Decentralizacija i izgradnja koalicija za lokalnu demokratiju u Srbiji

 Šta je decentralizacija?

Decentralizaciju (prema lat. de i centrum od centra) treba shvatiti kao prenos vlasti sa jednog na drugo pravno lice javnog prava čije obavljanje ostaje pod prenosiočevim nehijerarhijskim nadzorom.

Pojam decentralizacija ukazuje na prenošenje moći, prava odlučivanja itd. iz jednog na više centara i aktera.

U političkom sistemu decentralizacija znači prenošenje poslova, nadležnosti i finansija sa centralnog nivoa vlasti (sa države) na lokalne vlasti. Centralizacija obično ide sa autoritarnim sistemima, otuđenim centrima moći i odlučivanja.Decentralizacija je, nasuprot tome, proces koji je tesno povezan sa demokratijom, demokratskim vrednostima i principima i njime se građani sistemski i institucionalno uključuju u procese odlučivanja, neguje se javnost rada i transparentnost. Zagovornici decentralizacije ističu njenu ogromnu prednost: decentralizacija povećava broj centara u kojima se odlučuje, omogućava da konkretne odluke budu primerene konkretnim potrebama različitih sredina, podiže motivaciju kao i zadovoljstvo raznih autonomnih aktera (regiona, opština, gradova itd) pravom da samostalno odlučuju prema potrebama svoje sredine doprinoseći kako blagostanju te sredini tako i blagostanju čitavog društvu.

Vrste decentralizacije

Decentralizacija može biti politička, administrativna, ekonomska i finansijska. Svaka od ovih dimenzija je izuzetno bitna za dobro uređeno demokratsko i tržišno društvo.Politička decentralizacija znači prenošenje odgovarajućih nadležnosti, finansija i autonomije u odlučivanju sa centralne na lokalnu vlast. Administrativna decentralizacija znači promenu odnosa unutar same države i posebno između države i lokalne vlasti kojima se potiskuje hijerarhijski odnos a uvodi princip partnerstva. Postoji više tipova administrativne decentralizacije.Najblaža, takozvana dekoncentracija znači prenošenje odlučivanja sa centralnog na lokalni nivo (okruzi u Srbiji). Mnogi misle da ovaj tip decentralizacije nije decentralizacija u pravom smislu reči jer je lokalna jedinica samo prostorna ispostava centralnog organa bez neke veće samostalnosti.Delegacija vlasti znači prenošenje nadležnosti i odgovornosti sa centralnog na lokalni nivo, s tim da lokalna jedinica ima pravo da samostalno realizuje poslove ali i obavezu redovnog podnošenja izveštaja centralnoj vlasti. Najači tip decentralizacije je devolucija koja podrazumeva prenošenje nadležnosti, finansija i upravljanja sa države na lokalne vlasti. Fiskalna (poreska) decentralizacija je suštinska komponenta svih vidova decentralizacije, a posebno devolucije. Decentralizovane jedinice lokalne vlasti ne mogu realizovati svoje poslove nezavisno sem ako nemaju dovoljne i stalne finansijske izvore, kao i vlast da donose finansijske odluke (da utvrde vrstu poreza, da odluče o stopi poreza i da ih samostalno prikupljaju). Ovaj tip decentralizacije podrazumeva jačanje političke i finansijske autonomije lokalne vlasti.Konačno, ekonomska decentralizacija je proces povlačenja politike iz prostora odlučivanja o ekonomskim procesima i redistribuciji društvenog bogatstva.

Prednosti i strahovi

Prednosti: Decentralizacija razbija krute političke strukture i političke monopole nad ekonomijom i društvom u celini. Ona jača demokratsku strukturu društva, štiti manjine i podstiče građansku participaciju stvarajući pozitivnu identifikaciju građana sa društvom. Ona takođe obezbeđuje bolju, pravedniju, efikasniju i u većem stepenu održivu preraspodelu društvnog bogatstva i ekonomski ograničenih resursa čime se olakšava smanjivanje siromaštva određenih socijalnih grupa i zaostalosti tradicionalno siromašnih regiona i opština.Strahovi: Postoji strah da će decentralizacija destabilizovati državu koja je i tako slaba, da će na ovaj način vlast postati još kompleksnija i skuplja (angažuje veliku energiju, resurse i vreme kako vlasti tako i građana) a ne retko se ističe da ovaj proces nužno prenosi korupciju sa centralnog na lokalni nivo.

Zakonska regulativa

Srbija je, kao deo Jugoslavije, do 1990 godine imala naglašeno decentralizovan sistem (komunalni sistem) sa veoma razvijenim oblicima participacije građana.

Od 1990 godine se uvodi lokalna samouprava kojoj nije data nikakva ozbiljna šansa jer dolazi do snažne centralizacije sistema. Opštinama se ostavlja malo nadležnosti, oduzima im se imovina, finansijski su bili zavisni od države, oduzima im se mogućnost prikupljanja poreza i shodno tome u sistemu dolazi do snažnog potiskivanja institucija participacije, kao i do marginalizacije građana. Tek od 2000. godine otvara se pitanje dalje decentralizacije sistema, jačanja lokalne samouprave i afirmacije oblika direktne participacije građana.

Pored Ustava (2006), najznačajniji zakoni u ovoj oblasti su: Zakon o lokalnoj samoupravi (2002 i 2007), Zakon o teritorijalnoj organizaciji, Zakon o gradovima, Zakon o glavnom gradu (sva tri iz 2007), Zakon o finansiranju lokalne samouprave (2006), Zakon o javnim nabavkama, Zakon o koncesijama, kao i brojni sistemski zakoni kojima se bliže uređuju nadležnosti opština (set zakona iz oblasti komunalnih usluga, obrazovanja, zdravstva, kulture, ekonomskog razvoja, prostornog planiranja i gradnje, stanovanja, brige o deci, ekologiji itd).

