ms bienexcepcional: as, para el escaln superior de la escalera,

Arnstein no logr encontrar un solo caso de entre las 150 ciudades modelo que analiz, y apenas pudo citaralguna pequea experiencia de carcter experimental.

FIGURA NM. 2. MODELOS Y ESCALAS DE PARTICIPACIN CIUDADANA

Fuente: elaboracin propia, a partir de Arnstein (1969), AIPP (2000) y OCDE (2001; 2003; 2007; 2009).

Y es que, efectivamente, a lo largo del siglo XX, buena parte de los esfuerzos polticos realizados en torno a la

participacin ciudadana no han ido tanto encaminados a mejorarla y a extender su autonoma y su mbito deutilizacin, como a gestionarla y dirigirla desde el marco institucional representativo. Es por ello que el artculo deArnstein no ha perdido actualidad en los cuarenta aos transcurridos desde su escritura.

Ms bien, incluso se podra decir que la ha ganado. Y es que tal y como ilustra la figura 2, puede afirmarse que,pese a la creciente popularidad de la participacin y pese a que cada vez sean ms y ms importantes losorganismos que predican sus bondades, en los ltimos aos se ha tendido, antes que a desarrollar y hacerevolucionar las categoras propuestas por Arnstein, a involucionarlas. Paradjicamente, a medida que pasa eltiempo y aumenta la importancia de la participacin, las aproximaciones conceptuales utilizadas para abordarla sevuelven ms burdas y superficiales.

La influyente Asociacin Internacional de Participacin Pblica, a travs de su Espectro de la Participacin Pblica(AIPP 2000), recorta ambos extremos de la escalera. De su parte superior se retira el escaln ms alto, y queda as

excluida la posibilidad de considerar el Control Ciudadanopleno como una forma viable de participacin. En la basede la escalera, por su parte, se elude siquiera mencionar los escalones correspondientes a la categora de Noparticipacin. Desaparece as cualquier referencia a ese lado oscuro de la participacin administrativa: sufrecuente utilizacin por parte de las administraciones pblicas para manipular o desor las opiniones ciudadanas.

La gran mayora de las experienciasparticipativas analizadas resultan

ser instrumentos sloaparentemente participativos, que lo

que pretenden es amansar lainquietud ciudadana por tener voz y

ser escuchados

Control ciudadano

Delegacin poder

Colaboracin

Asesora

Consulta

Informacin

Terapia

Manipulacin

Noparticipacin

Participacinde fachada

Poderciudadano

Informar

Consultar

Involucrar

Colaborar

Dar poder de decisin

Informacin

Consulta

Participacin activa

Sherry Arnstein

Escalera de la ParticipacinCiudadana IAPP

Espectro de laParticipacin Pblica

OCDE

Relaciones entreInstituciones Pblicas y

Ciudadanos


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Finalmente, los escalones de Informacin, Consulta y Asesora dejan de considerarse como una participacinaparenteo de fachadapara consagrarse como genuinamente participativos. Como puede verse en la figura 2, aleliminar la categorizacin general de los escalones propuesta por Arnstein, queda tambin descartada esa relacinentre participacin y poder ciudadano que fundamentaba el modelo. El resultado es, en efecto, un anodinoespectroo sombra fantasmal de la escalera original: sus cinco escalones poco diferenciados, antes queestimular el pensamiento y la prctica de la participacin parece que quisieran legitimar las insatisfactorias prcticasactuales.

Pero la cosa no acaba ah, ya que la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico integrada porlos pases que son considerados como los ms avanzados y desarrollados del planeta, no satisfecha con estapodadura, resolvi simplificar el modelo un poco ms para ya definitivamente sepultarlo, al eliminar sus dosescalones superiores. Tal como ilustra la figura 2, su Manual de la OCDE sobre informacin, consulta yparticipacin en la elaboracin de polticas pblicas (OCDE 2001) texto que, por cierto, se ha convertido enreferente fundamental para muchas investigaciones actuales (eg, Kubicek 2007; Naciones Unidas 2008) proponeabarcar la totalidad del fenmeno participativo en tres nicos niveles: Informacin, Consultay Participacin Activa.Este ltimo e impreciso escaln de la Participacin Activaque por consistencia clasificatoria se correspondera conel escaln de Asesorade la escalera original queda as convertido en un cajn de sastre que contendr todoaquello que no encaje dentro de las estrechas categoras de Informaciny Consulta.

Resulta un tanto chocante que precisamente aquello queArnstein denunciaba como falsa participacin sea consideradoahora como la esencia de lo participativo. De hecho, no cuestamucho percatarse de cmo a medida que crece la importanciade la institucin, ms invisibles resultan en sus modelos tantolos aspectos ms transformadores de la participacin como susaspectos oscuros. Si Arnstein nos adverta de que la participacin autntica es difcil de conseguir, la hiper-simplificacin propuesta por la OCDE pareciera querer asegurarse de que sta se mantenga como una utopainalcanzable. Visualizndolo en trminos orwellianos (Orwell 1949), podra parecer ste un proceso de neo-lingualizacin que, a travs de la reduccin de la gama de conceptos disponibles, buscase hacer inviables esasformas dscolas de pensamiento que Orwell llamaba crimentales.

Antes de terminar este apartado, es importante sealar una carencia que arrastra el propio modelo de Arnstein: sus

categoras implcitamente presuponen una nocin dirigista, administrativa, de la participacin. En su escalera essiempre la administracin, los tomadores de decisin, quienes permiten y administran la participacin. No tienecabida en su escalera aquella categora que al comienzo del mdulo denominamos Participacin Autnoma. En elapartado 6 explicaremos el por qu de esta carencia y ya en el mdulo 4 del curso propondremos un nuevo modeloclasificatorio capaz de superarla.

