1

ورقة بحث

عن مجموعة السياسات واالستراتجيات واالجراءات الخاصة

بالالمرآزية

اعداد خبراء اتحاد جمعيات التنمية االقتصادية

2010مايو

2

مقدمة

نين فى المجتمع المواطتمكين تعد احد أهم النظم التي يمكن من خاللها" الالمركزية " من المتفق عليه ان

المحلى من المشاركة الفعالة والحقيقية فى إدارة الشئون العامة المحلية للمجتمعات التي يعيشون بها ، كما انه بدون

المحلية المستدامة ، السيما فى ظل عجز الحكومة التنميةيمكن القول بإمكانية تحقيق تطبيق سليم لالمركزية ال

استغالل و سوءاجات المجتمع وخاصة مع تنامي عدد السكان من ناحية وندرة المركزية عن الوفاء بكافة احتي

يمكن أيضا الحديث عن الديمقراطية بأشكالها وبدون تلك الالمركزية ال.الموارد الطبيعية والبشرية من ناحية أخرى

.المختلفة وخاصة السياسية واإلدارية

اإلدارةاإلطار العام لنظام 1971ادر فى عام ومن هذا المنطلق كان البد ان يتضمن دستور مصر الص

منه على أن تقسم جمهورية مصر العربية إلى وحدات إدارية تتمتع 161المحلية فى مصر حيث نصت المادة

بالشخصية االعتبارية منها المحافظات والمدن والقرى ويجوز إنشاء وحدات إدارية أخرى تكون لها الشخصية

نصت ):2007بتعديالت ( 161مادة للفقرة ثانية مضافة كما اضيفت .صلحة العامة ذلك االعتبارية إذا اقتضت الم

ويكفل القانون دعم الالمركزية ، وينظم وسائل تمكين الوحدات اإلدارية من توفير المرافق والخدمات "على ان

".المحلية ، والنهوض بها وحسن إدارتها

1960صدر أول قانون لإلدارة المحلية فى مصر عام المحلية بعدة تطورات حيث اإلدارةوقد مر نظام

وبمقتضاه تم تقسيم مصر إلى وحدات إدارية مستقلة هى المحافظات والمدن والقرى وأصبح لكل منها الشخصية

- :االعتبارية وأخذ هذا القانون بنظام المجلس الواحد الذى شكل من ثالث فئات من االعضاء هى

.مباشرة اعضاء منتخبون من االهالى -

عدد محدود من االهالى يختارون بمعرفة السلطة التنفيذية ويتم تعيينهم كأعضاء بهذا المجلس لتعويض -

.النقص فى بعض الكفاءات أو بعض فئات المجتمع مثل المرأة

مثل مديرى الصحة ، التعليم ، الشئون ( رؤساء االدارات التنفيذية الحكومية العاملين بالوحدة المحلية -

) .تماعية ، والشباب وغيرهم االج

) المحافظ ، أو رئيس المدينة ، أو رئيس القرية ( ويرأس هذا المجلس رئيس الوحدة المحلية

وقد تميز هذا القانون بإتاحة الفرصة لمشاركة االهالى وسكان الوحدة المحلية فى صنع وإتخاذ القرارات والسياسات

.ين فى إعداد الخطط وإجرائها وفى عمليات متابعة التنفيذ والرقابة المحلية والتعاون الوثيق مع التنفيذي

3

اإلطار القانونى لمفهوم الالمركزية

حدد الدستور المصرى الدائم الخطوط العريضة لشكل وهيكل المجالس الشعبية المحلية وترك للقانون تفصيل هذا

.الشكل والهيكل وأسلوب العمل واالختصاصات تفصيال

-:لمجالس الشعبية فى الدستور أوال ا

أفراد الدستور فرعا كامال فى الفصل الثالث من بابه الخامس لالدارة المحلية و اختص فيه المجالس الشعبية المحلية

-:بمادتين هما

التى تنص على تشكيل المجالس الشعبية المحلية تدريجيا على مستوى الوحدات اإلدارية عن ) 162(المادة •

خاب المباشر على أن يكون نصف أعضاء المجلس الشعبى على االقل من العمال والفالحين طريق االنت

ويكفل القانون نقل السلطة اليها تدريجيا ويكون اختيار رؤساء ووكالء المجالس بطريق االنتخاب من بين

.األعضاء

واختصاصاتها ومواردها يوضح القانون طريقة تشكيل المجالس الشعبية المحلية" تنص على ) 163( المادة •

المالية وضمانات أعضائها وعالقاتها بمجلس الشعب والحكومة ودورها فى إعداد وتنفيذ خطة التنمية وفى

.الرقابة على أوجه النشاط المختلفة

ومما سبق نكتشف أن الدستور نص على وجوب تشكيل المجالس الشعبية المحلية باالنتخاب الحر وحدد صافت

هم من ذلك أنه نص صراحة على نقل السلطات تدريجيا إلى هذه المجالس وهو ما يسمى بنظام أعضائها واال

الالمركزية اال أن المشكلة ان هذا لم يتم تحقيقه حتى اآلن كما ترك الدستور تفصيل كيفية تشكيل هذه المجالس

.وعالقتها بغيرها من المؤسسات ودورها للقانون وهو ما سيتم توضحيه الحقا

- :المجالس الشعبية فى القانون : يا ثان

والئحته كل ما يتعلق بالمجالس الشعبية المحلية ابتداء من 1979لسنة 43فصل قانون نظام اإلدارة المحلية رقم

( أدوارها واختصاصاتها ومميزاتها ومواردها بعالقتها بغيرها من المؤسسات وعلى وجه الخصوص السلطة التنفيذية

وصوال إلى انتخابات أعضائها وإجراءات التشريح ) والمحافظات واإلحياء والمدن والقرى الحكومة المركزية

وشروطه والطعن فى المرشحين وأسلوب إجراء االنتخابات وفرز األصوات وإعداد النتائج وصالحيات األعضاء

.وكيفية إسقاط أو سقوط عضويتهم وأدواتهم الرقابية المساعدة فى أداء عملهم

4

تعريف

)الالمركزية واإلدارة المحلية ـ المفاهيم والتطبيقات (

تعرف الالمركزية بصورة مبسطة على أنها عملية تحويل سلطة ومسئولية تقديم الخدمات العامة من الحكومة

.المركزية إلى المستويات المحلية الحكومية أو هيئات حكومية شبة مستقلة أو إلى القطاع الخاص

فى اإلدارة المحلية ليس بالمفهوم الجديد على العالم المعاصر حيث تأخذ به دول صناعية كثيرة ومفهوم الالمركزية

منذ عقود طويلة كما أخذت دول أوروبا الشرقية بالنظام المركزي كخطوة أساسية لتعميق توجهها نحو اقتصاد السوق

فقد جاء التوجه الالمركزى مدفوعا بالحاجة بى أما فى جنوب شرق اسيا وواإلبقاء بمتطلبات االنضمام لالتحاد االور

.إلى تحسين تقديم الخدمات العامة لقطاع أوسع من السكان

وبشكل أو بآخر فان الفوائد المتعدد إلى أسفرت عنها الممارسة الفعلية فى الدول التى تعمل على تعميق الالمركزية

فع الحقيقية التى أبرزت قضية الالمركزية كخيار أساسى فى إدارة شئونها السياسية واالقتصادية كانت بمثابة قوة الد

.لدعم التنمية الشاملة فى كافة دول العالم

أو أن الالمركزية هى طريقة من طرق اإلدارة للمجتمعات تتضمن توزيع الوظيفة اإلدارية بين الحكومة المركزية

.اسات محدودة وفعلية وبين هيئات محلية تباشر اختصاصيتها تحت رقابة الدولة وذلك وفق سي

وتعنى عملية نقل االختصاصات والسلطات إلى مستويات اإلدارة المختلفة بما ييسر عملية وضع واتخاذ القرار

.المناسب فى توقيت مناسب وتنفيذه بالصورة المالئمة

المفاهيم

-:محاور الالمركزية

-:الالمركزية السياسية •

األوليات وإدارة الموارد فى المحليات وتعنى تمكين المجالس الشعبية من وضع

- :الالمركزية المالية •

وتعنى تمكين المجالس الشعبية من وضع موازناتها وتنفيذها وإنشاء أوعية مالية

-:الالمركزية اإلدارية •

.وتعنى تمكين المجالس الشعبية من إدارة الموارد البشرية والمؤسسات على مستواها

5

فى مصر المظلة التشريعية التى تكفل تفعيل الالمركزية فى اإلدارة المحلية حيث ينص أتاح النظام السياسى

-:على ما يلى ) الفرع الثالث ( دستور جمهورية مصر العربية فى الفصل الثالث

تنقسم مصر إلى وحدات إدارية تتمتع بالشخصية االعتبارية منها المحافظات والمدن والقرى ويجوز إنشاء •

) . 161مادة ( ة أخرى تكون لها شخصية االعتبارية إذا اقتضت المصلحة العامة ذلك وحدات إداري

تشكل المجالس الشعبية المحلية تدريجيا على مستوى الوحدات اإلدارية عن طريق االنتخابات المباشر على •

طة إليها ان يكون نصف أعضاء المجلس الشعب على األقل من العمال والفالحين ويكفل القانون نقل السل

) . 162مادة ( تدريجيا ويكون اختيار رؤساء ووكالء المجالس بطريق االنتخابات بين األعضاء

يبين القانون طريقة تشكيل المجالس الشعبية المحلية واختصاصاتها ومواردها المالية وضمانات أعضائها وعالقاتها •

