DECONCENTRATION ET DECENTRALISATION AU SENEGAL

CAHIER DU FORMATEUR

EN DECENTRALISATION ET EN

DEVELOPPEMENT LOCAL

DECONCENTRATION

ET DECENTRALISATION

AU SENEGAL

CAHIER N°7

ASADIC TAATAAN

LA FONDATION KONRAD ADENAUER

Et l’Association Sénégalaise d’Appui à la Décentralisation et aux Initiatives Citoyennes

« TAATAAN »

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CAHIER DU FORMATEUR EN DECENTRALISATION ET EN DEVELOPPEMENT LOCAL

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SOMMAIRE

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Introduction Générale

Première partie : La Déconcentration au Sénégal

Chapitre 1 : Les formes d’organisation administrative territoriale

1.1 Quelles sont les modalités d’organisation administrative ?

1.2 Qu’est ce que la concentration ?

1.3 Qu’est ce que la déconcentration ?

1.4 Quels sont les objectifs et caractéristiques de la déconcentration ?

1.5 Quelles sont les formes de manifestation du pouvoir hiérarchique ?

1.6 Quelle est la différence entre la tutelle et le pouvoir hiérarchique ?

Chapitre 2 : Evolution de la déconcentration au Sénégal ?

2.1 Quelle est l’option du Sénégal en matière de déconcentration ?

2.2 Quelles sont les différentes phases de l’évolution de la

déconcentration au Sénégal

2.3 Qu’est ce qu’un service déconcentré de l’Etat ?

Chapitre 3 : Les perspectives de réforme de la déconcentration au Sénégal

3.1 Quelles sont les grandes orientations de la réforme envisagée

de la déconcentration au Sénégal ?

3.2 Qu’est ce que le contrat de projet ?

3.3 Qu’est ce que le projet d’action stratégique de l’Etat dans le territoire

3.4 Quels sont les mécanismes institutionnels à mettre en œuvre dans le cadre

de la réforme envisagée de la déconcentration au Sénégal

3.5 Quelle serait la consistance de la loi d’orientation de l’administration

territoriale ?

3.6 Quelle serait la consistance de la charte de la déconcentration ?

3.7 Quelle serait la répartition des attributions entre les différents

échelons administratifs ?

Deuxième partie : Décentralisation au Sénégal

Chapitre 1 : Généralités sur la décentralisation

1.1 Qu’est ce que la décentralisation ?

1.2 Quels sont les principes sur lesquels repose la décentralisation au Sénégal ?

DECONCENTRATION ET DECENTRALISATION AU SENEGAL

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SOMMAIRE

1.3 Qu’est ce qu’une collectivité locale ?

1.4 Qu’est ce que la personnalité juridique pour une collectivité locale ?

1.5 Quelle est la place de l’élection dans la décentralisation ?

1.6 Pourquoi les compétences réservées aux collectivités locales ?

1.7 Comment s’opère le transfert des compétences

aux collectivités locales ?

1.8 Quelles sont les étapes d’évolution de la décentralisation au Sénégal ?

1.9 Quelles sont les limites de la décentralisation ?

Chapitre 2 : Rapports entre déconcentration et décentralisation

2.1 Qu’elle est réellement la différence entre décentralisation

et déconcentration?

2.2 Existe- t-il une articulation entre déconcentration et décentralisation ?

2.3 Comment s’exerce le contrôle de légalité ?

2.4 Comment s’opère la convention de mise à disposition

ou convention type ?

2.5 Qu’est ce que la conférence d’harmonisation ?

2.6 Qu’est ce que le contrat plan ?

2.7 Qu’est ce que le comité économique et social ?

2.8 Qu’est ce que l’agence régionale de développement ?

Annexes

A1- Nombre de collectivités locales par circonscription administrative

A2- Récapitulative des réformes de la décentralisation au Sénégal de 1960 à 1996

A3- Les organes des collectivités locales

Bibliographie


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INTRODUCTION GENERALE

L’Etat du Sénégal a opté pour une politique dedécentralisation progressive et irréversible quiambitionne d’inventer un système de gouver-nance locale qui favorise l’amélioration de lagestion des affaires publiques par les commu-nautés organisées à la base.

En effet, il est aujourd’hui établi que le progrèséconomique, social, culturel et environnementald’un pays ne peut se réaliser sans l’adhésionlibre, volontaire et responsable des citoyens parle biais des collectivités territoriales décentrali-sées chargées de promouvoir le développementlocal.

C’est pourquoi la politique initiée par l’Etat enmatière de développement décentralisé s’appuiesur l’implication et la responsabilisation de tousles acteurs concernés pour la réalisation d’ob-jectifs de développement dans un esprit de par-tenariat dynamique et consensuel. Cela a conduità la mise en place d’une stratégie basée sur lapromotion du développement local qui constituede ce fait la principale mission des collectivitéslocales dans le cadre de la politique de décentra-lisation tel que stipulé par le code des collectivi-tés locales à savoir « les collectivités locales ontpour mission la conception, la programmation etla mise en œuvre des actions de développementéconomique, éducatif, social et culturel d’intérêtrégional, communal ou rural ».

Dans la poursuite de cette mission de promotiondu développement local participatif, les collecti-vités locales sont appuyées par les Chefs de cir-conscription administrative et les agents desservices techniques déconcentrés de l’Etat, pi-liers de la déconcentration.

En réalité, il est établi qu’une politique de dé-centralisation couplée d’une bonne pratique dela déconcentration permet de concilier l’autono-mie locale et l’unité de l’Etat qui sont deux prin-cipes majeurs inscrits dans le code descollectivités locales. Aussi, a- t- on coutume dedire qu’il n’y a pas une décentralisation réussiesans une bonne déconcentration, renforçantl’idée selon laquelle « déconcentration et dé-centralisation » constituent les deux piliers fon-damentaux du développement local participatif.

Cependant, au regard de l’évolution récente denotre politique de décentralisation et de déve-loppement local et des expériences tirées de lamise en œuvre des différentes réformes, il appa-rait que la décentralisation semble prendre ledessus sur la déconcentration ce qui contribue-

rait à rompre le principe d’équilibre énoncé avecforce par le code des collectivités locales. C’estplus exactement dans le souci de respecter ceprincipe évoqué qu’il faut situer la présente pu-blication qui ambitionne de mettre à dispositiondes citoyens et plus particulièrement des acteursde la décentralisation les éclairages nécessairessur les concepts de « décentralisation » et de« déconcentration », en mettant un accent parti-culier sur l’évolutions et les perspectives dessi-nées pour ce dernier qui semble être méconnu dugrand public.


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Première Partie

CHAPITRE 1 :

LES FORMES D’ORGANISATION

ADMINISTRATIVE TERRITORIALE


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Quelles sont les modalités d’organisa-tion administrative ?

Dans un Etat unitaire, il existe deux modalitésd’organisation administrative : la centralisationet la décentralisation. La centralisation qui estfondée sur un impératif d’unité d’action admi-nistrative et la décentralisation fait référence àun impératif de diversité.

Du point de vue strictement juridique, on peutdéfinir l’Etat centralisé comme un Etat au seinduquel n’existe qu’une seule personne morale dedroit public : l’Etat. Celui-ci a la charge de l’en-semble des attributions publiques : il n’y a pasd’autres collectivités publiques. D’un point devue plus concret, la centralisation signifie quetous les fonctionnaires sont des agents de l’Etat,insérés dans une hiérarchie unique dominée parles organes centraux de l’Etat. Tout le pouvoirest concentré au sommet de l’Etat.

Ce système est également renforcé par le faitqu’entre ces agents s’exerce un type de pouvoirefficace et particulier : le pouvoir hiérarchique. Ils’exerce du supérieur hiérarchique vers le subor-donné. Il comporte trois éléments : le pouvoird’instruction (faculté dont dispose le supérieurde fixer à l’avance, pour le subordonné, la ma-nière dont il devra agir), le pouvoir de réforma-

tion (consiste dans les faits, pour le supérieur, demodifier éventuellement les décisions prises parle subordonné), le pouvoir disciplinaire (pouvoirde noter les subordonnés et de les sanctionner enconséquence).

Sur un plan politique, les régimes centralisés ontpeu de chances de fonctionner sur un territoireétendu. Tout en restant dans la centralisation, onpeut persister dans l’idée qu’il faut maintenir unecentralisation très forte (concentration) ou ima-giner un système déconcentré.

La centralisation repose sur l’attribution des pou-voirs de décision à des autorités soumises, mé-diatement ou immédiatement, au pouvoirhiérarchique du gouvernement. La centralisationpeut ainsi revêtir deux formes : la concentrationet la déconcentration.