Tras este anlisis de la estructura y las tipologas de la participacin, contamos ya con todos los elementosnecesarios para desentraar cul es su sentido ltimo: qu es lo que la convierte en un fenmeno tan especialcomo para que nosotros consideremos que su desarrollo es fundamental para la misma supervivencia de lahumanidad, entendida sta en su sentido ms amplio.

5. EL PORQU DE LA PARTICIPACIN"Pesa las opiniones. No las cuentes"(Sneca, Epstolas morales a Lucilio, ~63 dC)

Al comienzo del mdulo hemos mencionado de una manera informal cules son los efectos asociados a laparticipacin que generalmente se invocan para justificar su uso. En este punto, conviene que los agrupemostomando como criterio las cuatro reas u objetivos que se pretende reforzar mediante la introduccin de laparticipacin en los procesos de formulacin de polticas pblicas (Involve 2005; Lukensmeyeret al. 2006):

Gobernanza: reducir el conflicto, fortalecer la legitimidad democrtica, estimular una ciudadana activa.Mejora de la transparencia y del rendimiento de cuentas. Construir vnculos de confianza entre los ciudadanosy las instituciones polticas.

Aumentar la calidad de las decisiones y servicios pblicos: conseguir mejores y ms eficientespolticas y servicios pblicos, que satisfagan las necesidades reales de sus beneficiarios y reflejen los valorescomunitarios.

A medida que crece la importanciade la institucin, ms invisiblesresultan en sus modelos tanto los

aspectos ms transformadores de laparticipacin como sus aspectos ms

oscuros


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Aprendizaje y capacitacin: proporcionar una base para el desarrollo de las actitudes y comportamientopoltico de organizaciones e individuos, contribuyendo a construir comunidades ms fuertes.

Cohesin social, entendimiento mutuo y justicia social: construir relaciones, capital social y sentimientode responsabilidad. Promover la equidad y el empoderamiento de los sectores excluidos.

En la mayora de los casos las experiencias participativas consiguen slo modestos resultados en dichos mbitos.No obstante, si cada vez ms y ms organizaciones estn optando por mtodos participativos es porque se estn

percatando de que con ello consiguen mejores resultados que con el proceso tradicional de desarrollo de polticaspblicas (Involve 2005). En particular, en un tiempo en que la gestin pblica ha de enfrentar multitud deproblemas enrevesados, muchos polticos estn tomando consciencia de que conectar directamente con losciudadanos a los que representan puede llevar al desarrollo de mejores polticas pblicas y mejor legislacin,gracias a la experiencia y las competencias que los ciudadanos aportan (Coleman 2003).

La nocin de problema enrevesado (wicked problem, en ingls) fue acuada por Horst Rittel en los aos 70 (Rittelet al. 1973) y hace referencia a problemas caracterizados por una gran complejidad, inestabilidad, circularidad eindeterminacin. No existe para ellos una solucin simple, por lo que para su resolucin se necesita de un procesode deliberacin efectiva, donde los consensos y acuerdos puedan emerger a travs de una discusin que expongalas diferentes alternativas y los distintos intereses existentes en torno al problema. Estos procesos deliberativosconstituyen, asimismo, la base para la formacin de las redes de actores y los compromisos que, en muchos casos,

sern requeridos para afrontar satisfactoriamente los problemas.Como puede verse, la deliberacinadquiere una gran importancia de cara a la resolucin de los problemas socialesy comunitarios, especialmente en nuestras cada vez ms complejas, fragmentadas y plurales sociedadesmodernas. Hodge (2004) define la deliberacin como una forma particular de razonamiento y de dilogo en queponderamos cuidadosamente los costes y consecuencias de las distintas opciones de actuacin, teniendo muy en

cuenta las visiones de todos los implicados. En nuestra opinin, es la nocin de deliberacin la que resultafundamental para entender el sentido real de la participacin ciudadana. De hecho, si tuvisemos que responder

con una sola palabra a la pregunta que encabeza esteapartado, nuestra respuesta sera deliberacin. Por qu laparticipacin? Porque promueve procesos de discusindeliberativa que a su vez permiten plantear soluciones viablespara los

problemas enrevesadosque nuestras comunidades

afrontan. se, y no otro, es el gran poder de la participacin,aquello que la hace nica e indispensable, y el origen de esoscuatro efectos de la participacin que mencionbamos ms

arriba. Del mismo modo en que Arnstein aseveraba en su artculo que participacin ciudadana es poderciudadano, nosotros afirmaremos aqu que participacin ciudadana es deliberacin ciudadana.

Antes de pasar a analizar en detalle las caractersticas y los efectos de la deliberacin, conviene que la situemos,con precisin, dentro del espectro de mecanismos de toma de decisiones utilizados actualmente por nuestrasdemocracias.

5.1 MECANISMOS DEMOCRTICOS DE TOMA DE DECISIONES"El individuo persiguiendo su propio inters sirve frecuentemente de forma ms eficaz al

inters de la sociedad que si realmente tuviese inters en servirla"(Adam Smith, La riqueza de las naciones, 1776)

De la selva Lacandona, de tierras mayas, de los labios del subcomandante Marcos, proviene esta bella definicinde democracia:

Democracia es que los pensamientos lleguen a un buen acuerdo. No que todos piensen igual, sino que todos lospensamientos o la mayora de los pensamientos busquen y lleguen a un acuerdo comn, que sea bueno para lamayora, sin eliminar a los que son los menos(Castellanos 2008)

Pero cmo es que las democracias consiguen alcanzar esos buenos acuerdos? Por medio de qu mecanismosse toman las decisiones en nuestros sistemas democrticos representativos?

En un informe publicado por las Naciones Unidas, Pratchett (2007) identifica las tres formas fundamentales que

adoptan los mecanismos democrticos de toma de decisiones: Mecanismos agregativos, como las elecciones, buscan establecer la voluntad pblica agregando las

preferencias de los individuos para alcanzar una decisin mayoritaria.

