Deliberazione n. 131/2016/GEST - corteconti.it · Leonardo Coniglio, Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità, Dipartimento dell’acqua e dei rifiuti,

Deliberazione n. 131/2016/GEST

REPUBBLICA ITALIANA

Corte dei conti

Sezione di controllo per la Regione siciliana

Nell’adunanza del 23 giugno 2016, composta dai seguenti magistrati:

Stefano Siragusa

Licia Centro

- Presidente

- Consigliere

Francesco Albo

Sergio Vaccarino

Francesco Antonino Cancilla

- Consigliere – relatore

- Primo Referendario

- Referendario

Visto il R.D. 12 luglio 1934, n. 1214 e successive modificazioni;

visto l'art. 3, commi 4 e 6, della legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive

modificazioni;

visto l'art. 2 del decreto legislativo 6 maggio 1948, n. 655, nel testo sostituito dal

decreto legislativo 18 giugno 1999, n. 200;

vista la deliberazione di questa Sezione n. 52/2016/INPR del 9 febbraio 2016, con la

quale, nell’ambito del programma delle attività di controllo del 2016, è stata prevista l’indagine

avente ad oggetto: “La finanza locale in Sicilia 2014-15”;

vista la nota del competente Magistrato istruttore n. 57300969 del 16 giugno 2016 con

la quale, a completamento dell’anzidetta indagine, è stato trasmesso lo schema della relazione

per gli adempimenti conseguenziali;

vista l'ordinanza n. 154/2016/CONTR in data 16 giugno 2016 con la quale il Presidente

ha convocato la Sezione di controllo per l’adunanza pubblica del 23 giugno 2016;

uditi, all’odierna adunanza pubblica, il relatore, Cons. Francesco Albo e, per

l’Amministrazione regionale:

- il dott. Salvatore Sammartano, Assessorato regionale dell’economia, Ragioniere

generale della Regione siciliana;

- il dott. Giuseppe Morale, Assessorato regionale delle Autonomie locali e della Funzione

pubblica, Dirigente generale del Dipartimento delle Autonomie locali;

- il dott. Leonardo Coniglio, Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica

utilità, Dipartimento dell’acqua e dei rifiuti, unità di staff 4;

Uditi inoltre, in rappresentanza dell’A.N.C.I. Sicilia, il dott. Luciano Abbonato, su delega

del Presidente e l’Avv. Emanuele Alvano, Segretario generale. Assenti i rappresentanti

dell’URPS.

D E L I B E R A

di approvare l'unita relazione avente ad oggetto l’indagine su “La finanza locale in Sicilia –

2015 - 2016”;

O R D I N A

Che, a cura del Servizio di supporto della Sezione di controllo, copia della presente

deliberazione e dell'allegata relazione siano comunicate al Presidente dell’Assemblea regionale

siciliana, al Presidente della Regione siciliana, all’Assessore regionale delle Autonomie locali e

della Funzione pubblica, all’Assessore regionale dell’Economia, all’Assessore regionale

dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità, nonché ad U.R.P.S. Sicilia e ad A.N.C.I. Sicilia.

Così deliberato in Palermo, nella camera di consiglio del 23 giugno 2016.

L'ESTENSORE IL PRESIDENTE

(f.to Francesco Albo) (f.to Stefano Siragusa)

Depositato in segreteria il 27 giugno 2016

Il funzionario responsabile

Boris Rasura

CORTE DEI CONTI

Sezione di controllo per la Regione siciliana

______________________

LA FINANZA LOCALE IN SICILIA

2014-2015

2 Corte dei conti | Sezione di controllo per la Regione siciliana

Magistrato relatore: dott. Francesco Albo

Ha collaborato all’indagine la dott.ssa Giuseppina Saccaro

Il paragrafo II.1 è stato curato dal Ref. Cancilla Francesco Antonino

Approvata con deliberazione n. 131/2016/GEST

Depositata in segreteria il 27 giugno 2016


SOMMARIO QUADRO CONOSCITIVO DI SINTESI ....................................................................................... 5

PARTE I ..................................................................................................................................... 19

1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI E METODOLOGICHE ............................................... 19

2. L’ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI NEGLI ENTI LOCALI SICILIANI. ... 21

3. ANALISI DEI DATI - LE ENTRATE .................................................................................... 27

4. ANALISI DEI DATI – LE SPESE .......................................................................................... 56

5. EQUILIBRI GENERALI E RISULTATI DELLA GESTIONE ECONOMICO FINANZIARIA

.................................................................................................................................................... 63

6. IL PROCESSO DI RAZIONALIZZAZIONE DEGLI ASSETS SOCIETARI NEI COMUNI

SICILIANI .................................................................................................................................. 74

7. CRITICITÀ DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO. IN PARTICOLARE, I DEBITI FUORI

BILANCIO .................................................................................................................................. 78

8. L’ESPOSIZIONE DEBITORIA PER LA GESTIONE DEL SERVIZIO RIFIUTI E LA

DIFFICILE TRANSIZIONE VERSO I NUOVI ASSETTI GESTIONALI ................................ 83

9. DEFICITARIETA’ STRUTTURALE, RIEQUILIBRIO FINANZIARIO PLURIENNALE E

DISSESTO FINANZIARIO ........................................................................................................ 97

10. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA- DOTAZIONI ORGANICHE E SPESA DI

PERSONALE ........................................................................................................................... 107

11. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA – IL PATTO DI STABILITÀ INTERNO ............. 114

PARTE II ................................................................................................................................. 119

IL PROCESSO DI RIORDINO DELLE FUNZIONI DI AREA VASTA ................................. 119

1. NORMATIVA STATALE PIÙ RILEVANTE IN MATERIA DI PROVINCE E CITTÀ

METROPOLITANE ................................................................................................................. 119

2. LA SITUAZIONE GESTIONALE DELLE PROVINCE NELLE RELAZIONI DELLA

CORTE DEI CONTI ................................................................................................................. 127

3. LO STATO DI ATTUAZIONE DELLA RIFORMA ............................................................. 129

4. ANALISI DEI DATI: ENTRATE E SPESE ......................................................................... 133

4.2 Trasferimenti erariali ........................................................................................................ 134


4.3 Trasferimenti regionali ......................................................................................................136

4.4 Le entrate extratributarie ..................................................................................................140

4.5 La spesa corrente ...............................................................................................................142

4.6 Focus: consistenza e spesa di personale ..............................................................................146

4.7 Entrate e spese in conto capitale ........................................................................................148

5. EQUILIBRI DI BILANCIO ..................................................................................................151

5.1 Focus: I piani di razionalizzazione delle società partecipate ...............................................156


QUADRO CONOSCITIVO DI SINTESI

1. Gli esiti istruttori mettono in evidenza un progressivo deterioramento della finanza degli

enti locali siciliani, particolarmente esposta alle difficoltà congiunturali per via di una serie di aspetti

finanziari e gestionali già in partenza più problematici rispetto ad altre zone del territorio nazionale,

cui non è stato posto nel tempo adeguato rimedio.

In questo contesto, l’esercizio 2015 si caratterizza anche per il significativo ritardo

nell’attuazione di importanti riforme, più volte auspicate da questa Corte, quali quella

sull’armonizzazione dei sistemi contabili e sul riordino delle funzioni di area vasta.

Sotto il primo profilo, è stato posto l’accento sull’ondivago processo di recepimento della

riforma, culminato solo il 10 luglio 2015, con l’art. 1 della legge n. 12, con il quale il legislatore

regionale, intervenendo per la quarta volta a distanza di pochi mesi, ha, nella sostanza, sancito il

recepimento retroattivo delle disposizioni del decreto legislativo n. 118/2011 a decorrere dall’1

gennaio 2015, salve le facoltà di rinvio previste a livello nazionale.

Tale intervento, pur ponendo rimedio al rischio di disallineamento rispetto al resto del Paese

in un ambito che implica un’applicazione il più uniforme possibile, suscita più d’una perplessità di

ordine metodologico, per le difficoltà operative cagionate agli enti locali.

Il ritardo che è scaturito dal procrastinato avvio dei complessi adempimenti previsti dalla

riforma si è riverberato sulle tempistiche di approvazione dei bilanci di previsione 2015, rendendo

necessario un intervento normativo ad hoc a livello nazionale.

Parimenti problematico è risultato l’iter di riforma delle funzioni di area vasta, avviato molto

prima rispetto a quello statale, ma tuttora in itinere, pur a seguito delle modifiche da ultimo

introdotte con la legge regionale 1 aprile 2016, n. 5.

L’improcastinabile esigenza di riforme strutturali e le inevitabili correlazioni con i sistemi di

finanza comunale e regionale hanno indotto questa Corte, in più occasioni, ad esprimere viva

preoccupazione per il forte ritardo accumulato rispetto al resto del Paese e ad auspicare

un’attuazione della riforma ispirata ad una visione strategica “di sistema” tra i vari livelli di governo,

nonché al perseguimento di obiettivi di effettiva razionalizzazione dei centri di spesa e di riduzione

della spesa pubblica.

L’effettiva dimensione della problematica, oggetto di specifica attenzione da parte delle Sezioni

riunite per la Regione siciliana nel corso dell’audizione presso la II Commissione parlamentare

permanente dell’ARS del 14 aprile 2016, traspare in maniera evidente dall’aggiornato quadro

conoscitivo già fornito in quella sede.


2. Nei comuni, il volume complessivo delle riscossioni correnti, dal 2012 al 2015, passa da

4.381,9 a 3.933,1 milioni di euro, facendo segnare un calo del 10 per cento circa.

Per effetto delle manovre legislative e delle modalità di contabilizzazione del fondo di

solidarietà comunale, si registra una progressiva inversione di andamento tra entrate tributarie e

trasferimenti: le riscossioni al titolo I passano da 1.708,8 milioni di euro del 2012 a 2.397,3 milioni di

euro nel 2015; per contro, le entrate derivate passano nello stesso quadriennio da 2.242 a 1.118,5

milioni di euro.

Particolarmente critica appare la flessione (- 80% circa) delle riscossioni dei trasferimenti

erariali, che passano tra il 2012 e il 2015 da 1.308,3 a 265,7 milioni di euro. Computando le risorse

del Fondo di solidarietà comunale - contabilizzate al titolo I – gli incassi nel 2015 ascendono a 636,5

milioni di euro, segnando una flessione più contenuta (-51,4%).

I trasferimenti regionali, nel periodo 2012/2015, subiscono una riduzione molto meno marcata,

passando da 906,3 a 829,1 milioni di euro, con addirittura un’inversione di tendenza nell’ultimo

anno.

Forti motivi di preoccupazione, tuttavia, discendono dalla prolungata fase di trattativa

istituzionale con lo Stato, dal cui mancato esito, per oltre metà esercizio, è scaturito un abbattimento

dell’autorizzazione di spesa (art. 4 della l.r. n. 3/2016) da 340 a 85 milioni di euro.

Le entrate extratributarie risultano in lieve flessione, passando da 431 a 417,2 milioni di euro.

Nell’attuale congiuntura economica, le limitate capacità di drenaggio della leva fiscale ed

extratributaria, ove considerate unitamente all’elevato livello di rigidità della spesa corrente,

inducono a nutrire perplessità sul livello di sostenibilità, nel tempo, dei predetti tagli di risorse

derivate, considerate nel loro complesso.

3. Particolarmente critica appare la situazione nelle ex Province regionali, per le quali, in un

contesto di forte incertezza istituzionale, ai consistenti tagli ai trasferimenti si cumulano gli effetti

del sempre crescente contributo alla finanza pubblica.

Le riscossioni correnti, tra il 2011 e il 2015, passano da 597,8 a 575,1 milioni di euro; al netto

di introiti straordinari ottenuti nel 2015 per crediti da trasferimenti erariali pregressi, le riscossioni

sono pari a 431,2 milioni di euro.

Per quanto concerne il concorso al contenimento della spesa pubblica, il contributo nel 2015 è

stato pari ad euro 115.572.341,73, ma risulta, allo stato, ancora più difficilmente sostenibile nel

biennio 2016-2017, per via del suo progressivo incremento previsto dall’art. 1, comma 418, della legge

n. 190/2014.


Al fine di fronteggiare una situazione così critica, non appaiono decisivi i margini d’intervento

fiscale, i cui introiti, che si riducono tra il 2011 e il 2015 da 325,6 a 289,8 milioni di euro, sono

strettamente correlati ai consumi e dunque alla difficile congiuntura economica.

La drastica flessione delle entrate da trasferimenti erariali – ed in particolare del fondo

sperimentale di riequilibrio – appare particolarmente accentuata (-96%) nel quadriennio 2011/2014

(da 184,3 milioni di euro a 7,25 milioni di euro nel 2014), e si sarebbe manifestata anche nel 2015

(7,20 milioni di euro), in assenza della menzionata riscossione di crediti pregressi verso lo Stato da

parte di alcuni enti particolarmente in difficoltà.

Un andamento inverso, con valenza quasi compensativa, hanno i trasferimenti regionali, le cui

riscossioni passano nel quinquennio da 67 a 114,5 milioni circa.

A livello aggregato, è sicuramente constatabile una forte flessione delle entrate derivate, che,

in presenza di scarsi margini di manovrabilità delle entrate proprie e ad invarianza di funzioni e

servizi da garantire, non riesce a coprire strutturalmente la spesa corrente, connotata invece da un

elevato grado di rigidità strutturale.

Tali effetti, ove cumulati con quelli del contributo alla finanza pubblica, di ammontare

progressivamente crescente, danno luogo a rilevanti squilibri di carattere strutturale, determinando

forti rischi di paralisi funzionale.

4. In un contesto così problematico, consistenti margini di miglioramento presenta la velocità

di riscossione dei trasferimenti regionali, alla cui lentezza d’erogazione fa riscontro l’elevata mole di

spese correnti ripetitive da garantire.

Particolare attenzione, a riguardo, merita l’abrogazione – ad opera dell’articolo 30 della legge

regionale 28 gennaio 2014, n. 5 – di ogni forma di contribuzione in favore del personale precario, e la

contemporanea istituzione di un Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio,

da ripartire a consuntivo.

Il sistema così congegnato, che segna la fuoriuscita della Regione dai rapporti intercorrenti tra

le amministrazioni locali ed il personale precario, risulta di non facile attuazione ai fini della corretta

programmazione della spesa da parte degli enti beneficiari, la quale postula, soprattutto in regime

armonizzato, certezza dei flussi di cassa e delle relative tempistiche di erogazione.

Un ulteriore aspetto di forte problematicità è costituito dal meccanismo di penalizzazione

finanziaria introdotto dall’articolo 30 della legge regionale n. 3/2016 per gli enti che non stabilizzano

personale precario in presenza di risorse assunzionali, che rischia di avere effetti deleteri per gli


equilibri di bilancio dei comuni, facendo venir meno fondamentali risorse che proprio quegli stessi

equilibri dovrebbero tutelare.

Il taglio automatico – e progressivo - di trasferimenti per gli enti non stabilizzanti, infatti, può

risultare penalizzante soprattutto per le amministrazioni più virtuose e prudenti, che potrebbero

ritenere un’immissione stabile di personale nei propri ruoli organici non necessaria rispetto alle

proprie esigenze funzionali, o comunque poco sostenibile finanziariamente.

A questo specifico riguardo, la Corte ha sempre ribadito la necessaria sostenibilità finanziaria

nel medio e lungo periodo delle spese di carattere permanente, la cui programmazione non può

prescindere da un’accurata analisi degli effettivi fabbisogni, in un’ottica di razionale ed efficiente

utilizzo delle risorse pubbliche e nel rispetto dei vincoli di finanza pubblica e dei principi di selettività

e di adeguato accesso dall’esterno.

5. Nell’attuale crisi congiunturale (il PIL regionale flette ulteriormente, nel 2014, dello 0,94%,

sia pur con tendenza positiva l’anno successivo), molto preoccupante risulta la costante flessione dei

livelli di spesa d’investimento, pari al 6 per cento delle spese finali sia nei comuni che nei liberi

Consorzi comunali.

Nei comuni, la spesa in conto capitale segue un andamento fluttuante in termini di cassa,

passando da 475 milioni di euro del 2012 a 484,8 milioni di euro nel 2015, dopo una consistente

flessione nel 2014. In termini di competenza, gli impegni per spesa d’investimento nei comuni

siciliani, nel 2014, ammontano mediamente a 134 euro pro capite, a fronte di una media nazionale di

210 euro p.c. e delle Regioni a Statuto speciale quasi doppia (240 euro p.c.).

Nei liberi Consorzi, invece, si registra una marcata flessione dei pagamenti in conto capitale (-

61%), che, nel periodo 2011/2015, passano da 140,7 a 55,1 milioni di euro.

In un contesto, quale quello siciliano, di forte deindustrializzazione, in cui il principale volano

della crescita economica è affidato agli investimenti pubblici, risultano quanto mai auspicabili

politiche di ridimensionamento dei livelli di spesa corrente improduttiva e, al contempo, di reale

sostegno allo sviluppo locale.

In quest’ultima prospettiva si colloca l’istituzione, nel 2014, di un Fondo per investimenti per

i comuni (nel 2015, 115 milioni di euro), finalizzato alla realizzazione di specifici obiettivi di

infrastrutturazione e riqualificazione del territorio, esteso ai liberi Consorzi comunali con una

dotazione di 30 milioni di euro finalizzata ad interventi straordinari sulla viabilità secondaria.

I probabili effetti benefici di tali previsioni sulla ripresa economica dei sistemi locali risultano,

tuttavia, fortemente attenuati dalla facoltà di destinare alcuni dei predetti trasferimenti di capitale


al pagamento di rate di ammortamento di mutui, ordinariamente finanziate, invece, da entrate

correnti (art. 162, comma 6, del Tuel).

La situazione diviene ancora più critica nel 2016, in cui tale utilizzo viene addirittura previsto

come prioritario, sia pur per i comuni “con accertate difficoltà finanziarie che abbiano realizzato e

dimostrato misure di contenimento della spesa”.

Forti riserve di costituzionalità desta, inoltre, la previsione di un analogo utilizzo anche in

riferimento ai fondi del Piano di Azione e Coesione (PAC) 2014-2020, per un importo di 115 milioni

di euro per i comuni e di 30 milioni di euro per i liberi Consorzi.

Evidenti risultano le ripercussioni di tali previsioni in termini di progressiva espansione della

spesa corrente a discapito di quella d’investimento, di per sé insufficiente a garantire la

manutenzione – e talvolta la stessa messa in sicurezza – del patrimonio pubblico.

6. Particolarmente difficoltoso, per i comuni, diviene il mantenimento degli equilibri di bilancio

nel momento in cui si registrano, tra il 2013 e il 2015, volumi di spesa corrente costantemente al di

sopra dei corrispondenti volumi d’entrata, con una forbice, nell’ultimo anno, pari a 155,8 milioni di

euro.

Nella medesima prospettiva si pone il disallineamento temporale tra incassi e pagamenti, sia

in competenza (la forbice tra velocità di riscossione e quella di pagamento è pari a 12,2 punti

percentuali nei comuni), sia in conto residui, dove il divario tra tasso di realizzazione e di

smaltimento dei residui è pari a 22,2 punti percentuali, con una forbice in costante incremento.

Il fenomeno appena descritto trova le proprie cause nella difficoltà di riscossione di entrate,

spesso sovrastimate, se non, addirittura, sprovviste in partenza di titolo giuridico. Tale circostanza

trova riscontro nell’anomala mole di residui attivi pro capite, sia conservati che da riportare, rispetto

alla media nazionale.

L’incidenza dei residui attivi riportati alle entrate proprie, nel 2014, è pari al 73 per cento dei

corrispondenti accertamenti di competenza (85% al netto del fondo di solidarietà, ossia ben al di

sopra della soglia di criticità del 65 per cento prevista dai nuovi parametri di deficitarietà

strutturale). Il corrispondente valore medio nazionale pari al 38 per cento (42% al netto del FSC).

L’endemica deficitarietà di cassa che ne scaturisce è comprovata dal progressivo aumento delle

anticipazioni di tesoreria, che da temporaneo ed eccezionale rimedio per far fronte a momentanee

carenze di liquidità si sono sempre più trasformate in ordinario strumento di finanziamento a breve,

senza il quale gli enti non riescono a soddisfare le proprie esigenze di spesa.


La consistenza di tali anticipazioni, in costante crescita dal 2012, risulta estremamente elevata

anche in termini pro capite, con un importo che, nei comuni siciliani, passa da 247 euro nel 2012 a

324 euro nel 2014 (+ 31,2%), a fronte di una corrispondente media nazionale di 97 euro pro capite e

delle Regioni a Statuto speciale di 183 euro pro capite.

La situazione finora descritta, per la sua elevata problematicità, risulta difficilmente

sostenibile già nel breve periodo, rischiando, in assenza di immediate misure correttive, di degenerare

in una permanente situazione di carenza di liquidità, tale da compromettere gravemente la

solvibilità delle amministrazioni locali e, in definitiva, la continuità dell’erogazione dei servizi

indispensabili.

7. Ancora più grave risulta la situazione degli equilibri di bilancio dei liberi Consorzi comunali,

in grado di degenerare, già nel breve periodo, in situazioni di paralisi funzionale.

A riguardo, forte preoccupazione è stata espressa, in sede di audizione, per il ritardo

nell’attuazione della legge regionale n. 15/2015 (come modificata, da ultimo, dalla legge n. 5/2016), e

segnatamente per il mancato insediamento dell’Osservatorio regionale, da cui scaturisce il rinvio sine

die di fondamentali fasi, quali l’individuazione delle funzioni e delle risorse finanziarie, umane e

strumentali, la rideterminazione delle dotazioni organiche e l’avvio dei processi di mobilità del

personale in esubero.

Nell’attuale fase di gestione provvisoria, è previsto che i liberi Consorzi comunali continuino

ad esercitare le funzioni attribuite alle ex Province regionali alla data dell'entrata in vigore della

legge, nei limiti delle disponibilità finanziarie in atto esistenti.

In un contesto così problematico, il particolare meccanismo di incentivazione alle

stabilizzazioni introdotto dall’art. 27 della legge regionale 17 marzo 2016, n. 3 introduce un

significativo elemento di novità nelle priorità assunzionali dei comuni, certamente non privo di

conseguenze nell’ipotesi – ampiamente realizzatasi in ambito nazionale – di ricollocazione di

personale ex provinciale in esubero.

Nella persistente incertezza delle funzioni da garantire, non ancora del tutto definite, i liberi

Consorzi risultano particolarmente vulnerabili ad una serie di fattori, di natura endogena ed esogena,

quali: la drastica riduzione dei trasferimenti erariali e regionali, gli scarsi margini di incremento delle

entrate proprie, il rilevante contributo alla riduzione della spesa pubblica (oltre 115 milioni di euro

nel 2015, peraltro in progressivo incremento nel 2016 e 2017), l’elevato ammontare di crediti di

dubbia esigibilità che si ripercuotono sul finanziamento del fondo crediti di dubbia esazione,

l’elevata incidenza della spesa di personale, anche per via della mancata ricognizione delle funzioni


da garantire e della conseguente rideterminazione della dotazione organica, l’elevato grado di rigidità

della spesa corrente e conseguente scarsa comprimibilità della stessa attraverso politiche di spending

review, la permanenza di specifiche disfunzioni ripetutamente segnalate dalla Sezione in sede di

controllo finanziario, cui non è stato posto adeguato rimedio.

L’incidenza congiunta di questi fattori ha dato luogo, nel 2015, ad un rilevante disavanzo

corrente, che le amministrazioni hanno fronteggiato mediante l’utilizzo, in sede previsionale,

dell’avanzo di amministrazione, eccezionalmente consentito per il 2015 dall’art. 46 della legge

regionale n. 15.

Tale fonte di entrata, tuttavia, è insuscettibile di utilizzo duraturo nel tempo e dunque non è

idonea a far fronte a squilibri legati all’esiguità endemica di entrate correnti per far fronte alla

copertura di volumi di spesa così elevati e scarsamente comprimibili.

Questi squilibri strutturali, che, in quanto tali, postulano rimedi aventi la stessa natura, da

porre in essere in un quadro di stabilità, certezza e continuità istituzionale, sono stati oggetto di

reiterata segnalazione di grave squilibrio finanziario, ai sensi dell’art. 153, comma 6, del Tuel, da

parte dei Ragionieri generali di molti liberi Consorzi.

Al di là delle riserve espresse in ordine all’attendibilità dei risultati d’amministrazione

conseguiti all’esito delle procedure di riaccertamento straordinario dei residui, il progressivo

esaurimento dell’avanzo di amministrazione contribuisce a rendere ancora più problematico il

mantenimento degli equilibri nel 2016, in considerazione anche del previsto ulteriore incremento del

contributo alla finanza pubblica e della persistente elevata incidenza della spesa di personale, allo

stato non associata ad un disegno definitivo di funzioni e servizi da garantire.

La natura strutturale dei fattori di squilibrio e le tempistiche fisiologicamente necessarie

all’attuazione di riforme tese a darvi soluzione inducono a nutrire scarso ottimismo, soprattutto per

alcuni enti, ai fini della resa continuativa di funzioni e servizi essenziali.

8. Particolarmente problematica risulta la situazione dei debiti fuori bilancio riconosciuti, che

nel 2014 ammontano a circa 218 milioni di euro, di cui circa 209 milioni i comuni e i restanti 9 milioni

circa i liberi Consorzi.

Il trend di progressivo aumento, almeno per comuni, può essere imputabile anche all’avvio di

procedure di riequilibrio finanziario pluriennale, mentre la tendenza inversa registrata nei liberi

Consorzi, nella descritta situazione di difficoltà finanziaria e gestionale, può essere sintomatica della

presenza di rilevanti poste debitorie occulte, non ricondotte al sistema di bilancio per evidente

incapienza.


Desta particolare attenzione la prevalenza di passività derivanti da sentenze esecutive (art.

194, lettera a, Tuel), che, al di là di irregolarità procedurali che talvolta continuano a registrarsi,

costituiscono spesso una modalità per rinviare in futuro – con aggravio di costi – oneri legati ad

acquisizioni di beni e servizi disposte in assenza di copertura finanziaria.

Il diffuso stato di sofferenza nel regolare pagamento delle obbligazioni, che degenera, in alcuni

casi, in vera e propria insolvenza, è testimoniato innanzitutto dall’incremento di pignoramenti ed

azioni esecutive, che nel 2014 ammontano ad oltre 34,5 milioni di euro, quasi integralmente a carico

dei comuni.

Il totale complessivo dei debiti in attesa di riconoscimento, in gran parte ascrivibile ai comuni

(230,7 milioni di euro), ammonta complessivamente a 239,6 milioni di euro.

I controlli finanziari, almeno fino al 2014, hanno spesso messo in evidenza la mancata adozione

di misure prudenziali a tutela degli equilibri di bilancio e l’accentuata tendenza a dissimulare la reale

esposizione debitoria.

Particolare attenzione, in questo contesto, merita la verifica della corretta costituzione

dell’apposito “fondo rischi ed oneri”, obbligatorio in regime armonizzato, la cui consistenza

dev’essere in linea con le prescrizioni dell’allegato 4/2 al decreto legislativo n. 118/2011.

9. Significativi volumi di debito non ancora emersi nella loro integralità sono costituiti

dall’esposizione accumulata negli anni dai comuni per l’integrale copertura dei costi del servizio

d’igiene ambientale, di cui sono ex lege responsabili in via sussidiaria.

Considerando le anticipazioni disposte nel tempo sulla base di disposizioni legislative regionali,

di ordinanze emergenziali e, da ultimo, a seguito dell’approvazione dei piani di rientro, risulta censito

un debito da recuperare, a carico della finanza locale, pari a 544,7 milioni di euro1.

Il totale delle passività che gravano sul sistema, tuttavia, risulta molto più elevato se si

considera anche l’esposizione debitoria delle società d’ambito e dei consorzi nei confronti di fornitori,

banche ed altri creditori, quantificata, in base alle rilevazioni più aggiornate, in circa 1.176 milioni

di euro.

Durante la gestione commissariale, che ha visto la compresenza, nelle società d’ambito in

liquidazione, di commissari liquidatori e di commissari straordinari, risulta accumulata un’ulteriore

esposizione debitoria, allo stato quantificata in 49,1 milioni di euro, per il cui recupero è in corso di

attivazione, presso gli enti inottemperanti, la procedura sostitutiva prevista dall’art. 6 della legge

regionale 11 maggio 2011, n. 7.

1 In termini di cassa, ossia considerando le anticipazioni su pioani di rientro effettivamente erogate, il debito è pari a 482,5 milioni di euro.


Muovendo da tali elementi, l’esposizione debitoria complessiva a carico della finanza pubblica

è stimabile, allo stato, in oltre 1.789 milioni di euro.

Particolarmente difficoltosa e lenta si sta rivelando la procedura di recupero dei predetti

importi, per via di una serie di fattori ostativi, tra cui l’esubero degli importi rispetto ai trasferimenti

da erogare, l’incidenza dei vincoli del Patto di stabilità interno e l’insorgenza di contenzioso con gli

enti locali.

L’enorme mole di passività ancora da recuperare, scarsamente sostenibile per gli enti locali,

rischia di riverberarsi negativamente sulla gestione del bilancio regionale, che, in ultima analisi,

rischia di sopportare il rischio ultimo di insolvenza, dando luogo ad una pericolosa interconnessione

tra la finanza regionale e quella locale, che finisce per legarne le sorti.

L’esiguo numero di piani di rientro approvati – 105, a fronte dei quali sono state richieste

anticipazioni per oltre 158 milioni di euro – è imputabile all’insostenibilità dell’esposizione debitoria,

ma anche all’opacità delle risultanze contabili di enti locali e società d’ambito che, impedendo un

corretto allineamento dei reciproci rapporti di debito/credito, ha spesso determinato l’insorgenza di

contenzioso.

L’estrema problematicità del quadro tratteggiato costituisce la principale causa dell’anomalo

protrarsi – ormai da anni - della situazione emergenziale e del conseguente rinvio della transizione

verso i nuovi assetti gestionali, nell’ambito di un quadro regolatorio regionale non sempre di facile

attuazione, anche per gli evidenti profili di novità rispetto alle discipline civilistiche e giuscontabili.

Le sistemiche incongruenze procrastinatesi negli anni, in gran parte efficacemente richiamate

da una recente indagine dell’Autorità Nazionale Anticorruzione, hanno dato luogo ad un anomalo

protrarsi di una situazione emergenziale che mal si concilia con i presupposti di contingibilità, in

quanto scollegata dall’indispensabile quadro programmatorio degli interventi, anche

infrastrutturali, richiesto dalla normativa di settore e, ancora prima, da basilari principi di sana

gestione.

10. Nel 2014, il numero di enti in condizioni di deficitarietà strutturale è pari a 18, cui se ne

aggiungono ulteriori 9, soggetti in via provvisoria ai controlli previsti per gli enti deficitari a seguito

della mancata presentazione del certificato al rendiconto (art. 243, comma 6, del Tuel).

Venticinque, invece, sono gli enti in condizione di squilibrio strutturale di bilancio, che, al fine

di evitare il dissesto finanziario, hanno avviato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale,

sette dei quali hanno chiesto di accedere al fondo di rotazione previsto dall’articolo 243-ter del Tuel,

per un importo complessivo di oltre 112 milioni di euro.


Ulteriori venti milioni di euro circa sono stati anticipati, ex articolo 143 quinquies, ad

amministrazioni destinatarie di provvedimenti di scioglimento per infiltrazioni di tipo mafioso.

La situazione risulta in costante evoluzione, anche per via di recenti interventi legislativi (art.

1, comma 15, del d.l. n. 35 del 2013) che hanno consentito la rimodulazione dei piani a seguito di

anticipazione di liquidità, o dell’insediamento di una nuova amministrazione (art. 243-bis, comma

5, del Tuel).

Ulteriori previsioni (art. 1, commi 573 e 573-bis, della legge 27 dicembre 2013, n. 147) hanno

ammesso, ad alcune condizioni, il riavvio nel 2014 di procedure di riequilibrio precedentemente

definite. Gli effetti di tali norme, almeno con riferimento al comma 573-bis, sono stati prorogati per

l’esercizio 2015.

Da ultimo, l’articolo 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015 n. 208, ha previsto, per gli

enti locali che nel corso del 2013 o del 2014 abbiano presentato il piano di riequilibrio finanziario

pluriennale o che ne abbiano conseguito l’approvazione, la possibilità di “rimodulare o riformulare”

il precedente piano in coerenza con l’arco temporale di trenta anni previsto per la copertura del cd.

“extra deficit”.

11. Nell’ultimo anno, hanno formalizzato il dissesto finanziario – spontaneamente o in via

commissariale – ben 7 enti, cui vanno aggiunti altri 18 che versano già in dissesto e non hanno

ultimato la procedura di risanamento.

E’ da registrare un significativo incremento del numero di amministrazioni che hanno

formalizzato la delibera di cui all’articolo 244 del Tuel a seguito dell’introduzione di specifiche misure

di sostegno introdotte dal legislatore regionale per la copertura degli oneri del personale in esubero

ex articolo 259, comma 10, del Tuel, ma anche a titolo di integrazione al fondo straordinario di cui

all’articolo 9, comma 6, della legge regionale n. 9/2015 (11 comuni beneficiari nel 2015).

In quest’ultimo ambito si colloca anche il contributo decennale previsto dall’articolo 6, comma

10, legge regionale n. 5/2014, di cui hanno beneficiato, nel 2015, sette comuni in dissesto e dieci in

procedura di riequilibrio, a valere su plafond diversi.

12.1 Con riferimento ai vincoli di finanza pubblica, il numero di enti inottemperanti al patto

di stabilità, nel 2015 – anno di ultima applicazione per via delle novità introdotte dall’articolo 1,

comma 707 e ss. della legge n. 208/2015 è pari a 26 (di cui 22 comuni).

L’elevato numero di liberi Consorzi – quattro - è anche conseguente ai consistenti volumi di

avanzo di amministrazione utilizzato a copertura di disavanzo corrente.


Anche nel 2015, un importante ruolo di coordinamento è stato svolto dalla Regione siciliana,

che, attraverso i protocolli d’intesa con Anci Sicilia e URPS per l’attuazione del patto regionale

verticale incentivato 2015, ha consentito la cessione di spazi finanziari nei confronti degli enti che ne

risultavano carenti.

Il numero di enti inottemperanti, tuttavia, va inteso per difetto, avendo questa Sezione più

volte accertato, in sede di controllo finanziario, il rispetto solo formale ed apparente degli obiettivi

del PSI, attraverso anomale imputazioni di bilancio od altri excamotages contabili. In numerosi casi,

è stata attivata la procedura sanzionatoria all’uopo prevista dall’articolo 20, comma 12, del decreto

legge n. 98/2011.

12.2 Per effetto delle normative vincolistiche, pur attenuate a seguito dell’entrata in vigore del

decreto legge n. 90/2014, sia la consistenza organica del personale che la correlata spesa subiscono un

progressivo decremento.

Nei comuni, il personale dirigente nel triennio 2012/2014 passa da 340 a 282 unità, con una

riduzione (- 19,6%) prevalentemente operante sugli incarichi dirigenziali esterni rispetto al personale

di ruolo. La spesa netta decresce nel triennio in misura lievemente inferiore rispetto al decremento

organico (- 15,8 rispetto a - 19,5%).

Il personale non dirigente decresce nel triennio del 5 per cento, passando complessivamente da

51.166 a 48.653 unità, comprensive del personale precario appartenente alle varie tipologie.

Quest’ultimo, sulla base degli ultimi dati (31 dicembre 2015) censiti dal Dipartimento regionale

delle autonomie locali, dovrebbe ammontare a 13.055 unità. La spesa netta del personale decresce

del 5,5 per cento.

Dalle rilevazioni SIOPE, che prendono in considerazione il totale dei comuni, emerge in

maniera evidente una lenta decrescita della spesa di personale, che tra il 2012 e il 2015 flette del 9,8

per cento circa, attestandosi nell’ultimo anno a 1.489,9 milioni di euro.

Per contro, la spesa per prestazioni di servizi subisce un quasi simmetrico incremento, fino ad

attestarsi, nel 2015, a 1.795 milioni di euro (+ 9,4% circa), quale possibile sintomo di un utilizzo

strumentale delle esternalizzazioni di servizi al fine di rispettare, solo in modo formale, l’obbligo di

contenimento della spesa di personale.

12.3 Nell’attuale fase critica in cui versa la finanza provinciale, particolare attenzione meritano

le politiche di contenimento delle dinamiche retributive ed occupazionali attuate dai liberi Consorzi

comunali e dalle Città metropolitane.


Alla data del 15 marzo 2015, il personale dirigente passa da 100 a 65 unità, mentre quello di

comparto non dirigenziale passa da 6.003 a 5.245 unità.

Il personale precario censito è pari a 559 unità.

I dati di spesa Siope, aggiornati al 31 dicembre 2015 su un campione integrale di enti,

evidenziano una spesa complessiva di personale che passa da 170,6 milioni di euro del 2012 a 141,1

milioni di euro nel 2015 (- 17,3%).

I livelli di spesa media di personale pro capite - 35,34 euro - rispetto a quelli nazionali, ben più

bassi (22,9 euro pro capite), sono principalmente imputabili al mancato avvio, in Sicilia, del processo

di razionalizzazione delle unità di personale tra i vari livelli di governo.

In questo specifico contesto, non induce particolare ottimismo neppure la previsione di una

possibile riduzione della consistenza complessiva di personale, nel quadriennio 2015/2018, del 29 per

cento, essendo quest’ultima imputabile a pensionamenti attesi, piuttosto che a precise strategie di

riforma complessiva del sistema.

A livello nazionale, il processo di riforma attuato con la legge n. 56/2014 ha indotto il legislatore

– attraverso l’articolo 1, comma 424, della legge n. 190 del 2014 – a ritenere prioritario, ai fini delle

assunzioni a tempo indeterminato, il riassorbimento delle unità soprannumerarie delle province e dei

vincitori di concorso pubblico.

13. Un importante strumento di revisione qualitativa della spesa, conseguente alla

rimodulazione degli assetti organizzativi, può essere costituito dai piani di razionalizzazione delle

società partecipate, adottati dai comuni ai sensi dell’articolo 1, commi 611 e 612, della legge 23

dicembre 2014, n. 190.

