Delegatura w Krakowie - nik.gov.pllkr~p... · 10 Podręcznik systemu programowania i wdrażania programów operacyjnych 2014-2020 z lutego 2012 r. 11 Kolejne wersje Szablonu programu

NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI

Delegatura w Krakowie

LKR – 4101-005-01/2014 P/14/003

WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2

I. Dane identyfikacyjne kontroli

Numer i tytuł kontroli P/14/003 – Przygotowanie systemu wdrażania polityki strukturalnej na lata 2014-2020

Jednostka przeprowadzająca

kontrolę

Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Krakowie

Kontrolerzy 1. Barbara Guga – główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 88059 z 10 marca 2014 r.,

2. Rafał Rossowski – starszy inspektor kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr 88067 z 20 marca 2014 r.

(dowód: akta kontroli str. 1-4)

Jednostka kontrolowana

Urząd Marszałkowski Województwa Małopolskiego, ul. Racławicka 56, 30-17 Kraków (dalej: Urząd lub UMWM)

Kierownik jednostki kontrolowanej

Marek Sowa – Marszałek Województwa Małopolskiego

II. Ocena kontrolowanej działalności Najwyższa Izba Kontroli ocenia pozytywnie1 realizowane przez Zarząd Województwa Małopolskiego działania w celu przygotowania systemu wdrażania polityki strukturalnej na lata 2014-2020. Zarząd Województwa Małopolskiego opracował i przekazał do Komisji Europejskiej projekt Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 w terminie wynikającym z art. 26 ust. 4 rozporządzenia ogólnego2. Podjęto szereg działań mających na celu dostosowanie struktury organizacyjnej Urzędu dla prawidłowej realizacji Programu oraz przygotowanie i wdrożenie niezbędnych regulacji prawnych i wytycznych, w tym także związanych z wdrożeniem nowych rozwiązań wprowadzonych w rozporządzeniach prawa unijnego. Zdaniem NIK, Zarząd Województwa Małopolskiego (dalej: ZWM lub Zarząd) podjął należyte działania w celu przygotowania i przedłożenia Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 (dalej: MRPO lub program) do zatwierdzenia Komisji Europejskiej (dalej: KE lub Komisja). Program został przedstawiony do zaopiniowania Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz Zespołowi Międzyresortowemu do Spraw Programowania i Wdrażania Funduszy Strukturalnych i Funduszy Spójności w terminach zgodnych z harmonogramem przedstawionym 4 lutego 2014 r. przez Ministerstwo Infrastruktury i Rozwoju (dalej: MIR lub Ministerstwo), dotyczącym ostatniego etapu prac nad programami operacyjnymi. Pomimo, że Projekt MRPO był gotowy do przekazania 4 kwietnia 2014 r., Województwo Małopolskie (dalej: województwo) nie przekazało go do KE w terminie przewidzianym ww. harmonogramie, tj. do 7 kwietnia 2014 r. Było to jednak spowodowane wystąpieniem

1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. Jeżeli sformułowanie oceny ogólnej według proponowanej skali byłoby nadmiernie utrudnione, albo taka ocena nie dawałaby prawdziwego obrazu funkcjonowania kontrolowanej jednostki w zakresie objętym kontrolą, stosuje się ocenę opisową, bądź uzupełnia ocenę ogólną o dodatkowe objaśnienie. 2 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006

Ocena ogólna

Uzasadnienie oceny ogólnej

3

błędu w systemie SFC20143. Projekt został przekazany do Komisji 9 kwietnia 2014 r., tj. w terminie zgodnym z dyspozycją art. 26 ust. 4 ww. rozporządzenia ogólnego. W ocenie NIK, podpisanie kontraktu terytorialnego oraz rozpoczęcie realizacji programu i ogłoszenie pierwszych konkursów jest uzależnione przede wszystkim od przyjęcia dokumentów wdrożeniowych, których część jest przyjmowana na poziomie unijnym lub krajowym. Po przyjęciu dokumentów wdrożeniowych konieczne będzie m.in. powołanie przez ZWM (Instytucję Zarządzającą) Komitetu Monitorującego wdrażanie programu, przygotowanie szczegółowego opisu osi priorytetowych programu, wydanie podręcznika kwalifikowalności wydatków, wydanie podręcznika Instytucji Zarządzającej (dalej: IZ), ustalenie kryteriów wyboru projektów i przedstawienie ich do zatwierdzenia Komitetowi Monitorującemu, opracowanie regulaminów konkursów, uruchomienie systemu

informatycznego do gromadzenia i przekazywania danych.

Pomimo iż na dzień zakończenia kontroli brak było ostatecznych rozstrzygnięć, to prowadzone były prace w obszarze zarówno przygotowania procedur wewnętrznych, jak i sporządzane były analizy poświęcone wypracowaniu rekomendacji dotyczących rozwiązań instytucjonalnych tj. określeniu docelowego modelu instytucjonalnego na lata 2014-2020. Dotychczasowy postęp prac w kwestii systemu instytucjonalnego, regulacji wewnętrznych oraz podręczników procedur umożliwia ich przygotowane przed rozpoczęciem wdrażania MRPO. Natomiast niezakończony proces legislacyjny na poziomie unijnym oraz krajowym stanowi na obecnym etapie ryzyko opóźnień w przygotowaniach do uruchomienia programu. Również postęp prac nad systemem wskaźników był widoczny w każdej kolejnej wersji projektu programu, począwszy od jego założeń z czerwca 2013 r. Usystematyzowaniu tego systemu służyła także ewaluacja ex-ante projektu programu przeprowadzona w okresie maj-grudzień 2013 r.

Zarząd podjął także działania mające na celu adekwatne i efektywne zastosowanie instrumentu zintegrowanych inwestycji terytorialnych w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego (dalej: RPO). Prace nad terytorialnymi instrumentami rozwoju regionalnego prowadzone były od czasu rozpoczęcia prac nad aktualizacją strategii rozwoju województwa, które zakończyły się jej przyjęciem we wrześniu 2011 r. Podejście do Zintegrowanych Inwestycji Terytorialnych (dalej: ZIT), było aktualizowane w kolejnych projektach MRPO. Ostateczny kształt ZIT został ujęty w MRPO w wersji 4 przekazanej do KE.

Mając na uwadze konieczność dokonania szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących zakresu zaangażowania instrumentów finansowych, wskazania typów instrumentów oraz ich ewentualnego łączenia ze wsparciem bezzwrotnym, a także warunków korzystania z tego typu wsparcia, ZWM zlecił przeprowadzenie - wymaganej przepisami art. 37 rozporządzenia ogólnego - analizy w zakresie możliwości zastosowania zwrotnych instrumentów finansowych w województwie małopolskim w okresie programowania 2014-2020. Ponadto w celu realizacji obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 74 ust. 4, art. 122 ust. 3, art. 125 ust. 2 lit. d, rozporządzenia ogólnego, tj. zapewnienia wyłącznie elektronicznej wymiany informacji (zasada e-cohesion) oraz stworzenia systemu elektronicznej rejestracji i przechowywania danych dotyczących każdego projektu rozpoczęto prace w zakresie budowy lokalnego systemu informatycznego wspomagającego wdrażanie MRPO 2014-2020 (e-RPO). Zdaniem Izby niepodjęcie działań przez ZWM w zakresie sporządzania rocznych zestawień wydatków, zaostrzenia instrumentów korekt finansowych netto oraz zapewnienia płynności finansowej w realizacji programów w związku z wprowadzeniem limitu dla płatności pośrednich nie ma bezpośrednio wpływu na możliwość realizacji programów i projektów jeszcze w 2014 r., gdyż nie stanowi ryzyka dla terminowego przygotowania odpowiednich procesów.

3 System służący przekazaniu RPO Komisji Europejskiej i administrowany przez jej służby. (Dz. U. L 347 z dnia 20 grudnia 2013 r. – dalej „rozporządzenie ogólne”.

4

III. Opis ustalonego stanu faktycznego

1. Działania dotyczące przygotowania Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020

1.1. Działania przygotowawcze realizowane w ramach przygotowania regionalnego programu operacyjnego

Uchwałą Nr 397/13 z 4 kwietnia 2013 r. ZWM powołał Grupę Roboczą do spraw RPO4 (dalej: Grupa), której zadaniem było opracowanie projektu regionalnego programu operacyjnego dla województwa małopolskiego. W skład Grupy wchodzą: Przewodniczący – Marszałek WM; dwóch zastępców przewodniczącego – Wicemarszałek i członek zarządu WM; Koordynator – Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej; Sekretarz Zespołu. Do udziału w pracach Grupy zaproszono m.in.: przedstawicieli administracji rządowej i samorządowej wszystkich szczebli, partnerów gospodarczych i społecznych, podmioty reprezentujące społeczeństwo obywatelskie, w tym partnerów działających na rzecz ochrony środowiska, organizacje pozarządowe oraz ekspertów zewnętrznych. W ramach Grupy powołano zespoły zadaniowe ds.: wyborów strategicznych, zasad programowania, obszarów wsparcia, systemu zarządzania, aktów normatywnych, informacji i promocji oraz redakcyjny. Załącznikiem nr 2 do ww. uchwały wprowadzono regulamin prac Grupy w ramach którego określono m.in. strukturę i zakres działania Grupy i zespołów zadaniowych, zadania Przewodniczącego i jego zastępców, koordynatora, kierowników i członków zespołów zadaniowych oraz sekretarza. Jak wyjaśnił Jakub Szymański Dyrektor Departamentu Polityki Regionalnej Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (dalej: Departament PR) ważnym kryterium wyboru składu Grupy było zapewnienie jak najszerszej i zróżnicowanej reprezentacji środowisk społecznych i gospodarczych w regionie oraz praktyczna wiedza na temat wdrażania funduszy strukturalnych, a także doświadczenie tych podmiotów zdobyte w czasie prac nad Programami Strategicznymi, które mają być punktem wyjścia dla nowego programu operacyjnego 2014-2020.

(dowód: akta kontroli str. 5-13, 14-22)

W ramach Grupy roboczej ds. RPO utworzono m.in. Zespół zadaniowy ds. systemu zarządzania (dalej: Zespół). W skład Zespołu liczącego 40 osób wchodzą dyrektorzy departamentów Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego (i jednostek zaangażowanych we wdrażanie MRPO 2007-2013 i komponentu regionalnego (Program Operacyjny – Kapitał Ludzki), tj. Departamentów: PR, Funduszy Europejskich5, Budżetu i Finansów i Organizacyjno-Prawnego, Małopolskiego Centrum Przedsiębiorczości (dalej: MCP) i Wojewódzkiego Urzędu Pracy (dalej: WUP) oraz pracownicy odpowiedzialni za tworzenie i funkcjonowanie procedur w ww. departamentach/jednostkach. Według treści uchwały do zadań Zespołu należy wypracowanie propozycji zbudowania systemu zarządzania i implementacji RPO, w tym w szczególności:

Model instytucjonalny realizacji programu.