Del mismo modo en que Arnsteinaseveraba en su artculo que

participacin ciudadana es poderciudadano, nosotros afirmaremos

aqu que participacin ciudadana esdeliberacin ciudadana


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Mecanismos negociativos, como las asambleas comunitarias, reconocen la existencia en las comunidadesde preferencias e intereses concurrentes y en ocasiones incompatibles y proporcionan la oportunidad paraque los distintos implicados negocien entre ellos y regateen hasta alcanzar compromisos mutuamenteaceptables.

Mecanismos deliberativos, como un jurado ciudadano, entienden que no todas las preferencias de laspersonas son fijas y buscan proporcionar oportunidades y espacios para que las ideas sean desarrolladas,

cuestionadas y cambiadas por medio de un proceso de discusin y deliberacin.En la prctica, estos tres tipos de mecanismo aparecen combinados, aunque sea con diferentes niveles dedesarrollo, en cualquier sistema democrtico moderno. Los mecanismos de tipo agregativo son los queproporcionan el sustrato fundamental para la toma de decisiones. As, los referendos, plebiscitos y demsmecanismos de democracia semi-directa buscan agregar las preferencias individuales de los ciudadanos yciudadanas entre distintas opciones pese a que desde hace tiempo es sabido que dichos mecanismos agregantales preferencias de una manera deficiente (Arrow 1951; Condorcet 1785). Es tambin mediante elecciones decarcter cuasi-universal que elegimos a los polticos que ocuparn los cargos ejecutivos y legislativos en losdiferentes niveles de gobierno. Y de acuerdo con la mayor o menor representacin obtenida en dichas eleccionesser que los partidos polticos promulgarn leyes, ratificarn o rechazarn las propuestas recibidas del ejecutivo y,en definitiva, tomarn las decisiones polticas mediante votaciones realizadas en los parlamentos y en las cmaraslegislativas municipales.

Lo normal es, no obstante, que para cuando se realiza una votacin en un rgano legislativo, se haya hecho ya unamplio uso de mecanismos negociativos. Esto ocurrir sobre todo en aquellos casos en los que quien realiza unapropuesta no disponga de una mayora que le permita sacar adelante sus iniciativas en solitario. En unanegociacin, por definicin, cada una de las partes implicadas ejercer influencia y demandar concesiones deacuerdo a sus intereses y en funcin de su poder negociador. Dicho poder negociador est muy relacionado, enpoltica, con el nmero de votos que cada parte puede aportar, y con lo esenciales que dichos votos resulten en lavotacin. Este tipo de negociaciones polticas que por lo general no se llevan a cabo durante las sesionesparlamentarias, sino que se fraguan en pasillos y despachos adquieren especial relevancia en aquellos sistemasdemocrticos en los que ejecutivo y legislativo aparecen claramente separados. Los grupos polticos formarn portanto alianzas y acuerdos de apoyo mutuo que servirn para desarrollar sus agendas polticas. Agendas que a suvez se basarn en la defensa de los intereses de sus respectivas clientelas polticas , que por lo general incluyen a

aquellos ciudadanos, regiones y colectivos que ayudaron a que el partido o poltico fuese elegido, y de cuyasatisfaccin depende su posible reeleccin.

Hay, claro que s, otro tipo de clientelas polticas que tiene un carcter mucho ms sombro. Y es que Pratchettolvid incluir en su clasificacin un mecanismo adicional de toma de decisiones que nosotros estamos obligados amencionar aqu, ya que sera muy difcil entender el mundo en el que vivimos y el funcionamiento real de lasdemocracias modernas si no lo considersemos. Nos referimos a los:

Mecanismos corruptivos, como la compra de favores polticos o las prcticas clientelistas, asumen que elnegocio de la poltica genera tremendas plusvalas personales y corporativas, e introducen el elementopecuniarioy diversas formas de coaccin como parte de las negociaciones polticas.

Lo que diferencia a los mecanismos corruptivos de losmeramente negociativoses que subordinan las consideracionesde tipo poltico a los intereses personales y corporativos. Dejanas de confrontarse proyectos polticos alternativos, surgidos delas diferentes concepciones del bien pblico, para ceder elprotagonismo al mero clculo de rentabilidades polticas y/oeconmicas.

Los mecanismos corruptivosforman parte de las que en el primer mdulo denominamos instituciones sombrasy,como tales, funcionan entre bambalinas, fuera del escrutin io pblico. Tienen un cierto carcter inmoral, puessubvierten los ideales democrticos, pero no son necesariamente ilegales. De hecho, gran parte de este trabajocorruptivo lo desarrollan los llamados lobbys, compaas especializadas en influenciar las decisiones polticaspara que favorezcan los intereses de sus clientes. Se observa que cuanto ms elevado es el nivel de gobierno,mayor es el poder e influencia que los lobbys tienen, y menor el de los ciudadanos. No es descabellado por ello

afirmar que en nuestras modernas democracias liberales mientras que al ciudadano apenas se le permite tenerinfluencia poltica cada cuatro o seis aos, en el da de las elecciones, con los lobbys ocurre justamente lo contrario:el da de las elecciones es, precisamente, su nico da de descanso.

Los mecanismos corruptivos

asumen que el negocio de la polticagenera tremendas plusvalaspersonales y corporativas e

introducen el elemento pecuniarioydiversas formas de coaccin- comoparte de las negociaciones polticas


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De hecho, estos mecanismos negociativos y corruptivos suelen apoyarse en otro tipo de mecanismo, que tampocofue mencionado por Pratchett y que podramos denominar como:

Mecanismos imperativos, como las decisiones tomadas desde un departamento tcnico o por un cargoelecto, permiten que aquellos que estn imbudos de autoridad (proveniente de su conocimiento experto, sucargo o cualquier otro tipo de poder) decidan autnomamente.

