D Gomez Orea

7/24/2019 D Gomez Orea

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MARCO CONCEPTUAL PARA LA ORDENACIN TERRITORIALY REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO ECUATORIANO EN LA MATERIA

Domingo Gmez OreaMara Teresa Gmez Villarino

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MARCO CONCEPTUAL PARA LA ORDENACIN TERRITORIAL YREFLEXIONES SOBRE EL PROCESO ECUATORIANO EN LA MATERIA

Una visin sobre qu es, para qu sirve, como se hace y como se vienehaciendo la ordenacin territorial en Ecuador

DOMINGO GMEZ OREACatedrtico de Universidad. Espaa.

Perfil: Ordenacin Territorial, Gestin Ambiental y Desarrollo Sostenible

Con la colaboracin deMARA TERESA GMEZ VILLARINO

PhD por la Universidad Politcnica de Madrid y profesor asociado de esta universidad. Melissa, S.L.

Resumen

Esta ponencia responde a la amable invitacin recibida de la Comisin Acadmica responsable de laorganizacin del simposio para elaborar "una ponencia introductoria sobre Marco conceptual para la

ordenacin territorial en el cual esperamos un reforzamiento a los conceptos sobre OT con un anlisis ydesarrollo sobre el proceso ecuatoriano que usted conoce".

De acuerdo con el encargo la ponencia tiene dos partes bien diferenciadas: la primera se destina apresentar de la forma ms clara que he podido el concepto de ordenacin territorial as como los elementosy los procesos a travs de los que se hace operativa; en sntesis esta primera parte responde a trespreguntas cruciales: qu es la ordenacin territorial, para que sirve y cmo se hace. La segunda parte sedestina a presentar algunas reflexiones sobre el proceso de ordenacin territorial que, de acuerdo con lavigente constitucin, se viene desarrollando en Ecuador, sealando algunas fortalezas, enfatizando algunasdebilidades y sugiriendo algunas ideas para su desarrollo futuro.

Todo ello solo refleja el punto de vista del autor sobre el tema. Punto de vista que se reconoce insuficiente yque solo se expresa con la intencin de contribuir, en la medida de mis modestas posibilidades, a mejorar elinteresantsimo proceso que se desarrolla en Ecuador.

La primera parte de la ponencia se ha inspirado en la ltima edicin del libro Ordenacin Territorial del autor;

la segunda, fundamentalmente, en los trabajos preparatorios de la tesis doctoral de Don Fernando PautaCalle, de la Universidad de Cuenca, en algunas ideas y opiniones intercambiadas con D. Omar Delgado, dela Universidad del Azuay, y en la propia experiencia del autor en diversos trabajos profesionales en materiade ordenacin territorial, as como en su intervencin en numerosos foros de debate realizados en Ecuadory en la mayor parte de los pases latinoamericanos.

IX SIMPOSIO NACIONAL DE DESARROLLO URBANO Y PLANIFICACIONTERRITORIAL

SECRETARIA EJECUTIVA

Cuenca, 28, 29 y 30 de Octubre del 2014


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1 EL SISTEMA TERRITORIAL UNA CONSTRUCCIN HUMANA INEXORABLE

Para la ordenacin territorial, el trmino territorio se refiere al sistema territorial por lo que ste es el puntofocal de la actividad profesional en la materia. El sistema territorial es una construccin social inevitable querepresenta el estilo de desarrollo de una sociedad (figura1); se va formando desde la noche de los tiempos,y seguir formndose inexorablemente hacia el futuro, mediante las actividades que la poblacin practica

sobre el medio fsico y las interacciones que se producen entre ellas a travs de los canales de relacin queproporcionan funcionalidad al sistema1.

Figura 1. El sistema territorial es una construccin inexorable de la poblacin sobre la naturaleza

Como en todo sistema, cuatro grandes elementos conforman fsicamente la sustancia del sistema territorial:la estructura, el funcionamiento, la imagen que transmite y su evolucin temporal, todos ellos representadosen la figura 2.

1El enfoque de sistemas consiste en prestar atencin a las propiedades del conjunto que no poseen las partes.

Marco legal e institucional

Medio fsico

Poblacin

SISTEMATERRITORIAL

Construccin social inexorable.

Expresin Espacial del Estilode Desarrollo de una Sociedad

Actividades


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Figura 2. Sistema territorial: subsistemas o componentes que lo forman (izquierda), relaciones entrecomponentes (derecha) e imagen que transmite y su percepcin (abajo)

2 SISTEMAS TERRITORIALES PARADIGMTICOS

La idea de sistema territorial esbozada es aplicable a cualquier espacio, pero generalmente se refiere a lossiguientes tipos paradigmticos de regiones:

- Poltico-administrativas, asociadas a la organizacin territorial de cada pas.

- Homogneas o formales, definidas por criterios de semejanza entre sus puntos. La homogeneidad esrelativa, y puede referirse a aspectos sectoriales (morfologa del terreno, cobertura vegetal, uso el suelo,rea de extensin de la identidad cultural de una comunidad, de un problema, hbitat de una especie,etc.) o integrales (todas las componentes del sistema territorial).

- Funcionales, basadas en las relaciones entre sus partes:

Polarizadas: conformadas por las relaciones recprocas entre lugares, generalmentepolarizadas por uno ms importante (regiones polarizadas, reas metropolitanas)

Estructuradas por un flujo: cuencas hidrogrficas

- Estratgicas: definidas por razones operativas en funcin del rea de extensin del tema a tratar, quepuede ser la existencia de un recurso (agua, suelo, minerales, etc.), de un valor (cultural o paisajstico),de problema (erosin, degradacin ecolgica, contaminacin del suelo), ubicacin transfronteriza porejemplo, etc.

3 NIVELES, JERARQUAS, PRINCIPIOS Y ESCALAS

El sistema territorial de un pas se organiza en subsistemas segn niveles jerrquicos donde las unidadesterritoriales de cada nivel se integran en las de nivel superior e integran a las de nivel inferior. A cada nivelcorresponden estructuras, potencialidades y problemas territoriales propios y especficos de su rango,de talmanera que no se pueden planificar desde niveles inferiores las estructuras que corresponden a niveles

Marcolegal,Instituc

iones

yAgentes

Socioeconmico

s

Medio fsico

Poblacin

Actividades

Poblamiento:Sistemade

AsentamientosdePoblaciny

CanalesdeRelacin

ESTRUCTURA DEL SISTEMA: COMPONENTES FUNCIONAMIENTO DEL SISTEMA: RELACIONES

IMAGEN EXTERNA DEL SISTEMA TERRITORIAL Y SU PERCEPCIN

PAISAJE

Componente

subjetiva:la

percepcindel

sistema

territorialporlos

observadores

potenciales

Componente

objetiva:labase

paisajsticao

expresin

externadel

sistema

territorial

Actividades

SISTEMATERRITORIAL

Medio Fsico

MarcoInsti

tucional,

Agentesy

Actores

Can

alesde

Re

lacin

Marco

Legal

Asentamientos

dePoblacin

Poblacin


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territoriales superiores, ni prevenir o resolver sus problemas ni aprovechar las potencialidades; pero ello noimpide que las instituciones de niveles inferiores y todos los ciudadanos puedan participar en las decisionesque se adoptan en niveles superiores.

En trminos generales opera el principiode coherenciaque indica cmo a cada tipo de problemacorresponde un nivel en el que debe ser atendido (previsto o resuelto); el principio de referencia, queentiende los planes correspondientes a nivele territoriales superiores como referencia vinculante para losinferiores; el principio desubsidiariedadque establece cmo cada problema deber ser tratado y cadapotencialidad aprovechada en el nivel jerrquico ms bajo posible o, de otra forma: las instanciasadministrativas superiores solo deben interferir en aquello que puedan atender los niveles inferiores cuandostos no lo hagan; el principio de contracorrienteque seala cmo desde los mbitos territoriales inferioresse participa en el impulso en la concepcin, en la formulacin y en las determinaciones de los planes deniveles territoriales superiores; y el principio de corresponsabilidad, que seala la responsabilidad de todosen la forma en que evoluciona y se va formando el sistema territorial.