Qu’est-ce que la concentration ?

La concentration consiste à rassembler au siègedu gouvernement les autorités administrativesnommées installées dans les circonscriptions ad-ministratives. Le système de la centralisation nevit que par les organes centraux qui prennent lesdécisions pour l’ensemble du territoire. L’Etat yest la seule personne juridique reconnue et au


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CHAPITRE 1 :

LES FORMES D’ORGANISATION

ADMINISTRATIVE TERRITORIALE

nom de laquelle les organes centraux prennentles décisions. Même si ces décisions peuvent êtrethéoriquement adaptées à chaque partie du terri-toire, l’éloignement des organes centraux lesrend techniquement inaptes.

C’est en cela que la concentration est une tech-nique difficile à mettre en œuvre dans la mesureoù elle engorge les organes centraux d’affairesinnombrables et secondaires. C’est la raison pourlaquelle la déconcentration se présente commeun procédé d’atténuation de la rigueur de laconcentration.

Qu’est ce que la déconcentration ?

La déconcentration caractérise le proces-sus de transfert, au sein d’une même insti-tution, du pouvoir de décision détenu par lesautorités les plus élevées à des autorités moinsélevées dans la hiérarchie interne de l’institution.C’est une redistribution du pouvoir de décisiondans le sens d’une moindre concentration ausommet. Les attributions de l’institution, en l’es-pèce l’État, ne sont pas réduites, toutes chosesétant égales par ailleurs. Selon l’image quelquepeu excessive mais éclairante d’Odilon Barrot,premier vice-président du Conseil d’État sous laIIIe République française, à propos des préfets,bénéficiaires traditionnels de la déconcentration,« c’est le même marteau qui frappe ; seulementon en a raccourci le manche ».

La déconcentration est donc un système d’admi-nistration, une technique d’organisation quiconsiste à conférer des pouvoirs propres de dé-cision à des agents nommés par le pouvoir cen-tral à la tête des services (déconcentrationtechniques) ou de circonscription territoriales(déconcentration territoriales), mais tous soumisà un contrôle hiérarchique très étendu.

La déconcentration est la règle générale de ré-partition des attributions et des moyens entre lesdifférents niveaux des administrations civiles del’Etat.

Quels sont les objectifs et caractéris-tiques de la déconcentration ?

En s’engageant dans une politique de déconcen-tration, l’Etat recherche deux objectifs majeursi) alléger et rendre plus efficace l’appareil admi-nistratif et ii) rapprocher l’administration des ad-ministrés.

Ainsi, la déconcentration reste caractérisée parune redistribution des pouvoirs au sein d’unemême personne morale. Le pouvoir de décisiondétenu par les autorités les plus élevées est délé-gué à des autorités moins élevées dans la hiérar-chie interne de l’institution. Entre les autoritésau sommet et celles à la périphérie s’établit unrapport hiérarchique basé sur un procédé de no-mination des autorités délégataires par le pou-voir central. De ce rapport hiérarchique découleun certain nombre de conséquences : i) l’exécu-tion des ordres reçus de l’autorité hiérarchique ;ii) l’obligation de rendre compte au supérieurhiérarchique et iii) le pouvoir de sanction de l’au-torité hiérarchique.

Quelles sont les formes de manifesta-tion du pouvoir hiérarchique ?

Le pouvoir hiérarchique des autorités centralespermet de faire prévaloir leur volonté sur celledes agents locaux. Il prend les formes suivantes :i) un pouvoir d’instruction ; ii) un pouvoir d’ap-probation préalable ; iii) un pouvoir d’annula-tion ; iv) un pouvoir de réformation et v) unpouvoir de suspension.


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Quelle est la différence entre la tutelleet le pouvoir hiérarchique ?

En doctrine juridique, le pouvoir de tutelle s’op-pose nettement au pouvoir hiérarchique : ce der-nier s’exerce sans habilitation législativeparticulière ; il « se déploie au sein d’une per-sonne morale unique et met en œuvre des rela-tions de chef à subordonné » (Vedel). Aucontraire, le pouvoir de tutelle n’existe pas sanstexte, et n’existe que dans la limite expresse dutexte ; il « met en œuvre des relations entre Etat,gardien de l’intérêt général au sens large, à cetitre contrôleur, et des personnes publiques ayantdes intérêts propres, et à ce titre contrôlées »(Vedel)1.

Quels sont les avantages et inconvé-nients de la centralisation ?

La centralisation politique vise une concentra-tion géographique. C’est-à-dire que toutes les dé-cisions sont prises par des agents de l’Etat, lesministres. L’Etat seul décide tout au nom de l’in-térêt général. Il peut y avoir quelques représen-tants locaux (préfets, sous-préfets), mais ces

agents sont subordonnés et dépourvus de toutpouvoir de décision : ils transmettent les déci-sions. Ce système a un avantage : il renforcel’unité de l’Etat.Mais il présente de graves inconvénients : deuxconditions principales sont nécessaires pour quela centralisation puisse se maintenir à l’état pur.D’une part, un nombre réduit d’affaires à traiteret d’autre part une zone géographique d’étenduelimitée. En effet, si ces conditions ne sont pasremplies, les gouvernants de l’Etat ne pourrontplus matériellement s’occuper de tout à l’inté-rieur de l’Etat. Pour la moindre décision, l’inter-vention de l’Etat est obligée. Les agentssupérieurs risquent donc d’être surchargés. D’oùune lenteur dans la pratique, un immobilisme,une paralysie. Ce système social aboutit à l’apo-plexie au centre et à la paralysie aux extrémités.Aujourd’hui, la centralisation à l’état pur n’existeque dans quelques dictatures. Mais dans les payseuropéens comme la France, il existe toujoursdes services centraux correspondant par exem-ple aux ministères. Cependant, ces Etats unitairesont adopté des mécanismes qui tempèrent la cen-tralisation très forte : la déconcentration.


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Comme indiqué dans le chapitre précédent, ladéconcentration apparaît lorsqu’il y a un décou-page du territoire en circonscriptions adminis-tratives, et qu’à l’intérieur de ces circonscriptionsqui correspondent à une division du travail (etnon pas à une division du pouvoir comme dans ladécentralisation), il existe des représentants del’Etat qui se voient accorder des compétences etdes pouvoirs au nom de l’Etat. Par exemple, lesgouverneurs, préfets et sous-préfets vont pouvoirdécider pour leur circonscription. Ils n’auront pasbesoin d’attendre le feu vert des ministres. Ilspeuvent décider au nom de l’Etat, ils disposentd’une compétence discrétionnaire d’apprécia-

tion. L’avantage est que nous sommes en prin-cipe en présence d’une meilleure adaptation de ladécision à la situation que l’on veut régler, carl’agent étatique peut avoir une connaissance plusconcrète et plus précise que celle que peut avoirle ministre. Les agents reçoivent toujours desinstructions de leur supérieur. Ils peuvent êtresanctionnés (car placés sous l’autorité hiérar-chique) mais ils disposent d’une marge de ma-nœuvre intéressante.

Le Sénégal a, dans le temps, adopté cette moda-lité d’organisation de son administration territo-riale.


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CHAPITRE 2 :

l’EVOLUTION DE

LA DECONCENTRATION

AU SENEGAL

Quelle est l’option du Sénégal en ma-tière de déconcentration ?

Dans la conception sénégalaise inspirée par cellefrançaise, l’État est un sommet, plus qu’un cen-tre : c’est de lui que tout dérive, et c’est vers luique tout remonte. La déconcentration au Séné-gal repose sur un découpage du territoire en cir-conscriptions administratives : la région, ledépartement, l’arrondissement et le village ou lequartier.

Le Sénégal, État unitaire décentralisé, a toujoursmanifesté sa volonté de faire de la déconcentra-tion un des fondements de son administration pu-blique. Depuis l’indépendance, l’Administrationsénégalaise a connu une évolution marquée parde nombreuses réformes. Les objectifs visés parces réformes étaient d’une part, de mettre enphase l’administration publique avec le régimepolitique en cours, et d’autre part, de lui permet-tre de prendre en charge le développement éco-nomique et social du pays.

Quelles sont les différentes phasesd’évolution de la déconcentration auSénégal ?

L’évolution de la déconcentration au Sénégal estmarquée par une expression multiple et peuconsolidée, mais également par une prévalencedes perspectives techniques et fonctionnelles surcelles territoriales.