Lokalna samouprava – pojam

Mnogi autori lokalnu samoupravu smatraju jedinom pravom decentralizacijim.Termin i pojam „samouprava“ na kontinent su došli iz Engleske.Lokalna smouprava skovao je engleski filozof tvorac teorije zakonodavstva,Džeremi Bentam, upotrebivši ga po prvi put 1832 godine, da bi tri godine kasnije, 1835 godine, ovaj termin ušao i u pravno-politički govor, kada ga je Lord Džon Rasel koristio pradstavljajući Zakon o opštinskim korporacijama donjem domu Predstavništva naroda.Reč "korporacija" potiče od latinskog corpus (telo), predstavljajući "telo sačinjeno od ljudi"; to je grupa ljudi ovlaštena da deluje kao pojedinac (Oxford English Dictionary).Pojam lokalne samouprave treba razgraničiti od pojma lokalne uprave i lokalne zajednice.Termin lokalna uprava je francuskog porekla i označava upravne organe u užim teritorijalnim jedinicama zemlje.To su zapravo organi lokalne samouprave koji obavljaju poslove uprave tzv.izvršavanja odluka ( propisa ) lokalne samouprave, te poslove poverene i prenete od viših državnih ili drugih ( regionalno, autonomnih ) instanci.Dakle u pitanju je podsistem sistema lokalne samouprave.U širem smislu lokalna uprava može obuhvatati celokupan lokalni sistem upravljanja ( ne samo organe lokalne uprave ).U tako shvaćenu lokalnu upravu ulaze i predstavnički organi i organi lokalne vlade, kao i udruženja građana, stručne, strukovne, interesne i druge organizacije, što je jedan koncept koji je još uvek nedovoljno naučno obrađen – koncept umrežavanja.

Lokalna zajednica

Isto tako, pojam lokalne samouprave treba razgraničiti od pojma lokalne zajednice kao sociološkog pojma kojim se označava određeni društveni sistem – grupa ljudi koja stanuje na određenoj teritoriji, koje povezuje prostorna bliskost, zajedničke potrebe i aktivnosti radi njihovog zadovoljavanja.To je jedno šire okruženje u kome lokalna samouprava vrši svoju delatnost.Prema Zakonu o lokalnoj samoupravi „Sl.glasnik RS“ br.129/2007 član 2 Lokalna samouprava je pravo građana da upravljaju javnim poslovima od neposrednog, zajedničkog i opšteg interesa za lokalno stanovništvo, neposredno i preko slobodno izabranih predstavnika u jedinicama lokalne samouprave, kao i pravo i sposobnost organa lokalne samouprave da, u granicama zakona, uređuju poslove i upravljaju javnim poslovima koji su u njihovoj nadležnosti i od interesa za lokalno stanovništvo.Prema Aleksisu de Tokvilu : „Čovek je taj koji sačinjava monarhije i uspostavlja republike,međutim naselje izgleda da dolazi direktno iz ruku boga“.Moderna lokalna samouprava treba da ima sledeće karakteristike: multifunkcionalnost, diskreciona ovlašćenja ( koja su u vezi sa kapacitetom lokalnih samouprava za inovacije ) ovlašćenja na samostalno oporezivanje, reprezentacija ( predmet direktnog periodičnog legitimisanja od strane birača ).

Lokalna samouprava škola demokratije

Lokalna samouprava je zapravo škola demokratije, opšte je mesto liberalne političke misli.Lokalna demokratija može biti posredna i neposredna u zavisnost od toga da li sami građani neposredno odlučuju o lokalnim poslovima ili biraju predstavnike koji donose odluke u njihovo ime. Model neposredne demokratije sve više gubi na značaju i zbog toga što su građani zainteresovaniji za brzo efikasno i kvalitetno vršenje usluga od strane lokalnih službi lokalne jedinice. Ipak, u švajcarskim kantonima još uvek postoje komunalne skupštine na kojima odlučuju svi građani jedne lokalne jedinice, a sa razvojem informatičkih tehnologija otvoriće se put reinstitucionalizacije procesa neposrednog odlučivanja građana. Od formalizovanih oblika neposredne lokalne demokratije naš Zakon poznaje referendum, građansku inicijativu, opoziv i dr. Od neformalizovanih oblika tu je uticaj koji građani ostvaruju delovanjem lokalnih medija, udruženja građana, humanitarnih, sportskih, interesnih, duhovnih i drugih organizacija. Međutim, iako može izgledati da je vrlo značajna uloga lokalne samouprave u „vežbanju“ političke participacije i vršenju političkog obrazovanja njenih građana, ipak je primarni osnov njenog postojanja u vršenju efikasnih i efektivnih javnih službi.

Načelo supsidijarnosti

Prenos (delegiranje) nadležnosti sa nižih na više organe, odnosno onih poslova koje je u stanju da efikasno i na uspešan način izvrši lokalna jedinica nije potrebno da vrše šire teritorijalne jedinice neke države niti sama država. Građani moraju naučiti da sada sami (ili preko svojih neposredno izabranih predstavnika) mogu da obavljaju one poslove za koje su navikli da ih obavljaju šire organizacione strukture, poput zaduživanja, privatizacije vršenja određenih poslova, formiranje simbioze javnog i privatnog sektora kroz njihova partnerstva.Jovan Đorđević odvaja sledeća četiri osnovna sistema lokalne samouprave: 1. Lokalna samouprava zasnovana na neposrednom upravljanju od strane građana; 2. Lokalna samouprava zasnovana na isključivo predstavničkom sistemu i principu kabinetske vladavine, odnosno podele vlasti;3. Lokalna samouprava zasnovana na predstavničkom sistemu i principu predsedničke, komisijske ili menadžerske vladavine i 4. Lokalna samouprava zasnovana na predstavničkom sistemu i principu komitetske ili kolegijalne vladavine, ili na principu skupštinske vladavine.