) . 163مادة ( على أوجه النشاط المختلفة بمجلس الشعب والحكومة ودورها فى إعداد التنمية وفى الرقابة

.مما يعنى أن الدستور يوفر مظلة سياسية تتيح مدى متقدم من المركزية اإلدارة المحلية يصل إلى درجة النقل

وتعديالته وعلى الرغم من وجود بعض 1979لسنة 43وينظم ممارسة اإلدارة المحلية فى مصر حاليا القانون رقم

القوانين التى نظمت اإلدارة المحلية إال إنها جميعا كانت تعطى للمحافظ صالحيات واسعة كما أنها االختالفات بين

رسخت من فكرة الرقابة الشعبية ففى ظل قانون نظام اإلدارة المحلية المعمول بع حالي ووفقا آلخر تعديالته يرأس

ارة المحلية ـ وبالتالى فهو الممثل عن السلطة المحافظ المجلس التنفيذى للمحافظة ـ والتى تمثل أعلى وحدات اإلد

التنفيذية للوحدة للمحافظة والوحدات المحلية التى تقع فى نطاق هذه المحافظة ويحدد القانون االختصاصات الموكولة

- :إلى المحافظ على النحو التالى

واإلنتاج داخل نطاق يتولى المحافظ اإلشراف على تنفيذ السياسة العامة للدولة وعلى مرافق الخدمات •

.المحافظة

.يكون المحافظ مسئوال عن كفالة األمن الغذائى ورفع كفاءة اإلنتاج الزراعى والصناعى والنهوض به •

يكون المحافظ مسئوال عن األمن واألخالق والقيم العامى بالمحافظة يعاونه فى ذلك مدير األمن فى إطار •

.السياسة التى يضعها وزير الداخلية

ى المحافظ جميع السلطات واالختصاصات التنفيذية المقررة للوزراء بالنسبة لجمعي المرافق العامة التى يتول •

تدخل فى اختصاص الوحدات المحلية وأيضا بالنسبة للقرارات الصادرة من مجالس إدارات الهيئات العامة

.التى تتولى المرافق العامة للخدمات فى نطاق المحافظة

6

إلشراف على المرافق القومية بدائرة المحافظة وفروع الوزارات التى لم تنقل اختصاصاتها يتولى المحافظ ا •

إلى وحدات اإلدارة المحلية ـ فيما عدا الهيئات القضائية والجهات المعاونة لها ـ باإلضافة إلى إبداء

.المالحظات واقتراح الحلول فى شأن اإلنتاج وتحسين األداء

الوزير ماليا وإداريا على جميع العاملين المدنيين فى الجهات التى نقلت للمحافظ جميع اختصاصات •

.اختصاصاتها إلى المحليات

يكون للمحافظ اختصاصات الوزير المختص وكذلك اختصاصات وزير المالية المنصوص عليها فى اللوائح •

لمحلية وألجهزتها وموازناتها بما وذلك فى المسائل المالية واإلدارية بالنسبة للمرافق التى تقلت إلى الوحدات ا

.ال يتعارض مع التأشيرات العامة المرافقة لقانون ربط الموازنة العامة للدولة

صدر قانون جديد لإلدارة المحلية وأنشا بجانب المجالس الشعبية المحلية لجان تنفيذيه بكل 1975وفى عام

لية واجاز اشتراك رؤساء لجان المجلس الشعبى المحلى فى وحده تشكل من رؤساء االدارت التنفيذية بالوحدة المح

اجتماعاتها ويالحظ أن هذا القانون اخذ بحال وسطا فقد جمع بين التننفيذيين وبين االعضاء المنتخبين فى لجنة تنفيذية

.ليضمن بها مشاركة فعلية لممثلى المجتمع المحلى فى إدارة الخدمات العامة بالوحدة المحلية

شكيل المجالس الشعبية المحلية على مستوى المحافظات والمدن والقرى عن طريق االنتخاب المباشر ويتم ت

كما قضى الدستور بأن القانون . وان يكون اختيار رؤساء ووكالء هذه المجالس بطريق االنتخاب من بين االعضاء

.ية وفى الرقابة على أوجه النشاط المختلفة يكفل نقل السلطة اليها تدريجيا ويحدد دورها فى إعداد وتنفيذ خطة التنم

: )اهميتها( لماذا الالمركزية المجتمعية :الالمركزية المجتمعية اساس الحكم الصالح وتمكين الناس -1

توسيع الحكم الذى يعزز ويدعم ويصون رفاه اإلنسان ، ويقوم على ، Governanceويعنى الحكم الصالح

صهم وحرياتهم االقتصادية واالجتماعية والسياسية ، السيما بالنسبة ألكثر أفراد المجتمع قدرات البشر وخياراتهم وفر

.فقراً وتهميشاً

7

ويمكن النظر الى الحكم الصالح من منظور الالمركزية المجتمعية على انه تمكين ألفراد المجتمع المحلى من ممارسة

إلدارة شؤون الوحدة المحلية للمجتمع المحلى على جميع المستويات السلطة السياسية واالقتصادية واإلدارية والمالية

:ثالث فوائد أساسية ةلالمركزي -2

إن اإلداريين المحليين يوفرون مجاال أفضل واكثر راحة ويضعون المؤسسات الحكومية :الفائدة األولى

. مباشرة في متناول السكان الذين تخدمهم

. المركزية تخلق فرصا اكثر لمشاركة الجمهور وإسهامهإن إدارة الحكم ال :الفائدة الثانية

في استطاعة الحكومات المحلية أن تكون أكثر تجاوبا وتكيفا مع األوضاع المحلية األمر الذي :الفائدة الثالثة

. يؤدي إلى فاعلية أكبر

الى الشعب كما تعد الالمركزية تزيد المشاركة الشعبية فى صناعة القرارات ألنها تجعل الحكومة أكثر قرباً - 3

وسيلة ناجحة للتقرب إلى المواطنين وإخراجهم من سلبيتهم ودفعهم للعمل لصالح منطقتهم المحلية وهو مـا

يرفع من مستوى الجماهير فى المشاركة السياسية األمر الذى يعالج مشاكل كثيرة مثل التطـرف وسـيطرة

.مجموعات صغيرة منظمة على العمل السياسى

ة واإلدارة العامة التابعة لها أكثر معرفة باألوضاع المحلية وبالتالى أسرع استجابة لمطالـب تجعل الحكوم - 4

.الشعب ولالحتياجات المحلية

شفافية ومساءلة أكثر وبالتالى فساد أقل ، بشرط توافر تشـريعات أساسـية تفـى بمضـمون ومتطلبـات - 5

.وضمانات الشفافية والمساءلة

.ورتها فى عمليات صناعة واتخاذ القرار على المستوى المحلى تدفقات أفضل للمعلومات لضر - 6

مزيد من التنمية المستدامة ، ألن الالمركزية تعنى مشاركة األطراف والمواطنين المحليـين فـى عمليـات - 7

.التمويل والتصميم والتخطيط والتنفيذ والرقابة

ية تعنى تمكين المواطنين المحليين من خفض معدالت الهجرة الداخلية من الريف الى المدن ، ألن الالمركز - 8

.إدارة شئونهم وبالتالى تحقيق التنمية المتوازنة بين كافة أقاليم الدولة

. مشاركة المواطنين في إدارة شؤونهم ومرافقهم المحليةل زيادة فى تعبئة الموارد الذاتية نتيجة - 9

. األمثل للموارد المحلية االستغالل -10

. والنقل والتعليم الصحة مثلاألساسية، رفع مستوى جودة الخدمات -11

. تحقيق االستقرار االقتصادي -12

8

تنمية الوعى بأهمية المشاركة من اجل التنمية المستدامة واتاحة العديد من الفـرص السـتيعاب الطاقـات -13

وبالتالى يعد ذلك مظهـرا . البشرية الراغبة فى ممارسة العمل السياسى فى اطر وهياكل تنظيمية مشروعة

مظاهر الديمقراطية ألنه يعنى باشتراك المواطنين فى إدارة شئونهم ومرافقهم المحلية ، ويعتبر وبحـق من

.مدرسة لتخريج القيادات المحلية

الالمركزية المجتمعية يمكن الحكومة من أن تجرب النظم اإلدارية الحديثة على نطاق محدود فإذا نجحـت -14

.ذ بها وإذا فشلت يكون ضررها أقل تمكن لغيرها أو للحكومة المركزية األخ

الالمركزية المجتمعية يؤدى إلى سعى الهيئات المحلية إلى خلق مصادر تمويل جديدة واسـتنهاض همـم -15

وترشيد استثمارات جيده للموارد المتاحة وتوجيهها نحـو .األفراد للمساهمة فى إنجاز المشروعات المفيدة

لى السلطة المركزية فى توزيع الموارد وما يترتب عليه من ويقلل من الضغوط ع.المشروعات الضرورية

. تمويل بعض المشروعات العتبارات سياسية تلبية لرغبة هذه الضغوط :المجتمعية لالمرآزية لمثلى حدود اال:ثالثا

بشـكل المحلية ونعنى بذلك اعادة توزيع السلطة فى مجال صناعة واتخاذ القرارات المتعلقة بالشئون العامة