La Constitution du 26 août 1960 inaugure uneesquisse de déconcentration et jette les premièresbases d’une politique de déconcentration par larecherche d’un équilibre entre le Président de laRépublique et le Président du Conseil. Plusqu’une délégation de compétences, c’est un par-tage constitutionnel des pouvoirs avec une com-promission de la logique de décongestionnementdu sommet et de revitalisation des extrémités parla crise de 1962.

La Constitution du 07 mars 1963 marque unretour vers la centralisation. Elle est caractéri-sée par un régime présidentiel fort marqué parun exécutif monocéphale, un Président de la Ré-publique seul détenteur des pouvoirs réglemen-taires autonomes et des pouvoirs réglementairesdérivés (articles 36,37 et 38), aucun pouvoir pro-pre n’est accordé aux ministres.

Le Décret n° 63-797 du 10 décembre 1963 fixeles conditions dans lesquelles les ministres peu-vent déléguer leurs signatures. Il atténue le cen-tralisme né de la crise de 1962.

Le Décret n°64-282 du 03 avril 1964 portantorganisation administrative de la Républiqueindique un retour timide vers la déconcentration.Il apporte des changements dans l’organisationterritoriale de la République consacre l’accrois-sement et précise des pouvoirs des gouverneurs.Ainsi, le Gouverneur est une autorité adminis-trative dépositaire des pouvoirs républicains. Iln’est plus délégué du gouvernement mais plu-tôt du Président de la République et de chacundes Ministres. Le Gouverneur est le seul déten-teur du pouvoir exécutif régional. Il assure la tu-telle ou le contrôle des personnes morales dedroit public dans sa circonscription. Le décret de1964 fait apparaitre le terme de département à laplace de cercle et le terme de « Préfet » se subs-titue à celui de commandant de cercle.

La révision constitutionnelle de 1967 est do-minée par une recentralisation des pouvoirs. Elleentraine une accentuation du caractère présiden-tiel du régime avec une centralisation excessivedes décisions au niveau de la capitale et un ren-forcement de la présence et confiance à l’assis-tance technique.

La Réforme de 1970 se distingue par un redé-ploiement vers la déconcentration. L’institutiondu poste de Premier Ministre en 1970 marque unretour du partage constitutionnel des pouvoirs etl’instauration d’un régime présidentiel tempéré.C’est également une période de mise en placed’un important dispositif de délégation de com-pétence et non plus de signatures2.

La Réforme de 1972 consacre un renforcementde la déconcentration et de la décentralisation.L’année 1972 marque un tournant important tanten matière de déconcentration que de décentrali-sation avec la loi n° 72-02 du 1er février 1972 quifixe l’organisation du territoire de la Républiqueet le décret n° 72-636 du 29 mai 1972 portant at-tribution des chefs de circonscriptions adminis-tratives. Elle marque une redistribution despouvoirs au sein de l’administration territorialeavec habilitation générale et permanente pour lePréfet.

La réforme de 1983 traduit un repli vers la cen-tralisation. Elle marque un retour au régime pré-sidentiel fort avec la suppression du poste depremier ministre et un Président de la Répu-blique unique détenteur du pouvoir réglemen-taire.

Les tentatives avec le Ministère de la Moder-nisation : L’instauration d’un Ministère chargéde la Modernisation de l’Etat va ainsi permettrede donner un contenu à la déconcentration, c’estlà la première esquisse d’une charte de la décon-


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centration. A partir de 1990 et la suite d’un sé-minaire gouvernemental, des réformes sont en-gagées par le Bureau Organisation et Méthode(BOM).

La Constitution de 2001 n’introduit aucuneavancée dans le processus de renforcement de laplace de la déconcentration dans le dispositif or-ganisationnel.

En réalité, à l’analyse de l’expression multiplede la politique de déconcentration sénégalaise, ilressort bien évidemment qu’elle a plutôt été unedémarche de reconstruction du centre, dans lamesure où, la plupart des dispositifs juridiques yrelatifs, ont consisté en un partage du pouvoirentre le Président de la République, le PremierMinistre, les Ministres, les Directeurs d’Admi-nistration centrale et certains Responsablesd’établissements publics. Ceci révèle que la dé-concentration sénégalaise a été particulièrementfonctionnelle et technique.

Le volet territorial qui, du reste, demeure lechantre d’une déconcentration véritable, n’a étéqu’une préoccupation accessoire, en termes deredistribution du pouvoir entre le centre et les ex-trémités administratives qui, par excellence, of-ficient dans les échelons territoriaux.

Qu’est ce qu’un service déconcentréde l’Etat ?

A côté du découpage administratif en circons-criptions administratives placées sous l’autoritéd’agents du commandement territorial, des mis-sions sont confiées à des services déconcentréspar les administrations centrales s’organisantselon le principe de la territorialisation des res-ponsabilités et des décisions.

Les services de l’Administration centrale assu-rent, au niveau national, un rôle de conception,d’animation, d’orientation, d’évaluation et decontrôle. Elles gardent les missions qui présen-tent un caractère national ou dont l’exécution nepeut être déléguée à un échelon territorial. Lesautres missions, notamment celles qui intéressentles relations entre l’Etat et les Collectivités lo-cales, sont confiées aux services déconcentréspar voie réglementaire en général.

Les services déconcentrés ont pour vocation, lamise en œuvre, au niveau des échelons territo-riaux, des politiques définies par les administra-tions centrales. Les services déconcentrésreçoivent, pour l’exercice de certaines de leursmissions, délégation de compétences. Par exem-ple, dans le cadre de l’appui à l’agriculture auSénégal, des compétences sont déléguées à desDirections régionales du développement rural(DRDR) qui, dans leur action, s’appuient sur desServices départementaux du développementrural (SDDR).

Entre les services déconcentrés relevant techni-quement de leur ministère de rattachement et lesChefs de circonscription administrative subsisteun pouvoir hiérarchique. Ce dernier représentele Président de la République et les Ministres ausein de sa circonscription administrative d’af-fectation.


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Quelles sont les grandes orientationsde la réforme envisagée de la décon-centration au Sénégal ?

L’analyse de l’évolution de la déconcentrationfait apparaitre l’urgence de changer les perspec-tives de la déconcentration. Ce changement deperspectives passe par l’instauration d’un nou-veau volontarisme dans la politique de décon-centration prenant en compte i) l’instaurationd’une véritable culture de la déconcentration ; ii)le redéploiement de la pléthore centrale au ni-veau territorial déconcentré et la revalorisationde la fonction ; iii) l’amélioration de l’allocationdes ressources et la promotion de la modernisa-tion de l’action territoriale ; iv) la territorialisa-tion des responsabilités et v) l’optimisationterritoriale des politiques publiques.

Il s’agit à travers cette démarche de :

• redonner du sens à la déconcentration en as-sociant réussite technique et succès politique;

• donner à la déconcentration une place centralede l’action de l’Etat, dans un contexte d’exi-gences multiples où l’Etat est en perpétuellemutation face à l’incompressibilité des at-tentes citoyennes et sociales;

• articuler la déconcentration aux nouveauxdéfis qui sauront donner du sens à l’action pu-blique territoriale en lui redonnant sa placedans la stratégie globale de l’action étatique;

• faire de la déconcentration le principal levier

des mutations de l’Etat qui s’articulent essen-tiellement autour de la redéfinition des res-ponsabilités de l’Etat;

• recentrer l’Etat dans ses missions pour une ef-ficience de l’action publique en plaçant lesservices déconcentrés dans une logique inva-riante d’efficacité, clarification préalable deleurs missions et des objectifs assignés ;

• appréhender la déconcentration comme lecadre approprié de la diffusion de nouveauxmodes de gestion orientés vers la responsabi-lisation des agents et impliquant une imputa-tion claire des responsabilités et vers laculture du résultat ;

• faire de la déconcentration l’outil de rénova-tion de l’action publique territoriale où, sou-plesse, simplicité et proximité devront resterdes paradigmes essentiels ;

• faire de la déconcentration le gage de la lisi-bilité des échelles de gouvernance et le cadrede territorialisation des politiques publiques;

• faire de la déconcentration la condition deprogrès significatifs dans la lisibilité des poli-tiques publiques en a faisant un outil pour ré-organiser l’Etat central et redistribuerrationnellement le pouvoir administratif ;

• profiter de la déconcentration pour une terri-torialisation de la décision et des responsabi-lités;

• faire de la déconcentration l’outil indispensa-ble de résolution des problèmes à un niveaude proximité citoyenne plus pertinent;

• faire accepter la déconcentration territoriale


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CHAPITRE 3 :

PERSPECTIVES DE REFORME

DE LA DECONCENTRATION

AU SENEGAL

comme le meilleur prétexte pour fabriquer denouvelles intelligences collectives au niveaudes territoires ;

• faire de la déconcentration l’instrument decorrection et de prévention des clivages entreruraux et urbains et comme outil de cohésionterritoriale et sociale ;

• faire agir la déconcentration comme moyenessentiel de donner une cohérence à la miseen place des différentes politiques de l’Etat, àpartir d’une approche territoriale de celles-ci.