Estos mecanismos se refieren as al comando o a la orden (Fung et al. 2003) y son, en realidad, el mecanismo

caracterstico de los regmenes de tipo autoritario o dictatorial, en los que frecuentemente es Dios mismo quienhace recaer su imperio sobre la persona del dictador o del monarca absolutista, que a su vez otorgar a voluntadcargos y autoridades al resto de los actores e instituciones. Es por ello que no conviene considerar a losmecanismos imperativoscomo un mecanismo democrtico de toma de decisiones. Sin embargo, estos arreglosencuentran un acomodo importante dentro de los sistemas democrticos, que atribuyen mucha autoridad a losexpertos, a los tcnicos y a las estructuras funcionariales y burocrticas del estado, aunque oficialmente se asumeque el criterio poltico queda siempre por encima del mramente tcnico.

Hasta ahora hemos comprobado cmo los mecanismos agregativos, negociativos y corruptivos disponen de unamplio margen para desarrollarse dentro de los sistemas democrticos. Estos tres mecanismos comparten un ciertocarcter confrontativo, ya que por lo general se practican como juegos de suma cero en los que la ganancia deuna de las partes supone una prdida o reduccin de las ganancias de alguna otra. Los mecanismos deliberativos,

por el contrario, pretenden aportar elementos de creatividad, crtica y conciliacin que permitan alcanzar solucionesde tipo gano-ganas: aquellos acuerdos en los que, por medio de la colaboracin, todas las partes obtienen unaganancia relativa. Es por ello que su uso, complementario al de los otros mecanismos decisorios o inclusosubordinado a ellos, resulta tan importante. Aun en el caso de que una decisin se deba tomar, finalmente, pormedio de un proceso de negociacin, de una votacin, o una combinacin de ambos, la realizacin previa dediscusiones deliberativas sirve para mejorar la calidad de la decisin, ya que permite ampliar el abanico de opcionesdisponibles y predispone a los decisores hacia aquellas opciones ms beneficiosas.

Lamentablemente, los mecanismos deliberativos apenas tienen cabida en nuestros sistemas polticos. En estostiempos de poltica mediatizada (politainment, en ingls) y de banalizacin del discurso pblico la comunicacinpoltica bsicamente consiste en emitir declaraciones efectistas y polmicas que puedan convertirse en titulares delos noticiarios. Ello lleva a que ni la tribuna del parlamento ni la tribuna pblica de los medios de comunicacin

sirvan para que se desarrolle un autntico dilogo y mucho menos, por tanto, una fructfera deliberacin. Se suponeque las negociaciones que hemos descrito anteriormente incluyen ciertos elementos deliberativos y argumentativos,de forma que sea el propio poder seductor de un proyecto el que atraiga los apoyos y no tanto las concesiones quellevara asociadas su realizacin. Pero dichos elementos quedan claramente subordinados ante la lgicanegociativa y, en cualquier caso, en estas negociaciones a puerta cerrada faltan las voces discrepantes que seranrequeridas para generar una autntica crtica. Algo similar puede afirmarse de los procesos deliberativos quesupuestamente acontecen en el interior de los partidos, o de la relacin que polticos y partidos mantienen, da ada, con sus votantes: no son suficientemente plurales. Los periodos electorales, por ltimo, tampoco despiertan enlos partidos polticos un verdadero deseo de deliberacin para la discusin y elaboracin de sus programas; losgrandes partidos se mantienen mucho ms atentos a los preceptos de la mercadotecnia y a las encuestas deintencin de voto que a los principios de la congruencia tica y de la deliberacin.

Actualmente, el nico mbito institucionalizado en el que ladeliberacin puede desarrollarse y tener incidencia polticareside precisamente en esos espacios participativos quedescribimos en los apartados 2 y 3. Espacios que, comosabemos, son fundamentalmente utilizados en el mbito local,con un carcter experimental y restringido, y que en muchoscasos resultan instrumentalizados como parte de las luchas de

poder y las contiendas polticas que los circundan. En conjunto, no resulta un panorama muy alentador de cara aconseguir esos buenos acuerdos de los pensamientos que el subcomandante Marcos atribua a la democracia.

Hace ya ms de veintiocho siglos que en su templo de Delfos el dios de la verdad y la profeca, Apolo, decidiayudar a los humanos a tomar sus decisiones susurrndole consejos a una pitonisa que se sentaba sobre untrpode singular. Bien podra ser que los tres pies de este sagrado taburete se llamaran deliberacin, negociacin y

agregacin, como se llaman los del trpode decisional sobre el que hoy en da se apoyan nuestras democracias.Hubiera podido la sacerdotisa emitir sus sabios orculos si, como ahora, una pata hubiera estado quebrada y otraenferma de corrupcin? Para poder soportar un gran peso, como el de los problemas enrevesadosque nuestrassociedades afrontan, un trpode debe poder distribuirlo equilibradamente sobre sus tres patas. Es por ello urgente

Actualmente, el nico mbitoinstitucionalizado en el que la

deliberacin puede desarrolarse ytener incidencia poltica resideprecisamente en los espacios

participativos


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fortalecer los mecanismos de toma de decisin de nuestras democracias, especialmente en su vertientedeliberativa.