Teritorijalna organizacija

• Teritorijalna organizacija Srbije je uređena Ustavom (2006) i Zakonom o teritorijalnoj organizaciji (2007). Ovim aktima je uređeno da Srbija ima opštine (monotipski model), gradove (donet je i Zakon o gradovima kao i Zakon o glavnom gradu) i pokrajine. Okrug se javlja kao oblik dekoncentracije državne vlasti, što znači da nema izbore i da ne spada u mrežu nivoa lokalne vlasti.

• Zakoni ne pominje subsidijaritet kao bitan princip odnosa između raznih nivoa lokalnih vlasti, što ukazuje da je dominantan tip odnosa između svih nivoa vlasti hijererhijski a ne partnerski i saradnički. Zakon takođe ništa ne govori o povećanju izvornih nadležnosti dok najavljuje mogućnost prenošenja većih nadležnosti od strane države na lokalne vlasti.

• Opština u Srbiji je monotipski urađena: čini je uvek urbani centar i ruralno okruženje. Uvođenjem većeg broja gradova – njih 24 (do 2007 ih je bilo samo četiri: Beograd, Novi Sad, Niš i Kragujevac) smanjene su razlike među opštinama, mada su i dalje raznovrsne. Trenutno u Srbiji van Kosova postoji 123 opštine i prosečna veličina opština iznosi 25 000 stanovnika, što je, posmatrano u evropskim srazmerama, optimalna veličina.

Zakon o gradovima

• Zakon o gradovima precizira da je grad urbano naselje koje ima više do 100 000 stanovnika. Napravljen je i izuzetak pa je u gradove uključen i jedan broj regionalnih centara koji su imali i manji broj stanovnika, tako da sada ima 24 grada. Sve studije ukazuju da je limit od 100 000 stanovnika vrlo visok te da bi bilo sasvim prihvatljivo da gradovi budu urbana naselja sa preko 40 000 stanovnika. Takvih naselja bi bilo blizu 50 i primena prostornih, demografskih, razvojnih, ekonomskih i statističkih analiza ukazuje da bi takvo rešenje bilo adekvatno. Kreiranje mreže gradova u Srbiji je uvelo različitost statusa za naselja različite veličine. Specifičnosti opština (koje su sada manje), postaju jasnije i prepoznatljivije jer se lakše identifikuju njihove specifične potrebe i problemi. Posredno, svakom nivou se otvara prostor povezivanja, razmene informacija, traganja za najboljim rešenjima za svoje probleme kako unutar Srbije tako i kroz bogate mogućnosti za međunarodnu saradnju. U Evropi se koriste standardi statističkog administrativnog regiona, grada (NUTS 2, NUTS 3) čijom primenom bi Srbija lako dobila fino razvijenu mrežu gradova ali i regiona.

Zakon o glavnom gradu

• Zakon o glavnom gradu statusno definiše Beograd kao grad ne usvajajući predloge da on treba da bude region ili pokrajina (zavisno od terminologije) što po evropskim merilima i standardima on treba da bude. U pogledu organizacije vlasti ovaj zakon opredeljuje model „slabog gradonačelnika“ iako Ustav daje mogućnost da ima model „jak gradonačelnik“. Ovim zakonom je ostavljeno gradu da definiše svoju teritorijalnu organizaciju Statutom, uz prihvatanje ideje da gradske opštine nisu jedinice lokalne samouprave, te bi grad mogao da ih osniva i ukida. U anglosaksonskom svetu i zemljama stabilne demokratije u kojima se ne krše demokratski principi ovaj liberalni pristup je voema prihvatljiv i funkcionalan. U Srbiji međutim ovakvo rešenje može biti iskorišćeno da se, s obzirom da je u predhodnoj fazi značajno i nerazumno smanjena nadležnost gradskih opština, u narednoj fazi da se gradske opštine i ukidaju. Ovakvo rešenje bi dovelo do izuzetno velikog deficita demokratije za građane ovog dvo-milionskog grada i skoro nikakvog prostora za njihovu participaciju u procesima odlučivanja u gradu.

Region

• Region, koji se može nazvati i pokrajina jer ga Ustav tako naziva, treba uvesti kao važan nivo organizacije lokalne vlasti. Objektivna prepreka stvaranju regiona je data Ustavom (2006) koji za formiranje Pokrajine zahteva proceduru promene Ustava.

• Funkcije regiona kao najvišeg nivoa orgnaizacije lokalne vlasti su strateško planiranje i razvoj, podsticanje ekonomskog razvoja za dati prostror, podsticanje saradnje opština i gradova na tom prostoru, obavljanje poslova neophodnih za taj nivo, srednje i više škole, bolnice, putevi i saobraćajnice od regionalnog značaja, pružanje usluga komunalne oblasti (deponije, vodovod, kanalizacija, čišćenje itd) ukoliko opštine i gradovi iskažu potrebu za time.

• Odnos prema regionalizaciji Srbije je vremenom varirao. Postojale su različite koncepcije regionalizacije ali na političkoj sceni još uvek dominira koncept unitarne države.Utakmica oko Statuta Vojvodine ( 2009 ) i odluke Ustavnog suda Srbije da proglasi neustavnim mnoge dosadašnje nadležnosti Vojvodine govori o interesu za centralizacijom vlasti i otporu kreiranju evropskih regiona u Srbiji.Odbijanje da se Beograd u Zakonu definiše kao metropolitenski region govori u prilog ovoj dijagnozi.

