122 Broj 73 71999-

4. UTJECAJ RAZINE I STRUKTUREJAVNIH RASHODA NA RAST1

Martina Dalic

4.1. UVOD

lako se na intuitivnoj razini cini sasvim ociglednim da politika javnih rashoda,odnosno sveukupna fiskalna i ekonomska politika moze utjecati na dugorocnirast, ova je ideja pronasla svoje mjesto u ekonomskoj teoriji tek pojavomendogenih modela rasta. Cilj je ovog rada utvrditi u kojoj je mjeri hrvatskapolitika javnih rashoda usmjerena prema rastu, te definirati okvir za promjenekoje bi mogle povecati orijentiranost politike javnih rashoda prema rastu.

Rad je podijeljen u dva dijela. U prvom se dijelu (odjeljci 4.2.-4.5.) prikazujudosad razvijene teoretske ideje - u prvom redu endogenih teorija rasta - isto kaoi dostupni empirijski dokazi o vezi i ucincima politike javnih rashoda nadugorocni rast. Tvrdi se da, unatoc ponekad suprostavljenim rezultatimarazlicitih empirijskih studija kojima vrlo cesto nedostaje i robustnost, instrumentipolitike javnih rashoda imaju znacajan utjecaj na rast. Na teoretskoj razini sepokazuje da nositelji politike javnih rashoda moraju voditi racuna ouskladenosti izmedu visine ukupnih rashoda, njihove strukture, proizvodnostii efikasnosti upotrebe. Proizvodnost specificnih vrsta rashoda, isto kao i ukupnihrashoda, pokazuje se presudnom odrednicom orijentiranosti politike javnihrashoda na rast. Naravno, sasvim je jasno da je fiskalna politika podloznaspecificnostima odredene zemlje i da ne postoje univerzalno primjenljivi recepti.

Drugi dio rada (odjeljci 4.6. i 4.7.) sadrzi usporednu analizu kretanja ukupnihjavnih rashoda i njihovih kategorija u Hrvatskoj u odnosu na naprednetranzicijske zemlje i razvijene zemlje OECD-a. Pokazuje se da Hrvatska imavisoke javne rashode koji iskazuju postojan rastuci trend. U strukturi javnihrashoda dominiraju izdaci za dobra i usluge (tj. drzavna potrosnja) za koje sveempirijske studije pronalaze negativnu korelaciju s rastom. Isto se tako pokazujekontinuiran porast transfera stanovnistvu, dok je njihov pozitivan eksterniucinak na proizvodnost privatnog sektora vrlo upitan. Zakljucuje se, stoga, dakreiranje javnih rashoda orijentiranih rastu zahtijeva smanjivanje drzavnepotrosnje - u prvom redu smanjivanjem izdataka za obranu i policiju, tesmanjivanjem broja zaposlenih u javnom sektoru. Isto tako potrebna je stroga

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 123

kontrola daljnjeg rasta transfera stanovnistvu i daljnjeg prosirivanja opsegaprava koja se financiraju iz proracuna. Medutim, smanjivanje velicine drzavnogsektora ne smije biti tek prolazna epizoda. Nuzan je razvoj institucija i izgradnjafiskalne odgovornosti kod svih korisnika javnih resursa, ali i sveobuhvatnareforma javnog sektora, sto zahtijeva dugotrajnije napore nositelja ekonomske(fiskalne) politike.

4.2. TEORIJE RASTA I POLITIKA JAVNIH RASHODA

U neoklasicnoj teoriji rasta ekonomija doseze ravnoteznu putanju gospodarskograsta na kojoj se akumulacija kapitala po stanovniku dogada po istoj stopi pokojoj rastu potrosnja i output po stanovniku, dok su stopa stednje i kamatnastopa konstantne. U ovakvom okruzenju stopa rasta potrosnje i outputa postanovniku jednaka je stopi tehnoloskog progresa, a odrednice stednje nemajunikakva ucinka na ravnoteznu stopu rasta potrosnje i outputa po stanovniku,vec djeluju jedino na razinu outputa i potrosnje. Posljedica ovakvog tumacenjarasta je nemogucnost ekonomske, pa tako i fiskalne politike, da djelujuci nasklonost stednji djeluje na dugorocnu stopu rasta. Ucinci sveukupne fiskalnepolitike (porezne politike, politike javnih rashoda i javnoga duga) su ograniceni,stoga, na rast outputa tijekom kretanja ekonomije prema ravnoteznom stanju,odnosno na razinu outputa u dugom roku2.

"Move" teorije rasta napustaju pretpostavku o opadajucim prinosima faktoraproizvodnje, endogeniziraju tehnolosku promjenu i otvaraju siroko podrucjeistrazivanja odrednica dugorocnog rasta. Znacajan doprinos razumijevanjuuloge fiskalne politike u dugorocnorn rastu dao je Barro (1990) u cijem semodelu rast generira akcijama drzave. Pozitivna veza izmedu drzavnih rashodai stope rasta, u ovom modelu, proizlazi iz utjecaja drzavnih rashoda na privatnuproizvodnju. Pokazuje se da povecanje proizvodnih javnih rashoda (rashodi kojicine input u privatnu proizvodnju) povecava granicni proizvod privatnogkapitala, sto pozitivno djeluje na stopu rasta. Istovremeno, drzavni rashodi sefinanciraju distorzivnim porezima koji smanjuju privatni granicni prinos kapitalai snizavaju stopu rasta. Neto ucinak velicine drzavnog sektora na rast ovisi,stoga, o meduodnosu pozitivnih ucinaka proizvodnih rashoda i distorzivnih

2 0 ucincima porezne politike i politike rashoda na rast i razinu outputa tijekomtranzitorne putanje prema ravnoteznom stanju vidjeti , na primjer, Barro (1981), Kingi Rebelo (1990), Aiyagari, Christiano i Eichenbaum (1992) te Baxter i King (1993).

Br°j73 /19"-

ucinaka oporezivanja dohotka3. Najvazniji rezultat Barrova modela je svakakozakljucak da ta veza nije linearna. Pozitivan doprinos proizvodnih rashoda (ioporezivanja) postoji, u ovom modelu, sve dok je drzavni sektor dovoljno malida je granicna proizvodnost javnih usluga veca od jedan, odnosno dok jepozitivna reakcija privatnog kapitala i outputa veca od troskova (izazvanihoporezivanjem) osiguravanja jedinice drzavnih rashoda. U slucaju vrlo velikedrzave granicna proizvodnost javnih dobara i usluga bit ce manja od jedan istopa rasta ce opadati s porastom drzavnog sektora. Optimalna velicina sektoradrzave koja maksimizira rast ostvaruje se, stoga, pri onoj razini rashoda (ioporezivanja), gdje je granicna proizvodnost javnih usluga jednaka jedan,odnosno kada je velicina sektora drzave jednaka onomu udjelu u outputu kojibi se ostvarivao da su javne usluge konkurentski input proizvodnje.

Slijedi, stoga, da cak i kad bi svi drzavni rashodi (isto kao i svako njihovopovecanje) imali proizvodnu upotrebu, to ne bi osiguralo kontinuirano rastucustopu rasta zbog negativnih ucinaka oporezivanja na prinos od privatnogkapitala i slijedom toga na investicije. Kako, medutim, osim proizvodnihrashoda drzava financira i niz neproizvodnih programa (neproizvodnih u smisluda ne cine input u privatnu proizvodnju) pokazuje se da je rezultirajuca stoparasta niza od one koja se postize kada su svi rashodi proizvodni, jer porezipotrebni za njihovo financiranje snizavaju stopu prinosa, dok s druge straneizostaje pozitivan ucinak na proizvodnost privatnog kapitala.

Ovakvi zakljucci Barrova modela naglasavaju pitanje razlikovanja proizvodnihi neproizvodnih rashoda. Doprinos odgovoru na ovo pitanje daju empirijskestudije koje cemo prikazati u sljedecem odjeljku. Na teoretskoj razini proizvodnerashode (koji cine input u privatnu proizvodnju) trebali bi ciniti izdaci zaobrazovanje, izdaci za izgradnju infrastrukture i izdaci usmjereni na ucvrscivanjevlasnickih prava kojima se povecava sigurnost investitora u primitak prinosa nakapital. Ucvrscivanju vlasnickih prava pridonose izdaci za funkcioniranjepravnog sustava, izdaci za obranu i policijsku zastitu.

Na ovom je mjestu ipak potrebno istaknuti da je svrstavanje vojnih izdataka (pai izdataka za policiju) u skupinu proizvodnih rashoda vrlo problematicno.Proizvodnost vojnih izdataka se izvodi u kontekstu osiguranja vlasnickih prava(Thompson,1974) ili moguceg pozitivnog ucinka vojnih investicija (ceste illaerodromi izradeni za vojne svrhe vrlo cesto u odredenom trenutku prelaze u

3 Velicina drzavnog sektora mjeri se udjelom rashoda u BDP-u, sto je po definicijimodela jednako stopi oporezivanja dohotka.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 125

civilnu upotrebu). Ovakvo zakljucivanje je utjecalo na neke istrazivace (Barro,1991; Easterly i Rebelo, 1993) da u empirijskom traganju za neproizvodnimrashodima iskljuce izdatke za obranu iz mjere neproizvodne drzavne potrosnje.

Medutim, Knight, Loayza i Villanueva (1996) upozoravaju da bi neto ucinakvojnih izdataka ipak mogao biti negativan, jer je s njima povezan znacajan skupucinaka koji negativno djeluju na rast. Kontinuiran porast vojnih izdataka seprelijeva na porast poreza i/ili deficita odnosno zaduzenja sa svim negativnimposljedicama koje visoki porezi i/ili zaduzenje imaju za investicije, akumulacijukapitala i makroekonomsku stabilnost. Cak i ako se porast vojnih izdataka i neprenese na porast poreza i/ili zaduzenja ucinak na rast bit ce negativan, jernjihova visoka razina i/ili kontinuirani porast znaci smanjivanje sredstavaraspolozivih za proizvodne upotrebe. U ovom kontekstu smanjivanje kapitalnihizdataka - pa time i sredstava za financiranje proizvodnih investicija - je vrlocesto prvi izvor za financiranje rastucih vojnih potreba. Dodatno, visoki vojniizdaci narusavaju efikasnost alokacije resursa, jer se radi o znacajnim resursimakoji se upotrebljavaju bez utjecaja trzista i vrlo cesto temeljem preferencijalnihugovora usmjeravaju uskom krugu poduzeca - vojnih dobavljaca koje se na tajnacin "stiti" od pozitivnih ucinaka konkurencije na njihovu efikasnost.

Nasuprot ovome, neproizvodnim izdacima se smatraju izdaci za financiranjeprograma koji ne cine proizvodan input u privatnu proizvodnju - radi se uprvom redu o transferima i dijelu izdataka za dobra i usluge iz kojih se iskljucujuizdaci za obrazovanje odnosno, kao sto je vec prethodno receno, neki istrazivaciiskljucuju i izdatke za obranu. Medutim, dio istrazivaca argumentira mogucuproizvodnu ulogu razlicitih oblika transfera. Sala-i-Martin (1997b) smatra dapostoji proizvodna uloga razlicitih socijalnih programa, jer je to nacin na koji sesiromasni zadrzavaju izvan drustveno stetnih aktivnosti (kao sto je, na primjer,kriminal). Povecanje stupnja drustvene sigurnosti i stabilnosti djeluje nakvalitetnije implementiranje vlasnickih prava, povecava sigurnost raspolaganjakapitalom i prinosom od kapitala odnosno sa stanovista investitora djeluje kaoefektivno snizavanje tereta oporezivanja (Barro, 1990).

Sala-i-Martin (1996) i Cashin (1995), takoder, daju argumente u prilog teze oproizvodnoj ulozi transfera za mirovine. Oslanjajuci se na klasu endogenihmodela rasta, gdje rast generira akumulacija ljudskog kapitala i s tim povezanepozitivne eksternalije (Lucas, 1988), Sala-i-Martin (1996) izgraduje model ukojem se pokazuje da kada je razlika izmedu razine vjestina starijih i mladihradnika dovoljno velika, agregatni output je, u drustvu bez sustava umirovljenja,nizi od onog koji bi se ostvarivao da stariji radnici ne rade. Drustva stoga mogu

126 Broi 73'1999-

zeljeti i poticati umirovljenje, a transfer! kojima se to postize imaju proizvodnuulogu, jer posredno cine javni input u privatnu proizvodnju i djeluju napovecanje granicnog proizvoda privatnog kapitala.

4.3. REZULTATI EMPIRIJSKIH ISTRAZIVANJA UTJECAJAPOLITIKE JAVNIH RASHODA NA RAST

Paralelno s razvojem teoretskih modela o vezi izmedu instrumenata politikejavnih rashoda i rasta pojavljuje se i niz empirijskih studija koje temeljemregresija vremenskog presjeka po zemljama i iskustva velikog broja zemaljastecenog tijekom proteklih trideset godina nastoje identificirati utjecaj velicinei strukture drzavnih rashoda na rast, odnosno pokusavaju odgovoriti natemeljno pitanje da ii je fiskalna politika uopce vazna odrednica dugorocnograsta. Tablica 4.1. prikazuje rezultate studija koje se bave istrazivanjem utjecajajavnih rashoda i njihove strukture na rast. Potrebno je napomenuti da tablica4.1. ne predstavlja iscrpan popis svih studija koje su se u posljednjih desetakgodina bavile vezom drzavnih rashoda i rasta vec pregled najcesce citiranihradova koji su, prema tome, ostvarili i najveci utjecaj na stavove ekonomskihistrazivaca i prakticara.

Gotovo sva empirijska istrazivanja implicitno ill eksplicitno polaze odpretpostavke da se javni rashodi rnogu podijeiiti na proizvodne i neproizvodne,te pokusavaju identificirati koje su to kategorije rashoda koje se moze smatratiproizvodnima u smislu da pozitivno utjecu na dugorocnu stopu rasta. Medutim,medu istrazivacima jos uvijek nema veiikog suglasja o ucincima politike javnihrashoda na rast, te stoga ne postoji ni suglasje o preporukama za vodenjepolitike. Ovo se odnosi kako na ucinke ukupnih izdataka tako i na ucinkepojedinih komponenti.