Les études et réflexions menées dans le cadre dela préparation de la Charte de la déconcentrationsous l’égide de la Direction des Affaires Géné-rales et de l’Administration Territoriale(DAGAT) ont conduit à l’esquisse des textesd’orientation de la déconcentration fondés sur lesaxes suivants :

• Le redéploiement de la pléthore centrale auniveau territorial déconcentré et revalorisationde la fonction

• Amélioration de l’allocation des ressources etpromotion de la modernisation de l’action ter-ritoriale

• La territorialisation des responsabilités avecun recentrage du niveau central sur ses mis-sions essentielles pour faire de la déconcen-tration le moyen d’action principal de l’Etat

• Le préfet négociateur - contrôleur – évalua-teur en dotant le préfet, pivot de l’administra-tion territoriale et dans une parfaite synergieavec les services techniques déconcentrés,d’un véritable pouvoir de négociation locale.Mais aussi en faire la seule partie cocontrac-tante pour toute convention de l’Etat avec lesCollectivités locales, les partenaires tech-niques intervenant localement, mais aussiavec les associations communautaires de baseet les organisations de la société civile.

• L’optimisation territoriale des politiques pu-bliques qui passe par deux instruments quesont le contrat de projet et le projet d’actionstratégique de l’Etat dans le territoire.

Qu’est – ce que le contrat de projet ?

C’est un objectif de contractualisation locale desrapports entre l’Etat et les collectivités locales,un engagement entre le Préfet et les élus à coor-donner leurs actions mais aussi à faire convergerleurs moyens pour la réalisation d’un projet com-mun. Il sera le principal outil de recherche desconvergences entre l’Etat et les collectivités lo-cales avec une implication de la société civile et

des partenaires techniques et financiers dans lamise en œuvre des politiques publiques.

C’est aussi une dynamique de synergie et deconcertation sur les politiques publiques, une re-cherche de cohérence dans les interventions etune prise en compte des dynamiques territorialesdans la mise en œuvre.

Qu’est – ce que le projet d’action stra-tégique de l’Etat dans le territoire ?

Le projet d’action stratégique de l’Etat dans leterritoire un document opérationnel privilégiantune logique d’objectif et de mesure de la perfor-mance, une traduction des ambitions de l’Etatdans les territoires.

C’est également un cadre d’action commun pro-pre aux services de l’Etat dans chaque territoireet un moyen de rationalisation des priorités del’Etat en fonction des enjeux territoriaux.

En somme, il apparait donc que la déconcentra-tion à ce jour n’a pas encore ses lettres de no-blesse et a souffert d’un manque de vision, maisd’un manque de volontarisme.

Cependant les mesures préconisées ne peuventse mettre en œuvre qu’à travers des moyensd’action que sont les mécanismes institutionnelset un cadre d’opération fonctionnel.

Quels sont les mécanismes institution-nels à mettre en œuvre dans le cadrede la réforme envisagée de la décon-centration au Sénégal ?

Il convient au regard de la situation de la décon-centration au Sénégal et comparativement à ladécentralisation, de poser la nouvelle vision del’organisation administrative du Sénégal, enconsacrant formellement la déconcentrationcomme principe d’organisation du territoire aumême titre que la décentralisation. Elle procè-dera ainsi d’un rééquilibrage juridique entre dé-concentration et décentralisation, en offrant à lapremière la même noblesse législative à la se-conde.

Pour se faire, deux mécanismes institutionnelspeuvent permettre d’améliorer le cadre d’actionterritoriale et consacrer ainsi la mise en œuvre dela vision politique en matière de déconcentrationmais aussi poser le cadre d’organisation et demise en œuvre de la déconcentration. Il s’agit dela loi d’orientation de l’administration territorialede la République et de la Charte de la déconcen-tration.


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Il convient en outre de mettre en place un cadrecohérent d’action au niveau territoriale avec lamise en œuvre des conférences d’harmonisationet de fixer les règles de la modernisation de l’ac-tion territoriale.

Quelle serait la consistance de la loid’orientation de l’Administration ter-ritoriale ?

La loi d’orientation relative à l’Administrationterritoriale de la république consacre une nou-velle vision de l’organisation administrative duSénégal avec une démarche beaucoup plus en-globant que la loi 72-02 du 1er février 1972. Sonsubstrat demeure l’exigence de synergie entredéconcentration et décentralisation. La loid’orientation de l’Administration territoriale re-pose sur les principes majeurs de l’action pu-blique.La loi d’orientation relative à l’Administrationterritoriale de la république est ainsi caractériséepar :

• la consécration formelle de la déconcentrationcomme principe d’organisation du territoire

au même titre que la décentralisation.• le rééquilibrage juridique entre déconcentra-

tion et décentralisation, en offrant à la pre-mière la même noblesse législative à laseconde.

• le plein sens du vocable « Administration Ter-ritoriale » de la république beaucoup plus en-globant que celui d’Administration territorialede l’Etat consacré par la loi 72-02 du 1er fé-vrier;

• la déclinaison dans un acte juridique les rè-gles d’organisation du territoire et les prin-cipes de base de l’action territoriale

• la consécration de l’application du principe desubsidiarité à la répartition des compétencesau sein de l’administration d’Etat;

• la validation législative à la modification del’organisation et de la répartition des compé-tences au sein de l’Etat;

• le passage d’une logique organisationnelle(loi 72-02) à une logique d’orientation pourla territorialisation de l’action publique;

• la consécration la déconcentration et la dé-centralisation comme moyen d’action com-mun de l’Etat, la compétence desadministrations centrales devenant l’excep-tion;


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Quelle serait la consistance de laCharte de la déconcentration ?

La Charte de la déconcentration consacre l’ap-plication du principe de subsidiarité dans la ré-partition des compétences entre le niveau centralet le niveau territorial déconcentré en donnantune validation réglementaire à la territorialisa-tion des responsabilités.

La Charte a pour objectifs de :

• faire de la déconcentration le droit communde l’action étatique;

• faire du principe de subsidiarité la règle defonctionnement de l’Administration ;

• donner une validation réglementaire de la ter-ritorialisation des responsabilités;

• consacrer de l’inter ministérialité commemode d’administration et de gestion;

• définir désormais les règles de répartition descompétences entre les administrations cen-

trales et les services déconcentrés de l’Etat;• créer les conditions et de fixer les principes et

règles de la mutualisation des moyens des ser-vices déconcentrés ;

• préciser les conditions d’application de la loid’orientation relative à l’administration terri-toriale de la république ; et notamment, lesmodalités d’application de transferts d’attri-butions des administrations centrales vers lesservices déconcentrés, de même que les prin-cipes d’organisation de ces services décon-centrés;

• préciser le rôle des différents niveaux de dé-concentration, régions, départements, arron-dissements;

• réorganiser les services déconcentrés de l’Etatsous forme de directions régionales, départe-mentales ou même locales et fait de la décon-centration le principe de l’action publique del’Etat.


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Quelle serait la répartition des attri-butions entre les différents échelonsadministratifs ?

Entre les différents échelons administratifs duterritoire national, il est proposé dans le projet deCharte de la déconcentration que s’opère une ré-vision de la répartition des attributions des ni-

veaux de déconcentration pour une prise encharge adéquate et optimale des missions de ser-vice public au niveau territorial. Il est égalementproposé que cette délégation s’effectue avec untransfert concomitant de moyens financiers ethumains.


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La Charte de la déconcentration en cours de for-mulation propose une batterie de mécanismes demise en commun de l’action des services del’Etat: pole de compétence, service unique, mu-tualisation des interventions, la gestion com-mune des moyens, la désignation d’un chef deprojet, les conventions entre collectivités localeset autorités administratives.

Quelles seront les mesures d’accom-pagnement proposées pour la mise enœuvre de la réforme envisagée ?

Les mécanismes institutionnels et les cadresd’intervention et de cohérence de l’action terri-toriale ne seront opérationnels que si, une réellevolonté politique est à la base et un engagementdes pouvoirs publics à appliquer ce dispositif.


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Deuxième partie

CHaPitre 1 :

LeS FONDameNtaUX De

La DeCeNtraLiSatiON

aU SeNeGaL


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Qu’est ce que la décentralisation ?