5.2 CARACTERSTICAS Y EFECTOS DE LA DELIBERACIN"El objetivo de toda discusin no debe ser el triunfo sino el progreso"(Joseph Joubert, Pensamientos, ~1824)

Profundicemos ahora en nuestra comprensin de la deliberacin, sus caractersticas y efectos. Para ello, lacompararemos con otros tipos de interacciones a las que todos estamos ms acostumbrados, como el dilogo y eldebate. En primer lugar, y en relacin al dilogo, su mayor diferencia con la deliberacin estriba en el carcteraplicado que sta ltima siempre presenta. Es decir, no se delibera sin ms, por el placer de hacerlo; se deliberapara resolver un conflicto o un problema, o para coordinarse de cara a la realizacin de un proyecto. Mientras que eldilogo promueve bsicamente el entendimiento y el mutuo conocimiento de los participantes por medio delintercambio de sus puntos de vista, a travs de la deliberacin se busca alcanzar un acuerdo sobre el mejor cursode actuacin conjunta. Se analiza el problema desde tantas perspectivas como sea posible y se busca no tantoacordar una solucin ptima y consensuada por todos algo que en la prctica resultara casi imposible dealcanzar (Jorba Galds 2008) sino ms bien confluir hacia una comprensin enriquecida de los problemas y delos intereses que se comparten, para as poder elaborar los compromisos requeridos para acordar un plan deaccin que sea factible y razonable (Hodge 2004; Kadlec et al. 2007).

La diferencia entre deliberacin y debatetiene que ver, en cambio, con el carcter oposicional con que se desarrollaeste ltimo: por medio del debate se pretende ante todo mostrar que el otro se equivoca, reafirmando con ello almismo tiempo nuestras propias convicciones. Se escucha al otro, en todo caso, para encontrar fallas en lo que dicey poder as construir contra-argumentos. La deliberacin, sin embargo, tiene un carcter netamente colaborativo ybusca elaborar un entendimiento comn. Se escucha al otro para entenderle y desde dicha comprensin re-evaluarlas propias asunciones y profundizar en la resolucin del problema. Se asume que las piezas necesarias paraconstruir una solucin factible para un problema complejo se encuentran, de facto, repartidas entre mucha gente, yse busca construir relaciones que permitan un fructfero trabajo conjunto. Mientras que en el debate se despliega elmejor conocimiento que uno tiene para defender su validez, en la deliberacin se comparte ese mismoconocimiento con la intencin de mejorarlo (Hodge 2004).

Los procesos participativos promovidos por las autoridades pblicas sern deliberativos cuando ms all de permitir

la expresin y reafirmacin de las opiniones de los ciudadanos, favorezcan la formacin y maduracin de dichasopiniones. Debern promover que los ciudadanos escudrien, discutan y sopesen las distintas opciones y valoresimplicados en el problema (Coleman et al. 2001). Entre las caractersticas que han de cumplir los procesos dedeliberacin pblica cabe destacar las siguientes: acceso a informacin equilibrada, una agenda abierta y flexible,tiempo para abordar en profundidad los temas, ausencia de manipulacin y de coercin, participacin de unamuestra inclusiva de ciudadanos, la existencia de un marco transparente de reglas para la discusin, el apoyo defacilitadores que acompaen el proceso, contar con margen para la libre interaccin entre los participantes y,finalmente, un manifiesto rechazo a los prejuicios clasistas que no obstante sea compatible con el reconocimientode las diferencias entre los participantes (Coleman et al. 2001).

A partir de la descripcin que en el apartado 3 realizamos de losprocesos participativos especiales, y tomando en cuenta todo

lo que hemos reflexionado hasta ahora, resulta fcil concluir quelos procesos de deliberacin pblica son un plato ms bienexquisito, cuya elaboracin requiere no slo de ingredientes

especiales que casi nunca a da de hoy estn disponibles,sino tambin de grandes esfuerzos polticos, administrativos yciudadanos. Resulta por ello difcil establecer cules son losefectos de la deliberacin, ya que los investigadores todava no cuentan con certezas claras sobre sus efectos enlos participantes y en sus actitudes. Ello se debe a la dificultad de comparar entre s, sistemticamente, unasexperiencias participativas que difieren mucho en sus caractersticas y en las del entorno en que acontecen, y a que

como sabemos muy pocas veces estas experiencias son autnticamente deliberativas. No obstante, diversosestudios vienen observando que la deliberacin pblica, cuando es de calidad, permite a los ciudadanos reflexionarcrticamente sobre sus propias visiones, actitudes, intereses y compromisos, contribuyendo as al desarrollo de su

capacidad cvica (Kadlec et al. 2007) y provocando transformaciones de sus preferencias, que a travs de losprocesos deliberativos se vuelven ms informadas y estructuradas (Jorba Galds 2008). La deliberacin hace quelas personas identifiquen inconsistencias entre las acciones y los discursos y razonamientos que supuestamente lassustentan, lo que motivar que se busquen perspectivas ms generales, en muchos casos de carcter moral, que

La deliberacin pblica permite a losciudadanos reflexionar crticamente

sobre sus propias visiones,actitudes, intereses y compromisos,desarrollando su capacidad cvica y

transformando sus preferencias, quese vuelven ms informadas y

estructuradas


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permitan resolverlas. Este proceso de cuestionamiento lleva a los participantes a desarrollar un entendimientosocial y poltico ms sofisticado, que motiva en ellos cambios de actitudes y refuerza sus inclinaciones sociales ycvicas (Muhlberger 2005).

Por otro lado, el nmero creciente de experiencias deliberativas que se vienen desarrollando en todos los niveles degobierno sugiere que cada vez se valora ms la deliberacin como una tcnica legtima y efectiva para que losgobiernos colaboren con los ciudadanos en el desarrollo de polticas pblicas y en los procesos de toma de decisin

(Lukensmeyer et al. 2006). A pesar de que la mayora de estas experiencias acarrea serias deficiencias, nopodemos dejar de sealar cmo, aunque sea tmidamente, est abrindose el abanico de la experimentacin y elaprendizaje en este mbito.