Zarządzanie pomocą techniczną.

Procedury i wytyczne.

Zastosowanie instrumentów inżynierii finansowej.

Rola obserwatorów polityki rozwoju w systemie zarządzania i wdrażania programu.

Powiązania systemu wdrażania programu regionalnego z programami Europejskiej Współpracy Terytorialnej i programami finansowymi z funduszy: rolnego i rybackiego.

Systemy informatyczne. W ramach prac ww. Zespołu, do dnia rozpoczęcia kontroli, w zakresie opracowania procedur zewnętrznych przygotowano wstępny układ przyszłych procedur (procesów) w podziale na poszczególne jednostki wdrożeniowe. Uzgodniono także format opisu przyszłych procedur (wzór tabeli). Na spotkaniu Zespołu 28 lutego 2014 r. przedstawiono

4 W skład Grupy wchodzą: Przewodniczący – Marszałek WM; dwóch zastępców przewodniczącego – Wicemarszałek i członek zarządu WM; Koordynator – Dyrektor Departamentu PR; Sekretarz. 5 Dalej „Departament FE”.

Opis stanu faktycznego

5

wstępny skład podgrup roboczych dla poszczególnych procesów. 3 kwietnia 2014 r. Województwo wystąpiło do MIR z prośbą o przekazanie harmonogramu przygotowania wytycznych horyzontalnych. Do dnia zakończenia kontroli UMWM nie otrzymał odpowiedzi w tej kwestii.

(dowód: akta kontroli str. 5-13, 35-36; 383-401, 751-753, 766)

Plan pracy ZWM na 2014 r. przyjęto 21 stycznia 2014 r. na posiedzeniu Zarządu6. Zawarto w nim m.in. harmonogram realizacji zadań związanych z działaniami dotyczącymi wdrażania perspektywy 2014 – 2020. 7 stycznia 2014 r. na spotkaniu Zespołu ds. systemu zarządzania w sprawie Podręcznika Procedur w perspektywie finansowej 2014-2020 przedstawiono harmonogram prac na rok 2014 dla nowej perspektywy w obszarze sytemu wdrażania, który zakłada:

opracowanie projektów zmian w regulaminie UMWM dla kontynuacji okresu (tj. 2007-2013) oraz realizacji przyszłego (tj. 2014-2020) przewidziane jest do końca II kwartału 2014 r., a wdrożenie zmian do końca sierpnia 2014 r.,

powołanie Komitetu Monitorującego przewidziane jest w pierwszej połowie listopada 2014 r.,

przyjęcie kryteriów wyboru projektów przez Komitet Monitorujący przewidziane jest do końca IV kwartału 2014 r.7,

wydanie podręczników procedur IZ przewidziane jest do końca IV kwartału 2014 r.8,

przygotowanie szczegółowego opisu osi priorytetowych programu przewidziane było po przekazaniu projektu MRPO do KE (28 kwietnia 2014 r. odbyło się posiedzenie zespołu zadaniowego ds. obszarów wsparcia – działającego w ramach grupy roboczej do spraw RPO – podczas którego rozpoczęto prace nad szczegółowym opisem osi priorytetowych programu). Prace te – jak wyjaśnił Wicemarszałek Województwa Małopolskiego Wojciech Kozak – będą prowadzone w oparciu o doświadczenia z perspektywy 2007-2013, gdyż nie zostały jeszcze opublikowane wytyczne ministra infrastruktury i rozwoju dotyczące szczegółowego opisu osi priorytetowych programu operacyjnego. Planuje się – wg treści wyjaśnień – że pierwsza wersja uszczegółowienia MRPO zostanie przyjęta w czerwcu 2014 r.

Harmonogram pracy Zespołu jest spójny z przyjętym planem pracy ZWM na 2014 r. (dowód: akta kontroli str. 23-24, 42-50, 128-136, 383-387, 745-750, 760, 785-788)

Postęp prac nad RPO był, jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR – uzależniony od dat przyjęcia i kształtu kolejnych wersji dokumentów opracowywanych na poziomie unijnym (kolejne projekty Komisji dotyczące wzoru programu operacyjnego, pakiet unijnych rozporządzeń dotyczących polityki spójności na lata 2014-2020, którego ostateczna wersja została przyjęta przez Parlament Europejski 17 grudnia 2013 r.) oraz dokumentów9, wytycznych10, wzorów11 i harmonogramów przekazywania projektów wyznaczanych przez resort właściwy ds. rozwoju regionalnego12. Dyrektor wskazał również, iż Województwo nie prowadziło korespondencji z KE w sprawie RPO13.

(dowód: akta kontroli str. 5-13, 22-23, 42-127)

6 Protokół z posiedzenia ZWM nr 329/14 pkt 23. 7 Podstawą wyboru projektów do dofinansowania będzie ocena dokonywana w oparciu o kryteria wyboru zatwierdzone przez Komitet Monitorujący. Kierunkowe zasady wyboru projektów do dofinansowania zostały opracowane i zawarte w Projekcie MRPO na lata 2014-2020. 8 Prace nad przyjęciem podręczników procedur prowadzone są na bieżąco (spotkania zespołu: 7 stycznia, 28 stycznia, 28 lutego 2014 r.). 9 Kolejne wersje projektu Umowy Partnerstwa. 10 Podręcznik systemu programowania i wdrażania programów operacyjnych 2014-2020 z lutego 2012 r. 11 Kolejne wersje Szablonu programu operacyjnego 2014-2020 przekazywane przez ministerstwo właściwe ds. rozwoju regionalnego instytucjom zarządzającym programami operacyjnymi. 12 Szczegółowy harmonogram prac nad dokumentami związanymi z perspektywą finansową 2014-2020. 13 Zgodnie z Zasadami dotyczącymi przygotowania i prowadzenia negocjacji z KE programów w ramach Umowy Partnerstwa na lata 2014-2020 (załącznik do Uchwały Międzyresortowego Zespołu z 30 października 2013 r.) minister właściwy ds. rozwoju regionalnego wykonuje zadania państwa członkowskiego i koordynuje przygotowanie programów służących realizacji Umowy Partnerstwa. Państwo członkowskie przedkłada KE programy operacyjne, co rozpoczyna proces ich negocjacji. Za koordynację negocjacji RPO odpowiada Koordynator negocjacji – wyznaczony przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego spośród kierownictwa ministerstwa właściwego ds. rozwoju regionalnego. Za negocjacje właściwego RPO odpowiada członek kierownictwa ministerstwa wraz z wyznaczonym członkiem danego zarządu województwa.

6

Dyrektor Departamentu PR, za najbardziej istotne na obecnym etapie prac związanych z procesem przygotowania RPO, uznał następujące problemy: 1. Ostateczne ustalenie zapisów linii demarkacyjnej określającej zakres interwencji

z funduszy unijnych z poziomu krajowego i regionalnego. Kwestie wymagające dalszych uzgodnień w kontekście zasad podziału interwencji RPO – PO IR14 w ramach Priorytetu Inwestycyjnego 1.215 to przede wszystkim:

zasady demarkacji oraz zakres dopuszczalnego wsparcia dla instytucji otoczenia biznesu (IOB),

zasady demarkacji w odniesieniu do interwencji w ramach instrumentu bon na innowacje16 (w projekcie MRPO przekazanym do KE) utrzymane zostało wsparcie dotyczące: a) profesjonalizacji usług świadczonych przede wszystkim przez parki technologiczne, inkubatory technologiczne, centra badawcze i transferu technologii; b) w zakresie niezbędnym do realizacji usług możliwe ponoszenie wydatków na inwestycje w infrastrukturę oraz wyposażenie tego typu ośrodków innowacji. Ponadto zaplanowana została interwencja w formule bonu na innowacje.

23 kwietnia 2014 r. do Departamentu PR wpłynęło pismo z 13 marca 2014 r. w sprawie podziału interwencji kraj – region w Celu Tematycznym 1. W treści wskazano na potrzebę dalszej dyskusji zmierzającej do wypracowania rozwiązań w zakresie zasad demarkacji akceptowalnych zarówno dla IZ PO IR, jak i IZ RPO.

2. Przygotowanie przez Ministerstwo ostatecznej i kompletnej Wspólnej Listy Wskaźników Kluczowych (dalej: WLWK). Najnowsza, piąta wersja, przygotowana przez resort infrastruktury i rozwoju dotyczy celów tematycznych finansowanych z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Funduszu Spójności oraz pomocy technicznej. Województwo zgłaszało do poprzednich czterech wersji WLWK uwagi i sugestie, w których sformułowaniu brały udział wszystkie zaangażowane w zarządzanie/wdrażanie jednostki. Według stanu na 25 kwietnia 2014 r. Województwo przygotowuje uwagi do 5 wersji WLWK.

3. Uregulowanie kwestii wymogów desygnacji koniecznych do uruchomienia programu zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym.

(dowód: akta kontroli str. 24-25, 34-35, 164-327, 751-759, 785)

1.2. Termin przygotowania i przekazania regionalnego programu operacyjnego

Kolejne wersje projektu programu operacyjnego były przygotowywane w oparciu o aktualizowane wersje Szablonu programu operacyjnego 2014-2020 przekazywane przez resort właściwy ds. rozwoju regionalnego instytucjom zarządzającym programami operacyjnymi i przekazywane do zaopiniowania ministerstwu właściwemu ds. rozwoju regionalnego zgodnie z harmonogramem wyznaczonym przez ten resort. Do dnia rozpoczęcia kontroli przyjęto trzy wersje MRPO tj.:

wersja 1.0 z 18 lipca 2013 r.,

wersja 2.0 z 21 listopada 2013 r.,

wersja 3.0 z 6 lutego 2014 r. Wersja 3.0 MRPO została przedstawiona 10 lutego 2014 r. do zaopiniowania: Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz Zespołowi Międzyresortowemu do spraw

14 Program Operacyjny – Inteligentny Rozwój. 15 Promowanie inwestycji przedsiębiorstw w badania i innowacje, rozwijanie powiązań i synergii między przedsiębiorstwami, ośrodkami badawczo-rozwojowymi i sektorem szkolnictwa wyższego, w szczególności promowanie inwestycji w zakresie rozwoju produktów i usług, transferu technologii, innowacji społecznych, ekoinnowacji, zastosowań w dziedzinie usług publicznych, tworzenia sieci, pobudzania popytu, klastrów i otwartych innowacji poprzez inteligentną specjalizację oraz wspieranie badań technologicznych i stosowanych, linii pilotażowych, działań w zakresie wczesnej walidacji produktów, zaawansowanych zdolności produkcyjnych i pierwszej produkcji, w szczególności w dziedzinie kluczowych technologii wspomagających oraz rozpowszechnianie technologii o ogólnym przeznaczeniu. 16 Celem Programu jest zainicjowanie kontaktów mikro lub małych przedsiębiorców z jednostkami naukowymi. Wsparcie w ramach programu Bon na innowacje może być przeznaczone wyłącznie na zakup usługi dotyczącej wdrożenia lub rozwoju produktu lub technologii.