:يحقق التوازن الدقيق بين السلطات المركزية والالمركزية فى المجاالت االتية

.حدود جغرافية

.حدود سياسية

. حدود تنظيمية وإدارية

. حدود مالية

.قانونيةوحدود الئحية

9

:مشاآل و تحديات تطبيق سياسات الالمرآزية في مصر

-: هامنول إلى الالمركزية، ومازالت تواجه التح المشاكل التي هناك العديد من

التابعة للوزارات التي تتمثل هذه المشكلة في أن المديريات :المزدوجة التي تخضع لها مديريات الخدمات التبعية .1

المزدوج عليهـا مـن جانـب المحـافظ تخضع لإلشراف) مديرية 14وعددها (نقلت اختصاصاتها للمحافظات

.والوزير معاً

التي لم تنقل اختصاصاتها إلـى المحافظـة جود سلطات حقيقية للمحافظ على الهيئات العامة والجهاتعدم و .2

التي تقوم بها هـذه الهيئـات تكمن المشكلة هنا في غياب أي دور حقيقي للمحافظ في التنسيق بين المشروعات:

تقدمها تؤثر فـي مـدى رضـاء ، على الرغم من أن الخدمات التيالمركزية التى تمتد انشطتها الى المحليات

بإسـتئناء -الوحدات المحلية كما أن المحافظ ليست له سلطة تعيين رؤساء. المواطنين عن أداء القيادات المحلية

.الوزراء، باالتفاق مع المحافظين المختصين حيث أعطى القانون هذه السلطة لرئيس مجلس -رؤساء القرى

.التنفيذية ة المحلية والمجالسل في العالقات بين المجالس الشعبيخل .3

النظام المحلى المصري يتسم بالتدرج، سـواء بـين الوحـدات إن: التدرج الهرمي لسلطات الوحدات المحلية .4

وتوضيحاً لذلك، فإن للمجالس الشعبية المحليـة فـي . بينها وبين الحكومة المركزية المحلية وبعضها البعض أو

كما أن لها حـق . األدنى ابة على المجالس الشعبية المحلية في المستوياتالمستويات األعلى حق اإلشراف والرق

للقيادات التنفيذية في عالقاتها ببعضـها وبالحكومـة التصديق أو االعتراض على قراراتها، وكذلك األمر بالنسبة

.المركزية

ية وفنية ومالية والئحيةويشمل ذلك عدم وجود حدود مثلى إدارية وتنظيم: التوازن بين السلطة والمسئولية عدم .5

أن عدد األعضاء الذين يمثلون الحي فـي المجلـس :مالءمة أسلوب التمثيل في المجالس الشعبية المحلية عدم .6

24(ن إداريين يللمحافظة قد يقترب من عدد أعضاء المجلس المحلى للحى الذي يتكون من قسم الشعبي المحلى

.) للمحافظة لمجلس الشعبي المحلىعضواً يمثلون الحي في ا 20عضواً في مقابل

القيادات المحليـة ويترتب على غياب معايير اختيار وتقييم :المحلية غياب معايير تقييم أداء القيادات والوحدات .7

منها، وكذلك عدم معرفة أسباب فشـلها، عدم معرفة أسباب نجاح بعض القيادات، ومن ثم كيفية استفادة اآلخرين

تقييم أداء الوحدات المحلية، فالتقرير السـنوي الـذي يقدمـه الـوزير طبق ما سبق علىوين .ومن ثم استبعادها

:يلي المحلية عن انجازات وأنشطة المجالس الشعبية المحلية يتسم بما اإلدارةالمختص ب

10

.هذه اإلنجازات أو المخرجات بالمدخالت المحلية، دون ربط اإلدارةالتركيز على التقييم الكمي إلنجازات -

. التركيز على نسبة ما تم إنفاقه من الموازنة العامة -

. الجلسات التي يعقدها كل مجلس شعبي محلى، وكذلك عدد اجتماعات اللجان التركيز على عدد -

:المالي للوحدات المحلية انخفاض مستوى التمكين .8

عناصر استقالل هذه الوحدات عنصراً مهماً من ويعكس ذلك عدم تمتع الوحدات باإلستقالل المالي الذي يعد

:حيث يتتضح ذلك من . المحلية

وخاصة فيما يتعلق بطرق التمويل غير المحلى عدم وجود نظام متكامل وشامل وواضح للتمويل

.التقليدية

.المحلية للوحدات المحلية في إعداد واعتماد الموازناتحقيقية عدم وجود سلطة

.المحلية تمكنها من تنفيذ الموازنات المحلية وجود سلطات فعلية لدى القيادات عدم

:االنتخابات المحلية إلى ويرجع ضعف اإلقبال على :المحلية ضعف المشاركة في االنتخابات .9

.عملية االختيار نظام االنتخابات المحلية وتعقيداته، األمر الذي يصعب من

.محليةالسياسية في جميع الوحدات ال عدم التواجد الفعال لألحزاب

.ضعف دور المجالس الشعبية المحلية

التحديات القومية والمحلية لتطبيق السياسات الخاصة بالالمرآزية فى مصر

) :المستوى القومى ( تحديات الالمركزية - أ

توفير الموارد للسلطات وتعظيم قدرة المحافظات فى إيجاد مصادرها الن ما سبق ذكره ال يفى بالمتطلبات •

.زايدة والمتنامية المحلية المت

احترم وجود وظائف مركزية مثل الدفاع والسياسة الخارجية أو بعض السلع والخدمات اإلستراتيجية وأخرى •

.تدار بشكل ال مركزي مثل خدمات التعليم والصحة

.الخشية من الفساد والمحسوبية التى قد تمارس محليا وسوء استخدام السلطة •

.خطة وارداه فاعلة لتطبيق الالمركزية وجود دولة فعالة القدرة ذات •

مجلس الشعب ، والمجالس الشعبية المحلية ، األجهزة الرقابية القومية ( فعالية أكبر للمؤسسات الرقابية •

....... ) .التابعة للسلطة التنفيذية مثل هيئة الرقابة اإلدارية والجهاز المركزى للمحاسبات ،

11

.ير مثل أصحاب المصالح على المستوى القومى التغلب على القوى المناوئة للتغي •

تغيير مجموعة من القوانين الخاصة بالوزارات والمحليات وفقا للمبادئ الدستورية الداعمة لالمركزية ومنها •

. 1979لسنة 43القانون رقم

-:التهديدات والتحديات المحلية - ب

وفير سيل محاسبتها ومساءلتها نظرا لضعف عدم توفر قدرات محلية متميزة فى مجاالت األعمال المختلفة وت •

القوانين والصالحيات للقيادات أو لطبيعة العالقات االجتماعية

العالقات القرابية والمحابة وضعف تطبيق قيم الجدارة واالستحقاق فى األعمال العامة وغياب المبادئ •

.االحترافية والمهنية فى أجهزة اإلدارة المحلية

الشعبية المحلية ومؤسسات المجتمع المدنى األخرى ومن ثم تراجع المحاسبية ضعف سلطات المجالس •

والمساءلة وكثير من األسس لحسن إدارة شئون المجتمعات المحلية

ضعف الموارد المحلية الالزمة لتحقيق التنمية وكثرة االعتماد على التحويالت من الحكومة المركزية والقيو •

فقرة 12مادة ( ال استخراج الموارد من المجتمع مثل الرسوم والضرائب المفرضوة على الوحدات فى مج

). 1979لسنة 43من القانون رقم

تداخل االختصاصات وعدم وضوحها سواء بين المحافظات والوزارات وبين الجهازين الشعبى والتنفيذى فى •

.المحافظة الواحدة وداخل الوحدات المحلية األدنى كالمركز والقرية

اك العديد من التحديات تتعلق بالمحاور التى سبق ان سقناها فيما سبق وهى المحاور السياسية والمالية وهن

واإلدارية والتى تشير إلى التشريعات السائدة فى المجتمع المصرى تؤهله للتمتع بدرجة مرتفعة من الالمركزية ولكن

إلى درجة االستفادة الكاملة من البنية القانونية لالمركزية من الناحية النظرية فقط ـ أما عمليا فلم يصل المجتمع بعد

-:والتى كفلها الدستور وذلك نتيجة تحديات أخرى أهما

-:التحديات اإلدارية والسياسية

فعلى الرغم من أن توفر المؤسسات والقنوات اإلدارية الرسمية على كافة مستويات التنظيم االدارى فى مصر يتيح

يض السلطة يقلل من فعالية الهيكل الحالى لإلدارة تفو مارسه الالمركزية اإلدارية فان عدم تفعيلالفرصة لتعميق م

.المحلية

12

فمن ناحية نجد أن الصالحيات الواسعة التى يعطيها القانون للمحافظ لم يترتب عليها ممارسة حقيقية لمفهوم اإلدارة

ة السياسية فالمحافظ ممثل للسلطة التنفيذية بموجب القانون رقم المحلية فى دفع التنمية االقتصادية وتعميق المشارك

ويخضع تفويض السلطة له لرؤية الوزير المختص مما قد يحد من االستفادة الكاملة من قدرات 145/1988

.المحافظين فى تنمية المستويات المحلية

يكون استشاريا ولهذا يجب بحث تفعيل كما أن مفهوم اإلقليم االقتصادي غير مفعل على نحو كاف ويقتصر على أن

الهدف المنشود منها فى مجاالت التغلب على مشاكل التفاوت االقتصادي واالجتماعي بين المحافظات كما يجب أيضا

بحث تدعيم ادوار مكل من األمانة العامة لإلدارة المحلية والمجلس األعلى لإلدارة المحلية فى تطوير اإلدارة المحلية

.المصرى

وعلى الجانب األخر فان عدم التمكين الحقيقي للمحافظ يقلص بالتالى من قدرة المجالس الشعبية على ممارسة دور