A tal riguardo, in un quadro normativo complessivamente teso ad incrementare il livello di

responsabilizzazione dei soci pubblici nella gestione delle proprie partecipate, la citata norma impone

l’avvio, a decorrere dal 1° gennaio 2015, di un processo di razionalizzazione delle società e delle

partecipazioni direttamente o indirettamente possedute dagli enti locali e dalle altre amministrazioni

ivi indicate, tale da consentirne la riduzione entro il 31 dicembre 2015, e disponendo a tal fine che i

Sindaci e gli altri Organi di vertice delle amministrazioni definiscano e approvino, entro il 31 marzo

2015, un piano operativo di razionalizzazione delle stesse, il quale esponga le modalità e i tempi di

attuazione del processo in uno all’indicazione dei risparmi da conseguire.

Tale documento va trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei

conti ed inoltre, per espressa previsione normativa, deve essere corredato da un'apposita relazione

tecnica e pubblicato nel sito internet istituzionale dell'amministrazione procedente.


Nel merito, sono state censite nei comuni siciliani 1315 partecipazioni, societarie e non.

A seguito dei piani di razionalizzazione, almeno nella prima stesura pervenuta, è stata attestata

la necessità del mantenimento di 433 partecipazioni, mentre quelle in liquidazione sono risultate 415.

Al netto delle 322 partecipazioni in società d’ambito, sono risultate 93 le ipotesi di liquidazione

su base volontaria da parte dell’ente, mentre 19 (di cui 6 società) sono risultate quelle dismesse. Le

partecipazioni in società fallite sono risultate 12, tutte relative ad Ato belice ambiente spa.

Le altre partecipazioni mantenute risultano pari a 436.

Una specifica previsione è stata introdotta, nell’ambito del processo di riordino delle funzioni

di area vasta, dall’articolo 40 della legge regionale 4 agosto 2015, n. 15, rubricato “Razionalizzazione

di enti”, che ha disposto, per i liberi Consorzi e per le Città metropolitane, l’obbligo di dismissione

delle proprie quote di partecipazione in società non strategiche per l'erogazione dei servizi di interesse

generale, secondo criteri parzialmente divergenti da quelli previsti a livello nazionale.

Sulla base dei piani pervenuti, appaiono ben più incisive, rispetto ai comuni, le misure di

razionalizzazione deliberate dai liberi Consorzi: sul totale di 77 partecipazioni censite, ben 17

risultano in fallimento / liquidazione, mentre ne risultano mantenute solo 20, a fronte di 35

dismissioni. In cinque casi non è stato specificato l’esito.

Le predette operazioni saranno oggetto di accurata verifica da parte della Sezione, che riferirà

degli esiti nel prossimo ciclo di controllo.

In sede di adunanza, dopo l’esposizione del relatore, ha preso la parola il dott. Salvatore

Sammartano, Ragioniere generale della Regione siciliana, il quale, con riferimento ai trasferimenti

agli enti locali, ha sottolineato lo sforzo finanziario profuso dalla Regione siciliana nell’attuale fase

congiunturale. In particolare, si è soffermato sull’incidenza del Patto di stabilità interno e del

contributo di finanza pubblica rispetto alle altre Regioni a statuto speciale. Da ultimo, ha riferito

sinteticamente sui termini dell’Intesa istituzionale con lo Stato. Tale accordo, recepito nel decreto

legge “enti locali” in corso di pubblicazione sulla G.U., ha consentito lo sblocco di ulteriori 500

milioni di euro, scongiurando, al contempo, la riduzione dell’autorizzazione di spesa prevista dalla

legge regionale n. 3/2016.

Successivamente, ha preso la parola il dott. Giuseppe Morale, Dirigente generale del

Dipartimento delle Autonomie locali, il quale ha richiamato le novità introdotte per il 2016, in

materia di proroga dei contratti del personale precario, dall’art. 1, comma 215, della legge 28

dicembre 2015, n. 208. In considerazione di tali vincoli, la Regione ha incrementato le forme di

contribuzione nei confronti degli enti locali in condizione di dissesto, di cui, nel frattempo, è

incrementato il numero. Per quanto concerne la situazione dei liberi Consorzi e delle Città


metropolitane, il cui disegno di riassetto istituzionale è stato improntato ad un’implementazione

delle funzioni, in controtendenza rispetto al resto del Paese, ha riferito della particolare incidenza del

contributo alla finanza pubblica, destinato ad aumentare negli anni in modo non sostenibile, e della

mancata erogazione dei trasferimenti erariali, riservati alle sole Regioni a statuto ordinario. Ritiene,

pertanto, imprescindibile un coinvolgimento istituzionale dello Stato nella risoluzione delle

numerose criticità evidenziate. Da ultimo, ha comunicato che in data 14 giugno è stato costituito

l’Osservatorio previsto dall’art. 25 della legge regionale n. 15/2015.

Il dott. Leonardo Coniglio, su delega del Dirigente generale del Dipartimento dell’acqua e dei

rifiuti, ha rappresentato le difficoltà operative nella chiusura delle gestioni liquidatorie delle società

d’ambito e nella transizione verso i nuovi assetti gestionali.

In rappresentanza dell’A.N.C.I. Sicilia, sono intervenuti il dott. Luciano Abbonato, su delega

del Presidente e l’Avv. Emanuele Alvano, Segretario generale, i quali hanno espresso preoccupazione

per il particolare stato di difficoltà della finanza dei comuni siciliani, cui è intestata l’erogazione di

servizi pubblici essenziali nei confronti della collettività amministrata. Hanno, inoltre, auspicato,

un’adeguata attenzione da parte del legislatore in alcuni ambiti particolarmente strategici, quali il

nuovo saldo di finanza pubblica – che, per come attualmente congegnato, rischia di penalizzare

ulteriormente gli investimenti locali – e la riforma della riscossione dei tributi locali.


PARTE I

1. CONSIDERAZIONI PRELIMINARI E METODOLOGICHE

1.1 Anche quest’anno, in considerazione delle numerose e gravi criticità emerse nelle relazioni

degli anni precedenti, la Sezione di controllo per la Regione siciliana ha rinnovato il proprio impegno

nell’esaminare in dettaglio lo stato della finanza degli enti locali in Sicilia, con l’obiettivo di

evidenziarne gli aspetti più significativi nell’attuale quadro congiunturale, particolarmente

problematico.

In attuazione della deliberazione n. 52/2016/INPR, la presente relazione, avvalendosi di un

quadro conoscitivo basato principalmente sull’analisi dei rendiconti di gestione, mira a delineare gli

andamenti complessivi della finanza locale per la verifica del rispetto degli equilibri di bilancio da

parte degli enti locali siciliani, sottolineandone, al contempo, le principali anomalie e criticità.

In questo specifico contesto, il progressivo deterioramento dello stato di salute della finanza

locale e l’attuazione di importanti riforme istituzionali, tra cui, in primis, quella sul processo di

riordino delle funzioni di area vasta, inducono a volgere un’attenzione prioritaria agli esercizi più

recenti.

Questa prospettiva particolarmente ravvicinata assume preminente importanza strategica per

l’analisi delle problematiche finanziarie e gestionali dei liberi Consorzi comunali e delle Città

metropolitane, oggetto di specifico approfondimento nella presente relazione.

Questa delicata tematica è stata già oggetto di recente attenzione da parte delle Sezioni Riunite

per la Regione siciliana, che, nel corso della specifica audizione del 14 aprile 2016 presso la II

Commissione parlamentare permanente dell’ARS, hanno espresso forti motivi di preoccupazione.

Al fine di fornire un quadro conoscitivo quanto più possibile aggiornato, per la gestione di cassa

verranno utilizzati i dati tratti dal Sistema Informativo sulle Operazioni degli Enti Pubblici

(SIOPE), che, attraverso apposite codificazioni delle voci di spesa e di entrata2, raccoglie le

informazioni su incassi e pagamenti delle amministrazioni pubbliche.

In questo caso, le rilevazioni consentono un esame dei flussi di cassa aggregati (ossia relativi

alla competenza e ai residui) a una data, il 31 dicembre 2015, molto più ravvicinata all’attuale fase

gestionale.

2 La codifica, prevista dall'articolo 28 della legge n. 289/2002 (legge finanziaria per il 2003) al fine di garantire la rispondenza dei conti pubblici alle condizioni dell'articolo 104 del trattato istitutivo della Comunità Europea e delle norme conseguenti, qualifica i flussi dei pagamenti e degli incassi e ne consente aggregazioni significative per tipologia.


Per la gestione di competenza, la relazione prende in esame i dati contenuti nei rendiconti 2014

degli enti locali siciliani, acquisiti telematicamente dal sistema Sirtel e rielaborati attraverso il data

warehouse “ConosCo”3, nonché le relazioni degli organi di revisione contabile degli enti locali,

trasmesse ai fini del controllo finanziario di cui all’articolo 1, commi 166, e ss. della legge n. 266 del

2005 ed acquisite dal sistema Siquel4.

Per quanto concerne la tematica del personale, anche quest’anno verranno utilizzati i dati del

conto annuale di cui all’art. 60 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, raccolti e rielaborati

attraverso il SICO (Sistema informativo conoscitivo del personale dipendente delle pubbliche

amministrazioni).

Le informazioni tratte dalla predetta banca dati, relative a 386 comuni su 390 e a tutti i Liberi

Consorzi, forniscono rilevanti elementi di giudizio sulla consistenza organica e sulla spesa di

personale, in relazione alle varie qualifiche, anche ai fini di un approccio conoscitivo più consapevole

ed informato.

Ulteriori informazioni, come di consueto, sono state acquisite attraverso apposite richieste

istruttorie nei confronti di amministrazioni centrali o di società di rilievo nazionale5, nonché nei

confronti dei competenti Assessorati della Regione siciliana6.

A causa della pluralità delle fonti conoscitive a disposizione, i dati che di seguito si passeranno

in rassegna recheranno la specificazione della relativa fonte di provenienza.

3 Il campione oggetto di analisi finanziaria è statisticamente rappresentativo, essendo costituito dalla totalità dei liberi Consorzi comunali e da 299 comuni, con una popolazione pari all’86 per cento circa del totale. 4 In questo specifico contesto, il campione rappresenta 357 comuni, con una popolazione pari all’89 per cento del totale. 5 In questo contesto si collocano gli elementi conoscitivi e di riscontro acquisiti attraverso richieste istruttorie al Ministero dell’Interno, Direzione centrale Finanza locale (elenco enti locali in condizione di deficitarietà strutturale e di dissesto finanziario), al Ministero dell’Economia e delle Finanze, Dipartimento del Tesoro (elenco enti non rispettosi del patto di stabilità interno nel 2014), e alla Cassa Depositi e prestiti S.p.a. (anticipazioni d. l. 8 aprile 2013, n. 35 e stock di debito contratto con tale istituto). 6 Ulteriori richieste istruttorie sono state inoltrate alla Regione siciliana, Assessorato delle Autonomie locali e della Funzione pubblica – Dipartimento Autonomie locali (trasferimenti regionali erogati, elenco degli enti in ritardo con l’approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti, elenco enti commissariati), Regione siciliana, Assessorato dell’Economia, Ragioneria generale e Dipartimento Acqua e Rifiuti (anticipazioni nei confronti degli ATO rifiuti e attuazione piano di rientro dal debito). Con riferimento ai debiti fuori bilancio, sono stati utilizzati i dati messi a disposizione dalla Sezione delle autonomie, oggetto di rilevazione annuale ai fini del Referto sulla Finanza pubblica territoriale e locale.


2. L’ARMONIZZAZIONE DEI SISTEMI CONTABILI NEGLI ENTI

LOCALI SICILIANI.

2.1 In più occasioni, la Corte dei conti ha avuto modo di sottolineare la centralità del processo

di armonizzazione dei sistemi contabili e degli schemi di bilancio degli enti territoriali, quale tappa

di fondamentale importanza per la finanza pubblica, anche locale, in quanto mira ad assicurare,

secondo le direttive dell’Unione Europea, il consolidamento e la trasparenza dei conti attraverso la

promozione di un linguaggio comune dei sistemi contabili, che li renda omogenei ed inter operativi.

Per assicurare l’equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico in coerenza con

l’ordinamento dell’Unione europea, gli enti territoriali sono chiamati a concorrere alla costruzione di

un quadro di consolidamento dei conti delle Amministrazioni pubbliche ancorato a criteri di

prudenza, affidabilità e appropriatezza, necessari a garantire una corretta verifica del

raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica conseguenti ai vincoli comunitari.

Particolarmente importante, a riguardo, è stato il ruolo della Sezione delle autonomie, che in

più occasioni - con le delibere n. 4/2015/INPR, n. 31/2015/INPR e n. 32/2015/INPR e, da ultimo,

con la delibera n. 9/2016/INPR - ha fornito importanti indicazioni agli enti ai fini di una corretta

attuazione della riforma.

All’esito di una lunga fase di sperimentazione - protrattasi per tre anni – l’impianto finale del

decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, come modificato da ultimo dal decreto legislativo 10

agosto 2014 n. 126, al fine di consentire l’adeguamento alla normativa comunitaria ed ai principi

contabili internazionali (IAS)7, ha previsto il ricorso a una serie di strumenti, fra cui:

a) un sistema di contabilità finanziaria, affiancato da uno di contabilità economico -

patrimoniale, che si ispirano a comuni criteri di contabilizzazione;

b) un piano integrato dei conti, finalizzato a garantire il consolidamento e il monitoraggio dei

conti pubblici;

c) un nuovo sistema di bilancio, che costituisce lo strumento essenziale per il processo di

programmazione, gestione e rendicontazione;

d) l’obbligo di redazione di un bilancio consolidato del “Gruppo amministrazione pubblica”.

7 Alcuni di essi sono tradizionali della contabilità pubblica (ad es. annualità, unità, universalità, integrità); altri, invece, sono mutuati dalla contabilità aziendale (prudenza, significatività, rilevanza, continuità, competenza economica); altri, infine, (prevalenza della sostanza sulla forma) derivano dai principi contabili internazionali (IAS).


Già nella relazione dell’anno precedente, questa Sezione aveva focalizzato la propria attenzione

sulla rilevanza centrale assunta dall’operazione di riaccertamento straordinario dei residui (art. 3,

comma 7, del d.lgs. n. 118 del 2011), da effettuare con riferimento alla data del 1° gennaio 2015, che

ha la finalità di adeguare l’ammontare unitario e complessivo di quelli attivi8 e passivi9 al nuovo

principio della competenza finanziaria potenziata.

Per effetto di tale principio, lo stock di residui attivi dovrebbe tendere ad una naturale

stabilizzazione, mentre i residui passivi devono tendere verso una progressiva riduzione.

La correttezza delle operazioni di riaccertamento poste in essere dagli enti locali siciliani è

attualmente oggetto di verifica da parte di questa Sezione, che riferirà degli esiti al termine

dell’attuale ciclo di controllo.

2.2 Il bilancio di previsione 2015 – 2017 è stato interessato direttamente dai risultati della

predetta operazione di riaccertamento straordinario, con la quale è stato determinato il fondo

pluriennale vincolato da iscrivere in entrata del bilancio dell’esercizio 2015 - distintamente per la

parte corrente e per quella in conto capitale - per un importo pari alla differenza – positiva – tra i

residui passivi ed i residui attivi reimputati ai pertinenti esercizi secondo la logica della esigibilità.

Tale fondo assume le caratteristiche di strumento di programmazione e controllo delle modalità

di impiego delle risorse, con riguardo, soprattutto, a quelle vincolate, già accertate ed eventualmente

riscosse e consente, inoltre, il monitoraggio dei “tempi” di utilizzo delle medesime risorse.

8 Con riferimento ai residui attivi si dovranno individuare quelli che: � non corrispondono ad obbligazioni perfezionate e scadute alla data del 1° gennaio 2015; � non corrispondono a crediti scaduti ed esigibili negli anni di provenienza e necessitano di una reimputazione ad esercizi successivi, ma antecedenti al 2015, anno in cui si effettua il riaccertamento straordinario; � corrispondono a entrate esigibili nell’esercizio 2015 o in esercizi futuri e successivi a quello in cui si effettua il riaccertamento straordinario; � risultano di dubbia e difficile esazione e necessitano di una determinazione oggettiva e puntuale ai fini del concorso alla definizione del risultato di gestione e di amministrazione e, pertanto, devono essere assoggettati ad una adeguata “svalutazione”. Al termine dell’operazione di riaccertamento straordinario, i residui attivi al 1° gennaio 2015 devono rappresentare crediti effettivi ed esigibili dell’ente nei confronti di terzi e costituire il punto di partenza della nuova programmazione e gestione delle entrate secondo il principio di competenza potenziata. 9 Sul versante della spesa, l’operazione di riaccertamento straordinario deve parimenti garantire il superamento di tutte le criticità contenute nella rappresentazione contabile derivante dall’applicazione dell’ordinamento vigente nel 2014. Al riguardo si citano: � residui passivi a cui corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate ma non scadute ed esigibili; � residui passivi a cui corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate che scadono e divengono esigibili in esercizi successivi a quello in cui si effettua il riaccertamento straordinario; � residui passivi che si riferiscono ad accantonamenti di risorse a cui non corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate; � residui passivi, per gli enti locali, a cui non corrispondono obbligazioni giuridiche perfezionate perché riferibili a impegni “tecnici o impropri” consentiti dall’ordinamento vigente nel 2014 (art. 183, commi 3 e 5, TUEL vigente nel 2014). Al riguardo gli enti avranno cura di indicare le fonti di copertura degli impegni tecnici al fine di evitare che le relative risorse si trasformino in quota libera dell’avanzo.


Contestualmente, è stato rideterminato il risultato di amministrazione al 1° gennaio 2015,

mentre il bilancio di previsione annuale 2015, il bilancio pluriennale 2015-2017, entrambi

autorizzatori per i soli comuni, e il bilancio di previsione finanziario 2015-2017, predisposto con

funzione conoscitiva, sono stati adeguati negli stanziamenti, per consentire la reimputazione dei

residui cancellati e l’aggiornamento degli importi riguardanti il fondo pluriennale vincolato.

Uno degli elementi di maggiore rilevanza nella determinazione del risultato di amministrazione

al 1° gennaio 2015 è quello della corretta determinazione del fondo crediti di dubbia esigibilità, quale

fondo rischi finalizzato a tutelare l’ente, impedendo l’utilizzo di entrate di dubbia esigibilità a

finanziamento di spese esigibili.

L’adeguata quantificazione del fondo crediti di dubbia esigibilità (principio applicato della

contabilità finanziaria, punto 3.3) preserva l’ente da disavanzi occulti e da potenziali squilibri di

competenza e di cassa, allorché sia utilizzato un avanzo di amministrazione libero, in realtà non

disponibile.

La “svalutazione” delle entrate di dubbia e difficile esazione consente di limitare la

programmazione degli impieghi delle medesime, in termini di spesa pubblica, evitando l’utilizzo di

entrate non effettive.

Nella medesima prospettiva di tutela degli equilibri si colloca la costituzione di un apposito

fondo rischi per far fronte ad oneri derivanti da sentenza, nei termini previsti dall’allegato 4/2 al

decreto legislativo n. 118/2011, la cui consistenza va rapportata all’entità del contenzioso in cui l’ente

abbia una “significativa probabilità di soccombere” o ai casi in cui, a seguito di sentenza non

definitiva e non esecutiva l’ente sia condannato al pagamento di spese.

Centrale importanza assume la ricognizione del contenzioso esistente a carico dell'ente

formatosi negli esercizi precedenti, ai fine di prevenire l’insorgenza di passività occulte e, al

contempo, di ripartire gli oneri finanziari sugli esercizi interessati.

Sempre nell’ambito degli accantonamenti destinati a salvaguardare gli equilibri presenti e

futuri del bilancio, s’inserisce il Fondo vincolato per perdite reiterate negli organismi partecipati, di

cui all’articolo 1, comma 550 e ss. legge 27 dicembre 2013, n. 147 (legge di stabilità 2014)10.

10 Nelle more della piena attuazione delle regole sul consolidamento previsto dal disegno di armonizzazione, occorre procedere alla corretta applicazione delle disposizioni recate dall'art. 1, co. 550 e ss. della l. n. 147/2013, in materia di accantonamenti per perdite reiterate negli organismi partecipati; disposizione a regime dal 2018 e, in prima applicazione, negli anni 2015-2017. Si tratta di norme a carattere prudenziale, dirette ad evitare, in sede di bilancio di previsione, che la mancata considerazione delle perdite eventualmente riportate dall'organismo partecipato possa incidere negativamente sui futuri equilibri di bilancio. A riguardo, si richiamano le linee d’indirizzo per il passaggio alla nuova contabilità armonizzata delle Regioni e degli enti locali, approvate dalla Sezione delle autonomie con delibera n. 4 /SEZAUT/2015/INPR del 17 febbraio 2015.


In più occasioni, inoltre, la Sezione11, in linea con le recenti linee di indirizzo della Sezione delle

autonomie (deliberazione n. 31/2015/INPR del 9 novembre 2015) in tema di gestione di cassa delle

entrate vincolate e destinate, ha richiamato l’attenzione sulla necessità di una corretta ricostituzione

dei fondi a destinazione vincolata, secondo le prescrizioni contenute nel punto 10 (“contabilizzazione

dell'utilizzo degli incassi vincolati degli enti locali”) del principio contabile applicato alla contabilità

finanziaria (allegato 4.2 al d. lgs. n. 118/2011), cui si rinvia.

Un altro passaggio fondamentale è costituito dalla redazione del bilancio consolidato (art. 11-

bis, d.lgs. n. 118 del 2011 e s.m.i.), che consente una rappresentazione contabile aggregata tra enti e

rispettive aziende ed organismi partecipati/controllati.

Nonostante la posticipazione al 2017 (art. 11-bis, comma 4, d.lgs. n. 118 del 2011 e s.m.i.)

dell’entrata a regime di tale fondamentale strumento di governance, la Sezione in più occasioni12 ha

sottolineato l’importanza di un tempestivo avvio dell’articolato percorso preparatorio, il quale

prende l’avvio dalle operazioni di allineamento dei reciproci rapporti di debito – credito con gli

organismi partecipati di riferimento.

Analoga facoltà di rinvio, ma al 2016, è stata prevista, a livello nazionale (art. 3, comma 12,

del d.lgs. n. 118 del 2011), anche in riferimento all’obbligo di adozione del piano dei conti integrato

e di affiancamento, a fini conoscitivi, del sistema di contabilità economico-patrimoniale alla

contabilità finanziaria13.

2.3 Le norme del decreto legislativo n. 118/2011 si applicano in via diretta alle Regioni a

Statuto ordinario, ma ne è opportunamente prevista l’estensione anche alle Regioni a Statuto

speciale e alle Province autonome, attraverso il rinvio alle procedure di cui all’articolo 27 della legge

5 maggio 2009, n. 42, con una disposizione, l’articolo 79, che sostanzialmente riproduce una norma

(l’art. 37, comma 1, primo periodo della citata legge n. 42) che ha superato indenne il vaglio di

costituzionalità14.

11 Cfr Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 387/2015/PRSP. 12 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 387/2015/PRSP e 388/2015/PRSP. 13 Tale adempimento, peraltro, riveste una grande importanza, in quanto una più analitica rilevazione dei fatti gestionali, e, in particolare, un’accurata rilevazione di quelli di origine non finanziaria, oltre ad essere propedeutica ad un efficace controllo di gestione, consente la rappresentazione di una situazione economico patrimoniale attendibile e dunque una valutazione degli equilibri complessivi dell’ente, nell’ambito della tutela potenziata di beni assurti a rango costituzionale. In questa prospettiva, un monitoraggio più analitico dei fenomeni gestionali, trascendendo la dimensione squisitamente finanziaria, consente una più matura ed adeguata considerazione dei fenomeni che presentano “riflessi diretti o indiretti sulla situazione economico-finanziaria o sul patrimonio dell’ente” (art. 3 del d.l. n. 174 del 2012). 14 Cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 178 del 2012.


Nelle more della definizione di tale procedura pattizia, merita menzione il peculiare percorso di

recepimento seguito dal legislatore regionale, caratterizzato da continue inversioni di rotta, che

certamente non ha aiutato gli enti locali nell’approcciarsi in modo adeguato ai complessi

adempimenti preparatori previsti dalla riforma.

Dopo un primo, parziale, recepimento delle disposizioni nazionali mediante l'articolo 6, comma

1, della legge regionale 12 agosto 2014, n. 21, ha ritenuto, a seguito delle modifiche introdotte dal

decreto legislativo n. 126 del 2014, di intervenire nuovamente con l’articolo 11, comma 3, della legge

regionale 13 gennaio 2015, n. 3, dando la facoltà agli enti locali (art. 11, comma 3) di optare o meno,

nella loro autonomia, per l’esercizio delle facoltà di rinvio previste dal medesimo decreto legislativo

n. 118 del 2011, disponendo espressamente in tal senso “con propri atti”.

Successivamente, con l’articolo 6 della legge 7 maggio 2015, n. 9, ha previsto che, per gli enti

locali e per i relativi enti e organismi strumentali, in ossequio al principio pattizio previsto

dall’articolo 79 del decreto legislativo n. 118 del 2011, le disposizioni di tale decreto troveranno

attuazione dal 1° gennaio 2016.

Da ultimo, con l’art. 1 della legge regionale 10 luglio 2015, n. 12, modificando la legge regionale

7 maggio 2015, n. 9, ha previsto che gli enti locali, i loro enti e organismi strumentali, gli enti

strumentali regionali e i loro organismi strumentali, ad eccezione di quelli sanitari, possano esercitare

le facoltà di rinvio previste dal decreto legislativo n. 118/2011 e successive modifiche e integrazioni,

ferma restando l'applicazione delle disposizioni dei Titoli I, IV e V dello stesso decreto legislativo a

decorrere dall'esercizio finanziario 2015.

Con quest’ultimo intervento legislativo - il quarto a distanza di pochi mesi - il legislatore

regionale, all’esito dell’ondivago percorso sopra succintamente ricostruito, ha, nella sostanza, sancito

il recepimento retroattivo della riforma a decorrere dall’1 gennaio 2015.

Tale intervento, pur ponendo rimedio al rischio, segnalato anche da questa Corte15, di un

disallineamento rispetto al resto del Paese in un ambito (quello dell’adozione di sistemi contabili e di

schemi di bilancio omogenei) che implica un’applicazione il più uniforme possibile, suscita più d’una

perplessità di carattere metodologico.

Non possono sottacersi, a riguardo, le difficoltà operative cagionate agli enti locali, i quali, a

luglio inoltrato, hanno dovuto dare attuazione ai complessi adempimenti previsti dalla riforma – a

partire dal riaccertamento straordinario dei residui - accumulando un forte ritardo rispetto alle altre

regioni.

15 Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 207/2015/GEST.


L’effetto di disorientamento che ne è scaturito non ha certamente contribuito – su un piano

prettamente qualitativo – all’adeguata preparazione dei complessi adempimenti legati alla riforma,

peraltro spesso già avviati (prima, cioè, dell’entrata in vigore della l.r. n. 9/2015) e poi interrotti.

Ciò ha comportato, come si riferirà in seguito, anche uno slittamento in avanti dei tempi di

approvazione dei bilanci di previsione e dei rendiconti di gestione, al punto da rendere necessario uno

specifico decreto del Ministero dell’Interno che, in data 30 luglio 2015, ha disposto, per i soli enti

locali siciliani, la posticipazione dei termini di approvazione dei bilanci di previsione al 30 settembre

2015.

Alle “peculiari vicende che hanno caratterizzato il recepimento del nuovo sistema di contabilità

armonizzata da parte degli enti della Regione Sicilia” ha fatto riferimento, da ultimo, anche la

Sezione delle autonomie nella deliberazione n. 13 /SEZAUT/2016/QMIG del 3 maggio 201616.

16 Con la predetta deliberazione, la Sezione ha affermato, tra l’altro, il seguente principio di diritto: “l’applicazione della disposizione di cui all’art. 1 comma 714 della legge 28 dicembre 2015 n. 208 deve estendersi agli enti che abbiano adottato il piano di riequilibrio pluriennale allorché non fosse ancora attuale, in ragione della vigente normativa regionale, l’obbligo di recepimento del nuovo sistema di contabilità armonizzata e che, pertanto, abbiano proceduto al riaccertamento straordinario dei residui in epoca postuma a quella ordinariamente prevista per la generalità degli enti”;


3. ANALISI DEI DATI - LE ENTRATE

3.1 La progressiva riduzione delle entrate etero determinate ha dato luogo, negli enti locali

siciliani, ad un progressivo affievolimento del sistema di finanza locale di tipo derivato e alla

conseguente ripresa dei livelli di autonomia di entrata.

Questo processo evolutivo, nei comuni delle Regioni a Statuto ordinario, risulta ancora più

evidente a seguito della fiscalizzazione dei trasferimenti erariali, in larghissima parte confluiti nel

fondo sperimentale di riequilibrio e nella compartecipazione al gettito dell’IVA, in attuazione di

quanto previsto dal decreto legislativo 14 marzo 2011, n. 23.

Per via della loro natura sostitutiva, il decreto del Ministro dell’economia e finanze del 10

ottobre 2011 prevede che le somme ricevute a titolo di fondo sperimentale di riequilibrio (art. 2,

comma 3, del d. lgs. n. 23 del 2011) vadano imputate contabilmente al titolo I, categoria 3 (tributi

speciali ed altre entrate tributarie proprie), mentre quelle da compartecipazione al titolo I, categoria

1 (imposte).

Inoltre, in base all’articolo 13, comma 17, del decreto legge 6 dicembre 2011, n. 201, il fondo

sperimentale di riequilibrio, come determinato ai sensi dell'articolo 2 del decreto legislativo n. 23 del

2011, varia in ragione delle differenze del gettito stimato dell’IMU – anticipata in via sperimentale

al 2012 - ad aliquota di base. In caso d’incapienza, ciascun comune versa all'entrata del bilancio dello

Stato le somme residue.

Per gli anni 2012 e successivi, l’articolo 28, commi 7 e 9, del citato decreto legge n. 201 del 2011

prevede che il fondo sperimentale di riequilibrio, il fondo perequativo e i trasferimenti erariali dovuti

ai comuni della Sicilia e della Sardegna siano ridotti di ulteriori 1.450 milioni di euro, in proporzione

alla distribuzione territoriale dell’imposta municipale propria.

Dall’applicazione compensativa del gettito IMU, rispetto ai trasferimenti, discende

contabilmente una significativa riduzione dei trasferimenti erariali (titolo II, categoria I) e un

incremento di entrate al titolo I categoria I (imposte).

Ulteriori riduzioni del fondo sperimentale di riequilibrio, di quello perequativo e dei

trasferimenti sono state disposte dall’articolo 16, commi 6 e 7, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95,

il primo dei quali peraltro oggetto di recentissima declaratoria d’incostituzionalità17.

17 Cfr. Corte cost., sent. n. 129 del 6 giugno 2016 che dichiara l’illegittimità costituzionale dell’art. 16, comma 6, del decreto-legge 6 luglio 2012, n. 95, nella parte in cui non prevede, nel procedimento di determinazione delle riduzioni del Fondo sperimentale di riequilibrio da applicare a ciascun Comune nell’anno 2013, alcuna forma di coinvolgimento degli enti interessati, né l’indicazione di un termine per l’adozione del decreto di natura non regolamentare del Ministero dell’interno. Tale norma, “indicando gli obiettivi di contenimento delle spese degli enti locali, si pone come principio di


Per effetto di queste norme, vengono disposti nei confronti dei comuni – compresi quelli con

meno di 5.000 abitanti – tagli ai trasferimenti per 500 milioni di euro per l’anno 2012, 2.250 milioni

di euro per l’anno 2013, 2.500 milioni di euro per l’anno 2014 e 2.600 milioni di euro a decorrere

dall’anno 2015.

Gli effetti dell’applicazione compensativa del gettito IMU rispetto ai trasferimenti risultano

parzialmente attutiti dall’attribuzione ai comuni di un contributo compensativo del minor gettito18

derivante dall’applicazione dei primi tre articoli del decreto legge n. 102 del 2013, che prevedono

come “non dovuta” la prima e la seconda rata dell’IMU di cui all’articolo 13 del decreto legge 201

del 2011.

Tale circostanza, a decorrere dal 2013, determina infatti una diminuzione delle entrate del

Titolo I - categoria 1^ e un incremento delle entrate del Titolo II.

Il fondo sperimentale di riequilibrio viene successivamente soppresso, a decorrere dal 2013,

dall’articolo 1, comma 380, della legge n. 228 del 2012 che istituisce il Fondo di solidarietà comunale,

alimentato con una quota dell'imposta municipale propria di spettanza dei comuni. Vengono

contestualmente soppressi i trasferimenti erariali a favore dei comuni della Regione siciliana,

limitatamente alle tipologie di trasferimenti fiscalizzati di cui ai decreti del Ministro dell'interno, di

concerto con il Ministro dell'economia e delle finanze, del 21 giugno 2011 e del 23 giugno 2012.

Sempre la legge n. 228/2012 riserva allo Stato il gettito dell'imposta municipale propria

derivante dagli immobili ad uso produttivo classificati nel gruppo catastale D, calcolato ad aliquota

standard dello 0,76 per cento.

Nella medesima prospettiva si collocano, più di recente, le attribuzioni compensative del minor

gettito IMU a seguito dell’esenzione dall’imposta dei terreni agricoli, disposte con DDMM Interno

29 settembre 2015 e 22 ottobre 2015.

Tali rilevanti modifiche determinano una drastica riduzione dei trasferimenti erariali (titolo

II, categoria 1), e, al contempo, un significativo incremento delle entrate tributarie (titolo I, cat. 3).

coordinamento della finanza pubblica, che vincola senz’altro anche i Comuni. Nessun dubbio che, come già ripetutamente affermato da questa Corte (sentenze n. 65 e n. 1 del 2016, n. 88 e n. 36 del 2014, n. 376 del 2003), le politiche statali di riduzione delle spese pubbliche possano incidere anche sull’autonomia finanziaria degli enti territoriali; tuttavia, tale incidenza deve, in linea di massima, essere mitigata attraverso la garanzia del loro coinvolgimento nella fase di distribuzione del sacrificio e nella decisione sulle relative dimensioni quantitative, e non può essere tale da rendere impossibile lo svolgimento delle funzioni degli enti in questione (sentenze n. 10 del 2016, n. 188 del 2015 e n. 241 del 2012)”. 18 Tali contributi ammontano a 2.327.340.486,20 euro per l’anno 2013 e a 75.706.718,47 euro a decorrere dal 2014. Cfr. , sul punto, D.M. 27 settembre 2013 e 20 giugno 2014.


Nel 2014, gli importi complessivi, le modalità di alimentazione ed i criteri di riparto del Fondo

di solidarietà comunale, anche per gli enti della Regione siciliana, sono stati determinati con DPCM

1 dicembre 2014.

Con DM interno 23 giugno 2015 sono stati determinati, per il 2015, gli importi delle riduzioni

delle risorse finanziarie a carico dei comuni in attuazione degli articoli 6, comma 6, del decreto legge

n. 95/2012, e 7, comma 3, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, convertito in legge n. 125/2015.

Con DM interno 26 febbraio 2015 è stato ripartito a carico dei singoli comuni il contributo alla

finanza pubblica previsto dall’articolo 47, comma 8, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito

in legge n. 89/2014 per complessivi 563,4 milioni di euro, con contestuale riduzione in egual misura

del Fondo di solidarietà comunale 2015, la cui dotazione era peraltro già stata ridotta di complessivi

1,2 miliardi di euro a decorrere dal 2015 (art. 1, comma 435, della legge 23 dicembre 2014, n. 190).

Ai fini del riparto del Fondo di solidarietà comunale 2015 tra i comuni della Regione siciliana,

l’articolo 6 del DPCM 10 settembre 2015 ha previsto la determinazione degli importi per ciascun

ente19.

Per effetto di tali istituti, ai fini di una più omogenea comparazione tra le grandezze negli anni,

si provvederà alle seguenti rettifiche contabili:

� le entrate del fondo sperimentale di riequilibrio verranno sterilizzate dal titolo I ed aggiunte

al titolo II;

� le entrate del Fondo di solidarietà comunale saranno sterilizzate dal gettito IMU ed aggiunte

al titolo II;

� le entrate da compartecipazione IVA verranno sterilizzate dal tit. I ed aggiunte al tit. III.

Sul versante tributario, l’articolo 1, comma 639, della legge 27 dicembre 2013, n. 147, ha

istituito dal 2014 l’Imposta Unica Comunale, composta dall’IMU propria, di natura patrimoniale,

nonché dal Tributo Servizi Indivisibili e dalla Tassa sui Rifiuti.

Con il successivo comma 731 della medesima legge è stato disposto per il 2014 un contributo di

625 milioni di euro ai comuni, che tiene conto dei gettiti standard effettivi di IMU e TASI.

Da ultimo, l’articolo 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), dopo aver

introdotto alcune esenzioni in materia di TASI (ad es., per l’abitazione principale) e di IMU (ad es.,

per i terreni agricoli), ha introdotto (commi 17 e ss.) a fini compensativi del minor gettito, rilevanti

modifiche al Fondo di solidarietà comunale, la cui dotazione è stata incrementata a fini compensativi

19 Cfr, da ultimo, Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri 18 maggio 2016. Fondo di solidarietà comunale. Definizione e ripartizione delle risorse spettanti per l'anno 2016.


di oltre 3,7 miliardi di euro, con significativa riduzione della quota di alimentazione del fondo da

parte dei comuni. Con il comma 26 si è poi sancito il blocco degli aumenti fiscali e delle addizionali

deliberate nei comuni siciliani oltre il 30 settembre 2015 (per i restanti, entro il 30 luglio), da cui ha

espressamente escluso la TARI.

3.2. Le entrate correnti dei comuni siciliani nel 2014, per effetto delle predette manovre

legislative, risultano prevalentemente composte da entrate tributarie, pari al 52 per cento del totale,

seguite dai trasferimenti (37%), e dalle entrate extratributarie (per il restante 11%).

Evidente risulta il processo di avvicinamento verso il modello di finanza autonoma già in atto

nei comuni delle restanti regioni, in cui le entrate tributarie incidono per il 56 per cento, mentre

quelle da trasferimenti per il 37 per cento, con un’incidenza residua delle extratributarie per il 7 per

cento sul totale.