7

Programowania i Wdrażania Funduszy Strukturalnych i Funduszu Spójności UE w terminach zgodnych z harmonogramem MIR. Zgodnie z art. 14j ust. 1 pkt 2 znowelizowanej 8 kwietnia 2014 r. ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju17 projekt MRPO został przyjęty przez ZWM w drodze uchwały18 po uzyskaniu opinii ministra właściwego ds. spraw rozwoju regionalnego19. Opinia o zgodności Projektu MRPO z zapisami projektu Umowy Partnerstwa została wydana z zastrzeżeniem uwzględnienia uwag przekazanych pismem z 2 kwietnia 2014 r.20 W treści ww. pisma zawarto m.in. informację, że MIR dokona analizy przesłanego RPO i w przypadku stwierdzenia nieujęcia w projekcie RPO przekazanych uwag, Ministerstwo podniesie te kwestie w trakcie negocjacji z KE w kontekście braku zgodności programu z projektem Umowy Partnerstwa. Uwagi MIR dotyczyły m.in. skierowania większej alokacji środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na działania dotyczące wsparcia inwestycyjnego Małych i Średnich Przedsiębiorstw, zmiany nazwy Szybkiej Kolei Aglomeracyjnej poza aglomeracją Krakowa na kolej regionalną, dostosowania warunków finansowania inwestycji na drogach lokalnych do zapisów Umowy Partnerstwa21, zakresu wsparcia obszaru Wyposażenie obiektów infrastruktury zdrowia22. Ponadto przekazano cztery uwagi porządkujące. Uwagi nie zostały uwzględnione w przekazanym projekcie MRPO. Większość uwag miało – w ocenie IZ – charakter porządkujący. Pozostałe natomiast wymagają dodatkowych uzgodnień w trakcie negocjacji programu i dlatego postanowiono ich nie uwzględniać przed jego przekazaniem. Projekt programu składa się z 13 jednofunduszowych osi priorytetowych, spośród których największe środki zaplanowano na infrastrukturę transportową, politykę energetyczną i przedsiębiorczość. W ramach zintegrowanego podejścia terytorialnego specjalne środki zostały wydzielone w programie na wsparcie pięciu subregionów województwa (Subregionalny Program Rozwoju) oraz Metropolii Krakowskiej tworzonej przez Miasto Kraków i gminy otaczające stolicę regionu ZIT.

Województwo Małopolskie nie przekazało ww. projektu do KE w terminie przewidzianym ww. harmonogramie, tj. do 7 kwietnia 2014 r. Projekt MRPO był gotowy do przekazania 4 kwietnia 2014 r. Przekazanie go było niemożliwe z powodu wystąpienia błędu w systemie SFC2014. Projekt (wersja 4) został przekazany do KE 9 kwietnia 2014 r., tj. w terminie wynikającym z art. 26 ust. 4 rozporządzenia ogólnego, w celu wynegocjowania jego ostatecznego kształtu.

(dowód: akta kontroli str. 5-13, 20-22, 34-35, 128-142, 164-327, 347-349, 762-765, 785)

Wojciech Kozak Wicemarszałek Województwa Małopolskiego odpowiadając na pytanie, czy uzgodnienie programu w terminie kreślonym w art. 28 ust. 4 rozporządzenia ogólnego umożliwi rozpoczęcie realizacji programu i projektów w 2014 r., wyjaśnił, że biorąc pod uwagę stan przygotowań zarówno na poziomie unijnym, jak i krajowym od których uzależnione są działania Zarządu oraz doświadczenia związane z przyjmowaniem RPO na lata 2007-2013 wydaje się, że w przypadku zatwierdzenia programu przez KE w pierwszej połowie października 2014 r. rozpoczęcie realizacji RPO może nastąpić na początku 2015 r.

(dowód: akta kontroli str. 745-750, 785)

Dyrektor Departamentu PR wyjaśnił, że trudno jest określić, kiedy nastąpi rozpoczęcie realizacji programu i ogłoszenie pierwszych konkursów, gdyż jest to uzależnione od przyjęcia dokumentów wdrożeniowych, których część jest przyjmowana na poziomie unijnym lub krajowym, co jest niezależne od ZWM. Na poziomie unijnym konieczne będzie przyjęcie aktów delegowanych, o których mowa w art. 149 rozporządzenia ogólnego, wydanie rozporządzeń oraz wytycznych KE

17 Dz. U. z 2014, poz. 379. 18 344/14 z 1 kwietnia 2014 r. 19 Pismo MIR z 8 kwietnia 2014 r., znak: DKS-IX-804-44-MS/14, NK 96068/14. 20 Pismo MIR z 2 kwietnia 2014 r., znak: DKS-IX-804-44-MS/14, NK 91508/14. 21 Mając na względzie – wg treści pisma – prowadzone na bieżąco z KE negocjacje Umowy Partnerstwa w tej kwestii. 22 Zakres wsparcia wg treści pisma będzie podlegał dalszym pracom w kontekście opracowywanego przez Ministerstwo Zdrowia dokumentu „Policy paper dla ochrony zdrowia na lata 2014-2020 Krajowe Strategiczne Ramy.

8

dotyczących pomocy publicznej. Na poziomie krajowym konieczne będzie m.in. uchwalenie Ustawy o zasadach realizacji programów operacyjnych polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (dalej: ustawa wdrożeniowa) oraz wydanie szeregu aktów regulujących zasady wdrożenia nowych programów operacyjnych, w tym m.in. rozporządzeń ministra właściwego ds. rozwoju dotyczących programów pomocy publicznej, opublikowanie wytycznych ministra właściwego do spraw rozwoju dotyczących m.in. szczegółowego opisu osi priorytetowych programu operacyjnego, zasad wykorzystania pomocy technicznej, kwalifikowalności wydatków w ramach programów operacyjnych, trybu dokonywania wyboru projektów, zasad powoływania komitetu monitorującego wdrażanie programu operacyjnego, warunków gromadzenia i przekazywania danych w postaci elektronicznej, zasad informacji i promocji, warunków certyfikacji oraz przygotowania prognoz wniosków o płatność do KE w programach operacyjnych. Na poziomie regionalnym konieczne będzie m.in.: powołanie przez Zarząd (Instytucję Zarządzającą) komitetu monitorującego wdrażanie programu (zgodnie z art. 47 rozporządzenia ogólnego komitet jest powoływany w terminie trzech miesięcy od daty powiadomienia państwa członkowskiego o decyzji KE dotyczącej przyjęcia programu)23; przygotowanie szczegółowego opisu osi priorytetowych programu, wydanie podręcznika kwalifikowalności wydatków, wydanie podręcznika IZ, ustalenie kryteriów wyboru projektów i przedstawienie ich do zatwierdzenia Komitetowi Monitorującemu, opracowanie regulaminów konkursów,

uruchomienie systemu informatycznego do gromadzenia i przekazywania danych. (dowód: akta kontroli str. 23-25, 34-35, 128-134)

Władze Województwa prowadziły na bieżąco rozmowy z MIR dotyczące zapisów linii demarkacyjnej i WLWK. W kwestii desygnacji, jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR, Zarząd Województwa oczekuje na przyjęcie wytycznych KE w zakresie procedury desygnacji, aktu wykonawczego KE, który zostanie wydany na podstawie art. 124 ust. 7 rozporządzenia ogólnego i określi wzór opisu funkcji i procedur instytucji zarządzającej, uchwalenie ustawy wdrożeniowej, przyjęcie wytycznych MIR w zakresie procesu desygnacji na lata 2014-2020. 14 marca 2014 r. przedstawiciele UMWM uczestniczyli w spotkaniu nt. bieżącej informacji w zakresie przygotowania procesu desygnacji polityki spójności w perspektywie finansowej 2014-2020 zorganizowanym przez MIR.

(dowód: akta kontroli: 24-25, 34-35, 164-323, 751-753).

1.3. Stan spełnienia warunków ex-ante

Zapisy rozporządzenia ogólnego dla funduszy objętych Wspólnymi Ramami Strategicznymi 2014-2020, uzależniają ich uruchomienie od spełnienia wymogów warunkowości ex-ante24. W projektach MRPO przedstawiono wykaz warunków tematycznych ex-ante obowiązujących program oraz ocen ich spełnienia. Wszystkie wymagane warunki ex-ante na poziomie regionalnym zostały spełnione oprócz dwóch opatrzonych statusem częściowo spełnionych, tj.:

przygotowania Regionalnej Strategii Innowacji (dalej: RSI). Projekt RSI uwzględnia: zapisy Strategii Innowacyjności i Efektywności Gospodarki oraz wyniki foresightu technologicznego. W ramach działań wskazanych do podjęcia przez Województwo, w wykazie wskazano konieczność opracowania końcowej wersji projektu RSI uwzględniającej: (1) zmiany wynikające z bieżących ustaleń w zakresie wymogów związanych z realizacją warunku ex-ante, (2) zmiany wynikające z konsultacji społecznych projektu RSI wraz z prognozą oddziaływania na środowisko oraz przyjęcie jej uchwałą ZWM. 18 marca 2014 r. odbyło się posiedzenie Małopolskiej Rady Innowacji, na którym dyskutowano nad poprawkami do ostatecznej wersji RSI. Przewiduje się, że projekt programu zostanie przyjęty w ostatecznej wersji przez Zarząd w II kw. 2014 r.

przygotowania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Plan Gospodarki Odpadami został przyjęty przez Sejmik Województwa Małopolskiego 2 lipca 2012 r. – na dzień

23 Projekt MRPO został przekazany do KE 8 kwietnia 2014 r. Do 7 października 2014 r. mogą trwać uzgodnienia z KE. Następnie najpóźniej do 6 stycznia 2015 r. ZWM ma obowiązek powołania Komitetu Monitorującego (art. 47 ust. 1 rozporządzenia ogólnego nr 1303/2013). 24 Tj. kryteriów mających na celu zapewnienie określonych warunków wyjściowych umożliwiających efektywną realizację programów współfinansowanych ze środków europejskich.