Le sens du mot «décentralisation» a évolué au fildu temps. On considère qu’il est apparu au coursdu XIXème siècle. La décentralisation étaitconsidérée depuis la révolution française commeune réaction au centralisme excessif de l’ancienrégime. La définition donnée par Littré (1880) àla fin du siècle précédent est à cet égard caracté-ristique : «Décentralisation : Action de détruire lacentralisation. La décentralisation des pouvoirs,des affaires. /Etat de choses opposé à la centrali-sation. Centralisation : On désigne en général parcentralisation un régime qui soumet la gestiondes intérêts locaux à la direction ou au contrôlede l’autorité centrale ou de ses agents immé-diats.»

La décentralisation est actuellement considéréecomme un système d’administration consistantà permettre à une collectivité humaine (décen-tralisation territoriale) ou à un service (décentra-lisation technique) de s’administrer eux-mêmessous le contrôle de l’Etat en les dotant de la per-sonnalité juridique, d’autorités propres, et de res-sources. La décentralisation est un processusconsistant pour l’Etat à transférer au profit descollectivités locales certaines compétences et lesressources correspondantes.

Celles-ci bénéficient alors d’une certaine auto-nomie de décision et de leur propre budget (prin-cipe de libre administration) sous la surveillanced’un représentant de l’État qui n’est pas un su-périeur hiérarchique, mais vérifie simplement lalégalité des actes émis par les collectivités lo-cales.

Ainsi, pour gérer ses affaires, la collectivité dé-centralisée doit posséder un patrimoine propre,des biens matériels, des agents, une gestion fi-nancière exprimée dans un budget. Elle est sujetde droits et d’obligations, peut plaider en justice.Evidemment, tous ces éléments sont distincts desbiens, agents, budget, droits et obligations del’Etat. Juridiquement, on considère que la col-lectivité décentralisée possède la personnalitémorale.

Quels sont les principes sur lesquelsrepose la décentralisation au Séné-gal ?

Au Sénégal, la mise en œuvre de la politique dedécentralisation administrative est antérieure àl’indépendance survenue en 1960. Elle remonteen réalité au XIXe siècle avec l’érection en com-mune des villes de Gorée et de Saint Louis(1872), Rufisque (1880) et Dakar (1887). Cemouvement de décentralisation est fondé sur uncertain nombre de principes. Toutefois, l’appli-cation de ces principes a varié dans le temps sui-vant les différentes réformes intervenues.

Le respect de l’unité nationale : l’intérêt durespect de l’unité nationale est d’affirmer le ca-ractère unitaire de l’Etat et d’empêcher que lescollectivités locales qui jouissent d’une large au-tonomie ne soient tentées de remettre en causel’unité nationale par des velléités indépendan-tistes ou sécessionnistes.

L’égale dignité des collectivités locales : leprincipe exclut toute hiérarchie ou ordre d’im-


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CHAPITRE 1 :

LES FONDAMENTAUX DE

LA DECENTRALISATION

AU SENEGAL

portance entre les trois ordres de collectivités lo-cales que sont la région, la commune et la com-munauté rurale. Le code des collectivités localesen son article 13 stipule qu’: « aucune collecti-vité locale ne peut établir ou exercer de tutellesur une autre collectivité locale ». Cette disposi-tion est d’une importance capitale car elle per-met d’éviter le complexe et les querelles deprotocole entre les collectivités locales qui se re-trouvent parfois dans certaines instances où l’ef-fectivité du principe de leur égalité estfondamentale pour l’harmonie et la fonctionna-lité des instances.

La libre administration des collectivités lo-cales : le principe est consacré par l’article 102de la constitution du Sénégal qui dispose : « lescollectivités locales constituent le cadre institu-tionnel de la participation des citoyens à la ges-tion des affaires publiques. Elles s’administrentlibrement par des assemblées élues. Leur orga-nisation, leur composition et leur fonctionnementsont déterminés par la loi.» La participation descitoyens est fondamentale pour la réussite de ladécentralisation.

Le transfert de compétences et le partage despouvoirs entre l’état et les trois ordres de col-lectivités locales : la distribution du pouvoirentre l’Etat et les collectivités locales d’une partet d’autre part entre les collectivités locales elles-mêmes révèle un partage de responsabilités dansl’exercice des compétences. Par exemple, dansle domaine de la santé, même si la gestion et laconstruction des structures sanitaires relèvent descollectivités locales, l’Etat garde encore la hautemain sur les services et le personnel de la santé.

La compensation du transfert de compétencepar le fonds de dotation et le transfert de fis-calité : comme le prévoit l’article 4 de la loi 96-07 du 22 mars 1996, « les ressources nécessairesà l’exercice par les collectivités locales de leurscompétences leur sont dévolues soit par transfertde fiscalité, soit par dotations ou par les deux à lafois ». A cet égard, les transferts de compétencespar l’Etat doivent être accompagnés au moins dutransfert concomitant aux collectivités localesdes moyens et des ressources nécessaires àl’exercice normal de ces compétences.

Le contrôle a posteriori ou contrôle de léga-lité : une nouveauté importante introduite par laloi 96-06 du 22 mars 1996 concerne la suppres-sion de la tutelle et l’avènement du contrôle aposteriori. En effet, la suppression des tutellesadministrative, financière et technique est ac-compagnée d’un nouveau dispositif de contrôlequi s’exerce dans le domaine de la légalité et del’orthodoxie financière. Cette mission est assi-

gnée aux représentants de l’Etat auprès des col-lectivités locales (gouverneur pour la région, pré-fet pour les communes et sous-préfet pour lescommunautés rurales) et au Conseil d’Etat pourle contrôle juridictionnel

La participation citoyenne : la décentralisationcible la participation citoyenne dans la gestion etla supervision des affaires locales comme unecondition sine qua none à sa réussite. Les ci-toyens jouent un double rôle d’impulsion du dé-veloppement et de veille sur la bonnegouvernance au sein de leur CL.

Qu’est qu’une collectivité locale ?

La décentralisation comporte deux mouvementssuccessifs : la reconnaissance par l’Etat de la per-sonnalité juridique d’autres collectivités, et letransfert de compétences de l’Etat vers d’autrescollectivités. Les avantages que l’on trouve dansla décentralisation sont la décongestion du pou-voir central, l’accélération de la prise de déci-sion, l’amélioration de la décision (prise surdossier et après études sur le terrain). La décen-tralisation est également l’expression locale dela démocratie (les autorités locales sont en effetchoisies par les électeurs de la localité). Elle peutpermettre la sauvegarde des particularismes lo-caux.

Les collectivités décentralisées doivent disposerd’une réelle liberté de gestion et de décision.Cette autonomie est réelle si elle réunit, sur leplan juridique, trois éléments : i) la personnalitéjuridique ; ii) des autorités élues et iii) des com-pétences réservées à ces collectivités.

Qu’est ce que la personnalité juri-dique pour une Collectivité locale ?

La reconnaissance de l’existence juridique d’unecollectivité est indispensable pour qu’il y ait dé-centralisation. Cette reconnaissance fait que lescompétences que l’Etat va confier à une collec-tivité seraient exercées non pas par un fonction-naire, mais par une véritable personne juridiquemorale. Les personnes morales sont de naturedifférente. Il en résulte que la décentralisationdistingue cette différence de nature :

La décentralisation territoriale : on reconnaîtla personnalité juridique à une collectivité éta-blie sur un territoire donné. Exemple : la com-mune, la communauté rurale, la région. On parlede compétences de personnes morales générales;

La décentralisation technique ou par service :il n’y a pas de territoire. Les collectivités exer-


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cent leurs compétences dans un domaine précis.Exemple : l’hôpital, l’université. On parle decompétences de personnes morales spéciales.

Quelle est la place de l’élection dans ladécentralisation ?L’élection est tout aussiindispensable que la reconnaissance des autori-tés locales pour la décentralisation. L’électionva donner à la décentralisation plusieurs de sesqualités essentielles, que l’on peut résumer entrois caractères, assez apparents :

Les autorités élues ont été choisies par les col-lectivités locales, par ceux sur lesquels elles vontexercer leur pouvoir : c’est le système de la no-mination. L’élection directe existe à tous leséchelons (commune, communauté rurale, ré-gion).

Le personnel élu est un personnel qui n’est pas apriori fonctionnaire ; il peut être composé de ci-toyens ordinaires ;

Etre élu, cela veut dire être soumis au risque denon-réélection. Certains fonctionnaires ne de-vraient pas penser à faire carrière car le poste estprovisoire.

Pourquoi des compétences réservéesaux collectivités locales ?