Seis niveles tpicos definen la jerarqua de los sistemas territoriales, a cada uno de los cuales correspondeuna escala caracterstica de estudio, diagnstico y planificacin:

- Supranacional, por ejemplo la Regin andina, el Corredor Centroamericano o la Unin Europea. Laescala caracterstica es 1:1.000.000 o superior.

- Nacional o nivel estado nacional. Escala caracterstica 1:500.000/1:1.000.000.

- Regional, primer nivel bajo el nacional. Escala caracterstica 1:50.000/1:100.000.

- Subregional o comarcal, primer nivel por encima del municipal. Escala caracterstica 1:25.000.

- Local o municipal. Escala caracterstica 1:25000 a 1:10.000 o mayor.

- Nivel particular, divisin del municipio en aldeas polgonos, etc. Escala caracterstica 1:5.000 o mayor.

4 EL MODELO TERRITORIAL

El modelo territorial es una representacin o imagen simplificada del sistema territorial, que utiliza loselementos ms estructurantes y ms fcilmente representables de l, como muestra la figura 3. El modeloterritorial es aplicable a cualquier tipo de espacio y nivel de la jerarqua antes citada y a cualquier momento:al pasado, al presente o al futuro. En l las actividades son ubicuas, llenan todo el espacio, no hay recintossin actividad porque son stas quienes definen el carcter de cada zona: urbana, rural o infraestructural.

El sistema territorial, y el modelo que lo representa, es la proyeccin espacial del estilo de desarrollo de lasociedad en el espacio al que se refiere, de tal manera que estrategias distintas de desarrollo econmico,social y ambiental conducen a modelos distintos de organizacin espacial.


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Figura 3. Modelo territorial de un sistema real mostrando los elementos caractersticos: mediofsico y uso primario del suelo, ncleos de poblacin, conexiones internas y externas y algnelemento singular. La figura muestra el modelo territorial actual del cantn Portoviejo. Fuente

Cesar Valencia.

5 EVOLUCIN TENDENCIAL DEL SISTEMA TERRITORIAL

En todo sistema territorial, adems de relaciones causales, existen interrelaciones dialcticas quedeterminan conflictos entre agentes socioeconmicos, entre sectores de actividad, entre las propiasactividades y entre las instituciones pblicas; en stas por la confluencia de competencias administrativassobre un mismo espacio, a causa de la fragmentacin de la Administracin Pblica en las complejassociedades modernas.

En ausencia de planificacin pblica los conflictos se resuelven en beneficio del inters privado y del msfuerte (o del que ms ruido hace) y con una visin a corto plazo; es lo que corresponde a la evolucintendencial, sin intervencin voluntarista (laisser faire), que suele conducir a sistemas territorialesindeseables desde el punto de vista del inters general. La evolucin tendencial, sin intervencin, no es unahiptesis real; la realidad es que en todo sistema territorial hay algn tipo de planificacin porque siemprehay alguien, algn agente, que reflexiona sobre la situacin actual y su tendencia hacia el futuro y sobre laforma de incidir sobre ella para reorientar su evolucin hacia unos objetivos definidos, que eso es laplanificacin. El problema es que tal iniciativa no es pblica y, por tanto, orientada al inters general, sinoprivada y por quien tiene capacidad para hacerlo, y orientada por ello a intereses privados, generalmente

alejados de los pblicos, y con visin de corto plazo.6 EVOLUCIN PLANIFICADA DEL SISTEMA TERRITORIAL: LA ORDENACIN

TERRITORIAL

Frente a la indeseable evolucin tendencial se planteala evolucin planificada del sistema territorial, queadecuadamente gestionada, lleva a un sistema territorial satisfactorio. Esta construccin planificada delsistema territoriales la esencia de la ordenacin territorial, cuyo objetivo primordial consiste en irconstruyendo un sistema territorial satisfactorio, en trminos de estructura, funcionamiento, imagen yevolucin. Se trata de una funcin bsica de los poderes pblicos orientada, a travs de la construccin delsistema territorial, a planificar el desarrollo sostenible y a resolver los conflictos en beneficio del interscomn, de forma participada, concertada entre los agentes socieconmicos, y transparente, en un horizontetemporal de largo plazo, donde tan importante como lo que se debe hacer es lo que no se debe hacer, ydonde tanto o ms importante que resolver los problemas actuales es prevenir los potenciales.

La ordenacin territorial implica, pues, las tres facetas complementarias e iterativas representadas en lafiguras 4):


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Figura 4. Las tres facetas de la ordenacin territorial: Diagnosticar el Sistema Territorial Actual:modelo territorial, conflictos, problemas, riesgos y potencialidades; Planificacin Territorial:

proponer un Sistema Territorial Objetivo a largo plazo y las medidas para avanzar hacia l; GestinTerritorial: Conduccin del Sistema Territorial Actual para avanzar hacia el Sistema Territorial

Objetivo a Largo Plazo

7 PRECISIONES SOBRE ORDENACIN TERRITORIAL

Las actividades humanas y el espacio en que se ubican

En este sentido, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividadeshumanas en ese territorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades; cabra hablar, por tanto, deordenacin de las actividades humanas en un espacio capaz de acogerlas, o de ordenar los usos del suelo.

En este sentido son ilustrativas las siguientes citas:Carcter poltico, administrativo y tcnicocientfico de la ordenacin territorial

El carcter tcnico cientfico se justifica por la necesidad de este tipo de conocimientos para formularprimero y gestionar despus los planes; la iniciativa sobre tal formulacin y su posterior aprobacin,corresponde a la administracin pblica, de ah su condicin administrativa; mientras es una decisinpoltica implantar un sistema formalizado de ordenacin territorial basado en un sistema coherente deinstrumentos: los planes de ordenacin territorial.

Los planes como instrumentos de ordenacin territorial

Tal funcin se ejerce por organismos pblicos a todos los niveles territoriales: supranacional, nacional,regional, provincial, comarcal, municipal/local e inferior, mediante un sistema coherente de planes oinstrumentos generales de ordenacin territorial previstos en la legislacin especfica y en otra noespecfica, generalmente sectorial con incidencia relevante en el sistema territorial: transportes,

telecomunicaciones, hidrulica, energa, urbanismo, industria, turismo, desarrollo rural, etc.Los planes de ordenacin territorial integran la planificacin socioeconmica con la fsica en unadeterminada unidad geogrfica, y tienen carcter horizontal (corta a los sectores) por lo que susdeterminaciones prevalecen sobre la planificacin sectorial, as como sobre otras dos funciones pblicastambin horizontales: una de mbito inferior, el urbanismo, y otra superior: la planificacin econmica.

As los planes de OT se convierten en instrumentos de concertacin entre intereses conflictivos y decoordinacin entre organismos sectoriales y territoriales de diferente rango.

Cada pas tiene (cuando lo tiene) su propio sistema de planes de ordenacin territorial, cuya existencia,carcter y forma en que se aplican, se suele asociar al grado de desarrollo y comportamiento social.


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8 ORDENACIN TERRITORIAL VERSUS PLANIFICACIN URBANSTICA

Las ciudades son entelequias porque no existen, no pueden existir, por si solas sin el campo; campoy ciudad son conceptos indisociables; solo existe el binomio o sistema campo-ciudad

Domingo Gmez Orea

El urbanismo, desde la ciudad, reduce la ordenacin territorial a la clasificacin y calificacin urbanstica del

suelo, atribuyendo al suelo no urbano o no urbanizable un papel residual, y considerando al medio fsicomero soporte para la expansin fsica de las ciudades o para satisfacer su huella ecolgica, sin entender eldeterminismo que impone su lectura en trminos de oportunidades y limitaciones.

La estrechez espacial marcada por la expansin de las ciudades, evidencia la necesidad de una visinestratgica asociada a mbitos y enfoques ms amplios, propios de la ordenacin territorial. Para sta, lasciudades son puntos ms o menos grandes, que forman un subsistema del sistema territorial: el deasentamientos poblacionales; para el urbanismo, las ciudades son espacios extensos, intensos y complejos,objeto de un planeamiento especifico. En este esquema la ordenacin territorial supone una visinestratgica (una visin desde un mbito territorial superior) que enmarca, condiciona y orienta al urbanismode cada asentamiento poblacional, en los siguientes trminos:

- Tamao a diferentes horizontes temporales, para que sea coherente con el modelo territorial.