NUTS

• U oblasti teritorijalne organizacije je bitno usvojiti evropske standarde i principe koji se uspostavljaju između različitih nivoa vlasti pa i terminologiju koja je prati. Pored neophodnosti da se razvije mreža nivoa lokalne vlasti (opštine, gradovi, regioni ili pokrajine) postoji potreba i za primenom osnovnih principa teritorijalne organizacija preko sistema 5 nivoa NUTS. NUTS je skraćenica za nomenklaturu statističkih teritorijalnih jedinica (Nomenclature d’unités teritoriales statistiques) koja se u EU registruje u statističkom centru EUROSTAT u Luksemburgu.Po NUTS klasifikaciji postoje : NUTS 1 – država, NUTS 2 – regioni, NUTS 3 – okruzi, NUTS 4 – veće opštine, NUTS 5 – male opštine i naselja.Tako je orijentaciono za NUTS 2 dat raspon od 800 000 do 3 miliona stanovnika, a za NUTS 3 od 150 000 do 800 000. Srbija trenutno ima NUTS 1, NUTS 3, NUTS 4.Ova statistika pomaže da se pri teritorijalnoj organizaciji uzmu u obzir svi važni prostorni, ekonomski, komunikacioni i razvojni potencijali uz mogućnost korigovanja usled nekih od činilaca koje ovi faktori ne pokrivaju. Ministarstvo za ekonomiju i regionalni razvoj se upravo oslonilo na ove principe pri kreiranju mreže regionalnih centara u Srbiji u pripremi Zakona o statističkim regionima. Ovaj zakon je imao isprava 7 regiona da bi kasnije korigovan I sveden na 4 regiona. Bez obzira na činjenicu da su ovi regioni formirani kao instrumenti lakšeg korišćenja sredstava iz strukturnih fondova, njihovo formiranje bi mogao biti korak u pravcu regionalizacije u Srbiji.

Modeli izbora

• Skupština Srbije 2011 godine usvojila je izmene Zakona o lokalnim izborima, kojima se i u lokalnim skupštinama ukida praksa blanko ostavki pošto je ona ukinuta u republičkom parlamenetu. Izmenama zakona predviđeno je da odbornici ostavke lično podnose predsedniku skupštine jedinice lokalne samouprave, overene kod organa nadležnog za overu potpisa, u roku od tri dana od dana overe. Veliki broj opština i gradova u Srbiji posle izbora 2008 i 2012 godine (proporcionalni model) ističe problem slabe predstavljenosti kandidata seoskih mesnih zajednica u skupštini jer su političke partije prednost dale kandidatima iz centra opštine. Otuda se predlaže primena većinskog izbornog modela ističući kao dobre domete ovog modela izbor najboljih pojedinaca u koje građani imaju poverenja, bolja teritorijalna zastupljenost i manja mogućnost političkih partija da manipulišu konačnom listom kandidata.

• U stručnoj javnosti se sve više govori o potencijalima mešovitih modela koji objedinjavaju dobre strane ova dva modela. Mešoviti modeli otvaraju mogućnost da se u lokalnoj vlasti biraju pojedinci u koje građani imaju poverenja, u krajnjem, bez obzira na političku pripadnost kao i adekvatno prostorno predstavljanje svih delova opštine (grada) u skupštini. Posredno, ovakvi modeli dobro utiču na demokratizaciju političkih partija koje moraju tražiti pojedince sa znanjem, iskustvom i dignitetom, ukoliko žele da imaju uspeha na izborima kao i u organima vlasti.

Organizacija vlasti

• Organizacija vlasti predstavlja važan instrument putem koga lokalne vlasti mogu manje ili više uspešno da rešavaju kompleksne probleme savremene lokalne zajednice. U razvijenom svetu je veliki broj zemalja shvatio razvojne potencijale preduzetničkih modela vlasti i otvorio je svojim lokalnim vlastima pravo da koriste sve prednosti ovih modela. Najpoznatiji su modeli direktno biranog gradonačelnika i gradskog menadžera.

• Zakon o lokalnoj samoupravi (2002) je uveo model direktno biranog gradonačelnika kao i jedan broj razvojnih instituta (menadžer, gradski arhitekta, ombudsman). Ovi instituti su pokazali brojne razvojne prednosti u mnogim zemljama sveta pa se očekivao dobar efekat i u radu lokalnih vlasti u Srbiji.

• Novi zakon iz 2007. godine se vratio na model slabog gradonačelnika koji se bira od strane skupštine. Dato je obrazloženje da je „jak gradonačelnik“ (biran neposredno od strane građana) doveo do sukoba u opštinama i brojnih raspuštanja skupština. Pri tome, se nije ušlo u suštinu sukoba da bi se dati problem prevazišao. Nije bilo sluha da se razreši problem napravljen amandmanima i partijskim intervencijama još 2002. godine kada se opštinsko veće od tima koji postavlja i smenjuje gradonačelnik (kako je definisano u predlogu zakona) preobratilo u organ koji u krajnjem postavlja skupština. Sve analize ukazuju da je osnovni izvor problema bio upravo u tom prostoru te da ga je najadekvatnije rešiti davanjem gradonačelniku prava da postavlja i smenjuje svoj tim. Motiv vraćanja na slabog gradonačelnika je želja partije da ga kontroliše (novac za stranku, zapošljavanje partijskih kadrova, poznanika itd). Verovatno bi najadekvatnije rešenje bilo ponuditi opšinama i gradovima pravo da sami biraju između modela: slab gradonačelnik, jak gradonačelnik i gradski (opštinski) menadžer.

