Da teoria da burocracia à demonização da burocracia e do burocrata

Da teoria da burocracia demonizao da burocracia e do burocrata

Burocracia Uma estrutura social na qual a direo das atividades coletivas fica a cargo de um aparelho impessoal hierarquicamente organizado, que deve agir segundo critrios impessoais e mtodos racionais (Motta, 1985, p. 7).

Por que obedecemos?

Alguns conceitos fundamentais Poder: A probabilidade de impor a prpria vontade numa relao social, mesmo contra resistncias, seja qual for o fundamento dessa probabilidade. Dominao: a probabilidade de encontrar obedincia a uma ordem de determinado contedo, entre determinadas pessoas. Obedincia: quando a ao de quem obedece ocorre substancialmente como se este tivesse feito do contedo da ordem e em nome dela a mxima de sua conduta, sem tomar em considerao a opinio prpria sobre o valor ou desvalor da ordem como tal. Disciplina: a probabilidade de encontrar obedincia pronta, automtica e esquemtica a uma ordem, entre um conjunto de pessoas, em virtude de atividades treinadas.

Racionalidade Ao social pode ser determinada: De modo afetivo; De modo tradicional; De modo racional referente a fins; De modo racional referente a valores.

Burocracia As categorias fundamentais da autoridade racional-legal so: Um organizao contnua de cargos; Uma rea especfica de competncia; A organizao dos cargos obedece ao princpio da hierarquia; As normas que regulam o cargo podem ser regras tcnicas ou normas; Os membros esto separados da propriedade dos meios de produo e administrao; H completa ausncia de apreciao do cargo pelo ocupante (garantia do carter objetivo); Todos os atos so registrados em documentos; Pode ser exercida em uma ampla variedade de formas diferentes.

Burocracia Na vida cotidiana dominao , em primeiro lugar, administrao (Weber, 1991, p. 144). O tipo mais puro de dominao legal o que se exerce por meio de um quadro administrativo burocrtico.

Burocracia Os funcionrios individuais do quadro administrativo : So livres, obedecem somente s obrigaes do cargo; So nomeados, numa hierarquia de cargos; Tm competncias funcionais fixas; So regulados por contrato (as competncias); Tm qualificao profissional; So remunerados com salrios fixos em dinheiro; Exercem o cargo como profisso nica; Tm perspectiva de carreira; No possuem os meios de produo, nem os cargos; Esto submetidos a um sistema rigoroso de disciplina e controle.

Burocracia Conseqncias principais da dominao burocrtica: Nivelamento para garantir uma base de recrutamento ampla; Tendncia plutocratizao para garantir a longa formao profissional necessria; Predominncia de um esprito de impessoalidade formalista (sine ira et studio).

A demonizao da burocracia e do burocrata

O comeo: disfunes da burocracia Lembrando: uma das contribuies de Weber anlise da burocracia foi relacion-la ao processo de racionalizao do mundo moderno; Weber no foi nem o criador nem o defensor da burocracia. A transio da teoria weberiana de origem europeia para a sociologia americana foi feita inicialmente por Talcott Parsons, que traduziu textos para a lngua inglesa e, tambm, para o seu prprio referencial: sistema social.

Um parntese: Parsons e os sistemas sociais

Caractersticas bsicas do funcionalismo - mtodo de anlise Explicao dos fenmenos sociais: a) micro - escolhas e decises dos indivduos explicadas pela socializao como processo interno e pela diferenciao de papis e controle social como processos externos ordem social; b) macro - decises e escolhas dos grupos sociais nas organizaes e na sociedade pela diferenciao estrutural dos sistemas sociais - processo interno + especificaes normativas e transaes com o ambiente como processos externos ordem social.

Funes do sistema social voltadas para a sua sobrevivncia Latncia - sistema se sustenta e se reproduz continuamente pela transmisso de valores e padres culturais que o embasam. Integrao - assegura coerncia e coordenao entre indivduos e grupos, bem como entre as partes diferenciadas do sistema. Gerar e atingir objetivos Adaptao - busca de recursos para a sobrevivncia.

Sistema social fornece valores latncia (latncia) integram Indivduos se integram na sociedade atingir Buscando atingir os objetivos os objetivos fornecidos pelo sistema adaptao Contribuindo para a adaptao do sistema pela produo dos recursos fundamentais para sua sobrevivncia

Modelo de Parsons: cultura e ao individual Adaptao s estruturas Valores e cultura Integrao e normas de interao Luta pela realizao dos objetivos individuais

A traduo parsoniana de Weber 1937 nfase no carter normativo da ao social. Uma organizao definida pela primazia de um determinado tipo de meta, o foco do seu sistema de valores ter de ser o da legitimao de suas metas, em termos do significado funcional de sua realizao para o sistema superior (isto , o sistema social) e, em segundo lugar, a legitimao da primazia dessa meta sobre outros possveis interesses e valores da organizao e de seus membros. O tipo ideal deixa de ser uma ferramenta, sendo interpretado como um modelo.

