De Europeesrechtelijke sanctieverplichtingen: eisen gesteld aan handhavers en wetgevers

Roel MeeusCentrum voor Milieurecht, U.Gentroel.meeus@ugent.be6 maart 2009

1. Handhaving van het EG-recht: systematiek Regel: nationale handhavingsmethode:

handhaving EG-recht is een zaak van de lidstaten (handhavingsautonomie >< basishandhavingsplicht)

1e uitzondering: communautaire handhavingsmethode: handhaving EG-recht door een EG-instelling

2e uitzondering: gemengde handhavingsmethode: specifieke sanctieverplichtingen in richtlijnen en verordeningen

2. Basishandhavingsplicht: theorie(1) HvJ EG 21 september 1989, Griekse maïszaak, 68/88:

“Daartoe dienen de lidstaten er met name op toe te zien dat overtredingen van het gemeenschapsrecht onder gelijke materiële en formele voorwaarden worden bestraft als vergelijkbare en even ernstige overtredingen van het nationale recht. Zij zijn daarbij vrij in hun keuze van de op te leggen straffen, maar deze moeten wel doeltreffend, evenredig en afschrikkend zijn.”

2. Basishandhavingsplicht: theorie(2) Wat? Verplichting voor de lidstaten om EG-schendingen

te bestraffen met gelijkwaardige, doeltreffende, evenredige en afschrikkende sancties=> geen absolute, maar doelgebonden handhavingsautonomie van de lidstaten!

Oorsprong? Rechtspraak HvJ EG Rechtsgrond? Art. 10 EG / Aanvullend inzake milieu: art.

175.4 EG Wanneer? Richtlijn of verordening bepaalt niets over

sanctionering of verwijst enkel naar het nationale recht van de lidstaten

2. Basishandhavingsplicht: gevolgen Een zorg voor de

milieuwetgever:▫ Instelling milieuhandhavings-

instanties met toereikende sanctiebevoegdheden

▫ Penale dan wel bestuurlijke implementatie

▫ Voorzien van sancties die aan enkele instrumentele en rechtsbeschermende eisen voldoen:

- gelijkwaardig - # grondR’en- doeltreffend - # ARB’en- evenredig - # EG-vrijheden- afschrikkend

Een zorg voor de milieuhandhaver:▫ Aandacht voor milieunormen

van EG-oorsprong ▫ Opstarten

sanctioneringstraject indien EG-schending: resultaatgerichtheid

▫ Uitzonderingen?1. Absolute

onmogelijkheid?2. Buitengewone

onevenredigheid?▫ Zelfde instrumentele en

rechtsbeschermende eisen in geval van sanctieoplegging

3. Specifieke sanctieverplichtingen: theorie Wat? Richtlijnen en verordeningen bevatten zelf sancties die

de lidstaten moeten toepassen Verschil? Inhoud en toepassingsveld sancties reeds geheel of

gedeeltelijk bepaald door de EG-wetgever Relatie? Basishandhavingsplicht alleen uitgesloten indien

exhaustieve lijst van specifieke sancties (HvJ EG 8 juli 1999, Nunes en de Matos, C-186/98)

Welke sancties? ▫ Herstelsancties▫ Punitieve bestuurlijke sancties

(HvJ EG 27 oktober 1992, Duitsland/Commissie, C-240/90)▫ Strafrechtelijke sancties (niet de aard en de hoogte!)

(HvJ EG 13 september 2005, Commissie/Raad, C-176/03; HvJ EG 23 oktober 2007, Commissie/Raad, C-440/05)

3. Specifieke sanctieverplichtingen: milieurichtlijnen en -verordeningen 5 typen:

1. Situationeel Bvb.: terugname afvalstoffen bij illegale overbrenging

2. Rechtsontnemend Bvb.: opheffing vergunning (zo nodig) indien vergunningsvoorwaarden geschonden

3. Situationeel dan wel rechtsontnemend Bvb.: schorsing van de lozing indien de vergunningsvoorwaarden niet worden

nageleefd4. Financieel

Richtlijn emissiehandel 2003/87/EG: boete wegens overmatige emissie5. Naming and shaming-sanctieverplichting in Richtlijn emissiehandel