La décentralisation se place à un niveau différentde l’Etat fédéral. Dans un Etat fédéral, les com-pétences qui sont partagées peuvent être descompétences législatives. Par contre, dans unsystème décentralisé, les compétences qui vontêtre confiées aux collectivités décentralisées sontdes compétences administratives (et non législa-tives).

Pour que les matières réservées permettent l’au-tonomie, il faut qu’elles soient confiées àl’avance aux collectivités décentralisées. C’estl’Etat qui va répartir les compétences entre l’Etatet les collectivités locales (c’est le législateur quidécide et non le Gouvernement ou le Président).Seule la loi précise les limites de l’administra-tion des collectivités décentralisées.

La mission générale des collectivités locales estdéfinie, au terme de l’article 3 Titre premier duCode des Collectivités Locales, relatif à la libreadministration de celles-ci, comme suit : « Lescollectivités locales ont pour mission : laconception, la programmation et la mise enœuvre des actions de développement écono-mique, éducatif, social et culturel d’intérêt ré-gional, communal ou rural ».

La loi 96-07 du 22 mars 1996 consacre le trans-fert de compétences aux régions, aux communeset aux communautés rurales dans neuf domainesque sont :

• Urbanisme et Habitat ;• Domaines ;• Environnement et Gestion des

ressources naturelles ;• Culture ;• Jeunesse, Sports et Loisirs ;• Santé, Population et Action Sociale ;• Aménagement du territoire ;• Education, Formation, Alphabétisation et

Langues nationales ;• Planification.

Chacun de ces neuf secteurs est réparti entre larégion, la commune et la communauté rurale(art. 17 à 53 / loi 96-07 du 22 mars 1996).

Comment s’opère le transfert de com-pétences aux collectivités locales?

Le transfert de compétences suivant un certainnombre de principes et modalités :

La répartition des compétences entre les troisordres de collectivité locale (région, commune,communauté rurale) : bien que la loi évoque lanotion de transfert de compétences, la réalité dela distribution du pouvoir entre l’Etat et les col-lectivités locales d’une part et d’autre part entreles collectivités locales elles-mêmes révèle plu-tôt un partage de compétences. Pour ce qui estde la santé par exemple, même si la gestion et laconstruction des structures sanitaires reviennentaux collectivités locales, l’Etat garde encore lahaute main sur les services et le personnel de lasanté.

La compensation du transfert de compétencepar le fonds de dotation et le transfert de fis-calité. : comme le prévoit l’article 4 de la loi 96-07 du 22 mars 1996, « les ressources nécessairesà l’exercice par les collectivités locales de leurscompétences leur sont dévolues soit par transfertde fiscalité, soit par dotations ou par les deux à lafois ». A cet égard, les transferts de compétencespar l’Etat doivent être accompagnés au moins dutransfert concomitant aux collectivités localesdes moyens et des ressources nécessaires àl’exercice normal de ces compétences.

Le contrôle a posteriori de légalité : une nou-veauté importante concerne la suppression de latutelle et l’avènement du contrôle a posteriori delégalité. En effet, la suppression des tutelles ad-ministratives, financières et techniques est ac-


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compagnée d’un nouveau dispositif de contrôlequi s’exerce dans le domaine de la légalité et del’orthodoxie financière. Il s’agit d’une missionassignée aux représentants de l’Etat auprès descollectivités locales (gouverneur pour la région,préfet pour les communes et sous-préfet pour lescommunautés rurales) et au Conseil d’Etat pourle contrôle juridictionnel.

Utilisation des services déconcentrés dans lagestion des compétences : pour pallier lemanque de moyens techniques de la plupart descollectivités locales, l’Etat a institué à partir de1996, un mécanisme destiné à faciliter l’appui deses services, en complément au travail de ceuxpropres des collectivités, à travers les conven-tions-types.

Quelles sont les étapes d’évolution dela décentralisation au Sénégal ?

Le mouvement de décentralisation au Sénégals’est approfondi avec la loi municipale de 1955qui étend la communalisation (création de com-munes de statuts juridiques différents) du terri-toire sénégalais. C’est en 1960, après l’accessionà l’indépendance qu’on va assister à la générali-sation des communes de plein exercice.

Un rappel de l’historique de la décentralisationpermet de retenir les étapes suivantes :

Rappelons que les habitants de ces 4 communesbénéficiaient d’un statut privilégié vis-à-vis dela Métropole. Ces premières communes, dites« de plein exercice », s’inspirent directement dumodèle de la commune française.

Un décret de 1891 ouvre la possibilité de créerdes communes mixtes :

• 1904, Thès, Louga, Tivavouane ;• 1907, Ziguinchor ;• 1911, Mékhé ;• 1917, Fatick, Foundiougne, Kaolack ;• 1918, Diourbel ;• 1925, Kébémer et Khombole ; • 1926, Bambey, Mbour, Gossas.

En 1955, la loi du 18 novembre portant réorga-nisation municipale en AOF marque une étapedécisive dans le processus de décentralisation :elle réorganise les 4 1ères communes, instituedes « communes de moyen exercice », dont lemaire est un fonctionnaire nommé et le Conseilmunicipal élu, et érige d’autres localités en com-munes de plein exercice ;A son accession à la souveraineté internationaleen 1960, le Sénégal comptait trente quatre (34)communes, toutes de plein exercice. En 1961,Gorée est fusionnée à Dakar, portant le nombrede communes à trente trois (33).

• 1966 : Promulgation de la loi 66-64 du 30 juin


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1966 portant code de l’administration com-munale ;

• 1972 : Création des communautés rurales etsoumission des communes chefs-lieux de ré-gion à un statut spécial ;

• 1983 : Retour de Dakar au statut de droit com-mun (commune de plein exercice) ;

• 1990 : Suppression des communes à statutspécial qui deviennent des communes deplein exercice ;

• 1990 : Transfert des pouvoirs d’ordonnateurdu budget des sous-préfets aux Présidents deconseils ruraux ;

• 1996 adoption des lois 96-06; 96-07 et 96-09,un tournant décisif dans le processus de dé-centralisation au Sénégal avec :• L’érection des régions en CL• Le transfert de compétences aux collecti-vités locales dans neuf domaines • l’institution du contrôle de légalité• La création de communes d’arrondisse-ment dans la région de Dakar.

• 2002 : création de sept (7) nouvelles com-munes par décret no 2002-171 du 21 fé-vrier 2002, portant ainsi à soixante sept (67) lenombre de communes ;

• 2008 : 41 créations par décret no 2008-748 du10 juillet 2008, porte le nombre de communesà cent huit (108) ;

Le 31 décembre 2008, cinq (5) autres communessont créées portant le nombre à cent treize (113)auxquelles il faut ajouter quarante six (46) com-munes d’arrondissement à Dakar et Thiès.

Le dernier découpage administratif opéré en2011 porte le nombre de collectivités locales àcinq quarante trois (543) avec Quatorze (14) ré-gions, Cent treize (113) communes, Quarante six(46) communes d’arrondissement et trois centsoixante dix (370) communautés rurales.

Quelles sont les limites de la décentra-lisation ?

Le mouvement de décentralisation peut être àl’origine d’au moins trois dangers qui peuventnéanmoins subvenir : i) l’autorité locale peut de-venir partiale car trop dépendante de certainsgroupes de pression ; ii) Il peut y avoir des col-lectivités disposant de richesses plus importantesque d’autres créant ainsi des frustrations et iii)une idée de volonté d’indépendance peut pros-pérer. Ces risques ont amené le législateur à pré-voir des systèmes de contrôle sur les collectivitésdécentralisées. Finalement, la décentralisationnécessite que soient conciliés deux éléments apriori contradictoires : une réelle autonomie etun contrôle de l’Etat.


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Pour aborder les rapports entre la déconcentra-tion et la décentralisation, rappelons que l’‘Etatdécentralisé est un système d’organisation oùl’Etat va admettre que puissent exister à côté delui d’autres entités auxquelles il va reconnaîtrela personnalité juridique. Il y a d’autres per-sonnes morales publiques qui vont agir au nomde l’intérêt général. Comme dans la déconcen-tration, l’Etat transmet des pouvoirs vers d’au-tres autorités. Mais dans la décentralisation, ils’agit d’un abandon de pouvoirs par l’Etat. Dansl’Etat déconcentré, l’Etat exerce toujours lespouvoirs : il ne les abandonne pas.

Sous ce rapport, il faut préciser que la décentra-lisation s’oppose à la centralisation plutôt qu’àla déconcentration.