Grafico 1 – Entrate correnti per titoli, esercizio 2014

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel

Gli accertamenti correnti nei comuni siciliani passano nel 2014 da 1.008 a 972 euro pro capite,

lievemente al di sotto della media nazionale (euro 1.075 p.c.) e, soprattutto, delle Regioni a Statuto

speciale (euro 1.149 p.c.).

In termini di competenza, gli effetti delle manovre limitative dei trasferimenti statali e

regionali, pur alla luce delle rettifiche contabili di cui si è detto, risultano evidenti nel grafico

seguente, in cui la significativa riduzione dei trasferimenti (- 22% nel triennio), evidenziata dalla

parte in rosso, risulta parzialmente compensata dal progressivo incremento del titolo I, segnalato

con il colore blu (+ 24% nel triennio).


Grafico 2 – Entrate correnti pro capite per titoli, esercizi 2012-2014


Le riscossioni in conto competenza, per effetto soprattutto della riduzione dei trasferimenti

erariali, tradizionalmente di più celere introito, flettono da da 601 a 564 euro pro capite.

Il grafico seguente compara la velocità di riscossione delle entrate correnti nei comuni siciliani,

pari al 58 per cento, con quella dei comuni delle Regioni a Statuto speciale e con la media nazionale,

le quali risultano superiori, rispettivamente, di 8 e di 13 punti percentuali.

Per le entrate proprie, la velocità di riscossione è del 55,87 per cento e si colloca ben al di sotto

(rispettivamente, - 13.9% e - 9%) delle corrispondenti medie nazionali e delle Regioni a Statuto

speciale.


Grafico 3 – Comuni - Velocità di riscossione delle entrate


Il grafico n. 4, che rielabora i dati SIOPE con i correttivi contabili di cui si è detto, illustra per

la totalità dei comuni siciliani, l’andamento delle riscossioni correnti totali (ossia in conto

competenza e in conto residui) nel periodo 2012-2015.

Il volume complessivo delle riscossioni passa da 4.381,9 milioni di euro del 2012 a 3.933,1

milioni di euro del 2015, segnando un calo del 10 per cento circa.

Risulta evidente la tendenziale inversione di andamento tra entrate tributarie e trasferimenti,

a quasi invarianza del totale.

Le riscossioni complessive al titolo I passano da 1.708,8 milioni di euro del 2012 a 2.397,3

milioni di euro nel 2015; per contro, i trasferimenti passano nello stesso quadriennio da 2.242 a

1.118,5 milioni di euro.

Pressoché stabili rimangono le riscossioni extratributarie, che si attestano, nel 2015, a 417,2

milioni di euro.


Grafico 4 – Comuni Sicilia – Entrate correnti per titolo

Fonte: Banca d’Italia, banca dati Siope

3.3 Anche in termini di competenza, le entrate tributarie dei comuni siciliani confermano nel

triennio 2012/2014 un sensibile incremento di gettito (+ 24% circa).

Come si evince dal grafico 7, l’imposta municipale propria (IMU) mantiene un ruolo trainante

con il 24 per cento del totale del titolo I20.

Tale dato, come detto, è al netto del Fondo di solidarietà comunale di cui all’articolo 1, comma

380, della legge 24 dicembre 2012, n. 228, che di per sé assorbe il 16 per cento del totale.

Con il 23 per cento del totale, segue poi la TARI, di nuova introduzione a seguito dell’entrata

in vigore dell’articolo 1, comma 704, della legge n.147 del 2013, che sostituisce la TARES i cui

proventi di recupero, unitamente a quelli della TARSU e della TIA, incidono per un ulteriore 8 per

cento.

La medesima legge istituisce, a decorrere dal 2014, la IUC (art. 1, comma 639), che si compone

dell’IMU, della TASI per i servizi indivisibili e della TARI, ossia della nuova tassa sui rifiuti.

Segue, in termini di gettito, l’addizionale IRPEF (9% circa del totale), che si mantiene

abbastanza stabile.

20 Per esigenze di uniformità, sono sottratte dal Titolo I le entrate da compartecipazione IVA ed aggiunte al Titolo III; le entrate da Fondo sperimentale di riequilibrio (2012) e Fondo di solidarietà comunale sono aggiunte al Titolo II.


La voce residuale, che incide per ben il 15 per cento, comprende l’imposta su pubblicità e diritti

sulle pubbliche affissioni, l’imposta di sbarco e l’imposta di soggiorno (queste ultime due previste

dall’art. 4, commi 1 e 3, del d. lgs. 14 marzo 2011, n. 23).

Grafico 5 – Comuni Sicilia – Entrate tributarie per risorsa


Nel campione SIQUEL in esame, le entrate da recupero evasione tributaria ammontano nel

2014 a 159,9 milioni di euro, di cui solamente 26 milioni riscossi, con una velocità di riscossione –

irrisoria – che si attesta al 16,2 per cento.

A riguardo, questa Sezione di controllo ha più volte sottolineato l’importanza strategica di tale

entrata, sia per gli scarsi margini di manovra della leva fiscale, sia, soprattutto, per un recupero di

efficacia e deterrenza del sistema tributario locale.

Il conseguente recupero di gettito contribuisce ad innalzare i livelli di autonomia impositiva,

che nel 2014 arrivano al 52,3 per cento (+ 10,6% rispetto al 2012). Si riduce sensibilmente, pertanto,

il gap rispetto ad altre zone territoriali, ove si consideri che la media nazionale è del 55,8 per cento e

quella delle regioni a statuto speciale è addirittura inferiore (42,7%).

La ricerca di ottimizzazione dei sistemi di riscossione, che in molti enti ha portato anche a

modifiche dei precedenti assetti gestionali, migliora le performance degli enti in termini di velocità

di riscossione delle entrate tributarie, che passano nel triennio indicato dal 53,3 al 58,7 per cento (+

5,4%).


Permane, tuttavia, in questo caso, un certo differenziale negativo rispetto ad altre zone

territoriali, ove si consideri che nel 2014 la media delle regioni a statuto speciale è del 67,1 per cento,

mentre quella nazionale è del 73,2 per cento.

Grafico 6 – Comuni – Velocità di riscossione entrate tributarie


Il grafico seguente, basato su dati SIOPE, illustra l’andamento delle riscossioni totali nel

quadriennio 2012/2015 per singola risorsa.


Grafico 7 – Comuni Sicilia – Entrate tributarie per risorsa


Per comodità espositiva, verranno raggruppati in un’unica voce ICI/IMU sperimentale/ IMU

propria e, in un’altra, TARSU, TIA 1, TARES e TARI.

Le riscossioni tributarie nei comuni siciliani, in linea con quanto osservato in precedenza,

risultano in costante crescita nel periodo in considerazione, lievitando da 1.708,8 milioni di euro del

2012 a 2.397,3 milioni di euro del 2015.

Significativa, inoltre, appare la ripresa del gettito Tarsu/Tares/Tari, le cui riscossioni passano

da 526,6 a 705,1 milioni di euro.

Il gettito Tasi nel 2015 arriva a circa 100 milioni di euro circa.

Il grafico seguente fornisce evidenza dell’incidenza del FSC e dell’andamento delle riscossioni

tributarie al netto di quest’ultima componente.


Grafico 8 – Comuni – Entrate tributarie


3.4 Per effetto delle manovre legislative e delle diverse modalità di contabilizzazione descritte

in precedenza, le entrate da trasferimenti, nel 2014, vedono, in termini di competenza, una lieve

prevalenza di accertamenti al titolo II, categoria I (51%) rispetto ai trasferimenti correnti regionali,

contabilizzati alla categoria II (47%).

Grafico 9 – Comuni – Entrate Titolo II per categoria



Il grado di dipendenza erariale nel 2014 si mantiene in linea con il biennio precedente

attestandosi al 51 per cento circa, valore intermedio tra quello registrato nelle RSS (26%) e quello

medio nazionale (58%).

La velocità di riscossione dei trasferimenti statali, tradizionalmente poco problematica, flette

nel 2014 attestandosi all’87,2 per cento, in linea con la media delle regioni a Statuto speciale, anche

se lievemente al di sotto della media nazionale (89,7%).

Grafico 10 – Comuni – Trasferimenti erariali


I trasferimenti statali, pertanto, in regime pre-armonizzato, vengono riscossi quasi

interamente nell’esercizio in cui sono stati accertati.

Il grafico seguente, che rielabora i dati SIOPE, illustra l’evidente flessione delle riscossioni

totali (competenza e residui) dei trasferimenti erariali nel periodo 2012/2015.

Queste ultime si riducono da 1.308,3 a 265,7 milioni di euro (- 80% circa), con una flessione

particolarmente marcata, come testimoniato dall’inclinazione della retta, tra il 2012 e il 2013.


La linea tratteggiata, che ne illustra l’andamento al lordo delle risorse del Fondo di solidarietà

comunale - contabilizzate al tit. I - mostra un’inclinazione più contenuta, attestandosi nel 2015 a

636,5 milioni di euro, con una flessione rispetto al 2012 del 51,4 per cento circa.

Tali significative riduzioni, che trovano solo in parte giustificazione nell’attuazione di politiche

di spending review, vengono disposte in un arco temporale talmente contenuto da porre, soprattutto

negli enti meno virtuosi, con un più elevato grado di rigidità strutturale, problemi di sostenibilità.

Grafico 11 – Comuni – Trasferimenti erariali, trend 2012-2015


3.5 Il sistema dei trasferimenti regionali è stato radicalmente riformato dall’articolo 6 della

legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, che ha disposto la soppressione del Fondo per le autonomie

locali di parte corrente, ed ha istituito, al contempo, in favore dei comuni, la compartecipazione al

gettito regionale dell'Imposta sul reddito delle persone fisiche (IRPEF), calcolata applicando

un'aliquota di compartecipazione al gettito dell'imposta sui redditi IRPEF effettivamente riscossa

in Sicilia nell'anno precedente all'esercizio di riferimento.

Il successivo comma 2 ha istituito il Fondo perequativo comunale, alimentato con una quota

della compartecipazione al gettito dell'IRPEF, prelevata alla fonte.

Con decreto dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la funzione pubblica, di concerto

con l'Assessore regionale per l'economia, previo parere della Conferenza Regione-Autonomie locali,

sono stabilite entro il 31 maggio di ciascun anno l'aliquota di contribuzione al predetto Fondo,


uniforme per tutti i comuni, nonché le quote di spettanza di ciascun comune (al netto, per l'esercizio

finanziario 2015, delle destinazioni di cui ai commi 4 e 5 dell'art. 2 della l. r. 13 gennaio 2015, n. 3 per

esigenze emergenziali)21.

Con l’entrata in vigore dell’articolo 6, comma 3, della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9 e

dall'articolo 7, comma 16, legge regionale 17 marzo 2016, n. 3, vengono introdotte modifiche ai

criteri di riparto.

Anche il nuovo regime prevede l’erogazione in quattro trimestralità posticipate, l’ultima delle

quali entro il 28 febbraio dell'anno successivo a quello di competenza.

Alle predette assegnazioni, il cui plafond nel 2015 è di 357,7 milioni di euro, si aggiungono una

serie di trasferimenti specifici (ad es., per spese in conto capitale, per i comuni in dissesto e in

procedura di riequilibrio finanziario) che saranno esaminati nei paragrafi successivi.

Le tabelle seguenti illustrano le erogazioni disposte ai comuni siciliani negli anni 2014 e 2015,

distinte per normativa di riferimento e corredate dagli estremi dei provvedimenti che le hanno

disposte.

21 Le assegnazioni seguono i seguenti criteri: a) dimensione demografica; b) esigenza di limitare significative variazioni, in aumento e in diminuzione, garantendo ai comuni con popolazione inferiore a 5.000 abitanti, un'assegnazione di parte corrente non inferiore a 100.000 migliaia di euro; c) minore capacità fiscale in relazione al gettito dell'IRPEF e dell'IMU; d) ubicazione in isole minori garantendo una assegnazione di parte corrente non inferiore al 97 per cento dell'anno precedente; e) esigenze di spesa per: il trasporto interurbano degli alunni delle scuole medie superiori, ai sensi dell'articolo 1 della legge regionale 26 maggio 1973, n. 24, e successive modifiche ed integrazioni, in misura non inferiore al 90 per cento delle spese sostenute nell'anno precedente; la gestione degli asili nido nei comuni con popolazione inferiore a 10.000 abitanti; lo svolgimento dei servizi di polizia municipale; f) sostenere le iniziative di salvaguardia degli equilibri di bilancio in presenza di comprovate situazioni di difficoltà finanziaria, destinando almeno 1,5 milioni di euro ai comuni che hanno elevato al massimo le aliquote sui tributi propri; g) verifica delle risorse finanziarie regionali a qualsiasi titolo già assegnate ai singoli comuni; h) capacità di riscossione; i) tasso di emigrazione superiore al 50 per cento rispetto alla popolazione residente come da certificazione dell'Anagrafe italiani residenti all'estero (AIRE).


Tabella 1 - Assegnazioni disposte a favore dei comuni in relazione alle diverse normative di riferimento – Esercizio 2014

Fonte: Assessorato regionale delle Autonomie Locali e della funzione pubblica

Tabella 2 - Assegnazioni disposte a favore dei comuni in relazione alle diverse normative di riferimento – Esercizio 2015


Da ultimo, l’articolo 7 della legge regionale n. 3/2016 ridetermina le assegnazioni 2016 in 340

milioni di euro (di cui 1 milione di euro per le finalità di risanamento del centro storico di Agrigento),

che scendono ulteriormente, per ciascuno degli esercizi finanziari 2017 e 2018, a 325 milioni di euro.

Conseguentemente, è rideterminata l'aliquota di compartecipazione al gettito dell'imposta sui redditi

effettivamente riscossa.

Per dare copertura, ai sensi del comma 10 dell'articolo 259 del Tuel, agli oneri del personale

eccedentario negli enti locali che hanno dichiarato il dissesto per l'anno finanziario 2011 e/o 2012 e/o

2013 e/o 2014, è previsto per l'anno 2016 uno stanziamento di 800 migliaia di euro a carico del fondo

di cui all'articolo 6, comma 1, della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5.

Sul punto, si tornerà in seguito.

DESTINATARI NORMATIVA DI RIFERIMENTO PROVVEDIMENTO ASSEGNAZIONE OGGETTO

N° 390 Comuni Commi 1 e 2 art. 6 L.R. n. 5/2014 e s.m.i.

D.A. n. 519 del 30.12.2014

D.D.G. n. 110 del 9.5.2014

D.D.G. n. 115 del 28.7.2014

D.D.G. n. 374 del 15.10.2014

D.R.S. n. 520 del 31.12.2014

D.R.S. n. 43 del 17.2.2015

D.R.S. n. 110 del 22.4.2015

€ 367.700.000,00 Assegnazione di parte corrente

N° 390 Comuni Comma 5 art. 6 L.R. n. 5/2014 e s.m.i.D.A. n. 480 del 16.12.2014

D.D.G. n. 482 del 17.12.2014€ 133.700.000,00 Assegnazione per investimenti

D.R.S. n. 423 del 11.11.2014 € 2.700.000,00 Interventi di parte corrente l .r.11.04.1981, n. 61 e s.m.i. (Ragusa Ibla)

D.R.S. n. 424 del 11.11.2015 € 1.300.000,00 Interventi in c/ capitale l.r. n.6/2009 art. 53 (Ragusa Ibla)

Comune di Art. 4, comma 10, della L.R.12.5.23010, n.11. D.R.S. n. 351 del 1.10.2014 € 600.000,00 Progetto ex lavoratori PUMEX

N° 360 Comuni art.13 del la l.r. 17/1990D.D.G.n. 314 del 04.12.2015 (in

corso di rettifica)€ 10.000.000,00

Contributo alle spese del piano di miglioramento dei servizi di polizia

municipale

N° 390 Comuni

Comma 10 dell’art. 4 del decreto legge 2

marzo 2012, n. 16, convertito con

modificazioni dal la legge 26 aprile 2012, n.

44

D.D.G. n. 375 del 15.10.2014 € 66.909.388,02Reintegro dei minori introiti derivanti dal l'abrogazione dell'addisionale

comunale e provinciale sull 'accisa energia elettrica

N° 39 Comuni Comma 3, art. 9 l.r. 6/2009 - D.D.G.n. 425 del 11.11.2014 € 5.000.000,00Contributo al le spese di gestione degli asi li nido comuni inferiori a 10.000

abitanti

N° 327 Comuni Lett. b) comma 4 art. 15 L.r. n.9/2013 - D.D.G. n. 397 del 24.10.2014 € 22.000.000,00 Contributo ai Comuni alle spese per il trasporto alunni scuole superiori

Comune di RAGUSA Comma 7 art. 6 L.R. n. 5/2014 e s.m.i.

€ 609.909.388,02TOTALE ASSEGNAZIONI 2014

DESTINATARI NORMATIVA DI RIFERIMENTO PROVVEDIMENTO ASSEGNAZIONE OGGETTO

DDG n. 229 del 7.10.2015

DDG n. 115 del 28.10.2015€ 340.000.000,00 Assegnazione di parte corrente

DDG n. 382 del 31.12.2015 € 1.762.011,48 Integrazione assegnazione di parte corrente

N° 390 ComuniComma 5 art. 6 L.R. n. 5/2014 e s.m.i. e

comma 4 art. 6

L.r. n. 9/2015

D.A. n. 326 del 17.12.2014

D.D.G. n. 367 del 23.12.2014€ 112.350.000,00 Assegnazione per investimenti

N° 390 Comuni

Comma 10 dell’art. 4 del decreto legge 2

marzo 2012, n. 16, convertito con

modificazioni dalla legge 26 aprile 2012, n.

44

D.D.G. n. 77 del 26.03.2015 € 66.909.388,02Reintegro dei minori introiti derivanti dal l'abrogazione dell'addisionale

comunale e provinciale sull 'accisa energia elettrica

N° 7 Comuni Comma 10 dell'art. 6 della legge regionale n.

5/2014 e s.m.i. D.D.G. n. 371 del 29.12.2015 € 1.000.000,00 Contributi ai comuni in stato di in dissesto

N° 10 Comuni Comma 10 dell'art. 6 della legge regionale n.

5/2014 e s.m.ei. D.D.G. n. 311 del 25.11.2015 € 4.000.000,00

Contributo ai comuni che hanno avviato la procedura di riequil ibrio

economico-finanziario

N° 16 Comuni Lett. c) comma 4 art.15 L.r. n.9/2013 - D.D.G. n. 72 del 25.03.2015 € 1.000.000,00Contributo al le spese di gestione degli asi li nido comuni inferiori a 10.000

abitanti

Comune di RAGUSA L.r. 11.04.1981, n. 61 e s.m.i . (Ragusa Ibla) D.R.S. n. 372 del 29.12.2015 € 2.000.000,00 Interventi in c/ capitale per Ragusa Ibla

Comune di COMISO comma 7quater dell'art.6 l .r. 5/2014 e s.m.i . D.R.S. n. 210 del 24.09.2015 € 1.200.000,00

Contributo straordinario comune di Comiso per garantire la continuità dei

servizi di assistenzaal volo da parte dell ’ENAV

Comune di LIPARI Art. 4, comma 10, della L.R. 12.5.23010, n. 11 D.R.S. n. 141 del 03/06/2015 € 500.000,00 Progetto ex lavoratori PUMEX

TOTALE ASSEGNAZIONI 2015 € 530.721.399,50

N° 390 Comuni Commi 1 e 2 art. 6 L.R. n. 5/2014 e s.m.i.

Comma 1 art. 6 L.R. n.9/2015


3.6 Consistenti volumi di trasferimenti regionali si registrano anche con riferimento alla

compartecipazione agli oneri per il personale precario.

Sulla base delle varie normative di riferimento (l.r. n. 24/2000, n. 85/95 e n. 19/05), il

Dipartimento regionale del lavoro, impiego, orientamento, servizi ed attività formative, nell’ultima

annualità del triennio 2011-2013, ha erogato complessivamente nell’ultima annualità 225,2 milioni

di euro per 17.756 unità di personale.

Tab. 3 Trasferimenti regionali per il personale precario (contributi L.R. 24/00, L.R. 85/95, L.R. 19/05)

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Agenzia regionale per l’impiego

Tale sistema di contribuzione continuativa per gli oneri del personale precario, tuttavia, è stato

abrogato dall’articolo 30 della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, il quale ha istituito, presso il

Dipartimento regionale delle autonomie locali, un Fondo straordinario per la salvaguardia degli

equilibri di bilancio da ripartire con decreto dell'Assessore regionale per le autonomie locali e la

funzione pubblica, determinato, per il triennio 2014-2016, in misura pari a 180.868 migliaia di euro

per l'anno 2014 e 199.491 migliaia di euro per ciascuno degli anni 2015 e 2016.

La ripartizione tiene “anche conto, fermo restando la dotazione complessiva delle risorse, del

contributo già ̀ concesso per ogni singolo lavoratore alla data del 31 dicembre 2013”.

Il successivo comma 7 bis prevede la possibilità per l’Assessore regionale per le autonomie locali

e la funzione pubblica di autorizzare l’erogazione agli enti locali di acconti sul Fondo straordinario

per la salvaguardia degli equilibri di bilancio fino al 40 per cento delle somme dovute nell’anno

precedente dalla Regione.

Per l’anno 2014, in attuazione della circolare prot. n. 9837 del 24 giugno 2014 - avviso 8, è stato

emanato il piano di riparto con DA n. 88/S2 del 3 aprile 2015, che autorizzava una disponibilità

complessiva di euro 171.819.427,96, a fronte della quale, con i successivi DDRS22, sono stati erogati

circa 160 milioni di euro.

Di questi, a seguito delle relative richieste, sono stati erogati complessivamente, a titolo di

fondo straordinario di cui all’articolo 30, comma 7 bis, euro 67.535.610,72.

22 DD.R.S. n. 154/S.2 del 25.07.2014, n. 163/S.2 del 06.08.2014, n. 338/S.2 del 02.09.2014, n. 393/S.2 del 20.10.2014, n. 398/S.2 del 30.10.2014 e n. 445/S.2 del 25.11.2014.

IMPORTO TRASFERIMENTI

LAVORATORIIMPORTO

TRASFERIMENTILAVORATORI

IMPORTO TRASFERIMENTI

LAVORATORI

tot. Comuni € 226.393.380 16.826 € 218.118.929 17.047 € 214.545.034 16.849

tot. Province € 12.652.333 1.016 € 11.860.443 978 € 10.723.496 907

tot. Complessivo € 239.045.713 17.842 € 229.979.372 18.025 € 225.268.531 17.756

TIPOLOGIA ENTE

2011 2012 2013


Per la determinazione dei criteri di ripartizione del fondo, si rinvia alle Circolari assessoriali n.

2 dell’11 marzo 2015, n. 6 del 15 giugno 2015, n. 5 dell’11 aprile 2016 e, da ultimo, n. 7 del 13 maggio

2016.

Nel 2015, con DDG n. 284/S.2 del 13 novembre 2015, in ossequio al DA n. 156/S.2 dell’1 luglio

2015 sono stati assegnati i limiti massimi attribuibili.

Le due tabelle seguenti riassumono gli importi erogati ai comuni, raggruppati per provincia,

nonché gli importi erogati ai liberi Consorzi comunali.

Tabella 4 - Comuni - Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio


Tabella 5 - Province - Fondo straordinario per la salvaguardia degli equilibri di bilancio


La tabella seguente riassume nelle annualità 2014-2015 la consistenza aggiornata del personale

precario censito direttamente dall’Assessorato, nonché i corrispondenti importi liquidati nel biennio

nell’ambito del plafond disponibile.

PIANO DI RIPARTO "limite massimo erogabile"

ACCONTO LIQUIDATO

(ex art. 30, comma 7bis, l.r. 5/14)

SALDO DA EROGARE "limite massimo erogabile"


ACCONTO LIQUIDATO (ex art. 30,

comma 7bis, l.r. 5/14)

SALDO DA EROGARE

"limite massimo erogabile"

Agrigento € 24.957.754,92 € 9.698.485,78 € 15.259.269,14 € 25.905.866,33 € 9.116.474,82 € 16.789.391,51

Caltanissetta € 4.059.296,79 € 1.525.449,28 € 2.533.847,51 € 4.316.417,65 € 1.492.069,88 € 2.824.347,77Catania € 29.025.307,25 € 11.413.132,13 € 17.612.175,12 € 28.964.915,83 € 8.817.508,15 € 20.147.407,68

Enna € 8.807.230,66 € 3.460.901,95 € 5.346.328,71 € 8.937.735,51 € 2.737.792,73 € 6.199.942,78Messina € 42.990.845,19 € 16.954.735,61 € 26.036.109,58 € 43.855.716,38 € 14.625.907,81 € 29.229.808,57

Palermo € 34.164.377,43 € 13.577.265,51 € 20.587.111,92 € 36.903.146,35 € 12.889.653,37 € 24.013.492,97

Ragusa € 1.082.538,54 € 563.898,61 € 518.639,93 € 864.279,39 € 265.457,94 € 598.821,45Siracusa € 2.601.310,05 € 1.022.626,96 € 1.578.683,09 € 3.117.250,26 € 969.944,10 € 2.147.306,16

Trapani € 21.443.635,39 € 8.272.066,92 € 13.171.568,47 € 22.332.993,92 € 7.610.912,62 € 14.722.081,30Totale € 169.132.296,22 € 66.488.562,75 € 102.643.733,47 € 175.198.321,63 € 58.525.721,43 € 116.672.600,20

Fondo ex art. 30, comma 7 l.r. 5/13 ANNO 2014 ANNO 2015

Provincia


ACCONTO LIQUIDATO


SALDO DA EROGARE "limite massimo erogabile"


ACCONTO LIQUIDATO (ex art. 30,

comma 7bis, l.r. 5/14)

SALDO DA EROGARE


Ex Provincia Reg.le di AGRIGENTO € 421.197,59 € 168.479,04 € 252.718,55 € 743.667,00 € 276.250,54 € 467.416,46

Ex Provincia Reg.le di CALTANISSETTA € 12.740,36 € 5.096,14 € 7.644,22 € 15.477,58 € 5.714,87 € 9.762,71

Ex Provincia Reg.le di CATANIA € 609.040,07 € 249.472,47 € 359.567,60 € 609.974,87 € 224.879,11 € 385.095,76

Ex Provincia Reg.le di ENNA € 395.130,37 € 158.052,15 € 237.078,22 € 646.128,31 € 239.717,56 € 406.410,75Ex Provincia Reg.le di MESSINA € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 299.028,41 € 0,00 € 299.028,41

Ex Provincia Reg.le di PALERMO € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00

Ex Provincia Reg.le di RAGUSA € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00

Ex Provincia Reg.le di SIRACUSA € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00

Ex Provincia Reg.le di TRAPANI € 1.230.229,69 € 458.430,71 € 771.798,98 € 1.901.096,21 € 457.047,46 € 1.444.048,75TOTALE € 2.668.338,08 € 1.039.530,51 € 1.628.807,57 € 4.215.372,38 € 1.203.609,53 € 3.011.762,85

ANNO 2014 ANNO 2015Fondo ex art. 30, comma 7 l.r. 5/13

Ente


A fronte delle precedenti rilevazioni dell’Agenzia regionale per l’impiego (Tab. 1), il personale

precario al 31 dicembre 2015 ammonta a 13.055 unità nei comuni e a 559 unità nei liberi Consorzi.

Analoga consistente flessione si registra negli importi, atteso che il plafond massimo disponibile

nel 2015 è di 179,4 milioni di euro, in gran parte (euro 119,7 milioni) non ancora erogato.

Nel 2014, invece, l’importo massimo disponibile, pari a 171,8 milioni di euro, è stato quasi

integralmente liquidato (residuano 11,8 milioni di euro).

Tabella 6 – Comuni e Province – Consistenza personale precario ed importi liquidati


3.7 Alla stregua di quanto osservato in precedenza, risulta evidente il diverso meccanismo di

funzionamento della contribuzione regionale, che dalla copertura delle spese per le retribuzioni del

personale precario finisce per compensare, a posteriori, gli squilibri di bilancio cagionati dalla

soppressione del precedente sistema di finanziamento.

La Sezione di controllo ha più volte, sia in sede d’indagine, sia in sede consultiva23, espresso

perplessità per un triplice ordine di fattori.

In primo luogo, il descritto meccanismo di funzionamento mal si concilia con le esigenze di

tempestività e di correttezza della programmazione finanziaria degli enti locali siciliani,

necessariamente improntata a criteri di veridicità, oltre che di tempestività e di annualità (art. 162,

commi 3 e ss., Tuel), per via della mancanza, ad esercizio finanziario inoltrato, di certezza sulle risorse

finanziarie acquisibili e disponibili.

D’altronde, il trasferimento in favore dell’ente non è predeterminato e, nonostante si preveda

che tenga conto del contributo già concesso per ogni lavoratore al 31 dicembre 2013, resta

condizionato dal plafond stanziato nel bilancio regionale.

In secondo luogo, alla luce anche della dichiarata finalizzazione dei contributi, che è quella di

“compensare” gli squilibri e non di garantire l’integrale copertura del fabbisogno di risorse derivante

23 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, deliberazione n. 188/2014/PAR del 28 ottobre/29 ottobre 2014) sulla corretta contabilizzazione del contributo in entrata da parte degli enti locali e sull’impatto sugli equilibri di bilancio degli enti regionali. Da ultimo, cfr. delibera n. 98/2016/PAR.

LAVORATORI AL 31.12.2014


ACCONTO LIQUIDATO


IMPORTO A SALDO LIQUIDATO E/O IN

CORSO DI LIQUIDAZIONE NEL 2015 A FRONTE DELLE ASSEGNAZIONI 2014

SALDO RESIDUO DA EROGARE


LAVORATORI AL 31.12.2015


ACCONTO LIQUIDATO


SALDO DA EROGARE


tot. Comuni 13.498 € 169.132.296,22 € 66.488.562,75 13.055 € 175.198.322 58.525.721 116.672.600

tot. Province 563 € 2.668.338,08 € 1.039.530,51 559 € 4.215.372 1.203.610 3.011.763

tot. Unioni dei comuni 8 € 18.793,66 € 7.517,46 5 € 32.290 8.083 24.207

tot. Complessivo 14.069 € 171.819.427,96 € 67.535.610,72 € 92.446.404,57 € 11.837.412,67 13.619 € 179.445.984 € 59.737.414 € 119.708.570

TIPOLOGIA ENTE

Fondo ex art. 30, comma 7 l.r. 5/132014 2015


dalle minori entrate, non è assicurato che la contribuzione regionale sia sufficiente a coprire

integralmente la spesa necessaria per i contratti del personale proveniente dal regime dei lavoratori

socialmente utili o anche solo l’ammontare dei trasferimenti erogati sotto la vigenza del precedente

regime. In più occasioni l’amministrazione regionale ha avuto modo di chiarire che con l’abrogazione

(art. 30, comma 6, l.r. n. 5/2014) del precedente regime normativo di contribuzione, “la Regione

siciliana è sostanzialmente uscita da qualsiasi ipotesi di partecipazioni, diretta o indiretta, nei

rapporti contrattuali tra i lavoratori e gli enti utilizzatori”, qualificando tali trasferimenti come

“contributi finalizzati ai bilanci degli enti locali”24.

In terzo luogo, le tempistiche di erogazione, al di là delle ipotesi di anticipazione straordinaria

di cui al comma 7 bis25, risultano oltremodo dilatate, determinando un sensibile divario temporale

tra spese obbligatorie, aventi carattere continuativo, e relative entrate, soprattutto in termini di

cassa, che acuisce la cronica crisi di liquidità in cui versano molti enti.

Questo peculiare meccanismo di contribuzione, che può risultare problematico ai fini del

rispetto del patto di stabilità interno e dello stesso mantenimento degli equilibri, essendo basato su

un’analisi a consuntivo dei risparmi di bilancio sul complesso delle spese di personale, risulta

difficilmente conciliabile anche con la gestione del bilancio di cassa e con i principi della

programmazione in regime armonizzato, i quali postulano certezza, nell’ammontare e nei tempi, dei

flussi di cassa ed allineamento - di competenza e di cassa - tra somme in uscita dall’ente erogante e

quelle in entrata negli enti destinatari.

Sulla base di queste premesse, e tenuto conto delle gravi criticità che connotano il sistema di

finanza locale, appare, pertanto, imprescindibile che i comuni ispirino la propria fase previsionale a

criteri assolutamente prudenziali, procedendo ad accertare e ad imputare le somme in maniera

coerente con i principi di competenza finanziaria potenziata e, più in generale, con le regole imposte

dal decreto legislativo n. 118/201126.

Da questo punto di vista, destano forti perplessità le prassi seguite da alcuni comuni, pur consci

del peculiare meccanismo di funzionamento e della possibilità di restituzione delle eventuali somme

in esubero, i quali hanno sbrigativamente accertato l’intero plafond di risorse per essi disponibile, in

24 Cfr. Regione siciliana, Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica, circoalre n. 7/2016 del 13 maggio 2016 e n. 5 dell’11 aprile 2016. 25 A questo riguardo, il Dipartimento regionale delle autonomie locali con nota prot n. 7761 del 20 maggio 2015, ha riferito che le richieste sul Fondo straordinario 2014 sono state tutte esitate con tempi istruttori inferiori agli standard. 26 In particolare, ai fini dell’accertamento, deve essere attentamente verificata la ragione del credito, la sussistenza di un idoneo titolo giuridico, individuato il debitore, quantificata la somma da incassare, nonché fissata la relativa scadenza.


presenza di realizzate economie di spesa di personale che certamente ne avrebbero determinato

l’abbattimento a consuntivo della relativa quota di spettanza.

A questo proposito, è utile richiamare il nuovo articolo 179, comma 2, lettera c-bis), del Tuel,

il quale dispone che l’accertamento delle entrate da trasferimenti e dei contributi da altre

amministrazioni pubbliche vada fatto a seguito della comunicazione dei dati identificativi dell'atto

amministrativo di impegno dell'amministrazione erogante27.

3.8 Per via dell’articolato meccanismo di funzionamento, di cui più volte questa Corte ha

auspicato una semplificazione, le tempistiche di erogazione dei trasferimenti regionali, che risentono

anche delle ristrette disponibilità di cassa e dell’incidenza dei vincoli del Patto di stabilità interno, si

dilatano fortemente, diminuendo, in regime pre armonizzato, la relativa velocità riscossione.

Il grafico seguente, che ne illustra l’andamento, evidenzia come nel 2012 e 2013 i comuni si

attestavano quasi al 50 per cento (ossia quasi 40 punti meno del corrispondente indicatore erariale),

mentre con l’entrata in vigore della legge regionale n. 5/2014 la velocità di riscossione scende di

ulteriori 17 punti percentuali, attestandosi al 34,5 per cento.

Si dilata ulteriormente, pertanto, la forbice con la corrispondente media a livello nazionale

(58,5%) e delle RSS (61,5%).

27 Cfr., sul punto, d.lgs. n. 118/2011, principio contabile applicato 4.2, punto 3.6, lett. c e, per la spesa, punto 5.2 lett. c, ilquale prevede che c) per la spesa relativa a trasferimenti correnti per spesa di personale, l’imputazione dell’impegno avviene nell'esercizio finanziario in cui viene adottato l'atto amministrativo di attribuzione del contributo. Nel caso in cui l'atto amministrativo preveda espressamente le modalità temporali e le scadenze in cui il trasferimento è erogato, l'impegno è imputato negli esercizi in cui l'obbligazione viene a scadenza. L'amministrazione pubblica ricevente rileverà l'accertamento di entrata riferito al trasferimento corrente e ad esso saranno correlate le obbligazioni giuridiche passive che scadono nell'esercizio di riferimento correlate al trasferimento o la creazione del fondo vincolato da trasferire ai futuri esercizi (nel caso di progetti specifici finanziati da trasferimenti correnti finalizzati);


Grafico 12 – Comuni – Trasferimenti regionali


La situazione descritta non appare destinata a migliorare nel 2015, in cui l’Assessorato, in sede

istruttoria, ha riferito che per problemi di budget assegnato in termini di Patto di stabilità, nel 2015

ha potuto assegnare solo un acconto sulla prima delle tre trimestralità, per un importo di euro

55.258.072,40.

Il saldo (euro 170.637.066,02), al netto delle trattenute per le quote a valere sulla prima

annualità dei piani di rientro, è stato erogato solo a febbraio 2016, unitamente al Fondo per gli

investimenti, pari ad euro 112.350.000,00 oltre che ad una piccola integrazione di euro 1.287.011,00.

Ancora più grave, allo stato, appare la situazione nel 2016, in cui le risorse stanziate dalla legge

di stabilità regionale sono in gran parte subordinate, ai fini dell’autorizzazione di spesa, alla stipula

di un Accordo Stato – Regione, da cui discende, in base a quanto previsto dall’art. 4 della legge

regionale n. 3/2016 (cfr. allegato 2 della legge medesima), l’automatica riduzione dell’autorizzazione

di spesa dagli originari 340 a soli 85 milioni di euro.

La Sezione, a riguardo, pur prendendo atto della recentissima conclusione di tale intesa, non

può esimersi dall’evidenziare le evidenti difficoltà che tali meccanismi distorsivi ingenerano negli

enti locali ai fini della programmazione della rispettiva attività – che, in regime armonizzato, postula


logicamente la certezza dei flussi finanziari anche in termini di cassa -, ma soprattutto ai fini del

mantenimento degli equilibri di bilancio.

3.9 I trasferimenti regionali, nel periodo 2012/2015, pur facendo registrare nell’ultimo anno

una ripresa, passano complessivamente da 906,3 a 829,1 milioni di euro, con una flessione

sicuramente meno accentuata rispetto al corrispondente introito erariale.

Grafico 13 – Comuni – Trasferimenti correnti, trend 2012-2015


Il grafico seguente mette a raffronto l’andamento delle entrate da trasferimenti regionali

rispetto a quello dei trasferimenti statali (rispettivamente, al netto e al lordo del fondo di solidarietà

comunale).

I primi si collocano, soprattutto negli ultimi anni, ben al di sopra della corrispondente entrata

erariale, con una valenza in qualche modo compensativa.


Grafico 14 – Comuni – Trasferimenti correnti, trend 2012-2015


Nell’attuale congiuntura economica, in considerazione anche del livello di rigidità della spesa

corrente, la Sezione non può esimersi dal ribadire le proprie perplessità sul livello di sostenibilità dei

predetti tagli, ove considerati nel loro complesso.

3.10 Nello scenario appena tratteggiato, limitati appaiono i margini di manovrabilità delle

entrate extratributarie, che costituiscono solo l’11 per cento del totale delle entrate correnti.