• Sa druge strane, opštinski i gradski menadžer se više, ovim zakonom, ne naziva menadžerom već pomoćnikom za ekonomski razvoj, uz mogućnost da se pomoćnik uvede za razne oblasti. Na taj način se oslabio menadžer a uvođenje za razne oblasti je besmislica kojom se veštački kreiraju nova radna mesta bez ikakvog funkcionalnog smisla. Tako su novim zakonskim rešenjima uklonjeni ili značajno oslabljeni svi razvojni instituti uneti Zakonom iz 2002.

Opštinski organi

• Skupština opštine i grada je jedina od svih opštinskih organa ustavna kategorija, jer njeno postojanje izričito predviđa član 180.Ustava, utvrđujući da je ona najviši organ jedinice lokalne samouprave i da je čine odbornici koji se biraju na period od četiri godine, na neposrednim izborima tajnim glasanjem, u skladu sa zakonom.Osnovnu sadržinu funkcija skupštine čini : donošenje statuta, budžet,završni račun, program razvoja opštine, urbanističkog plana, raspisivanju referenduma,izbor i razrešenje nosilaca određenih funkcija ( predsednika opštine i predsednika skupštine, članovi opštinskog veća,direktori javnih preduzeća gde je osnivač lokalna samouprava,obavljanje drugih poslova utvrđenih zakonom i statutom.

• U okviru svojih funkcija, predsednik opštine,odnosno gradonačelnik : predstavlja i zastupa opštinu odnosno grad,naredbodavac je za izvršenje budžeta, usmerava i usklađuje rad opštinske uprave, predlaže skupštini izbor članova opštinskog veća, odnosno gradskog, predstavlja to veće, saziva i vodi njegove sednice, odgovara za zakonitost njegovog rada, predlaže skupštini kandidata za svog zamenika, postavlja i razrešava svoje pomoćnike za pojedine oblasti, izveštava redovno skupštinu o izvršavanju njenih odluka i drugih akata.Predsednika opštine,odnosno Gradonaćelnika bira skupština na predlog predsednika skupštine opštine odnosno grada, iz reda odbornika.

Opštinski organi

• Opštinsko, gradsko veće je koncipirano kao drugi izvršni organ opštine, odnosno grada, koji je kolegijalnog tipa i u kome se istovremeno nalaze predsednik opštine, odnosno gradonačelnik, i njegov zamenik.U okviru svojih funkcija, opštinsko veće,odnosno gradsko : predlaže statut,budžet i druge odluke i akte koje donosi skupština,neposredno izvršava i stara se o izvršavanju odluka i drugih akata skupštine opštine, o čemu izveštava skupštinu opštine, vrši nadzor nad radom opštinske odnosno gradske uprave, rešava u upravnom postupku u drugom stepenu, postavlja i razrešava načelnika opštinske uprave, donosi svoj poslovnik o radu.

• Opštinska i gradska uprava je nosilac upravne funkcije iz okvira prava i dužnosti opštine,odnosno grada, kojom rukovodi načelnik.Opštinska,odnosno gradska uprava : izvršava odluke i druge akte skupštine opštine, odnosno grada, predsednika opštine,odnosno gradonačelnika, i opštinskog,odnosno gradskog veća,rešava u upravnom postupku u prvom stepenu o pravima, dužnostima i pravnim interesima građana, preduzeća, ustanova i drugih organizacija u upravnim stvarima iz izvornog delokruga opština odnosno grada.Kao organizacione jedinice opštinske uprave mesne kancelarije su isturena odeljenja, odnosno oblik dekoncentracije opštinske uprave, mesne kancelarije imaju veliki značaj za ostvarivanje svojih prava stanovnika seoskih područja.

Nadležnosti

• Proces reformi je doveo do postupnog prenošenja dela nadležnosti sa države na lokalne vlasti. To je pre svega urađeno u oblasti:

• a. Osnovnog obrazovanja: upravljanje školama je prepušteno školskim odborima u kojima sede predstavnici nastavnika, roditelja i lokalne sredine;

• b. Zdravstva: opštine su dobile pravo da osnivaju i materijalno da održavaju domove zdravlja i apoteke a grad Beograd bolnice;

• c. Socijalne zaštite: u ovoj oblasti je tek deo nadležnosti prenet.

• U nizu drugih oblasti su realizovani brojni projekti koji podstiču dalju decentralizaciju i• prenošenje novih poslova na lokalne vlasti. U takve nadležnosti spadaju: • · Prostorno planiranje• · Ekonomski razvoj• · Međunarodna saradnja• · Održavanje javnog reda i mira.

Razvoj, ljudska i manjinska prava

• Podsticanje ekonomskog razvoja spada u nove funkcije savremenih lokalnih vlasti za koje je u Srbiji neophodno povećati autonomiju i podići preduzetničke potencijale. U svim opštinama u Srbiji su kriza i zastoj u razvoju ekonomije i iz nje proizašla nezaposlenost, identifikovani kao osnovni problemi. Smatra se da bi pokretanje ekonomije direktno i indirektno rešilo ili olakšalo rešavanje najvećih socijalnih problema u opštinama i društvu uopšte.U okviru opštinskih i gradskih uprava formirane su kancelarije ua Lokalni ekonomski razvoj.

• Građanski branilac (ombudsman) štiti kolektivna i individualna prava i interese građana. Jedna broj opština kao i Vojvodina su uvele ovaj organ a u jesen 2005 godine je donet i Zakon o zaštitniku građana u Parlamentu Srbije. Danas opštinski, pokrajinski i Ombudsman Sribje čine mrežu koja štiti interese građana u borbi protiv neodgovorne, birokratizovane uprave.