9

rozpoczęcia kontroli projekt był na etapie weryfikacji przez KE. Przewidywany termin realizacji to koniec 2014 r.

(dowód: akta kontroli str. 26-27, 326-339, 351-352, 371-382, 766, 785)

1.4. Realizacja przez MPRO celów tematycznych wskazanych w projekcie umowy partnerstwa

W projekcie MRPO przewidziano realizację 10 z 11 celów tematycznych wskazanych w Umowie Partnerstwa, tj.: 1. Wzmacnianie badań naukowych, rozwoju technologicznego i innowacji. 2. Zwiększenie dostępności, stopnia wykorzystania i jakości technologii informacyjno-

komunikacyjnych. 3. Wzmacnianie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw, sektora rolnego

(w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Rozwoju Rolnictwa i Obszarów Wiejskich) oraz sektora rybołówstwa i akwakultury (w odniesieniu do Europejskiego Funduszu Modernizacji Rolnictwa).

4. Wspieranie przejścia na gospodarkę niskoemisyjną we wszystkich sektorach. 5. Promowanie dostosowania do zmian klimatu, zapobiegania ryzyku i zarządzania

ryzykiem. 6. Zachowanie i ochrona środowiska naturalnego oraz wspieranie efektywnego

gospodarowania zasobami. 7. Promowanie zrównoważonego transportu i usuwanie niedoborów przepustowości

w działaniu najważniejszej infrastruktury sieciowej. 8. Promowanie trwałego i wysokiej jakości zatrudnienia oraz wsparcie mobilności

pracowników. 9. Promowanie włączenia społecznego, walka z ubóstwem i wszelką dyskryminacją. 10. Inwestowanie w kształcenie, szkolenie oraz szkolenie zawodowe na rzecz zdobywania

umiejętności i uczenia się przez całe życie. (dowód: akta kontroli str. 5-13, 26-27, 353-362)

W ramach projektu MRPO, wybrano cztery obszary strategicznej interwencji (dalej: OSI)25 na poziomie krajowym i 13 na poziomie regionalnym, do wsparcia ze środków unijnych, tj.: - na poziomie krajowym: 1. Miasto wojewódzkie i jego Obszar Funkcjonalny. 2. Miasta i dzielnice miast wymagające rewitalizacji. 3. Obszary wiejskie, w szczególności o najniższym poziomie dostępu mieszkańców do

dóbr i usług warunkujących możliwości rozwojowe. 4. Obszary przygraniczne. - na poziomie regionalnym: 1. Subregiony. 2. Obszary o wysokim potencjale zasobów dziedzictwa kulturowego. 3. Obszary o wysokim potencjale zasobów dziedzictwa przyrodniczego. 4. Obszary górskie. 5. Zbiorniki wodne. 6. Uzdrowiska. 7. Obszary zagrożone osuwaniem się mas ziemnych. 8. Obszary zagrożone deficytem jakościowym lub ilościowym wód. 9. Polska południowa. 10. Obszary zagrożone skumulowanymi problemami społecznymi – bezrobocie. 11. Obszary o niskim poziomie przedsiębiorczości mieszkańców. 12. Obszary zagrożone skumulowanymi problemami społecznymi – ubóstwo. 13. Obszary zagrożone skumulowanymi problemami społecznymi – wykształcenie.

Powyższe OSI wpisują się w zdefiniowane, w Strategii Rozwoju Województwa Małopolskiego na lata 2011-2020 – Strategia „Małopolska 2020”26 obszary, tj.: gospodarka

25 Załącznik nr 13.5 - Zintegrowane podejście terytorialne – Obszary Strategicznej Interwencji do projektu programu MRPO na lata 2014-2020. 26 Przyjętą uchwałą Nr XII/183/11 Sejmiku Województwa Małopolskiego z dnia 26 września 2011 r.

10

wiedzy i aktywności, dziedzictwo i przemysły czasu wolnego, infrastruktura dla dostępności komunikacyjnej, Krakowski Obszar Metropolitalny i inne subregiony, rozwój miast i terenów wiejskich, bezpieczeństwo ekologiczne, zdrowotne i społeczne oraz zarządzanie rozwojem województwa.

Projekt RSI 2013-2020 określa działania, które mają przyczynić się do podniesienia poziomu innowacyjności i konkurencyjności regionu. RSI województwa małopolskiego koncentruje się na wskazaniu celów strategicznych i taktycznych, a także konkretnych działań, których realizacja przyczyni się do wzrostu poziomu innowacyjności Małopolski. Cele i typy interwencji MRPO są spójne z działaniami i przedsięwzięciami strategicznymi określonymi w projekcie RSI. Projekt MRPO zawiera m.in. opis osi priorytetowych, które będą realizowane w województwie małopolskim wraz z podziałem na cele tematyczne. Opisy celów tematycznych zawierają m.in.: opis celu interwencji; wskaźniki rezultatu strategicznego, bezpośredniego i produktu; wykaz potencjalnych beneficjentów oraz grup docelowych; wskazanie terytorialnego obszaru realizacji (w ramach poszczególnych priorytetów inwestycyjnych, przy terytorialnym obszarze realizacji zidentyfikowano OSI z jednoczesnym wskazaniem m.in. jakie mechanizmy promujące zostaną zastosowane); opis planowanego wykorzystania instrumentów finansowych; opis planowania zastosowania dużych projektów oraz opis kierunkowych zasad wyboru projektów do dofinansowania.

Strategia Rozwoju Województwa Małopolskiego na lata 2011-2020 uwzględnia cele dokumentów strategicznych, obowiązujących na poziomie europejskim i krajowym, tj. Strategii na rzecz inteligentnego i zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu – Europa 2020 oraz Krajowej Strategii Rozwoju Regionalnego 2010-2020: Regiony, Miasta, Obszary Wiejskie. Ponadto dokument uwzględnia aktualne wyniki prac nad pakietem krajowych dokumentów strategicznych, obejmującym Długookresową Strategię Rozwoju Kraju do 2030, Koncepcję Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do 2030, Średniookresową Strategię Rozwoju Kraju do 2020 oraz zintegrowane, krajowe strategie rozwoju o charakterze sektorowym.


Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR, do dnia rozpoczęcia kontroli Urząd nie prowadził prac związanych z przygotowaniem uszczegółowienia opisu priorytetów. Prace związane z przygotowaniem uszczegółowienia zostaną rozpoczęte po przekazaniu projektu programu do KE. Podczas prac nad kolejnymi wersjami MRPO27 omawiano m.in. zagadnienia, które będą doprecyzowane w uszczegółowieniu MRPO. 28 kwietnia 2014 r., tj. po przekazaniu projektu do KE odbyło się posiedzenie zespołu zadaniowego ds. obszarów wsparcia – działającego w ramach grupy roboczej do spraw RPO na lata 2014-2020 – podczas którego rozpoczęto prace nad uszczegółowieniem opisu osi priorytetowych programu.

(dowód: akta kontroli str. 745-750, 760, 767-777)

W działalności kontrolowanej jednostki nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie działań dotyczących przygotowania MRPO na lata 2014-2020.

Zarząd Województwa Małopolskiego podjął należyte działania w celu przygotowania i przedłożenia projektu programu regionalnego. Projekt MRPO został przekazany do Komisji Europejskiej zgodnie z dyspozycją art. 26 ust. 4 rozporządzenia ogólnego terminowo, tj. w ciągu trzech miesięcy od podpisania Umowy Partnerstwa. Podjęto niezbędne działania w celu spełnienia warunków ex-ante oraz zapewniono spójność celów tematycznych MRPO ze Strategią Rozwoju Województwa.

27 Wstępny projekt regionalnego programu operacyjnego dla województwa małopolskiego na lata 2014 -2020, wersja 1.0 z 18 lipca 2013 r., Wstępny projekt Małopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014 -2020, wersja 2.0 z 21 listopada 2013 r oraz wersja 3.0 z 6 lutego 2014 r., jak wskazał Dyrektor Departamentu PR, trwały uzgodnienia z MIR w sprawie przyjęcia czwartej wersji projektu programu, która została przekazana do negocjacji KE.

Ustalone nieprawidłowości

Ocena cząstkowa

11

2. Działania ZWM mające na celu przygotowanie rozwiązań organizacyjnych oraz regulacji prawnych systemu wdrażania RPO

2.1. Działania ZWM dotyczące przygotowania rozwiązań organizacyjnych

2.1.1. Sposób zapewnienia realizacji zadań oraz mechanizmy upraszczające i antykorupcyjne zastosowane w procedurach instytucji zaangażowanych w system zarządzania i kontroli MRPO

16 kwietnia 2013 r. Zarząd Województwa Małopolskiego uchwałą Nr 450/13 wprowadził Regulamin Organizacyjny Urzędu Marszałkowskiego Województwa Małopolskiego, w którym m.in. określono zadania dla Departamentów PR i FE, w ramach których prowadzą one m.in. działania związane przygotowaniem zintegrowanego programu rozwoju regionalnego na lata 2014 – 2020 (Departament PR) oraz z przygotowaniem do jego wdrożenia (Departament FE). Zarząd Województwa Małopolskiego pełni funkcję Instytucji Zarządzającej i Instytucji Certyfikującej (dalej „IC”). Ze struktury Urzędu do dnia rozpoczęcia kontroli nie wyodrębniono komórek organizacyjnych realizujących zadania IZ i IC. Zarząd Województwa Małopolskiego nie przewiduje utworzenia Instytucji Pośredniczących natomiast, jako IZ przewiduje w celu usprawnienia procesu wdrażania powierzenie części swoich kompetencji Instytucjom Pośredniczącym II stopnia – wdrażającym (IP2). Instytucje wdrażające będą tworzone na bazie istniejących jednostek/struktur zgodnie z założeniami przedstawionymi w Informacji w sprawie Systemu instytucjonalnego 2014-2020 – modele dla MRPO.