Al tit. III dell’entrata vengono contabilizzate le entrate da proventi della gestione dei servizi

(es, la TIA 2), pari al 65 per cento, e da proventi diversi (18% del totale), ove confluiscono

principalmente rimborsi e recuperi vari.

I proventi della gestione dei beni (costituiti da fitti attivi, canone per occupazione di spazi e

aree pubbliche ed altre voci conseguenti all’utilizzo dei medesimi), sono pari al 16 per cento sul totale,

a testimonianza degli sforzi profusi nel rendere maggiormente redditizio il patrimonio degli enti.


Grafico 15 – Comuni – Entrate extratributarie per categoria


Sempre in termini di competenza, nel triennio 2012/2014 il livello di autonomia finanziaria, in

costante crescita anche per effetto della riduzione dei trasferimenti correnti, si attesta nel 2014 al

63,6 per cento, ossia sopra la media delle regioni a Statuto speciale (58,9%), ma ben al di sotto di

quella nazionale (75,9%).

La velocità di riscossione delle entrate extratributarie si attesta al 42,6 per cento, per via,

principalmente delle difficoltà di riscossione di alcune tipologie di entrate extratributarie (si pensi,

ad esempio, a fitti attivi nei confronti di persone svantaggiate o a proventi da sanzioni al codice della

strada). Ben più confortanti i valori medi registrati a livello nazionale e nelle Regioni a statuto

speciale (59% circa).

In termini di cassa, dopo un trend di costante decrescita nel triennio 2012/2014, nel 2015 si

assiste ad una ripresa delle riscossioni totali (competenza e residui), che passano da 401 milioni di

euro nel 2014 a 417,2 milioni di euro nel 2015. Nel 2012, il valore di partenza ammonta a 431 milioni

di euro.


Grafico 16 – Comuni – Entrate extratributarie, trend 2012-2015


3.11 Le entrate patrimoniali risultano principalmente legate, in termini di competenza, ai

trasferimenti di capitale dallo Stato (35% del totale), seguiti da quelli della Regione (30%).

I trasferimenti di capitale da privati incidono per il 14 per cento sul totale, in forte flessione

percentuale rispetto all’anno precedente.

I proventi da oneri di urbanizzazione, inclusi in questa voce, costituiscono solo il 10 per cento

del totale complessivo, a testimonianza della marcata tendenza degli enti di utilizzare

prioritariamente tale fonte d’entrata straordinaria a copertura di spese correnti, in virtù di apposite

deroghe legislative28.

28 Cfr., da ultimo, art. 1, comma 437, L. 28/12/2015 n. 208.


Grafico 17 – Comuni – Entrate Titolo IV per categoria


Scarsa, inoltre, risulta l’incidenza dei proventi da alienazione (5%) sul totale accertato, per via

della difficile collocabilità sul mercato di cespiti patrimoniali rientranti nei programmi di dismissione

o valorizzazione immobiliare ai sensi dell’articolo 58 del decreto legge n. 112 del 2008 e s.m.i. .

Sul punto, le Sezioni Riunite hanno più volte richiamato l’attenzione delle amministrazioni sul

necessario equilibrio tra esigenze di dismissione patrimoniale per il reperimento di risorse e tutela del

valore degli assets immobiliari di cui sono titolari, nonché sul rischio di depauperamento

patrimoniale29.

Dalle rielaborazioni dei dati SIOPE illustrate nel grafico seguente, emerge che le riscossioni

totali al titolo IV a mantengono un andamento pressochè costante, attestandosi nel 2015 a 350,3

milioni di euro.

I proventi da alienazioni immobiliari segnano un trend di costante decrescita, in quanto

passano da 37,3 milioni del 2012 a 26,7 milioni del 2014, con un lieve aumento nel 2015 (28,4 milioni

di euro).

29 A riguardo, l’art. 243 bis, comma 8, lettera g, del Tuel subordina la possibilità di accedere al Fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria degli enti locali di cui all'articolo 243-ter, a condizione che l’ente abbia, tra l’altro, previsto l'impegno ad alienare i beni patrimoniali disponibili non indispensabili per i propri fini istituzionali.


Le altre tipologie di entrata hanno un andamento non costante, in quanto risultano

particolarmente influenzate da variabili esogene, quali la programmazione di altri soggetti pubblici

(ad es., nel caso di trasferimenti di capitale).

I trasferimenti di capitale da Stato e da Regione assumono predominanza a fasi alterne negli

anni.

Grafico 18 – Comuni – Entrate Titolo IV per categoria


3.12 Le entrate da indebitamento a medio – lungo termine fanno segnare nel 2015 una sensibile

riduzione, per via dell’incidenza dei vincoli del patto di stabilità interno, nonché dell’elevato grado

di rigidità strutturale delle spesa.

In prospettiva, ben più pregnanti risultano le limitazioni all’indebitamento con l’entrata a

regime della legge 24 dicembre 2012, n. 243, attuativa della legge costituzionale 20 aprile 2012, n.

130, ma anche con l’obbligo di rispettare il nuovo saldo di finanza pubblica introdotto dall’articolo 1,

comma 707 e ss., della legge 28 dicembre 2015, n. 208.

30 Cfr, sul punto, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 85/2016/PAR.


Benchè non costituiscano indebitamento in senso tecnico, assumono predominanza le entrate

da indebitamento a breve, allocate al titolo V categoria 1, che raddoppiano, nel 2015, a quasi 2

miliardi di euro, a fronte di un valore iniziale nel 2012 di 1,1 miliardi di euro.

Assumono rilievo, a riguardo, innanzitutto le anticipazioni di tesoreria, sempre più evolute da

mera linea di credito a breve per far fronte a temporanee crisi di liquidità ad indispensabile strumento

per risolvere una strutturale deficitarietà di cassa, di cui si parlerà diffusamente in seguito (par. 5.2).

Sempre al titolo V, le entrate da mutui e prestiti da Cassa depositi e prestiti (cod. 5302 e 5301)

flettono sensibilmente tra il 2013 e il 2015, passando da 187,5 a 93,4 milioni di euro (-50% circa).

3.13 Particolare rilievo assumono le entrate da mutui e prestiti da enti nel settore pubblico

(cod. 5311), ricomprese alla voce “altri mutui e prestiti”, ove vengono contabilizzate, unitamente

alle entrate da fondo di rotazione, le anticipazioni concesse, negli esercizi 2013 e 2014, agli enti locali

da parte di Cassa depositi e prestiti s.p.a., in base al decreto legge n. 35 del 2013 e n. 66 del 2014, di

cui si dirà più avanti. L’ammontare complessivo di tali anticipazioni è pari nel 2013 ad euro

165.646.606,37, nel 2014 ad euro 333.948.090,49 e nel 2015 ad euro 86.146.192,44.

Grafico 19 - Comuni - Entrate Titolo V per categoria


Probabilmente per effetto di contabilizzazioni errate, lo stock di debito, in costante flessione

negli anni precedenti, subisce nel 2014 un’impennata per circa 178 milioni di euro alla voce “mutui”.


Per il resto, si conferma la riduzione delle altre voci d’indebitamento pregresso (prestiti

obbligazionari ed altri prestiti).

Grafico 20 – Comuni – Composizione stock di debito


Sulla base dei predetti debiti di finanziamento, inclusi nel conto del patrimonio, è stato

possibile ricavare il debito pro capite, che, come emerge chiaramente nella figura seguente, risulta

distribuito in modo fortemente disomogeneo sul territorio regionale.

I comuni più indebitati risultano quelli ubicati in provincia di Catania (euro 1056 p.c.), seguiti

a distanza da quelli in provincia di Ragusa (euro 878 p.c.), mentre risultano meno gravati da debito

i comuni in provincia di Enna (euro 247 p.c.), seguiti da quelli in provincia di Caltanissetta (euro 326

p.c.).

Figura 1 - Comuni Sicilia - Indebitamento pro capite

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.


4. ANALISI DEI DATI – LE SPESE

4.1 La spesa corrente dei comuni siciliani, pur registrando una flessione sia in termini di

competenza che di cassa, finisce per assorbire una parte consistente della capacità di bilancio, pari

al 94 per cento della spesa finale.

Ciò comporta la conseguente contrazione degli investimenti pubblici, relegati al restante 6 per

cento.

Grafico 21 – Comuni– Spesa finale per titoli


La spesa corrente pro capite dei comuni siciliani passa nel biennio 2013-2014 da 941 a 894 euro

circa, ponendosi leggermente al di sotto sia della media nazionale (919 euro p.c.) che di quella delle

Regioni a Statuto speciale (1.028 euro p.c.).

Passando a un’analisi più selettiva in merito alla composizione della spesa corrente, emerge,

come di consueto, una prevalenza (34,5% circa del totale) della destinazione di risorse alla funzione

generale di amministrazione, gestione e controllo (funzione 1), quale possibile sintomo di prassi

contabili errate, tese all’utilizzo della funzione generale di amministrazione, gestione e controllo

quale “funzione prevalente” 31.

31 A questo proposito, l’art. 7 comma 1 lett. a del decreto legislativo 23.6.2011 n. 118 in tema di armonizzazione dei sistemi contabili, a partire dalla sua entrata in vigore rende esplicito il divieto di adozione del criterio della prevalenza.


Grafico 22 – Comuni – Spesa corrente per funzioni


Seguono la funzione di gestione del territorio e ambiente (funzione 09), con un’incidenza del

28,5 per cento circa, al di sopra della media, e settore sociale (funzione 10) con il 12,5 per cento circa.

Quest’ultima, in termini d’incidenza sul totale, subisce un incremento per via delle politiche di

sostegno nell’attuale congiuntura economica.

Grafico 23 – Comuni – Spesa corrente per interventi



In relazione ai fattori produttivi, e dunque agli interventi di bilancio, la prevalente

concentrazione di risorse correnti si ha sulle prestazioni di servizi (intervento 03), che assorbono ben

il 45 per cento del totale, mentre la spesa per il personale (intervento 01) è pari al 35 per cento del

totale.

I dati, tuttavia, possono risentire della presenza di prassi contabili errate (con riferimento, ad

esempio, all’utilizzo indebito dei servizi per conto terzi), ma soprattutto della non omogeneità degli

assetti organizzativi sul territorio nell’erogazione delle funzioni e nella gestione dei servizi.

Gli oneri straordinari della gestione corrente (intervento 08) assumono una consistenza

rilevante, assorbendo il 4 per cento del totale della spesa.

4.2 In termini di cassa, l’analisi dei dati SIOPE, che elaborano le movimentazioni in uscita sia

in conto competenza che in conto residui, evidenzia una prevedibile flessione dei pagamenti nel 2015,

a seguito degli incrementi registrati nel 2013 e soprattutto, nel 2014, collegati all’estinzione di

passività pregresse a seguito delle anticipazioni di cui al decreto legge n. 35 del 2013 e decreto legge

n. 66 del 2014.

Appare in tutta la sua evidenza la progressiva flessione delle riscossioni correnti, che passano

da 4.381,9 a 3.933,1 milioni di euro (-10,2%), a fronte di un livello di pagamenti costantemente al di

sopra delle prime.

La forbice, pur riducendosi sensibilmente, è pari, nel 2015, a 155,8 milioni di euro.

Il perdurare di tale andamento negli anni è sintomatico di una situazione di anomalia, che

finisce per creare nel tempo forti tensioni di liquidità.

Grafico 24 – Comuni – Riscossione e pagamenti di parte corrente



4.3 L’eccesso di spesa corrente, caratterizzata da elevato grado di rigidità, rispetto alle

corrispondenti entrate lascia scarsi margini di finanziamento alla spesa d’investimento, ormai

relegata al solo 6 per cento delle spese finali.

Il fenomeno, reiteratamente segnalato da questa Corte, è da addebitarsi principalmente al

consolidato utilizzo di entrate extra ordinem (avanzo di amministrazione, oneri di urbanizzazione,

ecc.) per la copertura di spese correnti, in virtù di deroghe legislative ormai stratificate negli anni32.

A livello regionale, è da accogliere con favore l’introduzione di uno specifico vincolo di

destinazione a spesa d’investimento per alcuni trasferimenti.

Al fine di consentire la realizzazione di specifici obiettivi di infrastrutturazione e

riqualificazione del territorio, nel 2014, è stato istituito il Fondo per investimenti dei comuni, con

una dotazione finanziaria di 80 milioni di euro, di cui 15 destinati ai comuni con popolazione inferiore

a 5.000 abitanti. Nel 2015, in base all’articolo 6, comma 4, della legge regionale n. 9 del 2015, tale

dotazione è stata determinata in 115 milioni di euro.

Nel 2016, il comma 20 dell’articolo 7 della legge regionale n. 3 ridetermina il Fondo per

investimenti in soli 50 milioni di euro, da ripartire con delibera della Giunta regionale.

Al di là del progressivo assottigliamento di questi trasferimenti in conto capitale, merita

osservare che gli effetti benefici di tali previsioni sulla ripresa economica del sistema locale vengono

sensibilmente ridotti – se non addirittura azzerati - dalla possibilità, espressamente contemplata, di

destinare questi ultimi al pagamento di rate di ammortamento di mutui, ordinariamente finanziate

da entrate correnti.

Nella legge regionale n. 3/2016, tale utilizzo viene addirittura previsto come prioritario, sia pur

per i comuni “con accertate difficoltà finanziarie che abbiano realizzato e dimostrato misure di

contenimento della spesa”.

Addirittura, l’articolo 7, commi 22 e 23, dopo aver previsto l’utilizzo dei fondi del Piano di

Azione e Coesione (PAC) 2014-2020, per un importo di 115 milioni di euro per la realizzazione di

investimenti dei comuni, ne ammette la possibilità di dirottamento per far fronte alle quote capitale

delle rate di ammortamento dei mutui accesi per il finanziamento di spese di investimento

32 Con riferimento agli oneri di urbanizzazione, l’art. 2 comma 8 della l. del 24 dicembre 2007, n. 244, modificato dal comma 41 dell'art. 2, d. l. 29 dicembre 2009, n. 225, e art. 1 comma 2 del d. ll 29.12.2010 n. 225 (cd “Milleproroghe”), conv. in l. 26.2.2011 n. 10. L’art. 10, comma 1 ter, del d.l. n. 35/2013 e relativa legge di conversione, ha prorogato tale possibilità fino al 2014 e fino a tutto il 2015 ad opera dell’art. 1, comma 536, della legge n. 190/2014. Da ultimo, l’art. 1, comma 737, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, per gli anni 2016 e 2017, ha previsto la possibilità di destinare i gli oneri di urbanizzazione ed i proventi da violazioni edilizie al finanziamento di spese di manutenzione ordinaria del verde, delle strade, del patrimonio comunale, nonché per la progettazione di opere pubbliche.


(ordinariamente finanziati con entrate correnti), “in considerazione della situazione eccezionale di

criticità finanziaria del sistema degli enti locali”.

Il Collegio, a riguardo, esprime forti perplessità sulla compatibilità di tale meccanismo con la

rigorosa finalizzazione ad investimenti di tali risorse e, più in generale, con il divieto stabilito dall’art.

119, comma 6, della Costituzione.

In un quadro congiunturale caratterizzato da un PIL negativo anche se in ripresa (nel 2014 -

0,94%, nel 2015, ultima annualità disponibile, + 0,28%)33, gli scarsi volumi di spesa d’investimento

appaiono difficilmente conciliabili con politiche di sostegno alla ripresa economica, soprattutto in

contesti con forte deindustrializzazione, in cui la spesa pubblica assume un ruolo trainante nello

sviluppo dei territori.

Queste previsioni derogatorie, inoltre, finiscono per creare un indebito squilibrio tra entrate e

spese finali (nel cui novero non rientrano le spese del titolo III), che appare difficilmente conciliabile,

anche in termini prospettici, con le prescrizioni della legge n. 243 del 2012, attuativa del principio

costituzionale del pareggio di bilancio.

La spesa per investimenti fissi delle amministrazioni locali alimenta il 27,3 per cento del PIL

regionale34.

Il grafico seguente, che rielabora dati SIOPE, evidenzia un andamento fluttuante dei

pagamenti in conto capitale, che passano comunque da 475 milioni di euro del 2012 a 484,8 milioni

di euro nel 2015, dopo una consistente flessione nel 2014.

33 Fonte: Istat fino al 2014; Prometeia per il 2015. 34 Gli investimenti fissi dei Comuni contribuiscono per il 22,9% del totale mentre quelli delle Province per il 4,4%. Fonte: Banca d’Italia – Economie Regionali 2016, tav. a 38;


Grafico 25 – Comuni – Spesa per investimenti

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siope

La situazione non muta, nella sostanza, con riferimento alla gestione di competenza.

Dalla banca dati Sirtel, nel 2014 – ultima annualità disponibile – gli impegni per spesa

d’investimento nei comuni siciliani ammontano mediamente a 134 euro pro capite, a fronte di una

media nazionale di 210 euro p.c. e delle Regioni a Statuto speciale quasi doppia (240 euro p.c.).

Tale fenomeno testimonia l’urgente necessità di politiche di reale sostegno allo sviluppo locale

e, al contempo, di ridimensionamento dei livelli di spesa corrente improduttiva, che, allo stato

risultano ben superiori agli effettivi fabbisogni e alle capacità finanziarie degli enti.


Grafico 26 – Comuni – Spesa per investimenti


Pur nella fisiologica oscillazione dei valori, in ragione anche dei diversi programmi

d’investimento annualmente deliberati, può essere utile un esame della spesa disarticolato per

province, dal quale emerge che i comuni in provincia di Enna (47 euro p.c.) hanno più basso il livello

di spesa d’investimento pro capite, seguiti da quelli in provincia di Siracusa (88 euro p.c.). Il livello

più alto si registra nei comuni in Provincia di Catania (210 euro p.c.).

La figura 2 illustra i valori, ben più esigui (oscillano tra 3 e 25 euro p.c.), riferiti alla spesa in

termini di cassa.

Figura 2 e 3 - Comuni Sicilia - Spesa per investimento pro capite

(Impegni di competenza, dislocazione territoriale, esercizio 2014) (Pagamenti di competenza, dislocazione territoriale, esercizio 2014)



5. EQUILIBRI GENERALI E RISULTATI DELLA GESTIONE

ECONOMICO FINANZIARIA

5.1 L’analisi aggregata dei rendiconti 2014 evidenzia nei comuni siciliani un avanzo corrente35

di 50 milioni di euro. Il saldo netto da impiegare36 è pari a 290,4 milioni di euro.

L’avanzo di gestione è di 231,3 milioni di euro circa, mentre, computando anche la gestione

residui, il saldo complessivo di amministrazione riscontra una situazione di consistente avanzo, pari

a 873 milioni di euro.

Tale risultato, tuttavia, risulta influenzato non solo dalla contabilizzazione delle anticipazioni

di liquidità di cui al decreto legge n. 35 del 2013 e di cui al decreto legge n. 66/2014, secondo le

modalità previste dalla delibera della Sezione delle autonomie n. 19/2014/QMIG37, ma anche

dall’attuazione di prassi scorrette, consolidate negli anni, tese all’accertamento o al riaccertamento

di partite creditorie in tutto o in parte non suffragate da idoneo titolo giustificativo.

Sul punto, si richiamano le osservazioni già espresse al par. 2 con riferimento al regime di

armonizzazione dei sistemi contabili.

Tabella 7 - Indicatori equilibri di bilancio 2014

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel e Siquel

35 Il saldo di parte corrente rappresenta, com’ è noto, la differenza tra le entrate corrente e le spese correnti e la spesa per rimborso prestiti di parte capitale. 36 Rappresenta il saldo tra i primi quattro titoli dell’entrata e i primi due titoli della spesa. 37 A garanzia di una maggior chiarezza dell’effettiva situazione dell’ente e coerente con l’interpretazione sistematica sopra riferita, la Sezione delle autonomie ha suggerito di costituire un apposito fondo vincolato (ad es. “Fondo Speciale destinato alla restituzione dell’anticipazione ottenuta”), pari all’importo dell’anticipazione assegnata dal MEF da ridursi progressivamente dell’importo pari alle somme annualmente rimborsate a norma delle disposizioni di legge e contrattuali, da finanziare con entrate correnti. Si tratta di un approccio già individuato dalla Sezione delle autonomie con riferimento alla analoga fattispecie della restituzione del “fondo di rotazione” di cui all’art. 243-ter del TUEL (deliberazione n.14/SEZAUT/2013/QMIG), che ha previsto un effetto di sterilizzazione sin dal primo anno di attivazione dell’anticipazione e, di conseguenza, in quelli successivi fino alla completa restituzione dell’anticipazione ottenuta. Questa scelta trova, altresì, una giustificazione logica e tecnica, in quanto ai residui passivi – eliminati dal conto del bilancio a seguito dei pagamenti effettuati con le anticipazioni – dovrebbero corrispondere coperture nei residui attivi.

AMBITO GEOGRAFICO

NUMERO ENTIPOPOLAZIONE

TOTALESALDO DI PARTE

CORRENTE

SALDO NETTO DA FINANZIARE (-) O IMPIEGARE (+)

AVANZO (+) O DISAVANZO (-) DI

GESTIONE

AVANZO (+) O DISAVANZO (-) DI AMMINISTRAZIONE

SICILIA 357 4.695.417 € 50.010.197,27 € 290.476.726,55 € 231.396.210,00 € 873.209.075,03

REGIONI A STATUTO SPECIALE 1.125 8.058.193 € 126.683.128,68 € 580.659.787,17 € 295.811.500,93 € 2.183.544.355,65

ITALIA 7.001 56.800.381 € 698.378.567,57 € 4.084.874.248,24 € 14.817.450.570,09 € 2.752.538.620,22


Tabella 8 - Indicatori equilibri di bilancio 2014 – Risultato di amministrazione

Fonte: Corte dei conti, banca dati Siquel

Tredici comuni, in sede di approvazione del rendiconto 2014, hanno accertato un disavanzo

formale di amministrazione di euro 59,1 milioni di euro.

Il risultato sostanziale di amministrazione, ottenuto sterilizzando dall’avanzo di

amministrazione aggregato l’ammontare dei fondi vincolati, è pari a 705,6 milioni di euro.

Nel campione in esame, infatti, vi sono 17 comuni che hanno fondi vincolati di ammontare

superiore all’avanzo (formale) di amministrazione, in misura pari a 226,7 milioni di euro.

Tali risultati di amministrazione risultano spesso influenzati dall’indebita contabilizzazione di

grossi volumi di residui attivi di dubbia riscuotibilità e spesso datati, che compromettono la

veridicità – e spesso l’utilizzabilità - dell’avanzo di amministrazione.

In sede di indagine di controllo sulla gestione, i controlli a campione sui residui attivi più datati

hanno spesso evidenziato la totale mancanza di documentazione in grado di giustificarne la

perdurante contabilizzazione; una parte di essi, peraltro, risultava prescritta38.

Al di fuori delle ipotesi contemplate dall’articolo 187, comma 3 bis, del Tuel39, questi importi,

che l’ente non riesce a riscuotere, confluiscono in avanzo non vincolato che, applicato alla spesa

corrente, finisce per ampliare la capacità finanziaria dell’ente.

Particolarmente significativa risulta la situazione delle entrate proprie, i cui residui attivi

riportati, nel 2014, sono pari al 73 per cento dei corrispondenti accertamenti di competenza. Al netto

del fondo di solidarietà comunale il rapporto ascende all’85 per cento, comunque ben al di sopra della

soglia di criticità del 65 per cento prevista dai nuovi parametri di deficitarietà strutturale.

Il corrispondente valore medio nazionale è quasi la metà, ossia il 38 per cento (42% al netto del

FSC).

38 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 108/2014/VSGF e 320/2013/VSGF. 39 La norma, introdotta dall’art. 3, comma 1, lett. h), d.l. 10 ottobre 2012, n. 174, convertito, con modificazioni, dalla L. 7 dicembre 2012, n. 213, ha previsto che l'avanzo di amministrazione non vincolato non possa essere utilizzato nel caso in cui l'ente si trovi in una delle situazioni previste dagli articoli 195 e 222 del Tuel, fatto salvo l'utilizzo per i provvedimenti di riequilibrio di cui all'articolo 193 del TUEL.

NUMERO ENTIPOPOLAZIONE

TOTALEAVANZO DI

AMMINISTRAZIONE

DISAVANZO FORMALE DI

AMMINISTRAZIONE

RISULTATO FORMALE DI

AMMINISTRAZIONE

DISAVANZO SOSTANZIALE DI AMMINISTRAZIONE

RISULTATO SOSTANZIALE DI AMMINISTRAZIONE

357 4.695.417 € 932.351.603,36 -€ 59.142.528,33 € 873.209.075,03 -€ 226.712.526,59 € 705.639.076,77

SICILIA


Questi crediti di dubbia o difficile riscossione, anziché essere stralciati dal conto del bilancio

per essere iscritti nel conto del patrimonio, come previsto dal regime “pre-armonizzazione”40,

continuano ad essere contabilizzati, influenzando negativamente le tempistiche - se non, addirittura,

le stesse chances - di riscossione.

Il fenomeno trova riscontro anche nel volume dei residui attivi, sia conservati che da riportare,

relativi alle entrate proprie, i cui valori pro capite nel 2014 (rispettivamente, euro 747 e 808), risultano

i più elevati rispetto alla media nazionale (rispettivamente, 541 e 573 euro p.c.) ed a quella delle altre

Regioni a Statuto speciale (rispettivamente, 580 e 608 euro p.c.).

Il divario tra le due grandezze, che in Sicilia è pari a ben 161 euro pro capite, fornisce evidenza

grafica del volume di residui di nuova formazione, anch’esso ben più ampio rispetto ad altre zone

territoriali.

Grafico 27 – Comuni– Residui conservati e da riportare pro capite


Al fine di evitare che le entrate non esigibili nel corso dell’esercizio possano costituire copertura

di spese esigibili nell’anno, compromettendo gli equilibri del bilancio, la riforma dell’armonizzazione

contabile ha imposto l’obbligatorio accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità (principio

40 Nel nuovo regime di armonizzazione dei sistemi contabili, anche questi crediti vanno contabilizzati per intero, al fine di darne evidenza in contabilità finanziaria, compensati dall’appostamento di un fondo svalutazione crediti di congruo ammontare.


applicato della contabilità finanziaria n. 3/3 allegato al decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e

successive modificazioni), il cui ammontare (non inferiore al 36% del fondo per il 2015 ed al 55% per

gli Enti già in sperimentazione) è determinato in considerazione della dimensione degli stanziamenti

relativi ai crediti che si prevede si formeranno nell’esercizio, della loro natura e dell’andamento del

fenomeno negli ultimi 5 anni, secondo i criteri di svalutazione previsti dal principio applicato di cui

all'allegato n. 4/2 al decreto legislativo n. 118 del 2011.

A tal fine, è accantonata una quota del risultato di amministrazione, non destinabile ad altro

utilizzo, salva la possibilità di stanziare ulteriori accantonamenti riguardanti passività potenziali,

sui quali non è possibile impegnare e pagare. A fine esercizio, le relative economie di bilancio

confluiscono nella quota accantonata del risultato di amministrazione.

Nel regime antecedente, l’articolo 6, comma 17, del decreto legge 6 luglio 2012, n. 95, convertito

in legge n. 135/2012 imponeva agli enti locali di istituire già con il bilancio 2012 un “Fondo

svalutazione crediti” di importo non inferiore al 25 per cento dei residui attivi del titolo I e III aventi

un’anzianità superiore a 5 anni (30% se l’ente ha fatto ricorso all’anticipazione di liquidità).

In molteplici occasioni, tuttavia, la Sezione di controllo, in sede di monitoraggio finanziario,

ha accertato l’indebita riduzione della consistenza del fondo, in assenza delle prescritte formalità41.

Nel campione in esame, tale fondo ammonta complessivamente ad euro 99.436.612,24.

Di particolare importanza l’articolo 1, comma 712, della legge 208/2015 in base al quale il saldo

di finanza pubblica per l’anno 2016 non considera gli stanziamenti del “fondo crediti di dubbia

esigibilità” e dei “fondi spese e rischi futuri” concernenti accantonamenti destinati a confluire nel

risultato di amministrazione.

L’esclusione dei fondi di accantonamento dal saldo di finanza pubblica amplia la capacità di

spesa degli enti e consente di impiegare l’avanzo di amministrazione libero, destinato e vincolato

riferito al precedente esercizio, nei limiti degli stanziamenti previsti per il “fondo crediti dubbia

esigibilità”, esclusivamente per la quota non finanziata dall’avanzo, e per i “fondi spese e rischi

futuri” di ciascun anno di programmazione, destinati a confluire nell’avanzo di amministrazione.

La possibilità di utilizzare l’avanzo di amministrazione libero, destinato e vincolato riferito al

precedente esercizio, permetterà di avere effetti positivi sulla spesa di investimento degli enti

territoriali42.

41 Cfr., ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 62/2015/PRSP e n. 63/2015/PRSP. 42 Cfr. Circolare Ministero dell’economia e delle finanze n. 5 del 10 febbraio 2016.


5.2 Uno dei principali effetti negativi della non corretta contabilizzazione dei crediti di difficile

esigibilità è la progressiva erosione della liquidità, accentuata dal disallineamento temporale tra la

velocità di riscossione e quella di pagamento, tanto nella gestione residui quanto sulla competenza.

Sotto il primo profilo, il grafico seguente illustra l’andamento della forbice, tra il 2012 e il 2014,

tra il grado di realizzazione dei residui attivi, che scende dal 36,3 al 30,4 per cento, e il tasso di

smaltimento dei residui passivi, che aumenta progressivamente passando dal 42,4 al 52,6 per cento.

Tale divario si amplia progressivamente, attestandosi nel 2014 ad oltre 22 punti percentuali.

Il fenomeno risulta solo in parte spiegabile alla luce delle anticipazioni di liquidità, che hanno

consentito lo smaltimento di alcuni debiti pregressi e rivela comunque anomalie sul versante della

consistenza dei residui attivi.

Grafico 28 – Comuni – Grado di realizzazione e smaltimento residui


Analoga problematica si riscontra nella gestione di competenza, in cui la velocità di riscossione

(58%), in progressivo peggioramento rispetto al passato, risulta ben dodici punti percentuali

inferiore alla corrispondente velocità di pagamento (70,2%).

La forbice, rappresentata dalla distanza tra le due rette, risulta in progressivo ampliamento

per via di un andamento pressoché costante della gestione dei pagamenti e per via della rigidità delle

stesse componenti di spesa (ad es. retribuzioni del personale), a fronte di un trend d’entrata, in lento,

ma costante, decremento.


Grafico 29 – Comuni – Velocità di riscossione e pagamento


Contribuiscono alla riduzione della velocità di riscossione le tempistiche di erogazione dei

trasferimenti regionali (par. 3.9), nonché le difficoltà di realizzazione di alcune tipologie di entrata

particolarmente problematiche.

L’andamento parallelo di riscossioni e pagamenti è stato già analizzato in precedenza (grafico

n. 30).

L’indebito procrastinarsi di questo disallineamento temporale tra incassi e pagamenti, sia in

competenza che in conto residui, provoca veri e propri squilibri di cassa e finisce per snaturare il

ruolo delle anticipazioni di tesoreria, che da temporaneo ed eccezionale rimedio per far fronte a

momentanee carenze di liquidità si trasforma in ordinario strumento di finanziamento a breve, senza

il quale gli enti non riescono a soddisfare le proprie esigenze di spesa.

La consistenza di tali anticipazioni, in costante crescita dal 2012, risulta estremamente elevata

anche in termini pro capite, con un importo che, nei comuni siciliani, passa da 247 euro nel 2012 a

324 euro nel 2014 (+ 31,2%).

La presenza di valori più che triplicati rispetto allo scoperto di tesoreria testimonia la presenza

di una diffusa ed accentuata tensione di liquidità, destinata ad aggravarsi in presenza di fattori

esogeni, quali ad esempio, la velocità di riscossione di alcune entrate derivate.


Grafico 30 – Comuni – Anticipazione di cassa pro capite


In assenza di misure correttive, la Corte è dell'avviso che tale situazione possa degenerare in

una situazione di endemica carenza di liquidità, in grado di compromettere gravemente la solvibilità

delle amministrazioni locali e, dunque, la continuità dell’erogazione dei servizi indispensabili43.

5.3 Per contrastare la condizione d’illiquidità in cui versano molti enti, particolarmente

problematica per i sistemi economici locali, l’articolo 1, comma 13, del decreto legge n. 35 del 2013

(cd. “sblocca debiti”) ha previsto un’anticipazione straordinaria di liquidità per gli enti locali

impossibilitati a far fronte ai pagamenti dei debiti certi liquidi ed esigibili maturati alla data del 31

dicembre 201244, da richiedere alla Cassa depositi e prestiti S.p.A e da restituire entro un limite

massimo di 30 anni45.

43 Nell’attuale fase della finanza locale, il legislatore è recentemente intervenuto per fronteggiare le tensioni di liquidità collegate al mancato gettito IMU, aumentando l’importo concedibile ex art. 222 del Tuel da tre a cinque dodicesimi delle entrate accertate nel penultimo anno precedente, riferiti ai primi tre titoli di bilancio. 44 Ovvero dei debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine a causa di carenza di liquidità 45 Ai fini della contabilizzazione di tali risorse, aventi carattere di anticipazione di scopo, la Sezione delle Autonomie, con delibera n. 14/2013/QMIG, ha previsto che gli enti debbano iscrivere, nei fondi vincolati dell'esercizio in cui è accertata e riscossa l'anticipazione, una somma pari al totale assegnato, come «Fondo destinato alla restituzione dell'anticipazione ottenuta dal fondo di rotazione per assicurare la stabilità finanziaria dell'ente». Dall'anno successivo, con l'inizio del rimborso, il fondo sarà progressivamente ridotto dell'importo pari alle somme restituite che saranno impegnate di anno in anno nel bilancio in cui vanno in scadenza.


A tale istituto hanno fatto ricorso ben 176 enti siciliani46, tra cui un’Unione di comuni e due ex

Province regionali, i quali hanno richiesto l’accesso alla predetta anticipazione per euro 641,92

milioni di euro, a fronte dei quali sono stati concessi euro 400,90 milioni di euro, quasi interamente

erogati.

Le amministrazioni comunali richiedenti sono concentrate prevalentemente nella provincia di

Messina (52 enti), seguita da quella di Catania e di Palermo (con 33 enti).

Successivamente, l’articolo 31 del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, al fine di favorire il

pagamento dei debiti da parte delle società ed enti partecipati da enti locali, ha previsto, per l'anno

2014, un incremento del fondo di cui all'articolo 1, comma 10, del decreto legge n. 35 del 2013 per

2.000 milioni di euro47.

Sulla base dei dati pervenuti in sede istruttoria da Cassa Depositi e prestiti spa, hanno fatto

richiesta di tale anticipazione 17 comuni siciliani, prevalentemente concentrati nella provincia di

Palermo, per un importo complessivamente erogato di 22.318.516 euro.

Ai predetti enti si aggiungono le ex Province regionali di Messina e di Siracusa, che hanno

ottenuto anticipazioni per euro 5.131.963.

46 Enti che hanno richiesto l’anticipazione alla Cassa DD.PP.: Amministrazione provinciale di Messina, Amministrazione provinciale di Siracusa, Acate, Aci Castello, Aci Catena, Aci Sant’Antonio, Acireale, Acquedolci, Adrano, Agrigento, Aidone, Aragona, Augusta, Avola, Bagheria, Balestrate, Barcellona Pozzo di Gotto, Barrafranca, Baucina, Belmonte Mezzagno, Belpasso, Bivona, Bolognetta, Brolo, Buscemi, Butera, Caccamo, Calatabiano, Caltagirone, Campobello di Mazara, Campofelice di Roccella, Canicattì, Canicattini Bagni, Capaci, Capizzi, Capo d’Orlando, Capri leone, Carini, Casalvecchio Siculo, Cassaro, Castelmola, Casteldaccia, Casteltermini, Castiglione di Sicilia, Castronovo di Sicilia, Castroreale, Cefalà diana, Cefalù, Chiusa Sclafani, Cinisi, Comiso, Corleone, Delia, Falcone, Favara, Ferla, Ficarazzi, Fiumedinisi, Fiumefreddo di Sicilia, Francavilla di Sicilia, Francofonte, Frazzano, Furnari, Galati Mamertino, Gela, Giardinello, Giardini Naxos, Giarratana, Gioiosa Marea, Giuliana, Godrano, Grammichele, Graniti, Grotte, Gualtieri Sicamino, Isola delle femmine, Ispica, Itala, Joppolo Giancaxio, Lentini, Leonforte, Librizzi, Licata, Limina, Linguaglossa, Maniace, Marineo, Mascali, Mazzarrone, Meri, Milazzo, Militello Rosmarino, Mineo, Mirabella Imbaccari, Mirto, Modica, Monforte San Giorgio, Mongiuffi Melia, Monreale, Montagnareale, Montalbano Elicona, Montedoro, Montelepre, Monterosso Almo, Mussomeli, Naro, Naso, Nissoria, Nizza di Sicilia, Noto, Novara di Sicilia, Oliveri, Pachino, Palagonia, Palazzolo Acreide, Partinico, Paternò, Patti, Pedara, Petrosino, Piana degli albanesi, Piedimonte Etneo, Piraino, Pozzallo, Prizzi, Racalmuto, Raddusa, Ramacca, Randazzo, Realmonte, Ribera, Riposto, Roccalumera, Roccella Valdemone, Rodi Milici, Rosolini, Salaparuta, San Biagio Platani, San Giovanni gemini, San Giovanni la punta, San marco d’Alunzio, Sant’Agata di Militello, Sant’Agata li Battiati, Santa Croce Camerina, Santa Domenica Vittoria, Santa Flavia, Santa Lucia del Mela, Santo Stefano Quisquina, Sciacca, Sciara, Scicli, Scordia, Siculiana, Siracusa, Solarino, Sommatino, Sortino, Spadafora, Taormina, Terme Vigliatore, Termini Imerese, Torrenova, Trappeto, Tremestieri etneo, Tripi, Valdina, Venetico, Viagrande, Villabate, Villafranca tirrena, Vittoria, Vizzini, Zafferana etnea, Unione dei comuni valle del Sosio. 47 Il pagamento concerne: a) i debiti certi, liquidi ed esigibili alla data del 31 dicembre 2013; b) i debiti per i quali sia stata emessa fattura o richiesta equivalente di pagamento entro il predetto termine; c) i debiti fuori bilancio che presentavano i requisiti per il riconoscimento alla data del 31 dicembre 2013, anche se riconosciuti in bilancio in data successiva, ivi inclusi quelli contenuti nel piano di riequilibrio finanziario pluriennale. La concessione dell'anticipazione è subordinata alla presentazione da parte degli stessi enti locali di una dichiarazione attestante la verifica dei crediti e debiti reciproci nei confronti delle società partecipate, asseverata dagli organi di revisione dello stesso ente locale e, per la parte di competenza, delle società partecipate interessate.