رقابي حقيقي فالمحافظ يمثل السلطة التنفيذية األعلى وينوي عنها وهو فى أغلب األحوال غير مفوض منها فى اتخذا

ستخدامات المختلفة مثاال على ذلك فان أى نقص تراه قرارات خاصة بتوزيع الموارد المتاحة للمحليات على اال

المجالس الشعبية فى مستوى الصيانة أو توزيع االستثمارات فى أى المستويات المحلية يصعب مساءلة المجلس

التنفيذى المناظر عنه الن كل هذه القرارات وغيرها تأتى من المستوى األعلى وعلى هذا فان السلطة الفعالة

.الشعبية تكون محدودة إلى حد ما فى التطبيق العملى لالمركزية فى مصر للمساءلة

-:التحديات المالية

الفرصة للوحدات المحلية للتحرك نحو الالمركزية المالية فان تحليل هيكل اعطى على الرغم من ان القانون قد

ن المالية سواء كانت متعلقة بدورة إعداد الموازنة العامة يشير إلى وجود درجة عالية من المركزية فى إدارة الشئو

.الموازنة أو بإدارة تلك الموازنة

-:المركزية فى دورة اعداد الموازنة - 1

تبدأ دورة الموازنة بان تصدر وزارة المالية منشورا سنويا قبل بدء السنة المالية بتسعة شهور ويتضمن

ب إتباعها فى ذلك ويرسل منشور الموازنة مرفقا به المنشور سياسة إعداد الموازنة الجديدة والقواعد التى يج

البيانات المطلوب استيفائها إلى كافة الوزارات والمصالح والهيئات الحكومية والمحافظات وتلتزم كل جهة

بتقديم مشروع موازنتها إلى وزارة المالية قبل بدء السنة المالية بأربعة أشهر على األقل

ة أو مصلحة أو هيئة تختص بإعداد مشروع الموازنة ثم يتم إرسال مشروعثم بعد تشكل لجنة فى كل وزار

الموازنة للسنة المالية القادمة إلى وزارة المالية فى موعد ال يتجاوز يناير من كل عام على أم ترسل صورة من

القومى وترسل تقديرات الباب الثالث الخاص باالستخدامات االستثمارية إلى كل وزارة التخطيط وبنك االستثمار

13

.صورة من تقديرات الباب األول الخاص باألجور إلى الجهاز المركزي للتنظيم واإلدارة

بعد ذلك يتجمع لدى وزارة المالية مشروعات الموازنة المقدمة من الجهات حيث تتولى دراستها والتنسيق

نك المركزى للتنسيق بيمبينها واعداد مشروع الموازنة العامة للدولة فى النهاية بعد استشاره الب

.السياسات المالية والنقدية واالئتمانية

الحق فى ادخال تعديالت على ) متمثلة فى وزارتى المالية والتخطيط ( وهنا يعطى القانون للسلطة المركزية

.مشاريع تلك الموازنات دون الرجوع مرة أخرى إلى الوحدات المحلية

اد مشروع الموازنة تمهيدا لعرضة على مجلس الوزارء والذى تتولى وتقوم وزارة المالية المختصة باعد

لجانه االوزارية المختصة دراسة مشروع الموانة المقدم من وزارة المالية ولمجلس الوزراء أيضا الحق فى

.إجراء التعديالت التى يراها ضرورية على مشروع الموازنى وذلك قبل عرضة على رئيس الجمهورية

د ذلك رئيس الوزراء عرض المشروع على رئيس الجمهورية وبعد الموافقة عليه يصدر رئيس وثم يتولى بع

.الجمهورية قرارا بعرضه على مجلس الشعب فى موعد ال يتجاوز أول مايو

ثم يتلقى مجلس الشعب مشروع الموازنة المحال اليه من رئيس الجمهورية ويحال المشروع إلى لجنة الخطة

لى دراسته وإعداد تقرير عنه يتم مناقشته بالمجلس وفى حضور الحكومة ثم يتم االقتراع والموازنة حيث تتو

عل مشروع الموازنة ثم يصدر قانون ربط الموازنة وتعتبر الموازنة بعد اعتمادها بمثابة قانون ملزم حيث

.لشعب يجب التقدي به جمله وتفصيال وال يجوز النقل من بابا إلى أخر إال بعد موافقة مجلس ا

وبناء عليه فان التسلسل الهرمى وحيد االتجاه من أسفل إلى أعلى فى إعداد الموازنة وعدم وجود تغذية

مرتدة بين السلطة المركزية فى مستوياتها المختلفة وبين األنظمة المحلية فى المراحل المختلفة إلعداد

مة والى التابين فى كثير من األحيان بين الموازنة يؤدى إلى إضعاف دور المحليات فى إعداد الموازنة العا

الموازنة المعتمدة للوحدات وما ترتئيه تلك الوحدات من ترتيب لألولويات التنموية إذا ما أتيحت لها فرصة

للمفاضلة بين األولويات التنموية فى ظل اإلطار العام لخطة التنمية االقتصادية واالجتماعية

-:عامة المركزية فى اعداد الموازنة ال -2

اتاح القانون للوحدات المحلية مساحة من المرونة فى ادارة شئونهم المالية اال أن تلك المساحة لم ينتج عنها

تفعيل للدور المالى للسلطات المحلية حيث ظل دورها محدودا للغاية أو شبة مغيب فى ظل وجود عدد من

-:التحديات أهمها

14

متمثلة ( ية فى موازنة االدارة المحلية الدارة السلطة المركزية خضوع الجانب االكبر من التدفقات المال -

.كنتيجة للمركزية فى اعداد وتنفيذ الموازنة ) فى وزارتى المالية والتخطيط

.انخفاض المهام التنموية للموكول لالدارة المحلية ادارة االنفاق الجارى والرأسمالى الخاص بها -

-:فى الموارد المحلية المحدودية الواضحة والجمود النسبى - 3

شاملة نصيب المحليات فى ( فكما سبقت اإلشارة فان النصيب النسبى للوحدات المحلية من اإليرادات العامة

من اجمالى تلك اإليرادات فى % 5لم يتجاوز ) اإليرادات السيادية وحصيلة الصناديق والحسابات الخاصة

محلية على اإلعانة المركزية والتى وصلت قيمتها فى وهو ما يزيد من اعتماد الوحدات ال 2006/ 2005

من اجمالى اإلعانة المركزية % 55.7مليار جنيه وبما يمثل نحو 16.6ختامى السنة المالية إلى نحو

.للموازنة العامة للدولة فى تلك السنة

مزايا تطبيق سياسات الالمرآزية

-:المنافع السياسية )1(

عيل مشاركه المواطنين فى أدارة شئونهم ومرافقهم المحلية تعميق الديمقراطية نتيجة تف •

تعتبر الالمركزية وسيلة فعالة لتنشيط المواطنين ودفعهم للعمل لصالح منطقتهم المحلية وهو ما يرفع من • .مستوى المشاركة السياسية و يحد من سيطرة مجموعات صغيرة على العمل السياسى

يمكن للمستوى المركزى استخدامها للتعرف على مدى قبول المواطنين تعتبر األنظمة المحلية قناة هامة • .لبعض القرارات والتوجهات الجديدة

يؤدى تفعيل دور المحليات إلى إسهام السلطات المحلية فى حل العديد من المشاكل الجماهيرية الملحة بصوره • .قضايا القومية الكبرى أكثر فاعلية وفى نفس الوقت يعطى السلطة المركزية الفرصة للتفرغ لل

-:المنافع االجتماعية )2(

.تنامى روح المبادرة وحفز الطاقات لدى اإلفراد وتقوية روح المشاركة الجماهيرية •

.تخفيض مستوى الفقر وزيادة العدالة االجتماعية •

-:المنافع اإلدارية )3(

الملحة بما يخفف من معاناة الحد من البيروقراطية وسرعة انجاز األعمال واالستجابة للمشاكل الجماهيرية •

.الجماهير

15

.الحد من الفساد االدارى •

.تيسير عمليات المحاسبة على المسئولية ورفع درجة المساءلة الشعبية •

-:المنافع المالية واالقتصادية )4(

تحقيق فاعلية النفقة واالستغالل األمثل للموارد نتيجة قدرة السلطات المحلية على التعرف بصورة أوضح •

حتياجات المجتمع المحلى وتوفير آليات لالستجابة السريعة لها تستند على أساس التنوع فى ظروف على ا

.المجتمعات المحلية والتباين فى األولويات التنموية لكل منها

.زيادة التنافس بين الوحدات المحلية فى توفير الخدمات المحلية بجودة مرتفعة وتكلفة أقل •

يبى وزيادة الحصيلة الضريبية نتيجة قدرة المجتمع المحلى على تحديد أولوياته توسيع قاعدة المجتمع الضر • .التنموية

.تنامى شعور المجتمع المحلى بمورد النفقة العامة •

قدرة المجتمع المحلى على رصد سبل إنفاق موارده الضريبية وما يترتب على ذلك من تفعيل مشاركته فى • .ية والمحافظة عليها وتنميتها تحمل مسئولية صيانة أصولة اإلنتاج

.رفع مستوى جودة الخدمات األساسية ومن أمثلتها التعليم والصحة •

.تحقيق االستقرار االقتصادي •

اهم السياسات و االستراتيجيات المقترحة لتطبيق الالمرآزية - :و سنتعرض الى مجموعة من النقاط الرئيسية