Na II kwartał 2014 r. zaplanowano m.in. wybór modelu instytucjonalnego, przygotowanie docelowej struktury organizacyjnej (projekty zmian odpowiednich dokumentów), uwzględniającej w pełni zadania związane z kontynuacją perspektywy 2007-2013 oraz przygotowanie projektu zmian w obecnych procedurach28. Obok rozstrzygnięć w obrębie systemu instytucjonalnego (liczba jednostek wdrożeniowych) kluczowe w tym zakresie będzie ustalenie podziału zadań pomiędzy Departamentami w obrębie UMWM, w szczególności sposób wydzielenia IC (Wydział w ramach Departamentu odpowiedzialnego za zarządzanie MRPO lub ewentualnie Departament podległy bezpośrednio ZWM)29.

Na IV kwartał 2014 r. zaplanowano m.in. zatwierdzenie procedur wewnętrznych, opisu systemu zarządzania i kontroli, jak również uzyskanie desygnacji30. Powyższe terminy wynikają z wewnętrznego harmonogramu prac związanych z przygotowaniem systemu wdrażania do perspektywy finansowej 2014-2020 przedstawionego 7 stycznia 2014 r. na spotkaniu Zespołu zadaniowego ds. systemu zarządzania w sprawie Podręcznika procedur w perspektywie finansowej 2014 – 2020.


Wojciech Kozak Wicemarszałek Województwa Małopolskiego wyjaśnił, że brak decyzji w sprawie wyboru jednostek Instytucji Wdrażających (dalej: IW) podyktowany jest prowadzeniem pogłębionej dyskusji przez ZWM, co do optymalnych rozwiązań na kolejne lata realizacji polityki spójności UE w Małopolsce. Wiążąca decyzja w sprawie układu instytucjonalnego zostanie podjęta w II kwartale 2014 r.


W ramach prac związanych z budową lokalnego systemu informatycznego wspomagających wdrażanie MRPO 2014-2020 (dalej: e-RPO), rozpoczęto prace nad formularzem wniosku aplikacyjnego dla przyszłych beneficjentów. Aktualnie – jak wyjaśnił

28 Według notatki ze spotkania. Zespołu zadaniowego ds. systemu zarządzania w sprawie Podręcznika procedur w perspektywie finansowej 2014 – 2020 w dniu 7 stycznia 2014 r. sporządzonej 17 stycznia 2014 r. 29 Jak wyżej. 30 Według przyjętego na spotkaniu harmonogramu.


12

Dyrektor Departamentu PR – trwają konsultacje wzoru formularza z udziałem poszczególnych jednostek/departamentów z wykorzystaniem doświadczeń perspektywy finansowej 2007-2013.

(dowód: akta kontroli str. 39-40, 448-452, 785)

Zespół do uproszczeń wynikających z doświadczeń poprzedniego okresu zaliczył m.in. przyjęcie następujących założeń:

rozdzielenie procedur zarządczych i wdrożeniowych – osobne podręczniki dla każdej instytucji w systemie, opracowane wg jednolitego wzoru, niepowielające nawzajem swoich zapisów,

możliwość rezygnacji z opisu procedur za pomocą schematów blokowych,

dokonywanie analizy ryzyka na poziomie procesu (dotychczas na poziomie czynności),

kompleksowe podejście do procesu – całość informacji nt. danej procedury w jednym miejscu.

W lutym 2014 r. Wydział Audytu Wewnętrznego UMWM opracował dokument pn. Wybrane zagadnienia dotyczące systemów zarządzania i kontroli 2014-2020 w kontekście słabości identyfikowanych w okresie programowania 2007-2013 zawierający m.in. przykłady zidentyfikowanych słabości w latach 2009-2013 w ramach MRPO. 28 lutego 2014 r. w trakcie spotkania Zespołu przedstawiono i omówiono wnioski i rekomendacje audytorów wewnętrznych i MCP z perspektywy finansowej 2007-2013 w szczególności w odniesieniu do sposobu konstruowania i zapisów procedur.

(dowód: akta kontroli str. 37, 383-388, 394-413)

Do dnia rozpoczęcia kontroli nie opracowano szczegółowych mechanizmów antykorupcyjnych w przygotowywanych procedurach instytucji zaangażowanych w system zarządzania i kontroli regionalnego programu operacyjnego. Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR, powodem tego było niewielkie zaawansowanie prac nad poszczególnymi procesami. W wyjaśnieniach podkreślił, iż w Urzędzie - w ramach systemu przeciwdziałania zagrożeniom korupcyjnym - funkcjonują analizy ryzyk korupcyjnych jako element systemu zarządzania jakością. Ponadto wyjaśnił, że zgodnie z założeniami MIR, na bazie doświadczeń w ramach Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko, powstaną krajowe wytyczne w zakresie problematyki korupcyjnej.


Na dzień rozpoczęcia kontroli w UMWM nie podjął ostatecznych rozstrzygnięć w kwestii systemu instytucjonalnego. Zespół ds. systemu zarządzania, obok prac w obszarze przygotowania procedur wewnętrznych prowadził także analizy poświęcone wypracowaniu rekomendacji dotyczących rozwiązań instytucjonalnych tj. określeniu docelowego modelu instytucjonalnego na lata 2014-2020. Łącznie w 2013 r. odbyło się pięć spotkań Zespołu poświęconych tej kwestii oraz warsztaty z udziałem ZWM. Rozważonych zostało siedem potencjalnych modeli układu instytucjonalnego, z których trzy rekomendowano do dalszej analizy. Dokonano także podsumowania doświadczeń z perspektywy finansowej 2007-2013 analizując model funkcjonujący w tych latach. Wyniki prac Zespołu przedstawiono 13 sierpnia 2013 r. Zarządowi. Kolejne spotkania Zespołu poświęcone były dalszym analizom zgodnie ze stanowiskiem wyrażonym przez ZWM. W efekcie 20 grudnia 2013 r. przygotowano Informację ws. systemu instytucjonalnego 2014-2020 – modele dla MRPO, zawierającą pełną analizę dwóch potencjalnych modeli, obejmującą wady i zalety poszczególnych rozwiązań, wymagane obciążenia etatowe, wnioski z oceny ex-ante wraz ze wskazaniem modelu rekomendowanego przez Zespół, tj. model 3xIP2 uwzględniający Departament FE, MCP i WUP. Założenia przyjęte w materiale w dużym stopniu zakładają kontynuację układu instytucjonalnego z perspektywy finansowej 2007-2013, tj. w szczególności:

Instytucja Zarządzająca zostaje w strukturze UMWM, w ramach IZ ulokowana zostanie Instytucja Certyfikująca.

Wdrażanie Programu odbywa się z udziałem UMWM (rola Departamentu FE analogiczna do perspektywy 2007-2013).

W systemie wykorzystywane będą Instytucje Pośredniczące II stopnia – wdrażające (IP2) tworzone na bazie istniejących jednostek/struktur.

13

Nie planuje się osobnej IP2 dla realizacji Zintegrowanej Inwestycji Terytorialnej.

Według stanu na dzień rozpoczęcia kontroli przeprowadzona została m.in. analiza obciążeń kadrowych. Wymóg przejęcia funkcji certyfikacji wydatków przez IZ został uwzględniony w materiale dotyczącym przyszłego systemu instytucjonalnego. Analiza obciążeń kadrowych (Załącznik nr 2)31 przewiduje przejęcie zadań związanych z certyfikacją wydatków. Skala obciążenia kadrowego oszacowana została na dziesięć etatów. Wicemarszałek Województwa Małopolskiego Wojciech Kozak, że pozyskanie zasobów ludzkich będzie dokonane poprzez przesunięcia kadrowe wewnątrz UMWM oraz ewentualnie pozyskania odpowiednio przygotowanej kadry z instytucji zewnętrznych np. Urzędu Wojewódzkiego. Wprowadzenie stosownych zmian organizacyjnych i kadrowych w UMWM przewidziano na III kwartał 2014 r.

(dowód: akta kontroli str. 38, 414-447, 745-750, 785, 785)

Według stanu na 11 marca 2014 r. Województwo nie rozpoczęło działań w zakresie przygotowania opisu systemu zarządzania i kontroli, innych niż opisane w poprzednich punktach niniejszego wystąpienia. Dyrektor Departamentu PR wyjaśnił, że było to spowodowane brakiem ostatecznych rozstrzygnięć odnośnie przyszłego systemu instytucjonalnego oraz struktury organizacyjnej, a przede wszystkim odpowiednich regulacji na poziomie unijnym32 oraz na poziomie krajowym.33


2.1.2. Działania podejmowane w celu ograniczenia zidentyfikowanych problemów i ryzyk dotyczących organizacji systemu zarządzania i kontroli

Najpoważniejsze ryzyka – jak wyjaśnił - Dyrektor Departamentu PR - wiążą się z brakiem rozstrzygnięć legislacyjnych na poziomie unijnym oraz krajowym. W zakresie związanym z procesem organizacji systemu zarządzania i kontroli status projektu posiadają: wymieniony w poprzednim punkcie wystąpienia akt wykonawczy KE wydany na podstawie art. 124 ust. 7 rozporządzenia ogólnego, a także Wytyczne KE dotyczące procesu desygnacji. W wymiarze krajowym wciąż konsultowany jest projekt ustawy wdrożeniowej. Pierwszy projekt ww. ustawy skierowany do uzgodnień międzyresortowych i z marszałkami województw (w ramach uzgodnień międzyresortowych) datowany jest na 18 września 2013 r. Ostatni projekt ustawy z 24 marca 2014 r. jest siódmą wersją34. Urząd podjął prace nad konsultacjami kolejnych wersji projektów ww. ustawy w ramach Zespołu zadaniowego ds. aktów normatywnych (funkcjonującego w ramach Grupy Roboczej do spraw RPO), w którym udział biorą również przedstawiciele MCP oraz WUP. Przygotowane opinie i uwagi do projektu ustawy zostały skierowane m.in. do MIR, Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, Związku Województw RP, a także na spotkanie władz Małopolski z parlamentarzystami regionu. Projekt ustawy wdrożeniowej wg stanu na 11 marca 2014 r. w wersji po konsultacjach społecznych został przekazany pod obrady Stałego Komitetu Rady Ministrów. 27 marca 2014 r. projekt ustawy został przyjęty przez Komitet Stały Rady Ministrów. W dniach 28 marca – 7 kwietnia 2014 r. projekt ustawy został rozpatrzony przez Komisję Prawniczą w Rządowym Centrum Legislacji. Pismem z 16 kwietnia 2014 r. MIR przekazało projekt ustawy do rozpatrzenia przez Radę Ministrów.. W ślad za ww. ustawą wydawane będą wytyczne horyzontalne MIR, każdorazowo opiniowane przez IZ. Wstępnie MIR zapowiedziało wydanie około 30 wytycznych horyzontalnych. Dotychczas dostępny jest jedynie projekt wytycznych w zakresie Pomocy Technicznej.