6. PROBLEMAS Y BARRERAS DE LA PARTICIPACIN

"Se precisa una ciencia poltica nueva para un mundo totalmente nuevo"(Alexis de Tocqueville, La democracia en Amrica, 1835)

Como vemos, a los mecanismos deliberativos les est costando mucho ocupar un espacio institucional importantedentro de nuestros sistemas representativos, incluso en el propio mbito local. Resultara tentador achacar estadificultad a las reticencias de las lites que, acomodadas y favorecidas por el statu quo, se dedican a entorpecer oa no apoyar las iniciativas participativas. Cierto es que, como vimos en el apartado 3, resulta difcil que los procesosparticipativos prosperen si no cuentan con el apoyo decidido del liderazgo poltico, administrativo y social. Sinembargo, las explicaciones de tipo conspirativo no se bastan para explicar por s solas los problemas de laparticipacin. Se hace necesario reconocer, en cambio, que son varios y variados los obstculos que la dificultan.As, podramos afirmar que la mayora de sus problemas tienen que ver, ms que con la resistencia de las lites,con su misma naturaleza compleja y perturbadora. Y es que, de por s, la participacin ciudadana plantea unasexigencias enormes a todas las personas implicadas en ella, ya sean ciudadanos, polticos o funcionarios. Unasexigencias que stos, a da de hoy, no consiguen satisfacer. Podra por ello afirmarse que son nuestras mismassociedades las que no estn an maduras para afrontar las dificultades y asumir los desafos que la deliberacinpblica acarrea.

6.1 LA SOCIEDAD APARTICIPATIVALos problemas significativos que afrontamos no pueden solucionarse en elmismo nivel de pensamiento en el que estbamos cuando los creamos"(Albert Einstein, 1946)

Debemos ser conscientes de que nuestras sociedades, en su gran mayora, han evolucionado en el marco desistemas polticos autoritarios o, a lo sumo y recientemente, en el marco de sistemas de democracia representativa,en los que la participacin de los ciudadanos se limita a la seleccin de sus gobernantes. Nuestras institucionesms importantes, por tanto, no han sido diseadas para facilitar la prctica de la deliberacin, sino ms bien para locontrario: nuestros ordenamientos legales y la organizacin burocrtica del aparato estatal dificultan la participacinantes que potenciarla; nuestras instituciones polticas recelan de cualquier posible prdida o disolucin de su poder,y expresamente procuran restarle importancia a los mecanismos participativos, volvindolos inoperantes; por suparte, nuestro modelo econmico y social, de carcter consumista, obliga a los ciudadanos a dedicar la mayor partede su tiempo a quehaceres laborales y productivos, concedindoles el tiempo y la energa justos para desarrollaruna vida familiar satisfactoria, e impidindoles dedicar al desarrollo de su ciudadana el tiempo y la atencin queuna participacin de carcter presencial exige.

Muchos de los lectores habrn escuchado ya aquel viejo adagio de que a participar se aprende participando; peroresulta que es la propia dinmica de nuestras sociedades la que nos impide adquirir tal prctica. Nuestra vida sedesarrolla, por lo general, inserta en estructuras jerarquizadas, como la escuela, la universidad, la empresa o lasinstituciones polticas representativas, donde la participacin se ve muy limitada y donde se promueve antes laconfrontacin defensiva de las ideas, que su asociacin creativa. Es por ello que nos cuesta tanto discutir de formaconstructiva, reconocer que la otra persona tiene tambin parte de razn o atrevernos a cambiar de opinin. Lo queenfrentamos, en definitiva, es un problema de tipo cultural y formativo: la educacin que han recibido losciudadanos, los funcionarios y los polticos no les ha preparado para discurrir de forma deliberativa. Es duro

admitirlo, pero lo cierto es que nuestros sistemas educativos potencian la competitividad antes que la colaboracin,las perspectivas individualistas antes que las colectivas, la inmediatez antes que la visin a largo plazo y el egosmoantes que la responsabilidad. As las cosas, pretender que los ciudadanos puedan ejercer de hbilesdeliberadores sera como sacar del cuadriltero a una pareja de boxeadores profesionales y confiar en que harn


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un buen nmero sobre el trapecio de un circo.

Es necesario, por todo ello, que acontezcan procesos de aprendizaje que vayan poco a poco acrecentando lacultura participativa de polticos, instituciones gubernamentales y ciudadanos (Prieto-Martn 2004), lo que a su vezposibilitar que los marcos organizativos, institucionales y legales de las administraciones pblicas evolucionen y setornen compatibles con formas ms integradoras de poltica. Estos procesos de aprendizaje habrn de apoyarsenecesariamente en una paulatina y creciente experimentacin participativa, que se deber desarrollar en los

diferentes espacios pblicos y de socializacin ciudadana, entre los que se incluye tambin el entorno laboral y,muy especialmente, el propio sistema educativo. Como sabemos, la evolucin de las prcticas sociales se producelentamente, pues por lo general requiere que los cambios en las mentalidades individuales vayan, poco a poco,permeando hacia los espacios polticos, organizacionales y legales. Hasta que ello acontezca, tal y como ilustra lafigura 3, todas estas incompatibilidades que hemos descrito seguirn reforzando se que nosotros consideramoscomo el principal problema de la participacin ciudadana, a saber: que NOFUNCIONA.

La participacin no funcionaes una afirmacin categrica que, sin duda,merecera ser matizada; pero conviene tenerla siempre presente para noperder de vista nuestra realidad, y que no olvidemos que la participacin,en el mejor de los casos, apenas funciona. Lo cierto es que, a da de hoy,

resulta muy difcil conseguir una participacin de calidad, y demasiado fcil manipularla o hacer un mal uso de ella;para que una poltica participativa resulte exitosa se requieren grandes dosis de sagacidad y denuedo que permitanresolvero cuanto menos atenuar los muchos problemas que la participacin ciudadana acarrea.