Sendo um modelo... Os atributos do tipo ideal se transformam em funes a serem efetivamente executadas para que o sistema seja eficiente. Modelo: Uma estrutura social racionalmente organizada envolve padres de atividade claramente definidos, nos quais, idealmente, todas as sries de aes esto funcionalmente relacionadas aos fins da organizao. Disfunes: situaes nas quais uma ou mais funes no esto presentes. Principais autores: Merton, Selznick, Gouldner.

Origina-se, ento, o senso comum Burocracia sinnimo de...

A NOVA ORTODOXIA

Contexto: reaganismo e tatcherismo 1989- Washington - convocados pelo Institute for International Economics, funcionrios do FMI, Banco Mundial, BID e do governo norte-americano discutem o tema Latin American Adjustment: How Much has Happened?, para avaliar as reformas econmicas em curso. John Willianson, economista e diretor do Instituto promotor do encontro, falinhavou os dez pontos consensuados e a expresso "Consenso de Washington: disciplina fiscal limitao dos gastos arrecadao, eliminando o dficit pblico; focalizao dos gastos pblicos; Reforma tributria ampliando a base de incidncia da carga tributrio, maior peso nos impostos indiretos e menor progressividade nos diretos; liberalizao financeira e afastamento do Estado do setor, taxa de cmbio competitiva; Liberalizao do comrcio exterior; eliminao de restries ao capital externo; privatizao, com a venda de empresas estatais; reduo dos controle do processo econmico e das relaes trabalhistas; propriedade intelectual.

Neoliberalismo Financeirizao: relocalizao do poder de acumulao do capital dos proprietrios para as instituies financeiras s expensas de outras fraes do capital. Desregulaes, privatizaes e a retirada do Estado de muitas reas do bem-estar social. Para David Harvey: destruio criativa, no somente dos antigos poderes e estruturas institucionais, mas tambm de modos de vida e de pensamento, de atividades reprodutivas, das formas de ligao terra e das relaes afetivas.

Para construir o consenso Foi necessrio propor um aparato conceitual que mobilizasse sensaes e instintos, valores e desejos, assim como as possibilidades inerentes ao mundo social. Foi preciso conquistar o consentimento geral, construdo com base em prticas de longa data de socializao cultural, gerando um senso comum. Foi preciso atacar a credibilidade de instituies que se colocavam no caminho do consentimento geral.

Em sntese: O neoliberalimso uma teoria das prticas poltico- econmicas que prope que o bem-estar humano pode ser melhor promovido liberando-se as liberdades e capacidades empreendedoras individuais no mbito de uma estrutura institucional caracterizadas por slidos direitos a propriedade privada, livres mercados e livre comercio. O papel do Estado criar e preservar um estrutura institucional apropriada a essas prticas, o Estado tem de garantir, por exemplo, a qualidade e a integridade do dinheiro. Deve tambm estabelecer as estruturas e funes militares, de defesa, da polcia e legais requeridas para garantir direito de propriedade individuais e para assegurar, se necessrio, pela fora, o funcionamento adequando dos mercados. ( HARVEY, 2005, p.12)

Gerencialismo A gesto (e o gerencialismo) se tornou a tecnologia generalizada de controle, produzindo um modelo hegemnico de organizao. Como ideologia transplanta o ethos de negcios do setor privado para a administrao pblica: as virtudes dos gestores eram comparadas com as falhas de burocratas, profissionais e polticos; enquanto os burocratas eram submetidos a regras, voltados para dentro e inertes, os gestores eram inovadores, voltados para fora e dinmicos; enquanto os profissionais eram paternalistas, desenvolviam msticas de expertise para ocultar e proteger seu poder e eram autorreguladores, os gestores eram centrados no cliente, criavam organizaes transparentes e eram testados no mundo real do mercado; enquanto os polticos eram dogmticos, interferentes e mutveis, os gestores eram realistas, capazes de assumir uma viso estratgica e, desde que recebessem liberdade para gerir, conseguiam cumprir a promessa de que fariam a coisa certa.

Gerencialismo na AP uma ideologia que legitima direitos ao poder, especialmente ao direito de gerir, construdos como necessrios para alcanar maior eficincia na busca de objetivos organizacionais e sociais. uma estrutura calculista que organiza o conhecimento sobre as metas organizacionais e os meios para alcan-las.