(dowód: akta kontroli str. 40-41, 455-512, 751-753, 761, 785)

Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR - wymienione ryzyka nie są zależne od IZ. Niemniej jednak w celu ich ograniczenia 3 kwietnia 2014 r. UMWM skierował do Ministerstwa pismo z prośbą o przedstawienie przewidywanego harmonogramu ogłaszania i przyjmowania

31 Informacja ws. systemu instytucjonalnego 2014-2020 – modele dla MRPO. 32 Brak aktu wykonawczego KE wydanego na podstawie art. 124 ust. 7 rozporządzenia ogólnego, który określi wzór opisu funkcji i procedur będącego odpowiednikiem opisu systemu zarządzania i kontroli. 33 Brak ustawy wdrożeniowej oraz ewentualnych krajowych wytycznych ws. systemów zarządzania i kontroli. 34 Kolejno z 18 września 2013 r., 4 grudnia 2013 r., 23 grudnia 2013 r., 14 lutego 2014 r., 10 i 18 marca 2014 r.

14

poszczególnych wytycznych horyzontalnych z uwagi na konieczność sprawnej organizacji dalszych prac w obszarze systemu zarządzania i kontroli, w tym projektowania procedur wewnętrznych.

(dowód: akta kontroli str. 41,752-753, 766)

2.1.3. Przygotowanie kontraktu terytorialnego

W zakresie związanym z przygotowaniem przez ZWM projektu stanowiska dotyczącego proponowanego zakresu i treści kontraktu terytorialnego (dalej: KT), w tym celów i przedsięwzięć priorytetowych mających istotne znaczenie dla rozwoju województwa małopolskiego, podjęte zostały następujące działania:

ZWM opracował w sierpniu 2013 r. projekt stanowiska dotyczącego proponowanego zakresu i treści kontraktu terytorialnego dla Małopolski, w tym celów i przedsięwzięć priorytetowych mających istotne znaczenie dla rozwoju regionu. Na posiedzeniu 14 sierpnia 2013 r. ZWM przyjął Informację w sprawie wstępnej listy przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia kontraktem terytorialnym 2014-2020 wraz z załącznikiem w postaci dokumentu pn. Wstępna lista przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia kontraktem terytorialnym 2014-2020, stanowiącym podsumowanie pierwszego etapu prac zmierzających do przygotowania projektu regionalnego mandatu negocjacyjnego. W przedmiotowym dokumencie zawarty został wykaz wstępnie zidentyfikowanych przedsięwzięć, który został oparty przede wszystkim na efektach prac nad pakietem programów strategicznych dla Małopolski do 2020.

14 sierpnia 2013 r. ogłoszone zostały konsultacje społeczne dokumentu pn. Wstępna lista przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia kontraktem terytorialnym 2014-2020.

26 sierpnia 2013 r. na Sesji Sejmiku Województwa Małopolskiego została przedstawiona Informacja w sprawie wstępnej listy przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia kontraktem terytorialnym 2014-2020.

9 września 2013 r. w Międzynarodowym Centrum Kultury w Krakowie odbyła się konferencja regionalna pod hasłem: Małopolska 2014-2020. Konferencja konsultacyjna Umowy Partnerstwa oraz projektu mandatu do KT. Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR, zaproszenie do udziału w konferencji zostało skierowane w szczególności do wszystkich jednostek samorządu terytorialnego z Małopolski. Podczas konferencji z udziałem m.in. przedstawicieli MIR, Marszałek Województwa Małopolskiego zaprezentował wstępną listę przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia KT, a następnie przeprowadzona została dyskusja, w ramach której uczestnicy uzyskali możliwość przedstawienia opinii w przedmiocie zakresu i treści projektu regionalnego stanowiska dotyczącego kontraktu terytorialnego, w tym proponowanych przedsięwzięć.

Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR - po zakończeniu konsultacji społecznych w Departamencie PR podjęte zostały prace nad przygotowaniem raportu z konsultacji, zawierającego wykaz zgłoszonych uwag wraz ze stanowiskiem ZWM w przedmiocie poszczególnych uwag. Jednocześnie – według treści wyjaśnień - wobec braku ostatecznych wytycznych dotyczących w szczególności zakresu tematycznego oraz zasad i źródeł finansowania przedsięwzięć objętych KT, jak również zmieniających się nieformalnych uwarunkowań w tym zakresie (m.in. propozycje MIR dotyczące wyłączenia z uzgodnień objętych kontraktem niektórych obszarów interwencji) – wystąpiła obiektywna trudność w sformułowaniu ostatecznego stanowiska ZWM w przedmiocie zgłoszonych uwag. W związku z tym zakłada się, że przygotowanie i przedstawienie do publicznej wiadomości raportu zawierającego stanowisko ZWM będzie możliwe dopiero po uzgodnieniu z MIR brzegowych warunków dotyczących tematycznego i finansowego wymiaru realizacji kontraktu terytorialnego.

10 stycznia 2014 r. w Krakowie odbyło się robocze spotkanie z udziałem przedstawicieli Ministerstwa. Przedmiotem spotkania było omówienie zakresu proponowanych przez stronę samorządową przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia kontraktem terytorialnym dla Małopolski – w oparciu o roboczą wersję projektu nr 2 Wykazu przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia kontraktem terytorialnym dla Małopolski na lata 2014-2020.

19 lutego 2014 r. ZWM przedstawił radnym województwa do dyskusji roboczy projekt regionalnego stanowiska w sprawie zakresu kontraktu terytorialnego dla Małopolski na lata

15

2014-2020 (wersja nr 2 wykazu przedsięwzięć rekomendowanych do objęcia kontraktem terytorialnym). Projekt dokumentu stał się wynikiem kolejnego etapu prac zmierzających do przygotowania oraz uzgodnienia ze stroną rządową KT dla Województwa Małopolskiego. W tym samym dniu, w ramach połączonego posiedzenia komisji Sejmiku Województwa Małopolskiego pod przewodnictwem Przewodniczącego Sejmiku Województwa, przeprowadzona została prezentacja i dyskusja nad propozycjami przedsięwzięć wynikających z projektu regionalnego stanowiska w sprawie zakresu kontraktu terytorialnego dla Małopolski na lata 2014-2020.


Termin zakończenia przygotowania i negocjacji kontraktu terytorialnego nie jest znany stronie samorządowej, z uwagi na fakt – jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR - że obecnie brak jest wiążącego harmonogramu ze strony podmiotu wiodącego i koordynującego ten proces, tj. MIR. W konsekwencji brak obecnie jest podstaw do stwierdzenia, czy proces przygotowania i negocjacji kontraktu terytorialnego zostanie zakończony przed rozpoczęciem realizacji programów operacyjnych.

(dowód: akta kontroli str. 30)

30 października 2009 r. ZWM zlecił wykonanie opracowania pn. Analiza i ocena sytuacji Województwa Małopolskiego, jako podmiotu transferów środków publicznych oraz prognoza finansowa dla regionu w perspektywie 2010-2015. Analiza objęła prezentację przepływów środków publicznych w ujęciu statystycznym – ilustrując m.in. skalę transferów, pozycję Małopolski na tle innych regionów, obserwowane trendy oraz analizę jakościową, stanowiąc podstawę dla bezpośrednich wniosków i rekomendacji dotyczących zarówno kwestii regulacyjnych, jak i organizacyjnych. Dokonana została ponadto prognoza budżetów jednostek samorządu terytorialnego województwa małopolskiego w latach 2010-2015 i ocena – na podstawie opracowanej prognozy – potencjału i zdolności do pełnego wykorzystania przez jednostki samorządu terytorialnego województwa małopolskiego możliwych do pozyskania środków pochodzących z budżetu UE. Prognoza ta opierała się na weryfikacji i aktualizacji opracowania Ramy finansowe strategii rozwoju Województwa Małopolskiego na lata 2007-2013.


Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR - w oparciu o powyższą analizę, 17 lutego 2010 r. zorganizowane zostało seminarium poświęcone finansom publicznym w Małopolsce. Uczestniczyli w nim przedstawiciele jednostek samorządu terytorialnego oraz instytucji finansowych z terenu województwa małopolskiego. Według stanu na dzień rozpoczęcia kontroli (11 marca 2014 r.), w trakcie realizacji było badanie możliwości zapewnienia własnego wkładu publicznego do projektów realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego województwa małopolskiego w latach 2014-2020. Umowa na przeprowadzenie ww. badania została podpisana 6 marca 2014 r. Celem badania było oszacowanie wartości „punktu krytycznego”, powyżej którego samorządy nie będą miały możliwości ubiegania się o dofinansowanie unijne, z uwagi na zagrożenie osiągnięcia niebezpiecznie wysokiego poziomu zobowiązań w stosunku do dochodów ogółem, bądź obciążenie dochodów obsługą zadłużenia. Wersja wstępna raportu końcowego została przekazana do UMWM 25 kwietnia 2014 r. Dokonano w niej analizy sytuacji finansowej jednostek samorządu terytorialnego w województwie małopolskim w latach 2007-2013, prognozy sytuacji finansowej oraz oceny możliwości inwestycyjnych jednostek samorządu terytorialnego w województwie małopolskim w latach 2014-2020. W przekazanym raporcie z badania sformułowano szereg wniosków i rekomendacji odnoszących się do ww. zakresu badania, których realizacja ma poprawić efektywność planowania wsparcia jednostek samorządu terytorialnego środkami z funduszy europejskich.

(dowód: akta kontroli str. 30-31, 602-613, 751-753, 779-785)

16

2.2. Działania ZWM dotyczące przygotowania regulacji prawnych i wytycznych

Opracowanie wytycznych programowych dla MRPO na lata 2014-2020 przewidywane jest przed rozpoczęciem jego wdrażania. Do ich przygotowania niezbędne jest przyjęcie dokumentów wdrożeniowych, takich m.in. jak: ustawy wdrożeniowej oraz wydanie szeregu aktów regulujących zasady wdrożenia nowych programów operacyjnych, w tym, m.in. rozporządzeń ministra właściwego ds. rozwoju dotyczących programu pomocy publicznej, opublikowanie wytycznych ministra właściwego ds. rozwoju dotyczących szczegółowego opisu osi priorytetowych programu operacyjnego, zasad wykorzystania pomocy technicznej, kwalifikowalności wydatków w ramach programów operacyjnych i in. W związku z powyższym wytyczne programowe będą przyjmowane w miarę postępu prac nad wymienionymi dokumentami.