• Savet za međunacionalne odnose, obaveza osnivanja saveta za međunacionalne odnose, kao samostalnog radnog tela, utvrđena je članom 98.ZLS i odnosi se na sve opštine i gradove koji imaju nacionalno mešoviti sastav satnovništva.Takvim se smatraju one opštine i gradovi u kojima pripadnici jedne nacionalne manjine čine više od 5 % od ukupnog broja stanovnika ili pripadnici svih nacionalnih manjina čine više od 10% od ukupnog broja stanovnika prema poslednjem popisu stanovništva u Republici Srbiji.Sastav saveta i članova uređuje se odlukom skupštine opštine.

Lokalna uprava i administracija

Srbija još uvek nije dovršila reformu državne uprave i administracije. Sa pravom se ističe značaj ovih refomri slikom da on predstavlja prelaz od aparata vlasti i sile nad građanima, prema razvijanju uprave i administracije kao servisa građana. Taj servis moraju opsluživati službenici koji stalno razvijaju veštine modernog upravljanja i menadžmenta.Problemi : Nepostojanje partnerskih odnosa između raznih nivoa vlasti, nepostojanje subsidijariteta, dominantan odnos hijerarhije, zapošljavanje prema partijskoj pripadnosti i potisnuti građani kao korisnici javnih usluga predstavlaju pouzdane indikatore slabosti reformi.• U Zakone o lokalnoj upravi i službenicima treba uvesti osnovne principe savremene uprave i administracije:• podela političkih od profesionalnih, administrativnih pozicija;• administracija mora biti politički neutralna, službenici imaju status državnih službenika i da se podstiče njihova

pokretljivost (horizontalna koja znači da se okušaju na različitim vrstama poslova i vertikalna pokretljivost u smislu kretanja od opštine preko regiona, države, grada da bi obogatili svoje znanje shvatanjem specifičnosti svake od pozicija);

• zapošljavanje službenika, njihovo napredovanje, kretanje u karijeri (horizontalna i vertikalna pokretljivost), nagrađivanje (napredovanjem ili platom) mora da se zasniva na zaslugama, profesionalnom znanju, stručnosti i zalaganju (merit sistem);

• službenici se moraju obavezivati na stručnost, moraju biti odani standardima profesije i struke i ne mogu se smenjivati zbog političkih uverenje, koja ostaju privatna stvar pojedinca;

• treba uvesti princip ćutanja administracije čime se gradjani štite od lenjosti službenika ili potencijalnih zloupotreba od strane administracije odugovlačenjem procedure (mito, zloupotrebe). Ovaj princip znači da ako službenici ne odgovore na zahtev gradjana u precizno utvrđenom roku, ćutanje se smatra automatski odobravanjem zahtevu gradjana. Posle 2000 godine je pokrenut proces obuka i treninga i na lokalnom nivou koji su dali odlične rezultate i razvili svest da obuke moraju postati stalni način rada.

Finansijska autonomija lokalnih vlasti

• Finansijska autonomija spada u temelj autonomije lokalnih vlasti. Zakon o finansiranju lokalnih vlasti (2006) je urađen po evropskim standardima i on otvara mogućnost opštinama i gradovima da imaju izvorne prihode (poreze), da određuju stopu tih poreza i konačno da ih ubiraju. U većini opština i gradova su već formirane poreske uprave sa kvalitetnim softverom za efikasno vođenje evidencije i ubiranje prihoda. Zakon je obezbedio da visina sredstava koja se daju opštinama iz budžeta bude precizno definisana (1% BDP), kao i da sama redistribucija bude realizovana po zakonom određenoj formuli uklanjajući tako bilo kakav prostor za voluntarizam.

• Kriterijumi prema kojima se raspodeljuju sredstva su: broj stanovnika, površina, broj dece u vrtićima, osnovnim i srednjim školama kao i broj odeljenja. Pored toga, ovaj zakon posebno obezbeđuje sredstava za nerazvijene opštine, precizno uređujući visinu ukupnih sredstava i kriterijume raspodele. Na osnovu analize ovih rešenja može se reći da je finansijska decentralizacija i autonomija u velikoj meri obezbeđena.

• Skupština Srbije usvojila je 2011 godine izmene Zakona o finansiranju lokalne samouprave.Lokalne samouprave dobijaće dvostruko više prihoda od poreza na zarade dok će najviše sredstava iz transfera solidarnosti pripasti nerazvijenim opštinama, utvrđeno je izmenama Zakona o finansiranju lokalne samouprave koje je Skupština Srbije usvojila.Opštine i gradovi će, umesto dosadašnjih 40 odsto, dobijati 80 odsto sredstava od poreza na zarade. Izuzetak je Beograd, koji će dobijati 70 odsto od poreza na zarade.Grad Beograd ubuduće neće dobijati transfere iz republičkog budžeta jer će ta sredstva u vidu transfera solidarnosti biti raspoređena drugim gradovima i opštinama.

• Ipak, lokalne vlasti u Srbiji još uvek nisu dobile natrag svoju imovinu koja im je oduzeta 1995 bez ikakvog obrazloženja i obeštećenja. Opštine za svaki akt izdavanja, prodaje ili zaloge moraju dobiti saglasnost Republičke Agencije za imovinu, kao naglašeno birokratizovane, pasivne i neažurne institucije. Novi Ustav garantuje pravo opštinama da imaju i slobodno raspolažu imovinom, ali se uporno, i pored toga, godinama odlaže usvajanje (više puta urađenog i stalno iznova menjanog) Zakon o imovini lokalne samouprave.