L’importo complessivo, pertanto, ascende ad euro 27.450.479.

5.4 Un ulteriore elemento di forte problematicità, reiteratamente evidenziato da questa

Sezione, risiede nel grave ritardo, rispetto ai termini legislativamente imposti, con cui gli enti

approvano i bilanci di previsione, con conseguente indebito procrastinarsi dell’esercizio provvisorio

e differimento dei provvedimenti di salvaguardia degli equilibri di bilancio (art. 193 del Tuel).

L’importanza della corretta programmazione e del monitoraggio delle gestioni anche durante il

periodo di esercizio provvisorio sono state più volte messe in evidenza dalla Sezione delle autonomie

con le delibere n. 23/SEZAUT/2013/INPR, n. 18/SEZAUT/2014/INPR e n. 9/SEZAUT/2016/INPR,

cui si rinvia.

Il fenomeno, che assume connotazioni sempre più strutturali, presenta inevitabili ricadute

sulla gestione - per via delle limitazioni di cui all’art. 163 del Tuel - ma anche sul processo di

programmazione e sul sistema di controllo interno, sul cui funzionamento la Sezione è chiamata a

vigilare nell’ambito del monitoraggio previsto dall’art. 148 del Tuel48.

Nel 2015, la situazione è stata ulteriormente aggravata dal tortuoso iter di recepimento a livello

regionale della riforma in materia di armonizzazione contabile, culminato con la sua applicazione in

via retroattiva, ad opera dell’articolo 1 della legge regionale 10 luglio 2015, n. 12.

Come noto, questo fattore ha determinato lo slittamento in avanti di tutti gli adempimenti ivi

connessi – a partire dal riaccertamento straordinario dei residui -, al punto che il legislatore nazionale

per i soli enti locali siciliani, con DM Interno del 30 luglio 2015, ha posticipato il termine di

approvazione del bilancio al 30 settembre 2015.

Nonostante ciò, in base ai dati dell’Assessorato regionale delle autonomie locali, risultano

33049 gli enti in ritardo, successivamente commissariati con decreti assessoriali n. da 298 a 306 del

2015.

48 I controlli della sezione spesso hanno messo in luce uno scarso livello di adeguatezza e di efficacia dei sistemi di controllo interno, e, in alcuni casi, addirittura una totale disapplicazione degli obblighi legislativamente imposti. Cfr., ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibere n. 7/2015/PRSP, 28/2015/PRSP . 49 *Libero Consorzio Agrigento, Agrigento, Alessandria della Rocca, Aragona, Bivona, Calamonaci, Camastra, Cammarata, Campobello di Licata, Canicattì, Casteltermini, Castrofilippo, Comitini, Favara, Grotte, Joppolo Giancaxio, Lampedusa e Linosa, Licata, Menfi, Palma di Montechiaro, Porto Empedocle, Racalmuto, Raffadali, Ravanusa, Realmonte, Ribera, Sambuca di Sicilia, San Biagio Platani, San Giovanni Gemini, Sant'Angelo Muxaro, Santa Elisabetta, Santa Margherita di Belice, Santo Stefano Quisquina, Sciacca, Siculiana, Villafranca Sicula, *Libero Consorzio Caltanissetta, Acquaviva Platani, Bompensiere, Caltanissetta, Campofranco, Delia, Gela, Mazzarino, Milena, Montedoro, Mussomeli, Niscemi, Resuttano, Riesi, Serradifalco, Sommatino, Sutera, Vallelunga Pratameno, Villalba, *Libero Consorzio Catania, Aci Bonaccorsi, Aci Castello, Acireale, Aci Sant’Antonio, Adrano, Biancavilla, Bronte, Calatabiano, Caltagirone, Camporotondo Etneo, Castel di Iudica, Castiglione di Sicilia, Catania, Fiumefreddo di Sicilia, Giarre, Grammichele, Licodia Eubea, Linguaglossa, Maletto, Maniace, Mascali, Mazzarrone, Militello in Val di Catania, Milo, Mineo, Mirabella Imbaccari, Misterbianco, Motta Sant'Anastasia, Nicolosi, Paternò, Piedimonte Etneo, Raddusa, Ramacca, Randazzo, Riposto, San Cono, San Giovanni la Punta, San Pietro Clarenza, Sant'Agata li Battiati, Sant'Alfio,


Ben 37250, invece, sono le amministrazioni che non hanno approvato entro i termini di legge i

rendiconti di gestione 2014.

Santa Maria di Licodia, Sant’Alfio, Scordia, Trecastagni, Tremestieri Etneo, Valverde, Viagrande, Vizzini, Zafferana Etnea, *Libero Consorzio Enna, Agira, Aidone, Barrafranca, Calascibetta, Centuripe, Enna, Leonforte, Nissoria, Piazza Armerina, Pietraperzia, Regalbuto, Sperlinga, Valguarnera Caropepe, Villarosa, *Libero Consorzio Messina, Acquedolci, Alcara li Fusi, Alì, Antillo, Barcellona Pozzo di Gotto, Basicò, Capizzi, Capri Leone, Caronia, Casalvecchio Siculo, Castel di Lucio, Castell'Umberto, Castelmola, Cesarò, Condrò, Falcone, Ficarra, Fiumedinisi, Floresta, Forza d'Agrò, Francavilla di Sicilia, Furci Siculo, Furnari, Galati, Mamertino, Giardini-Naxos, Gioiosa Marea, Graniti, Gualtieri Sicaminò, Itala, Librizzi, Limina, Lipari, Longi, Malvagna, Mazzarrà Sant'Andrea, Merì, Messina, Milazzo, Militello Rosmarino, Mirto, Mistretta, Moio Alcantara, Monforte San Giorgio, Mongiuffi Melia, Montagnareale, Montalbano Elicona, Motta Camastra, Motta d'Affermo, Naso, Nizza di Sicilia, Oliveri, Pace del Mela, Pagliara, Patti, Pettineo, Piraino, Raccuja, Reitano, Roccafiorita, Roccella Valdemone, Rodì Milici, San Filippo del Mela, San Fratello, San Marco d'Alunzio, San Pier Niceto, San Piero Patti, San Salvatore di Fitalia, San Teodoro, Sant'Agata di Militello, Sant'Alessio Siculo, Sant'Angelo di Brolo, Santa Domenica Vittoria, Santo Stefano di Camastra, Saponara, Savoca, Scaletta Zanclea, Sinagra, Spadafora, Taormina, Torregrotta, Tortorici, Tusa, Ucria, Valdina, Venetico, Villafranca Tirrena, *Libero Consorzio Palermo, Alimena, Aliminusa, Altavilla Milicia, Altofonte, Bagheria, Balestrate, Baucina, Belmonte Mezzagno, Blufi, Bompietro, Borgetto, Caccamo, Caltavuturo, Campofelice di Fitalia, Campofiorito, Camporeale, Capaci, Carini, Castelbuono, Castellana Sicula, Castronovo di Sicilia, Cefalà Diana, Cefalù, Cerda, Chiusa Sclafani, Ciminna, Cinisi, Collesano, Contessa Entellina, Corleone, Ficarazzi, Giardinello, Godrano, Gratteri, Isola delle Femmine, Lascari, Marineo, Mezzojuso, Misilmeri, Monreale, Montelepre, Montemaggiore Belsito, Palazzo Adriano, Palermo, Partinico, Petralia Sottana, Piana degli Albanesi, Polizzi Generosa, Roccamena, Roccapalumba, San Cipirello, San Giuseppe Jato, San Mauro Castelverde, Santa Cristina Gela, Santa Flavia, Sciara, Scillato, Sclafani Bagni, Termini Imerese, Terrasini, Torretta, Trabia, Trappeto, Ustica, Ventimiglia di Sicilia, Vicari, Villabate, Villafrati, *Libero Consorzio Ragusa, Acate, Chiaramonte Gulfi, Comiso, Giarratana, Ispica, Modica, Monterosso Almo, Pozzallo, Ragusa, Santa Croce Camerina, Scicli, *Libero Consorzio Siracusa, Avola, Augusta, Buccheri, Buscemi, Canicattini Bagni, Carlentini, Cassaro, Ferla, Floridia, Lentini, Francofonte, Noto, Pachino, Portopalo di Capo Passero, Rosolini, Siracusa, Sortino, Alcamo, Buseto Palizzolo, Calatafimi-Segesta, Campobello di Mazara, Castellammare del Golfo, Castelvetrano, Custonaci, Erice, Favignana, Gibellina, Marsala, Mazara del Vallo, Paceco, Pantelleria, Partanna, Petrosino, Poggioreale, Salaparuta, Salemi, San Vito Lo Capo, Santa Ninfa, Trapani, Valderice, Vita.

50 *Libero Consorzio Agrigento, Agrigento, Aragona, Bivona, Calamonaci, Camastra, Cammarata, Campobello di Licata, Canicattì, Casteltermini, Castrofilippo, Cattolica Eraclea, Cianciana, Comitini, Favara, Grotte, Joppolo Giancaxio, Lampedusa e Linosa, Licata, Lucca Sicula, Menfi, Montallegro, Palma di Montechiaro, Porto Empedocle, Raffadali, Ravanusa, Realmonte, Ribera, Sambuca di Sicilia, San Biagio Platani, San Giovanni Gemini, Sant'Angelo Muxaro, Santa Elisabetta, Santa Margherita di Belice, Santo Stefano Quisquina, Sciacca, Siculiana, *Libero Consorzio Caltanissetta, Acquaviva Platani, Bompensiere, Butera, Caltanissetta, Campofranco, Delia, Gela, Marianopoli, Mazzarino, Milena, Montedoro, Mussomeli, Niscemi, Resuttano, Riesi, San Cataldo, Santa Caterina Villarmosa, Serradifalco, Sommatino, Sutera, Vallelunga Pratameno, Villalba, *Libero Consorzio Catania, Aci Bonaccorsi, Aci Castello, Aci Sant'Antonio, Acireale, Adrano, Belpasso, Biancavilla, Bronte, Calatabiano, Caltagirone, Camporotondo Etneo, Castel di Iudica, Castiglione di Sicilia, Catania, Fiumefreddo di Sicilia, Giarre, Licodia Eubea, Linguaglossa, Maletto, Maniace, Mascali, Mascalucia, Mazzarrone, Militello in Val di Catania, Milo, Mineo, Mirabella Imbaccari, Misterbianco, Motta Sant'Anastasia, Nicolosi, Paternò, Piedimonte Etneo, Raddusa, Ragalna, Ramacca, Randazzo, Riposto, San Cono, San Giovanni la Punta, San Gregorio di Catania, San Michele di Ganzaria, San Pietro Clarenza, Sant'Agata li Battiati, Sant'Alfio, Santa Maria di Licodia, Santa Venerina, Scordia, Trecastagni, Tremestieri Etneo, Valverde, Viagrande, Vizzini, Zafferana Etnea, *Libero Consorzio Enna, Agira, Aidone, Assoro, Barrafranca, Calascibetta, Catenanuova, Centuripe, Cerami, Enna, Gagliano Castelferrato, Leonforte, Nicosia, Nissoria, Piazza Armerina, Pietraperzia, Regalbuto, Sperlinga, Troina, Valguarnera Caropepe, Villarosa, *Libero Consorzio Messina, Acquedolci, Alcara li Fusi, Alì, Alì Terme, Antillo, Barcellona Pozzo di Gotto, Basicò, Brolo, Capizzi, Capo d'Orlando, Capri Leone, Caronia, Casalvecchio Siculo, Castel di Lucio, Castell'Umberto, Castelmola, Castroreale, Cesarò, Condrò, Falcone, Ficarra, Floresta, Fondachelli-Fantina, Forza d'Agrò, Francavilla di Sicilia, Frazzanò, Furci Siculo, Furnari, Gaggi, Galati Mamertino, Gallodoro, Giardini-Naxos, Gioiosa Marea, Graniti, Itala, Leni, Letojanni, Librizzi, Limina, Lipari, Longi, Mandanici, Mazzarrà Sant'Andrea, Merì, Messina, Milazzo, Militello Rosmarino, Mirto, Mistretta, Moio Alcantara, Monforte San Giorgio, Mongiuffi Melia, Montagnareale, Montalbano Elicona, Motta Camastra, Motta d'Affermo, Naso, Nizza di Sicilia, Novara di Sicilia, Oliveri, Pace del Mela, Pagliara, Patti, Pettineo, Piraino, Reitano, Roccafiorita, Roccalumera, Roccella Valdemone, Rodì Milici, Rometta, San Filippo del Mela, San Fratello, San Pier Niceto, San Piero Patti, San Salvatore di Fitalia, San Teodoro, Sant'Agata di Militello, Sant'Alessio Siculo, Sant'Angelo


Tali ritardi, come più volte riferito dalla Sezione, si ripercuotono inevitabilmente sulla

tempestività del controllo a questa intestato, finendo per comprometterne la tempestività e

l’incisività, soprattutto in contesti – quale quello attuale – fortemente critici e soggetti a rapida

degenerazione. A tali ritardi si sommano quelli accumulati direttamente dagli organi di revisione

nella compilazione dei questionari su cui si fonda il controllo della Sezione.

Sotto quest’ultimo profilo, una rilevante novità in materia di nomina è stata introdotta, di

recente, dall’art. 10 della legge regionale n. 3/2016, che, sia pur a distanza di cinque anni dalle restanti

regioni, provvede a recepire la riforma di cui all'articolo 16, comma 25, del decreto legge 13 agosto

2011, n. 138, convertito in legge n. 148/2011.

Con il nuovo meccanismo, che valorizza maggiormente i principi di indipendenza di tale

fondamentale organo di controllo interno, la scelta dei revisori dei conti non avviene più mediante

elezione dei componenti da parte dell’organo consiliare, bensì mediante estrazione a sorte tra i

professionisti iscritti nel registro dei revisori legali in possesso dei requisiti di professionalità.

A tal fine, è previsto che le amministrazioni emanino un avviso da pubblicare presso l'albo

pretorio e nella Gazzetta Ufficiale della regione siciliana per un periodo non inferiore a trenta giorni

ai fini della ricezione delle candidature, tra cui verrà effettuato il successivo sorteggio in una seduta

pubblica del consiglio comunale.

di Brolo, Santa Domenica Vittoria, Santa Teresa di Riva, Santo Stefano di Camastra, Saponara, Savoca, Scaletta Zanclea, Sinagra, Spadafora, Taormina, Terme Vigliatore, Torregrotta, Torrenova, Tortorici, Tripi, Tusa, Ucria, Venetico, Villafranca Tirrena, *Libero Consorzio Palermo, Alia, Alimena, Aliminusa, Altavilla Milicia, Altofonte, Bagheria, Balestrate, Baucina, Belmonte Mezzagno, Bisacquino, Blufi, Bolognetta, Bompietro, Borgetto, Caccamo, Caltavuturo, Campofelice di Fitalia, Campofelice di Roccella, Campofiorito, Camporeale, Capaci, Carini, Castelbuono, Casteldaccia, Castellana Sicula, Castronovo di Sicilia, Cefalà Diana, Cefalù, Cerda, Ciminna, Cinisi, Collesano, Contessa Entellina, Corleone, Ficarazzi, Gangi, Geraci Siculo, Giardinello, Giuliana, Godrano, Gratteri, Isnello, Isola delle Femmine, Lascari, Lercara Friddi, Marineo, Mezzojuso, Misilmeri, Monreale, Montelepre, Montemaggiore Belsito, Palazzo Adriano, Palermo, Partinico, Petralia Soprana, Petralia Sottana, Piana degli Albanesi, Polizzi Generosa, Pollina, Prizzi, Roccamena, Roccapalumba, San Cipirello, San Giuseppe Jato, San Mauro Castelverde, Santa Cristina Gela, Santa Flavia, Sciara, Scillato, Sclafani Bagni, Termini Imerese, Terrasini, Torretta, Trabia, Trappeto, Ustica, Valledolmo, Ventimiglia di Sicilia, Vicari, Villabate, Villafrati, *Libero Consorzio Ragusa, Acate, Chiaramonte Gulfi, Comiso, Giarratana, Ispica, Modica, Monterosso Almo, Pozzallo, Ragusa, Santa Croce Camerina, Scicli, *Libero Consorzio Siracusa, Augusta, Avola, Buccheri, Buscemi, Carlentini, Cassaro, Ferla, Floridia, Francofonte, Lentini, Melilli, Noto, Pachino, Portopalo di Capo Passero, Rosolini, Siracusa, Solarino, Sortino, *Libero Consorzio Trapani, Alcamo, Buseto Palizzolo, Calatafimi-Segesta, Campobello di Mazara, Castellammare del Golfo, Castelvetrano, Custonaci, Erice, Favignana, Gibellina, Marsala, Mazara del Vallo, Paceco, Pantelleria, Partanna, Petrosino, Poggioreale, Salaparuta, Salemi, San Vito Lo Capo, Santa Ninfa, Trapani, Valderice, Vita.


6. IL PROCESSO DI RAZIONALIZZAZIONE DEGLI ASSETS

SOCIETARI NEI COMUNI SICILIANI

Come noto, l’articolo 1, commi 611 e 612, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge di stabilità

per il 2015) ha introdotto rilevanti novità in materia di società partecipate, con la finalità di

assicurare, in sede di coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa e il buon

andamento dell'azione amministrativa51.

A tal riguardo, in un quadro normativo complessivamente teso ad incrementare il livello di

responsabilizzazione dei soci pubblici nella gestione delle proprie partecipate, le citate norme

impongono l’avvio, a decorrere dal 1° gennaio 2015, di un processo di razionalizzazione delle società

e delle partecipazioni direttamente o indirettamente possedute dagli enti locali e dalle altre

amministrazioni ivi indicate, tale da consentirne la riduzione entro il 31 dicembre 2015. A tal fine

dispongono che i Sindaci e gli altri Organi di vertice delle amministrazioni definiscano e approvino,

entro il 31 marzo 2015, un piano operativo di razionalizzazione delle stesse, che esponga le modalità

e i tempi di attuazione del processo, con indicazione dei risparmi da conseguire.

Tale documento va trasmesso alla competente Sezione regionale di controllo della Corte dei

conti ed inoltre, per espressa previsione normativa, deve essere corredato da un'apposita relazione

tecnica e pubblicato nel sito internet istituzionale dell'amministrazione procedente.

La normativa in esame si colloca nel solco di una serie di precedenti disposizioni (l’art. 3 della

legge 244 del 2007, l’art. 6 del D.L. n. 78 del 2010, l’art. 6 della legge n. 135 del 2012, gli artt. 11 e

11bis del d.lgs. 118/2011 e l’art. 1 della legge n. 47 del 2013) comunque volte ad arginare la

proliferazione indiscriminata di tali organismi partecipati e a ricondurne l’utilizzo nell’alveo delle

reali necessità istituzionali degli enti.

In quest’ottica, un forte incentivo per l’attuazione dei processi di razionalizzazione delle

partecipazioni pubbliche è rappresentato anche dalle procedure di mobilità del personale introdotte

dall’articolo 1, commi 563-568, della legge n. 147 del 2013.

51 Cfr., da ultimo, Corte Costituzionale, sent. 16 giugno 2016, n. 144, con la quale la Consulta ha ritenuto non fondate le questioni di legittimità costituzionale, promosse dalla Regione Veneto in riferimento agli artt. 3, 97, 117, commi terzo e quarto, 118, 119 e 120 Cost. - dell'art. 1, commi 611 e 612, della l. 23 dicembre 2014, n. 190, il quale stabilisce criteri, modalità e tempi del processo di razionalizzazione delle società e delle partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute dalle Regioni e da altri Enti pubblici.


Con deliberazione n. 61/2016/INPR, questa Sezione, sulla base dei piani pervenuti, ha

formulato alcune osservazioni di tipo metodologico e contenutistico, ai fini di una corretta attuazione

della normativa in esame52.

In tale occasione, ha osservato, innanzitutto, che l’intera revisione degli assets societari,

prescindendo da una logica meramente adempimentale, deve necessariamente inquadrarsi

nell’ambito di una visione strategica complessiva che tenga in primaria considerazione le finalità

indicate dal legislatore, ossia:

� L’eliminazione delle società e delle partecipazioni societarie non indispensabili al

perseguimento delle proprie finalità istituzionali, anche mediante messa in liquidazione o

cessione delle stesse;

� La soppressione delle società che risultino composte da soli amministratori o da un numero

di amministratori superiore a quello dei dipendenti;

� L’eliminazione delle partecipazioni detenute in società che svolgono attività analoghe o

similari a quelle svolte da altre società partecipate o da enti pubblici strumentali, anche

mediante operazioni di fusione o di internalizzazione delle funzioni;

� L’aggregazione di società di servizi pubblici locali di rilevanza economica;

� Il contenimento dei costi di funzionamento, mediante riorganizzazione degli organi

amministrativi e di controllo nonchè delle strutture aziendali, anche attraverso la riduzione

delle relative remunerazioni.

Particolare attenzione, in questo specifico contesto, è stata posta all’approccio metodologico

da seguire, posto che il piano di razionalizzazione e l’allegata relazione tecnica non possono limitarsi

a prevedere l’avvio, in futuro, di una generica attività di revisione della spesa, ma devono contenere

la dettagliata esposizione e quantificazione dei costi di funzionamento, distinti per tipologia,

l’analitica prospettazione dei possibili scenari in relazione alle soluzioni adottabili, e ciò al fine di

consentire alla Sezione la valutazione della effettiva convenienza dell’opzione prescelta dall’ente.

Pertanto, la declinazione della vision strategica in scelte di tipo organizzativo, oltre a

coniugarsi necessariamente con i vincoli imposti dal legislatore (con riferimento, ad esempio, alle

modalità gestionali di un servizio), non può prescindere da un’attenta analisi economico finanziaria

dei costi di gestione di ciascuna partecipazione detenuta, in grado di suffragare, attraverso idonea

motivazione, la congruità delle scelte effettuate, nonché delle eventuali stime di risparmio.

52 Cfr., inoltre, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 90/20167PAR.


In questa prospettiva, un imprescindibile elemento di valutazione è stato individuato nella

relazione tecnica a necessario corredo del piano di razionalizzazione, la quale deve fornire tutti i dati

tecnici necessari per consentire alla Sezione di comprendere e valutare le motivazioni del

mantenimento o della dismissione, sintetizzate nel piano di razionalizzazione, e in particolare:

attività svolta, quota di partecipazione, altri soci, principali dati economici in un significativo arco

temporale, natura della società, numero di amministratori e numero di dipendenti, modalità di

esercizio del controllo, modalità di affidamento dei servizi, analisi dei principali fattori di costo,

sistema di amministrazione e relativo costo, analisi comparativa delle diverse opzioni prese in

considerazione.

Alla stregua delle considerazioni che precedono, la Sezione, all’esito di un primo esame, ha

ripartito gli enti in quattro macro categorie, a seconda dell’attività richiesta in sede di riesame del

provvedimento adottato:

A): enti che hanno dichiarato di non possedere partecipazioni, di detenere solo partecipazioni

obbligatorie per legge o, comunque, di non essere tenuti alla redazione del Piano;

B): enti tenuti a trasmettere il piano operativo di razionalizzazione e la relativa relazione

tecnica, completa di tutti gli elementi ivi analiticamente indicati;

C): enti che non hanno provveduto a trasmettere, in uno al piano di razionalizzazione, la

necessaria relazione tecnica, o la cui relazione tecnica è stata ritenuta inidonea per l’istruttoria;

D): enti formalmente ottemperanti agli obblighi di legge, chiamati solo eventualmente a

riesaminare i contenuti dei Piani di razionalizzazione e delle relazioni tecniche alla luce della

deliberazione.

Nel merito, sono state censite negli enti locali siciliani 1315 partecipazioni.

A seguito dei piani di razionalizzazione, almeno nella prima stesura pervenuta, è stata attestata

la necessità del mantenimento di 433 partecipazioni, mentre quelle in liquidazione sono risultate 415.

Al netto delle 322 partecipazioni in società d’ambito53, sono risultate 93 le ipotesi di

liquidazione su base volontaria da parte dell’ente, mentre 19 (di cui 6 società) sono risultate quelle

dismesse.

Le partecipazioni in società fallite sono risultate 12, tutte relative ad Ato Belice Ambiente spa.

Le altre partecipazioni mantenute risultano pari a 436.

53 Cfr., a riguardo, per il servizio idrico integrato, la L.R. 11 agosto 2015, n. 19.


Tabella 9 – Partecipazioni censite da piani operativi di

razionalizzazione di cui all’art. 1, co. 611 e ss., l.s. 190/2014

Fonte: Corte dei conti, Elaborazioni su piani operativi di razionalizzazione

pervenuti in atti

A seguito dell’inoltro della predetta deliberazione n. 67/2016, quasi tutti gli enti hanno

riesaminato i piani adottati, reinoltrandone copia alla Sezione.

La documentazione pervenuta sarà oggetto di specifiche verifiche da parte di questa Sezione,

che, all’esito del contraddittorio con le amministrazioni interessate, in presenza di accertate criticità

adotterà deliberazione a riguardo.

L’iter istruttorio dei piani allo stato pervenuti è riassunto nella tabella n. 1 allegata alla

presente relazione.

Partecipazioni di cui è stata attestata la necessità di mantenimento

433

Partecipazioni in liquidazione 415

di cui:Partecipazioni in società d'ambito 322

Altre partecipazioni 93

Partecipazioni dismesse 19

Partecipazioni in società fallite 12

Altre partecipazioni mantenute 436

TOTALE 1.315

PARTECIPAZIONI CENSITE


7. CRITICITÀ DEGLI EQUILIBRI DI BILANCIO. IN

PARTICOLARE, I DEBITI FUORI BILANCIO

7.1 Un diffuso fattore di criticità è costituito anche dai debiti fuori bilancio, ossia dalle

obbligazioni verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunte in violazione

delle norme giuscontabili che regolano il processo finanziario della spesa54.

Nel rinviare alla consolidata giurisprudenza della Sezione in ordine ai presupposti ed alle

procedure per il riconoscimento dei debiti fuori bilancio55, anche in esercizio provvisorio56, si osserva

che nel 2014 gli enti locali siciliani hanno riconosciuto debiti fuori bilancio per un totale di circa 218

milioni di euro57 (di cui circa 209 milioni i comuni e i restanti 9 milioni circa i liberi Consorzi).

Il grafico seguente evidenzia un trend di progressivo aumento, almeno per comuni, a partire

dal 2012, imputabile anche all’avvio delle prime manovre di riequilibrio finanziario pluriennale (art.

243 bis, comma 6, lettera b, Tuel).

54 Tale soluzione risulta anche coerente con la logica ispiratrice dei parametri di deficitarietà strutturale approvati con DM 18 febbraio 2013, che, non prendendo più a riferimento la consistenza dei debiti “formatisi” nel corso dell’esercizio di riferimento, bensì quella dei debiti “riconosciuti” (cfr. parametro n. 8), valorizzano al massimo livello il momento formale della riconduzione della passività al sistema di bilancio dell’ente da parte dell’organo consiliare e il rispetto della scansione procedimentale delineata dal legislatore. 55 I presupposti e le procedure per ricondurre tali obbligazioni al sistema di bilancio dell’ente sono tassativamente individuati dall’art. 194 del TUEL, che attribuisce al consiglio comunale un imprescindibile ruolo di controllo politico amministrativo, nell’ambito del quale tale organo:

� accerta la sussumibilità del debito all’interno di una delle fattispecie normativamente tipizzate; � riconduce l’obbligazione all’interno della contabilità dell’ente; � individua le risorse per farvi fronte; � accerta le cause che hanno originato l’obbligo, anche al fine di evidenziare eventuali responsabilità.

Nell’ipotesi di acquisizione di beni e servizi in violazione delle procedure di spesa di cui all’art. 191, commi 1, 2 e 3, del Tuel, contemplata dall’art. 194 lettera e, l’organo consiliare, pur in presenza di idonea copertura finanziaria, è chiamato ad una valutazione discrezionale – con correlato obbligo di motivazione - sulla sussistenza di una serie di requisiti imprescindibili ai fini della riconoscibilità del debito, ossia l’utilità (da valutare come vantaggio ricavato dalla prestazione di beni e servizi del terzo creditore, in termini anche di obiettivo riscontro della congruità dei prezzi), l’arricchimento (che include solo la quota corrispondente al valore materiale della prestazione effettivamente ricevuta, con esclusione della quota di utile d’impresa e di voci accessorie quali interessi, rivalutazione, spese legali, ecc.) e la propedeuticità all’espletamento di funzioni e servizi di competenza (ossia la stretta coerenza con la mission istituzionale dell’ente). Anche con riferimento ai debiti fuori bilancio derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a), del TUEL), il consolidato orientamento della Sezione, in conformità alla restante giurisprudenza, ha posto particolare attenzione sull’imprescindibile attività valutativa da parte dell’organo consiliare, che, essendo ascrivibile alla funzione di indirizzo e controllo politico amministrativo, non ammette alcuna possibilità di interposizione, sia pur in via d’urgenza, da parte di altri organi. In tale ambito, le esigenze di celerità devono essere soddisfatte attraverso una tempestiva convocazione dell’organo assembleare, al fine di impedire la maturazione di oneri ulteriori e di adottare le necessarie misure di riequilibrio. Cfr., Ex multis, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 21/2013/VSGF, n. 74/2013/PRSP, n. 270/2011/GEST, n. 55/2014/PAR, delibere n. 184/2014/PRSP, 80/2015/PAR, 177/2015/PAR. 56 Per la possibilità di riconoscere debiti fuori bilancio in esercizio provvisorio in regime di contabilità armonizzata, cfr. Sezione di controllo per la reguione siciliana, delibera n. 18/2016/PAR. 57 Fonte: Corte dei conti, Sezione Autonomie, su un campione del 100 per cento degli enti.


Particolarmente significativo il picco registrato nel 2014, anche per via delle procedure di

riconoscimento avviate a seguito delle anticipazioni di liquidità di cui al decreto legge n. 66/2014.

Per i liberi Consorzi, il picco si registra nel 2013, in cui sono state erogate le anticipazioni di cui

al decreto legge n. 35/2013, mentre nell’anno successivo subiscono una consistente flessione anche

per via dell’intensificarsi della crisi finanziaria legata al processo di riordino istituzionale ed alle

manovre restrittive imposte a livello centrale e regionale (cfr. infra, parte II).

Grafico 31 – Debiti fuori bilancio riconosciuti, esercizi 2009-2014

Importi in milioni di euro

Fonte: Corte dei conti, Sezione delle Autonomie

7.2 Le casistiche più frequenti sono riconducibili, nei comuni, alla copertura di passività

derivanti da sentenze esecutive (art. 194, comma 1, lettera a), 63% del totale) e all’acquisizione di

beni e servizi in violazione delle procedure giuscontabili (art. 194, comma 1, lettera e), 24% circa del

totale).

€ 110

€ 139

€ 119

€ 90

€ 98

€ 209

€ 6,57

€ 9,70€ 11,27

€ 9,03

€ 71,59

€ 8,93

€ 0

€ 50

€ 100

€ 150

€ 200

€ 250

2009 2010 2011 2012 2013 2014

MIL

ION

I

Trend debiti fuori bilancio riconosciuti 2009-2014

Comuni Province


Grafico 32 – Comuni - Debiti fuori bilancio riconosciuti per tipologia

Fonte: Corte dei conti, banca dati Sezione autonomie

Considerazioni analoghe valgono per i liberi Consorzi comunali, in cui i debiti da sentenze

esecutive sono addirittura il 97 per cento del totale, mentre i debiti ex art. 194, lettera e),

costituiscono il solo 3 per cento del totale.

Grafico 33 – Province - Debiti fuori bilancio riconosciuti per tipologia



L’assoluta predominanza della tipologia di cui all’art. 194, lettera a), del TUEL, soprattutto

per le ex Province regionali, può essere sintomatica di una spiccata tendenza ad occultare, per

carenza di disponibilità finanziaria, le passività da acquisizione di beni e servizi, rinviandone il

riconoscimento solo a seguito di soccombenza giudiziale.

Le elevatissime percentuali di soccombenza, al di là delle specifiche refluenze sulla costituzione

di un fondo rischi ed oneri di congruo ammontare (all. 4/2 D.Lgs. n. 118/2011), sono spesso indicative

del frequente ricorso a resistenze in giudizio pretestuose, se non addirittura temerarie, strumentali al

semplice differimento del momento formale del riconoscimento, pur con l’aggravio di costi ivi

connessi per interessi e spese di giudizio.

Questa Sezione, infatti, ha più volte avuto modo di constatare la tendenza dei comuni, in

presenza di stanziamenti insufficienti, a soddisfare ugualmente le proprie esigenze di spesa, in

violazione delle regole giuscontabili, con conseguente trasformazione del debito fuori bilancio da

evento straordinario ad ordinaria modalità di gestione della spesa.

7.3 Le precedenti considerazioni trovano conferma nella tabella 8, relativa ai debiti fuori

bilancio in attesa di riconoscimento, legati principalmente - 153,2 milioni di euro - agli oneri da

contenzioso (art. 194 lettera a).

Il totale complessivo è quantificato in 239,6 milioni di euro, in gran parte ascrivibile ai comuni (230,7

milioni di euro).

Tabella 10 - Debiti fuori bilancio da riconoscere al 31/12/2014


Rispetto all’anno 2013, analizzato nell’indagine 2015, appare evidente, almeno per i comuni,

la riduzione delle passività potenziali ed il significativo incremento dei debiti formalmente

riconosciuti, probabilmente anche per via della nuova liquidità immessa nel sistema con le

anticipazioni di cui al decreto legge n. 35/2013 e n. 66/2014.

Molto meno evidente risulta il fenomeno nelle ex Province regionali, che sembrano limitare la

riconduzione delle passività ai rispettivi sistemi di bilancio alle sole ipotesi di debiti da sentenza

esecutiva, con possibile rischio d’insorgenza di ingenti volumi di passività occulte che, oltre a

ENTI TotaleSentenze esecutive

Disav. aziende specializzate da ripianare, ecc.

Ricapitalizzazioni EspropriAcquisizione di beni e servizi senza impegno di spesa

PROVINCE € 8.906.802 € 8.814.486 € 0 € 0 € 0 € 92.316

COMUNI € 230.751.773 € 144.390.086 € 2.601.062 € 0 € 11.252.019 € 72.508.606

TOTALE € 239.658.575 € 153.204.572 € 2.601.062 € 0 € 11.252.019 € 72.600.921


costituire preoccupanti incognite per la finanza locale siciliana, possono dar luogo a situazioni

prodromiche al default, anche se non formalizzato.

Con specifico riferimento ai debiti potenziali da contenzioso, in più occasioni questa Sezione ha

avuto modo di constatare la mancata adozione di misure prudenziali (quali, ad esempio, la

costituzione di un fondo rischi ed oneri, il vincolo dell’avanzo di amministrazione, ecc.) a tutela degli

equilibri di bilancio58.

Questa forma di cautela era già raccomandata dai principi contabili dell’Osservatorio per la

finanza locale (3-65 e 3-66), i quali richiamavano l’esigenza di identificare e valutare eventuali

passività potenziali, al fine di predisporre adeguati accantonamenti per la copertura di futuri debiti,

o comunque per la loro adeguata conoscibilità.

Con l’entrata in vigore del decreto legislativo n. 118/2011, gli enti sono tenuti ad accantonare

obbligatoriamente un apposito “fondo rischi ed oneri” per far fronte ad oneri derivanti da sentenza,

nei termini previsti dall’allegato 4/2 al decreto legislativo n.118/2011, la cui consistenza va

rapportata all’entità del contenzioso in cui l’ente abbia una “significativa probabilità di soccombere”

o ai casi in cui, a seguito di sentenza non definitiva e non esecutiva l’ente sia condannato al

pagamento di spese.

7.4 Il diffuso stato di sofferenza nel regolare pagamento d elle obbligazioni, che degenera in

alcuni casi in vera e propria insolvenza, è testimoniato innanzitutto dall’incremento dei

pignoramenti ed azioni esecutive che, nel 2014, arrivano nei comuni ad euro 34.504.03659, seppur

quasi integralmente regolarizzati nell’anno.

Sulla base delle informazioni trasmesse dagli organi di revisione nei questionari sul rendiconto

2014, presenta i valori più elevati il comune di Licata con pignoramenti per circa 28 milioni di euro60.

Non sono inclusi nel predetto importo complessivo i pagamenti coattivi diversi da

pignoramenti ed azioni esecutive (ad es., quelli disposti dal giudice amministrativo in sede di giudizio

di ottemperanza), che, per il solo comune di Palermo, ammontano nel 2014 ad euro 9.758.042.

58 Cfr., da ultimo, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 387/2015/PRSP. Tali misure risultano ancora più importanti nel caso in cui l’ente presenti un piano di requilibrio finanziario pluriennale, per le quali l’omesso stanziamento di risorse tese a tenere indenne l’ente da sopravvenienze passive, oltre a confliggere con i più elementari principi di prudenza che dovrebbero ispirare i comportamenti del comune, soprattutto in frangenti così delicati, finisce per compromettere gravemente la credibilità e l’attendibilità dell’intera operazione, esponendo i già compromessi equilibri di bilancio agli effetti sicuramente esiziali che deriverebbero da possibili future soccombenze (Cfr., ad esempio, Sezione di controllo Sicilia, delibera n. 41/2014/PRSP). 59 Fonte: Corte conti, banca dati Siquel. 60 Fonte: Corte conti, banca dati Siquel. campione di 357 comuni su un totale di 390. Il controllo finanziario per l’esercizio 2014 nei confronti di questi enti non risulta, allo stato, concluso.