6.2 EL CRCULO VICIOSO DE LA PARTICIPACIN"Hasta que no tengan conciencia de su fuerza no se rebelarn, y hastadespus de haberse rebelado no sern conscientes. ste es el problema"(George Orwell, Mil novecientos ochenta y cuatro, 1949)

Adems de los desajustes generales que acabamos de mencionar y que se derivan del desencaje que existe entrelas grandes demandas que la participacin plantea y los moderados niveles de desarrollo democrtico de nuestrassociedades, hay muchas otras problemticas concretas que suelen atribuirse a la participacin.

FIGURA NM. 3. PROBLEMAS Y BARRERAS DE LA PARTICIPACIN

Fuente: elaboracin propia, imagen inspirada en las portadas delLeviathande Hobbes (1651) y del Monopoly.

El principal problema de laparticipacin ciudadana es

que NO FUNCIONA

PROBLEMASINTRNSECOSComplejaCostosaPoco representativaPoco pluralPoco informadaConflictivaPoco deliberativaDifcilmente escalable...

PROBLEMASEXTRNSECOSArbitrariaManipulableRiesgo de capturaTemas irrelevantesFalta de efectoNo auto-sustentableIneficienteSaturacin ciudadana Monopolio leviatnico

de la participacin...

MOTIVACIN=f(esfuerzo, utilidad)

INCOMPATIBILIDADES- Polticas- Legales- Culturales- Socioeconmicas- Organizacionales


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La figura 3 enumera algunas de ellas, agrupndolas en las categoras de problemas intrnsecos y extrnsecos. Losproblemas intrnsecosson los que emanan de la propia naturaleza dificultosa de la participacin y son, por tanto,consustanciales a ella: siempre que se lleve a cabo un ejercicio participativo, y aun en el caso de que susimpulsores y participantes lo aborden con la mejor y ms virtuosa de las intenciones, estos problemas habrn deser necesariamente enfrentados. Los problemas extrnsecos, por su parte, no tienen un carcter esencial sino queson de tipo contingente; son problemas a los que la participacin es especialmente proclive, pero que acontecensobre todo cuando sta es realizada sin el oportuno esmero o cuando, sencillamente, lo que se busca essubvertirla, como ocurra en los cinco primeros escalones de la escalera de Arnsteinque analizamos anteriormente.

La participacin ciudadana, a lo largo de todo el siglo XX, se ha distinguido por su marcado carcter presencial: porlo general se ejecuta mediante reuniones en las que los participantes se encuentran fsicamente unos con otros.Como consecuencia de ello, entre los problemas intrnsecosde este tipo de participacin debemos considerar, enprimer lugar, que sta resulta no slo singularmente complejaa un nivel logstico y metodolgico, sino tambin muycostosapara todos los participantes, tanto en trminos monetarios como de esfuerzo personal. De manera similar,siempre es difcil lograr que la participacin sea representativa, plural, informada, respetuosao deliberativa; comosabemos, todas estas condiciones son requisitos esenciales de una participacin de calidad. Hemos de serconscientes, finalmente, de que cuantas ms personas toman parte en un ejercicio participativo mayores serntambin todas estas dificultades, pues se hace an ms ardua tanto la consecucin de una deliberacin fructferacomo la agregacin de los resultados del proceso.

Como problemas extrnsecosde la participacin cabra mencionar, de manera similar, multitud de cuestiones queno tienen tanto que ver con la participacin en s sino con cmo sta suele ejecutarse. La mayora de estosproblemas se derivan del hecho de que, por causa de la naturaleza compleja y costosa de la participacinpresencial, resulta casi obligado que la iniciativa y la organizacin de las experiencias participativas quede enmanos de las autoridades polticas y administrativas. Como sabemos, las autoridades padecen un grave conflictode intereses en relacin a la participacin: por un lado desean mostrarse cercanos al ciudadano y anhelan dotar asus decisiones de esa mayor legitimacin que la participacin proporciona, pero al mismo tiempo en muchoscasos por causa de su desconocimiento de los potenciales y tcnicas participativos la temen y desconfan de ella.En la mayora de los casos, slo se tolera el abordaje participativo de una cuestin con la condicin de que no sepongan en cuestin las prerrogativas de los tcnicos y polticos. En definitiva: no se desea que la participacin,realmente, funcione.

No debe pues sorprendernos que la participacin se hayacaracterizado hasta la fecha por el alto grado de arbitrariedadcon que se la convoca y emplea. Como consecuencia de quesus organizadores frecuentemente manipulan tanto su diseocomo su ejecucin, para as favorecer ciertos resultados ydificultar otros, la participacin tiende a ser persuasiva antes

que deliberativa (Kadlec et al. 2007), y es muy fcil queresulte contaminada por las circunstancias polticas en queacontezca, como por ejemplo el caso de que las eleccionesestn prximas. La combinacin de temticas irrelevantescon una gran inoperancia y falta de efectoen la mayorade los casos la autoridad slo reconoce y acata aquellos resultados que le convienen provoca un desintersgeneralizado en la participacin, lo que incrementa el riesgo de capturade los procesos participativos, ya sea porparte de sus impulsores o de otros grupos organizados (Coleman et al. 2006). Puesto que no hay un verdaderodeseo de desarrollar formatos de participacin que alcancen a desafiar el statu-quo, se desincentiva el surgimientode formas participativas que sean autnomas y sustentables; muy al contrario: los procesos participativosimpulsados desde las administraciones suelen hacer un uso ineficiente de recursosy, en muchos casos, provocanen los ciudadanos una saturacin por malas experiencias.