Usluge

• Lokalne vlasti imaju mogućnost da deo svojih poslova prenesu i na privatne firme i agencije (putem konkursa) što je uređeno Zakonom o koncesijama. Problem koji se javlja je da je osnovni subjekt davanja i odobravanja koncesija Vlada Srbije preko Agencije za imovinu, dok su lokalne vlasti pomenute tek kao subjekti koji mogu pokrenuti inicijativu za davanje koncesije. U tom smislu je bitno korigovati ova rešenja i omogućiti lokalnim vlastima da same daju koncesije. Shodno ovom zakonu, opštine i gradovi mogu osnivati preduzeća, ustanove i druge organizacije koje vrše javnu službu, u skladu sa zakonom i statutom, a obavljanje navedenih poslova mogu ugovorom, na načelima konkurencije i javnosti, poveriti pravnom ili fizičkom licu. Na ovaj način je otvoren proces daljoj modernizaciji pružanja javnih usluga. Da bi se išlo korak dalje, u privatizaciju, neophodan preduslov je prenošenje imovine na lokalne vlasti.

• Zakon nije usvojio nikakve ideje o javnim konkursima za izbor direktora i upravnih odbora JKP što je još jedan dokaz nepostojanja želje da se smanji korupcija i partijska praksa „podele plena“.

• Participacija građana • Uključivanje građana u rad opština i gradova je veoma slabo i ne podstiče se dovoljno. Građani su

marginalizovani i njihov direktan uticaj na vlast je zanemarljiv. Iako su Zakonom i opštinskim aktima predviđeni mehanizmi uticaja građana na donošenje odluka putem građanskih inicijativa, referenduma i zborova građana, oni se vrlo retko koriste u praksi. Razlozi su delimično u tome što svi ovi oblici imaju samo savetodavni karakter, odluke ne obavezuju skupštinu pa time i nemaju neku moć uticaja.

Odnos države i lokalnih vlasti

• Odnos države i lokalnih vlasti je načelno posmatrano korektno uređen svim aktima. U mnogim radnim teksovima pojavljivala su se rešenje arhaičnog tipa uređenja države ali se u završnimm verzijama uređenje ovog odnosa uglavnom pridržava evropskih standarda.

• Država ima pravo i obavezu da nadgleda i kontroliše ustavnost i zakonitost odluka i akata lokalne vlasti. Ukoliko u tom procesu identifikuje da je došlo do kršenja, dražva upozorava lokalnu vlast i traži da koriguje dati sporan akt. Ukoliko lokalna vlast to ne učini, dražva može dati akt obustaviti do izvršenja, ali se procena ustavnosti i zakonitosti prepušta sudu, što je jedna od važnih odlika pravne države.

• U oba zakona o lokalnoj samoupravi je na korektan način uređena osetljiva situacija raspuštanja skupštine opštine. Raspuštanje skupštine spada, prema evropskim standardima, u vrlo rigorozne i teške mere, jer se njima potire izborna volja gradjana. Ako se ipak ova mera zadrži (kao u našim zakonima) neophodno je što preciznije odrediti koje su to teške, pre svega po interese gradjana, situacije koje mogu nastati u opštini da se mora ići na raspuštanje i nove izbore (nerad skupštine, neformiranje organa, neusvajanje budžeta). Zakonska rešenja su dobro izbalansirana i korektno urađena.

• U Srbiji takođe i dalje postoji praksa prenošenja nadležnosti sa države (ili pokrajine) na gradove i opštine. Zakon precizira da se pri prenošenju poslova moraju obezbediti neophodne finansije, stručna i tehnička pomoć za obavljanje te vreste poslova ali bi svakako bilo dobro razraditi ova dosta načelna rešenja jer u praksi veoma često to ne podrazumeva postojanje adekvatne podrške kao i pravo opština da izaberu optimalan način realizacije tih poslova. Država, grad ili pokrajina (subjekt koji je preneo posao) u tom kontekstu bi trebalo samo da ima pravo nadzora nad zakonitošću i krajnjim rezultatima ovog posla.

Lokalna samouprava i prekogranična saradnja

Prekogranična saradnja se može definisati kao više ili manje institucionalizovana saradnja između regionalnih i lokalnih vlasti u pograničnom području susednih zemalja. Kada je reč o sadržini, prekogranična saradnja obuhvata tzv. „lokalne politike“ i, pre svega, bavi se praktčnim rešavanjem širokog spektra problema svakodnevnog života građana.Proces evropskih integrаcija predstavlja najznačajniju pokretаčku snаgu uspostavljanja prekogrаnične sаrаdnje. Iskustva prekogranične saradnje u evropskim zemljama pokazuju da je, ponekаd, jedini motiv i cilj prekogrаnične sаrаdnje korišćenje fondova EU namenjenih za finansiranje projekata prekogranične saradnje. Takođe, brojna iskustva evropskih zemalja sugerišu da često početni entuzijаzаm prekogrаnične sаrаdnje opadne pre nego što saradnja počne da proizvodi konkretne rezultаte i to pre svega što prekogrаnična sаrаdnja predstavlja kompleksan proces za koji je potrebno mnogo više vremena dа se pojаve merljivi rezultаti u odnosu nа proces sаrаdnje lokalnih vlasti u okviru jedne zemlje.

Programi prekogranične saradnje Evropske unije za period 2007–2013. u kojima učestvuje Republika Srbija

• Druga komponenta IPA programa pomoći zemljama u procesu pristupanja EU direktni je nastavak i dalji podsticaj jačanju saradnje sa zemljama zapadnog Balkana, kao kandidatima i potencijalnim kandidatima za članstvo u EU. Sredstva u okviru druge komponente IPA koriste se sa ciljem jačanja prekogranične saradnje kroz zajedničke lokalne i regionalne inicijative koje imaju za cilj unprekogranične apređenje održivog privrednog i društvenog razvoja u brojnim oblastima, kao,što su: životna sredina, prirodno i kulturno nasleđe, javno zdravlje, sprečavanje organizovanog kriminala i borba protiv njega, obezbeđenje efikasnih i bezbednih granica, kao i unapređenje zajedničkih akcija malog obima koje uključuju lokalne aktere iz pograničnih područja.