8. L’ESPOSIZIONE DEBITORIA PER LA GESTIONE DEL

SERVIZIO RIFIUTI E LA DIFFICILE TRANSIZIONE VERSO I

NUOVI ASSETTI GESTIONALI

8.1 Un fattore di enorme incognita per la finanza dei comuni siciliani e, più in generale, per la

finanza regionale, è costituito dall’elevatissima esposizione debitoria accumulata negli anni per

garantire la continuità del servizio integrato dei rifiuti, nell’ambito delle varie normative succedutesi

nel tempo.

Al fine di non compromettere la continuità del servizio, spesso in frangenti emergenziali, la

Regione ha emanato una serie di disposizioni legislative (ad esempio, l’art. 21, comma 17, della legge

regionale 22 dicembre 2005, n. 19, l’art. 11 della legge regionale 14 maggio 2009 n. 6, l’art. 46 della

legge regionale 12 maggio 2010, n. 11, l’art. 2 della legge regionale 7 gennaio 2011, n. 1) che hanno

autorizzato l’intervento anticipatorio nei confronti dei comuni, obbligati ex lege61 ad intervenire

finanziariamente in via sussidiaria rispetto alle società d'ambito di riferimento, al fine di assicurare

l'integrale copertura dei costi del servizio.

Questi ultimi, per via di gestioni spesso opache e comunque poco improntate a canoni di

efficienza, sono lievitati a dismisura rispetto ai proventi tariffari riscossi, dando luogo a vere e proprie

crisi di liquidità del sistema62.

A riguardo, questa Sezione ha più volte osservato come un’importante concausa di un

fenomeno degenerativo così grave risieda nell’incapacità degli enti locali di intercettare e contrastare

per tempo le manifestazioni patologiche, attraverso adeguati sistemi di corporate governance.

In un secondo arco temporale, che parte dal 201063, si collocano alcuni provvedimenti

emergenziali, disposti da organi commissariali dapprima in attuazione dell’O.P.C.M. 9 luglio 2010 n.

61 L’art. 21 comma 17 della l.r. n. 19 del 2005 prevede che i comuni, per la quota di propria competenza nell'ambito territoriale ottimale, hanno l'obbligo di intervenire finanziariamente al fine di assicurare l'integrale copertura delle spese della gestione integrata dei rifiuti sussidiariamente alla propria società d'ambito, e di istituire a tal fine un apposito capitolo di spesa con adeguata dotazione nel bilancio di previsione. Analoga disposizione è prevista dall’art. 4, comma 2, lettera c, della l.r. n. 9 del 2010. Cfr., sul punto, circolare reg.le 10 novembre 2012, n. 2. Cfr., da ultimo, art. 9 della LR n. 13/2014. 62 Con riferimento alle società d’ambito, l’ANAC, nell’apposita indagine condotta, i cui esiti sono stati comunicati con nota prot. n. 13707 del 27 gennaio 2016, ha osservato che “con l'entrata in vigore della L.R. n. 9/2010, i consorzi c le società d'ambito sono posti in liquidazione (art.19). L'espcrienza delle ex ATO gcstite secondo logiche clicntelari, si è rivelata disastrosa sotto ogni punto di vista: l’affidamento degli appalti e delle concessioni è avvenuto con procedure opache e le società partecipate sono state sfruttate per reclutamenti incontrollati”. 63 Riguardo, l’art. 46 della LR n. 11/2010 disponeva: Per il triennio 2010-2012, il Presidente della Regione, ove, previo accertamento dell'autorità sanitaria competente o di altra competente per materia o per territorio, abbia adottato ordinanza ai sensi dell'articolo 191 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, ovvero agisca ai sensi dell'articolo 250 dello stesso decreto


3887, e, successivamente, di ordinanze del Presidente della Regione, emanate ai sensi dell’articolo

191 del decreto legislativo n. 152 del 2006 (ord. P.R.S. n. 8/RIF del 27 settembre 2013 e seguenti).

Tale fase, nonostante l’ampio lasso di tempo ormai intercorso, risulta ancora in atto, come

comprovato, da ultimo, dalle ordinanze del Presidente della Regione n. 3/2016/RIF e n. 5/2016/RIF,

che prorogano la gestione emergenziale, rispettivamente, al 30 settembre ed al 30 novembre 2016.

La tabella seguente illustra gli importi delle anticipazioni disposte sulla base delle richiamate

normative, di ordinanze emergenziali e, da ultimo, a seguito dell’approvazione dei piani di rientro

(722,4 milioni di euro).

Tabella 11 - Anticipazioni regionali per normativa di riferimento

Fonte: Elaborazione CdC su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità e Ragioneria generale della Regione

A fronte di un importo complessivo di oltre 722,4 milioni di euro, è stato avviato il recupero a

carico della finanza locale solo per una parte assai esigua (177,6 milioni di euro).

Il rientro delle anticipazioni erogate ai sensi degli articoli 11 della legge regionale n. 6/2009 e

46 della legge regionale n.11/2010 avviene attraverso trattenute sulle erogazioni trimestrali di

spettanza dei comuni.

Per quanto concerne l’ultimo esercizio, con decreti del Dipartimento regionale delle autonomie

locali n. 110 del 22 aprile 2015 e n. 390 del 31 dicembre 2015 sono state recuperate le somme relative

legislativo n. 152/2006 o in forza di ordinanze del Presidente del Consiglio dei Ministri, è autorizzato ad anticipare agli enti locali interessati le necessarie risorse finanziarie, per far fronte ad esigenze straordinarie di tutela della sanità e dell'igiene pubblica, determinate dall'impossibilità per gli enti locali stessi di assicurare l'integrale copertura dei costi del servizio di gestione integrata dei rifiuti. Tale autorizzazione si estende alle ordinanze in corso. Restano ferme le disposizioni di cui all'articolo 14 della legge regionale 8 aprile 2010, n. 9.

NORMATIVA DI RIFERIMENTO ANNO ANTICIPAZIONIEFFETTIVAMENTE EROGATO AL 31/12/2015

RECUPERI E/O TRATTENUTE PERIODI

PRECEDENTI

DEBITO CONSOLIDATO AL 31/12/2015

Totale Anticipazioni art. 21, comma 17, L.R. 19/2005

2006-2009 € 122.074.518,94 € 122.074.518,94

Nessuna

informazione

pervenuta a

riguardo. Importo

recuperato al

31/12/2014 pari a

€ 9.908.479,00

€ 112.166.039,94

Totale Anticipazioni art. 11, L.R. 6/2009 2009-2012 € 322.067.078,75 € 322.067.078,75 € 116.235.228,57 € 205.831.850,18

Anticipazioni art. 46, L.R. 11/2010 2010 € 25.020.097,98 € 25.020.097,98 € 6.616.226,81 € 18.403.871,17

Totale Anticipazioni concesse in nome e per conto dei comuni, a valere sul gettito TIA/TARSU riscosso da Serit Sicilia s.p.a.

2010-2011 € 16.000.000,00 € 16.000.000,00 € 7.157.356,08 € 8.842.643,92

Anticipazioni ex OPCM 3887/2010 2011-2012 € 97.102.918,47 € 97.102.918,47 € 19.873.576,47 € 77.229.342,00

Totale Anticipazioni sui Piani di rientro art. 19, comma 2 bis, L.R. 9/2010 e ss.mm.ii.

2013-2014 € 140.221.829,01 € 77.934.984,52 € 17.899.499,71 € 122.322.329,30

TOTALE € 722.486.443,15 € 660.199.598,66 € 177.690.366,64 € 544.796.076,51


all’anno 2015 sulla liquidazione di parte corrente del Fondo delle autonomie locali, per un importo

pari ad euro 34.471.680,9964.

Tuttavia, il predetto Dipartimento, analogamente a quanto accaduto con riferimento alle

trattenute degli anni 2013 e 2014, non ha provveduto all’integrale riversamento in entrata delle

somme al bilancio regionale (risultano recuperati euro 19.282.882,17), imputandone le cause ai

seguenti fattori ostativi: superamento dei limiti massimi di spesa assegnati, esubero degli importi

rispetto ai trasferimenti da erogare, incidenza dei vincoli del Patto di stabilità interno, necessità del

trasferimento prioritario di somme a titolo di acconto e di sostegno per i comuni in dissesto,

insorgenza di contenzioso con gli enti locali.

Il recupero di tali importi, pertanto, allo stato non risulta concluso e per le restanti somme,

anche relative agli esercizi precedenti, è in corso l’emissione di mandati verdi (nel 2016 il relativo

importo ammonta ad euro 25.128.961,64)65.

Per le somme anticipate ex OPCM n.3887/2010, il recupero è previsto attraverso una

compensazione sulle somme da erogare per i piani di rientro (le anticipazioni, infatti, ammontano a

euro 140.221.829,01 a fronte di una richiesta di euro 158.580.311,76); per i restanti comuni opera il

meccanismo delle trattenute a valere sui trasferimenti.

A tal riguardo, il Dipartimento regionale delle autonomie locali, su impulso del Dipartimento

dell’acqua e dei rifiuti, ha disposto (decreti n. 101 del 5 maggio 2014, n. 390 del 31 dicembre 2015 e

n. 30 del 6 aprile 2016) trattenute per euro 19.292.882,1766.

Anch’esse, tuttavia, non sono state materialmente riversate al bilancio regionale.

Se le anticipazioni straordinarie disposte da Serit Sicilia s.p.a (oggi Riscossione Sicilia spa) a

valere sul gettito TIA /TARSU riscosso sono in corso di – pur lento – recupero da parte della stessa

società67, non risultano chiare, invece, le modalità di recupero delle anticipazioni disposte in base

alla legge regionale n. 17/200568, particolarmente datate e dunque meritevoli di specifica attenzione.

64 Tale importo non include gli interessi di preammortamento ex art. 9 LR 13/2014, pari ad euro 1.472.817,02. 65Importi relativi anche a parte dei recuperi del 2014. Cfr. nota Dipartimento autonomie locali prot. n. 8707 del 13 giugno 2016. 66 Il Dipartimento regionale per l’acqua e i rifiuti, nel 2014, ha trasmesso al Dipartimento delle autonomie locali la richiesta di trattenere, ai sensi dell’art. 19, comma 2 ter, della l.r. n. 9 del 2010, la prima delle tre rate, pari ad euro 17.038.826,94, a valere sulle trimestralità di parte corrente del Fondo autonomie locali 2013, relative alle quote di anticipazioni erogate dal Commissario delegato per l’emergenza rifiuti in Sicilia con le disposizioni n. 165 del 2011 e 24 del 2012. Tale quota è accantonata al cap. 5414. 67 Restano ancora da recuperare euro 8.842.643,92 sul totale di 16 milioni di euro. 68 Cfr. nota Dipartimento regionale delle autonomie locali prot. n. 6097 del 5 maggio 2016 e nota Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti prot. n. 26528 del 14 giugno 2016.


Per un coordinamento complessivo delle strategie di reintroito, in data 7 novembre 2014, è

stato costituito un gruppo di lavoro interdipartimentale, con il compito di effettuare una

ricognizione completa e sistematica delle posizioni creditorie dell’amministrazione regionale nei

confronti degli enti locali.

In considerazione delle difficoltà incontrate nei recuperi a valere sui trasferimenti, sono state

da ultimo invitati anche i rappresentanti di ANCI ed ASAEL.

Nel corso del 2015, la Regione non ha concesso nuove anticipazioni per intervenuta scadenza

del termine legislativo del 31 dicembre 2014.

L’esposizione debitoria complessiva che ne deriva a titolo di anticipazioni ammonta, al netto

dei recuperi medio tempore avviati dalla Regione, a 544,7 milioni di euro.

Tale ultimo importo include il totale delle anticipazioni da erogare sui piani di rientro, sulla

base dei contratti stipulati con i comuni, al netto delle compensazioni e dei recuperi effettuati.

In termini di cassa, alla stregua degli importi effettivamente erogati, il debito residuo risulta

inferiore (euro 482.509.232,02).

8.2 Ai fini del rientro dal debito, l’articolo 19, comma 2 bis della legge regionale 8 aprile 2010,

n. 9 e la circolare n. 2 del 10 novembre 2012 hanno consentito ai comuni di presentare richieste di

anticipazione di cassa, previa deliberazione del Consiglio comunale, ai fini dell’estinzione dei debiti

connessi alla gestione integrata dei rifiuti e della più celere chiusura delle gestioni liquidatorie dei

consorzi e delle società d’ambito.

Nelle more della chiusura della fase liquidatoria delle società e dei consorzi d’ambito, nonché

della definitiva transizione ai nuovi soggetti gestori, l’articolo 19, comma 2 ter, della legge regionale

n. 9 del 2010 (introdotto dalla l.r. n. 26 del 2012) ha previsto che, per tutte le predette anticipazioni

– disposte a qualsiasi titolo per l’emergenza rifiuti in Sicilia – il recupero dagli enti locali di

riferimento avvenga in dieci annualità69.

Il reintegro delle somme avviene sulla base di un dettagliato piano finanziario di rimborso

proposto dall'Autorità d'ambito ed asseverato dai comuni soci, a valere sui trasferimenti in favore

degli stessi sulla base delle risorse del Fondo autonomie locali, con eventuali altre assegnazioni di

loro spettanza.

In caso di mancata approvazione del piano, il recupero delle somme è previsto entro un arco di

tempo decennale.

69 In base alla circolare dell’Assessorato Ambiente n. 2 del 10 novembre 2012, i termini di durata del piano risultano raddoppiati qualora la richiesta pervenga da tutti i comuni dell’ambito.


Dai dati forniti dal Dipartimento regionale delle acque e dei rifiuti, alla data del 6 giugno 2016,

risulta invariato il numero – 105 – di piani di rientro approvati – 69 –, elencati nella tabella seguente

per distribuzione territoriale.

Tabella 12 – Anticipazioni sui Piani di rientro art. 19 comma 2 bis L.R. 9/2010 e ss.mm.ii. per

Provincia

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità -

Dipartimento acqua e rifiuti

Ai fini del rientro dai debiti nei confronti degli ATO di riferimento, i piani approvati richiedono

un’anticipazione di euro 158.580.311,76, che è in corso di erogazione al netto delle quote di

anticipazioni del Commissario delegato per l’emergenza rifiuti da restituire70.

L’importo recuperato a valere sui piani ammonta, al 31 dicembre 2015, ad euro 21.194.205,33;

cifra, quest’ultima, che comprende le somme anticipate in base all’articolo 19 comma 2 bis della legge

regionale 9/2010 e le quote dei recuperi riferita all’OPCM 3887/2010, inserite nei piani di rientro.

I tentativi di recupero, relativi principalmente ad anticipazioni previste dalle leggi regionali n.

6 del 2009 e n. 11 del 2010 e a una quota di quelle disposte dal Commissario delegato per l’emergenza

rifiuti ex OPCM71, riguardano solo una minima parte degli importi anticipati.

A riguardo, peraltro, è da segnalare l’articolo 9 della legge regionale 11 giugno 2014, n. 13 che,

dopo aver confermato che gli oneri discendenti dall'applicazione dei piani di rientro siano a carico

70 Per la quota relativa agli enti che non hanno presentato il piano di rientro o il cui piano è stato bocciato, è previsto un recupero di pari importo, per il tramite del Dipartimento regionale Autonomie locali, attraverso compensazione in tre rate con le trimestralità del Fondo Autonomie Locali da erogare. 71 Il Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti ha comunicato che sono in corso di approfondimento, da parte dell’apposito gruppo di lavoro interdipartimentale, le modalità di recupero delle somme per inetrventi sostitutivi a carico dei comuni ex OPCM 3887/2010, per i quali i comuni non hanno predisposto un piano di rientro.

PROVanticipazione richiesta con

delibera del Consiglio Comunale

Recupero somme già anticipate con disp. n. 165/11, 7 e 24/12 del Commisssario Rifiuti

Totale anticipazione da erogare al

Comune in cinque annualità

Importi versati dai Comuni in base ai piani di rientro

AG € 50.750.349,19 € 3.342.439,00 € 47.407.910,19 € 6.797.736,10

CL € 7.525.707,69 € 342.540,20 € 7.183.167,49 € 1.520.608,44

CT € 48.493.165,08 € 7.840.678,27 € 40.652.486,81 € 6.249.453,25

EN € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00

ME € 30.514.410,49 € 3.847.648,08 € 26.666.762,41 € 4.498.208,95

PA € 9.868.173,27 € 1.175.856,37 € 8.692.316,90 € 1.275.594,15

RG € 355.234,08 € 29.486,67 € 325.747,41 € 35.523,41

SR € 4.382.171,33 € 810.391,64 € 3.571.779,69 € 204.314,51

TP € 6.691.100,63 € 969.442,52 € 5.721.658,11 € 612.766,52

Totale € 158.580.311,76 € 18.358.482,75 € 140.221.829,01 € 21.194.205,33

Situazione al 31.12.2015


dei bilanci dei comuni, ha determinato le modalità di computo degli interessi da pagare per le somme

anticipate72.

Il contenzioso che è scaturito a seguito dei tentativi di recupero, unitamente all’elevato numero

di enti – 285, pari al 75 per cento circa del totale – che non hanno ancora concluso l’iter di

approvazione dei piani di rientro, fornisce un’eloquente chiave di lettura del livello di sostenibilità

di tale massa debitoria da parte della finanza locale e del relativo peggioramento del suo stato di

salute.

Va inoltre segnalato che alcuni comuni hanno cessato di versare le rate di rimborso dei piani di

rientro approvati. A seguito di tale inadempimento, la Regione ha interrotto l’erogazione delle

anticipazioni e sta valutando le modalità di recupero degli importi già erogati.

8.3 A seguito delle novità introdotte dalle leggi regionali 9 maggio 2012 n. 26, 19 settembre

2012, n. 49 e 9 gennaio 2013, n. 3, risulta estremamente difficoltosa la transizione verso l’entrata a

regime del nuovo assetto (costituzione delle S.R.R. o, in alternativa, reinternalizzazione del servizio

con affidamento dello stesso in forma singola o associata73) previsto dalla riforma di settore.

Al fine di superare la situazione di stallo derivante dalla contemporanea attività di liquidazione

e di gestione, fonte di aggravio della situazione debitoria, il Presidente della Regione ha adottato, ai

sensi dell’articolo 191 del decreto legislativo n. 152 del 2006, l’ordinanza contingibile e urgente n.

8/RIF del 27 settembre 2013, prorogata, da ultimo, fino al 30 giugno 2015 per effetto dell’ordinanza

n. 2/RIF del 14 gennaio 2015.

Con l’ordinanza n. 8/RIF è stata costituita la gestione liquidatoria unitaria presso l’Assessorato

regionale all’economia74, in cui sono confluite tutte le gestioni liquidatorie ed è stato attribuito un

ruolo di coordinamento del Dipartimento dell'Assessorato regionale dell'energia e dei servizi di

pubblica utilità, autorizzato ad anticipare risorse finanziarie75.

72 Tale criterio è individuato nel tasso medio applicato alle remunerazioni delle somme giacenti presso il cassiere regionale Unicredit S.p.A. e comunque non inferiore all'1 per cento. 73 L’esercizio di tale opzione postula la redazione di un piano di intervento, con relativo capitolato d'oneri e quadro economico di spesa, coerente al Piano d'ambito, da approvarsi a cura del Dipartimento regionale dell'acqua e dei rifiuti. 74 Prevista dall’art. 19, comma 2, della legge regionale n. 9/2010. L’art. 45, comma 6, della l.r. 12 maggio 2010, n. 11 dispone che, al fine di favorire la conclusione delle procedure di liquidazione, la Regione è autorizzata a trasferire le somme di cui ai commi 1 e 2 alla gestione liquidatoria di cui al comma 2 dell'articolo 19 della legge regionale n. 9/2010, che è costituita in forma unitaria, relativamente a tutte le autorità d'ambito, presso l'Assessorato regionale dell'economia, dipartimento regionale bilancio, ferma restando la possibilità di articolazione della gestione in sottogestioni distinte per materia o per territorio. 75 Con ordinanza n. 8/rif del 27.09.2013 è stata costituita presso l’Assessorato regionale all’economia la gestione liquidatoria unitaria, articolata in sotto gestioni per territorio in cui confluiscono le precedenti gestioni liquidatorie (cfr. direttiva Assessorato dell’Energia prot. n. 42575 del 28.10.2013) ed è stata prevista la possibilità per l’assessore all’Energia di nominare i “commissari straordinari” al fine di portare a termine con la massima urgenza il passaggio delle competenze alle S.S.R. o ai comuni in forma singola o associata.


In ciascun ambito, pertanto, è stato insediato un commissario straordinario (14 in totale)

competente ad adottare tutti gli atti necessari alla transizione verso il nuovo assetto gestionale e a

garantire, al contempo, la continuità del servizio.

In base all’articolo 3 dell’ordinanza, gli oneri di tale attività, per i quali è istituita separata

contabilità, sono posti proporzionalmente a carico delle amministrazioni locali beneficiarie del

servizio e, in caso di mancata corresponsione, è possibile attingere, previa diffida, ai trasferimenti

regionali di loro spettanza76.

Il nuovo sistema, che ha, di fatto, procrastinato i termini legislativi di cessazione dell’attività

e di scioglimento delle società d’ambito attraverso la compresenza di commissari straordinari (per la

gestione dall’1 ottobre 2013 in poi) e di commissari liquidatori (per la gestione dell’esposizione

debitoria fino al 30 settembre 2013), non sembra, tuttavia, aver garantito adeguatamente la

transizione verso i nuovi assetti gestionali.

Alla data del 14 giugno 2016, infatti, risultano costituite tutte e 18 le SRR e risultano adottati

n. 166 piani d’intervento, nell’ambito dei quali alcuni comuni, in forma singola o associata, hanno

avviato il servizio con un nuovo gestore (di cui, peraltro, non risultano esplicitate le modalità

d’individuazione).

Le fasi di affidamento del servizio da parte degli UREGA risultano, tuttavia, ancora in corso

e solamente Catania Provincia sud ha avviato la gara per l’individuazione del nuovo gestore, anche

se, allo stato, non risulta aggiudicata77.

Prendendo a riferimento le gestioni liquidatorie, riguardanti l’attività gestionale fino al 30

settembre 2013, emerge che l’esposizione debitoria delle società d’ambito e dei consorzi nei confronti

di fornitori, banche ed altri creditori, in base alle certificazioni dei liquidatori, è quantificabile in

euro 1.176.437.601.

Tale importo, pur in parte compensato da una notevole mole creditoria 78, è aggiornato al 20

aprile 2016.

76 Tali aspetti sono stati meglio specificati dalle direttive dell’Assessore per l’energia e i servizi di pubblica utilità (n. 1/2013, n. 2/2013 e soprattutto la direttiva prot. n. 42575 del 28 ottobre 2013) adottate in attuazione dell’art. 5 dell’ordinanza presidenziale, per uniformare la gestione del periodo transitorio. 77 In alcuni casi, si segnalano svariati interventi sostitutivi dei sindaci, ai sensi dell’art. 191 del D.Lgs. n. 152/2006, per inadempienze nella continuità del servizio, con conseguente duplicazione di costi. 78 Nel calcolo, peraltro, risultano presenti importi non coerenti con quanto riferisce l’ufficio regionale per la gestione liquidatoria unitaria. Ad esempio, gli oneri da contenzioso sono quantificati in un importo – euro 3.936.763 – che appare sottostimato rispetto alla “enorme mole di contenzioso”, soprattutto giuslavoristico. Nel censimento, peraltro, risultano anche certificati crediti per euro 1.127.362.718,76.


Tabella 13 – Situazione debitoria A.T.O.

Fonte: Elaborazione Cdc su dati Assessorato dellEconomia Dipartimento regionale Bilancio e Tesoro

Le gestioni commissariali, sulla base dei dati comunicati dal Dipartimento regionale dell’acqua

e dei rifiuti, hanno accumulato un’esposizione debitoria, al 31 marzo 2016, pari a circa 49,13 milioni

di euro.

Situazione debitoria certificata dai liquidatori

al 31/07/2011

Certificazione debiti ATO al 31/12/2011

aggiornata al 03/07/2012

Situazione debitoria ATO al 31/12/2013

aggiornata al 15.06.2015

Certificazione debiti ATO aggiornata al

20.04.2016

A.T.O. AG. 1 - SOGEIR € 9.294.178 € 17.209.045 € 20.117.125 € 10.606.710

A.T.O. AG. 2 - GE.S.A. € 24.096.754 € 24.270.625 € 61.930.097 € 42.443.876

A.T.O. AG. 3 - DEDALO AMBIENTE € 23.301.068 € 23.323.754 € 31.026.458 € 15.596.938

A.T.O. CL 1 € 15.270.000 € 23.164.275 - € 41.491.485

A.T.O. CL 2 € 11.408.727 - € 48.525.942 € 43.462.834

A.T.O. CT 1 - JONIAMABIENTE € 31.261.067 € 34.924.751 € 30.274.224

A.T.O. CT 2 - ACI AMBIENTE € 15.414.912 € 18.072.253 € 13.233.772 € 6.835.520

A.T.O. CT 3 - SIMETO AMBIENTE € 69.734.773 € 43.702.628 € 199.561.445 € 187.560.348

A.T.O. CT 4 - CATANIA AMBIENTE - - - € 120.380

A.T.O. CT5 - KALAT AMBIENTE - € 15.971.066 € 20.870.008 € 16.070.754

A.T.O. EN 1 € 62.934.393 € 173.330.912 € 227.051.377 € 230.367.757

A.T.O. ME 1 € 37.584.862 € 49.462.187 € 96.391.761 € 88.368.671

A.T.O. ME 2 € 52.998.419 € 63.452.384 - € 114.928.817

A.T.O. ME 3 € 25.219.288 € 25.875.785 - € 18.046.471

A.T.O. ME 4 € 15.042.000 € 27.445.229 € 29.882.514 € 26.473.525

A.T.O. ME 5 - EOLIE PER L'AMBIENTE - - € 3.539.111 € 921.010

A.T.O. PA 1 - SERVIZI COMUNALI INTEGRATI € 41.934.644 - - € 78.616.286

A.T.O. PA 2 - ALTO BELICE AMBIENTE € 46.884.276 - € 73.479.772 -

A.T.O. PA 3 - PALERMO AMBIENTE - - € 833.358 € 50.815

A.T.O. PA 4 - COINRES € 65.954.293 - € 81.716.943 € 73.248.838

A.T.O. PA 5 - ECOLOGIA E AMBIENTE € 13.641.842 € 14.666.265 € 22.074.991 € 17.193.671

A.T.O. PA 6 - ALTE MADONIE AMBIENTE - - € 4.054.819 € 9.158.558

A.T.O. RAGUSA AMBIENTE € 17.396.031 € 21.799.903 € 45.062.235 € 41.156.526

A.T.O. SR 1 € 32.511.029 € 11.977.525 € 5.038.876

A.T.O. SR 2 € 5.187.838 € 5.924.673 € 9.119.594 € 6.413.873

A.T.O. T.P. 1 - TERRRA DEI FENICI - - € 18.344.176 € 4.984.328

A.T.O. TP 2 - BELICE AMBIENTE € 30.500.001 € 45.844.102 - € 67.006.511

TOTALE € 647.570.395 € 593.515.086 € 1.053.717.774 € 1.176.437.601


Tabella 14 - Importi da recuperare durante la fase commissariale

Fonte: Elaborazione Cdc su dati Assessorato regionale dell’Energia e dei servizi di pubblica utilità - Dipartimento acqua e rifiuti

*Importi a credito

Tali ultimi dati, tuttavia, vanno intesi per difetto, in quanto parziali (fanno riferimento solo a

10 delle 14 gestioni commissariali effettivamente insediate).

Sommando gli importi comunicati in precedenza dalle gestioni commissariali non censite,

l’esposizione complessiva dovrebbe ascendere ad almeno 71,37 milioni di euro79.

Ai fini del recupero di tali somme, l’Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica

utilità ha inviato una serie di diffide ad adempiere nei confronti dei comuni, attivando, in caso di

esito infruttuoso, la procedura sostitutiva prevista dall’art. 6 della legge regionale 11 maggio 2011,

n. 7.

79 Tale cifra, tuttavia, fatta eccezione per ATO ME 4 (nota prot. n. 4446 del 15.06.2016), non include gli importi dei recuperi eventualmente effettuati nei confronti degli enti locali di riferimento.

GESTIONI COMMISSARIALI

AMBITO TERRITORIALE

Importo al 31.03.2015 Importo al 31.03.2016Importo complessivosulla base dei dati disponibili

1 AG 1 € 1.966.420,33 € 5.427.891,57 € 5.427.891,57

2 AG 2 € 1.725.659,14Nessuna informazione

pervenuta a riguardo€ 1.725.659,14

3 AG 3 € 1.526.061,51 € 2.158.385,23 € 2.158.385,23

4 CL 1 € 945.940,45 € 7.151.309,11 € 7.151.309,11

5 EN 1 € 5.882.023,18Nessuna informazione


6 ME 3 Nessuna informazione

pervenuta a riguardo€ 2.039,49* € 2.039,49*

7 ME 4 € 5.347.609,23 € 7.031.833,86 € 7.031.833,86

8 PA 1 € 11.047.327,17Nessuna informazione


9 PA 3 Nessuna informazione

pervenuta a riguardo€ 727.291,69* € 727.291,69*

10 PA 4 € 3.577.574,20Nessuna informazione


11 PA 5 € 8.876.647,06 € 10.580.031,50 € 10.580.031,50

12 PA 6 Nessuna informazione

pervenuta a riguardo€ 2.574.274,68 € 2.574.274,68

13 RG 1 Nessuna informazione

pervenuta a riguardo€ 385.460,84 € 385.460,84

14 TP 2 € 8.432.137,09 € 14.557.512,00 € 14.557.512,00

€ 49.327.399,36 € 49.137.367,61 € 71.369.951,30TOTALE


Anche in questo caso, tuttavia, il recupero delle somme si sta rivelando estremamente

difficoltoso, in quanto alcuni comuni hanno contestato, anche in sede giudiziale, l’entità o l’esistenza

del debito80.

Alle contestazioni giudiziali tra i comuni e la Regione a seguito dei tentativi di recupero degli

importi anticipati, si aggiungono quelle, ancora più risalenti, insorte tra i comuni e le rispettive

società d’ambito.

Come già più volte osservato81, in molti casi i comuni hanno provveduto unilateralmente a

negare il riconoscimento di una consistente parte del debito nei confronti delle società d’ambito, per

via di servizi da questi non effettuati (come il servizio di raccolta differenziata), ovvero non resi

secondo gli standard qualitativi e/o quantitativi pattuiti.

In alcuni casi, il contenzioso è culminato nell’annullamento dei bilanci delle società o dei

consorzi d’ambito82; in altri, addirittura, l’insostenibile esposizione debitoria delle società d’ambito

ne ha causato la dichiarazione di fallimento83.

Tali circostanze, ovviamente, rendono ancora più difficile l’asseveramento dei reciproci

rapporti di debito/credito e dunque l’allineamento contabile84 tra enti e società d’ambito, che

costituisce il presupposto per l’approvazione dei piani di rientro e, in termini più generali, per il

passaggio ai nuovi assetti gestionali.

8.4 Come osservato in precedenza, il sistema di gestione emergenziale, avviato nel 2010, si

procrastina a tutt’oggi.

Con ordinanza 20/RIF del 14 luglio 2015, il Presidente della Regione siciliana, in via

contingibile e urgente ai sensi dell’art. 191 del decreto legislativo n. 152 del 3 aprile 2016, ha

introdotto il “ricorso temporaneo ad una speciale forma di gestione dei rifiuti nel territorio regionale,

nelle more dell’attuazione del Piano stralcio attuativo per il rientro in ordinario della gestione del

ciclo integrato dei rifiuti”, con la quale, nella sostanza:

80 In tale prospettiva si colloca l’ampliamento - da tre a dieci anni - dell’arco temporale per il recupero forzato, inserito, da ultimo, nell’art. 9 della legge regionale 11 giugno 2014, n. 13. 81Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera 101/2012/VSGF, cit. 82 Cfr., ad esempio, Tribunale Termini Imerese, sentenza n. 170/2014, che ha annullato i bilanci del Consorzio COINRES per gli anni 2009-2011. 83 Con decreto del Tribunale di Palermo del 22 dicembre 2014 è stato dichiarato il fallimento della società Alto Belice Ambiente spa. 84 A livello nazionale, tale obbligo è previsto dall’art. 6, comma 4, del DL n. 95 del 2012, che prevede che, a decorrere dall'esercizio 2012, gli enti locali debbano allegare al rendiconto una nota informativa contenente la verifica dei reciproci crediti e debiti tra l'ente e le società partecipate, asseverata dai rispettivi organi di revisione. Le medesime amministrazioni hanno, inoltre, l’obbligo di adottare i provvedimenti necessari ai fini della riconciliazione delle partite debitorie e creditorie.


− Conferma il ruolo del Dipartimento regionale dell’acqua e dei rifiuti, quale soggetto

responsabile ex OPCM n. 3887/2010, per l’attività straordinaria per l’impiantistica

regionale, con l’obiettivo parallelo di riduzione dei volumi indifferenziati;

− Regolamenta l’attività straordinaria dell’impianto gestito dalla Siculatrasporti srl in

Lentini;

− Regolamenta l’attività straordinaria dell’impianto gestito dalla OIKOS spa in Motta

Sant’Anastasia;

− Regolamenta l’attività straordinaria dell’impianto gestito dalla Catanzaro costruzioni

spa in Siculiana/Montallegro;

− Regolamenta l’attività straordinaria dell’impianto gestito dalla Trapani Servizi spa nel

comune di Trapani;

− Regolamenta l’attività straordinaria per l’incremento delle percentuali di raccolta

differenziata prevedendo anche l’ipotesi di un tributo speciale per il conferimento in

discarica (successivamente introdotto con l’art. 34 della l.r. n. 3/2016) e l’incremento della

capacità ricettiva autorizzata per gli impianti

− Introduce disposizioni speciali, in deroga alla legge regionale n. 9/2010, per l’avvio e per

la piena funzionalità delle SRR;

− Introduce norme per la continuità del servizio, che i commissari straordinari dovranno

garantire nell’ambito delle gestioni esistenti, istituendo contabilità separate rispetto a

quelle di liquidazione e ponendo gli oneri proporzionalmente a carico delle

amministrazioni beneficiarie;

− Introduce adempimenti straordinari per l’espletamento delle gare d’appalto.

Tale provvedimento emergenziale è stato sostanzialmente prorogato con ordinanza n. 1/RIF

del 14 gennaio 2016 fino al 31 maggio 2016 e con ordinanza 3/RIF del 31 maggio 2016 fino al 30

settembre 2016. Da ultimo, l’ordinanza 5/RIF del 7 giugno 2016 ha prorogato gli effetti al 30

novembre 2016.

L’ultima ordinanza, oltre a prevedere un dettagliato cronoprogramma per i Piani d’ambito e

gli adempimenti conseguenti, prevede per le SRR con dotazione organica approvata, nel caso che i

comuni provvedano all’affidamento del servizio, la possibilità di procedere ad assunzione di

personale, in deroga all’articolo 19, comma 8, della legge regionale n. 9/2010.


8.5 Tra le cause dell’indebito procrastinarsi dell’attuale fase gestionale in regime emergenziale,

vi è sicuramente la presenza di un quadro regolatorio regionale che, negli anni, non è risultato sempre

lineare e di facile attuazione, dando luogo, spesso, all’insorgenza di ulteriore contenzioso.

In questo contesto si colloca, ad esempio, l’introduzione della gestione liquidatoria unitaria, in

cui sono confluiti tutti i rapporti attivi e passivi delle società d’ambito, che, anche per le evidenti

peculiarità rispetto alla disciplina del codice civile (art. 2484 e ss.) ha causato una serie di

problematiche interpretative ed applicative, culminate di recente con l’esperimento di svariate

azioni di pignoramento presso terzi nei confronti della Regione, con evidente rischio di danno per la

finanza pubblica regionale.

Il 14 luglio 2015, con l’emanazione dell’Ordinanza n. 20/RIF, è scaduto il termine per la

gestione liquidatoria unitaria di cui agli articoli 45, comma 6, della legge regionale n. 11/2010 e 19,

comma 2, della legge regionale n. 9/2010, istituita in data 1 ottobre 2013.

Significativi elementi di peculiarità rispetto ai regimi civilistici si registrano, inoltre, in

relazione alla responsabilità sussidiaria degli enti locali per le obbligazioni delle società d’ambito,

prevista dalle varie leggi regionali prima citate, che introducono significativi elementi di novità

rispetto alla disciplina civilistica in tema di responsabilità dei soci nelle società di capitali.

Particolarmente difficili, inoltre, risultano i rapporti, spesso conflittuali, tra commissari

liquidatori e commissari straordinari, per via anche della peculiarità delle funzioni, in regime

emergenziale, attribuite a questi ultimi, spesso in deroga ai principi civilistici che regolano il

funzionamento delle società.

L’estrema problematicità del quadro tratteggiato85, che merita adeguato approfondimento in

altra sede, è stata anche oggetto di recente attenzione da parte dell’Autorità nazionale anticorruzione

(ANAC), che, sulla base di denunce ed esposti, ha avviato un’apposita istruttoria per analizzare le

cause dei fenomeni distorsivi del sistema di gestione rifiuti in Sicilia.

85 Tra i fattori di grave criticità di cui relaziona la Ragioneria generale, servizio liquidazioni ATO, si segnalano: - situazione finanziaria, con particolare riferimento all’ammontare e alla natura di crediti e debiti al 30 settembre 2013, in alcuni casi molto grave; - attività correlate alla riscossione dei crediti, in taluni ambiti particolarmente preoccupante; - situazione del personale dipendente con enorme mole del contenzioso giuslavoristico; - controversie nei rapporti ATO /enti locali correlate alla definizione delle posizioni di debito / credito; - procedimenti penali; - indebite osmosi tra gestione dei commissari straordinari e gestione dei commissari liquidatori.


Al termine dell’istruttoria, ha emanato il documento prot. n. 13707 del 27 gennaio 2016 nel

quale ha elencato le distorsioni, di carattere legislativo ed operativo, che hanno caratterizzato il

sistema rifiuti in Sicilia86.

Le sistemiche incongruenze procrastinatesi negli anni, in gran parte efficacemente richiamate

dall’ANAC, hanno dato luogo ad un anomalo protrarsi di una situazione emergenziale che mal si

concilia con i presupposti di contingibilità, in quanto scollegata dall’indispensabile quadro

programmatorio degli interventi87, anche infrastrutturali88, richiesto dalla normativa di settore e,

ancora prima, da basilari principi di sana gestione.