Pojedinacne studije u pravilu pokazuju negativnu vezu izmedu drzavnepotrosnje (iz koje su iskljuceni izdaci za obranu i obrazovanje) i rasta (Landau,1986; Barro, 1991; Grier i Tullock, 1989; Easterly i Rebelo, 1993), jer ta vrstaizdataka niti djeluje na privatnu proizvodnost, niti na vlasnicka prava, afinancira se distorzivnim porezima koji, smanjujuci povrat na ulaganja,negativno djeluju na visinu privatnih investicija.

Tabl

ica

4.1

PR

EG

LED

NA

JCE

SC

E C

ITIR

AN

IH E

MP

IRIJ

SK

IH S

TUD

IJA

O V

EZ

I IZ

ME

BU

RA

STA

I J

AV

NIH

RA

SH

OD

A

Aut

or

Land

au D

(198

6)

Ram

Rat

i(1

986)

Grie

r K

.B. i

G.T

ullo

ck(1

989)

Asc

haue

r D

.A(1

988)

Bar

ra R

.(1

991)

Zav

isna

var

ijabl

a

Sto

pa r

asta

BD

P-a

po

stan

ovni

ku

Sto

pa r

asta

BD

P-a

Out

put

po je

dini

ci k

apita

laP

roiz

vodn

ost

priv

atno

g se

ktor

a

Sto

pa r

asta

BD

P-a

po

stan

ovni

kuU

dio

priv

atni

h in

vest

icija

u B

DP

-uU

dio

ukup

nih

inve

stic

ija u

BD

P-u

Mje

ra ja

vnih

ras

hoda

{+ p

oziti

vna

veza

, -

nega

tivna

vez

a)•

udio

izda

taka

za

dob

ra i

usl

uge

min

usiz

daci

na

obra

nu i

obr

azov

anje

u B

DP

-u(-)

• ud

io iz

data

ka z

a ob

ranu

u B

DP

(ne

sign

if.)

• ud

io iz

datk

a za

obr

azov

anje

u B

DP

-u(p

oz./n

esig

nif.)

• ud

io k

apita

lnih

izda

taka

u B

DP

(nes

igni

f)•

udio

tra

nsfe

ra u

BD

P-u

(ne

sign

if.)1

• st

opa

rast

a dr

zavn

ih r

asho

da (

+)

• st

opa

rast

a ud

jela

dr

zavn

ih

rash

oda

uB

DP

-u (

+)

• pr

osje

cna

stop

a ra

sta

udje

la

drza

vnih

izda

taka

bez

inve

stic

ija i

tran

sfer

a u

BD

P-

u(-

)

• za

iiha

nevo

jnog

javn

og k

apita

la•

ukup

ni

avni

iz

daci

be

z iz

data

ka

zain

vest

icije

• iz

daci

za

pla

ce•

vojn

i izd

aci

• za

iiha

vo n

og

kap

itala

* ud

io

real

ne

drza

vne

potr

osnj

e (b

eziz

data

ka z

a ob

ranu

i o

braz

ovan

je)

u B

DP

-u

(-)

• ud

io ja

vnih

inv

estic

ija u

BD

P-u

(ne

sig.

)•

udio

ja

vnih

in

vest

icija

u

uk

upni

min

vest

icija

ma

(nes

ig.)

Ost

aie

neza

visn

e va

rijab

ie32

raz

licita

reg

esor

a ko

ji op

isuj

u:•

stru

ktur

u pr

oizv

odnj

e,•

kret

anje

pop

ulac

ije,

• lju

dski

fiz

icki

kap

ital,

• m

edun

arod

ne e

kono

msk

e uv

jete

,•

stup

anj d

riavn

e r

egul

acije

,•

povi

jesn

o-po

litic

ke u

vjet

e,•

priro

dna

boga

tstv

a i g

eokl

imat

ske

uvje

te•

stup

an m

edun

arod

ne p

omoc

i.•

udio

bru

to d

omac

ih in

vest

icija

u B

DP

-u•

stop

a ra

sta

popu

laci

je

• in

icija

lni

uvje

ti m

jere

ni r

ealn

im p

o st

anov

niku

BD

P-

om;

• pr

osje

cna

stop

a ra

sta

popu

iaci

je;

• pr

osje

cna

stop

a in

flaci

je;

• pr

osje

cna

prom

jena

inf

laci

je;

• st

anda

rdna

dev

i aci

a in

flaci

je;

• st

anda

rdna

dey

jjacj

ja r

asta

doh

otka

• za

iiha

priv

atno

g ka

pita

la•

radn

i sat

i u p

rivat

nom

sek

toru

• is

koris

teno

st k

apac

teta

u p

roiz

vodn

ji•

vrem

ensk

i tre

nd

• m

jere

in

icija

lnih

uv

jeta

, m

jere

kv

alite

te

ljuds

kog

kapi

tala

, m

jere

kre

tanj

a po

pula

cije

, m

jere

pol

itick

ene

stab

ilnos

ti,

mje

re t

rzis

nih

dist

orzi

ja,

dum

my

zaek

onom

ski s

usta

v, k

ontin

enta

ine

dum

my

varij

abie

Izvo

ri po

data

ka

Pan

el

poda

ci

za

razd

oblje

19

60-

1980

. za

65

ze

mal

ja

u ra

zvoj

u.Iz

vori:

G

FS,

IPS

, U

N,

Wor

ldT

able

s i d

r.

Vre

men

ski

pres

jek

(cro

ss-s

ectio

n)za

ra

zdob

lje

1960

-198

0.

za

115

zem

alja

.Iz

vor:

Sum

mer

s i H

esto

n iz

198

4.P

anel

po

daci

-

peto

godi

snji

pros

jeci

nad

raz

dobi

jem

19

50

-19

81.

za 1

15 z

emal

ja.

Izvo

r: S

umm

ers

i Hes

ton

iz 1

984.

Vre

men

ske

serij

e za

S

AD

u

razd

oblju

19

49-1

985.

Vre

men

ski

pres

jek

za

razd

oblje

1 96

0 -

1 98

5. z

a 9

8 z

emal

ja.

Izvo

r: S

umm

ers

i Hes

ton

iz 1

988.

,U

N,

Svj

etsk

a ba

nka.

to 00

Tabl

ioa

4.1.

P

RE

GLE

D N

AJ6

ES

CE

CIT

IRA

NIH

EM

PIR

IJS

KIH

STU

DIJ

A O

VE

ZI I

ZME

OU

RA

STA

I J

AV

NIH

RA

SH

OD

A

Aut

or

Eas

terly

, W

. i

S.

Reb

elo

(199

3)

Cas

hin

P.

(199

5)

Kni

ght

M.,

Loay

za N

. iV

illan

ueva

D.

(199

6)

Zav

isna

var

ijabl

a

Sto

pa r

asta

BD

P-a

po

stan

ovni

kuU

dio

priv

atni

ti in

vest

icija

u B

DP

-u

Pro

sjec

na

godi

snja

st

opa

rast

are

alno

g po

sta

novn

iku

BD

P-a

2

Sto

pa r

asta

po

stan

ovni

ku B

DP

-aU

dio

inve

stic

ija u

BD

P-u

Mje

ra ja

vnih

ras

hoda

(+ p

oziti

vna

veza

. - n

eqat

ivna

vez

a)•

udio

re

alne

dr

zavn

e po

tros

nje

(bez

izda

taka

za

obra

nu i

obra

zova

nje)

u B

DP

-u

• ud

io

izda

taka

za

opc

e ja

vne

uslu

ge

uB

DP

-u•

ukup

ne k

onso

lidira

ne ja

vne

inve

stic

ije•

javn

e in

vest

icije

u

obra

zova

nje,

poljo

priv

redu

,

zdra

vstv

o, i

nfra

stru

ktur

u,tr

ansp

ort

i kom

unik

acije

te

indu

strij

u•

javn

e in

vest

icije

st

rukt

urira

ne

prem

ara

zini

drz

ave

tj. i

nves

ticije

opc

e dr

zave

iin

vest

icije

jav

nih

podu

zeca

• pr

osje

cni u

dio

tran

sfer

a u

BD

P-u

(+)

• ud

io i

nves

ticija

u ja

vni k

apita

l u B

DP

-u (

+)

• (in

vest

icije

se

m

jere

pr

omje

nom

u

kons

truira

noj m

jeri

zaiih

e ja

vnog

kap

itala

)

• ud

io v

ojni

h iz

data

ka u

BD

P-u

(-)

Ost

ale

neza

visn

e va

rijab

le•

po s

tano

vnik

u B

DP

u 1

960

• st

opa

upis

a u

osn

ovnu

sko

lu u

196

0•

stop

a up

isa

u sr

ednj

e sk

ole

u 1

960

• br

oj r

evol

ucija

i pu

ceva

• zr

tve

rata

po

stan

ovni

ku•

osta

le

mje

re

fiska

lne

polit

ike

(mje

re

pore

zno

opte

rece

nja

i def

idta

)

• ud

io te

kuci

n pr

ihod

a u

BD

P-u

(-)

• in

idja

lna

raz

ina

real

nog

BD

P-a

na

poce

tku

svak

ogpo

draz

dobl

ja•

mje

ra p

rivat

nih

inve

stic

ija•

stop

a up

isa

u s

redn

je s

kole

• ud

io in

vest

icija

u B

DP

-u•

stop

a ra

sta

popu

laci

je«

stop

a up

isa

u sr

ednj

e sk

ole

• ca

rinsk

e st

opa

na in

term

edija

rna

i kap

italn

a do

bra

pond

erira

ne n

jihov

im u

djel

om u

uvo

zu,

• m

jera

uce

stal

osti

rato

va

Izvo

ri po

data

ka

Vre

men

ski

pres

jek

(cro

ss-s

ectio

n)i

pane

l po

daci

za

100

zem

alja

za

razd

oblje

19

70-1

988,

Iz

vori:

Sum

mer

s i H

esto

n iz

199

1,;

Bar

roi

Wol

f ,1

989;

GF

S,

IFS

, S

vjet

ska

bank

a

Pan

el

poda

ci

za

23

razv

ijene

zem

lje (

OE

CD

) u

razd

oblju

19

71-

1988

.Iz

vor:

IFS

, G

FS,

OE

CD

, W

orld

Tab

les

Cro

ss s

ectio

n i p

anel

pod

aci z

a 79

zem

alja

u r

azdo

blju

19

71 -

19

90.

Izvo

ri: S

IPR

I3,S

umm

ers

i Hes

ton

iz 1

991;

Bar

ro i

Lee,

199

3;M

anki

w,

Rom

eriW

eil,

199

2

Tabl

ica

4 1

PR

EG

LED

NA

JCE

SC

E C

ITIR

AN

IH E

MP

IRIJ

SK

IH S

TU

DIJ

A 0

VE

ZI IZ

ME

OU

RA

STA

I JA

VN

IH R

AS

HO

DA

Aut

or

Dev

araj

an S

,S

war

oop

V.,

Zou

Hen

g-fu

(199

6)

Zav

isna

var

ijabl

a

Sto

pa r

asta

BD

P-a

po

stan

ovni

ku

Mje

ra ja

vnih

ras

hoda

(+ p

oziti

vna

veza

, - n

egat

ivna

vez

a)•

udio

teku

cih u

uku

pnim

rash

odim

a (

+)•

udio

kap

italn

ih u

uku

pnim

ras

hodi

ma

{-)

• ud

io

ukup

nih

izda

taka

u

B

DP

-u

(+

ine

sig.

)•

Udi

o u

uku

pnim

izd

acim

a:•

izda

taka

za

obr

anu

(-/n

esig

. }•

ukup

nih

izda

taka

za

zdra

vstv

o (-

/nes

ig.)

• iz

data

ka z

a bo

lnic

e (n

esig

.)•

izda

taka

za

dom

ove

zdra

vtja

(+/

nesi

g.)

• os

talih

izd

atak

a za

zdr

avst

vo (

+)5

• iz

data

ka z

a ob

razo

vanj

e (-

/nes

ig.)

• iz

data

ka z

a s

kole

(+/

nesi

g.)

- iz

data

ka z

a sv

euci

lista

(+/

nesi

g.)

1 o

stal

ih i

zdat

aka

za s

kols

tvo

(+)6

• iz

data

ka z

a tr

ansp

ort i k

omun

ikac

ije (

-)•

izda

ci z

a zd

ravs

tvo

po s

tano

vnik

u (-

)•

izda

ci z

a sk

olst

vo p

o st

anov

niku

(-)

Ost

ale

neza

visn

e va

rijab

le•

prem

ija n

a c

rnom

trzi

stu

dev

iza,

• va

rijab

la

soko

va

koji

dola

ze

s m

edun

arod

nog

trzi

sta:

va

gani

pr

osje

k pr

omje

na

u sv

jets

koj

kam

atno

j st

opi

, in

deks

u iz

vozn

ih c

ijena

i i

ndek

suuv

ozni

h ci

jena

Izvo

ri po

data

ka

Ocj

ene

na

pane

l po

daci

ma,

godi

snji

poda

ci

za

43

zern

lje

ura

zvoj

u ra

zdob

lju 1

970

- 19

90.

Izvo

ri: G

FS,

IPS

, W

orld

Ban

k4

1) S

ve fi

skai

ne v

arija

ble

se o

dnos

e na

opc

u dr

zavu

i iz

racu

nate

su

trogo

disn

ji pr

osje

ci.