Il ne faut pas confondre la décentralisation avecla déconcentration. La déconcentration est unedélégation de moyens et de pouvoirs de décisionde l’administration centrale aux services exté-rieurs de l’Etat. Celle-ci consiste aussi en une dé-légation de compétences à des agents ouorganismes locaux, mais ces derniers relèvent del’administration d’État. A la différence de la dé-centralisation, ils sont soumis à son autorité et nedisposent d’aucune autonomie.


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CHAPITRE 2 :

RAPPORTS ENTRE

DECONCENTRATION ET

DECENTRALISATION AU SENEGAL


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Existe-t-il alors une articulation entredéconcentration et décentralisation ?

Entre l’Administration d’Etat et l’AdministrationLocale, les lignes de compétence sont définiespar la loi et précisées par le règlement.

L’Administration d’Etat gère les intérêts com-muns à l’ensemble des citoyens selon les orien-tations et principes définis par l’Etat: il s’agit del’administration centrale, ses prolongements ter-ritoriaux (représentants du pouvoir central) et lesservices extérieurs ou « déconcentrés » des ad-ministrations centrales. Quant à l’AdministrationLocale, elle pourvoit aux besoins propres à lacollectivité locale concernée. Ainsi, les circons-criptions territoriales servent de cadre géogra-phique à la fois à une administration d’Etat et àune administration légale. L’administrationn’existe que dans celles qui ont été érigées encollectivités territoriales par l’octroi de la per-sonnalité morale (phénomène de la décentralisa-tion administrative territoriale).

Toutefois, il n’y a pas nécessairement séparationcomplète entre les agents chargés de faire fonc-tionner l’Administration d’Etat et ceux qui assu-ment l’administration locale. Par un phénomènede dédoublement fonctionnel : le maire dans lacommune cumule les deux qualités – agent de lacommune et agent d’Etat au niveau de la com-mune.

Au Sénégal, les rapports entre déconcentrationet décentralisation se manifestent à travers no-tamment le contrôle de légalité exercé par les au-torités déconcentrées sur les actes des autoritésadministratives déconcentrées, les conventionsde mise à disposition aux collectivités locales desservices déconcentrés de l’Etat, les conférencesd’harmonisation, les contrats – plans.

Comment s’exerce le contrôle de léga-lité ?

Le système de contrôle actuel exercé par le Re-présentant de l’Etat sur les décisions des collec-tivités locales prote uniquement sur la légalité.En effet, dans le droit relatif aux collectivités lo-cales antérieur à 1996, le régime de l‘entrée envigueur des actes des communes et des commu-nautés rurales était conditionné par leur appro-bation expresse ou tacite voire à leur autorisationdans certains cas. En 1996, le dispositif decontrôle institué par les textes sur la décentrali-sation a procédé non pas à la suppression radi-cale du contrôle a priori ou pouvoird‘approbation comme en France, mais à son ré-trécissement considérable en le ramenant au rangd’exception. Désormais, le principe est que les

actes des collectivités locales sont soumis à uncontrôle a posteriori et exceptionnellement unecertaine catégorie d’actes n’est exécutoirequ’après une approbation expresse ou tacite dureprésentant de l’Etat. Cette cohabitation entreun régime de contrôle a priori et un régime decontrôle a posteriori exprime encore la volontéde surveiller les collectivités locales même sil’option d’approfondir la décentralisation estréaffirmée. Ce contrôle a, en l’occurrence, unevocation bien paradoxale : garantie et en mêmetemps contrepoids de la liberté locale. Cette vo-cation paradoxale est encore plus perceptible auniveau de la mise en œuvre du contrôle de léga-lité qui suit un parcours que l’on peut qualifierd’échelonné dans la mesure où il se déroule endeux phases.

En effet, le contrôle s’exerçant sur les actes descollectivités locales est devenu, d’une part,confiné à la légalité et après l’entrée en vigueurdes actes locaux, d’autre part, échelonné dans samise en œuvre en une phase administrative et enune phase juridictionnelle. L’adoption de la loi96-06 du 22 mars 1996 portant code des collec-tivités locales marque certes le passage d’uncode de défiance à un code de confiance, mais, ilfaut signaler la persistance du contrôle a prioripour les actes les plus importants des collectivi-tés locales.

En effet, l’article 336 du code des collectivitéslocales est très clair sur ce point : « par déroga-tion au caractère exécutoire des actes prévus auxarticles 334 et 335 du présent code, restent sou-mis à l’approbation préalable du représentant del’Etat les actes pris dans les domaines suivants :

• les budgets primitifs et supplémentaires ; • les emprunts et garanties d’emprunts ; • les plans régionaux de développements et les

plans régionaux ; d’aménagement du Terri-toire International

• les affaires domaniales et l’urbanisme ; • les garanties et prises de participation dans

des sociétés ouvertes ; exerçant des activitésd’intérêt général à participation publique

• les marchés supérieurs à un montant fixé pardécret et les contrats de concession d’unedurée supérieure à trente ans.

Cette liste énumérative des domaines dans les-quels les actes pris doivent faire l’objet d’appro-bation préalable montre qu’il s’agit des actes lesplus importants de la vie de la collectivité locale.Ainsi qu’on le voit, il y a encore dans le droit sé-négalais de la décentralisation, une coexistencedu régime de l’exécution de plein droit des acteslocaux et de celui de la tutelle d’approbation desactes les plus importants. Ce sont des domaines


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ayant des incidences financières ou domaniales,soit sur les ressources de la collectivité locale,soit sur les ressources de l’Etat.

Comment s’opère la convention demise à disposition ou convention-type ?Les dispositions nécessaires organisant la miseen œuvre des conventions de mise à dispositiondes services extérieurs de l’Etat figurent à l’arti-cle 9 du Code des Collectivités locales qui sti-pule que pour accomplir leur mission, lescollectivités locales disposent de services pro-pres et s’appuient sur les services déconcentrésde l’Etat. L’utilisation de ces services déconcen-trés, dits « services extérieurs de l’état » néces-site la signature d’une convention d’utilisationentre l’exécutif de la collectivité locale et le re-présentant de l’Etat au niveau régional (le gou-verneur).

Ainsi, lorsque ces conventions sont signées, leschefs de services fournissent des informations etappuis nécessaires aux CL concernées afin de lesaider à prendre les bonnes décisions pour leur dé-veloppement. Ils peuvent recevoir les instruc-tions des exécutifs locaux, et rendre compte aureprésentant de l’état sur l’exécution des conven-tions. Les modalités de passation et d’exécutiondes conventions d’utilisation des services exté-rieurs de l’Etat sont précisées par le décret 96-1123 relatif à l’utilisation par les collectivitéslocales des services extérieurs de l’Etat dans larégion.

Qu’est-ce que la conférence d’harmo-nisation ?La conférence d’harmonisation est prévue par leCode des Collectivité locales en son article 36qui stipule que « la coordination entre l’actiondes services régionaux et celle des services de


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l’Etat dans la région est assurée par le repré-sentant de l’Etat en rapport avec le président duConseil régional. Le représentant de l’Etat réunit une conférenced’harmonisation au moins deux fois par an surles programmes d’investissement de l’Etat et dela région. »

Qu’est ce que le contrat-plan ?

Le contrat - plan est un engagement commun etconcerté entre deux partenaires, l’Etat et la Ré-gion ou la Commune. Il est le résultat d’une largeréflexion engagée avec l’ensemble des collecti-vités locales sous la coordination, pour les col-lectivités locales, de la Région. Le Contrat – planest ainsi un instrument de territorialisation despolitiques sectorielles et mécanisme d’articula-tion entre les investissements du pouvoir centralet ceux des collectivités locales et des acteurssocio-économiques de la région. Il constitue unélément privilégié des politiques d’aménagementdu territoire.

Son application est prévue par la 96-07 du 22mars 1996 en son article 44. Le décret 96-1133du 27 décembre 1996 en précise l’objectif sansspécification des modalités et procédures de miseen œuvre. Ainsi, le contrat plan a pour objectifd’aider la région ou la commune concernée à réa-liser ses objectifs de développement écono-mique, social, sanitaire, culturel et scientifique. Ildonne lieu à l’élaboration de programmes d’ac-tions spécifiques.

Depuis la réforme de 1996, aucune région n’a pusigner un contrat-plan avec l’Etat malgré le ren-forcement des moyens des Agences régionalesde développement chargées d’appuyer les col-lectivités locales dans ce sens.

Qu’est-ce que le Comité économiqueet social (CES) ?Pour accompagner la décentralisation, l’État amis en place des organes de proximité chargésd’appuyer les collectivités locales dans leursmissions d’impulsion du développement local.