- Formulacin de la misin, visin y valores, y orientacin sobre la base econmica.

- Estilo del asentamiento: compacto, polifuncional, concentrado, polinucleado, disperso, etc.- reas por donde debera crecer y reas que deberan ser excluidas del proceso urbanizador2.

- Conexiones con el exterior.

As los instrumentos de ordenacin urbanstica debern ajustarse a las determinaciones de los instrumentosde ordenacin del territorio.

De acuerdo con Fdo. Pauta (2013), la ordenacin urbanstica se integra en la ordenacin territorial, encuanto enfoques complementarios, dado el papel de la ordenacin urbanstica en la microlocalizacin deequipamientos o instalaciones y en el emplazamiento de redes de infraestructura, previstos en la EstrategiaTerritorial Nacional o en los Planes de Ordenacin Territorial Regional, Provincial, Cantonal y ParroquialRural, cuando comprometan a los asentamientos urbanos.

Lo dicho lleva a ratificar que las ordenaciones territorial y urbanstica forman un continuum sin deslinde biendefinido. La visin urbanstica ha de integrarse en la ms amplia de la ordenacin territorial, pero a su vez,

la perspectiva general de sta no es casi nada si no se moldea, incide y concreta en la ms especficaordenacin del suelo, la urbanstica.

9 CONCRECIN DEL CONCEPTO DE ORDENACIN TERRITORIAL

Los trminos de la expresin proporcionan una sencilla y obvia aproximacin a su significado; ordenarsignifica poner cada cosa en su sitio; las cosas a ordenar son las actividades humanas que habr queidentificar, el sitio es el territorio; pero utilizar lo ordenado, exige regular la forma en que se utiliza. Portanto, ordenar un territorio significa identificar, distribuir, organizar y regular las actividades humanas en eseterritorio de acuerdo con ciertos criterios y prioridades. As se va configurando el sistema territorial.

Conceptualmente, la Ordenacin territorial es la Construccin planificada del sistema territorial hacia unfuturo definido en un horizonte temporal, o indefinido

3.

Se trata de una funcin de la Administracin Pblica, de carcter integral, que corta horizontalmente a todaslas componentes del sistema territorial, orientada a conseguir el desarrollo sostenible de la sociedadmediante la previsin de sistemas territoriales armnicos, funcionales y equilibrados capaces deproporcionar a la poblacin una calidad de vida satisfactoria.

2Se suele decir que las ciudades deben crecer por los terrenos que no sirven para otra cosa

3 La idea anterior es aplicable en general a los instrumentos clsicos de planificacin del desarrollo: Polticas, Planes, Programas yProyectos,que se pueden entender (con distinto alcance y extensin espacial) as: Evolucin planificada de un sistema o Conduccinplanificada de la evolucin de un sistema o Conduccin planificada de un sistema hacia un futuro definido en un horizonte temporal oindefinido. Conducir: gobernar la forma en que evoluciona un sistema. Planificar:definir un curso de accin hacia el futuro. Sistema:entidad o unidad formada por un conjunto de elementos en interaccin dinmica, caracterizada por una estructura, unfuncionamiento, una imagen y una evolucin.


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Se hace operativa a travs de un sistema coherente de planes, previstos en legislacin especfica y noespecfica, que se ejecutan en ciclos sucesivos de tres fases: diagnstico, planificacin y gestin, cuyoimpulso, elaboracin, aprobacin y aplicacin corresponde a la institucin responsable de la AdministracinPblica, y requiere una aproximacin cientficotcnica, la participacin pblica y la concertacin de losagentes socioeconmicos.

En trminos ms directos,la Ordenacin territorial consiste en elaborar los planes previstos en la legislaciny en ejecutarlos despus, segn un proceso, cclico, continuo e iterativo, de diagnstico, planificacin ygestin.

Y segn lo dicho, cada plan identifica, distribuye, organiza y regula las actividades humanas en el territorioal que se aplica de acuerdo con ciertos criterios y prioridades, para configurar un sistema armnico,funcional, bello y perdurable.

10 MODELO CONCEPTUAL DE ORDENACIN TERRITORIAL: PARADIGMA DE UNMODELO SOSTENIBLE DE DESARROLLO

La idea de ordenacin territorial aplicada a cualquier unidad territorial, se puede representar segn elmodelo de la figura 5.Como todo modelo, se trata de una representacin simplificada del concepto, cuyavirtualidad radica en su capacidad para facilitar la comprensin de tal concepto, ms que en la fidelidad conque lo representa.

Figura 5. Modelo conceptual de la Ordenacin Territorial: versin simple.

El modelo integra las tres dimensiones indisociables del desarrollo en trminos de calidad de vida: laecolgica, la social y la econmica, y aade una cuarta: la dimensin territorial en cuanto el sistematerritorial es el marco determinante de la calidad de vida; y as el diagrama que lo representa permiteidentificar las actividades humanas razonables en cada mbito, entender los criterios ecolgicos de lasostenibilidad de tales actividades y del desarrollo que comportan, e incorpora todos los elementos que

MODELO DE

DESARROLLOTERRITORIALSOSTENIBLE

SISTEMA TERRITORIALQUE SE CONFIGURA

CANTA POBLACINY QU ACTIVIDADES

PRACTICA?


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conforman el concepto y las funciones de la ordenacin territorial, expuestos en epgrafes anteriores, talcomo se expone a continuacin.

- En cuanto desarrollo: identifica y selecciona las actividades que lo van a soporta a partir de lasnecesidades, aspiraciones y expectativas de la poblacin y de os recursos endgenos: naturales,humanos y construidos.

- En cuanto control: regula el uso del suelo, el aprovechamiento de sus recursos, el comportamiento de

las actividades humanas segn criterios de sostenibilidad y los actos administrativos.- En cuanto organizacin espacial: distribuye de forma coherente entre s y con el medio fsico, las

actividades en el espacio, segn criterios de integracin en el entorno, de funcionalidad y de armona dela imagen que trasmite.

- En cuanto integracin horizontal de las unidades territoriales (regiones, subregiones, comarcas,municipios): asigna un papel a cada una de ellas en el conjunto, segn criterios de sinergia ocomplementariedad en el mismo nivel.

- En cuanto integracin vertical, basada en la jerarqua: integra cada unidad territorial hacia arriba en lasde orden superior, e integra hacia abajo las de orden inferior.

- En cuanto equilibrio territorial: atiende a niveles similares de calidad de vida (es decir, de niveles derenta, condiciones de vida y trabajo y calidad ambiental) en el territorio, y se valora en trminos deequidad entre las diferentes unidades territoriales como garanta de estabilidad y cohesin social.

As pues, promocin (desarrollo), ordenacin, regulacin, integracin y equilibrio, son las palabras mgicas,las ideas, que caracterizan a la ordenacin territorial y a sus funciones; todas ellas estn presentes encualquier plan, si bien vara su importancia con la problemtica del mbito al que se aplica: si en zonasrurales profundas, por ejemplo, se enfatiza la promocin, es decir la bsqueda de actividades capaces defomentar y diversificar la economa, en las zonas de fuerte dinmica se prioriza el control de la localizacin ydel comportamiento de las actividades humanas.

11 INSTRUMENTOS GENERALES ESPECFICOS DE OT: LOS PLANES DE OT

En un pas determinado, tal como se representa en la figura 6, la ordenacin territorial opera a travs de:

- Un conjunto coherente de planes o instrumentos de ordenacin territorial.

- De carcter integral y sectorial.

- Previstos en una ley especfica en materia de ordenacin territorial.

- Y en otras leyes sectoriales (carreteras, aguas, costas, espacios protegidos, etc.) cuyas previsionestienen incidencia territorial.