لبدء تطبيق السياسات المتعلقة بتطبيق الالمركزية مقترحات - 1

دعائم تطبيق الالمركزية - 2

السياسات المتعلقة بتطبيق الالمركزية - 3

االستراتيجيات المتعلقة بتطبيق الالمركزية - 4

: مقترحات لبدء تطبيق السياسات المتعلقة بتطبيق الالمركزية: خامسا

:علي المدى القصير مقترحات -1تطبيق مفهوم الالمركزية المؤسسية المجتمعية على بعض النماذج التجريبية من خالل فى التوسع

الجامعى مثل تجربتى المركزية التعليم قبل، التفويض من السلطة المركزية الى السلطات المحلية

.فى محافظتى االسكندرية وقنا

16

من خالل اصدار قانون مجتمعية تطبيق نموذج الالمركزية التمكينها من اختيار احد المحافظات و

تجريبى للحكم المحلى بها يتضمن حدود مثلى لالمركزية المجتمعية السابق بيانها سابقا وتمكينها من

. مواردها المالية وبما يحقق تمكين مجتمعها المحلى من تحقيق اهداف التنمية المستدامة بها

: على المدى الطويل مقترحات -2 وتعديالته ، واصدار تشريع جديد يتضمن 1979لسنة 43رقم الحالى المحلية الغاء قانون اإلدارة

.تطبيق مفهوم الالمركزية المجتمعية المؤسسية على نحو صحيح

فصل مديريات الخدمات واالدارات التابعة لها عن الوزرات المركزية وتتبيعها للسلطات

المحلية بالمحافظات كأدارات تنظيمة وتنفيذية محلية

في تحديد احتياجاتها التنموية والمشاركة في إعداد الموازنة طاء المحافظات مرونة أكبرإع

في إدارة اإلنفاق من بعض بنود الموازنة المرتبطة بالتشغيل والصيانة العامة للدولة وتوكيلها

. والخدمات

زنة التمكين المالى للمحليات باالستقالل عن الوزرات المركزية وترحيل الفائض فى موا

.المحليات من سنة الى اخرى

المجالس التنفيذية تفعيل دور المجالس الشعبية المحلية في الرقابة وتحقيق التوازن بينها وبين

.تنفيذها وإعطاؤها مساحة أكبر من المشاركة في إعداد الخطط ومراقبة

دنى المحلى دعم نظم الشفافية والمساءلة فى منظمات اإلدارة المحلية ومنظمات المجتمع الم

.إدارة الخدمات المحلية وفق مفهوم الالمركزية المؤسسية المجتمعية

."على مستوى المحافظة) مفوض شعبى ( أمبودسمان شعبى "إنشاء

تمكين السلطات المحلية والشعبية من حوكمة الشركات ومنظمات المجتمع المدنى العاملة فى

. المجتمع المحلى

ية المعلومات والشفافية في إدارة الشئون العامة ومنظمات المجتمع المدني قانون حر"إعداد مشروع

. المستوى المركزى والمحلى كما يشمل كافة القطاعات على المستويين المركزى والمحلىيشمل " دعائم تطبيق الالمرآزية

-:اآلتية من منطلق المساهمة فى إيجاد صيغة لتطبيق مفهوم الالمركزية يقوم أساسها على عناصر

.دعم القدرات المالية للمحافظات - 1

) .تنفيذية ـ شعبية ( تحقيق كفاءة المؤسسات القائمة على اإلدارة المحلية - 2

.تحديد العالقة بين المحليات والمركزيات وإزالة النزاع بينهما - 3

17

.النظر فى إعادة مجاالت التخطيط بما يتالءم مع ظروف كل محافظة - 4

.حلية تفعيل دور الرقابة الم - 5

.تحديد كادر خاص لقيادات اإلدارة المحلية وكيفية اختيارهم - 6

.إعداد كوادر مالية وإدارية وفنية متخصصة تتعامل مع مفهوم الالمركزية - 7

إصدار التعديالت التشريعية لتتماشى مع تطبيق الالمركزية ـ وتفويض السادة المحافظين فى كافة - 8

خالل السيد رئيس مجلس الوزراء والسادة الوزراء كل فيما االختصاصات التى تدعم هذا المفهوم من

يخصه كحل مؤقت لترسيخ هذا المفهوم

السياسات الخاصة بتطبيق الالمرآزية

الالمركزية تعمق من شعور االنتماء لدى المواطن لكونها تتيح له مستوى فعال من المشـاركة فـي اتخـاذ بتطبيق

شرة في حياته، وبالتالي تؤصل من الممارسـة الديمقراطيـة وتحسـن مـن إدارة القرارات القريبة منه والمؤثرة مبا

عدم تركز السلطة فـى إدارة : ويمكن التمييز بين ثالثة أنماط أساسية لالمركزية هي. ومستوى تقديم الخدمات العامة

مثل هذه األنماط التـدرج الخدمات العامة، والتفويض فى تقديمها، والنقل الكامل لسلطة تقديمها إلى المحليات؛ حيث ت

. من أقل درجات الالمركزية في اإلدارة المحلية إلى أقصاها

ولقد أكد الدستور المصري على أهمية الالمركزية كخيار إلدارة شئون تقديم الخدمات العامـة وأتـاح مـن خـالل

اً فان قـانون اإلدارة أيض. نصوصه مستوى متقدم من تطبيق الالمركزية يصل إلى درجة نقل السلطة إلى المحليات

. المحلية يتصف بالمرونة الكبيرة فى إتاحة مجال واسع لالمركزية من خالل تفويض السلطة إلى المحليات

ال بـد مـن السـعىواستلهاماً لروح الدستور، وتأكيداً على حرص أن يكون التطبيق العملي متواكباً مع منهاجه،

الس المحلية لتساهم بشكل فعال وحقيقي في التخطيط، وإدارة وتمويـللتحديث نظام اإلدارة المحلية وسلطات المج

أن هناك العديد من التحديات التي مـا و نرى . عملية التنمية المحلية، بحيث تكون إطارا فاعالً للمشاركة الشعبية

: زالت تحول دون تفعيل الالمركزية في مصر، وأهمها

. نقص الخبرات علي مستوي المحليات التحديات البشرية والمتمثلة في التخوف من

التحديات المالية والمتمثلة في مركزية إعداد وإدارة الموازنة العامة، وعدم وجود خبرة محلية سابقة في هذا

18

. المجال

التحديات السياسية والمتمثلة في ضرورة ابتكار نظام من المساءلة الفعالة الذى تمارسه السـلطات الشـعبية

. لتنفيذى فى المحليات على نحو يتيح التطبيق الفعالتجاه الجهاز ا

تفعيل الالمركزية مـن خـالل حتى تستطيع الحكومةتلك التحديات، و و ال بد من اعادة النظر الى

استخدام أسلوب التدرج في مستويات عمل متتالية،

: السياسات واإلجراءات التى تستهدف تحقيق ذلك، كما يلى و لعل من اهم

: ياسات المتعلقة بتفعيل دور المحليات في التخطيط للتنمية وإعداد الموازنةالس – 1

أوالهما هي تقديم الوزارات والمحليات لمقترحاتها حول احتياجاتهـا: يمر إعداد الموازنة العامة للدولة بمرحلتين أساسيتين

م فيها اإلدارات المركزية في وزارتـي الماليـةالمالية في مختلف القطاعات التنموية، ويلي ذلك المرحلة الثانية والتي تقو

والتخطيط بتجميع كل االحتياجات التي أرسلتها الجهات المختلفة بالموازنة و تحليلها في ضوء الموارد المالية المتاحة لدي

دد أيضا التوزيعومن خالل ذلك تتحدد الموارد المالية المتاحة لكل وزارة أو محافظة أو هيئة خدمية، كما يتح.وزارة المالية

. القطاعي لتلك الموارد، ويعد بناء على تلك التوزيعات مشروع الموازنة العامة للدولة

هذا التسلسل يفرض عالقة هرمية وحيدة االتجاه من أسفل إلي أعلي في إعداد الموازنة، إلي جانب عدم وجود تغذية

نظمة المحلية في المراحل المختلفة إلعداد الموازنة، مما مرتدة بين السلطة المركزية في مستوياتها المختلفة و بين األ

: يؤدى إلي

. إضعاف دور المحليات في إعداد الموازنة العامة

الحد من الكفاءة االقتصادية كنتيجة لعدم التفاعل الكامل بين التخطيط والتمويل علي المستوي المحلـي مـع

. نظيره علي المستوي القومي

باين بين الموازنات المعتمدة من الجهات وما ترتئيه تلك الوحدات من ترتيب لألولويـات هذا باإلضافة إلي الت

التنموية إذا ما أتيحت لها الفرصة للمفاضلة بين األولويات التنموية في ظل اإلطـار العـام لخطـة التنميـة

. االقتصادية واالجتماعية، وهى كلها أمور قد تقلل من كفاءة النفقة وتعظيم مردودها

ومن اجل تعظيم المردود االقتصادي واالجتماعي لإلنفاق العام يتبنى الحزب وحكومتـه أن يكـون

للمحافظ حق المناقلة في الموازنة داخل الباب الواحد أو بين األبواب المختلفة، علي أن يكـون ذلـك

لما أدخلته عليها خالل دورة إعداد الموازنة فقط، و تلتزم اإلدارة المحلية بعد ذلك بهذه الموازنة وفقا

19

. من تعديالت

: وفي هذه الحالة يتم إدخال مرحلة ثالثة في دورة إعداد الموازنة تتضمن ما يلى

قيام المحليات بإبداء آرائها في المناقالت المطلوبة وفقاً لمعايير يتم تقديمها، ويستلزم تفعيـل