2) S

ve v

arija

ble

u ov

oj s

tudi

ji (o

sim

inic

ijaln

e ra

zine

doh

otka

) je

su p

etog

odis

nji

pros

jeci

u r

azdo

blju

197

1-19

85 i

trog

odis

nji p

rosj

ek z

a ra

zdob

lje 1

986-

1988

3) S

IPR

I -

Sto

ckho

lm I

nter

natio

nal

Pea

ce R

esea

rch

Inst

itute

.4)

Pod

aci u

pros

jece

ni k

ao p

etog

odis

nji

pom

icni

pro

sjec

i, a

fiska

lne

varij

able

se

odno

se n

a ko

nsol

idira

nu s

redi

snju

drz

avu.

5)0

stali

izda

ci z

a zd

ravs

tvo

obuh

vaca

ju i

zdat

ke z

a pr

even

tivnu

skr

b te

izda

tke

za is

trazi

vanj

a i r

azvo

j.6)

Ost

ali

izda

ci z

a sk

olst

vo o

buhv

acaj

u iz

datk

e za

dac

ki p

rijev

oz,

preh

ranu

, sm

jest

aj i

zdra

vstv

enu

zast

itu d

"aka

te

izda

tke

za is

trazi

vanj

e i u

napr

ediv

anje

nas

tavn

ih m

etod

a.

13Q Broj 73 / 1999.

Kapitalni izdaci i javne investicije su svakako jedan od najociglednijih kandidatada ponesu oznaku proizvodnog rashoda. Dominantan utjecaj na ovakvorazmisljanje ostvarile su studije Aschauera (1989), te Easterlya i Rebela (1993).Analizirajuci rast americkog gospodarstva u razdoblju 1949-85. godina,Aschauer (1989) je pokazao da ne-vojni javni kapital ima snazan pozitivanutjecaj na proizvodnost gospodarstva mjerenu proizvodnoscu privatnog sektora.Aschauer analizira i strukturu americkog javnog kapitala podijelivsi ga nainfrastrukturne objekte, bolnice, skole i ostale zgrade i dolazi do rezultata kojipokazuje da jedino za infrastrukturne objekte (ceste, aerodromi, sustavi zaopskrbu elektricnom energijom i plinom, vodoopskrbni i kanalizacijski sustavi)postoji signifikantna pozitivna veza s proizvodnoscu. Donekle iznenadujucirezultat je nepostojanje signifikantne veze izmedu javnog kapitala u obliku skolai rasta proizvodnosti, sto autor tumaci velikim vremenskim jazom izmeduizgradnje skola i trenutka kada djeca obrazovana u tim skolama postajuproizvodni clanovi drustva. Medutim, smatramo da na ovaj rezultat utjece icinjenica da u americkom sustavu obrazovanja veliku ulogu ima i privatni sektortako da sve skole i nisu javni kapital.

Do slicnih rezultata o proizvodnosti kapitalnih rashoda, temeljem regresijavremenskog presjeka po zemljama, dolaze Easterly i Rebelo (1993) isto kao iCashin (1995). Easterly i Rebelo nalaze pozitivan utjecaj investicija u transporti komunikacije na stopu rasta, ali i nesignifikantnu vezu izmedu ove kategorijejavnih investicija i ukupnih privatnih investicija4. Autori ovo objasnjavajucinjenicom da investicije u transport i komunikacije ne povecavaju direktnoprivatne investicije vec omogucuju povecanje drustvenog povrata privatnihinvesticija. Cashin (1995), takoder, pronalazi pozitivan ucinak javnihinvesticija5.

4 Mjera javnih investicija koju koriste Easterly i Rebelo ukljucuje sve razine drzave istokao i javna poduzeca, a konstruirana je temeljem pojedinacnih podataka Svjetske bankeo javnim investicijama nakon 1960. godine i razlikuje se, stoga, od skupa podatakakojima raspolazu svi ostali istrazivaci. Koristeni skup podataka ukljucuje podatke za 36zemalja tijekom 60-ih, za 108 zemalja tijekom 70-ih i za 119 zemalja tijekom 80-ihgodina.

5 Cashin konstruira mjeru javnih investicija kao prornjenu u velicini javnog kapitala, gdjese ta velicina izracunava kao razlika izmedu ukupno akumuliranog kapitala iakumuliranog privatnog kapitala.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 131

Medutim, Landau (1986) i Barro (1991) isto kao i Devarajan, Swaroop i Zou(1996) dolaze do ponesto drugacijeg rezultata u pogledu znacaja kapitalnihizdataka za rast. Na uzorku sacinjenom od nerazvijenih zemalja, Landaupokazuje pozitivnu, ali nesignifikantnu vezu izmedu rasta i kapitalnih izdataka,uz konstantne privatne investicije i poreze. Medutim, ukoliko porezi nisukonstantni i ako se dozvoli istiskivanje privatnih investicija, tada ta veza ostajenesignifikantna, ali negativna. Landau, stoga, zakljucuje da u nerazvijenimzemljama kapitalni rashodi u najboljem slucaju ne pomazu rastu, a mogu bitii stetni. Deset godina kasnije Devarajan, Swaroop i Zou (1996), analizirajucistrukturu javnih izdataka na uzorku 43 zemlje u razvoju pronalaze pozitivnuvezu izmedu relativne visine tekucih izdataka (bez kamata) - mjereno udjelomtekucih u ukupnim izdacima - i stope rasta. Istovremeno se, suprotno nalazimaEasterlya i Rebela, pokazuje negativan utjecaj relativne visine ukupnihkapitalnih izdataka, isto kao i relativne visine izdataka za transport ikomunikacije. Medutim, regresija ocijenjena samo na podacima za razvijenezemlje pokazuje uobicajen rezultat - signifikantan i pozitivan koeficijent uzkapitalne izdatke i signifikantno negativan koeficijent uz tekuce izdatke. Ovakverezultate autori tumace svojim teoretskim modelom u kojem pokazuju dareakcija outputa na povecanje zadanog drzavnog izdatka ne ovisi samo onjegovu granicnom prinosu, vec i o relativnoj visini zadane komponenteizdataka. Ovo znaci da povecanje 'objektivno' proizvodnije vrste rashoda nemora rezultirati u visoj stopi rasta, ako je inicijalni udio te komponente prevelik.Devarajan, Swaroop i Zou, zakljucuju, stoga, da u slucaju zemalja u razvojukapitalna komponenta rashoda (isto kao i njezini dijelovi - izdaci za transport,komunikacije i infrastrukturu) pokazuje negativnu vezu s rastom, jer ove zemljemozda imaju prevelik dio budzeta alociran u kapitalne svrhe, dok je premalosredstava alocirano u tekuce izdatke (kao sto su odrzavanje ili cak i place)kojima se u velikoj mjeri osiguravaju preduvjeti za efikasno koristenje javnogkapitala. U razvijenim zemljama, zakljucuju autori, situacija je upravo suprotna.

lako ovakav zakljucak zahtijeva dodatne provjere, a dovodi u pitanje i valjanostuniverzalnih savjeta koje zemlje u razvoju dobivaju od ekonomista npr. Svjetskebanke i MMF-a, on bi mogao posluziti i kao dokaz prethodno spomenuteBarrove (1990) teze o nelinearnoj vezi izmedu velicine drzavnog sektora idugorocnog rasta. Medutim, razlicitost rezultata do kojih dolaze Devarajan,Swaroop i Zou (1996) moze biti i posljedica razlika u konstrukciji podataka istokao i razlika u ekonometrijskoj specifikaciji.

Empirijske studije ne dolaze do jedinstvenih rezultata niti u pogledu ucinakavojnih rashoda na rast. Landau (1986) ne pronalazi signifikantnu vezu izmedu

132 Br°j73!1999

udjela vojnih izdataka u BDP-u i stope rasta. U analizi proizvodnosti americkeekonomije Aschauer (1989) ne nalazi signifikantnu vezu niti izmedu izdataka zaobranu i proizvodnosti, niti izmedu zalihe vojnog kapitala i proizvodnosti.Devarajan, Swaroop i Zou (1996), takoder, ne pronalaze signifikantnu vezuizmedu udjela vojnih izdataka u budzetu i stope rasta i to niti na uzorku zemaljau razvoju niti na uzorku razvijenih zemalja. Nasuprot ovome Knight, Loayza iVillanueva (1996) dokazuju izrazito negativan ucinak vojnih izdataka na rast.Naime, oni pokazuju negativnu vezu izmedu vojnih izdataka i investicija tevojnih izdataka i stope rasta. Temeljem ovoga zakljucuju da vojni izdaci, osimsto smanjuju rast kroz istiskivanje investicija u fizicki kapital imaju i direktan,nezavisan ucinak na rast kroz npr. istiskivanje investicija u ljudski kapital,smanjivanje stupnja otvorenosti ekonomije i slicno. Razlog zbog kojeg serezultati Knighta, Loayza i Villanueva razlikuju od prethodno spomenutihstudija, sami autori obrazlazu kvalitetnijim izvorima podataka o vojnimizdacima, regresiji ocijenjenoj na panel podacima i primijenjenoj tehnici ocjene.

Jedna od implikacija endogenih teorija rasta je izuzetan znacaj kvalitete Ijudskogkapitala za dugorocni rast. To znaci da bi stupanj obrazovanosti, kao mjeraIjudskog kapitala, trebao biti signifikantno pozitivno koreliran s rastom. KvalitetaIjudskog kapitala se u velikom broju studija mjeri stopama upisa u osnovne isrednje skole, te se pokazuje pozitivna korelacija s rastom (Barro, 1991; Barroi Lee, 1993). Istovremeno, ovakvi rezultati bi trebali znaciti da ce i drzavni izdaciza obrazovanje pokazivati signifikantnu i pozitivnu vezu s dugorocnim rastom.Medutim, empirijski se to ne pokazuje. Landau (1986) za zemlje u razvojupronalazi pozitivnu, ali nesignifikantnu vezu izdataka za obrazovanje i rasta.Jedno od obrazlozenja ovakvog rezultata je neefikasnost drzavnih izdataka unerazvijenim zemljama, sto rezultira u slaboj korelaciji izmedu visine izdatakai stupnja obrazovanosti.

Vec ovaj kratak pregled pokazuje da empirijske studije ne dolaze donedvosmislenih rezultata u pogledu doprinosa pojedinih elemenata politikejavnih rashoda dugorocnom rastu. Postavlja se, stoga, pitanje koliko povjerenjamozemo imati u njihove rezultate posebno zato sto istrazivaci vrlo rijetkoprovode analizu osjetljivosti svojih rezultata na promjene u skupu regresora.Analiza osjetljivosti koju su proveli Levine i Renelt (1992) je pokazala da nepostoji robusna veza izmedu dugorocnog rasta i niti jednog pokazatelja fiskalnepolitike. lako postoje ekonometrijske specifikacije u kojima se pokazujesignifikantna veza izmedu fiskalnih varijabli i stope rasta, te iste varijable postajunesignifikantne s promjenom skupa regresora za tek jednu varijablu. Slicnuanalizu proveo je i Sala-i-Martin (1997a) tvrdeci da je test koji su primijenili

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA

Levine i Renelt suvise rigorozan. lako Sala-i-Martin nalazi robusnu vezu za 21od 59 ispitanih varijabli, za pokazatelje fiskalne politike se i u ovoj analizipokazuje nerobusna veza.

Ocigledno je da empirijske studije, vrlo cesto, dolaze do kontradiktornihrezultata, pri cemu provedene analize osjetljivosti dovode cak u pitanje irelevantnost varijabli fiskalne politike za dugorocni rast. Ipak u vrednovanju, dosada, raspolozivih empirijskih rezultata potrebno je imati na umu i niz, za sada,nerijesenih metodoloskih, statistickih i analitickih pitanja s kojima se suocavajustudije temeljene na regresijama vremenskog presjeka po zemljama isto kao ispecificne probleme vezane uz ukljucivanje varijabli fiskalne politike sto sve vrlovjerojatno odlucujuce utjece na prirodu dobivenih rezultata, odnosnoobjasnjava jedan dio razlika u rezultatima.

4.4. PROBLEMI UKLJUCIVANJA POKAZATELJA POLITIKEJAVNIH RASHODA U REGRESIJEVREMENSKOG PRESJEKA PO ZEMLJAMA

U pokusaju oblikovanja poruka za vodenje politike javnih rashoda temerjemspoznaja stecenih empirijskim studijama, potrebno je imati na umu nekolikoogranicenja. Prvo, postoji niz metodoloskih i statistickih problema u vezi skvalitetom podataka (upitnost lokalnih statistika), njihovom medunarodnomusporedivoscu (razlicitost obuhvata, koristenje tecaja pariteta kupovne mocinasuprot nominalnih tecajeva), nacinom agregiranja i uprosjecivanja podataka("cross-section" podaci nasuprot panel podataka), te nacinom na koji se odabiruzemlje, ciji podaci ulaze u uzorak na osnovu kojeg se obavlja ekonometrijskaocjena6.

Medutim, osim spomenutih problema, koji se javljaju u svakom istrazivanjutemeljem podataka vremenskog presjeka, ukljucivanje fiskalnih varijabli izazivai neke specificne probleme. Radi se ponajprije o izboru pokazatelja fiskalnepolitike - pokazatelja politike javnih rashoda i s tim povezanog problemamjerenja vrijednosti dobara i usluga koje osigurava drzava. Drugi skupproblema koji se javlja u istrazivanju veze javnih rashoda i rasta dohotka jenjihova potencijalna endogenost odnosno mogucnost postojanja obratne

6 Detaljan pregled metodoloskih, statistickih i analitickih problema vezanih uz regresijevremenskog presjeka po zemljama daju Levine i Renelt (1991).

134 Br°j73 /1999

kauzalnosti koja implicira prakticnu valjanost tzv. Wagnerova zakona7.