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Figura 6. Los instrumentos tpicos de ordenacin territorial se estructuran en cascada (izquierda dela imagen), y cada uno de ellos se desarrolla con planes sectoriales (derecha)

Tales planes se organizan, como muestra la parte izquierda de la citada figura 2:

-

En cascada,desde los niveles superiores hacia los inferiores, segn un proceso de arriba abajo, en elque las determinaciones previstas en los niveles superiores y mbitos ms extensos, se adoptan comoreferenciaobligada para elaborar los que corresponden a niveles inferiores. La estructura en cascada serefiere a los mbitos geogrficos, no a la ciudadana, la cual queda afectada por todos los planes, de talmanera que las instituciones de niveles inferiores participan en las decisiones que se adoptan en nivelessuperiores y los ciudadanos, agentes y actores, participan en los planes de cualquier nivel segn unproceso capaz de acoger las iniciativas de abajo a arriba y de acuerdo con los principios de participacin,concertacin y transparencia.

- En contracorriente:losplanes de mbitos geogrficos superiores deben contemplar el desarrollo de losmbitos menores, mientras desde estos ltimos se impulsa el desarrollo de los mayores.

- De acuerdo con un principio de coherencia: a cada nivel corresponde un contenido y unasdeterminaciones acordes con las competencias que tiene legal e institucionalmente asignadas.

- Con otro de integracinvertical de las unidades territoriales de cada nivel hacia arriba y hacia abajo.

- Y con otro de subsidiariedad: aproximar las decisiones al ciudadano

Y se formulan incorporando:

- Transparencia

- Participacinde los ciudadanos y

- Concertacinde todos los agentes socioeconmicos.

Perspectiva supranacional

Planes municipales

Nivelurbanismo

Nivelesordenacinterrito

rial

Plan nacional de OT

Planes que desarrollan los Integrales

Nivel particular. Planes parciales

De reas funcionalesDe reas homogneas

De reas estratgicas

De Infraestructuras

De Espacios naturales

De Espacios rurales o agrcolas

De Espacios forestales

De Espacios tursticos

De rea de extensin de un recurso

De rea de extensin de unproblema

Otros

Planes Integrales por Niveles

Planes subregionales

Planes regionales

Planes de urbanismo

PARTICIPACIN

P

BLICAyCONCERTACIN

DEAGENT

ES


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El contenido y las determinaciones de cada uno de los planes sealados, viene determinado por lalegislacin especfica de cada pas; en este sentido la primera tarea del profesional que se encuentre ante eldesafo de formular un plan de ordenacin territorial, consiste en estudiar detalladamente dicha legislacin.

12 INSTRUMENTOS DE LA ORDENACIN TERRITORIAL A NIVEL DE CADA PLAN

A su vez un plan de ordenacin territorial se desarrolla e implementa con otros instrumentos cual son:

- Otros planes, figura 6: Integrales por reas funcionales, homogneas o estratgicas, y Sectoriales:relativos a unidades estratgicas definidas por el rea de extensin de potencialidades, problemas, etc.

- Normativa general y particular, que regula el uso y los aprovechamientos del suelo, as como loscomportamientos de las actividades humanas

- Programacin: intervenciones que implican inversin, organizadas en niveles de concrecin: programas,subprogramas, proyectos y otras acciones

- De gestin: ente gestor, sistema de gestin e indicadores de seguimiento y seales de xito y de alerta

- Financieros, que proporcionan los fondos necesarios para financiar las inversiones previstas

- De evaluacin "ex post" para medir el comportamiento del plan

- De reformulacin, para corregir el plan en funcin de las nuevas circunstancias econmicosociales, y encumplimiento del principio de planificacin continua, que plantea que la planificacin no acaba nuncaporque constantemente hay que pensar en el futuro y construirlo

- De gestin ambiental, orientados directamente a conseguir una elevada calidad ambiental.

13 ETAPAS Y FASES POR LAS QUE PASA LA ELABORACIN DE UN PLAN DE OT

Desde que se decide elaborar un plan de ordenacin territorial hasta que se hace operativo, pasa por tresetapas tpicas que se especifican en la figura 7: Formulacindel documento tcnico (avance), Tramitacinhasta su aprobacin y Materializacino aplicacin de sus determinaciones al sistema territorial.

Fase de ANLISIS Y DIAGNSTICO TERRITORIALConocimiento e interpretacin del sistema territorial y de su evolucin

Fase de PLANIFICACIN TERRITORIALPropuestas para modificar el sistema territorial y su evolucin

Etapa de MATERIALIZACIN DEL PLANAplicacin de las medidas adoptadas, seguimiento y

control de su realizacin y resultados: Gestin territorialCAMPOS

DECONOCIMIENTOQ

UEINTERVIENEN

TCNICAS

ESPE

CFICAS

Fase PREPARATORIAOrganizacin y gestin del proceso de formulacin del plan

Identificacinde accionesinaplazables

PARTICIPACIN

YC

ONCERTACIN

Etapa de TRAMITACIN DEL PLANProceso administrativo a travs del cual el documento

elaborado se aprueba convirtindose en plan

Etapa de FORMULACIN DEL PLANElaboracin del documento que contiene el plan

En Ecuador, el Plan de Ordenacin Territorial Cantonal est llamado a cumplir un principal papelintegrador de las determinaciones de los planes de los otros niveles de gobierno, particularmente del

parroquial y del provincial (Pauta Calle, 2013); as lo reconoce el COOTAD cuando seala que lasdecisiones de ordenamiento territorial de este nivel racionalizarn las intervenciones en el territorio detodos los gobiernos autnomos descentralizados; en este sentido, resulta significativo que lascompetencias constitucionales exclusivas: regular el uso y la ocupacin del suelo urbano y rural yejercer el control sobre el uso y ocupacin del suelo en el cantn, son municipales.


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Figura 7. Etapas y fases por las que pasa la elaboracin de un plan

La tramitacin es un proceso administrativo generalmente bien definido en la legislacin, por lo que tienemenor inters tcnico; la forma de materializar el plan (gestin territorial) se incluye en la etapa deformulacin, constituyndose as esta etapa en la parte tcnicamente ms sustantiva del plan; se trata de untrabajo complejo, multi e interdisciplinar en el que intervienen numerosos campos de conocimiento y queutiliza tcnicas especficas en cada fase, con otro de participacin y concertacin que requiere unapreparacin detenida. Esta preparacin, puede entenderse como una fase ms en la formulacin de unplan: la fase preparatoria, que se desarrolla a travs de varias tareas, y desempea un papel con respectoal plan equivalente al del plan con respecto a la conduccin del sistema territorial (o su equivalente, elproyecto, con respecto a la obra), en cuanto aquella hace posible la coordinacin entre los diferentesaspectos, sectores y expertos que intervienen en su elaboracin y el plan es el instrumento sobre el que secoordina la accin de los diferentes agentes y sectores que conforman el sistema territorial.

En suma la formulacin de un plan pasa por cuatro fases: la preparatoriay las tres tpicas de la ordenacinterritorial: diagnsticoterritorial, planificacinterritorial y gestinterritorial; las cuales se prolongan (figura 8)en la tramitacin hasta que el documento se convierte en plan, y se materializa en la gestin de laaplicacin del plan (si bien la forma de realizarla se incluye en la fase de planificacin); todo en un procesode planificacin continua que no cesa en el tiempo, sino que se prolonga indefinidamente en ciclos iterativosde planificacin y gestin. En este proceso, como seala la figura 7, colabora el trabajo tcnico con laparticipacin social y la concertacin con los agentes implicados en el plan (clientes, stakeholders).

14 METODOLOGA GENERAL PARA FORMULAR UN PLAN DE ORDENACINTERRITORIAL

Figura 8. La elaboracin de un plan exige la colaboracin de un equipo tcnico y de la poblacin(ciudadana, agentes y actores sociales); y ello en el desarrollo de las tres grandes etapas: deformulacin, incluida la preparatoria, en el trmite de aprobacin por el rgano responsable, atravs del cual el documento elaborado se convierte en plan, y en la materializacin del plan.