Tale situazione, protrattasi in nome di esigenze emergenziali, ha dato luogo ad una lievitazione

smisurata dei costi di gestione che, se ha portato lucrosi introiti a pochi gestori privati dei siti di

discarica, ha al contempo - ai fini di quel che interessa in questa sede - incrementato a dismisura

l’esborso pubblico ed il debito connesso al mancato recupero dei costi medesimi.

Con riferimento al primo aspetto, meritano particolare attenzione anche le repentine variazioni

dei siti di discarica in cui conferire – variabili eteronome difficilmente programmabili dai comuni -

che fanno lievitare sensibilmente la spesa, anche in corso d’esercizio89.

Evidenti risultano le ricadute negative di tali smisurati incrementi dei costi, i cui tentativi di

recupero a carico della fiscalità generale risultano sempre più difficoltosi.

In questa prospettiva, particolarmente problematica risulta l’attuazione dell’art. 7, comma 9,

del decreto legge n. 78/2015, che, tra le componenti di costo che devono trovare copertura con le

entrate Tari, annovera anche gli eventuali mancati ricavi relativi a «crediti risultati inesigibili» in

precedenti “regimi” fiscali con riferimento alla Tia 1, alla Tia 2 ed alla Tares90.

Volendo procedere alla somma delle varie esposizioni debitorie a vario titolo accumulate nel

tempo, includendo la gestione dei commissari liquidatori e di quelli straordinari, il debito

complessivo a carico della finanza pubblica ascende, allo stato, ad oltre 1,789 miliardi di euro.

86 Nella relazione citata, l’ANAC ha ritenuto che “la disciplina sui rifiuti contenuti nella L.R. n. 9/2010 si è dimostrata non solo contraddittoria, ma anche difficilmente applicabile”. Ulteriori profili critici sono stati individuati nella natura societaria delle SRR, la cui esperienza rischia di replicare quella delle società d’ambito, ma anche la “sovrapposizione dei livelli regolativi” e la “frammentazione sistemica di servizi e territorio , che vanifica la ratio dello schema delineato dal codice dell’ambiente, ovvero la creazione di servizi omogenei per il raggiungimento di economie di scala. Ulteriori rilievi sono stati mossi sulla reiterazione dei contratti in essere e sulle poche indizioni di nuove gare. 87 Non risulta, se non in via di stralcio, attuata la previsione dell’art. 9 della LR n. 9/2010, che intesta alla Regione l’adozione del Piano regionale di gestione dei rifiuti. 88 Tale compito è stato,da ultimo, demandato al Piano stralcio per l’attuazione degli interventi per l’implementazione dell’impiantistica, il quale prevede un cronoprogramma di interventi. 89 Tale rischio, peraltro, risulta molto più problematico nel caso di enti in procedura di riequilibrio finanziario pluriennale in quanto può determinare una lievitazione dei costi del servizio in grado di compromettere il buon esito della manovra. Cfr., sul punto, Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 182/2015/PRSP. 90 Cfr., sul punto, Sezione controllo Emilia Romagna, delibera n. 104/2015/PAR.


Tale massa debitoria, per la sua consistenza, risulta difficilmente sostenibile non solo per gli

enti locali - i quali hanno minacciato e spesso instaurato un contenzioso avverso i tentativi di

recupero delle somme - ma anche per la stessa finanza regionale, che, in ultima istanza, finirebbe per

sopportare il rischio del mancato recupero delle anticipazioni di liquidità a vario titolo erogate nel

tempo.

Le problematiche richiamate presentano gravi ripercussioni non solo sul bilancio dei singoli

comuni, ma anche sulla gestione dell’intero bilancio regionale, di per sé fortemente critica, nel

difficile contemperamento tra esigenze creditorie, istanze debitorie e garanzia di continuità del

servizio, nella necessaria transizione verso assetti gestionali improntati ad efficienza, economicità ed

oculatezza.


9. DEFICITARIETA’ STRUTTURALE, RIEQUILIBRIO

FINANZIARIO PLURIENNALE E DISSESTO FINANZIARIO

9.1 Il progressivo aggravamento dello stato di salute della finanza locale trova riscontro nel

numero di enti in condizione di deficitarietà strutturale, ossia di quegli enti che presentano gravi

condizioni di squilibrio, per la presenza di valori deficitari in almeno la metà dei parametri obiettivi

rilevabili da apposita tabella allegata al rendiconto della gestione.

Dai dati del rendiconto 2014, sulla base dei nuovi parametri approvati con d.m. Interno del 18

febbraio 2013, il numero di enti strutturalmente deficitari, sottoposti ai controlli centrali di cui

all’art. 243 del Tuel, è provvisoriamente determinato in 1891, prevalentemente concentrati in

provincia di Messina (10).

Tale cifra, tuttavia, va intesa per difetto, avendo la Sezione di controllo accertato, in un

numero sempre crescente di casi92, la presenza di rilevanti anomalie di computo nelle certificazioni

formalmente redatte dagli enti, dalle quali non emergeva la reale condizione deficitaria.

Alle predette amministrazioni, si aggiungono ulteriori nove comuni93 soggetti in via

provvisoria ai controlli previsti per gli enti deficitari per mancata presentazione del certificato al

rendiconto, ai sensi dell’articolo 243, comma 6, del Tuel.

91 Favara (Ag) Santo Stefano Quisquina (Ag), Provincia di Messina, Falcone (Me), Galati Mamertino (Me), Itala (Me), Malvagna (Me), Oliveri (Me), Patti (Me), Taormina (Me), Tortorici (Me), Valdina (Me), Carini (Pa), Roccapalumba (Pa), Trabia (Pa), Ustica (Pa), Acate (RG), Pozzallo (RG). Ai predetti enti va aggiunto il comune di Capizzi (Me), non in elenco per problemi di trasmissione informatica della certificazione. 92 Cfr., ex multis, Sezione controllo per la Regione siciliana, delibere n. 16/2016/PRSP, n. 198/2015/PRSP, n. 387/2015/PRSP, n. 223/2015/PRSP, 177/2014/PRSP. 93 Raddusa (Ct), Trecastagni (Ct), Agira (En), Pagliara (Me), Rometta (Me), Sant'Alessio Siculo (Me), Camporeale (Pa), Casteldaccia (Pa), Godrano (Pa).


Le due figure che seguono ne illustrano la dislocazione territoriale.

Comuni Sicilia strutturalmente deficitari (dislocazione territoriale, anno 2014)

Figura 4 Figura 5

Superamento del 50% dei parametri Soggetti in via provvisoria ai controlli ex art 243 c.6 del TUEL

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Ministero dell’Interno

9.2 Risulta significativo anche il numero di enti in condizione di grave squilibrio strutturale

che, al fine di ripristinare gli equilibri finanziari e di prevenire l’insorgenza del dissesto, hanno

avviato la procedura di riequilibrio finanziario pluriennale94 di cui all’articolo 243 bis e seguenti del

Tuel.

Alla data del 10 giugno 2016 risultano in corso 25 procedure di riequilibrio finanziario

pluriennale da parte di altrettanti comuni siciliani, dislocati geograficamente in modo molto

abbastanza omogeneo: sette comuni in provincia di Messina (Messina, Giardini Naxos, Itala, Motta

Camastra, Tortorici, Taormina), cinque comuni in provincia di Palermo (Belmonte Mezzagno,

Caccamo, Monreale, Piana degli Albanesi e Casteldaccia), quattro in quella di Catania (Catania,

94 Come noto, questo istituto è spontaneamente attivabile dagli enti, nell’ambito delle rispettive politiche di auto risanamento, in presenza di squilibri strutturali di bilancio in grado di provocarne il dissesto. In caso di approvazione del piano di riequilibrio da parte della Sezione di controllo – sulla base dell’istruttoria di un’apposita Commissione ministeriale- gli enti richiedenti possono beneficiare di una serie di misure extra ordinem, tra cui la consistente dilazione dei tempi di rientro dalle passività (entro un arco decennale), nonché l’eventuale accesso ad un apposito fondo di rotazione. Per contro, l’art. 243 quater, comma 7, del Tuel, prevede che in caso di esito infruttuoso della procedura (in caso, cioè, di mancata presentazione del piano entro il termine perentorio di 60 giorni dall’attivazione della procedura, di diniego di approvazione, di accertamento da parte della competente Sezione della grave e reiterata inottemperanza, ovvero di mancato raggiungimento del riequilibrio finanziario al termine della durata del piano stesso) si applichi la fase terminale della procedura di dissesto guidato, con l'assegnazione al Consiglio dell'ente, da parte del Prefetto, del termine non superiore a venti giorni per la deliberazione del dissesto. A seguito della sentenza della Corte costituzionale n. 219/2013, nei casi previsti dall’art. 243 quater, comma 7, del Tuel, la procedura commissariale per la formalizzazione del dissesto, conseguenziale alla deliberazione della Sezione, è stata demandata all’Assessorato regionale alle autonomie locali e funzione pubblica, in virtù di quanto previsto dall’art. 109 bis dell’OREL.


Giarre, Riposto, Tremestieri Etneo), e di Agrigento (Campobello di Licata, Casteltermini, Favara,

Racalmuto), tre comuni in provincia di Ragusa (Modica Pozzallo, Scicli) ed uno in provincia di

Siracusa (Avola) e di Enna (Leonforte).

Figura 6 - Enti in procedura di riequilibrio finanziario pluriennale

(art. 243 bis del Tuel)

Fonte: Elaborazioni su dati Corte dei conti

L’elevato numero di enti aderenti e l’ammontare delle passività da ripianare (per il solo comune

di Messina, oltre 336 milioni di euro) forniscono ulteriore evidenza del particolare stato di sofferenza

della finanza locale siciliana.

Tra gli enti in procedura di riequilibrio, sette hanno chiesto al Ministero dell’Interno di

accedere al fondo di rotazione previsto dall’articolo 243 ter del Tuel, per un importo complessivo

erogato di euro 112.227.657.

Nella tabella seguente sono riportati gli enti beneficiari e gli importi concessi.

Tabella 15 - Anticipazioni richieste ex art. 243-ter del tuel

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell’Interno

Alle predette anticipazioni vanno sommate quelle ex art. 243 quinques del Tuel, in favore degli

enti destinatari di misure di scioglimento per infiltrazioni mafiose.

Enti Prov. Data Concessione Importo Concesso

Catania Ct 03/03/2016 € 71.863.598

Tremestieri Etneo Ct 25/10/2013 € 2.396.498

Leonforte En 21/01/2015 € 3.947.605

Messina Me 03/03/2013 € 14.846.365

Tortorici Me 03/03/2013 € 415.387

Monreale Pa 03/03/2013 € 9.355.604

Avola Sr 13/11/2014 € 9.402.600

Totale € 112.227.657


La tabella n. 15 illustra gli enti beneficiari e gli importi erogati:

Tabella 16 - Anticipazioni concesse ex art 243-quinquies del tuel

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell’Interno

9.3 L’elenco degli enti in procedura di riequilibrio risulta in continuo aggiornamento, in

relazione all’evolversi degli eventi.

Sempre alla data dell’1 giugno 2016, alcuni comuni (Ispica, Santa Maria di Licodia, Santa

Venerina, Palagonia, Bagheria, Cefalù, Carini) hanno deliberato il dissesto95.

Risultano in fase di monitoraggio, a seguito di approvazione da parte della Sezione, i piani di

riequilibrio dei comuni di Catania (delibera n. 269/2013/PRSP), Racalmuto (delibera n.

184/2014/PRSP), Tremestieri Etneo (delibera n. 57/2014/PRSP), Motta Camastra (145/2014/PRSP),

Giarre (delibera n. 185/2014/PRSP), Monreale (delibera 182/2015/PRSP), Avola (delibera n.

281/2015/PRSP), Leonforte (delibera n. 250/2015/PRSP).

Sono stati, invece, oggetto di diniego di approvazione i piani di riequilibrio dei comuni di Avola

(delibera n. 41/2014/PRSP), Caccamo (delibera n. 62/2014/PRSP), Scordia (delibera n.

231/2014/PRSP) Augusta (delibera n. 114/2015/PRSP)96, Scicli (98/2014/PRSP), Modica (delibera

n. 311/2015), Tortorici (201/2015), Taormina (delibera n. 280/2015/PRSP), Pozzallo (delibera n.

59/2016/PRSP).

Le istruttorie da parte della Commissione ministeriale sui piani di riequilibrio presentati hanno

subito notevoli rallentamenti a seguito dell’entrata in vigore dell’articolo 1, comma 1597, del decreto

95 Il comune di Casteltermini (AG) ha manifestato l’intenzione di deliberare il dissesto finanziario. 96 Avverso la deliberazione n. 114/2015/PRSP, il comune di Augusta ha proposto ricorso presso le Sezioni Riunite in speciale composizione, che, da ultimo, con sentenza n. 63 del 22 aprile 2015, hanno disposto il rigetto. 9715. Gli enti locali che abbiano deliberato il ricorso alla procedura di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all'articolo 243-bis del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, che richiedono l'anticipazione di liquidità di cui al comma 13, sono tenuti alla corrispondente modifica del piano di riequilibrio, da adottarsi obbligatoriamente entro 60 giorni dalla concessione della anticipazione alla Cassa depositi e prestiti S.p.A. ai sensi del comma 13.

Enti Prov. Data Concessione Importo Concesso

Mascali Ct 30/06/2014 € 2.773.200

Isola delle Femmine Pa 25/10/2013 € 1.022.461

Misilmeri Pa 25/10/2013 € 3.917.255

Scicli Rg 05/11/2015 € 5.406.600

Augusta Sr 25/10/2013 € 5.191.200

Campobello di Mazara Tp 25/10/2013 € 1.665.254

Totale € 19.975.969


legge 8 aprile 2013, n. 35, che ha imposto l’obbligo di modifica dei piani di riequilibrio per gli enti –

in Sicilia 1998 - richiedenti l’accesso all’anticipazione di liquidità ivi prevista.

Con l’art. 49 quinquies del decreto legge 21 giugno 2013, n. 69, convertito nella legge n. 98 del

2013, è stata inoltre prevista la facoltà per le amministrazioni neo insediate di riformulare i piani di

riequilibrio presentati dalle precedenti amministrazioni entro sessanta giorni dalla relazione di inizio

mandato.

Si sono avvalsi di tale facoltà, tra gli altri, i comuni di Messina, di Modica e di Giarre.

Sono da segnalare, altresì, ulteriori recenti interventi legislativi - con profili problematici di

costituzionalità99 - che rendono provvisori i dati esposti nei paragrafi precedenti, avendo rimesso in

termini molte amministrazioni che non avevano presentato nei termini i piani di riequilibrio, o i cui

piani di riequilibrio erano stati oggetto di diniego di approvazione da parte della Sezione di controllo.

In tale ambito rientra, in primo luogo, l’articolo, comma 573, della legge 27 dicembre 2013, n.

147, che ha previsto la possibilità, per l'esercizio 2014, per gli enti locali che hanno avuto il diniego

d'approvazione da parte dell’organo consiliare del piano di riequilibrio finanziario, ex articolo 243-

quater, comma 7, del Tuel, e che non abbiano dichiarato il dissesto finanziario, di riproporre, entro il

termine perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della disposizione, la

procedura di riequilibrio finanziario pluriennale, qualora sia stato certificato, nell'ultimo rendiconto

approvato, che l'ente non si trova nella condizione di deficitarietà strutturale100.

Il comune di Messina si è avvalso di tale possibilità. Il secondo intervento legislativo -

parimenti problematico sotto il profilo della legittimità costituzionale - è stato introdotto dall’art.

3 del decreto legge 6 marzo 2014, n. 16, convertito nella legge n. 68 del 2014, che, sempre per

l’esercizio 2014, ha previsto la possibilità per gli enti locali, i cui piani di riequilibrio presentati nel

2013 siano stati oggetto di diniego da parte della competente sezione regionale della Corte dei

conti ovvero delle Sezioni riunite, di riproporre un nuovo piano di riequilibrio, previa

deliberazione consiliare, entro il termine perentorio di centoventi giorni dalla data di entrata in

vigore della disposizione. Tale facoltà è subordinata all'avvenuto conseguimento di un

miglioramento, inteso sia come aumento dell'avanzo di amministrazione che come diminuzione del

disavanzo di amministrazione, registrato nell'ultimo rendiconto approvato.

98Racalmuto, Riposto, Scordia, Tremestieri Etneo, Itala, Messina, Milazzo, Scaletta Zanclea, Taormina, Tortorici, Bagheria, Belmonte Mezzagno, Caccamo, Cefalù, Monreale, Ispica, Modica, Scicli, Avola. 99 Cfr., sul punto, Sezione delle autonomie, delibera 6/2014/SEZAUT/QMIG. 100 A seguito della rimessione da parte della Sezione di controllo per la Regione siciliana di questione di massima di interesse generale (deliberazione n. 32/2014) sulle molteplici problematiche applicative della norma, la Sezione delle Autonomie ha emanato la delibera n. 6/2014/SEZAUT/QMIG.


Successivamente, la legge 23 dicembre 2014, n. 190, con l’articolo 1, comma 546, ha disposto

l'applicazione anche per l'esercizio 2015 delle disposizioni contenute nel comma 573-bis della legge 27

dicembre 2013 n. 147, come novellato dal richiamato decreto legge n. 16 del 2014101.

Da ultimo, l’articolo 1, comma 714, della legge 28 dicembre 2015 n. 208, ha previsto che gli enti

locali che nel corso del 2013 o del 2014 abbiano presentato il piano di riequilibrio finanziario

pluriennale o che ne abbiano conseguito l’approvazione, possono ripianare la quota di disavanzo

applicato al piano di riequilibrio, secondo le modalità previste dal decreto del Ministero

dell’economia e delle finanze 2 aprile 2015.

A tal fine, entro il 30 giugno 2016, i medesimi enti possono provvedere a “rimodulare o

riformulare” il precedente piano in coerenza con l’arco temporale di trenta anni previsto per il

riaccertamento straordinario dei residui attivi e passivi di cui all’articolo 3 del decreto legislativo 23

giugno 2011, n.118. La restituzione delle anticipazioni di liquidità erogate dagli enti di cui ai periodi

precedenti, ai sensi degli articoli 243 ter e 243 quinquies del citato testo unico di cui al decreto

legislativo n. 267 del 2000, è effettuata in un periodo massimo di trenta anni decorrente dall’anno

successivo a quello in cui viene erogata l’anticipazione.

La disposizione in parola, peraltro, replica, in larga parte, la fattispecie disciplinata

dall’articolo 2, comma 5, del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78 convertito dalla legge 6 agosto 2015,

n. 125 che, con riguardo ai soli enti sperimentatori che nel corso del 2013 o del 2014 avessero

presentato la richiesta di adesione alla procedura di riequilibrio finanziario, riconosceva la possibilità

di ripianare la quota di disavanzo derivante dalla revisione straordinaria dei residui effettuata ai

sensi dell’art. 243-bis, comma 8, lett. e) secondo le modalità previste dall’articolo 3, comma 17, del

decreto legislativo n. 118 del 2011, nonché di rimodulare il piano di riequilibrio finanziario

pluriennale.

In considerazione del peculiare iter di recepimento dell’armonizzazione contabile a livello

regionale, cui si è fatto riferimento nei paragrafi precedenti, la Sezione, con delibera n.

53/2016/QMIG, ha sollevato una questione di massima sull’interpretazione della norma contenuta

nel comma 714, risolta dalla Sezione delle autonomie con deliberazione n. 13 /SEZAUT/2016/QMIG,

cui si rinvia102.

101 La norma prevede che le disposizioni del comma 573- bis si applichino anche per l'esercizio 2015 in relazione agli enti locali che abbiano presentato i piani di riequilibrio finanziario previsti dall'articolo 243-bis del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, nell'anno 2014. 102 Con riferimento all’applicabilità del comma 714 agli enti locali siciliani che hanno deliberato piano di riequilibrio di durata decennale nel 2015, in data anteriore al recepimento regionale del nuovo sistema di contabilità armonizzata da parte degli enti della Regione siciliana (in origine differito al 2016 giusta L.r. 7 maggio 2015, n. 9 e, quindi, riallineato al


9.4 Il grave processo degenerativo della finanza locale siciliana appare ancora più significativo

ove si considerino gli enti in dissesto finanziario (art. 244 del Tuel).

Dai dati trasmessi dal Ministero dell’Interno, emerge che dal 2015 al 5 aprile 2016 risultano

aver deliberato il dissesto finanziario i seguenti sei comuni:

� Lentini (Sr) delibera c.c. n. 1 del 16 gennaio 2015

� Brolo (Me) delibera c. c. n. 6 del 23 febbraio 2015

� Cefalù (Pa) delibera c.c. n. 11 del 3 marzo 2015

� Scaletta Zanclea (Me) delibera nr. 18 del 26 giugno 2015

� Mirabella Imbaccari (Ct) delibera nr. 5 del 29 giugno 2015

� Augusta (Sr) delibera nr. 27 del 30 luglio 2015

� Barrafranca (En) delibera nr. 3 del 19 gennaio 2016

Ancora più di recente, il comune di Carini (PA) ha formalizzato il dissesto con deliberazione CC

n. 36 del 30 aprile 2016, mentre il comune di Mazzarrone (CT) con nota prot. n. 67398 del 10 maggio

2016 dell’Assessorato regionale delle autonomie locali è stato diffidato a formalizzare il dissesto entro

trenta giorni103.

Il comune di Casteltermini (AG), a seguito anche della delibera 58/2016/PRSP di questa

Sezione, con nota prot. n. 9369 del 03/05/2016 ha comunicato l’intenzione di deliberare il dissesto.

Il comune di Pozzallo (RG) ha impugnato la deliberazione n. 59/2016/PRSP con cui la Sezione

di controllo non ha approvato il piano di riequilibrio, ma le Sezioni riunite in speciale composizione,

all’esito dell’udienza del 20 aprile 2016, hanno rigettato l’appello. Risulta avviata una nuova

procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.

2015 giusta l.r. 10 luglio 2015, n. 12), la Sezione delle autonomie, con deliberazione n. 13 /SEZAUT/2016/QMIG, ha espresso i seguenti principi di diritto: -“L’applicazione della disposizione di cui all’art. 1 comma 714 della legge 28 dicembre 2015 n. 208 deve estendersi agli enti che abbiano adottato il piano di riequilibrio pluriennale allorché non fosse ancora attuale, in ragione della vigente normativa 10 regionale, l’obbligo di recepimento del nuovo sistema di contabilità armonizzata e che, pertanto, abbiano proceduto al riaccertamento straordinario dei residui in epoca postuma a quella ordinariamente prevista per la generalità degli enti”; - “La proposta di rimodulazione o di riformulazione del piano già approvato o di quello adottato, corredata del parere dell’Organo di revisione economico-finanziaria deve essere presentata, rispettivamente, alla pertinente Sezione regionale di controllo della Corte dei conti (nel caso di piano già approvato) o alla competente Commissione ministeriale (nell’ipotesi di piano solo adottato)”. -“Il sopravvenuto intervento normativo attuato con l’introduzione dei commi 714 e 715 riconosce la facoltà di riformulare o rimodulare il piano già approvato o presentato solo per consentire il ripiano del disavanzo scaturito dal riaccertamento straordinario dei residui nei termini e con le modalità stabilite dall’art. 3 del decreto legislativo n. 118 del 2011 e dal decreto ministeriale 2 aprile 2015 ma lascia impregiudicati i vincoli normativi e gli impegni già assunti da ciascun ente al momento dell’approvazione del piano”. 103 Tale diffida è rimasta senza esita, atteso che l’ente, con deliberazione n. 21 del 9 giugno 2016, ha deliberato di avviare la procedura di riequilirbio finanziario pluriennale.


Alle predette amministrazioni si aggiungono ulteriori 18 enti104 che versano già in dissesto e

non hanno ultimato la procedura di risanamento.

Per il comune di Palagonia, il secondo dissesto è stato formalizzato prima ancora che fosse

prodotto il rendiconto di liquidazione del primo dissesto, risalente al 1994.

Il grafico seguente evidenzia la dislocazione territoriale degli enti attualmente in dissesto, che

risultano prevalentemente concentrati in provincia di Catania e Palermo.

Figura 7 - Enti in dissesto finanziario (ex art. 244 del Tuel)

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati comunicati dal Ministero dell’Interno

Per i predetti enti, la condizione di paralisi funzionale o di grave ed irreversibile insolvenza ha

costituito il naturale epilogo di una serie di gravi criticità gestionali, più volte segnalate dalla

Sezione, cui non hanno fatto seguito nel tempo significative misure correttive.

L’elenco, tuttavia, alla luce di quanto osservato in precedenza, non è da considerare esaustivo,

in quanto molti enti, almeno fino al 2015, sono stati poco inclini a formalizzare il dissesto, pur in

presenza di situazioni conclamate, al fine di sottrarre, sia pur momentaneamente, gli amministratori

che ne sono responsabili alle conseguenziali misure sanzionatorie.

9.5 Sul versante della legislazione regionale, è da segnalare la recente novità introdotta

dall’art. 6, comma 10, della legge regionale 28 gennaio 2014, n. 5, come modificato dall’art. 71,

comma 2, della legge regionale 12 agosto 2014, n. 21, che ha previsto una specifica contribuzione di

durata decennale per i comuni che hanno deliberato il dissesto o che intendano evitarlo tramite

procedura di riequilibrio finanziario pluriennale.

104 Aci Sant’Antonio (Ct), Caltagirone (Ct), Mirabella Imbaccari (Ct), Palagonia (CT) primo e secondo dissesto, Santa Maria di Licodia (Ct), Santa Venerina (Ct), Scordia (Ct), Barrafranca (En), Brolo (Me), Scaletta Zanclea (Me), Bagheria (Pa), Camporeale (Pa), Cefalù (Pa), Comiso (Rg), Ispica (Rg), Augusta (Sr), Lentini (Sr).


Per le suddette finalità è previsto, a decorrere dal 2014, uno stanziamento annuo di un milione

di euro per i comuni in dissesto e di 4 milioni di euro per i comuni che attivano procedure di

riequilibrio economico-finanziario.

In caso di mancata approvazione dei piani di riequilibrio, è prevista la revoca del contributo.

In base agli ultimi dati comunicati dal Dipartimento regionale delle autonomie locali, sono

pervenute 10 richieste di contributo per gli enti in procedura di riequilibrio e 7 richieste per il dissesto.

Tabella 17 - Istanze contributi art. 6, comma 10, l. r. n. 5/2014 – Enti in procedura di riequilibrio

Comune

Prov. Contributo liquidato

Importo annuo Importo decennale CATANIA CT € 1.131.962,99 € 11.319.629,90

GIARRE CT € 350.929,86 € 3.509.298,56

RIPOSTO CT € 184.419,79 € 1.844.197,94

TREMESTIERI ETNEO CT € 262.617,22 € 2.626.172,17

GIARDINI NAXOS ME € 868.037,01 € 8.680.370,10

MESSINA ME € 119.843,86 € 1.198.438,57

TORTORICI ME € 82.700,08 € 827.000,82

CACCAMO PA € 104.267,43 € 1.042.674,35

MONREALE PA € 495.040,14 € 4.950.401,39

AVOLA SR € 400.181,62 € 4.001.816,20

TOTALE € 4.000.000,00 € 40.000.000,01

Fonte: Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica

Tabella 18 - Istanze contributi art. 6, comma 10, l. r. n. 5/2014 – Enti in dissesto


Sempre nell’ambito degli ausili finanziari, si colloca l’articolo 6, commi 8 e 8 bis, della legge

regionale 7 maggio 2015, n. 9.

La prima norma dispone, ai sensi del comma 10 dell'articolo 259 del Tuel, per gli esercizi

finanziari 2015, 2016 e 2017, uno stanziamento di 2 milioni di euro per far fronte alla collocazione in

Importo annuo Importo decennaleACI S. ANTONIO CT € 102.303,83 € 1.023.038,30

CALTAGIORNE CT € 222.630,90 € 2.226.309,00

S. VENERINA CT € 43.557,60 € 435.576,00

SANTA MARUIA DI LICODIA CT € 49.083,35 € 490.833,50

BAGHERIA PA € 320.493,47 € 3.204.934,70

COMISO RG € 171.453,16 € 1.714.531,60

ISPICA RG € 90.477,69 € 904.776,90

TOTALE € 1.000.000,00 € 10.000.000,00

Contributo liquidatoComune Prov.


disponibilità del personale dipendente degli enti locali i quali, entro il 30 giugno 2015, abbiano

accertato e dichiarato la condizione di dissesto per l'esercizio finanziario 2014, al fine di integrare i

posti delle piante organiche rideterminate, ai sensi del decreto del Ministro dell'Interno del 24 luglio

2014.

Con DRS n. 380/S2 del 31 dicembre 2015 è stato individuato quale unico beneficiario il comune

di Scaletta Zanclea (ME).

Il successivo comma 8 bis, aggiunto dall’art. 7 della legge regionale n. 3/2016, stanzia per le

medesime finalità 800 migliaia di euro per l'anno 2016 per gli enti locali che hanno dichiarato dissesto

per l'esercizio finanziario 2011 e/o 2012 e/o 2013 e/o 2014.

Per le predette finalità, è autorizzata la spesa di 1 milione di euro da iscrivere su apposito

capitolo del bilancio della Regione per l'esercizio finanziario 2015, a valere sul plafond delle

assegnazioni finanziarie. Tali disposizioni si applicano anche in favore dei liberi Consorzi comunali e

delle Città metropolitane, nel limite delle residue disponibilità autorizzate.

La tabella seguente illustra l’ammontare erogato alle singole amministrazioni in dissesto

beneficiarie, complessivamente dieci.

Tabella 19 – Comuni Sicilia - Integrazione al Fondo straordinario art. 9, comma6, l.r. 9/15 – Enti in dissesto


A seguito dell’introduzione delle predette misure di sostegno finanziario per gli enti dissestati,

soprattutto con riferimento agli oneri del personale soprannumerario, risulta sensibilmente

aumentato, soprattutto nei primi mesi del 2016, il numero di deliberazioni adottate ex articolo 244

Tuel.

Enti

Contributo erogato al 31.12.2013 ai sensi delle L.R.85/95 e/o 16/06, L.R. 21/03 e/o 27/07 e L.R. 13/09

(F.N.O.)

Corrispettivo comunicato dall'Ente in relazione alle

L.R.85/95 e/o 16/06, L.R. 21/03 e/o 27/07 e L.R. 13/09 (F.N.O.)

Differenza tra il Totale del

Corrispettivo ed il Contributo erogato al 31.12.2013

Riparto proporzionale

Comune di ACI SANT'ANTONIO € 32.824,96 € 44.867,09 € 12.042,13 € 4.183,86

Comune di AUGUSTA € 591.301,84 € 1.954.545,66 € 1.363.243,82 € 473.638,48

Comune di BAGHERIA € 191.121,88 € 675.152,53 € 484.030,65 € 168.169,14

Comune di BROLO € 914.198,85 € 1.006.635,30 € 92.436,45 € 32.115,65

Comune di CALTAGIRONE € 2.223.554,37 € 2.246.466,73 € 22.912,36 € 7.960,55

Comune di CEFALU' € 1.006.394,54 € 1.423.419,10 € 417.024,56 € 144.888,89

Comune di COMISO € 6.197,48 € 14.288,22 € 8.090,74 € 2.811,01

Comune di LENTINI € 6.197,48 € 18.809,50 € 12.612,02 € 4.381,86

Comune di SANTA VENERINA € 18.145,10 € 20.009,87 € 1.864,77 € 647,89Comune di SCALETTA ZANCLEA € 461.756,59 € 536.241,86 € 74.485,27 € 25.878,78Comune di SCORDIA € 1.143.872,43 € 1.533.366,69 € 389.494,26 € 135.323,90

TOTALE € 6.595.565,52 € 9.473.802,55 € 2.878.237,03 € 1.000.000,00

Integrazione al Fondo straordinario ex art. 9, comma 6 L.R. 9/15 per gli Enti in dissesto


10. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA- DOTAZIONI

ORGANICHE E SPESA DI PERSONALE

10.1 La limitazione della consistenza e della spesa del personale – analisi dei dati

SICO

Al fine di verificare l’impatto dei regimi vincolistici in materia di personale e il relativo impatto

sugli equilibri di bilancio, si forniranno di seguito una serie di informazioni sulla consistenza e sulla

spesa di personale dei comuni tratte dalla banca dati SICO, che rielabora i dati trasmessi dalle

amministrazioni con il conto annuale del personale.

Nonostante l’attenuazione delle limitazioni ad opera della legislazione più recente, ed in

particolare dell’art. 3 del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito in legge n. 114/2014105,

risultano evidenti gli effetti decrementali registrati con riferimento sia alla consistenza che alla spesa

del personale dipendente, di qualifica dirigenziale e non.

10.2 Il personale dirigente nei comuni siciliani passa nel triennio 2012/2014 da 340 a 282 unità,

con una riduzione del 19,5 per cento.

Particolarmente accentuata, in termini d’incidenza sul totale, risulta la flessione degli incarichi

a tempo determinato in dotazione organica, che passano da 92 a 52 (- 43,5%) rispetto a quelli fuori

dotazione organica (- 23%), per effetto, probabilmente, delle specifiche manovre restrittive

introdotte per le qualifiche dirigenziali dal decreto legislativo 1 agosto 2011, n. 141106.

Una flessione meno significativa si registra per i dirigenti di ruolo - che passano da 233 a 218 (-

6,4%) – il cui andamento, più stabile rispetto alle altre tipologie d’incarico - risente principalmente

dei collocamenti a riposo.

Anche la consistenza del personale di qualifica non dirigenziale decresce nel triennio, sia pur in

maniera più contenuta (- 4,9%), passando complessivamente da 51.166 a 48.653 unità.

Per via della consistente riduzione delle posizioni apicali – più costose - e dell’elevato numero

del personale non dirigente, soprattutto in riferimento alla componente con contratto precario, in

Sicilia vi è un dirigente ogni 172,5 dipendenti.

105 Tale norma, come noto, ha abrogato l’art. 76, comma 7, del DL n. 112/2008 ed ha riformulato in termini più permissivi l’art. 1, comma 557 della legge n. 296/2006, ampliano le capacità assunzionali dei comuni. 106 A partire dal 2014, il d.l. n. 90 ha introdotto un generalizzato allentamento dei vincoli assunzionali e, con specifico riferimento agli incarichi ex art. 110, comma 1, del Tuel, ne ha incrementato il contingente massimo (art. 11, comma 1, lettera a) entro il 30% dei posti istituiti nella dotazione organica della qualifica dirigenziale.


10.2 Analizzando i dati di spesa, si osserva che, per quanto concerne i dirigenti, la spesa netta

(che passa da 29.966.328 a 25.210.420) decresce nel triennio in misura lievemente inferiore rispetto

al decremento organico (- 15,8 rispetto a – 19,5%).

Conseguentemente, la spesa media cresce dell’1,6 per cento, attestandosi su un trattamento

annuo complessivo medio di euro 89.416 nel 2014.

Per il personale di comparto, in cui si considera anche il personale precario, la spesa netta nei

comuni siciliani scende nel triennio al di sotto del miliardo di euro, attestandosi nel 2014 ad euro

926.249.549.

Analogamente a quanto visto con i dirigenti, la spesa media aumenta lievemente (+ 1,15%).

Il trattamento medio annuo, nel quale si considera anche quello del personale precario,

ammonta ad euro 25.781 annui.

Tabella 20 – Comuni Sicilia – Dotazione organica personale per qualifica

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati SICO **La voce comprende il personale non dirigente (a tempo indeterminato), i contrattisti, i collaboratori a tempo determinato

e i collaboratori a tempo determinato inseriti negli uffici di supporto agli organi di direzione politica, ex art. 90 Tuel.

***La voce comprende i contratti a tempo determinato, i contratti di formazione lavoro, il lavoro interinale, i Lavoratori

Socialmente Utili (L.S.U.)

Dirigenti a tempo indeterminato 233 227 218

Variazione % 2014/2012Dirigenti a tempo determinato in dotazione organica 92 63 52

Variazione % 2014/2012Dirigenti a tempo determinato fuori dotazione organica 16 11 12

Variazione % 2014/2012

Totale Personale dirigente 340 301 282

Variazione Totale % Personale dirigente 2014/2012

Categorie** 37.901 37.156 35.928


Altro*** 13.265 12.988 12.725


Totale Persoanle non dirigente 51.166 50.144 48.653

Variazione Totale % Personale non dirigente 2014/2012

51.506 50.446 48.935Totale complessivo

Variazione Totale % 2014/2012 -4,99

Personale non

dirigente -5,20

-4,07

-4,91

Personale dirigente

SICILIA 2012 2013 2014

-43,55

-19,55

-23,01

-6,43


Tabella 21 – Comuni Sicilia - Consistenza media, Spesa media e Spesa netta del personale per qualifica

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati SICO

La consistenza media (unità annue) si ottiene sommando i mesi lavorati dal personale e dividendo il totale per i 12 mesi dell'anno.

(2) Esclusi arretrati e al lordo dei recuperi per ritardi, assenza, ecc.

(3) Spesa media: si ottiene dal rapporto tra la spesa netta e le unità annue

10.3 Sotto una diversa prospettiva, offerta dall’analisi dei dati SIOPE, aggiornati al 2015,

l’andamento della spesa complessiva (competenza e residui) dei due macro aggregati relativi al

personale ed alle prestazioni di servizi offre alcuni interessanti spunti di riflessione.

Analizzando il grafico seguente, appare evidente la lenta decrescita della spesa di personale

(retta rossa), sicuramente più rigida, la quale passa tra il 2012 e il 2015 da 1.651, a 1.489,9 milioni di

euro (- 9,8 % circa).

Dopo una prima, tendenziale, sovrapponibilità con la spesa di personale nel 2012 (1.627 milioni

di euro), la spesa per prestazioni di servizi subisce un quasi simmetrico incremento, fino ad attestarsi,

nel 2015, a 1.795 milioni di euro (+ 9,4% circa).

La sommatoria finale tra le due tipologie di spesa resta pressochè invariata.