داد الموازنة، حتى يمكن إفساح ذلك قدراً من التعديل فى التوقيتات المختلفة الخاصة بدورة إع

. وقت كاف لتفعيل المرحلة الثالثة قبل العرض على مجلس الوزراء

صياغة عالقات مؤسسية واضحة بتوقيتات بين المحافظ والمجلس الشعبي في عملية إعـداد

–المقترحات األولية في إعداد الخطة، وأيضاً في إدخال التعديالت فـي المرحلـة الثالثـة

. حتى تأتى المقترحات معبرة عن الوحدات المحلية على نحو شامل -إضافتهاالمقترح

: السياسات المتعلقة بتفعيل دور المحليات في إدارة شئون المحافظات: ثانيا

على أن المحافظ يكون رئيسا لجميع 1979لسنة 43مكرر من قانون اإلدارة المحلية رقم 27تنص المادة

طاق المحافظة في الجهات التي نقلت اختصاصاتها إلى الوحدات المحليـة، ويمـارس العاملين المدنيين في ن

ولم يحدد القانون هنا الدرجة الوظيفية للعامل وبالتالي فهو ينصرف علـى . بالنسبة لهم اختصاصات الوزير

وظيفيـة الخاص بالدرجات ال 1991لسنة 5ولكن في ظل القانون . كافة العاملين بالنسبة لمديريات الخدمات

العليا، يالحظ أنه بدًء من درجة مدير عام تخضع عملية الترقية لسلطة الوزير المختص أو رئيس الـوزراء،

للمحافظ في كونه رئيسا لجميع العاملين فـي 1979لسنة 43وهو ما يتعارض مع الحق الذي خوله القانون

. مديرية الخدمات

األمر يخضع لعملية تنسيقية بين الوزير والمحـافظ ويعتمـد وتشير الممارسة العملية في هذا السياق إلى أن

على درجة العالقة ومسارها فيما بينهما، وبالتالي فهو يختلف من محافظ إلى آخر ومن مديرية إلى أخـرى

وهو األمر الذي يؤدى إلى وجود عيوب إدارية غير مرغوب فيها في هيكـل الجهـاز . داخل نفس المحافظة

. على نحو قد يؤدى إلى قصور في إدارة تنفيذ الخطة والموازنة على نحو كفءالتنفيذي للمحليات

فلقد أظهرت الممارسة والتطبيق العملي أن العالقة بين المحافظ ومديري المديريات تكـون مبتـورة وغيـر

فطبقاً للهيكل النظري للجهاز التنفيذي في المحليات، فـان المحـافظ يـرأس مـديري . على نحو سليم مفعلة

ولكن عمالً تنخفض سلطة المحافظ على مديري المديريات . المديريات إدارياً، والوزير المختص يرأسهم فنياً

20

و تقل قدرته على التنسيق بينهم وبين االحتياجات والمشاكل التي تطرأ في المحافظـة وقدرتـه علـى إدارة

والتطبيق الفعلـي يجعـل . المختصفعملياً يجب أن يرجع مدير المديرية في كل أمر إلى الوزير . الطوارئ

المشكلة أعمق، الن التبعية الفعلية في األمور التوجيهية لكل الهيكل التنظيمـي الخـاص بالمـديريات فـي

. تصبح للوزير المعنى وليس للمحافظ -وليس فقط مديرو المديريات -المحافظة

مديري (زارة في المحافظة على أن يكون للمحافظ الحق األصيل في تسمية وكالء الو و نشير وهنا

. بموافقة الوزير المختص والذي يصدر قرار التعيين) المديريات

: السياسات المتعلقة بتفعيل دور المحليات في التخطيط العمراني -:ثالثا

يشير الكتاب الثالث من قانون الزراعة إلى انه في سبيل الحفاظ على األرض الزراعية من البناء عليها فـان

يز العمراني للقرى يصدر بقرار من وزير الزراعة باالتفاق مع وزير التعمير، ولوزير الزراعة سـلطة الح

وفى ذات الوقت فان قـانون . اإلزالة اإلدارية للتعديات على األرض الزراعية خارج الحيز العمراني المعتمد

االراضىتعماالت األراضي داخل التخطيط العمراني يطالب الوحدات المحلية بالتقدم بخطط عمرانية تحدد اس

وقد أدت إدارة النمو العمراني على هذا النحو إلى تعديات صارخة علـى األرض الزراعيـة، . العمرانية بها

فالحيز العمرانـي . كنتيجة حتمية النفصال بعد تحديد الحيز العمراني عن احتياجات المحليات وساكنى القرى

س الواقع في الريف، كما أن دور المحافظ في تحديد اسـتعماالت ألي تعديل يعك 1985لم يتعرض منذ عام

األراضي ال ينسحب على نحو كفء ، وهو األمر الذي أدى إلى تفاقم مشكلة التعدي علـى األرض خـارج

الحيز العمراني، مضافاً إليها عدم وجود مخططات حديثة تعبر عن تفهم للنمو السكاني في الريـف وحتميـة

اخل الريف نفسه حتى مع المضي في البدائل األخرى مثل سياسـات المـدن الجديـدة استيعاب جزء منه د

. والظهير الصحراوي واستصالح األراضي والتكثيف

على تفعيل قانون التخطيط العمراني بشأن المخططات العمرانية، وأن يكـون للمحافظـة دور و نؤكدوهنا

ل المحافظة بالتنسيق مـع الهيئـة العامـة للتخطـيط فاعل في تحديث األحوزة العمرانية للقرى والمدن داخ

وان يكـون -وفقاً للسياسات العامة الحاكمة لموضوع العمران في مصر واستعماالت األراضي -العمراني

21

المحافظ مسئوالً عن إصدار المخطط المعتمد و تنفيذه،

: رابعا السياسات المتعلقة بتفعيل دور المحليات في تنفيذ الموازنة

افر في الوقت الحالي للمحليات بعض الموارد المالية المحدودة إلدارة ديوان المحافظة، ويشـكل بعضـها يتو

موارد ذاتية مثل إيرادات الضريبة العقارية التي تحتفظ بها المحليات، وبعض الموارد األخرى هي إيـرادات

ة من إيـرادات الضـرائب مشتركة مع المستوى المركزي من خالل تحويل المستوى المركزي لنسبة بسيط

ويتطلب تفعيل دور للمحليات في تقديم الخدمات العامة، التأكيد على التمكين %). 2حوالى (العامة إلى المحليات

. المالي لها على نحو يرفع من اإليرادات التي تتاح لها وبما يتوازى من المسئوليات التي يفوض لها القيام بها

لمحليات أدواراً واضحة في تقديم خدمات التعليم والصحة، وأن يكون ذلـك إلى إعطاء ا و ال بد من السعى

علـى أن يقـوم المسـتوى . من خالل تفويض المستوى المركزى سلطاته لها فى إدارة وتنفيذ برامج معينة

ومن المقترح أن يبدأ المسـتوى . المركزى بتحويل المبالغ المرصودة لإلنفاق على هذه البرامج إلى المحليات

النفقـات (ولى من تفعيل الالمركزية في هذا السياق بتحديد الحكومة لبعض البنود الخاصة بالباب الثـاني األ

الخاصة بالتشغيل والصيانة، االعتمادات اإلجمالية بالباب الثاني المخصصة لإلنفاق علـى خـدمات قطـاع

، والبـاب الثالـث )وجي وغير ذلـك التعليم، و اإلنفاق على التغذية المدرسية، طبع الكتب، والتطوير التكنول

والتي يمكـن أن يوكـل ) بعض بنود اإلنفاق االستثماري مثل برنامج إنشاء المدارس، التوسع في الجامعات(

. للمحليات إدارة اإلنفاق الخاص بها في قطاعي الصحة والتعليم

الالمركزية فى المدى المتوسـط وفى الوقت الذى يتم القيام بذلك منذ العام المالى القادم فان تفعيل المزيد من

يستتبع تبنى مزيد من التمكين المالى من خالل إتاحة تمويل إضافي للمحليات عن طريق احتفاظهـا بنسـبة

أعلى من المحدد حالياً من الضرائب على دخول األشخاص الطبيعيين المتولدة في المحافظة، سـواء كانـت

رباح التجارية والصناعية أو ضرائب علـى إيـرادات ضرائب على األجور والمرتبات أو ضرائب على األ

المهن الحرة، وهو األمر الذى يتطلب تحديد القدرات المالية للمحليات وحجم نسب المشاركة المالية الجديـدة

ومستوى اإلعانة المطلوبة من المستوى المركزي إن كان هناك حاجة إليها، وهو ما يمكن القيـام بـه عـن

. وزارة المالية فى المحافظاتطريق إنشاء إدارات ل

يتميز هذا األسلوب بأنه إلى جانب قيام المحليات بأداء جزء من خدمات الصحة والتعليم فانـه أيضـاً يفعـل . دورها في تحصيل الضرائب

: السياسات المتعلقة بتفعيل األدوار الرقابية للمجالس الشعبية المحلية -:خامسا

جالس الشعبية في إعداد وتنفيذ خطة التنمية وفى الرقابة على أوجـه النشـاط يكفل الدستور دوراً واضحاً للم

22

. المختلفة في المحليات

التطبيق العملي لم يفعل من أدوار هذه المجالس على النحو المرغوب فيه، فاختصاصات و نشير هنا الى ان