2003/87/EG Geen expliciet penaal of bestuurlijk karakter, tenzij

Milieustrafrechtrichtlijn 2008/99/EG; wel impliciet bestuurlijk karakter Van veeleer discretionair naar veeleer gebonden Veeleer zeldzaam in Europees milieurecht

3. Specifieke sanctieverplichtingen: gevolgen Een zorg voor de

milieuwetgever:▫ Nauwkeurige omzetting/

uitvoering specifieke sanctieverplichtingen (tenzij precieze en volledige sanctiebepaling in een milieuverordening)

▫ Keuze penale/bestuurlijke implementatie, tenzij: 1. impliciet bestuurlijk2. Milieustrafrechtrichtlijn

2008/99/EG▫ Opletten met louter

terugvallen op Milieuhandhavingsdecreet!

Een zorg voor de milieuhandhaver:▫ Discretionaire ruimte hangt af

van de formulering door de EG-wetgever

4. Handhavenswaardigheid van milieunormen(1) HvJ EG 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk, C-60/01:

“De communautaire wetgevingspraktijk laat echter zien dat er grote verschillen kunnen bestaan tussen de soorten verplichtingen die richtlijnen lidstaten opleggen en derhalve tussen de resultaten die moeten worden bereikt.

Bepaalde richtlijnen eisen immers dat op nationaal niveau wettelijke bepalingen worden vastgesteld en dat de eerbiediging daarvan aan een rechterlijk of administratief toezicht wordt onderworpen […].

Andere richtlijnen dragen de lidstaten op de maatregelen te nemen die noodzakelijk zijn opdat bepaalde algemeen geformuleerde en niet kwantificeerbare doeleinden worden bereikt, waarbij de lidstaten een bepaalde beoordelingsruimte wordt gelaten ten aanzien van de aard van de te nemen maatregelen […].

Weer andere richtlijnen eisen dat de lidstaten binnen de gestelde termijn nauwkeurig bepaalde, concrete resultaten bereiken.”

4. Handhavenswaardigheid van milieunormen(2) Oog voor meest handhavenswaardige EG-milieunormen:

▫ Machtigingsplichten (o.a. afvalstoffenrichtlijnen, IPPC-richtlijn 2008/1/EG, Richtlijn emissiehandel 2003/87/EG, Grondwaterrichtlijn 80/68/EG, Richtlijn 2006/11/EG lozing gevaarlijke stoffen in het aquatisch milieu, VOS-richtlijn 1999/13/EG)

▫ Emissiegrenswaarden (o.a. VOS-richtlijn 1999/13/EG, Richtlijn grote stookinstallaties 2001/80/EG, Richtlijn 87/101/EEG verwijdering afgewerkte olie en Afvalverbrandingsrichtlijn 2000/76/EG)

▫ Terugname- en aanvaardingsplichten (o.a. Autowrakkenrichtlijn 2000/53/EG, AEEA-richtlijn 2002/96/EG en Richtlijn afgedankte batterijen en accu’s 2006/66/EG)

▫ Productnormen, vervoernormen, constructienormen, meetplichten, documentatieplichten, commercialisatienormen (etikettering), toezichtsplichten, kennisgevingsplichten,…

4. Handhavenswaardigheid van milieunormen(3) Strenge rechtspraak HvJ EG m.b.t. duidelijke en

ondubbelzinnige milieuresultaatsverplichtingen: juiste omzetting alleen is onvoldoende, resultaat op het veld!▫ HvJ EG 18 juni 2002, Commissie/Frankrijk, C-60/01:

afvalverbrandingsinstallaties moeten aan nauwkeurige verbrandingseisen voldoen

▫ HvJ EG 11 juli 2002, Commissie/Spanje, C-139/00 en HvJ EG 26 april 2005, Commissie/Ierland, C-494/01: afvalverbrandingsinstallaties moeten vergund zijn

▫ HvJ 26 april 2007, Commissie/Italië, C-135/05: onbeheerd achterlaten afvalstoffen en illegale afvalstortplaatsen in strijd met Afvalstoffenrichtlijn 75/442/EEG

+ weinig uitzonderingsmogelijkheden! (zie hoger)