Projekt ustawy wdrożeniowej przewiduje zaangażowanie organu uchwałodawczego województwa w proces regulowania zasad udzielania pomocy publicznej na potrzeby RPO. Artykuł 25 pkt 3 projektu przewiduje, że sejmik województwa na wniosek instytucji zarządzającej RPO – w zakresie regionalnego programu operacyjnego – może określić, w drodze uchwały, szczegółowe przeznaczenie, warunki i tryb udzielania tej pomocy. Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR, samorządy regionalne wskazały, w których obszarach ich programów przewidują potrzebę udzielenia pomocy publicznej. W odpowiedzi na prośbę MIR, regiony zdiagnozowały obszary, które potencjalnie mogą zostać objęte regułami pomocy publicznej w poszczególnych RPO. Na podstawie tej diagnozy minister infrastruktury i rozwoju przygotuje programy pomocy publicznej. Kwestie dotyczące pomocy publicznej, które nie zostaną uregulowane w rozporządzeniach ministra, a będą niezbędne do wdrażania programu zostaną uregulowane – wg treści wyjaśnień - w drodze uchwały sejmiku województwa. Sejmik i jego komisje były informowane przez ZWM o przyjęciu kolejnych wersji projektu programu i o postępach prac nad programem. Radni byli zapraszani do udziału w Konferencjach Regionalnych (9 lipca 2013 r., 5 marca 2014 r.). Podczas konsultacji społecznych projektu MRPO (wersja 2.0) wraz z prognozą oddziaływania na środowisko trwających od 22 listopada do 26 grudnia 2013 r. dwóch radnych województwa zgłosiło swoje uwagi i postulaty dotyczące kształtu programu regionalnego, w tym wykorzystania środków UE. Zarząd Województwa Małopolskiego odniósł się do tych uwag w sprawozdaniu z konsultacji społecznych MRPO na lata 2014-2020, które zostało opublikowane 25 stycznia 2014 r. Dyrektor Departamentu PR w wyjaśnieniach podkreślił, że Samorząd Województwa oczekuje na uchwalenie ustawy wdrożeniowej, która da podstawy do przyjmowania aktów prawa miejscowego niezbędnych do wdrażania RPO.


W działalności kontrolowanej jednostki w zakresie przygotowania rozwiązań organizacyjnych oraz regulacji prawnych systemu wdrażania MRPO nie stwierdzono nieprawidłowości.

NIK pozytywnie ocenia dotychczasowy postęp prac w kwestii systemu instytucjonalnego oraz podręczników procedur IZ, który umożliwia ich przygotowane przed rozpoczęciem wdrażania MRPO. Natomiast niezakończony proces legislacyjny na poziomie unijnym oraz krajowym stanowi na obecnym etapie ryzyko opóźnień w przygotowaniach do uruchomienia programu.


Ocena cząstkowa

17

3. Działania ZWM w związku z wprowadzeniem w rozporządzeniach prawa unijnego nowych rozwiązań dotyczących funduszy strukturalnych na lata 2014-2020

Wprowadzenie nowych wymogów określonych w art. 137-139 rozporządzenia ogólnego dotyczących m.in. sporządzania rocznych zestawień wydatków wraz z wymaganymi dokumentami było przedmiotem dyskusji, m.in. podczas spotkania Zespołu zadaniowego ds. systemu zarządzania 28 lutego 2014 r. Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR zagadnienia te były omawiane w kontekście konieczności spełnienia kryteriów desygnacji określonych w Załączniku XIII do rozporządzenia ogólnego. Zarząd nie podjął ostatecznych działań dotyczących zaostrzenia instrumentów korekt finansowych netto (określonych w art. 22 ust. 7, art. 85, art. 144) oraz zapewnienia płynności finansowej w realizacji programów w związku z wprowadzeniem limitu dla płatności pośrednich do 90% kwoty rozliczonej we wnioskach o płatność, (tj. art. 130 rozporządzenia ogólnego). Wielokrotnie natomiast kierował do ministra rozwoju regionalnego uwagi do projektu ustawy wdrożeniowej m.in. w zakresie zaostrzenia instrumentów korekt finansowych. Nowe obowiązki wynikające z ww. uregulowań zostały zidentyfikowane przez IZ oraz częściowo omówione w kontekście ryzyk dla zarządzania i wdrażania RPO na spotkaniu Zespołu zadaniowego ds. systemu zarządzania 28 lutego 2014 r. Dalsze działania w tym zakresie – jak wyjaśnił Jacek Woźniak, Zastępca Dyrektora Departamentu PR – planowane są na etapie tworzenia procedur, w ramach prac podgrup roboczych. W szczególności stosowne mechanizmy pojawią się w procedurach dotyczących zarządzania finansowego. Zgodnie z harmonogramem prac związanych z przygotowaniem systemu wdrażania do perspektywy finansowej 2014-2020 opracowanie kompletu procedur przewidziano na IV kwartał 2014 r.

(dowód: akta kontroli str. 392-401, 461-509, 624-630, 778, 785) Jak wyjaśnił Wojciech Kozak Wicemarszałek Województwa Małopolskiego, zaostrzenie regulacji na poziomie KE będzie wpływało na opis i realizację kluczowych procesów w podręczniku IZ MRPO, jak i IW, jednakże nie będzie miało bezpośredniego wpływu na możliwość realizacji programów i projektów jeszcze w 2014 r., gdyż nie stanowi ryzyka dla terminowego przygotowania procesów.


Opracowanie systemu wskaźników monitorowania programu regionalnego jest – zdaniem Dyrektora Departamentu PR - jednym z najbardziej wymagających elementów przygotowania RPO. Szczególnie zwrócić należy uwagę na równoległy charakter programowania części merytorycznej z opracowywaniem ram dla systemu monitorowania przez MIR, tj. Wspólnej Listy Wskaźników Kluczowych. Postęp prac nad systemem wskaźników jest widoczny w każdej kolejnej wersji projektu programu, począwszy od jego założeń z czerwca 2013 r. Usystematyzowaniu tego systemu służyła również ewaluacja ex-ante projektu programu. Jednak dopiero przekazanie przez MIR wersji piątej WLWK, (co miało miejsce 12 marca 2014 r.) pozwoliło na przygotowanie projektu RPO, który zawiera system wskaźników odpowiadający wymogom formalnym i merytorycznie opisujący planowaną interwencję przedstawiając jej wymiar ilościowy, z uwzględnieniem stanu docelowego. Założenia te zostały uwzględnione w MRPO (wersja 4) przyjętej przez ZWM 1 kwietnia 2014 r.35. W celu zapewnienia jakości i wiarygodności wskaźników, pod uwagę brane były następujące uwarunkowania:

Dane historyczne, ze szczególnym uwzględnieniem informacji z systemu monitorowania MRPO na lata 2007-2013 oraz innych programów operacyjnych perspektywy finansowej 2007-2013.

Szacunki z wykorzystaniem metod statystycznych minimalizujących popełnienie istotnego błędu.

W przypadkach innych niż szacowanie wartości wskaźnika, np. przy wskazaniu liczby planowanych konkursów, stosowano w najszerszym możliwym zakresie analogie do perspektywy 2007-2013.

35 Uchwała 344/14 ZWM z dnia 1 kwietnia 2014 r. w sprawie przyjęcia projektu RPO województwa małopolskiego na lata 2014-2020.


18

W przypadku ram wykonania:

Szacunki wskaźników produktu oraz kluczowych etapów wdrażania przeprowadzono z należytą ostrożnością mając na uwadze wrażliwość tego mechanizmu – jego zastosowanie w celu podziału rezerwy wykonania; w przypadku KEW36 dotyczących liczby uruchomionych konkursów – tam gdzie było to możliwe i uzasadnione – stosowano analogie do perspektywy 2007-2013.

Szacunki wskaźników finansowych zostały opracowane na podstawie danych dotyczących certyfikacji wydatków w perspektywie 2007-2013.

Wszystkie wskaźniki RPO były omawiane i weryfikowane podczas spotkań kierownictwa Departamentu PR z Zarządem Województwa Małopolskiego pełniącego funkcję IZ programem regionalnym.

(dowód: akta kontroli str. 5-13, 164-224, 622-623, 625-626, 631-672, 785)

Dyrektor Departamentu PR wyjaśnił, że w toku prac nad projektem MRPO, w oparciu o dotychczasowe doświadczenia oraz mając na uwadze planowany zakres interwencji, zastosowanie instrumentów zwrotnych rozważane jest w ramach osi priorytetowych: 3, 4, 8 i 11, tj.:

Aktywna gospodarczo Małopolska – wsparcie inwestycyjne dla małych i średnich przedsiębiorstw (MŚP).

Regionalna polityka energetyczna przyjazna środowisku - w odniesieniu do interwencji dotyczących termomodernizacji budynków w sektorze mieszkaniowym – w zakresie efektów energetycznych (priorytet inwestycyjny 4.2, 4.3 i 4.5).

Otwarty rynek pracy – w zakresie wsparcia na rozpoczęcie działalności gospodarczej.

Rewitalizacja przestrzeni regionalnej - w szczególności w odniesieniu do interwencji dotyczących rewitalizacji miast.

Szczegółowe rozstrzygnięcia dotyczące zakresu zaangażowania instrumentów finansowych, wskazania typów instrumentów oraz ich ewentualnego łączenia z wsparciem bezzwrotnym, a także warunków korzystania z tego typu wsparcia przedstawione zostaną, jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR, w dokumencie uszczegóławiającym program operacyjny w oparciu o wyniki analizy wymaganej przepisami art. 37 rozporządzenia ogólnego. W ramach zawartej 8 stycznia 2014 r. umowy została zrealizowana Analiza w zakresie możliwości zastosowania zwrotnych instrumentów finansowych w województwie małopolskim w okresie programowania 2014-2020. Na dzień rozpoczęcia kontroli 2014 r. IZ nie posiadała wyników tego badania. Zgodnie z umową, przekazanie ostatecznej wersji raportu końcowego miało nastąpić do 3 marca 2014 r., a wprowadzenie ewentualnych korekt do 10 tygodni od dnia podpisania umowy, tj. do 19 marca 2014 r. Marcin Kopeć – Kierownik Projektu Systemowego w Departamencie PR oświadczył, że wydłużający się okres akceptacji ostatecznej wersji został spowodowany koniecznością skonsultowania wstępnej wersji ze sporą liczbą interesariuszy. Jednocześnie, zgodnie ze specyfikacją, wykonawca zobowiązany był do monitorowania i uwzględnienia bieżących wytycznych oraz dokumentów dotyczących tej tematyki publikowanych na poziomie krajowym i UE. Analiza powyższa została przekazana przez wykonawcę 16 kwietnia 2014 r. Zgodnie z ustaleniami z wykonawcą, zgłoszone zmiany do raportu końcowego zostały wprowadzone. Zdaniem Dyrektora Departamentu PR, zgodnie z rozporządzeniem ogólnym, dopiero wykazanie luki finansowej37 oraz jej rozmiarów daje podstawę do uruchomienia tego typu instrumentów wsparcia tak, aby zapewnić jak najmniejszą ich ingerencję w rynek komercyjnych instrumentów pożyczkowo-kredytowych. Decyzje dotyczące konkretnych form dokonywania płatności na rzecz beneficjentów także zapadać będą na etapie prac nad uszczegółowieniem programu oraz tworzenia dokumentu dotyczącego procedur obowiązujących dla nowego programu operacyjnego.