Verdades globais Coincidentemente, estas verdades, nos diversos espaos de vida e ao social, possuem um mesmo pano de fundo (de carter marcadamente ideolgico): as concepes da nova economia poltica. Em sntese: uma mistura dos referenciais da economia dos custos de transao com a teoria da escolha pblica e a teoria da agncia, com ingredientes de uma verso modernizada da tradio corporificada no trabalho de Frederick Taylor e da teoria do processo decisrio moda de Herbert Simon.

A verdade global sobre a AP: As burocracias pblicas so incapazes de um gerenciamento eficiente e, em decorrncia, suas funes devem, sempre que possvel, passar para a execuo de organizaes privadas com fins lucrativos. Quando este no for o caso (aes e servios com alto grau de externalidade ou que se dirigem a grupos populacionais sem condies de compra) podem ser executadas por organizaes pblicas no estatais (OSCIPS ou ONGs). As organizaes pblicas ou sem fins lucrativos devem adotar formas organizacionais e modelos de gesto das organizaes privadas, que teriam sua eficincia evidenciada pela mera capacidade de sobreviver e expandir-se em ambientes competitivos.

Mudanas organizacionais para transformar a AP Separao da elaborao das polticas da proviso, com uma correspondente centralizao do controle sobre os recursos oramentrios em relao aos resultados produzidos. Introduo do princpio do pagamento por parte dos usurios, ainda que atravs de subsdios. Concentrao das decises estratgicas em pequenos grupos. Abolio do monoplio pblico na proviso dos servios, introduzindo o princpio da competio.

Enfoque da Nova Administrao Pblica - NAP Assume implicitamente que o setor pblico e o setor privado so similares em sua essncia. Respondem aos mesmos incentivos e processos. As agncias governamentais podem ser vistas como corpos empresariais que funcionam melhor em um ambiente competitivo. Separar a operao da formulao de polticas, entendida agora, como a definio de objetivos e da misso da organizao, de metas de desempenho e indicadores de avaliao.

Traos comuns em diferentes contextos: Mudana de nfase do processo de elaborao de polticas para habilidades gerenciais, de processos para resultados, de hierarquias ordenadas para bases mais competitivas para a proviso de servios, de pagamentos fixos para variados, de servios uniformes e inclusivos para contratos de proviso. Teria se constitudo um novo paradigma - ps- burocrtico, que corresponderia ao surgimento de uma cultura em que relaes organizacionais, enfoques operativos, tecnologias administrativas, mstica e atitudes seriam de um novo tipo.

O cliente consumidor rei! Para o vitorioso paradigma do mercado o autointeresse do indivduo consumidor, manifesto em preferncias expressas, forma a referncia para toda a deciso administrativa. A satisfao material dessas preferncias assumida como sendo de fundamental importncia para a poltica governamental, que deve ser limitada para no interferir com a produo e nas relaes no mercado. No existem comunidades, apenas agregados de indivduos. Portanto, o conflito em torno de fins polticos e sociais pode ser ignorado e a ateno ser dirigida para o desenvolvimento de modos mais eficientes e efetivos de atingir fins o imprio da racionalidade instrumental.

Segundo Luiz Carlos Bresser Pereira (http://blogs.al.ce.gov.br/unipace/files/2011/11/Bresser1.pdf)

Precedentes: Aps a II Guerra Mundial h uma reafirmao dos valores burocrticos, mas, ao mesmo tempo, a influncia da administrao de empresas comea a se fazer sentir na AP. As ideias de descentralizao e de flexibilizao administrativa ganham espao em todos os governos. A reforma da administrao pblica s ganhar fora a partir dos anos 70, quando tem incio a crise do Estado, que levar crise tambm a sua burocracia. Nos anos de 1980 inicia-se uma grande revoluo na administrao pblica dos pases centrais em direo a uma administrao pblica gerencial.

Aonde: Os pases em que essa revoluo foi mais profunda foram o Reino Unido, a Nova Zelndia e a Austrlia (NAP). Nos Estados Unidos essa revoluo ir ocorrer principalmente a nvel dos municpios e condados - revoluo que o livro de Osborne e Gaebler, Reinventando o Governo (1992) descrever de forma to expressiva. a administrao pblica gerencial que est surgindo, inspirada nos avanos realizados pela administrao de empresas.

Contornos da nova administrao pblica Descentralizao do ponto de vista poltico, transferindo recursos e atribuies para os nveis polticos regionais e locais. Descentralizao administrativa, atravs da delegao de autoridade para os administradores pblicos transformados em gerentes crescentemente autnomos. Organizaes com poucos nveis hierrquicos ao invs de Piramidal. Pressuposto da confiana limitada e no da desconfiana total. Controle por resultados, a posteriori, ao invs do controle rgido, passo a passo, dos processos administrativos. Administrao voltada para o atendimento do cidado, ao invs de autorreferida.