Poteskoce vezane uz konstruiranje objektivnih i medunarodno usporedivihpokazatelja fiskalne politike vidljive su i u tablici 4.1., gdje opazamo znacajnerazlike u nacinu na koji istrazivaci definiraju i konstruiraju mjere drzavnihrashoda. Medutim, bez obzira kako su definirane fiskalne varijable u pojedinimstudijama, sustinski je problem koliko odabrani (nacionalni) pokazatelj -temeljem kojeg su konstruirani regresori - tocno odrazava poteze specificnihnacionalnih politika. U vezi s ovim je i pitanje vrste i kvalitete informacija kojeti pokazatelji nose u medunarodnim usporedbama. Na primjer, zemlja A izemlja B mogu voditi pronatalitetnu politiku gdje zemlja A odabire financiratitaj program poreznim olaksicama, a zemlja B eksplicitnim transferima.Konvencionalni pokazatelji fiskalne politike pokazat ce u medunarodnojusporedbi, uz sve ostalo nepromijenjeno, jedino da zemlja B ima vise poreze irashode - transfere (dakle i veci stupanj distorzivnog djelovanja na ekonomiju)iako obje zemlje vode istu politiku - a zemlja B to cini na transparentniji, amozda i na ucinkovitiji nacin. Stovise, ne moraju svi potezi drzave imatiproracunske implikacije i pronaci svoj odraz u standardnim pokazateljimafiskalne politike, npr. aktivnosti na podrucju pravne regulative.

Slemrod (1995) sugerira da se rezultati empirijskih istrazivanja nalaze podutjecajem statistickih pogresaka, te poteskoca u vrednovanju outputa i javnihusluga. Javne usluge se u SNA okviru vrednuju prema troskovima sto imanajmanje dvije posljedice. Prvo, cak i ako je njihova ex-post vrijednost nula, tose nece reflektirati u mjeri dohotka. To je narocito znacajno kod kapitalnihizdataka, jer njihov porast automatski povecava BDP, bez obzira na efikasnostuporabe utrosenih sredstava i bez obzira na korisnost rezultirajuce investicije.Nasuprot ovom, kada privatni sektor grijesi i proizvodi dobra, koja imaju niskutrzisnu vrijednost, dodana vrijednost tog sektoru je takoder niska. Drugo, BDPpo definiciji ukljucuje vrijednost jedino finalnih dobara i usluga, odnosnoiskljucuje vrijednost intermedijarne potrosnje. Medutim, dobra i usluge kojeosigurava dtiava se automatski tretiraju kao finalna dobra i usluge, sto ne morauvijek biti slucaj. Zbog toga se, upozorava Carr (1989), moze javiti problem

7 Wagnerovim zakonom se naziva zakljucak njemackog ekonomista Adolfa Wagnera,koji je krajem proslog stoljeca zakljucio da ce s ekonomskim rastom i prosperitetom rastipotraznja za socijalnom sigurnoscu, odnosno rast ce potraznja za javnim dobrima iuslugama (a time i velicina sektora drzave).

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 135

dvostrukog brojanja istog dobra ili usluge8. Moguca je, naravno, i obratnasituacija. Tako rezultati odredenih programa koje financira drzava i za kojepostoji vjerojatnost da su pozitivno korelirani s rastom, na primjer zastitaokolisa, nece naci svoj odraz u mjeri dohotka, ali ce troskovi takvih programabiti zabiljezeni na rashodnoj strani (i to kao tekuci izdatak koji je negativnokoreliran s rastom!). Iz ovih jednostavnih primjera jasno proizlazi da samstatisticki obuhvat i konvencije biljezenja pokazatelja fiskalne politike moguznacajno utjecati na rezultate cross-country regresija.

Moguca endogenost fiskalnih varijabli, odnosno pojava obratne kauzalnosti, jeuobicajen problem u ekonomiji, a narocito je izrazen u interpretacijikoeficijenata u regresijama vremenskog presjeka po zemljama. Razumijevanjekauzalnosti se moze osigurati jedino u kontekstu odgovarajuce ekonomsketeorije i samo tada statisticka veza moze imati ekonomski smisao. Medutim, uovom trenutku ne postoji zaokruzena teorija rasta koja bi nedvosmislenopredvidala predznak parcijalnih korelacija. Istrazivaci nastoje razrijesiti ovajproblem koristenjem velikog broja regresora kojima se nastoji ukljuciti sto vecibroj odrednica rasta (Landau, 1986), koristenjem instrumentalnih varijabli(Easterly i Rebelo, 1993; Cashin,1995) ili koristenjem regresora s vremenskimpomakom (tako da se razmatraju javni rashodi iz prethodnih razdoblja igospodarski rast u tekucem razdoblju). Easterly i Rebelo (1993), isto kao iLandau (1986), tvrde da sami rezultati govore protiv obratne kauzalnosti, jer biu slucaju njezina postojanja trebala postojati robusna veza za svaku vrstudrzavnih izdataka, sto ipak nije slucaj. Dodajemo, to nije slucaj na razinipojedinacne studije, ali cinjenica da razlicite studije dolaze do razlicitih rezultataumanjuje snagu ovog argumenta.

S druge strane, dvije su neoborive empirijske cinjenice. Tijekom dvadesetogstoljeca, impresivan gospodarski rast u zemljama zapadne Europe popracen jejednako impresivnim porastom drzavnog sektora, sto naglasava problem

8 Na primjer, ukoliko poduzece ulaze u odrzavanje ceste kako bi se bolje povezalo strzistem ono ce u cijenu svojih proizvoda ugraditi troskove odrzavanja ceste, sto ce sena odredeni nacin reflektirati u mjeri agregatnog outputa. Medutim, ukoliko u slijedecojgodini odrzavanje ceste preuzme drzava i zaracuna tu uslugu poduzecu to znaci da cecijena finalnog proizvoda poduzeca ostati nepromijenjena i ukljucivati i dalje troskoveodrzavanja ceste. Uza sve ostalo nepromijenjeno, drzavni izdaci su (za trosak odrzavanjaceste) veci nego godinu dana ranije i kao rezultat, veci je i output. Veci drzavni izdacirezultiraju u visem agregatnom outputu i to zbog pogresnog svrstavanja, u sustini,intermedijarne usluge u kategoriju finalnih dobara i usluga.

Broj 73 / 1999.

obratne kauzalnosti. Suprotno europskom iskustvu, gospodarski procvatistocnoazijskih tigrova primjer je brzog gospodarskog rasta i, mjereno europskimstandardima, zadrzavanja malenog javnog sektora, sto bi mogao biti argumentprotiv pretpostavke endogenosti fiskalnih varijabli. Istocnoazijske ekonomije sustoga cesto smatrane prakticnim dokazom negativne veze izmedii velicinedrzavnog sektora i rasta. Medutim, sadasnja gospodarska i financijska krizaistocnoazijskih gospodarstava je ocigledan primjer prethodno istaknuteupozoravajuce cinjenice da utjecaj drzave na gospodarstvo ne mora upotpunosti biti vidljiv u proracunskim mjerama. Tek je kriza iznijela na vidjelokoliki je stupanj distorzija i rigidnosti u gospodarstvu uzrokovao hvaljeniistocnoazijski model drzavnog intervencionizma. Istocnoazijske ekonomije imajumalu drzavu mjereno budzetskim kategorijama, ali je kroz regulaciju utjecajdrzave na gospodarstvo bio ogroman. To je u odredenoj mjeri doprinijelonjihovu gospodarskom procvatu, ali i njihovu nedavnom krahu, koji je doveou pitanje ukupne rezultate brzog gospodarskog rasta. Stoga, upravo primjeriovih zemalja, koje su bile hvaljene zbog nominalno 'malene drzave', pokazujuda je u dugom roku utjecaj drzave na gospodarstvo negativan, cak i ako tajutjecaj ne nalazi svoj direktan odraz u javnim financijama. Pokazuje se, stoga,da krizu bolje 'podnose' one azijske ekonomije u kojima je stupanj drzavnogintervencionizma bio nizi, na primjer Tajvan, Koreja i gradovi drzave - HongKong i Singapur.

4.5. POUKE ZA GOSPODARSKU POLITIKU

Imajuci na umu sve prethodno spomenute nedostatke empirijskih studijadugorocnog rasta i politike javnih rashoda, isto kao i cinjenicu da ne postojizaokruzena teorija rasta, moglo bi se zakljuciti da se iz svih tih studija, teorija injihovih suprostavljenih rezultata i nema sto nauciti. Smatramo, medutim, dabi to ipak bio suvise brzoplet zakljucak. Regresije vremenskog presjeka pozemljama nisu jednadzbe ponasanja, njihovi rezultati su prosjeci zemaljaukljucenih u uzorak i ne mogu se, stoga, direktno koristiti za 'fino podesavanje'politike u bilo kojoj konkretnoj zemlji. Medutim, temeljem iskustva velikog brojazemalja sazetog u rezultatima opisanih empirijskih studija, moguce je definiratiokvir - iako relativno sirok i opcenit - za voctenje politike javnih rashoda koji bi,uz postivanje nacionalnih specificnosti, mogao osigurati politiku javnih rashodaorijentiranu prema rastu.

Politika javnih rashoda orijentirana rastu treba voditi racuna o tri osnovne teme:visini rashoda, strukturi rashoda i efikasnosti njihove upotrebe. Postoji

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 137

nelinearna veza izmedu velicine drzavnog sektora i rasta, gdje snaga distorzivnihucinaka oporezivanja odreduje razinu rashoda pri kojoj svako njihovo daljnjepovecanje pocinje efektivno smanjivati stopu rasta. Koliko ekonomija brzodolazi do tocke u kojoj prestaju pozitivni ucinci javnih rashoda ovisi o strukturirashoda, efikasnosti njihove upotrebe i strukturi poreznog sustava.

Analiza veze izmedu javnih rashoda i rasta obicno se temelji na razlikovanjuproizvodnih kategorija rashoda (koji pridonose rastu) od neproizvodnih rashoda(ciji je ucinak na rast negativan). Dokazi i argumenti koje iznose empirijskestudije ne daju jednoznacan i pouzdan odgovor na pitanje koje su kategorijerashoda proizvodne, a koje neproizvodne, vec tek grube orijentire za njihovorazlikovanje. Smatramo, medutim, da ovakav rezultat empirijskih studija neiznenaduje, jer on ne moze precizno iskazati jednu vrlo vaznu cinjenicu -cinjenicu da svaka kategorija rashoda (osim kamata, naravno) moze sadrzauatii proizvodne i neproizvodne elemente, odnosno da mogu postojati razlicitistupnjevi proizvodnosti. Stupanj neto proizuodnosti suake pojedinacnekategorije ovisi o uravnotezenosti strukture ukupnih izdataka, isto kao i oefikasnosti njihove pojedinacne upotrebe, sto su ipak cimbenici podloznispecificnostima pojedine zemlje. Ukoliko, na primjer, visina resursa alocirana uizgradnju cesta premasuje proizvodne kapacitete cestogradnje, tada ova,teoretski visoko proizvodna vrsta rashoda, u konkretnom slucaju nece bitiproizvodna - smanjuju se resursi dostupni za neke druge proizvodne upotrebe,a gradevinare se implicitno stimulira na neefikasnu proizvodnju. Isto je takopitanje kolika je proizvodnost resursa ulozenih u izgradnju ceste, ako se onakasnije lose ili uopce ne odrzava zbog nedostatnih sredstava alociranih zatekuce odrzavanje. Paradoks je u tome sto se izdaci za odrzavanje klasificirajuu izdatke za dobra i usluge odnosno drzavnu potrosnju, koji su premazakljuccima vecine empirijskih studija neproizvodna vrsta izdataka i cije bismanjivanje trebalo pozitivno djelovati na stopu rasta. Moguce je nanizati velikbroj ovakvih primjera, a svi oni pokazuju da doprinos javnih rashoda rastu ovisikako o apsolutnoj visini pojedine kategorije rashoda, tako i o njezinoj relativnojvisini, odnosno meduzavisnosti s ostalim rashodima.

lako je proracunski proces u velikoj mjeri i politick! proces, kreiranje iimplementiranje politike javnih rashoda se ipak mora u odredenoj mjeri temeljitina ekonomskoj analizi i vrednovanju ucinaka pojedinih rashodnih kategorijaisto kao i ukupnih javnih rashoda. Institucionalno ovo predstavlja zahtjev premaodgovornim institucijama da razviju metodologiju ocjene ucinkovitosti iproizvodnosti javnih programa, narocito investicijskih programa, cime ce seosigurati da vrijednosni sudovi ne budu jedina podloga za odlucivanje o

138 Br°j73 /

strukturiranju javnih rashoda. Na ovaj ce se nacin povecati i ucinkovitostpolitickog procesa odlucivanja o javnim rashodima, jer ce donosioci politickeodluke imati na raspolaganju ekonomsku analizu posijedica i oportunitetnihtroskova razlicitih opcija raspodjele i upotrebe javnih resursa. Ovo nije samozahtjev prema ministarstvu financija, kao resornom ministarstvu zaduzenom zadrzavne financije, vec se radi o zahtjevu za fiskalnom odgovornoscu u svimsegmentima javnog sektora.

lako je proizvodnost javnih izdataka vrlo tesko mjeriti (i iz razloga sto jeponekad vrlo tesko vrednovati rezultate koji proizlaze iz javnih rashoda),potrebno je kontinuirano usporedivati postignute ciljeve i rezultate s visinomsredstava utrosenih za njihovo ostvarenje. Da bi javni program bio proizvodan,on se mora realizirati uz najmanje moguce troskove. Prakticna implementacijaovakve definicije proizvodnosti moze izazvati mnogobrojne probleme zbogpoteskoca vrednovanja, isto kao, i izbora referentne razine s kojom ce seusporedivati troskovi danog javnog programa. Medutim, ponekad vec vrlojednostavni postupci mogu dati instruktivne odgovore. Jedan od nacina jesvakako analiza i usporedba kretanja razlicitih pokazatelja rezultata javnihprograma s kretanjem njihovih troskova. Na primjer, pitanje je kakva jeproizvodnost izdataka za visoko skolstvo, ako se uz njihov kontinuiran porastkontinuirano smanjuje omjer zavrsenih i upisanih studenata ili povecavaprosjecan broj godina studiranja. Analiza usporednih kretanja u drugimzemljama sa slicnom ekonomskom strukturom i stupnjem razvoja moze bitikorisna metoda ocjene proizvodnosti javnih rashoda. Takoder, potrebno jekontinuirano pratiti mogucnost da se odredeni programi prepuste privatnomsektoru, koji ce ih u konkurentskom okruzenju realizirati na efikasniji nacin.Uspostavljanje ovakvih kontrolnih procesa pridonijet ce kvaliteti proracunskogprocesa i osigurati podlogu za pruzanje ciljnog skupa javnih dobara i usluga uznajnize troskove. Drugim rijecima, osigurat ce se podloga i smjernice zaeventualne promjene u strukturi rashoda kojima ce se omoguciti da se uz istuvisinu javnih rashoda osigura veca kolicina ili veca kvaliteta javnih dobara iusluga. Potrebno je, naime, uvijek imati na umu da visina javnih rashoda nijesinonim niti za kvalitetu, niti za kolicinu javnih dobara i usluga. One koincidirajujedino, ako su svi javni programi troskovno efikasni i u torn smislu proizvodni.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 139

4.6. OKVIR ZA ANALIZU HRVATSKE POLITIKE JAVNIH RASHODA

Polazeci od prethodno opisanih teoretskih spoznaja i rezultata empirijskihistrazivanja logicno je postaviti pitanje orijentiranosti hrvatske politike javnihrashoda prema rastu i stupnja do kojeg sadasnja visina i struktura javnihrashoda osigurava pretpostavke dugorocnog rasta. Cilj je, stoga, analiziratipokazatelje politike javnih rashoda za odabrani uzorak zemalja, usporeditikretanja pokazatelja hrvatske politike javnih rashoda s kretanjima u ostalimodabranim zemljama te ocijeniti u kojoj mjeri je hrvatska politika javnih rashodaorijentirana rastu i gdje se nalazi prostor za moguce promjene.