Talleres formalizados de participacin/concertacin


Revisin

Revisin

DIAGNSTICO TERRITORIAL

Por componentes territorialesIntegrado: lectura, modelo territorial, imagen,

problemas y potencialidades, instrumentos

PLANIFICACIN TERRITORIAL

Objetivos, prospectiva (escenarios),modelo territorial

objetivo (imagen objetivo), normativa y programacin

GESTIN TERRITORIAL

Entidad gestora, Sistema de gestin, Indicadores degestin y Seales xito y de alerta

Participacin informal con poblacin, conpaneles, con personas seleccionadas(lderes, ilustres), etc. Pgina Web

APROBACIN INICIAL DEL POT

APROBACIN PROVISIONAL DEL POT

APROBACIN DEFINITIVA DEL POT


Primer Trmite de participacin: instituciones yciudadanos. Pgina Web

Segundo Trmite de participacin: institucionesy ciudadanos. Pgina Web

ELABORACIN

TCNIADELDOCUMENTO:PARTEYCONTRAPARTE

Mesas para tratar problemas uoportunidades especficos. Pgina Web

Fase previa: PREPARATORIA Talleres formalizados de participacin

GESTIN/IMPLEMENTACIN DEL PLAN: seguimiento y control

PROCESO

DEPARTICIPACIN

YCONCERTACIN

TRANSPARENTE

Mesas para tratar problemas uoportunidades especficos. Pgina Web


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El diagrama de flujos de la figura 9 muestra una metodologa genrica y verstil, es decir, susceptible de seraplicada, con los lgicos ajustes, a la formulacin de cualquier tipo de plan de ordenacin territorial en cualquierparte, y fruto de una larga experiencia de los autores en muy diversos planes, regiones y pases.

La aplicacin de la metodologa parte de la fase preparatoria. Formalizada sta, se realizan los diagnsticossectorialesde cada uno de los subsistemas que conforman el sistema territorial: medio fsico, poblacin yactividades, poblamiento y canales de relacin y marco le gal e institucional. Los diagnsticos sectoriales se

integran para conformar el diagnstico integrado, es decir la interpretacin del sistema territorial comoentidad con estructura, funcionamiento e imagen propios, en trminos de modelo territorial, problemas,conflictos, riesgos, potencialidades, etc. as como los instrumentos de gestin disponibles para afrontar laproblemtica y aprovechar las oportunidades, y la capacidad de intervencin de los agentes para aplicarlos.Se complementa el diagnstico con una reflexin sobre el contexto exterior en que se ubica (prximo yremoto) sin olvidar las oportunidades y amenazas que pueden surgir de l, las cuales pasarn despus alanlisis DAFO (acrstico de Debilidades, Fortalezas; Amenazas y Oportunidades).

La definicin de un sistema compatibilizado de objetivos, parte de la problemtica y las potencialidades deldiagnstico integrado, y se apoya en tres reflexiones relevantes: una sobre la visin(estado ideal utpico) ymisin(funcin ideal utpica) que se desea para el sistema territorial futuro; otra considerar las directricesde rango superior, si existen, y las aspiraciones de niveles institucionales de rango inferior al mbito delplan, derivadas de los criterios de integracin del sistema hacia arriba y hacia abajo; y la tercera, darentrada a la percepcin e intereses de los agentes implicados en el plan.

A partir del sistema compatibilizado de objetivos, se disea la imagen objetivoo modelo del sistematerritorial al que tender a largo plazo; para disearla se recurre a la prospectiva, es decir a la definicin deescenarios de futuro basados en supuestos ms o menos subjetivos; se definen dos escenarios dereferencia: el tendencial, generalmente indeseable, y el ideal, generalmente inalcanzable, los cualesconforman una especie de horquilla en la que inscribir otro u otros intermedios alternativos, uno de loscuales se adoptar como imagen objetivo del sistema.

Definida la imagen objetivo, y considerando los instrumentos de gestindisponibles tratados en eldiagnstico integrado, se identifican las medidas para alcanzarla en un plazo definido o solo para avanzarhacia ella, como utopa inalcanzable, lo que es ms comn. Para ello se pueden utilizar dos herramientasmuy comunes: la generacin y la evaluacin de alternativas, entendiendo por alternativa un conjuntocompatibilizado de medidas orientadas al conjunto compatibilizado de objetivos. Obviamente, estasherramientas tambin se pueden aplicar a la generacin y evaluacin de los escenarios.

Las medidas adoptadas pertenecen a tres grandes tipos: de regulacindel usos del suelo, de losaprovechamientos, de los comportamientos y de los actos administrativos (parcelaciones, etc.); deintervencino accin positiva que implican inversin; y de gestin, es decir, de la forma en que sematerializan y se controla su realizacin y los resultados que producen en funcin de los objetivos.

La aplicacin de tales medidas se hace operativa a travs de tres instrumentos arquetpicos de los planesde ordenacin territorial: la Normativadel plan o texto articulado a travs del que se aplican las medidas deregulacin; el Programa de Intervencin, que organiza las medidas de accin positiva en programas,subprogramas, proyectos y otras acciones; y el Sistema de Gestin, que define la entidad gestora y la formade conducir la materializacin del plan.

A continuacin se somete el documento elaborado al procedimiento de evaluacin ambiental estratgica(EAE), que se basa en un informe tcnico sobre la sostenibilidad ambiental del plan en el que se evala laforma en que se ha integrado el medio ambiente en el proceso de formulacin del plan, y los impactos queste puede desencadenar, as como las medidas par aprevenirlos, corregirlos o compensarlos.

Las medidas procedentes de la EAE se incorporan al documento conformando el avance del plan, el cual se

somete al trmite de aprobacin pasando por varios procesos de participacin y concertacin social; unavez aprobado el documento se convierte en plan, es decir, en una especie de contrato social, cuya partevinculante es de obligado cumplimiento para la administracin y para los particulares.

Con ello se pasa a la fase de gestin, es decir, a la aplicacin del plan controlando sus realizaciones y susefectos en trminos de los objetivos; y en funcin de ello, se hace una evaluacin ex post del plan, paraorientar la siguiente fase del ciclo de planificacin continua que comporta la ordenacin territorial.


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Figura 9. Metodologa comprensiva genrica que adopta esta obra

15 EQUIPO DE TRABAJO PARA FORMULAR EL PLAN

El equipo, no solo es un elemento de credibilidad y solvencia del plan, sino que su funcionamientodeterminar el coste de su formulacin, lo que unido al amplio y diverso nmero de miembros quegeneralmente lo formarn, justifica la conveniencia definirlo y disearlo cuidadosamente, en los siguientestrminos (figura 10):

- Perfil curricular o composicin temtica del equipo en relacin con los campos de conocimientoimplicados y la capacidad de cada uno de los miembros.

- Organizacin, en trminos de reas o unidades de trabajo y de niveles de responsabilidad.

- Funcionamiento, asignando a cada miembro un papel en el trabajo del conjunto y, por consiguiente,unas tareas especficas.

AMBITO, PREDIAGNSTICO, ESTILO, CONTENIDO/ALCANCE,METODOLOGA, EQUIPO Y PROGRAMA PARA LA FORMULACIN DEL PLAN

DIAGNOSTICO

MEDIO FISICO

DIAGNOSTICO POBLACION

Y ACTIVIDADES

DIAGNOSTICO DEL MARCO

LEGAL E INSTITUCIONAL

DIAGNOSTICO INTEGRADO

DEFINICION Y ANALISIS DE OBJETIVOS:SISTEMA COMPATIBILIZADO DE OBJETIVOS

Directrices de rango superior

Identificacin de agentes

Aspiraciones de nivel inferior

MEDIDAS PARA ALCANZARLA IMAGEN OBJETIVO

Generacin, evaluacin,seleccin de alternativas

IMAGEN OBJETIVOPROSPECTIVA:ESCENARIOS

NORMATIVAGeneral yParticular

ZONIFICACINCategoras deOrdenacin

PROGRAMACINProgramas, Subprogramas,

Proyectos y Acciones

GESTINEnte gestor, Sistema eIndicadores de gestin

AVANCE DELPLAN. TRMITE DE APROBACIN. PUESTA EN MARCHA, SEGUIMIENTO Y CONTROL

EVALUACION EX POST. REFORMULACIN DEL PLAN

EVALUACION AMBIENTAL ESTRATGICA

DIAGNOSTICO

POBLAMIENTO

PARTICIPACIN

,CONCERTACIN

YDEBATEPUBLICO

INSTRUMENTOS DEGESTIN DISPONIBLES

MISIN Y VISIN


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- Dedicacin de cada miembro al proceso de formulacin.