Antes... A Reforma do DASP Decreto Lei 200. Transferncia das atividades de produo de bens e servios para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista, consagrando e racionalizando uma situao que j se delineava na prtica. Princpios de racionalidade administrativa: planejamento e o oramento, descentralizao e controle dos resultados. Nas unidades descentralizadas foram utilizados empregados celetistas, submetidos ao regime privado de contratao de trabalho - momento era de grande expanso das empresas estatais e das fundaes.

Constituio Federal de 1988 Momento de retrocesso burocrtico. Afirmao de privilgios corporativistas e patrimonialistas. Crise fiscal e do modo de interveno do Estado na economia e na sociedade comearam a ser percebidas a partir de 1987. Os constituintes de 1988, entretanto, no perceberam a crise fiscal, muito menos a crise do aparelho do Estado. No se deram conta, portanto, que era necessrio reconstruir o Estado. Que era preciso recuperar a poupana pblica. Que era preciso dotar o Estado de novas formas de interveno mais leves, em que a competio tivesse um papel mais importante. Que era urgente montar uma administrao no apenas profissional, mas tambm eficiente e orientada para o atendimento das demandas dos cidados.

A reforma do Ap. de Estado - 1995 Ajuste fiscal exonerao de pessoal; reforma previdenciria; tetos remuneratrios. Modernizao ou aumento da eficincia da administrao pblica - fortalecer a administrao pblica direta ou o ncleo estratgico do Estado, e descentralizar a administrao pblica atravs da implantao de agncias autnomas e de organizaes sociais controladas por contratos de gesto.

Ncleo estratgico Define as leis e polticas pblicas. um setor relativamente pequeno, formado, em nvel federal, pelo Presidente da Repblica, pelos ministros de Estado e a cpula dos ministrios, responsveis pela definio das polticas pblicas, pelos tribunais federais encabeados pelo Supremo Tribunal Federal e pelo Ministrio Pblico.

Classificao das atividades Exclusivas do Estado - aquelas em que o poder de Estado, ou seja, o poder de legislar e tributar exercido. Inclui a polcia, as foras armadas, os rgos de fiscalizao e de regulamentao, e os rgos responsveis pelas transferncias de recursos. Servios no-exclusivos ou competitivos do Estad0 ele realiza e/ou subsidia porque os considera de alta relevncia para os direitos humanos, ou porque envolvem economias externas, no podendo ser adequadamente recompensados no mercado atravs da cobrana dos servios. Produo de bens e servios para o mercado realizada pelo Estado atravs das empresas de economia mista, que operam em setores de servios pblicos e/ou em setores considerados estratgicos.

Sobre a propriedade Pblica - a propriedade que de todos e para todos. Estatal - instituio que detm o poder de legislar e tributar, estatal a propriedade que faz parte integrante do aparelho do Estado, sendo regida pelo Direito Administrativo. Privada - propriedade que se volta para o lucro ou para o consumo dos indivduos ou dos grupos. Uma fundao de Direito Privado, embora regida pelo Direito Civil, uma instituio pblica. Em princpio Todas as organizaes sem fins lucrativos so ou devem ser organizaes pblicas no estatais.

No Governo Lula Aumento do nmero de servidores no nvel federal, na lgica da Reforma da APG (de 485.741 para 542.843 ). No entanto: o emprego pblico diminuiu no s a sua participao em relao ao total de ocupados de 11,3% (1995) para 10,7% (2005), mas tambm em relao ao total do emprego formal que passou de 32,7% (1995) para 25,9% (2005). Manteve-se estvel a relao entre emprego pblico e o total da populao, ou seja, 5,14% (1995) e 5,07% (2005).

No Governo Lula Focalizao das polticas sociais. nfase na funo do Estado apenas como regulador e fiscalizador dos servios sociais. Aprofundamento da diluio das fronteiras entre o pblico e o privado. Ex: PPPs - por intermdio de uma PPP, a Unio, os Estados ou os Municpios podem selecionar e contratar empresas privadas que ficaro responsveis pela prestao de servios de interesse pblico por prazo deterninado. As principais leis que regem as PPPs so as Leis Federais n 8.987/1995 e n 11.079/2004.n 8.987/1995n 11.079/2004

Outro exemplo: fundaes estatais na sade. Origem: Proposta do Ministrio da Sade - http://bvsms.saude.gov.br/bvs/publicacoes/07_0862_M.pdf A possibilidade de criao de fundaes estatais pelos entes federados, mesmo diante da inexistncia de lei complementar federal estabelecendo as reas de atuao das fundaes. Regime jurdico para contratao de pessoal, tal qual ocorre com as empresas pblicas e as sociedades de economia mista, o celetista. Mais uma reforma, por dentro, do SUS.

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