• Prema višegodišnjem indikativnom finansijskom okviru za period 2007–2012. godine, EU je za drugu komponentu izdvojila oko 350 miliona evra za zemlje kandidate i potencijalne kandidate za članstvo u EU. Od navedenog iznosa, Republika Srbija će za projekte u okviru komponente prekogrančne saradnje imati na raspolaganju oko 70 miliona evra. U periodu 2007–2013. Republika Srbija ima mogućnost da učestvuje u 6 programa prekogranične saradnje sa susednim državama (Mađarskom, Bugarskom, Rumunijom, Hrvatskom, Bosnom i Hercegovinom, Crnom Gorom) i 2 programa transnacionalne i međuregionalne saradnje – IPA Jadranskom programu i programu Jugoistočna Evropa. Navedeni programi saradnje se sprovode kroz objavljivanje poziva za podnošenje predloga projekata.

Ko može da aplicira

• lokalna uprava i njeni organi, uključujući javna komunalna preduzeća, bolnice, medicinske i hitne službe;

• škole, biblioteke, ustanove kulture, centri u zajednici, kulturne, istorijske ili sportske asocijacije, itd.;

• nevladine, neprofitne organizacije;• organizacije za podršku biznisu kao što su privredne komore, poslovni centri,

asocijacije, sektorske asocijacije, lokalne trgovačke asocijacije, itd.• agencije za regionalni i lokalni razvoj;• organi nadležni za zaštitu prirode ili upravljanje parkovima prirode i javna

uprava;• javna i privatna tela koja pružaju podršku radnoj snazi (centri za nova radna

mesta, službe za razmenu poslova, itd.)• škole, više škole i univerziteti iz regiona, uključujući ustanove za srednje

stručno i zanatsko obrazovanje;• euroregioni

IPA Program prekogranične saradnje Srbija–Hrvatska 2007-2013

• Teritorija obuhvaćena programom• Okruzi u Srbiji: Severnobački, Južnobački, Zapadnobački, Sremski, dok je susedno područje (koje se ne graniči sa

Hrvatskom, ali je prihvatljivo prema geografskim, demografskim i ekonomskim karakteristikama) Mačvanski okrug. Županije u Hrvatskoj: Osječko-baranjska, Vukovarsko-srijemska, dok u susedna područja spadaju Požeško-slavonska i Brodsko-posavska županija.

 • Ciljevi programa: • Motivisanje prekogranične saradnje radi diversifikacije i poboljšanja regionalne privrede tako da ona bude socijalno i ekološki

održiva, kao i unapređivanje dobrosusedskih odnosa duž granice;• Izgradnja kapaciteta lokalnih, regionalnih i državnih institucija za upravljanje programima Evropske unije i njihova priprema za

upravljanje budućim prekograničnim programima u skladu sa ciljem Evropske teritorijalne saradnje strukturnih fondova EU.• Prioriteti i mere:• Prioritet 1: Održivi društveno-ekonomski razvoj• Mera 1.1: Privredni razvoj• Mera 1.2: Zaštita životne sredine• Mera 1.3: Aktivnosti „ljudi – ljudima“• Prioritet 2: Tehnička pomoć• Mera 2.1: Administracija i sprovođenje programa• Mera 2.2: Informisanje, publicitet i evaluacija programa• Detaljniji kriterijumi za izbor projekata su definisani u relevantnim uputstvima za dostavljanje ponuda i/ili pozivima za

dostavljanje ponuda. Konkursna procedura i vremenski rokovi su poznati posle objavljivanja pojedinačnog javnog poziva na internet stranici http://www. evropa.gov.rs/Evropa/

Smisao i suština lokalne samouprave

• Proučavanje, nastanak, razvoj i funkcija lokalne samouprave smatra se jednim od najtežih i najsloženijih pitanja teorije ustavnog prava, teorije države i prava, a ponajviše i same političke prakse.

• Rešavanje globalne krize u koju je zapala lokalna samouprava, zbog urbanizacije, i brojnih drugih razloga, čini se da je moguće prevazići davanjem novih sadržaja lokalne samouprave na tim područjima.

• Lokalna samouprava je nezamenjljiv oblik teritorijalno-društvenog organizovanja, samo treba realno i optimalno organizovati i dati sadržinu tim zajednicama, jer život u svakoj državi se odvija u lokalnim zajednicama i tu se zadovoljavaju osnovne, bolje reći nasušne potrebe građana a država obavlja one osnovne funkcije vlasti koje su zajedničke za sve građane a to su: odbrana, bezbednost, spoljna politika, jedinstvena moneta, globalni razvoj i osnove fiskalne i monetarne politike i stvaranje legislativno-zakonodavno pravnog miljea za ostvarivanje ljudskih prava i sloboda i organizacije državne vlasti.

Vladavina prava

• Sve već izneto govori da se moramo vratiti opštem dobru za sve građane koji žive na određenoj teritoriji.Moramo se vratiti slobodi,jednakosti pravdi kao temeljnim vrednostima na kojima treba izgrađivati lokalne zajednice.Vladavina zakona a ne ljudi kao učenje I pokret da se svaka vlast ograniči I svede u razumom prihvatljive granice.

Hvala na pažnji

• MA Slobodan Martinović• Centar za istraživanje u politici Argument