Figura 10.Estructura de un equipo para la realizacin de un de ordenacin territorial y relacionesfuncionales entre los miembros que lo forman

16 ALGUNAS FORTALEZAS Y DEBILIDADES DEL PROCESO DE FORMULACINDE LOS PDOT EN ECUADOR

16.1 Principales fortalezas

1. CREADO Y GENERALIZADO UNA CULTURA DE LA PLANIFICACIN EN ECUADOR

La idea de que, lejos del fatalismo asociado a las deidades o a los poderes fcticos, "el futuro seconstruye" parece haber calado en todos los estratos de la sociedad ecuatoriana.

2. SE HA ESTABLECIDO UN SISTEMA MS O MENOS FORMALIZADO DE FORMACIN EN LAMATERIA

Desde que se inici el proceso de OT en Ecuador se han realizado numerosos cursos, seminarios,reuniones tcnicas, etc. en materia de OT , as como maestras especficas (por ejemplo la que seimparte en la universidad de Cuenca) o se incluye en otras (por ejemplo, en la del Azuay); incluso hapasado a la enseanza reglada en muchas universidades (por ejemplo en la UTP de Loja).

3. SE HAN CREADO EQUIPOS, LO QUE SUPONE EL MEJOR APRENDIZAJE

Pero probablemente el mejor aprendizaje es el que se adquiere con la actividad profesional; los equiposque han venido realizando los PDOT, ha adquirido sin duda una gran formacin, y no solo en el campo

especfico de la OT,, sino en el propio funcionamiento del trabajo en equipo, cuya utilidad es evidenteen cualquier campo profesional.

4. SE HAN REFORZADO LAS BASES DE DATOS ECONMICOS, SOCIALES Y TERRITORIALES

Se ha puesto de manifiesto la carencias existentes en cuanto a informacin bsica, de tal manera quela experiencia permite orientar el camino futuro en la generacin de informacin en el pas. Convienesealar a este respecto que la formulacin solvente de un PDOT requiere informacin, de otra forma losplazos y los presupuestos se alargan enormemente, hasta hace peligrar su efectividad.

DIRECCIN

COORDINACIN

Asesoracientficotcnica

Asesorajurdica

ESPECIALISTAS TEMTICOS

Mediofsico

Paisaje

Demografa

Economa

Transportes

Urbanismo

Sociologa

Otros

EQUIPOS HORIZONTALES

Apoyo: Teledeteccin, SIG y Tratamiento de datosParticipacin y concertacin social

Diagnstico integrado

Planificacin

Cicloagua

Poblamiento

Instituciones

yagentes

Marcolegal

Riesgos


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5. ECUADOR SE HA CONVERTIDO EN UNA REFERENCIA LATINOAMERICANA EN EL CAMPODE LA OT

Actualmente se menciona a Ecuador como un pas que intenta enfocar su desarrollo bajo un modeloplanificado, insertado en las fortalezas y limitaciones de su territorio, basado en los recursos endgenosy orientado a los problemas y aspiraciones de la poblacin, y por tanto a la calidad de vida o al "buenvivir".

6. POR LTIMO: SE HAN VINCULADO DOS CONCEPTOS INDISOCIABLES: DESARROLLO YORDENACIN TERRITORIAL

Lo que se inici con dos tipos de planes separados, el de desarrollo estratgico y el de ordenacinterritorial, en Ecuador, a acabado desembocando en un solo plan conjunto; y ello porque el enfoque deordenacin territorial no es otra cosa que una forma de planificar el desarrollo sostenible; y ello en lamedida en que identifica las actividades que ha de soportar la creacin de riqueza, empleo y bienestar(programacin), regula su ubicacin y su comportamiento en el territorio (normativa) y establece laforma de su materializacin (gestin)

16.2 Debilidades de carcter general

1. CARENCIA DE UNA LEY DE OT ESPECFICA EN ECUADOR

No existe en ecuador una ley especfica sobre ordenacin territorial, carencia que no parece

compensada por los instrumentos legales que la sustituyen. Esto ha llevado, por ejemplo, en algunaprovincia (como Azuay), a que se ordene el uso de suelo en el medio rural en el plan provincial, perotambin en los planes cantonales e incluso en los de las parroquiales rurales.

2. DEBILIDAD DE LAS BASES DE DATOS INFORMATIVOS HOMOGNEOS Y A ESCALAOPERATIVA

a. En Ecuador, muchos de los PDOT se han elaborado con la cartografa bsica de quedispona el Instituto Geogrfico Militar (Informacin IGM Base), a escala 1:50.000 y solo enalgunos casos a 1:25.000. Pocos municipios disponan de cartografa a escala 1:10.000.

b. Las escalas de la cartografa temtica varan desde 1:100.000 para geologa e hidrologa,1:250.000 para reas protegidas, red vial estatal, unidades hidrogrficas, coberturasvegetales, cobertura y uso de la tierra, entre otras, hasta 1.000.000 para isoyetas, reas deinundacin, etc.

c. En la fecha en que se elaboraban los planes, no se dispona de los resultados del Censo dePoblacin y Vivienda del 2010.

d. Por ltimo hay que sealar que muy pocos municipios disponen de catastros ruralesactualizados.

3. DEBILIDAD DE LA CULTURA DEL TRABAJO DE CAMPO Y CONOCIMIENTO DIRECTO

a. El conocimiento y la interpretacin del Sistema Territorial, requiere inevitablemente trabajode campo, para obtener informacin "osmtica", del territorio y de la poblacin. Este tipo deinformacin puede sustituir mucha informacin documental.

b. Hemos observado que los equipos tienden a confiar ms en la informacin documental y aobviar la inevitable informacin directa.

4. DEBILIDAD DE LA CAPACITACIN TCNICA ESPECIALMENTE EN TRMINOSCUANTITATIVOS, Y AFECTAN DO TANTO A LAS ENTIDADES QUE CONTRATAN LA

FORMULACIN DE LOS PLANES, COMO A LA CONTRAPARTE QUE LOS CONTROLA YGARANTIZA SU CALIDAD

a. Los PDOT Cantonales y Provinciales se han realizado bajo tres modalidadesprincipalmente: Equipos tcnicos propios de las Municipalidades, en muy pocos casos,Equipos tcnicos municipales reforzados con personal temporal y asesora externa, en unmayor nmero de casos. Equipos de consultoras, fundaciones y profesionales.

b. En cualquiera de las modalidades, se tiende a minusvalorar la necesidad de equiposdebidamente conformados por un perfil completo y adecuado.


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c. En suma, los equipos tcnicos no cubren todas las reas de sistema territorial, suele estardbilmente capacitados, con escasa experiencia en la materia y con una direccin ycoordinacin insuficiente. Por ello los PDOT suelen adolecer de la dimensin territorial, y serepiten los famosos planes de antes del 2011 que solo eran sino intentos de aplicar laPlanificacin Estratgica.

d. En consecuencia, parece ser que en Ecuador, muchos de los PDOT se han hecho al

margen de la conformacin de bases de datos e incluso de SIG. En muchos planes lacartografa en rigor no existe, pues los planos son dibujados en AutoCAD e incorporadoscomo grficos en los documentos, lo que dificulta la gestin de los planes.

5. DEBILIDAD PRESUPUESTARIA: UNA CONSULTORA MAL PAGADA: NO SE PAGA ELTALENTO EN ESTA SOCIEDAD.

a. No se valora la planificacin, el pensamiento hacia el futuro, lo que se traduce en laremuneracin de los profesionales. Esto unido a la penuria presupuestaria de que adolecenla mayora de los GAD, lleva a pagar la formulacin de los PDOT, muy por debajo de lorazonable y de lo que se paga en otros pases. Segn informacin verbal, se lleg a pagar5.000 dlares por cada PDOT parroquial. No obstante ha habido tambin trabajos serioscorrectamente elaborados y remunerados.

16.3 Debilidades de carcter ms especfico

6. CONFUNDIR LA OT CON EL PLANEAMIENTO URBANSTICO

Parece haber una cierta confusin entre la OT y el planeamiento urbanstico.Y ello en los mbitostcnicos medios, polticos, administradores, asamblestas.