Le CES est un organe consultatif composé de 25à 35 membres, créé auprès du Conseil régionalauprès duquel il doit jouer un rôle d’étude et deconseil. Il se réunit au moins une fois par an surconvocation de son président, sur saisine du Pré-

sident du Conseil régional ou à la demande de lamajorité de ses membres ou de celle du conseilrégional. Il est obligatoirement saisi pour avis sur:

les projets de budget annuel de la région ;les projets de plans de développement de la ré-gion et de contrats plans ;les plans d’aménagement régional ainsi que surleur déroulement annuel ;les propositions d’entente interrégionale.

Quid de l’Agence régionale de déve-loppement (ARD) ?

La création des Agence régionale de développe-ment (ARD) par décret n° 98-399 du 05 mai1998 constitue un palliatif à la faible capacité desressources humaines des collectivités locales.Elles ont été mises en place à partir de 1999 pouraccompagner le processus d’autonomisation descollectivités locales en application des disposi-tions de l’article 37 de la loi n° 96-06 du 22 mars1996 portant Code des Collectivités locales.

Les missions initiales de l’ARD étaient i) d’ap-porter aux collectivités locales une assistancegratuite dans les domaines d’activités liés au dé-veloppement ; ii) d’assurer la maîtrise d’ouvragedes opérations que la région, les communes et lescommunautés rurales lui délèguent et iii) de réa-liser toute étude que les organismes publics ouprivés lui commandent.

Soumise aux principes de droit commun de lacomptabilité publique et du contrôle administra-tif, l’Agence régionale de Développement devaitoffrir la possibilité d’instaurer un cadre d’assis-tance, d’appui et de coopération aux Collectivi-tés locales.

Toutefois, sous le régime du décret n° 98-399précité, l’organisation et le fonctionnement del’ARD n’avaient pas permis une prise en chargeoptimale des missions qui lui étaient assignéesen raison de la nature de ses organes et de leurcomposition.

En effet, comme indiqué dans le rapport de pré-sentation du décret n° 2008-517 du 20 mai 2008portant réorganisation des ARD, en dépit du ren-forcement des ressources financières et hu-maines à travers le contrat d’objectifs, objet de lacirculaire 1050 du 19 mai 2003, les ARDn’avaient pas correctement assurer leurs mis-sions obligatoires d’assistance. Pour corriger ceslacunes, le décret de 2008 a procédé à la redéfi-nition des missions des Agences régionales deDéveloppement et à leur restructuration afin deles placer dans une position institutionnelle leur


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permettant d’apporter un concours approprié àtoutes les collectivités locales de la région.

Les réformes de 2006 et de 2008 se sont tra-duites, entre autres, par i) la restructuration duConseil d’Administration ; ii) la suppression duComité technique ; iii) le recrutement des per-sonnels par une procédure de sélection compéti-tive ; iv) la définition du statut du personnel ; ladéfinition du statut d’établissement public localde l’Agence

Rappelons que l’ARD est une émanation de l’en-semble des collectivités locales de la région, quicréent entre elles et à l’initiative de leurs organesdélibérants une structure technique qui apporteson appui à la région, aux villes, aux communes,communes d’arrondissements et communautésrurales dans la conduite de leurs missions de dé-veloppement.

L’Agence régionale de Développement a pourmission générale l’appui à la coordination et àl’harmonisation des interventions et initiativesdes collectivités locales en matière de dévelop-

pement local. De façon spécifique, elle est char-gée de :

• l’appui et la facilitation à la planification dudéveloppement local ;

• l’appui à la mise en cohérence des interven-tions entre collectivités locales d’une mêmerégion d’une part et avec les politiques etplans nationaux d’autre part;

• le suivi évaluation des programmes et plansd’actions de développement local;

• l’élaboration, l’appui à l’exécution et le suivides contrats de mise à disposition des servicesextérieurs de l’Etat ;

• l’élaboration et le suivi des contrats plans.

L’Agence régionale de Développement est struc-turée autour de trois (3) organes que sont i) leConseil d’Administration ; ii) le Président duConseil d’Administration qui est le président deRégion et iii) le Directeur de l’Agence recrutépar voie de concours et sur nomination du Prési-dent du Conseil d’Administration de l’ARD.


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Ouvrages Généraux :

BOCKEL, Droit Administratif, NEA, 19978

LEGRAND, C. WIENER, initiation au Droit public,la documentation française 2003

M. LOMBART, Droit administratif, 5ème éditionDalloz 2003, 542 pages

Ouvrages spécialisés :

M. AUFFRET, E. HERVE, Y. MENY, la déconcen-tration, Paris, Armand Collin, 1973.

O. DIEDERICHS et I. LUBEN, la déconcentration,collection Que sais-je ? Paris, PUF, 1995

A-. LARANGE, la déconcentration, LGDJ paris,Août 2000, 116pages.

Textes de lois :

Loi Constitutionnelle n° 2001-03 du 22 janvier2001modifié par la loi n°2003-15 du 19 juin 2003.

Loi 60-015 du 13 janvier 1960 portant réforme del’organisation administrative de la République du Sé-négal

Loi n° 70 – 015 du 26 février 1970 portant réformeconstitutionnelle avec l’institution du poste de Pre-mier Ministre.

Loi 72-02 du 01- février 1972 modifié, portant orga-nisation de l’administration territoriale.

Loi 96-06 du 22 mars 1996 portant Code des Collec-tivités Locales.

Loi 96-07 du 22 Mars 1996 portant transfert de com-pétences aux collectivités locales.

Textes réglementaires :

Décret 71- 1259 du 22 Novembre 1971 portant délé-

gation de certains pouvoirs ministériels aux direc-teurs du Ministère de l’Intérieur, aux Gouverneurs etPréfets modifié par le décret 75- 1140 du 24 novem-bre 1975.Décret 72- 636 du 29 Mai 1972 modifié par le décretn° 96-228 du 22 Mars 1996 relatif aux attributionsdes chefs de circonscriptions administratives et deschefs de villages.Décret 74- 571 du 13- juin 1974 relatif au règlementsur l’emploi et le service de la gendarmerie.Décret 95-264 du 10 Mars 1995 portant délégationde pouvoirs aux Gouverneurs et Préfets en matièreadministrative, sociale et culturelle.Décret 96-1121 du 27 décembre 1996 instituant le co-mité interministériel de l’administration Territoriale.Décret 79- 640 du 29 juin 1979 abrogeant et rempla-çant l’article 3 du décret 76-147 portant délégationde pouvoirs aux gouverneurs et préfets au nom duMinistre de l’Education Nationale Décret 76- 147 du 05 février 1976 portant délégationde pouvoirs aux gouverneurs de régions et aux préfetsau nom du Ministre de l’Economie et des Finances.Décret n°2002- 1173 instituant un Secrétaire généraldans certains ministères.Décret N°2007-567 du 30-04-2007 modifiant le dé-cret n° 2007-519 du 13 avril 2007 portant répartitiondes services de l’Etat et du contrôle des établisse-ments publics, des sociétés nationales et des sociétésà participation publique entre la présidence de la ré-publique, la primature et les ministères. Instruction n° 17 P.R du 1er Mars 1962 relative auxdélégations accordées par les ministres.Instruction n° 15 P.M JUR du 13 Mai 1970 relative àla déconcentration des pouvoirs au sein des départe-ments ministériels.

Mémoires :

Oumar Samba BA, la problématique de la coordina-tion de l’action administrative territoriale, ENA,1999- 2001.El Hadji Bouya AMAR, la déconcentration adminis-trative au Sénégal : bilan et perspectives, ENA,AOUT 2002.Abdoulaye NOBA, les agences publiques sénéga-laises : enjeux et perspectives.


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BiBLiOGraPHie :

Rapports et études :

Rapport du groupe de travail sur les conditions d’unedéconcentration au niveau du ministère de l’intérieur,juin 1997.Programme National de Bonne Gouvernance, janvier2003.MINT/ MDCCL/ Plan d’Action Décentralisation2003-2005, février 2003.

Cours :

Abdoul Aziz DIAGNE, l’Administration Territoriale,au Sénégal dispensé à l’ENADemba SY, Cours de Droit Administratif, Faculté desSciences Juridiques et Politiques, UCAD


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SOUS LA SUPERVISION DE :

Monsieur Amadou Laye SECK

ET LA COORDINATION TECHNIQUE DE :

Monsieur Cheikhou Oumar FAYESecrétaire Exécutif de l’Association Taataan-ASADIC

AVEC LA COLLABORATION DE :

Messieurs :

Oumar WADE, Expert en décentralisation et développement localAlyoune Badara DIOP, PréfetMaxime NDIAYE, Préfet


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Documents

DECONCENTRATION ET DECENTRALISATION AU SENEGAL