Como se ilustra en la figura 3, puede por ello efectivamente hablarse de un monopolio poltico-administrativode laparticipacin ciudadana: son las autoridades, ese Estado que Hobbes retratara como un terrible Leviatn(Hobbes1651), las que deciden quin, cundo, cmo, sobre qu y para qu se participa, concentrando as en sus manos elvirtual control de la oferta participativa. Segn la teora econmica los monopolios provocan una distorsin de laproduccin de un determinado bien, que a su vez ocasiona un ajuste sub-ptimo entre su oferta y su demanda: paramaximizar el beneficio del monopolista se produce menos, y ms caro, de lo que los consumidores demandan. Algo

parecido ocurre en nuestro caso. El control poltico-administrativo de la participacin que se deriva de las barrerasde entrada que suponen los altos costes y la complejidad organizativa de la participacin presencial restringecuantitativa y cualitativamente la oferta participativa, incrementando artificialmente el esfuerzodemandado de sususuarios, al tiempo que se desincentiva la innovacin y se reduce el beneficio o utilidadque podran obtener de ella.

Como consecuencia de que losorganizadores de las procesosparticipativos frecuentemente

manipulan tanto su diseo como suejecucin, para as favorecer ciertos

resultados y dificultar otros, laparticipacin tiende a ser

persuasiva antes que deliberativa(Kadlec et al. 2007)


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La causa de que no haya ms participacin no parece deberse, como gustan de afirmar muchos polticos, a que noexista suficiente demanda ciudadana de ella, sino ms bien a ese dficit de atractividadque aqueja a la ofertaparticipativa gubernamental (Klages 2007; Klages et al. 2008). Al demandarse de los ciudadanos un enormeesfuerzoesfuerzo que por lo general, adems, parece no servir para nada se mina su motivacin para participar.Se dificulta as enormemente la consecucin de esa masa crticaparticipativa necesaria para obtener los niveles derepresentatividad y legitimidad requeridos para que la participacin tenga un autntico impacto.

Como vemos, todos estos problemas que hemos analizado las incompatibilidades generales entre sociedad yparticipacin, junto con sus problemas intrnsecosyextrnsecosse configuran en una suerte de crculo viciosoque viene a reforzarlos y que dificulta as, an ms, la participacin ciudadana. Puesto que, como afirmamosinicialmente, la participacin ciudadana no funciona, tampoco consigue motivar; y como no motiva, no puedealcanzarse la masa crtica que la hara funcionar; y con ello se ha vuelto al inicio del crculo vicioso de laparticipacin.

El desasosiego y la insatisfaccin son el prerrequisito del progreso(Thomas Edison, ~1910)


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ACTIVIDAD:

Reflexin sobre la Escalera de la participacin de Arnsteiny su aplicacin en la explicacin del contexto

institucional/normativo de la participacin en cada pas(Actividad Individual)

Les proponemos hacer una reflexin sobre alguna o algunas de las experiencias de participacin ciudadana que

hayan tenido a lo largo de la vida como ciudadanos. Cualquier tipo de experiencia nos sera til en esta reflexin-participacin promovida por las autoridades municipales, a travs de una comunidad de vecinos, en una asociacincultural o deportiva...-. Les animamos a compartir en el foro con los compaeros y compaeras el contexto en quetuvo lugar la actividad participativa y cmo fue su desarrollo y consecuencias.

Caracterice dicha experiencia de acuerdo a las categoras propuestas en los apartados 1 y 2, de este mdulo y encaso de que lo estime conveniente, analcela desde los criterios proporcionados en el apartado tercero. Puedenserle tiles estas preguntas a lo largo de su reflexin: Qu nivel de intensidad de la Escalera de Arnstein atribuiraa ese ejercicio participativo? Si se tomaron decisiones, podra describir cules mecanismos se utilizaron y analizarla presencia de elementos imperativos, agregativos, deliberativos, negociativos y/o corruptivos? Valore,

finalmente, desde su experiencia personal, cules fueron los aspectos ms positivos o negativos del proceso y lasemociones que sinti durante el proceso.

Nuevamente, le invitamos a sentirse libre de comentar, enriquecer y discutir las intervenciones de los compaeros ycompaeras si algo en ellas te llamase la atencin. Es importante que tenga presente que el carcter individual de

esta actividad no limita su participacin opinando sobre temas vinculados a esta y compartiendo con suscompaeros y compaeras a lo largo de su realizacin.

Adicionalmente, o alternativamente, se propone la actividad de analizar crticamente el modelo de la Escalera de laparticipacin propuesto por Sherry Arnstein para mostrar los distintos niveles o intensidades de la participacin

ciudadana. En el texto facilitado como material de este mdulo, se seala alguna de las carencias que acarrea estemodelo, pero... se le ocurre alguna otra crtica, puntualizacin o mejora que debiera hacrsele? Para realizar esteanlisis puede tambin referirte a los otros dos modelos incluidos en el texto (OECD y IAP2), o incluso recurrir aotros modelos alternativos, como por ejemplo los de Wilcox 1994, Pretty 1995, White 1996, Fung 2006, etc. Puedeencontrar referencias a estos modelos en los siguientes recursos incluidos en la seccin de bibliografa del mdulo:(Brodie2009), (Cornwall 2008), (Fung 2006) y (Wilcox 1994).

[Bibliografa disponible desde este enlace:http://oui-iohe.org/virtual/mod/resource/view.php?id=4342]
http://oui-iohe.org/virtual/mod/resource/view.php?id=4342http://oui-iohe.org/virtual/mod/resource/view.php?id=4342http://oui-iohe.org/virtual/mod/resource/view.php?id=4342http://oui-iohe.org/virtual/mod/resource/view.php?id=4342


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REFERENCIAS

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MDULO II.

REFERENCIASParticipacin Ciudadana del siglo XX

1. BIBLIOGRAFA

Los recursos que incluyen un enlace fueron verificados en su totalidad el 26.05.2010. En caso de que no lograsesacceder a alguno de ellos, comuncaselo al tutor-docente, que distribuir el material en el curso.

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Curso Participación Ciudadana y Medios Digitales - Modulo II. Participacion Ciudadana Del Siglo XX