7. COMENZAR LA FORMULACIN DEL PLAN SIN REALIZAR LA FASE PREPARATORIA. Con lassiguientes consecuencias:

a. Cada miembro del equipo no conoce exactamente lo que debe hacer ni cmo se inserta sutrabajo en el conjunto

b. Se trabaja de forma incmoda y crispada

c. Se acumula el trabajo al final y de forma agobiante

8. BUCAR INFORMACIN DE FORMA INDISCRIMINADA Y OBSESIVA, SIN IDENTIFICARPREVIAMENTE LA RELEVANTE PARA EL CASO, LA EXISTENTE, AS COMO SU CALIDAD YFIABILIDAD, Y LAS LAGUNAS. Consecuencias:

a. Se recoge y acumula informacin irrelevante que no aporta conocimiento sino ruido.

b. Se duplica informacin, la cual, frecuentemente, es discordante o incoherente, generandoincertidumbre e inseguridad.

c. Se confunde lo que es informacin y lo que es diagnstico, es decir, la interpretacin deaquella en trminos del ST.

d. Se desperdician recursos econmicos y humanos.

9. NFATIZAR EN EL DIAGNSTICO LOS ASPECTOS DESCRIPTIVOS Y VERTICALES(ESTRUCTURA DEL ST) SOBRE LOS INTEPRETATIVOS Y HORIZONTALES(FUNCIONAMIENTO), SOBRE LA IMAGEN Y SOBRE LA EVOLUCIN (confundir y llamar estudioal plan). Consecuencias:

a. Prima la Multidisciplinariedad sobre la Interdiciplinariedad: acumulacin de informacininconexa de campos diversos.

b. Tendencia de los miembro del equipo a centrarse en su propio campo, olvidando que laclave de la interdiciplinaridad consiste en que todos opinan de todo desde su propiaespecialidad

c. Dficit en la orientacin hacia los conflictos, los problemas y las potencialidades

d. Tendencia a la formulacin prematura de propuestas, antes de disponer de un diagnsticocorrecto.


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10. DFICIT DE SNTESIS: DOMENTOS DEMASIADO LARGOS, CONFUSOS Y DE LECTURATEDIOSA (se dice que inteligencia es capacidad de sntesis. Consecuencias:

a. Documentos antipticos que desaniman la participacin

b. Ignorar en el diagnstico la percepcin de la ciudadana

c. Sensacin de no entrar en lo que importa: los conflictos, los problemas y las oportunidades

11. DESCOMPENSACIN ENTRE EL DIAGNSTICO (EXCESO) Y LAS PROPUESTASOPERATIVAS (DFICIT), ESPECIALMENTE SOBRE GESTIN DEL PLAN. Consecuencias:

a. Se llama plan a lo que es solo un diagnstico con un simple esbozo de las propuestas, sincapacidad operativa

b. Sensacin de inutilidad de los planes entre la poblacin, los agentes y los actores

c. Rpida obsolescencia de la informacin y de los diagnsticos

12. TENDENCIA A PROMOVER ENFTICAMETE LA PARTICIPACIN Y LA CONCERTACIN,PERO DFICIT REAL DE ELLAS

a. En ecuador, la participacin ciudadana parece haber sido modesta por el poco inters deautoridades y de las propias comunidades. Y ello a pesar de que el COOTAD y el CdigoOrgnico de Planificacin y Finanzas Pblicas tienen varias disposiciones relativas a laparticipacin social y regulan la existencia de los Consejos de Planificacin.

b. Parece haber un exceso de talleres y reuniones formales de participacin (o socializacin),pero defecto de repercusin en el plan. Parece haber desconfianza de ciudadanos, agentesy actores sobre la sinceridad y la transparencia del plan.

13. DFICIT DEL PENSAMIENTO Y ENFOQUE PROSPECTIVO EN LA FORMULACIN DEL PLAN

a. A veces se confunde el plan con la legalizacin de las tendencias

b. Otras veces el plan se limita a recoger la extrapolacin de las tendencias, optando as porel escenario tendencial generalmente indeseable

14. PLAZOS DEMASIADO LARGOS EN LA FORMULACIN DEL PLAN. Consecuencias:

a. Obsolescencia de la informacin y de los diagnsticos.

b. Desconfianza de los clientes hacia el Plan y tedio en los procesos de participacin yconcertacin.

c. En ocasiones tendencia a un perfeccionismo excesivo en el proceso de formulacin,ignorando que la planificacin del ST es continua e indefinida.

d. Actualmente la Resolucin 003-2014-CNP del Consejo Nacional de Planificacin da a losGADs municipales y metropolitanos 9 meses desde la toma de posesin para formular elPDOT y 5 meses como mximo a continuacin de stos para los planes provinciales yparroquiales.

15. EXCESO DE ATENCIN DE LOS TCNICOS DE LA COTRAPARTE A LOS ASPECTOSFORMALES DEL CONTRATO. Consecuencias:

La fiscalizacin por la contraparte parece ser modesta por la falta de equipos profesionales propiospreparados. As suela haber mucha atencin a los aspectos del contenido previsto en los pliegos

frente a enfoque, la sistemtica seguida y la participacin.16. IGNORAR QUE LA PLANIFICACIN ES CONTINUA Y QUE EL PLAN ES SOLO UNA ETAPA.

Consecuencias:

a. Dficit del enfoque de mejora continua y cclica

b. Tendencia a un exceso de perfeccionismo en la formulacin del plan que lleva a plazosdemasiado largos


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17 UN DECLOGO DE RECOMENDACIONES

1. Dedicar atencin y tiempo a la fase preparatoria: evitar dar "palos de ciego" y har ms solventes ygrato el trabajo.

2. Enfatizar el inevitable conocimiento directo del sistema territorial mediante un intenso y extensotrabajo de campo, poniendo atencin en el territorio y en la poblacin, y procurando conocer yentender el sistema territorial de forma "osmtica"..

3. Adoptar un enfoque estratgico en la formulacin del plan: atender prioritariamente a los aspectosrelevantes, definir el alcance en funcin del nivel territorial y dar importancia a las cuestiones deenfoque frente a la de detalle. Evitar las "cortinas de humo" que implica el tratamiento innecesariode aspectos irrelevantes.

4. Permitir/exigir que todos los miembros del equipo opinen sobre todos los aspectos desde su campode especialidad como garanta del producto interdisciplinar.

5. Prohibido (aunque no pensar) hacer propuestas antes del diagnstico. Recordar a este respecto alos viejos "maestros: un problema est medio resuelto cuando est bien formulado"

6. Utilizar un estilo directo, claro, sencillo, en los documentos, que resulten fcilmente entendibles porcualquiera y de lectura atractiva. Ensayar dibujos/esquemas a mano alzada del sistema territorial yde las propuestas, que animen a leer el documento. Prohibido recoger informacin sin haberidentificado la relevante y las lagunas.

7. Superar la confusin entre OT y Urbanismo; pensar que son complementarios, pero la primerasupera a la segunda en la medida en que supone una visin superior, un enfoque estratgico conrespecto a la segunda.

8. Hacer del PDOT el elemento de coordinacin, concertacin y articulacin de las institucionessectoriales y territoriales a los diferentes niveles.

9. Aplicar la idea de planificacin continua. Mantener los equipos de OT indefinidamente, evitarcambiarlos, considerando que son un activo de gran valor. Crear, como subproducto, un SIG en laformulacin de cada plan, y plasmarlo en una base de datos accesible a todos

10. Ser honesto: "vender" calidad y cobrar lo razonable.

18 ARGUMENTO DE LA CONCLUSIN FINAL

Se conocen las competencias de los distintos niveles territoriales de los GAD`s.

Existe una lgica tcnica en relacin con los elementos, problemas y aspectos territoriales y de desarrolloque debe incluir cada nivel territorial.

Por lo tanto se puede definir con bastante precisin el tipo de determinaciones y el alcance de los Planes encada nivel.

Pero esto requiere que una legislacin establezca con claridad las determinaciones y el alcance de cadaplan en cada nivel territorial.

Hecho lo anterior, el reto del OT en Ecuador estara en enfatizar la calidad de los planes, en los aspectosque la conforman: tcnicos y participativos; esto permitir:

Articular/coordinar los agentes e instituciones, pblicos y privados, sectoriales y territoriales en lafase de formulacin del plan y distribuir responsabilidades para la fase de gestin entre losdiferentes agentes

Cada agente debe asumir sus responsabilidades con seriedad y transparencia

Lo anterior lleva a situar tal reto en:

Disponer de buenos equipos tcnicos y expertos en participacin

Disponer de presupuestos de honorarios aceptables, para evitar que se convierta en una consultoracanalla, mal pagada

BIBLIOGRAFIA

Gmez Orea, D. y Gmez Villarino, A. 2013. Ordenacin Territorial, Mundi Prensa. Madrid.