ع اإلشراف والرقابـة واإلقـرار المجالس الشعبية المحلية يغلب عليها الطابع االستشاري غير الملزم من نو

وفى ذات الوقت يغلب على اختصاصات رؤسـاء . الخ... واالقتراح واإلعداد والدراسة، وإصدار التوصيات

ونـادرا . الوحدات المحلية والمجالس التنفيذية الطابع اإللزامي الذي ينتهي بإصدار قرار ما أو بتنفيذ عمل ما

وبالتالي فهناك عدم توازن بين المجالس الشعبية . رار نهائي ملزمما يكون المجلس الشعبي المحلى صاحب ق

. المحلية والمجالس التنفيذية من حيث السلطات واالختصاصات الممنوحة لكل منهما

تفعيل دور الوحدات المحلية في إعداد الموازنة وتنفيذها يجب أن يدعم مـن نؤكد على ضرورةو

: شعبية المحلية، وذلك من خاللخالل تفعيل الدور الرقابي للمجالس ال

تفعيل دور المجلس األعلى لإلدارة المحلية وااللتزام بدورية اجتماعه بتشكيله كما جاء فـي قـانون اإلدارة

. المحلية بعضوية وزير اإلدارة المحلية والمحافظين ورؤساء المجالس الشعبية للمحافظات

لجنة اإلدارة المحلية في مجلس الشعب يتضمن أهم النقاط أن ترفع المجالس الشعبية للمحافظات تقارير إلى

. التي طرحت حولها تساؤالت مع الجهاز التنفيذي للمحافظة واهم المشاكل التي تعترض تفعيل عملها

أن تكون المخصصات المالية للمجالس الشعبية المحلية من موازنة وزارة اإلدارة المحلية وليست من موازنة

. بما يمكن تفعيل المساءلة من قبل المجلس الشعبي المحلي) حتى ينتفي أي شكل للتبعية(فظة ديوان عام المحا

. تحديد توقيتات توضح العالقة بين الجهاز التنفيذي والمجلس الشعبي عند تفعيل دور المحليات في إعداد الخطة والموازنة

لمستويات المحلية في المشاركة فـي اتخـاذ القـرار هذه اإلجراءات العملية من اجل التفعيل السريع لدور ا و نقترح

و فيما يلى بيان باهم االسـتراتيجيات. وتنفيذه، وهى كلها إجراءات تتسق مع اإلطار القانوني الحالي لإلدارة المحلية

الواجب اتباعها لتدعيم تطبيق الالمركزية

-:ية لوحدات اإلدارة المحلية فى مجال القدرات المالاالستراتيجيات الواجب اتباعها : أوال

تعديل النصوص الخاصة بتوزيع الضرائب والرسوم المركزية بما يسمح بتنازل الدولة •

.عن بعضها للمحليات أو رفع نسب توزيعها المخصصة للمحليات

إضافة قيمة الزيادة بالكامل التى تتحقق فى الموارد المحلية عن الربط المقرر فى •

.خدمات والتنمية المحلية الموازنة إلى حساب ال

فى قطاع الخدمات يقترح ) الجهود الذاتية ( السماح المشاركة الشعبية فى التنمية المحلية •

النص على إعطاء المجالس الشعبية للمحافظات بعد موافقة المحافظ المختص الحق فى

23

صناديق إنشاء صناديق نوعية لتدعيم المرافق القائمة وإنشاء مرافق جدية وتخضع هذه ال

.للجهات الرقابية أسوة بالمال العام

التأكد على حق المحافظات فى الحصول على عائد المحاجر الواقعة فى نطاقها وتحديد •

.بيع المواد المستخرجة منها

إخضاع المرافق القومية فى المحافظات الصحراوية كالبترول للرسم المحلى باعتباره •

ئد يسمح بالبدء فى مشروعات التحديث والتطويرالمورد الوحيد القادر على تحقيق عا

-:فى مجال تحقيق فعالية وآفاءة المؤسسات المحلية االستراتيجيات الواجب اتباعها : ثانيا

تعتبر دراسة تعديل قانون اإلدارة المحلية فى الوقت الحالى فرصة مناسبة القتصاد البالد •

اإلدارة المحلية بدء من اختصاصات وما يتطلبه ذلك من تعديل فى اختصاصات قيادات

المحافظين حتى رؤساء الوحدات المحلية للقرى وتدعيم سلطات المؤسسات المحلية فى

إنشاء وإدارة جميع المرافق العامة الواقعة فى دائرة المحافظة وذلك لتحقيق االنطالق فى

.العمل ودعما للممارسة الديمقراطية على كافه المستويات المحلية

وظيفة رئيس المركز عن وظيفة رئيس المدينة على أن يخصص كادر مالى فصل •

ووظيفة وكيان أدارى لرئيس المركز ليتولى متابعة كافة أنشطة الوحدات المحلية بدائرة

المركز وحتى ال تطغى مشاكل المدينة ومتطلباتها على مشاكل القرى داخل شخصية

وذلك طبقا للنظام المعمول به بأجهزة رئيس المدينة بصفته مسئوال عن المدينة أساسا

.وزارة الداخلية

فصل ميزانيات األحياء عن ميزانيات المدينة التابعة لها هذه األحياء باعتبار أن الحى •

به كافة مقومات الوحدة المحلية وإنشاء وحدات حسابية لتلك األحياء مع إنشاء حساب

.للخدمات والتنمية المحلية

.ة خاصة بمجالس القرىإنشاء وحدات حسابي •

إنشاء قواعد معلومات بما يتناسب مع حجم العمل بالوحدات المحلية وبط هذه القواعد •

.بمركز معلومات على مستوى المحافظة لضامن تدفق المعلومات ولتنسيق السياسات

فى مجال العالقة بين المحليات والهيئات واألجهزة االستراتيجيات الواجب اتباعها : ثالثا

-:لمرآزية وتنازع االختصاص ا

24

إقرار سلطة المحافظ نحو محاسبة ممثلى وزارة المالية وإحالتهم للتحقيق وتوقيع •

.الجزاءات التأديبية عليهم أسوة بما متبع مع جميع العاملين بالمحافظة

وضع نص صريح باالختصاص الكامل لرؤساء المراكز فى اإلشراف والمساءلة للعاملين •

.فى جميع قطاعات الخدمات إليجاد التوازن بين المسئولية والسلطة بنطاق المركز

حيث أخطر الجهاز المركزى للمحاسبات بما انتهت إليه إدارة الفتوى لرئاسة

الجمهورية والمحافظات من عدم اختصاص رؤساء الوحدات المحلية فى المراكز فى

التى نقلت اختصاصاتها توقيع الجزاءات التأديبية على العاملين بإدارات الخدمات

.لإلدارة المحلية والواقعة فى نطاق المركز

نقل تبعية الهيئات القومية للمتخصصة إلى اإلدارة المحلية ماليا وإداريا بما يحقق •

.ضمان حسن أداء الخدمة العامة أو القومية وتحقيق فاعلية وكفاءة المتابعة

وقاف ـ صحة ـ تعليم عالى ـ تأمين أ( تبعية األجهزة الحكومية المتصلة بالجماهير •

.للمحليات تبعية كاملة ) صحى ـ تأمينات اجتماعية ـ أزهر

.أن يكون للمحافظ المختص الوالية الكاملة على فروع توزيع الكهرباء بدائرة المحافظة •

أن يتضمن قانون اإلدارة المحلية وضع الضوابط التى توجب على أجهزة األمن لقيام •

الوحدات المحلية فى القوت المناسب تحقيقا للمصلحة العامة حتى ال بتنفيذ قرارات

.يتخذ بعض المواطنين من إرجاء تنفيذ قرارات الوحدات ذريعة لمخالفة القانون

تكون قرارات إزالة التعديات على أراضى الدولة وممتلكاتها الصادرة من المخـتص •

يلها أكثر من أسـبوعين ـ فـى بإصدارها قانونا واجبة النفاذ الفورى وال يجوز تأج

.حالى الضرورة ـ ويخطر مصدر القرار باألسباب لتقرير ما يراه

ينص على تفويض السيد رئيس 2004لسنة 209كان قرار السيد رئيس الجمهورية رقم •

.مجلس الوزراء فى بعض اختصاصات السيد رئيس الجمهورية فى بعض القوانين

ولما كان يمثـل .. نزع ملكية العقارات العامة بشأن 1990لسنة 10القانون رقم •

تدعيما للسلطة المركزية فان األمر يوجب إعادة هذا االختصـاص فـى استصـدار

قرارات االستيالء المؤقت إلى السادة المحافظين تدعيما لالمركزية بتمكينهم مـن أداء

مل على دفعة لألمام وإدارة األعمال على وجه السرعة تثبيتا لنظام اإلدارة المحلية والع

.ويتم ذلك بإصدار بتفويضهم تنفيذا ألحكام القانون المشار إليه ...

25

أصبحت العالقة بين المحافظات واألجهزة المركزية غير واضحة الرؤى وذلك بعد أن •

دأبت األجهزة على سلب المحليات لسلطاتها األصلية المخولة لها بمقتضى القوانين فى

والرقابة واإلشراف عليها وذلك بقيام األجهزة المركزية بإنشاء إنشاء وإدارة المرافق

ما يسمى بالهيئات القومية وشركات توزيع الكهرباء مما أدى إلى تنازع االختصاصات

بين المحليات وبين الهيائات التى تمارس نشاطها واختصاصاتها فى نطاق المحافظات

-:وعلى سبيل المثال ...