36 Kluczowe etapy wdrażania. 37 Luka finansowa – ograniczenie dostępu do finansowania zewnętrznego ekonomicznie uzasadnionych inwestycji dla pewnego podzbioru przedsiębiorstw lub innych podmiotów, wynikające z niedoskonałości rynku. Na potrzeby badania przyjęto, że luka finansowa obejmuje również lukę środków trwałych (nieefektywnie mały zasób kapitału produkcyjnego w przedsiębiorstwach wynikający z niedostatecznego finansowania zewnętrznego spowodowanego przez lukę finansową).

19

W celu realizacji obowiązku zapewnienia wyłącznie elektronicznej wymiany informacji (zasada e-cohesion) oraz stworzenia systemu elektronicznej rejestracji i przechowywania danych dotyczących każdego projektu (art. 74 ust. 4, art. 122 ust. 3, art. 125 ust. 2 lit. d), rozporządzenia ogólnego) rozpoczęto prace w zakresie budowy lokalnego systemu informatycznego wspomagającego wdrażanie MRPO 2014-2020. Wstępną decyzję w tej sprawie ZWM podjął 13 sierpnia 2013 r. na spotkaniu roboczym w Zakopanem. Następnie 12 września 2013 r. ZWM zaakceptował informację dotyczącą podstawowych założeń dla tworzonego systemu.. System e-RPO ma być wspólny dla wszystkich jednostek zaangażowanych we wdrażanie Programu. Umożliwi on aplikowanie Beneficjentom o środki z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Europejskiego Funduszu Społecznego. Ponadto pracownicy instytucji wdrażających będą posiadali dostęp do funkcjonalności związanych z obsługą wniosków aplikacyjnych, wniosków o płatność, korekt finansowych, kontroli projektów itp. System będzie pozwalał również generować zestawienia/raporty niezbędne do zarządzania finansowego i merytorycznego MRPO na bazie informacji dotyczących projektów. Kierując się zasadą polityki e-cohesion do minimum ograniczone będzie przekazywanie wniosków, pism i innej dokumentacji w innej formie niż elektroniczna. Zakłada się, że w wersji papierowej przechowywane będą jedynie niektóre dokumenty (np. umowy, aneksy). System budowany będzie siłami własnymi. Prace związane z budową systemu koordynuje Departament FE, współpracujący ściśle z pozostałymi departamentami i jednostkami zaangażowanymi w zarządzanie i wdrażanie przyszłym e-RPO. Harmonogram prac przewiduje uruchomienie jeszcze przed rozpoczęciem naborów w ramach programu – obok modułu wniosku o dofinansowanie – także drugiego modułu przeznaczonego dla beneficjentów tj. modułu wniosku o płatność. System e-RPO będzie kompatybilny z krajowym Systemem SL2014. Zgodnie z założeniami dane wpisywane do regionalnego systemu będą mogły być importowane/eksportowane z/do systemu krajowego, tzn. nie będzie konieczności wprowadzania danych w dwóch systemach osobno.

Dyrektora PR wyjaśnił, że budowa systemu informatycznego zagwarantuje większą szczegółowość pozyskanych danych w stosunku do systemu (SL2014), umożliwi elastyczność wprowadzania zmian w systemie oraz zwiększy przepustowość systemu.

(dowód: akta kontroli str. 622-623, 627-628, 751-753, 785)

Dyrektor Departamentu PR wyjaśnił, że ZWM podjął działania mające na celu adekwatne i efektywne zastosowanie instrumentu zintegrowanych inwestycji terytorialnych w ramach RPO. W wyjaśnieniach wskazał na dwa istotne uwarunkowania dla tego mechanizmu: 1. ramy jego realizacji w Polsce pozostają w gestii MIR (zasady realizacji ZIT w Polsce

zostały opracowane i zatwierdzone przez Ministerstwo w lipcu 2013 r.), 2. w Małopolsce prace nad terytorialnymi instrumentami rozwoju regionalnego prowadzone

są od czasu rozpoczęcia prac nad aktualizacją strategii rozwoju województwa, które zakończyły się przyjęciem dokumentu strategii we wrześniu 2011 r. i w tym zakresie ich wynikiem jest zidentyfikowanie pięciu subregionów funkcjonalnych, które stały się podstawą do wprowadzenia mechanizmu subregionalnego, zgodnie z którym wdrażana będzie część RPO. Z uwzględnieniem tych uwarunkowań postępowały prace nad ZIT, których najważniejsze etapy przedstawiały się następująco:

16 listopada 2012 r. – pierwsza prezentacja ZIT na spotkaniu kierownictwa Departamentu PR z przedstawicielami Urzędu Miasta Krakowa;

1 lutego 2013 r. – drugie spotkanie z przedstawicielami Urzędu Miasta Krakowa poświęcone weryfikacji potencjalnych dziedzin, w których mogą zostać zastosowane ZIT;

9 maja 2013 r. – prezentacja ZIT podczas posiedzenia forum Krakowskiego Obszaru Metropolitalnego;

9 września 2013 r. – spotkanie przedstawicieli gmin z obszaru objętego ZIT z marszałkiem województwa i wiceminister rozwoju regionalnego; prezentacja zasad realizacji ZIT w Polsce;

14 stycznia 2014 r. – powołanie władz stowarzyszenia Metropolia Krakowska – Związku ZIT;

20

24 stycznia 2014 r. – spotkanie konsultacyjne marszałka województwa z przedstawicielami gmin z obszaru objętego ZIT dotyczące zakresu tematycznego RPO realizowanego w formule ZIT.

Podejście do ZIT było aktualizowane w kolejnych projektach MRPO na lata 2014-2020. Na dzień rozpoczęcia kontroli zostało opisane we wstępnym projekcie Regionalnego programu operacyjnego dla województwa małopolskiego na lata 2014-2020 (wersja 3.0) przyjętym 6 lutego 2014 r.38 w podrozdziale 4.1 „Ramy realizacji przedsięwzięć z zakresu zrównoważonego rozwoju obszarów miejskich (w tym ZIT)” Ostateczny kształt ZIT został ujęty w przekazanej do KE czwartej wersji MRPO na lata 2014 -2020. Jak wyjaśnił Dyrektor Departamentu PR, strategia ZIT nie została jeszcze przygotowana, trwają prace nad tym dokumentem jak i nad projektami, które miałyby być w jej ramach realizowane (pracownicy UMWM na bieżąco zapraszani są na spotkania Związku ZIT).

(dowód: akta kontroli str. 622-623, 628-630, 709-744, 751-753)

W działalności kontrolowanej jednostki w zakresie działań podejmowanych w celu wdrożenia nowych rozwiązań prawa unijnego nie stwierdzono nieprawidłowości.

W ocenie Najwyższej Izby Kontroli ZWM podjął należyte działania mające na celu adekwatne i efektywne zastosowanie instrumentu zintegrowanych inwestycji terytorialnych w ramach RPO. Podejście do ZIT było aktualizowane w kolejnych projektach MRPO na lata 2014-2020, a jego ostateczny kształt został ujęty w MRPO na lata 2014 -2020 w wersji 4 przekazanej do KE. Mając na uwadze konieczność dokonania szczegółowych rozstrzygnięć dotyczących zakresu zaangażowania instrumentów finansowych, wskazania typów instrumentów oraz ich ewentualnego łączenia ze wsparciem bezzwrotnym, a także warunków korzystania z tego typu wsparcia, ZWM zlecił przeprowadzenie - wymaganej przepisami art. 37 rozporządzenia ogólnego - analizy w zakresie możliwości zastosowania zwrotnych instrumentów finansowych w województwie małopolskim w okresie programowania 2014-2020.

UMWM podjął także działania w celu realizacji obowiązku wynikającego z dyspozycji art. 74 ust. 4, art. 122 ust. 3, art. 125 ust. 2 lit. d, rozporządzenia ogólnego, tj. zapewnienia wyłącznie elektronicznej wymiany informacji (zasada e-cohesion) oraz stworzenia systemu elektronicznej rejestracji i przechowywania danych.

Zdaniem Izby niepodjęcie działań przez ZWM w zakresie sporządzania rocznych zestawień wydatków, zaostrzenia instrumentów korekt finansowych netto oraz zapewnienia płynności finansowej w realizacji programów w związku z wprowadzeniem limitu dla płatności pośrednich nie ma bezpośrednio wpływu na możliwość realizacji programów i projektów jeszcze w 2014 r., gdyż nie stanowi ryzyka dla terminowego przygotowania odpowiednich procesów.

38 Uchwałą Nr 121/14 ZWM.


Ocena cząstkowa

21

IV. Uwagi i wnioski Przedstawiając powyższe oceny wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli nie wnosi uwag oraz nie formułuje wniosków pokontrolnych na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli39.

V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli.

Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do Dyrektora Delegatury NIK w Krakowie.

W związku z niestwierdzeniem nieprawidłowości oraz brakiem uwag do kontrolowanej działalności i wniosków pokontrolnych Najwyższa Izba Kontroli nie oczekuje odpowiedzi na niniejsze wystąpienie pokontrolne.

Kraków, maja 2014 r.

Kontrolerzy:

Barbara Guga główny specjalista kontroli państwowej

Rafał Rossowski starszy inspektor kontroli państwowej

39 Dz. U. z 2012 r., poz. 82, ze zm.

Wnioski pokontrolne

Prawo zgłoszenia zastrzeżeń

Documents

Delegatura w Krakowie - nik.gov.pllkr~p... · 10 Podręcznik systemu programowania i wdrażania programów operacyjnych 2014-2020 z lutego 2012 r. 11 Kolejne wersje Szablonu programu