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Pauta calle, F. 2013. Ordenacin territorial y urbanstica: un camino para su aplicacin en el Ecuador,Universidad de Cuenca, Cuenca Ecuador.

ANEXO: GLOSARIO BSICO ASOCIADO A LA EXPOSICIN

Sistema territorial

Construccin social inevitable que representa el estilo de desarrollo de una sociedad, que se va formandodesde la noche de los tiempos, y seguir formndose inexorablemente hacia el futuro, mediante lasactividades que la poblacin practica sobre el medio fsico y las interacciones que se producen entre ellas atravs de los canales de relacin (infraestructuras de transportes y de telecomunicaciones) queproporcionan funcionalidad al sistema. Est constituido por el medio fsico, la poblacin s sus actividades,los asentamientos poblacionales, los canales de relacin, los agentes y actores sociales y el marco legal einstitucional.

Modelo territorial

Representacin o imagen simplificada (generalmente cartogrfica) del sistema territorial, que utiliza loselementos ms estructurantes y ms fcilmente representables de l: el medio fsico, los asentamientospoblacionales y los canales de relacin, al menos.

Ordenacin territorial

Conceptualmente: Construccin planificada del sistema territorial hacia un futuro definido en un horizontetemporal, o indefinido.

Administrativamente: Funcin de la Administracin Pblica, de carcter integral, que corta horizontalmente atodas las componentes del sistema territorial, orientada a conseguir el desarrollo sostenible de la sociedadmediante la previsin de sistemas territoriales armnicos, funcionales y equilibrados capaces deproporcionar a la poblacin una calidad de vida satisfactoria.

Operativamente: Sistema coherente de planes, previstos en legislacin especfica y no especfica, que seejecutan en ciclos sucesivos de tres fases: diagnstico, planificacin y gestin, cuyo impulso, elaboracin,aprobacin y aplicacin corresponde a la institucin responsable de la Administracin Pblica, y requiereuna aproximacin cientficotcnica, la participacin pblica y la concertacin de los agentessocioeconmicos.

En trminos ms directos: la Ordenacin territorial consiste en elaborar los planes previstos en la legislaciny en ejecutarlos despus, segn un proceso, cclico, continuo e iterativo, de diagnstico, planificacin ygestin.

Plan de ordenacin territorial

Documento impulsado por la administracin que se desarrolla en tres fases: diagnstico territorial,planificacin territorial y gestin territorial, con una vigencia temporal definida, generalmente de 4 o 5 aos;cada plan de ordenacin territorial identifica, distribuye, organiza y regula las actividades humanas en elterritorio al que se aplica de acuerdo con ciertos criterios y prioridades, para configurar un sistema armnico,funcional, bello y perdurable.

Diagnstico territorial

Interpretacin del sistema territorial a la luz de su trayectoria histrica y de su evolucin previsible si no seinterviene, para representarlo en un modelo territorial (expresin simplificada del sistema territorial) y paradetectar los conflictos que operan en l, los problemas, actuales o potenciales, que le aquejan y las

potencialidades de que dispone. Y todo ello mediante la interaccin e integracin de conocimientos decarcter cientfico y tcnico de un equipo multidisciplinar trabajando de forma interdisciplinar, de lapercepcin de los agentes, actores y ciudadana y del conocimiento local basado en la experiencia.

Planificacin territorial

ltima fase del proceso de formulacin de un plan de ordenacin territorial que consiste en definir unsistema compatibilizado de objetivosy en formular las propuestas para avanzar hacia ellos; stas son dos:un modelo territorial a largo plazo o imagen objetivo a la que tender y un conjunto coherente de medidas deregulacin, de intervencin y de gestin para avanzar hacia l.

Gestin territorial


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Proceso a travs del cual se materializa un plan de ordenacin territorial; la forma de gestin es unapropuesta fundamental del plan, que comporta: a) disear un Ente Gestor especfico para el plan o asignarla responsabilidad gestora a una entidad administrativa ya existente. b) definir un Sistema de Gestin quese refiere al funcionamiento del ente gestor, expresado en trminos de flujos de decisiones, flujos deinformacin y normas de funcionamiento, c) programar en el tiempo la puesta en marcha de las medidas delplan y d) realizar una Evaluacin ex post del plan y, en funcin de ella, iniciar la formulacin del plansiguiente que dar continuidad indefinida al proceso de ordenacin territorial.

Metodologa de ordenacin territorial

El trmino metodologa deriva de mtodo cuya raz griega significa "camino hacia"; por tanto una metodologadefine "el camino para formular un plan de ordenacin territorial". Se representa mediante un diagrama deflujos o modelo del proceso de formulacin del plan: sistema de tareas concatenadas a travs de las cuales seva elaborando el plan.

Prospectiva

Proceso de reflexin orientado a conocer lo que podra deparar el futuro, utilizando datos objetivos e ideas oenfoques subjetivos. Aplicada a la ordenacin territorial, la prospectiva se refiere a predecir, desde elpresente, los futuros posibles de las variables, componentes o sistema territorial al que se aplica, arepresentarlos en modelos y a orientar a los planificadores sobre la trayectoria a seguir para avanzar hacialos que se consideran deseables.Pero no se trata de proyectar el pasado hacia el futuro, sino de disear elfuturo, a partir del futuro mismo, y de aplicarlo al presente a travs de estrategias y acciones concretas.

Escenario

En prospectiva se denomina escenario a la descripcin de una situacin futura y el encadenamientocoherente de sucesos que, partiendo de la situacin actual, permite avanzar hacia la futura. Los escenariospueden ser exploratorios, basados en las tendencias histricas y presentes, y normativos, que definenfuturos, deseables o indeseables, que pasan al plan. Los escenarios describen panoramas a medio o largoplazo basados en conjeturas ms o menos inciertas (pero pertinentes, coherentes y verosmiles) sobre laevolucin de los aspectos relevantes del sistema, que pueden incluir diversas imgenes a diferentes horizontestemporales; una de stas o una combinacin de varias, puede adoptarse como imagen objetivo del plan. Encuanto instrumento de planificacin, la construccin de escenarios se justifica porque si se identifica el futurodeseable, ser posible, retrocediendo, identificar las acciones pertinentes para avanzar hacia l4; stas no sernlas ms probables segn la evolucin del sistema, sino otras a proponer voluntariamente si se desea avanzarhacia el escenario definido.

Participacin

Proceso por el que se involucra a las autoridades, a las instituciones, a los agentes y actores relevantes y ala ciudadana del mbito del plan, en todo el proceso de planificacin continua (sin lmite temporal) queimplica la ordenacin territorial: preparacin para elaborar el plan, formulacin del plan, tramitacin para suaprobacin y aplicacin o materializacin del plan; y an contina ms all: en una nueva formulacin tras elperiodo de vigencia del plan, de acuerdo con un enfoque de planificacin continua que no acaba nunca yque se desarrolla en ciclos iterativos de planificacin y gestin.

La participacin y la concertacin son tan importantes para el xito del plan y para conseguir su aplicacin,que se debe responsabilizar del proceso a equipos especializados, los cuales pueden ser independientesdel equipo redactor del plan.

Concertacin

Proceso a travs del cual los responsables de la formulacin de un plan intentan resolver los conflictos quese dan en una sistema territorial negociando con los agentes y actores sociales. Y ello orientado a formularun plan de ordenacin territorial aceptado por dichos agentes y actores.

Transparencia

Formulacin abierta y comunicada de un plan de ordenacin territorial, de tal manera que toda la poblacinest enterada de la forma en que se va desarrollando dicha formulacin y las medidas que propone el plan.

4El trmino anglosajn "backcasting" (muy empleado en planificacin del mundo de los negocios) consiste en identificar futurosescenarios deseables, para, retrocediendo desde ellos, identificar las acciones necesarias para alcanzarlos.

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