Uzorak zemalja cije cemo javne izdatke medusobno usporedivati sadrzi dvijeskupine zemalja. Prvu skupinu cine zemlje OECD-a, ciji stupanj ekonomskograzvoja i drustvenog blagostanja predstavlja cilj kojem teze europske tranzicijskezemlje. Drugu skupinu zemalja, sacinjavaju napredne tranzicijske zemlje9. Kaoizdvojena skupina, u tablici 4.2. prikazuju se i odabrane istocnoazijske zemlje,kako bi se pokazalo koju su to velicinu drzavnog sektora dosegla brzo rastucagospodarstva azijskih tigrova. Medutim, javni izdaci istocnoazijskih tigrova seipak ne analiziraju podrobnije, jer smatramo da su njihovi gospodarski i, sto jejos vaznije, socijalni uvjeti toliko razliciti od situacije s kojom se suocavajueuropske zemlje, bilo razvijene bilo tranzicijske, da takva usporedba ne bi bilaprikladna. Na primjer, malen drzavni sektor u istocnoazijskim zemljama jednimje dijelom posljedica izuzetno niskih transfera stanovnistvu. Medutim, temeljemtoga nije moguce izvesti preporuku za politiku u europskim zemljama, jervrijednosni sustavi europskih drustava visoko vrednuju redistribuciju i osiguranjeodredenog stupnja socijalne sigurnosti za najsiromasnije slojeve stanovnistva.Na ovaj su nacin osigurane dvije referentne razine za usporedbu i ocjenupokazatelja hrvatske politike javnih rashoda - bogate zemlje cijoj se razinirazvijenosti i blagostanja zelimo pribliziti, te tranzicijske zemlje koje se trenutnosuocavaju sa slicnim problemima kao i Hrvatska.

9 IMF (1997b) razlikuje tranzicijske zemlje koje su vise napredovale u tranziciji od onihza koje se procjenjuje da su manje napredovale u procesu tranzicije. Napredne zemljeu tranziciji cine Balticke drzave, te drzave Srednje i Istocne Europe, osim Albanije,Bugarske, Rumunjske, Makedonije i Bosne i Hercegovine. Skupinu manje naprednihtranzicijskih zemalja cini pet prethodno navedenih zemalja Srednje i Istocne Europe kojene pripadaju prvoj skupini, zatim Rusija i bivse sovjetske republike (osim baltickih).

140 Broj 73 /1999.

Tablica 4.2.VELlClNA JAVNOG SEKTORA MJERENA UDJELOM RASHODA

OPCE DRZAVE U BDP-u U ODABRANIM ZEMLJAMA

I SKUPINAMA ZEMALJA

ZEMLJEOECD-a(l)SADJapanAustralijaIrskaVelika BritanijaGrckaSpanjolskaKanadaNorveskaNovi ZelandPortugalNjemackaNizozemskaItalijaAustrijaBelgijaFrancuskaFinskaDanskaSvedskaPROSJEKOECDPROSJEK EU

AZIJSKI TIGROVI(2)TajlandMalezijaIndonezijaKorejaSingapurPROSJEK

TRANZICIJSKE ZEMLJECeska(3)Poljska (1)Madarska(1)Slovenija(4)Hrvatska(5)PROSJEK BEZ HRVATSKEPROSJEK S HRVATSKOM

1980

31,832,031,448,943,0

-32,238,843,3

-23,847,955,841,948,158,646,138,156,260,143,248,1

-----

1990

33,331,734,941,239,946,442,046,049,257,541,845,154,153,248,655,049,845,458,659,146,648,6

14,030,119,816,220,920,2

1994

45,052,252.746,344,149,748,0

1995

32,935,636,238,043,047,444,846,547,646,849,749,551,452,752,553,854,357,956,365,648,151,2

16,222,914,817,818,918,8

1995

45,849,749,346,148,948,047,8

1996

32,735,935,837,441,944,743,744,745,546,148,448,949,652,751,853,054,857,355,964,247,350,3

--

14,818,6

-

1996

45,348,443,845,951,146,647,1

1997

32,035,235,536,139,741,842,242,644,745,946,947,749,150,650,752,254,154,254,462,345,948,7

-----

1997

44,146,942,546,251,645,546,3

1)lzvor:OECD(1998).2) Konsolidirana sredisnja drzava, izvor: IMF (1997a).3) Izvor: Ministarstvo financija Ceske Republike i OECD (1998).4) Izvor: Ministarstvo financija Republike Slovenije.5) Izvor: Ministarstvo financija Republike Hrvatske.

PR1VREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 141

Tablica 4.2. prikazuje kretanje javnih izdataka u zemljama OECD-a (mjerenoudjelom izdataka opce drzave u BDP-u) za razdoblje 1980-97., dok se zatranzicijske zemlje takva kretanja prikazuju za razdoblje 1994-96. godina.

Rast velicine i znacenja sektora drzave je proces otpocet krajem devetnaestogstoljeca i nastavljen, bez prekida, tijekom cijelog dvadesetog stoljeca.Dugorocnu analizu kretanja javnih izdataka tijekorn dvadesetog stoljeca (tocnijenakon 1870.) nacinili su Tanzi i Schuknecht (1995), ciji nam podaci omogucujuprecizniji uvid u uzroke dosegnute razine javnih izdataka prikazane tablicom4.2.10. Analiza Tanzia i Schuknechta pokazuje da je rast drzavnog sektora udanas razvijenim zemljama posljedica kako porasta izdataka za dobra i uslugetijekom svjetskih ratova (koji nisu znacajnije smanjeni nakon zavrsetka ratova)tako i porasta razlicitih oblika transfera uslijed jacanja drzave blagostanjatijekom protekla cetiri desetljeca. Ovu tvrdnju zorno ilustrira i slika 4.1. kojaprikazuje prosjecno kretanje ukupnih javnih izdataka, izdataka za dobra i uslugei transfera tijekom dvadesetog stoljeca. Javni izdaci svih razina drzave poraslisu, u razvijenim zemljama s prosjecno 8.3% BDP-a krajem devetnaestogstoljeca na prosjecno 48% BDP-a u 1995. odnosno 46% BDP-a u 1997. godini.U istom su razdoblju transfer! porasli s gotovo nistice na, u prosjeku, vise od24% BDP-a, postavsi pojedinacno najveca stavka proracunskih rashodarazvijenih zemalja.

Medutim, unatoc ostrom porastu drzavnih izdataka (narocito u razdoblju nakonDrugog svjetskog rata) Tanzi i Schuknecht pronalaze da nakon 1960. godinenije zabiljezeno znacajno poboljsanje pokazatelja drustvenog blagostanja. To,prema njihovu misljenju, jasno ukazuje da i u najbogatijim zemljama svijetapostoji znacajan prostor za fiskalnu reformu i smanjivanje velicine drzavnogsektora koja ne bi trebala dovesti do znacajnijeg narusavanja dosegnute razinedrustvenog blagostanja.

Kao sto pokazuje tablica 4.2., nakon 1995. godine u razvijenim zemljama dolazido prosjecnog smanjivanja drzavnih izdataka. To je prije svega rezultatsmanjivanja drzavnih izdataka u zemljama Europske unije zbog zahtjeva zausuglasavanjem fiskalne politike s kriterijima Maastrichta, ali i poteza usmjerenihprema razgradnji drzave blagostanja (Svedska, Finska, Danska).

10 Broj zemalja za koje postoje podaci o velicini javnog sektora tijekom cijelogdvadesetog stoljeca (a napose u razdoblju prije Prvog svjetskog rata) je vrlo mail.Medutim, za razdoblje prije Prvog svjetskog rata Tanziev i Schuknechtov uzorakobuhvaca, u to vrijeme, najvece i gospodarski najrazvijenije zemlje - Francusku,Njemacku, Veliku Britaniju, SAD, Nizozemsku, Norvesku i Japan.

142_ Broj 73 / 1999.

Slika4.1.KRETANJE JAVNIH RASHODA U RAZVIJENIM ZEMLJAMA

60

50

40

30

20

10 i IOko1870 Oko1937 1960 1980 1990 1995

HUkupni rashocii (% BDP) Q Drzavna potrosnja (% BDP-a) QTransfer! i subvencije (% BDP-a)

Donji dio tablice 4.2. pokazuje kretanje ukupnih javnih izdataka u naprednimtranzicijskim zemljama. Sve ove zemlje - osim Hrvatske - biljeze pad velicinejavnog sektora i priblizavanje prosjeku europskih razvijenih zemalja. Ono stoHrvatsku izdvaja iz uzorka prikazanih zemalja nije toliko dosegnuta razina javnihizdataka, vec njihov kontinuirani rast. U razdoblju kada razvijene zemlje inajveci dio naprednih tranzicijskih zemalja smanjuje velicinu drzavnog sektora,Hrvatska je povecava, i to do razine koja Hrvatsku svrstava u red europskihzemalja s vrlo velikim javnim sektorom11. Ukoliko prihvatimo zakljucak Tanzia

11 lako je Ministarstvo financija pocetkom godine pruzilo odredene arguments kojiukazuju na visu razinu bruto domaceg proizvoda od one koju za sada sluzbenoobjavljuje Driavni zavod za statistiku, cak niti oslanjanje na te velicine ne bi promijenilozakljucak o rastucem trendu u velicini javnih izdataka. Medutim, ukoliko je procjena MFtocna, otvara se zanimljivo pitanje; 'Nije li javni sektor u Hrvatskoj u srvari razmjernomalen?' Odgovor na ovo pitanje nije jednoznacan. S obzirom da je procjena MFnacinjena temeljem prihoda od PDV-a ona sugerira da su raspolozivi dohoci ugospodarstvu (a time jednim dijelom i dodana vrijednost) veci od onoga sto proizlazi izplacenih poreza i doprinosa. Procjena MF govori stoga o razmjerima porezne evazije.Prema tome, javni sektor je u odnosu na sluzbeno zabiljezenu velicinu BDP-a stvarnoprevelik, jer se za njegovo financiranje registrirana porezna baza mora opteretiti visokimporezima. Smanjivanje porezne evazije je stoga hitan zadatak, koji, ako se uspjesnoostvari, omogucuje prosirenje porezne baze direktnih poreza i pad ukupnog poreznogtereta, a statistika ce to onda registrirati i kao novostvorenu vrijednost, odnosno veciBDP.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 143

i Schuknechta da i u razvijenim zemljama postoji prostor za smanjivanje velicinedrzavnog sektora bez znacajnijeg narusavanja dosegnute razine i kvalitetedrustvenog blagostanja, tada bi se isti zakljucak mogao primijeniti i natranzicijske zemlje. Uzimajuci to u obzir, kao i podatke iz tablice 4.2., moze sereci samo jedno: u tranzicijskim zemljama, a napose u Hrvatskoj, sektor drzaveje prevelik.

Ovakav zakljucak dodatno dobiva na tezini kada se u obzir uzme dosegnutistupanj ekonomskog razvoja mjeren bruto domacim proizvodom po stanovnikuprema paritetu kupovne moci. Bruto domaci proizvod po stanovniku je upromatranim tranzicijskim zemljama u prosjeku 3.5 puta nizi od BDP-a postanovniku promatranih razvijenih zemalja, dok je velicina drzavnog sektora uprosjeku jednaka ili veca. Znajuci da razina dobara i usluga koju osiguravadrzava odgovara ukupnoj velicini javnih izdataka samo ako se svi javni projektifinanciraju na troskovno efikasan nacin, slijedi da su tranzicijske zemlje suocenes dva problema. Prvo, opseg javnih dobara i usluga koji se osigurava utranzicijskim zemljama nije sukladan stupnju njihova ekonomskog razvoja idrugo, postavlja se pitanje koliko se efikasno trose javni resursi odnosno kakvise rezultati postizu tim sredstvima.

Tablice 4.3. i 4.4. otkrivaju da su najznacajniji generatori postojece velicinedrzavnog sektora kako u razvijenim, tako i u tranzicijskim zemljama, u prvomredu, tekuci transfer! i drzavna potrosnja.