ية لتنمية الثروة السمكية واختصاصات المحليات اختصاصات الهيئة القوم - أ

.على المسطحات المائية

تنازع اختصاصات الهيئة العامة لإلصالح الزراعى والمحليات على االراضى - ب

.الصالحة للزراعة داخل زمام المحليات

تنازع اختصاصات هيئة التعمير والتنمية الزراعية واختصاصات المحليات من أوجه - جـ

مقابل توصيل المرافق ... منصوص عليها فى الئحة صندوق اإلسكان االقتصادي الصرف ال

ويتضمن الباب الثالث من ) مرافق ـ مياه ـ كهرباء ـ مجارى ( للمساكن االقتصادية

والمرافق المنوه عنها ) مرافق ( موازنات المحافظات المختلفة نفس هذا المقابل بذات المسمى

تتدرج ما بين هو رئيس وما هو فرعى ) ـ مياه ـ مجارى طرق ـ كهرباء( فى أى صورة

وعادة ما يتحمل صندوق اإلسكان لمقابل المرافق الفرعية التى تحمل على التكلفة العامة للمسكن

.ويتحمل الباب الثالث لمصاريف المرافق الرئيسية

لمفهوم ويقتضى األمر أن يتضمن القانون الجديد أو الئحته التنفيذية تعريفا دقيقا

المرافق التى يتحملها كل من الباب الثالث أو صندوق اإلسكان حتى يمكن وضع ضوابط

.واحدة لتكلفة المساكن االقتصادية ومن ثم الوصول إلى حدة ضوابط تحدد قيمتها االيجارية

-:فيما يختص بالمجالس الشعبية المحلية االستراتيجيات الواجب اتباعها : رابعا

عينة لمن يتقدمون لعضوية المجالس الشعبية المحلية على أن يراعى وضع مواصفات م •

فيهم االلتصاق بالجماهير والخلق الشخصى ومقومات الشخصية القيادية والموقع

.االجتماعي والسمعة ومستوى ثقافى مقبول

تحديد موازنات مستقلة وهياكل وظيفية إدارية ووحدات حسابية بالمجالس الشعبية المحلية •

26

يل القانون فيما يتعلق بمكافآت وبدل حضور جلسات أعضاء المجالس الشعبية تعد •

المحلية على كافة مستوياتهم الختالف الظروف التى صدر القانون والظروف الحالية

-:فى مجال التخطيط االستراتيجيات الواجب اتباعها : خامسا

قطاع دون الرجوع منح المحافظ سلطة وزير التخطيط فى نقل االعتمادات داخل كل •

.إلى وزارة التخطيط التى تخطر بذلك

تدعيم الالمركزية التنفيذية تحديد خط واضح بين القرار المحلى من خالل توصيف •

واضح بين مسئولية الحكومة والمحليات بما يمنع االزدواج والتداخل وانجاز الخطة

.ولة بالموازنة والفاعلية دون القيود فى إطار السياسة العامة للد

بدال من أربع ) كل ستة أشهر ( تمويل المشروعات الواردة بالخطة يكون على دفعتين •

حتى يمكن دفع المشروعات نحو التنفيذ فى مراحلها ) كل ثالث شهور ( دفعات

.االولى واالنتهاء منها قبل انتهاء السنة المالية بوقت كاف

ية وحيث إن بعض طالما أن مشروعات المحافظات تدرج ضمن الخطة الخمس •

المحافظات قد ال تتمكن من تنفيذ الخطة السنوية الخاصة بها بالكامل وبالتالى ال تتمكن

من صرف التمويل المتاح لها بالكامل لظروف خارجة عن اإلرادة من المقترح

السماح لهذه المحافظات باستخدام هذا الفائض فى تنفيذ أهداف الخطة فى السنة المالية

ما أن ذلك فى إطار الخطة الخماسية ودون الر جوع إلى وزارة التخطيط التالية طال

.وبنك االستثمار فى هذا الشأن

تنشيط األقاليم التخطيطية وهيئات التخطيط االقليمى وإصدار القرارات الوزارية •

المنفذة لذلك وال يكون التخطيط االقليمى مجرد توطين مكانى الستثمار مشروعات

.الخطة

ناك عدم وضوح لدور هيئات التخطيط االقليمى لخدمة مشروعات التنمية مازال ه •

اإلقليمية المحلية وذلك يتطلب تحديد العالقات التنظيمية للهيئات والوزارات المركزية

والوحدات المحلية إلحداث تنسيق وتكامل بين مشروعات التنمية المحلية ومشروعات

.الخطط اإلقليمية للمحافظات

-:فيما يختص بالرقابة ستراتيجيات الواجب اتباعها اال: سادسا

27

النص فى القانون الجديد لإلدارة المحلية بتوحيد أجهزة الرقابة على وحدات اإلدارة •

المحلية كلما أمكن ذلك واعتبار أن تعدد األجهزة يؤدى إلى ميل العامل إلى الجانب

.السلبى توقيا للمسئولية

تحقيق من توافر مبدأ المشروعية فى القرار الصادر مع تقتصر أعمال الرقابة على ال •

.ترك مبدأ المالءمة لمقتضيات كل حالة على حدة

الفصل الواضح بين األجهزة الرقابية على أعمال السلطة التنفيذية محليا وقصر أعمال •

ية الرقابة المالية لتقييم األداء على الجهاز المركزى للمحاسبات عمال بأحكام المادة الثان

بشأن إصدار قانون الجهاز المركزى للمحاسبات 1988لسنة 144من القانون رقم

قبل الصرف معنى بها وزارة المالية من خالل ) الوقائية ( وهذا فضال عن أن الرقابة

بحيث يكون دور المجالس الشعبية ... الوحدات المالية المنتشرة بالمحليات وفروعها

ذ العينى لعناصر الخطة حتى ال يحدث بين األجهزة المحلية هو الرقابة على تنفي

.الرقابية المختصة األمر الذى يؤدى إلى إعاقة األعمال

تحقيق الرقابة الكاملة على عملية المشاركة الشعبية بالجهود الذاتية من حيث أسلوب •

جمع التبرعات ومن لهم حق الصرف ومدى اشتراك بعض المواطنين المساهمين فى

رارات الالزمة فى شأن هذه المشروعات مع رقابة التنفيذ حتى يجئ هذا إصدار الق

.العمل محققا لآلمال المرجوة لألهداف المنشودة من المشاركة الشعبية

.تقرير رقابة المجالس الشعبية يمكن مستوياتها وبما يحقق مفهوم الرقابة الشعبية •

-:دارة المحلية فيما يخص اإل االستراتيجيات الواجب اتباعها :سابعا

وضع كادر خاص لقيادات اإلدارة المحلية بما يناسب والجهد الخاص المبذول خاصة •

أسوة ( أنهم مسئولون عن تنفيذ خطة الدولة فى مجاالت الخدمات والتنمية المحلية

أو رفع نسبة بدالت طبيعة العمل المقرر صرفها له مع إنشاء ) بالشرطة والقضاء

.تسمح بتحقيق نفقات الرعاية الصحية لهم وألسرهم صناديق زمالة خاصة

تعديل مستويات المحافظات يجعلها مستويين فقط بدال من ثالثة مستويات مما يفسح •

المجال للترقى أمم العاملين باإلدارة المحلية األمر الذى ينعكس أثره على أداء

.الخدمات وبالتالى عملية اإلنتاج وخدمة المواطنين

.لقرى ضمن كادر القيادات وتبدأ بهم وظائف قيادات اإلدارة المحلية وضع رؤساء ا •

28

يضاف نص للقانون بأن يكون سكرتير العموم والمساعدين ورؤساء المراكز والمدن •

واألحياء والقرى من بين العاملين بوحدات اإلدارة المحلية أو المديريات والمصالح

محافظة فى دائرته متى توافرت الكفاءة األخرى بنفس المحافظة وباألقاليم الذى تقع ال

.والصالحية

تدعيم اعتمادات مراكز التدريب االدارى بالمحافظات والتوسع فى البرامج التدريبية •

المحلية وتنمية القيادات المحلية التنفيذية والشعبية إلعداد جيل مؤهل يتولى قيادة

جزء من صميم عمل اإلدارة المحلية على أن يتولى برامج هذه الدورات لتصبح

.القادئ المحلى مع منح عالوة تشجيعية مقابل اجتياز هذه البرامج

التعديالت التشريعية المطلوبة

من منطلق دعم الالمركزية على الماد البعيد وما يتطلبه ذلك من ضرورة تعديل قانون

المطلوب اإلدارة المحلية المعمول به حاليا فان ذلك من وجهه نظرنا ال يحقق الغرض

إال إذا صاحب هذا التعديل تعديالت حزمة أخرى من القوانين المرتبطة ارتباطا وثيقا

-:باإلدارة المحلية ومنها على سبيل المثال

.قانون العاملين المدنيين بالدولة : أوال

.النظافة العامة :ثانيا

.احماية البية من التلوث : ثالثا

.المحاسبة الحكومية : رابعا

.قانون الموازنة العامة : مسا خا

.قانون نزع الملكية للمنفعة العامة : سادسا

. 1964لسنة 100القانون : سابعا

.قانون المبانى : ثامنا

.قانون إيجار األماكن : تاسعا

) االنتاجى ـ االستهالكي ـ الزراعى ـ االسكانى (قوانين الجمعيات التعاونية : عاشرا

.ن الهيئات الشبابية والرياضية قانو: حادى عشر

.قانون التعليم : ثانى عشر

29