Tablica 4.3. prikazuje kretanje tekucih transfera na razini konsolidirane sredisnjedrzave (dakle bez lokalnih vlasti), dok tablica 4.4., kombinirajuci konsolidiranei nekonsolidirane podatke, prikazuje grubu mjeru ukupnih izdataka za dobra iusluge na razini opce drzave. Uzrok ovakvog prikazivanja podataka u tablici 4.4.je nedostupnost detaljnih podataka o dezagregiranim rashodnim kategorijamana razini opce drzave12. Nedostupnost podataka je takoder razlog zbog kojeg se

12 Konsolidirani podaci koji obuhvacaju sve razine drzavne vlasti (a idealno i operacijejavnih poduzeca) najobuhvatnija su proracunska mjera velicine i utjecaja javnog sektora.Nazalost, dezagregirani i pouzdani podaci o pojedinim kategorijama rashoda na raziniopce drzave nisu nam bili dostupni zbog cega smo bili prisiljeni koristiti ili samo podatkeo konsolidiranoj sredisnjoj drzavi, ili ih kombinirati s nekonsolidiranim podacima ooperacijama jedinica lokalne vlasti. Konsolidirana sredisnja drzava predstavlja u gotovosvim zemljama najveci dio javnog sektora zbog cega analiza kretanja na razini sredisnjedrzave vrlo cesto omogucava donosenje valjanih zakljucaka za cijeli javni sektor. To je,na primjer, moguce za tekuce transfera u tablici 4.2., jer nekonsolidirani podaci pokazuju

Br°J 73 /1999.

podaci za razvijene zemlje prikazuju zakljucno s 1995. godinom, a utranzicijskim zemljama samo za razdoblje 1994-96. godina. Smatramo,medutim, da i ovakvi podaci osiguravaju dobru osnovicu usporedbe za kretanjau Hrvatskoj jer, kao sto smo vidjeli u tablici 4.2., u razvijenim zemljama, nakon1995. godine, dolazi do pada ukupnih rashoda sto znaci da bi ocjene kretanjau hrvatskom proracunu izvedene temeljem novijih usporednih podataka bilesamo jos stroze. Naravno, za Hrvatsku se prikazuju podaci za posljednjuraspolozivu godinu.

Tablica 4.3. pokazuje da su u razvijenim zemljama tekuci transferi, upromatranom razdoblju, rasli brze od porasta agregatne aktivnosti. Tako senjihov udio u bruto domacem proizvodu povecavao u svim zemljama, osim uNovom Zelandu. Isto tako, tekuci transferi rasli su u razvijenim zemljama brzeod rasta ostalih proracunskih stavki, jer biljezimo i porast njihova udjela uukupnim konsolidiranim rashodima sredisnje drzave. Razvijene zemlje OECD-asu na razini konsolidirane sredisnje drzave 1995. godine u obliku transferaredistribuirale u prosjeku oko 55% ukupnih rashoda. Tako se u nekimrazvijenim zemljama funkcija drzave gotovo u potpunosti svela na redistribuciju.Na primjer, udio transfera u ukupnim konsolidiranim rashodima sredisnjedrzave u 1995. godini u Nizozemskoj je iznosila 69,3%, u Spanjolskoj 66%, auNorveskoj61%.

Donji dio tabele 4.3. otkriva situaciju u tranzicijskim zemljama. Usrednjoeuropskim tranzicijskim zemljama (Poljska, Ceska i Slovenija) visinatransfera, isto kao i njihov udio u ukupnim rashodima nalazi se vrlo blizuprosjeka europskih razvijenih zemalja. Cinjenica je da se u Hrvatskoj visinaukupnih transfera, isto kao i njihov udio u ukupnim rashodima, jos uvijek krecena nizoj razini od one koja postoji u spomenute tri srednjoeuropske tranzicijskezemlje. Medutim, isto je tako vidljivo da su upravo transferi stavka hrvatskogproracuna, koja nakon 1995. godine, kada je u Hrvatskoj prakticno nestalaneposredna ratna opasnost, najbrze raste. U razdoblju nakon 1994. godinetekuci transferi i subvencije rastu po prosjecnoj godisnjoj stopi od 24,8% pricemu je taj rast gotovo u potpunosti generiran porastom transfera stanovnistvu.Oni u razdoblju 1994-97. biljeze prosjecnu godisnju stopu rasta od 28%.Istovremeno, kao sto pokazuju podaci u tablicama 4.4. i 4.6., njihov rast nije

da lokalne vlasti u prosjeku imaju malenu ulogu u ovom podrucju. Medutim, u slucajuizdataka za dobra i usluge promatranje samo sredisnje drzave daje nepreciznu sliku, jeru mnogim zemljama lokalne vlasti imaju dominantnu ulogu u financiranju skolstva izdravstva, zbog cega znacajno utjecu na kretanje ukupne drzavne potrosnje.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 145

pracen jednako brzim smanjivanjem drzavne potrosnje (izdataka za dobra iusluge), dok su kapitalni izdaci takoder biljezili znacajan porast. Upravo jeovakva situacija - snazan rast tekucih transfera bez znacajnijeg smanjivanjaostalih stavki, u prvom redu izdataka za dobra i usluge - osnovna odrednicabrzog rasta sektora drzave u Hrvatskoj.

Tablica 4.3.TEKllCl TRANSFERI NA RAZINI KONSOLIDIRANE DR2AVE

U ZEMLJAMA OECD-a I U TRANZICIJSKIM ZEMLJAMA

Zemlje

ZEMLJE OECD-aSADKanadaJapanAustralijaNovi ZelandSvicarskaNjemackaSpanjolskaNorveskaIrskaAustrijaVelika BritanijaDanskaPortugalFrancuskaItalijaBelgijaSvedskaNizozemskaPROSJEK OECDPROSJEK - ZEMLJE EU

Zemlje

TRANZICIJSKE ZEMLJEPoljskaCeskaSlovenijap)

Hrvatska'3'PROSJEK - BEZ HRVATSKE

Tekuci transfer! (% BDP-a)

1985.

14,628,09

16,9620,44

17,0916,7620,9129,6420,5220,3922,09

-26,13

-27,8828,8738,2720,6524,41

1990.

10,7012,50

7,9815,0016,58™12,45<"17,1520,1224,2022,1919,8619,0822,6411,3425,7325,8424,8920,7735,4817,5221,55

1995.

12,37--

17,8012,1514,5719,3924,2423,6023,7822,4223,0325,6415,0028,4327,4827,1629,6835,2220,0524,26

Tekuci transfer! (% BDP-a)

1994.

23,6421,6819,3611,2321,56

1995.

22,8720,5618,5712,7820,67

1996.

23,2220,9218,6015,0920,92

Udio tekucih transfera u ukupnimrashodima (u %)

1985.

_59,6246,9759,9551,05

55,2749,8456,8056,6752,2151,6353,50

-58,50

-50,3664,4268,9753,5256,20

1990.

47,1152,5050,8160,4339,7653.3958,1559,4758,5255,3051,7150,7056,1828,3960,4554,0551,0850,9168,7051,2254,07

1995.

56,30--

64,8936,9354,8857,2266,0060,5959,0053,7555,1159,1232,9961,1056,5754,9459,9469,2755,6757,18

Udio tekucih transfera u ukupnimrashodima (u%)

1994.

53,651,047,225,350,6

1995.

52,751,544,726,249,7

1996.

55,353,045,329,651,2

Napomene: Hrvatska u 1997: tekuci transferi na razini opce drzave - 15,4% BDP-a ili 33,2%ukupnih rashoda.1) Podatakza 1991. godinu.2) Podaci za Sloveniju su proracun autora temeljem podataka Ministarstva financija RepublikeSlovenije.3) Konsolidirana opca drzava, izvor: Ministarstvo financija RH.Izvor: Ako nije drugacije navedeno, IMF (1997a).

146_ Broj 73 /1999.

Tablica 4.4.KRETANJE DRZAVNE POTRO§NJE (% BDP-a) U ZEMLJAMA OECD-a I U

TRANZICiJSKIM ZEMLJAMA

Zemlje

ZEMLJE OECD-aSADBelgijaNizozemskaIrskaItalijaFrancuskaNovi ZelandAustralijaAustrijaPortugalVelika BritanijaSvicarskaNorveskaNjemackaSvedskaDanska

PROSJEK

Zemlje

TRANZICIJSKEZEMLJE

PoljskaCeskaHrvatska3

1990.

Konsolidiranasredisnjadrzava

6,229,067,847,398,11

10,8916.501

5,859.67

15,1511,43

8,059,575,938,239,40

—Lokalne

vlastinekonso-lidirano

9,453,907,138,220,004,54

-11,61

7,561,648,01

-13,6416,5418,4918,05

8,52

Sveukupno

15,6712,9614,9715,61

8,1115,43

-17,4617,2316,7919,44

21,6926,1224,4126,2817,38

1995.

Konsolidiranasredisnjadrzava

11,286,15

-

Lokalnevlasti

nekonsolidirano

5,803,96

-

Sveukupno

17,0810,1127,73

1995.

Konsolidiranasredisnjadrzava

5,089,187,707,257,14

11,2015,85

6,2910,2817.882

12,397,867,77

10,387,238,279,57

Lokalnevlasti

nekonso-lidirano

10,074,167,598,178,735.132,52

12,178,591,952

7,9513,3314,1012,0118,7018,30

9,01

Sveukupno

15,1513,3415,2915,4215,8816,3318,3718,4618,8819,84'20,3421,1921,8722,3825,9326,5718,58

1996.

Konsolidiranasredisnjadrzava

10,636,07

-

Lokalnevlasti

nekonsolidirano

7,194,06

Sveukupno

17,8310,1225,33

Napomene: Hrvatska u 1997: izdaci za dobra i usluge 24,07% BDP-a.1) Podaci za 1991.2)Podaciza 1994.3) Konsolidirana opca drzava; izvor Ministarstvo financija RH.Izvor: IMF(1997a).

Izdaci za dobra i usluge koji, u sustini predstavljaju mjeru drzavne potrosnjeprikazani su tablicom 4.4. Potrebno je istaknuti da konstruirana mjera ukupnihizdataka za dobra i usluge precjenjuje stvarne izdatke za dobra i usluge u svimzemljama osim Hrvatske (za koju su podaci uzeti iz konsolidirane bilance opcedrzave) u mjeri u kojoj lokalne vlasti financiraju nabavke dobara i uslugasredstvima koje im transferira sredisnja drzava. Prema tome, cak i uz cinjenicu

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 147

da konstmirana mjera precjenjuje stvarnu razinu drzavne potrosnje u zemljamas kojima se usporedujemo, pokazuje se da Hrvatska (za koju su uzeti podaci odrzavnoj potrosnji na razini opce drzave) ima najveci udio izdataka za dobra iusluge u BDP-u u uzorku prikazanih zemalja. lako podaci pokazuju da se nakon1996. godine relativna visina ove vrste izdataka smanjuje, ona i dalje ostajemedu najvisima u Europi. Stovise, izdaci za dobra i usluge koji se, osim uslucaju izdataka za skolstvo i donekle zdravstvo, smatraju neproizvodnimdrzavnim izdacirna, cine gotovo 50% ukupnih javnih izdataka. Potrebno je,takoder, istaknuti da se racuni drzave prikazuju na principu naplate, tako da ses visokom vjerojatnoscu moze tvrditi da je na obracunskom principu drzavnapotrosnja u Hrvatskoj i veca od onoga sto je prikazano u tablici. Potvrdu ovojtvrdnji nalazimo i u znacajnim sredstvima koja su tijekom 1998. godinuisplacena za podmirenje neplacenih dugova pojedinih ministarstava izprethodnih godina, sto ce vjerojatno imati za posljedicu znacajan porast drzavnepotrosnje u 1998., iako se ta potrosnja stvarno dogodila u prethodnimgodinama.

Postavlja se, stoga, pitanje unutarnje strukture i dinamike izdataka za dobra iusluge tijekom protekle tri godine, odnosno pitanje elemenata ukupne drzavnepotrosnje koji presudno determiniraju njezinu velicinu i cije smanjivanje mozebiti kljuc smanjivanja kako drzavne potrosnje, tako i cjelokupnog javnogsektora. Tablica 4.5. prikazuje kretanje izdataka za place - u najvecem brojuzemalja najvaznijeg elementa izdataka za dobra i usluge. Podaci pokazuju daHrvatska spada u skupinu zemalja s visokim neto platnim fondom i to posebnou odnosu na tranzicijske zemlje, ukljucujuci i Sloveniju. Dodatnu'tezinu ovojtvrdnji daje i cinjenica da za sve zemlje osim Hrvatske konstmirana mjera placa,prikazana u kolonama 'sveukupno', precjenjuje platni fond opce drzavenajmanje za iznos doprinosa koji se uplacuju u fondove konsolidirane sredisnjedrzave.

Medutim, moze se procijeniti da ovako impresivna visina izdataka za place nijerezultirala u stvaranju motivirane i kvalitetne drzavne uprave, sto u sustini znacida se platni fond ne koristi efikasno. Postoje najmanje dva uzroka ovakvogstanja: prvo, zaposlenih je previse i drugo, u strukturi platnog fonda postojiunutarnja neravnoteza koja generira stalni pritisak na porast placa.

148 Broj 73 / 1999.

Tablica 4.5.KRETANJE IZDATAKA ZA PLACE (% BDP-a) U ZEMLJAMA OECD-a

I U ODABRANIM TRANZICIJSKIM ZEMLJAMA

Zemlje

ZEMLJE OECD-aSADFrancuskaVelika BritanijaAustrijaBelgijaDanskaIrskaNizozemskaNorveskaPortugalSvedskaSvicarska

PROSJEK

Zemlje

TRANZICIJSKEZEMLJE

PoljskaCeskaSlovenija'2'Hrvatska13'

1990.

Konsolidiranasredisnjadrzava

2,37,14,83,86,94,95,34,73,3

11,02,51,2

Lokalnevlasti

nekonso-lidirano

6,22,85,47,63,4

12,74,25,69,71,0

14,78,7

Sveukupno

8,59,9

10,211,410,317,69,4

10,213,012,017,29,9

11,2

1995.

Konsolidiranasredisnjadrzava

6,23,36,5

Lokalnevlasti

nekonsolidirano

3,00,90,6

Sveukupno

9,14,37,1

11,9

1995.

Konsolidiranasredisnjadrzava

1,97,63,63,97,44,84,84,73,2

13,2|1>2,61,4

Lokalnevlasti

nekonso-lidirano

6,53,25,28,63,9

12,24,35,1

10,01,2

13,49,7

Sveukupno

8,410,88,8

12,411,217,09,19,8

13,214,416,011,111,7

1996.

Konsolidiranasredisnjadrzava

5,33,36,7

Lokalnevlasti

nekonsolidirano

4,11,00,6

Sveukupno

9,44,37,3

11,2

1) Podaci za 1994.2) Proracun autora temeljem podataka Ministarstva financija RS.3) Konsolidirana opca drzava; izvor: Ministarstvo financija RH.Izvor: (IMF1997a).

Studija pod nazivom 'Poticajni mehanizmi restrukturiranja trzista rada uHrvatskoj" ciju je izradu narucila Vlada RH, pokazala je da Hrvatska imaprevelik broj zaposlenih u sektoru drzavne administracije, obrane i obveznogsocijalnog osiguranja (10% ukupnog broja zaposlenih, nasuprot prosjeku EUkoji iznosi 8% ukupno zaposlenih). Hrvatska se nalazi u procesu tranzicije kojegje do sada, u velikoj mjeri, bio posteden javni sektor i zaposleni u javnomsektoru. lako koristenje zaposlenosti u javnom sektoru kao amortizera problemaukupne nezaposlenosti nije hrvatska posebnost, smatramo da ce se Hrvatska

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 149

prije ili kasnije morati suociti s pitanjem broja drzavnih sluzbenika kako nadrzavnoj, tako i na lokalnoj razini.

S druge strane, u strukturi platnog fonda javnog sektora dominiraju place dvajuministarstava: Ministarstva obrane i Ministarstva unutamjih poslova cije su placeu 1997. godini cinile 32% ukupnog javnog platnog fonda, odnosno 48%platnog fonda drzavnog proracuna. S obzirom da se, za sada, sve ostalekategorije javnih djelatnosti moraju zadovoljiti preostalim dijelom platnogfonda, one kreiraju stalan pritisak na povecanje svog dijela platnog fonda, stose do sada rjesavalo povecanjem ukupnog platnog fonda.

Dodatan uvid u strukturu drzavne potrosnje daje nam klasifikacija drzavnihrashoda prema njihovim funkcijama. lako nije sasvim pravilno objasnjavatikretanje ekonomske kategorije dinamikom funkcionalnih kategorija (jer oneukljucuju i kapitalne rashode), izdaci za tri najinteresantnije funkcionalnekategorije (obrana, poslovi javnog reda i sigurnosti i obrazovanje) se gotovo ucijelosti (zbog relativno malih kapitalnih izdataka) klasificiraju u izdatke za dobrai usluge. lako funkcionalnom klasifikacijom raspolazemo samo na razinidrzavnog proracuna, kretanja ove tri funkcionalne kategorije na razini drzavnogproracuna je ekvivalentno njihovu kretanju na razini opce drzave, zato jer seone u potpunosti financiraju iz drzavnog proracuna.

Podaci pokazuju da iako relativna visina izdataka za obranu opada u razdobljunakon 1995. godine, ti su izdaci jos uvijek na razini od oko 6% BDP-a.Razvijene zemlje OECD-a izdvajale su u razdoblju 1985-95. prosjecno 2%BDP-a za obranu. Kao sto zorno pokazuje slika 4.2., paralelno sa smanjivanjemizdataka za poslove obrane, velicina izdataka za poslove javnog reda isigurnosti, koji su u 1997. godini dosegli iznos od 3.5% BDP-a, tek stagnira.Pokazuje sa da su izdaci za poslove obrane te javnog reda i sigurnosti u 1997.godini cinili 42% ukupnih izdataka opce drzave za dobra i usluge, odnosno viseod 28% ukupnih rashoda drzavnog proracuna. Istovremeno, javni izdaci zaskolstvo (koji se smatraju proizvodnim elementom drzavne potrosnje) su urazdoblju 1994-97. godina iznosili u prosjeku 3,35% BDP-a, dok se urazvijenim zemljama OECD-a javni izdaci za skolstvo krecu prosjecno na raziniod 5,5% BDP-a13. Podaci pokazuju da Hrvatska, s jednim od najvecih javnihsektora u Europi, spada u skupinu zemalja s najmanjim izdvajanjima zaskolstvo.

13 Prema OECD (1997).

150 Broj 73 / 1999.

Slika4.2.KRETANJE UKUPNIH IZDATAKA, IZDATAKAZA OBRANUI IZDATAKA ZA POSLOVE JAVNOG REDA I SIGURNOSTI

1994 1995 1996 1997 1998P

U UkLpri izdad dia/nog proraonag Izdaci za obranu

jg UkLpri uzdaciza obranu ijavri redg Izdad zajavri red i sigurost

Ocigledno je da, ako zelimo imati politiku javnih rashoda orijentiranu rastu,tada se taj cilj mora ostvariti smanjivanjem drzavne potrosnje (mjerene izdacimaza dobra i usluge) uz istovrernenu promjenu njezine strukture u korist povecanjaonih dijelova - na primjer obrazovanje - koji se smatraju proizvodnim. Imajucina umu specificnosti sigurnosne situacije u regiji, smanjivanje izdataka zaobranu i policiju je ipak nuzan prvi korak u smanjivanju drzavne potrosnje.

Konacno, treca velika skupina izdataka su kapitalni rashodi. Tablica 4.6.prikazuje velicinu ukupnih kapitalnih rashoda i izdataka za transport ikomunikacije, koje gotovo sve empirijske studije navode kao izrazito proizvodnekategorije javnih izdataka. Mjere prikazane u tablici 4.6. konstruirane sutemeljem konsolidiranih podataka sredisnje drzave i nekonsolidiranih podatakaza lokalne vlasti. Pokazuje se da Hrvatska ima daleko najvece i kontinuiranorastuce kapitalne izdatke na razini sredisnje drzave, a isti zakljucak vrijedi i zaizdatke vezane uz transport i komunikacije.

Kapitalni rashodi u Hrvatskoj, u sustini, su uvjetovani dvjema cinjenicama -ulaganjima u transportnu infrastrukturu (u prvom redu ceste) i obnovom ratomrazrusenih podrucja. Ovo znaci da paralelno s dovrsavanjem procesa obnovekapitalni izdaci trebaju postati izvor smanjivanja javnih rashoda.

Tablic

a 4

.6.

I T

RA

NZ

ICIJ

SK

IM Z

EM

LJA

MA

(%

BD

P-a

|s

KA

PIT

ALN

I R

AS

HO

DI

SA

D

Nov

i Z

elan

d

Aus

trai

ija

Fln

ska

Sve

dska

Dan

ska

Bel

gija

Nje

mac

ka

Val

ika

Brit

anija

Nor

vesk

a

Italij

a

Fra

ncus

ka

Niz

ozem

ska

Aus

trija

Por

tuga

l

rska

Spa

njol

ska

PR

OS

JEK

TR

AN

ZIC

US

KE

ZE

MU

E

Pol

jska

Ces

ka

Hrv

als

ka"1

1990

Kon

solid

irana

sred

isnj

adr

zava

1.7

0,9

1,5

2,1

1,0

1,3

2,4

1,3

3,3

2,1

4,0

2,5 3,0

3,3

4,6

2,8

3,2

Loka

lna

drza

va

1,0

0,0

0,7

0,0 1,4 1,6

0.8 1,9

2.1 1,9

0,0

2,7

2.1

2.4 1,5 1,6

1,5

Uku

pno

2,8

0,9

2,2

2,1 2,4

3,0

3,2 3,2

5,4

4.1

4,0

5,3 5,1

5,8

6,1

4,4

4,7

2,1

1995

Kon

sol.

sred

isnj

adiia

va

1,5

4.9

Loka

lna

upra

va

1.6

4,0

Uku

pno

3,1 8,9

4,5

1995

Kon

solid

irana

sred

isnj

adria

va

0,7

0,7 1,0

2,0 1.4 1,5

2,5 1,6

2,1 1,9

2,5

2,2

2,5 3,0

5,5

Loka

lna

drza

va

0,9

0,8 0,6

0,0 1,5

1,6

0,8 1,9

1,5 1,8

2.2

2,7

2,7

2,7 1,6

Uku

pno

1,6

1,5

1.7

2,0

2,9

3,1

3,4

3,5

3,6

3,7

4.7

4.9

5.1

5,7

7.1

3,6

1996

Kon

sol.

sred

isnj

adr

zava

4,3

Loka

lna

upra

va

3,7

Uku

pno

8,0

6,9

IZD

AC

I ZA

TR

AN

SP

OR

T I

TE

LEK

OM

UN

IKA

CIJ

E

1990

<ons

ol.

sred

isnj

adr

zava

0,5

0,6 1,8 1,2

1,1

1,1

0.8

2,1

0,8 1,9

2,3 1,5

1,6

Loka

lne

vlas

ti

0,5

0,7 0.0 1,0

0,6

0,7 1,0

0,5

0,0 1,4 -

Uku

pno

1.1

1.4

1,8

1,2

2,0 1,7

1,6

3,2

1.3

1,9

2,3

2,9 1.6

2,0

1995

Kon

sol.

sred

isnj

adr

zava

0,8

2,1

Loka

lna

upra

va

0,2

1,6

Uku

pno

0,9

3.6

2,7

1995

Kon

sol.

sred

isnj

adr

zava

0,5

O.B

0,5

1,6

1.7

1,1

0.7 1,9

1,6

1,5

Loka

lne

vlas

ti

0,6

0,0 0,6

0,0

0,0 1,1

0.7 1,0

1,1

0,0 - -

Uku

pno

1.1

0,8 1,1

1,6

1,7

2,1 1,4

2,9

2,6 1,5

'

1,7

1996

Kon

sol.

sred

isnj

adr

zava

1.9

Loka

ina

upra

va

1,5

Uku

pno

3,4

3,9

Nap

omen

a: H

rvat

ska u

1997:

kap

italn

i izd

aci

kon

solid

ira

ne

op£

e dr

zave

- 5

,6%

BD

P-a

1) K

onso

lidira

na o

pca

drz

ava

, Iz

vor

Min

ista

rstv

o fin

anci

ja R

HIz

vor:

IM

F(1

99

7a

}

Bro'73 f 1999

Ukoliko prihvatimo da su izdaci za cestogradnju proizvodan input u privatnuproizvodnju i visoko pozitivan cinitelj rasta, najvaznije preostalo pitanje u ocjeniukupne proizvodnosti kapitalnih rashoda je efikasnost njihova trosenja, isto kaoi efikasnost trosenja sredstava namijenjenih obnovi. Naime, pokazuje se da su,na primjer u cestogradnji, ograniceni resursi usmjereni u prevelik brojpojedinacnih projekata, zbog cega i na projektima koji se smatraju visokoprioritetnima izostaje planirana dinamika ostvarivanja rezultata. Analizaefikasnosti kapitalnih izdataka, isto kao i analiza adekvatnosti njihove struktureprelazi okvire ovoga rada, ali je vaznost odgovora na ta pitanja ogromna - nesamo zbog pitanja ukupne efikasnosti upotrebe sredstava prikupljenihdistorzivnim oporezivanjem ili zaduzivanjem, vec i zbog ucinaka koje drzavneinvesticije imaju na privatni sektor. Potrebno je stoga hitno definirati prioriteteu kapitalnim projektima kako bi se sredstva usmjerila u one projekte koji mogudati najveci povrat.

4.7. OCJENA POLITIKE JAVNIH RASHODA U HRVATSKOJI SMJER MOGUCIH PROMJENA

Usporedba kretanja najvaznijih rashodnih kategorija s kretanjima u drugimzemljama, isto kao i prethodno opisani zakljucci empirijskih studija o ulozijavnih rashoda u poticanju dugorocnog rasta, osiguravaju okvir za ocjenuuskladenosti hrvatske politike javnih rashoda s ciljem ostvarivanja visokih stopaodrzivog rasta u dugom roku. Prihvatimo li rezultat empirijskih studija onegativnoj vezi izmedu velicine javnog sektora i gospodarskog rasta, i ako izvorete veze potrazimo kako u negativnim ucincima poreza potrebnih za financiranjejavne potrosnje, tako i iz neefikasnosti koje u funkcioniranje gospodarstva unosiprevelik upliv drzavne redistribucije i alokacije, tada podaci pokazuju dasadasnja velicina drzavnog sektora, isto kao i postojeci trendovi nisu orijentiranirastu. Medutim, cak i ako prihvatimo stav da velicina javnog sektora nije pitanjeu kojem bi ekonomija trebala imati odlucujucu rijec14, ostaje cinjenica da jenacin upotrebe javnih resursa ipak ekonomsko pitanje. Stovise, unatoc vaznostijavnog izbora, porast blagostanja svih clanova drustva pozitivno je koreliran sodrzivim rastom gospodarstva tako da bi u rangiranju ciljeva drzave visoki iodrzivi gospodarski rast trebao imati visok ponder.

14 Velicina javnog sektora koja maksimizira stopu gospodarskog rasta nije nuzno i onakoja maksimizira drustveno blagostanje, a drzava osim gospodarskog rasta moze imatii druge ciljeve koji ulaze u funkciju drustvenog blagostanja.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA _153

Unatoc cinjenici sto Hrvatska ima, u usporedbi s drugim zemljama, visok irastuci udio kapitalnih izdataka, cija bi uloga trebala biti pretezito produktivna,razina i dinamika ostalih kategorija rashoda, koje vrse jak pritisak na porastukupnih javnih izdataka, pokazuju da postojeca struktura proracuna nijedovoljna potpora brzom gospodarskom rastu. Prethodno prikazani podacipokazuju da Hrvatska ima visok i rastuci udio tekucih transfera (kojimadominiraju transfer! stanovnistvu), te izuzetno visoke izdatke za dobra i usluge(kojima dominiraju izdaci za place, odnosno funkcionalno, izdaci za obranu tejavni red i sigurnost). Postojeci trendovi, stoga, ukazuju da u strukturi proracunaraste vaznost pretezito neproduktivnih izdataka - i to u velikoj mjeri izdataka kojisu vrlo rigidni na dolje .

Prethodno prikazani podaci pokazuju da se put u manji javni sektor u Hrvatskojnalazi u znacajnom smanjivanju te promjeni strukture izdataka za dobra iusluge, pazljivoj kontroli daijnjeg kretanja (rasta) izdataka za socijalnu sigurnosti postupnom trajnom smanjivanju kapitalnih izdataka. U relativno kratkom rokuprostor za smanjivanje drzavne potrosnje, a time i ukupnih javnih izdataka,mogao bi se stvoriti kroz smanjivanje izdataka za obranu i policiju. Reformajavne uprave i smanjivanje broja zaposlenih je, takoder, jedan od kanala kojimbi se u perspektivi trebao otvoriti prostor za smanjivanje drzavnih izdataka.Primjer Novog Zelanda (Scott, 1996) gdje su javni izdaci smanjeni za 10%BDP-a u razdoblju od 1990-95. godine, jasno pokazuje kako sveobuhvatnareforma javnog sektora moze pridonijeti smanjivanju javnih izdataka uzistovremeno povecanje i placa i kvalitete javnih dobara i usluga.

Drugi vazan element strategije smanjivanja javnih izdataka je kontrolirani rasttransfera stanovnistvu i zaustavljanje darezljivog odredivanja opsega prava kojepojedine kategorije stanovnistva ostvaruju od drzave. U prilog ovoj tvrdnjigovori i konsolidirana bilanca opce drzave prema razinama drzavne vlasti, kojapokazuje kontinuirano rastuce transfere iz drzavnog proracuna premaizvanproracunskim fondovima. Izvanproracunski fondovi, u prvom redu fondovimirovinskog i zdravstvenog osiguranja, zariste su fiskalnih problema i podrucjegdje treba zurno poduzeti reformu kako bi se sprijecio eksplozivan rast njihovihizdataka. Vaznost reforme mirovinskog sustava za dugorocni rast je ogromna,jer je upravo reforma garancija da u dugom roku nece doci do neodrzivogporasta izdataka za mirovine, dok ce se istovremeno privatna stednjapovecavati. Medutim, u kratkom roku izvanproracunski fondovi moraju hitnoosigurati efikasniju naplatu doprinosa, sto izmedu ostalog zahtijeva i odustajanjeod postojeceg modela sanacije odredenih poduzeca koji ukljucuje oprostneplacenih poreza i doprinosa. Poboljsanjem naplate doprinosa, isto kao i

154 Br°i73'1999-

sveukupne fiskalne discipline, prosirit ce se porezna baza sto ce onda otvoritiprostor za snizavanje poreznog opterecenja.

Ukoliko zelimo javni sektor orijentiran rastu, tada bi tijekom nekoliko narednihgodina promjena strukture izdataka trebala biti osnovna metoda financiranjanovih potreba ukljucujuci i kapitalne. Medutim, smanjivanje drzavne potrosnjemora biti selektivno jer, kao sto je vec prethodno istaknuto, nisu svi elementidrzavne potrosnje neproizvodni. Paralelno sa smanjivanjem ukupne drzavnepotrosnje potrebno je osigurati porast njezinih proizvodnih elemenata, u prvomredu obrazovanja koje unatoc statistickom svrstavanju u potrosnju predstavljaprvorazrednu investiciju u buduci rast - investiciju u ljudski kapital.

Potrebno je jos jednom istaknuti da velicina javnih rashoda i velicina i opsegjavnih usluga koje pruza drzava nisu sinonimi. Oni su ekvivalentni jedino, akosu svi javni projekti troskovno ucinkoviti. Zahtjev za smanjivanjem javnogsektora nije nuzno i zahtjev za smanjivanjem kvalitete javnih dobara i usluga.Radi se u prvom redu o zahtjevu za smanjivanjem neracionalnih upotrebajavnih sredstava, za povecanjem troskovne ucinkovitosti svih javnih projekatai zahtjevu za razvijanjem fiskalne odgovornosti u svim dijelovima javnogsektora. U torn smislu stvaranje javnog sektora orijentiranog prema rastu,zahtijeva ne samo smanjivanje velicine javnih izdataka, vec i reformu i izgradnjuinstitucija koje ce kontinuirano razvijati i siriti fiskalnu odgovornost i na taj nacinosigurati da smanjivanje izdataka ne ostane tek puka, izolirana epizoda veckontinuiran proces.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA JL55

Koristena literature

Aiyagari, Rao S. i Lawrence J. Christiano, 1992, "The Output, Employment andInterest Rate Effects of Government Consumption", Journal of MonetaryEconomics, 30, str. 73-86.

Alesina, Alberto i Dani Rodrik, 1994, "Distributive Policies and EconomicGrowth", Quarterly Journal of Economics, 109, svibanj, str. 465-490.

Ashauer, David Alan, 1989, "Is Public Expenditure Productive", Journal ofMonetary Economics. 23. str. 177-200.

Barro, Robert, 1981, "Output Effects of Government Purchases", Journal ofPolitical Economy, 89(6), str. 1086-1121.

Barro, Robert, 1990, "Government Spending in a Simple Model of EndogenousGrowth", Journal of Political Economy, 98(5), str. 481-501

Barro, Robert, 1991, "Economic Growth in a Cross-Section of Countries",Quarterly Journal of Economics, 106, str. 407-443.

Barro, Robert J. i Jong-Wha Lee, 1993a, "Losers and Winners in EconomicGrowth, NBER Working Paper Series, br. 4341, Cambridge, Mass.: NBER.

Barro, Robert J. i Jong-Wha Lee, 1993b, "International Comparisons ofEducational Attainment", Journal of Monetary Economics, 32, str. 363-394.

Baxter, Marianne i Robert G. King, 1993, "Fiscal Policy in General Equilibrium",American Economic Review, 83(3), str. 315-334.

Carr, Jack L., 1989, " Government Size and Economic Growth: A NewFramework and Some Evidence from Cross-Section and Time Series Data:Comment", American Economic Review, 79(1), str. 267-271.

Cashin, Paul, 1995, "Government Spending, Taxes and Economic Growth",IMF Staff Papers, 42(2), str. 237-269.

155 Br°J73 /1999-

Chu, Ke-young, Sanjeev Gupta, Benedict Clements, Daniel Hewitt, SergioLugaresi, Jerald Schiff, Ludger Schuknecht i Gerd Schwartz, 1995,"Unproductive Public Expenditures: A Pragmatic Approach to Policy Analysis",IMF Pamphlet Series, 48.

Devarajan Shantayanan, Vinaya Swaroop i Heng-fu Zou , 1996, " TheComposition of Public Expenditures and Growth", Journal of MonetaryEconomics, 37, str. 313-344.

Devereux, Michael B. i David R. F. Love, 1995, "The Dynamic Effects ofGovernment Spending Policies in Two Sector Endogenous Growth Model",Journal of Money, Credit and Banking, 27(1), str. 232 256.

Easterly, William i Sergio Rebelo, 1993, "Fiscal Policy and Economic Growth,An Empirical Investigation", Journal of Monetary Economics, 32, str.417-458.

Easterly, William, Robert King, Ross Levine i Sergio Rebelo, 1992, "How DoNational Policies Affect Long Run Growth: A Research Agenda", World BankDiscussion Papers, br. 164, Washington D.C.: The World Bank.

Ehrlich, Isasc, 1990," The Problem of Development: Introduction", Journal ofPolitical Economy, 98(5), str. S1-S11.

Fakin, Barbara i Alain de Crombrugghe, 1997, "Fiscal Adjustments in TransitionEconomics: Efficiency of Public Spending: A Comparison with OECDCountries", World Bank Policy Research Working Paper, WashingtonD.C.: The World Bank.

Fischer, Stanley, 1993, "The Role of Macroeconomic Factors in Growth",Journal of Monetary Economics, 32, str. 485-512.

Fischer, Stanley, 1994, "Does Macroeconomic Policy Matter? Evidence fromDeveloping Countries", International Center for Economic Growth,Occasional Paper, 27, San Francisco: ICS Press.

Fisher, Walter H. i Stephen J. Turnovsky, 1998, "Public Investment,Congestion and Private Capital Accumulation", The Economic Journal, 108,ozujak, str. 399-413.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLITIKA 157

Grier, Kevin R. i Gordon Tullock, 1989, "An Empirical Analysis ofCross-National Economic Growth, 1951-80", Journal of MonetaryEconomics, 24, str. 259-276.

IMF, 1997a, Government Financial Statistics, Washington D.C.:International Monetary Fund.

IMF, 1997b, World Economic Outlook, listopad, Washington D.C.:International Monetary Fund.

Khan, Moshin S. i Delano Villanueva, 1991, "Macroeconomic Performance andLong-Term Growth: A Conceptual and Empirical Review", IMF WorkingPaper, br. 28, Washington D.C.: International Monetary Fund.

King, Robert G. i Sergio Rebelo, 1990, "Public Policy And Economic Growth,Developing Neoclassical Implications", Journal of Political Economy, 98(5),str. 126-150.

Knight, Malcom, Norman Loayza i Delano Villanueva, 1996, "The PeaceDividend: Military Spending Cuts and Economic Growth", IMF Staff Papers,43(1), str.1-37.

Landau, Daniel, 1986, "Government and Economic Growth in the LessDeveloped Countries: An Empirical Study for 1960-1980", EconomicDevelopment and Cultural Change, 35(1), str. 35-75.

Levine, Ross i David Renelt, 1991, "Cross Country Studies of Growth andPolicy: Methodological, Conceptual and Statistical Problems", World BankWorking Paper, br. 608, Washington D.C.: The World Bank.

Levine, Ross i David Renelt, 1992, "A Sensitivity Analysis of Cross-CountryGrowth Regressions", American Economic Review, 82(4), str. 942-963.

Lucas, Robert E., Jr., 1988, "On the Mechanics of Development Planning",Journal of Monetary Economics, 22, str. 3-42.

Mankiw, Gregory N., David Romer i David N. Weil, 1992, "A Contribution tothe Empirics of Economic Growth", Quarterly Journal of Economics, 107,str. 407-437.

158 Broj 73 / 1999.

Mervar, Andrea, 1996, "Economic Growth in Croatia: Conditions, Determinantsand Prospects", magistarski rad, Florida State University.

OECD, 1997, OECD in Figures: Statistics of Member Countries, Paris:OECD.

OECD, 1998, OECD Economic Outlook, srpanj, Paris: OECD.

Ram, Rati, 1986, "Government Size and Economic Growth: A New Frameworkand Some Evidence from Cross-Section and Time Series Data", AmericanEconomic Review, str. 191-203.

Ram, Rati, 1989, "Government Size and Economic Growth: A New Frameworkand Some Evidence from Cross-Section and Time Series Data: Reply",American Economic Review, 79(1), str. 281-284.

Rao, Bhanoji V. V., 1989, "Government Size and Economic Growth: A NewFramework and Some Evidence from Cross-Section and Time Series Data:Comment", American Economic Review, 79(1), ozujak, str. 272-280.

Rebelo, Sergio, 1991, "Long-Run Policy Analysis And Long-Run Growth",Journal of Political Economy, 99(3), str 500 521.

Saint-Paul, Gilles, 1992, "Fiscal Policy in an Endogenous Growth Model",Quarterly Journal of Economics, 107, str. 1243-1259.

Sala-i-Martin, Xavier, X., 1996, "A Positive Theory of Social Security", Journalof Economic Growth, 1, lipanj, str. 277-304.

Sala-i-Martin, Xavier X., 1997a, "Empirics of Economic Growth: Cross-SectionalAnalysis", rad predstavljen na seminaru na Ekonomskom fakultetu-Zagreb,lipanj.

Sala-i-Martin, Xavier, X., 1997b, "Transfers, Social Safety Nets, and EconomicGrowth", IMF Staff Papers, 44 (1), str. 81-103.

Scott, David, 1996, "Government Reform in New Zeland", Occasional Paper,br 140, Washington D.C.: IMF.

PRIVREDNA KRETANJA I EKONOMSKA POLIT1KA 159

Slemrod, Joel, 1995, "What Do Cross-Country Studies Teach aboutGovernment Involvement, Prosperity and Economic Growth?", BrookingsPapers on Economic Activity, 0(2), str. 373-415.

Summers, Robert i Alan Heston, 1991, "The Penn World Table (Mark 5): AnExpanded Set of International Comparisons, 1950-1988", The QuarterlyJournal of Economics, 106(2), str. 327-368.

Tanzi, Vito, 1987, "Fiscal Policy, Growth, and the Design of StabilizationPrograms", IMF Working Paper, br. 1, Washington D.C.: IMF.

Tanzi, Vito i Ludger Schuknecht, 1995, "The Growth of Government and theReform of State in Industrial Countries, IMF Working Paper, br. 130,Washington D.C.: IMF.

Tanzi, Vito i Howell H. Zee, 1996, "Fiscal Policy and Long Run Growth", IMFWorking Paper, br. 96, Washington D.C.: IMF.

Thompson, Earl A.,1974, "Taxation and National Defense", Journal ofPolitical Economy, 82, str. 755-782.

Turnovsky, Stephen, J., 1996, "Fiscal Policy, Adjustment Costs andEndogenous Growth", Oxford Economic Papers, 48, str. 361-381.

Turnovsky, Stephen J. i Walter H. Fisher, 1995, "The Composition ofGovernment Expenditure and its Consequences for MacroeconomicPerformance", Journal of Economic Dynamics and Control, 19, str.747-786.