Grafico 34 – Comuni Sicilia - Spesa corrente

Fonte: Banca d’Italia - dati SIOPE

2012 2013 2014 2012 2013 2014 2012 2013 2014Consistenza media (1) 340 301 282 37.901 37.156 35.928 38.241 37.458 36.210

Var % della Consistenza media 2012/2014Spesa netta (2) 29.966.328 25.779.536 25.210.420 980.235.849 964.790.479 926.249.549 1.010.202.177 990.570.015 951.459.969

Var % della Spesa netta 2012/2014Spesa media (3) 88.025 85.529 89.416 25.863 25.966 25.781 113.888 111.495 115.197

Var % della Spesa media 2012/2014

Totale complessivo

-5,31

-5,81

1,151,58 -0,32

Personale dirigente Personale non dirigenteSICILIA

-17,18 -5,20

-15,87 -5,51


Il fenomeno, che merita maggiore approfondimento in sede di controllo finanziario, potrebbe

essere sintomatico, almeno in alcuni casi, di un utilizzo strumentale delle esternalizzazioni di servizi

al fine di rispettare, solo in via apparente, l’obbligo di contenimento della spesa di personale.

10.4 Pur a seguito dell’abrogazione dell’articolo 76, comma 7, del decreto legge n. 112 del 2008

ad opera dell’articolo 3 del decreto legge n. 90 del 2014, può essere utile l’esame dell’incidenza della

spesa di personale sulla spesa corrente.

Quest’ultima, in base alle risultanze dei questionari sui rendiconti 2014, è pari al 37,5 per cento,

con valori estremamente eterogenei tra loro, che oscillano tra un minimo del 33 per cento nei comuni

della provincia di Siracusa ad un massimo del 43 per cento in provincia di Enna.

Tali valori, che in alcuni casi risultano influenzati anche dalla flessione della grandezza al

denominatore, rischiano, in termini generali, di rappresentare le dimensioni del fenomeno solo per

difetto, per via dei non omogenei assetti gestionali dei vari servizi, della non integrale

rappresentatività dell’elenco107, ma soprattutto della frequente presenza di imputazioni contabili

non corrette, che potrebbero estromettere dal computo ingenti volumi di spesa.

La figura seguente fornisce evidenza grafica del fenomeno.

Figura 8 – Incidenza percentuale spesa per il personale su spesa corrente

Fonte: Elaborazioni su dati Siquel - Corte dei conti

Orbene, percentuali di incidenza così elevate evidenziano una difficile sostenibilità della spesa

nel medio - lungo periodo, alla luce delle ristrettezze finanziarie derivanti dall’attuale congiuntura

107 Fonte: Corte dei conti, questionari organi di revisione ex art. 1 comma 166 della l. n. 266/2005 su un campione di 369 su 390 Comuni.


economica, caratterizzata anche da una progressiva riduzione dei trasferimenti sia statali che

regionali.

Tale sovradimensionamento delle spese di personale assume connotati ancora più critici, in

ragione del fatto che nel tempo, all’incremento della spesa, talvolta al di fuori di un’effettiva logica

programmatoria, non ha fatto seguito l’accertamento di un corrispondente incremento degli

standard qualitativi e/o quantitativi dei servizi erogati.

Da qui, dunque, la necessità di improcrastinabili politiche di contenimento entro limiti

fisiologici e coerenti con i principi di efficienza e di economicità dell’azione amministrativa.

10.5 Particolare attenzione, nello specifico contesto della finanza locale siciliana, va posta ai

processi di stabilizzazione del personale precario, oggetto di riforma organica di settore con legge

regionale 29 dicembre 2010 n. 24, e poi, a livello nazionale, con l’articolo 4 del decreto legge n. 101

del 2013, convertito nella legge n. 125 del 2013 (modificato dalla l. n. 147 del 2014)108.

A seguito della riorganizzazione delle funzioni di area vasta, il legislatore nazionale, con

l’articolo 1, comma 426, legge n. 190 del 2014, ha prorogato al 31 dicembre 2018 il termine per le

procedure di stabilizzazione di cui al citato articolo 4, decreto legge n. 101 del 2013.

108 Di particolare interesse il comma 9 bis, che per consentire i processi di stabilizzazione consente di derogare ai limiti previsti dall'articolo 9, comma 28, del d. l. n. 78 del 2010, limitatamente alla proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato stipulati dalle Regioni a Statuto speciale, nonché dagli enti territoriali compresi nel territorio delle stesse, ma a valere sulle risorse finanziarie aggiuntive appositamente individuate dalle medesime regioni attraverso misure di revisione e razionalizzazione della spesa certificate dagli organi di controllo interno. Viene fatta salva anche la deroga prevista dall'articolo 14, comma 24-ter, del d.l. n. 78 del 2010, ma sempre nell’imprescindibile rispetto del patto di stabilità interno. In caso di sua violazione, per il 2014 è disapplicata la sanzione di cui alla lettera d) del comma 26 dell'articolo 31 della l. 12 novembre 2011, n. 183, e successive modificazioni. Ai fini dell’eventuale avvio dei processi di stabilizzazione, i comuni delle regioni a Statuto speciale (le ex Province, come detto, sono assoggettate al blocco assoluto delle assunzioni) calcolano il complesso delle spese per il personale al netto dell'eventuale contributo erogato dalle regioni (attribuite nei limiti dei risparmi di spesa realizzati a seguito dell'adozione delle misure di razionalizzazione e revisione della spesa di cui al primo periodo) e verificano il rispetto delle disposizioni di cui all'articolo 1, commi 557 e 562, della l. 27 dicembre 2006, n. 296, e dell'articolo 76, commi 4 e 7, del d. l. 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, e successive modificazioni, tenendo conto di dati omogenei. Per l'anno 2014, permanendo il fabbisogno organizzativo e le comprovate esigenze istituzionali volte ad assicurare i servizi già erogati, la proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato, fermo quanto previsto nei periodi precedenti, può essere disposta in deroga ai termini e vincoli di cui al comma 9 . Sul punto, l’art. 30 della l.r. 28 gennaio 2014, n. 5, ha previsto la possibilità di proroga sino al 31 dicembre 2016 con decorrenza dal 1° gennaio 2014 dei contratti di lavoro subordinato a tempo determinato instaurati dai lavoratori di cui all'articolo 2, comma 1, del decreto legislativo n. 81 del 2000 e di cui all'articolo 3, comma 1, del decreto legislativo n. 280 del 1997, come recepiti dall'articolo 4 della legge regionale n. 24 del 2000. In deroga ai termini e ai vincoli di cui al comma 9 dell'articolo 4 del d. l. n. 101 del 2013, convertito dalla legge n. 125 del 2013, e nel rispetto di quanto previsto dal comma 9 - bis e successive modifiche e integrazioni del citato articolo 4, la proroga dei rapporti di lavoro a tempo determinato può essere disposta con decorrenza dall'1 gennaio 2014 e fino al 31 dicembre 2014, permanendo il fabbisogno organizzativo e le comprovate esigenze istituzionali volte ad assicurare i servizi già erogati. Per le medesime finalità di cui al comma 3 è autorizzata, a far data dal 1° gennaio 2014 e fino al 31 dicembre 2016, la prosecuzione delle attività socialmente utili.


Con tale norma, il disegno di politica legislativa nazionale di contrasto del precariato nel lavoro

pubblico è stato, di fatto, “post-posto, al fine di offrire una finestra temporale negli anni 2015-

2016”109, in considerazione delle prioritarie esigenze di ricollocamento del personale in esubero

proveniente dalle Province, secondo quanto previsto dall’articolo 1, comma 424, della legge di

stabilità 2015110.

In più occasioni, la Sezione, nel periodo di transizione istituzionale verso una possibile

ridefinizione delle attribuzioni e delle funzioni tra i diversi livelli di governo, ha ritenuto che la norma

introducesse rilevanti elementi ostativi ai fini della programmazione degli assetti organizzativi da

parte dei comuni e dei conseguenti fabbisogni di personale.

Tale disegno, tuttavia, è stato di recente invertito, a livello regionale, con l’articolo 30 della

legge regionale n. 3/2016, che, nell’attuale procrastinarsi delle procedure di ricollocazione degli

eventuali esuberi del personale ex provinciale, ha previsto per gli enti locali l’obbligo di approvare e

trasmettere all’Assessorato regionale delle autonomie locali, entro il 30 giugno 2016, il piano

programmatico delle assunzioni 2016/18, tenendo conto degli spazi assunzionali ai fini delle

stabilizzazioni di personale precario.

Qualora gli enti non utilizzino gli spazi assunzionali e i posti in pianta organica (rectius,

dotazione organica) concludendo le stabilizzazioni di cui al decreto legge n. 101/2013 entro il 31

dicembre 2016, è prevista una drastica penalizzazione attraverso la decurtazione del 50 per cento del

contributo a valere sul fondo straordinario per gli equilibri di bilancio per i soggetti non stabilizzati.

Dal 2017, tale penalizzazione è pari al 100% delle risorse assunzionali non utilizzate.

Al di là dell’evidente inversione delle priorità assunzionali operata rispetto al restante territorio

nazionale, che potrebbe impedire in futuro la ricollocazione del personale eccedentario delle ex

Province regionali, la norma appena citata introduce un meccanismo di penalizzazione finanziaria

per gli enti che non stabilizzano personale precario in presenza di risorse assunzionali, che,

soprattutto ove mal applicato, rischia di avere effetti esiziali per gli equilibri di bilancio dei comuni,

facendo venir meno fondamentali risorse che proprio quegli stessi equilibri dovrebbero tutelare.

Questo taglio automatico – e progressivo - di trasferimenti per gli enti non stabilizzanti, infatti,

rischia di risultare penalizzante per le amministrazioni più virtuose e prudenti che, nell’attuale stato

di estrema difficoltà della finanza locale (ammesso dallo stesso legislatore regionale nell’art. 7,

109 Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, circolare 29 gennaio 2015, n. 1 recante “Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle città metropolitane. Art.1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n 190”. 110 Sulla recessività dell’obiettivo di contrasto del lavoro precario, cfr., da ultimo, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 167/20115/PAR del 27 maggio 2015.


comma 23, della lr. n. 3/2016), potrebbero ritenere un’immissione stabile di personale nei propri ruoli

organici non necessaria rispetto alle proprie esigenze funzionali, o comunque poco sostenibile

finanziariamente.

Problematiche, queste ultime, che meritano adeguata considerazione nell’attuale stato della

finanza locale, in cui la stessa Regione risulta essere “sostanzialmente uscita da qualsiasi ipotesi di

partecipazione, diretta o indiretta, nei rapporti contrattuali tra i lavoratori e gli enti utilizzatori”111.

A questo riguardo, la Corte auspica che la programmazione dei fabbisogni di personale, a

maggior ragione in un quadro di progressiva riduzione dei trasferimenti erariali e regionali, non possa

prescindere da un’accurata analisi delle professionalità realmente necessarie rispetto a quelle venute

meno per turn over, in un più generale contesto di razionale ed efficiente utilizzo delle risorse

pubbliche e di rispetto dei principi di selettività, di adeguato accesso dall’esterno e, soprattutto, dei

vincoli legislativi di riferimento112.

In quest’ultima prospettiva, pur a seguito della declaratoria d’incostituzionalità113 dell’articolo

41, comma 2, del decreto legge 24 aprile 2014, n. 66, convertito nella legge n. 89 del 2014114 (che, come

noto, bloccava le assunzioni per i comuni con tempi medi nei pagamenti abbastanza dilatati), si

ritiene che una particolare attenzione verso un’indebita espansione della spesa corrente debba essere

posta proprio dagli enti che presentano, allo stato, problematiche finanziarie e difficoltà solutorie.

111 Cfr. Regione siciliana, circolare n. 7/2016, cit. 112 L’inserimento stabile di lavoratori nei ruoli dell’ente non può prescindere, sotto il profilo attuativo, da procedure selettive tese ad accertare l’idoneità del personale reclutato rispetto alle funzioni da svolgere, in attuazione di valori costituzionali inderogabili e in aderenza ai consolidati orientamenti della Consulta in materia di selettività, trasparenza, accesso dall’esterno . 113 La Consulta, con sentenza 1-22 dicembre 2015, n. 272), ha dichiarato l'illegittimità costituzionale del presente comma, in riferimento agli artt. 3, 97, secondo comma, e 117, quarto comma, Cost. 114 Dispone tale norma che “al fine di garantire il rispetto dei tempi di pagamento di cui all'articolo 4 del decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, le amministrazioni pubbliche di cui al comma 1, esclusi gli enti del Servizio sanitario nazionale, che, sulla base dell'attestazione di cui al medesimo comma, registrano tempi medi nei pagamenti superiori a 90 giorni nel 2014 e a 60 giorni a decorrere dal 2015, rispetto a quanto disposto dal decreto legislativo 9 ottobre 2002, n. 231, nell'anno successivo a quello di riferimento non possono procedere ad assunzioni di personale a qualsiasi titolo, con qualsivoglia tipologia contrattuale, ivi compresi i rapporti di collaborazione coordinata e continuativa e di somministrazione, anche con riferimento ai processi di stabilizzazione in atto. E' fatto altresì divieto agli enti di stipulare contratti di servizio con soggetti privati che si configurino come elusivi della presente disposizione”.


11. I VINCOLI DI FINANZA PUBBLICA – IL PATTO DI

STABILITÀ INTERNO

11.1 Ai fini del concorso alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica (art. 119, comma

6, Cost.), da declinare tra i vari livelli di governo, il patto di stabilità interno assume rilevanza

prioritaria nell’ambito dell’unità economica della Repubblica.

L’impianto normativo di riferimento, per Province e comuni con più di 1000 abitanti,

tradizionalmente costituito dall’articolo 31 della legge 12 novembre 2011, n. 183 e successive

modificazioni, ha subito rilevanti modifiche ad opera dell’articolo 1, comma 1, del decreto legge 19

giugno 2015, n. 78, convertito in legge n. 125/2015.

A seguito della Conferenza Stato-città ed autonomie locali del 19 febbraio 2015, l’obiettivo

netto del Patto di stabilità interno 2015 è stato rideterminato come differenza tra l’obiettivo

finanziario di ciascun Comune e l’accantonamento effettivo del Fondo crediti di dubbia esigibilità115

(stanziato in bilancio alla Missione 20, programma 02)116.

Sulla base dell’ultimo Rapporto di coordinamento della finanza pubblica, lo stanziamento

definitivo nei comuni siciliani del FCDE è pari a 112,35 milioni di euro (euro 24,8 pro capite), con un

peso medio sull’obiettivo finanziario, rideterminato ex decreto legge n. 78, del 35,7 per cento, in linea

con la media nazionale (35,5%)117.

115 Come noto, il principio applicato della contabilità finanziaria n. 3/3 allegato al d.lgs. n. 118 del 2011 in tema di armonizzazione dei sistemi contabili richiede che tra le spese di ciascun esercizio sia stanziata una posta contabile (accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità), il cui ammontare (non inferiore al 36 per cento del fondo per il 2015 ed al 55 per cento per gli Enti già in sperimentazione) è determinato in considerazione della dimensione degli stanziamenti relativi ai crediti che si prevede si formeranno nell’esercizio, della loro natura e dell’andamento del fenomeno negli ultimi 5 anni (in considerazione della media del rapporto tra incassi e accertamenti per ciascuna tipologia di entrata). La finalità del fondo è quella di evitare che le entrate non esigibili nel corso dell’esercizio possano costituire copertura di spese esigibili nell’anno, compromettendo gli equilibri del bilancio. Il valore dell’accantonamento deve essere aggiornato ogni qualvolta vengano effettuate delle variazioni di bilancio ed in particolare in sede di assestamento, con conseguente aggiornamento dell’obiettivo di Patto. 116 In ciascuno degli anni 2015-2018, con riferimento alle spese relative alle fattispecie che seguono, sono attribuiti ai comuni i seguenti spazi finanziari: a) spese per eventi calamitosi per i quali sia stato deliberato e risulti vigente alla data di pubblicazione del decreto lo stato di emergenza ai sensi dell'articolo 5 della legge 24 febbraio 1992, n. 225, e per interventi di messa in sicurezza del territorio diversi da quelli indicati nella lettera b): spazi finanziari per 10 milioni di euro; b) spese per interventi di messa in sicurezza degli edifici scolastici, nonché del territorio, connessi alla bonifica dei siti contaminati dall'amianto: spazi finanziari per 40 milioni di euro; c) spese per l'esercizio della funzione di ente capofila: spazi finanziari per 30 milioni di euro; d) spese per sentenze passate in giudicato a seguito di contenziosi connessi a cedimenti strutturali e, in via residuale, di procedure di esproprio: spazi finanziari per 20 milioni di euro. 117 Cfr. Sezioni riunite in sede di controllo, Rapporto di coordinamento della finanza pubblica, marzo 2016, tav. 13, pag. 223. Elaborazioni Corte dei conti su dati RGS.


Il quadro degli obiettivi definitivi di Patto 2015, tuttavia, si completa solo dopo la conclusione

della procedura attivata con i Patti di solidarietà, che, anche sulla base dell’Intesa del 19 febbraio

2015, mirava ad assicurare spazi finanziari aggiuntivi agli enti gravati da obiettivi eccessivamente

onerosi risultanti dalla nuova metodologia di calcolo.

La quota più rilevante di flessibilità è venuta dal Patto regionale incentivato (79,6% a livello

nazionale)118.

A tal fine, l'articolo 1, commi 484 e seguenti, della legge n. 190 del 2014, modificato dal decreto

legge n. 192 del 2014, convertito in legge n. 11 del 2015 e successivamente dal decreto legge n.

78/2015, ha assegnato alla Regione Siciliana, per l'anno 2015, la somma di 127,966 milioni di euro119,

che cumulata con la quota aggiuntiva regionale (euro 25.599.343), ha reso disponibili spazi finanziari

per euro 153.565.343, da cedere nella misura del 75 per cento in favore dei comuni e del 25 per cento

a province e città metropolitane.

A seguito delle modifiche introdotte dall’articolo 9, comma 3, del decreto legge n. 78/2015, gli

spazi finanziari conferiti dalle regioni di riferimento sono stati resi utilizzabili per il prioritario

pagamento di debiti commerciali di parte capitale maturati al 31 dicembre 2014.

Dopo una prima intesa del 29 aprile 2015, con l’Accordo del 9 settembre 2015 tra Regione

siciliana e Anci, i comuni sono stati autorizzati a peggiorare il proprio saldo programmatico annuale

per l’importo di euro 54.740.007, ripartendo gli spazi residui secondo i criteri del comma 484.

Analogamente, con accordo stipulato in pari data con URPS, l’importo per i liberi Consorzi

comunali è stato determinato in euro 24.530.336120.

Tali soluzioni, che consentono agli enti in difficoltà di incrementare le proprie capacità di spesa

attraverso l’acquisizione di spazi finanziari dalla Regione, finiscono per adattare le regole del patto

di stabilità interno alle necessità di spesa delle singole realtà locali, attraverso meccanismi

incentivanti che mirano al pieno utilizzo della capacità finanziaria degli enti.

Alla fine del 2015, sulla base dei dati – pur provvisori - del monitoraggio della Ragioneria

generale dello Stato, risultano inottemperanti al Patto 22 comuni, con uno scostamento dal saldo

obiettivo di 22,472 milioni di euro.

118 La legge n. 190 del 2015, ai commi da 484 a 486 conferma anche per il 2015 la disciplina del patto di stabilità incentivato per sostenere il quale lo Stato ha messo a disposizione delle Regioni un incentivo di 1 miliardo, pari all’83,3 per cento dello spazio finanziario ceduto dalle stesse agli Enti locali del proprio territorio. Il contributo individuale attribuibile a ciascuna Regione, concordato in sede di Conferenza Stato Regioni il 26 febbraio 2015, è valso ai fini della riduzione di risorse imposta alle Regioni dal DL n. 66 del 2014 nei limiti di quanto effettivamente ceduto agli Enti locali in termini di maggiori spazi finanziari ed a condizione che le Regioni provvedano alla riduzione del proprio debito. 119 Cfr. Intesa tra Governo, Regioni e Province autonome di Trento e Bolzano (Repertorio atto n. 37/CSR del 26 febbraio 2015) 120 Cfr., sul punto, Regione siciliana, delibera della Giunta regionale n. 230 del 14 settembre 2015.


Tabella 22 - Comuni non rispettosi del patto di stabilità interno

(esercizio 2015)

importi in migliaia di euro

Fonte: Ragioneria Generale dello Stato - Banca dati IGEPA

Ad essi si aggiungono ben quattro Liberi Consorzi , con uno scostamento finale di 66,2 milioni

di euro rispetto all’obiettivo.

Tabella 23 – Liberi Consorzi (comprese le Città Metropolitane) non rispettosi del patto di stabilità interno

(esercizio 2015)

importi in migliaia di euro

Fonte: Ragioneria Generale dello Stato - Banca dati IGEPA

11.2 Come si evince dalla tabella precedente, il numero di enti inottemperanti al patto, dopo il

picco registrato nel 2012 (39), subisce un progressivo incremento fino al 2015.

ENTE PRENTRATE FINALI

NETTE (ECorr N+ ECap N)

SPESE FINALI NETTE (SCorr N+SCap N)

SALDO FINANZIARIO (EF N-SF N)

OBIETTIVO PROGRAMMATICO ANNUALE SALDO FINANZIARIO 2015 (determinato ai sensi del comma 2 dell'art. 31, legge

n. 183/2011 )

DIFFERENZA TRA IL RISULTATO NETTO E OBIETTIVO

ANNUALE SALDO FINANZIARIO (4) (SFIN 15-OB)

INADEMPIENTI

BARRAFRANCA EN 6.620,00 7.655,00 -1.035,00 587,00 -1.622,00 1

CAPACI PA 8.723,00 9.610,00 -887,00 150,92 -1.037,92 1

CARINI PA 23.349,00 24.396,00 -1.047,00 1.591,20 -2.638,20 1

CASTELDACCIA PA 8.258,00 7.965,00 293,00 731,00 -438,00 1

CASTELTERMINI AG 7.631,00 10.504,00 -2.873,00 18,68 -2.891,68 1

CEFALA' DIANA PA 1.648,00 1.546,00 102,00 174,00 -72,00 1

CERDA PA 4.036,00 4.618,00 -582,00 -209,56 -372,44 1

FRANCAVILLA DI SICILIA

ME 7.148,00 6.999,00 149,00 646,00 -497,00 1

GIOIOSA MAREA ME 5.763,00 7.471,00 -1.708,00 286,00 -1.994,00 1

GODRANO PA 1.921,00 1.834,00 87,00 194,00 -107,00 1

LICATA AG 33.946,00 38.049,00 -4.103,00 -1.307,00 -2.796,00 1

LIPARI ME 19.451,00 18.862,00 589,00 1.221,00 -632,00 1

MANIACE CT 2.698,00 2.784,00 -86,00 225,00 -311,00 1

MAZZARRONE CT 4.576,00 5.237,00 -661,00 306,00 -967,00 1

MONTAGNAREALE ME 2.271,00 2.258,00 13,00 136,00 -123,00 1

PORTO EMPEDOCLE AG 12.994,00 13.555,00 -561,00 681,00 -1.242,00 1

SAN BIAGIO PLATANI AG 4.480,00 4.776,00 -296,00 78,00 -374,00 1

SCALETTA ZANCLEA ME 2.646,00 2.887,00 -241,00 40,00 -281,00 1

TERMINI IMERESE PA 25.626,00 26.400,00 -774,00 620,06 -1.394,06 1

TORTORICI ME 6.521,00 7.915,00 -1.394,00 15,00 -1.409,00 1

TRAPPETO PA 3.775,00 3.568,00 207,00 385,00 -178,00 1

VILLAFRANCA TIRRENA ME 7.587,00 8.303,00 -716,00 379,00 -1.095,00 1

201.668,00 217.192,00 -15.524,00 6.948,31 -22.472,31 22TOTALE

ENTE PRENTRATE FINALI

NETTE (ECorr N+ ECap N)

SPESE FINALI NETTE (SCorr N+SCap N)

SALDO FINANZIARIO (EF N-SF N)

OBIETTIVO PROGRAMMATICO ANNUALE SALDO FINANZIARIO 2015 (determinato ai sensi del comma 2 dell'art. 31, legge

n. 183/2011 )

DIFFERENZA TRA IL RISULTATO NETTO E OBIETTIVO

ANNUALE SALDO FINANZIARIO (4) (SFIN 15-OB)

INADEMPIENTI

CALTANISSETTA CL 25.503,00 33.339,00 -7.836,00 51,47 -7.887,47 1

CATANIA CT 101.286,00 126.978,00 -25.692,00 2.818,90 -28.510,90 1

MESSINA ME 59.510,00 72.207,00 -12.697,00 78,71 -12.775,71 1

PALERMO PA 100.511,00 121.565,00 -21.054,00 -3.957,03 -17.096,97 1

286.810,00 354.089,00 -67.279,00 -1.007,95 -66.271,05 4TOTALE


Il grafico seguente illustra l’andamento non costante del fenomeno negli ultimi anni, anche con

riferimento alla dislocazione territoriale degli enti interessati.

Nel 2015 gli enti inottemperanti al Patto (22 comuni e 4 liberi Consorzi) sono prevalentemente

concentrati in provincia di Palermo (9) e di Messina (8).

Grafico 35 – Enti non rispettosi del patto di stabilità interno

Fonte: elaborazione Corte dei conti su dati Ministero dell’Economia

I controlli della Sezione, anche ai fini dell’applicazione dell’articolo 20, comma 12, del decreto

legge n. 98 del 2011, convertito nella legge n. 111 del 2011121, hanno messo in luce la frequente

attuazione di prassi elusive del patto di stabilità interno, in alcuni casi rispettato solo

apparentemente mediante l’utilizzo di irregolari imputazioni contabili, per lo più ai servizi per conto

terzi122, ma non solo123.

121 Tale norma, come noto, prevede una specifica responsabilità sanzionatoria a carico degli amministratori e del responsabile economico finanziario, nel momento in cui le Sezioni giurisdizionali regionali della Corte dei conti accertino che il rispetto del patto di stabilità interno è stato artificiosamente conseguito mediante una non corretta imputazione delle entrate o delle uscite ai pertinenti capitoli di bilancio o altre forme elusive. 122 Cfr., ex multis, delibera n. 362/2013/PRSP del 3/12/2013. 123 Cfr, ad es., delibera n. 169 /2014/PRSP del 27/10/2014, con cui è stato accertato il rispetto solo formale ed apparente degli obiettivi del patto di stabilità interno, attraverso l’irregolare contabilizzazione dei proventi da permesso di costruire al titolo I, anziché IV. Con deliberazione n. 224/2015/PRSP è stata accertata l’elusione del patto di stabilità attraverso l’irregolare esclusione dal saldo finanziario di competenza mista delle risorse provenienti dall’Unione Europea nell’anno del loro effettivo accertamento/incasso. Tale deroga, indebitamenrte utilizzata, è prevista dall’art. 31, comma 10 della L. 183/2011.


Ulteriori prassi elusive sono state acclarate attraverso l’indebita postergazione ad annualità

successive di debiti fuori bilancio già censiti124, o tramite evidente sovrastima degli accertamenti

correnti125.

Da ultimo, la legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), all’articolo 1, comma 707,

commi da 709 a 713, comma 716 e commi da 719 a 734, nelle more dell’entrata in vigore della legge

24 dicembre 2012, n. 243, in materia di “Disposizioni per l’attuazione del principio del pareggio di

bilancio ai sensi dell’articolo 81, sesto comma, della Costituzione” in coerenza con gli impegni

europei, ha previsto nuove regole di finanza pubblica per gli enti territoriali che sostituiscono la

disciplina del patto di stabilità interno degli enti locali e i previgenti vincoli delle regioni a statuto

ordinario.

Nello specifico, a decorrere dal 2016 e fino all’attuazione della citata legge n. 243 del 2012, al

raggiungimento degli obiettivi di finanza pubblica concorrono le regioni e le Province autonome di

Trento e di Bolzano, le città metropolitane, le province e tutti i comuni, a prescindere dal numero di

abitanti. Ai predetti enti territoriali viene richiesto di conseguire un saldo non negativo, in termini

di competenza, tra le entrate finali e le spese finali (articolo 1, comma 710).

La nuova disciplina prevede che, per la determinazione del saldo valido per la verifica del

rispetto dell’obiettivo di finanza pubblica, le entrate finali sono quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3, 4 e

5 degli schemi di bilancio previsti dal decreto legislativo 23 giugno 2011, n. 118, e le spese finali sono

quelle ascrivibili ai titoli 1, 2, 3 del medesimo schema di bilancio. Viene, inoltre, specificato che, per

il solo anno 2016, nelle entrate finali e nelle spese finali in termini di competenza è considerato il

Fondo pluriennale vincolato, di entrata e di spesa, al netto della quota riveniente dal ricorso

all’indebitamento. La possibilità di considerare tra le entrate finali rilevanti ai fini del pareggio anche

il saldo del Fondo pluriennale vincolato facilita nel 2016 il rispetto dell’equilibrio di bilancio ed ha

effetti espansivi della capacità di spesa degli enti126.

124 Cfr., ex multis, delibera n. 105/2013/PRSP, con cui è stata accertata l’indebita postergazione ad annualità successive di debiti relativi al 2011 per oltre 1,5 milioni di euro, di cui l’ente era a conoscenza a seguito di notifica della sentenza antecedente alla data di approvazione del bilancio, che ha avuto un’influenza determinante ai fini del rispetto solo formale del patto di stabilità interno, considerato il margine (316.000 euro) con cui l’amministrazione aveva formalmente ottemperato all’obiettivo di pertinenza nell’anno considerato. 125 Con deliberazione n. 29/2016/PRSP è stata accertata l’elusione tramite indebita sovrastima dell’accertamento degli importi a titolo di fondo di solidarietà comunale rispetto alle assegnazioni formalmente presenti sul sito del Ministero interno, finanza locale. 126 Sulle modalità di detrminazione del nuovo saldo di finanza pubblica, cfr. Ragioneria generale dello Stato, circolare n. 5 del 10 febbraio 2016.


PARTE II

IL PROCESSO DI RIORDINO DELLE FUNZIONI DI AREA

VASTA

1. NORMATIVA STATALE PIÙ RILEVANTE IN MATERIA DI

PROVINCE E CITTÀ METROPOLITANE

1.1 - Anno 2014. L’avvio nazionale della riforma

Il processo di riordino delle funzioni di area vasta, avviato a livello statale con la legge 7 aprile

2014, n. 56 (e dunque in data successiva alla Sicilia, il cui processo era stato già avviato con le leggi

regionali 27 marzo 2013, n. 7, e 24 marzo 2014, n. 8), prevede due clausole di salvaguardia per le

Regioni ad autonomia differenziata.

La prima è richiamata nell’ultima parte dell’articolo 1, comma 5, ove si precisa che le

disposizioni dettate per le Città ed aree metropolitane costituiscono principi di grande riforma

economica e sociale, alla quale le anzidette Regioni si adeguano in conformità ai relativi statuti.

La seconda clausola, di carattere più generale, è contenuta nel comma 145, che individua per

le Regioni a Statuto speciale un termine di dodici mesi per adeguare i propri ordinamenti interni ai

principi desumibili dalla legge n. 56 del 2014.

Nella normativa statale, le Province e le Città metropolitane vengono confermate quali enti di

area vasta, titolari prevalentemente di funzioni di coordinamento e di indirizzo e più limitatamente

di compiti gestionali, che diventano fondamentali, ai quali se ne aggiungono di nuovi rispetto a quelli

storicamente attribuiti dalla legge statale o regionale, o trasferiti ovvero delegati. Qualora vengano

meno le esigenze di svolgimento unitario le funzioni sono trasferite ai Comuni e, nel caso in cui,

invece, dovessero persistere, possono essere assunte dalle Regioni.

Assume un ruolo centrale l’Accordo sancito fra Governo e Regioni, in data 11 settembre 2014,

ai sensi dell’articolo 1, comma 91, della legge n. 56 del 2014, al fine di individuare le funzioni diverse

da quelle fondamentali e di assicurare l’applicazione dei principi di sussidiarietà, adeguatezza e

differenziazione, nonché la continuità amministrativa, la semplificazione, la razionalizzazione delle

procedure e la riduzione dei costi dell’amministrazione.

In attuazione dei commi da 85 a 97 dell’articolo 1 della predetta legge, è stato adottato il

d.p.c.m. del 26 settembre 2014, che pone i criteri generali per l’individuazione dei beni e delle risorse


finanziarie, umane, strumentali ed organizzative connesse all’esercizio delle funzioni provinciali che

devono essere trasferite agli enti subentranti, garantendo i rapporti di lavoro a tempo indeterminato

in corso nonché quelli a tempo determinato fino alla scadenza prevista dal contratto.

In particolare, l’articolo 2, comma 4, di tale decreto ha stabilito che – all’esito all’attribuzione

delle funzioni - le amministrazioni interessate concordino, entro i termini previsti e secondo le

modalità stabilite dalle Regioni, il trasferimento dei beni e delle risorse, ivi comprese le risorse

assegnate dallo Stato in conto capitale o interessi.

Per quanto attiene al contributo delle ex Province al risanamento della finanza pubblica, la legge 23

dicembre 2014, n. 190, all’articolo 1, comma 418, ha previsto il versamento allo Stato da parte delle

Province di un miliardo di euro per il 2015, due miliardi per il 2016 e tre miliardi per il 2017.

Tale contributo si somma agli ulteriori 516,7 milioni di euro per l’anno 2015 previsti

nell’ambito delle politiche di c.d. “spending-review”, ai sensi dell’articolo 47 del decreto legge 24 aprile

2014, n. 66, convertito, con modificazioni, dalla legge 23 giugno 2014, n. 89, in tema di risparmi della

spesa media corrente, per acquisto di autovetture e di conferimento di incarichi e consulenze, le cui

quote sono state ripartite con d.m. interno 28 aprile 2015.

Sempre nella più generale prospettiva del riordino delle funzioni di area vasta, con il comma

420 dell’articolo 1 della legge n. 190 del 2014 è stato fatto divieto alle Città metropolitane e alle

Province di ricorrere a mutui se non per spese rientranti nelle funzioni dell’edilizia scolastica e della

costruzione e manutenzione delle strade; è stato pure vietato di effettuare spese correnti per

assunzioni a tempo indeterminato, ovvero di acquisire personale attraverso l’istituto del comando (i

comandi in atto non possono essere prorogati) o l’affidamento di incarichi di studio e consulenze. E’

stata, inoltre, imposta alle Città metropolitane e alle Province una riduzione delle dotazioni

organiche al 1° gennaio 2015, a prescindere dal completamento della ridistribuzione di funzioni, in

misura pari, rispettivamente, al 30 per cento ed al 50 per cento della spesa sostenuta alla data di

entrata in vigore della legge n. 56 del 2014 per il personale di ruolo.

Nell’ottica del ridimensionamento degli organici delle Province e delle Città metropolitane,

reso necessario dal riordino delle funzioni, sono stati determinati i piani di riassetto organizzativo e

definite le procedure di mobilità del personale interessato (art. 1, comma 423, legge n. 190 del 2014).

In relazione alle predette esigenze, con il successivo comma 424 è stato previsto che gli enti

locali, nel biennio 2015-2016, destinino le risorse per le assunzioni a tempo indeterminato alla

ricollocazione nei propri ruoli delle unità soprannumerarie destinatarie dei processi di mobilità, dopo

aver provveduto all’immissione in ruolo dei vincitori di concorso pubblico e delle categorie protette.


Le spese per il personale assorbito in mobilità non si calcolano ai fini del tetto di cui all’articolo 1,

comma 557, legge n. 296 del 2006, concernente gli enti sottoposti al patto di stabilità interno.

Tale ultima norma, in fase transitoria, ossia in attesa della definizione del processo di

riorganizzazione delle funzioni di area vasta in Sicilia, è stata ritenuta applicabile, in linea di

principio, anche agli enti locali della regione127, in quanto evita che, nelle more della definizione del

processo di riordino delle relative funzioni, possano essere avviate procedure di assunzione di

personale a tempo indeterminato all’interno degli enti territoriali senza che sia stato definito con

chiarezza il quadro delle attribuzioni di ciascun livello di governo.

Salvaguardando i precetti di buon andamento, razionalità ed efficiente impiego delle risorse,

tale opzione interpretativa mira a scongiurare il rischio che, una volta completato il predetto

processo di riordino, vi siano assunzioni non corrispondenti alle effettive esigenze degli enti, con

conseguente necessità di ulteriore ricollocamento del personale soprannumerario128.

A seguito della riorganizzazione delle funzioni di area vasta, il legislatore nazionale, con l’art.

1, comma 426, l. n. 190 del 2014, ha previsto la proroga al 31 dicembre 2018 del termine per le

procedure di stabilizzazione di cui al citato art. 4, D.L. n. 101 del 2013.

Con tale norma, il disegno di politica legislativa di contrasto del precariato nel lavoro pubblico

è stato “post-posto, al fine di offrire una finestra temporale negli anni 2015-2016”129, nei quali le

esigenze di ricollocamento del personale in esubero proveniente dalle Province, secondo quanto

previsto dall’art. 1, comma 424, della legge di stabilità 2015, sono state assunte a livello nazionale

come prioritarie, posto che assorbono la quasi totalità delle risorse per nuove assunzioni degli enti

locali130.

127 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, delibera n. 119/2015/PAR. 128 Il vincolo assunzionale di cui al comma 424 si pone in relazione a quelle esigenze di coordinamento della finanza pubblica ( art. 117,comma 3, Cost.), rispetto alle quali la stessa Corte Costituzionale ha riconosciuto che devono considerarsi ammissibili gli interventi del legislatore statale, volti a predeterminare principi fondamentali, che, in quanto tali, non sono in grado di ledere le prerogative riservate dal legislatore alle regioni ad autonomia differenziata ( ex multis, Corte Costituzionale sentenza n. 237/2014). 129 Cfr. Presidenza del Consiglio dei Ministri, Dipartimento della funzione pubblica, circolare 29 gennaio 2015, n. 1 recante “Linee guida in materia di attuazione delle disposizioni in materia di personale e di altri profili connessi al riordino delle funzioni delle province e delle città metropolitane. Art.1, commi da 418 a 430, della legge 23 dicembre 2014, n 190”. 129 Sulla recessività dell’obiettivo di contrasto del lavoro precario, cfr., da ultimo, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 167/20115/PAR del 27 maggio 2015. 130 Sulla recessività dell’obiettivo di contrasto del lavoro precario, cfr., da ultimo, Sezione regionale di controllo per la Campania, delibera n. 167/20115/PAR del 27 maggio 2015.


1.2 - Anno 2015. L’attuazione della riforma.

l decreto ministeriale del 14 settembre 2015

Per quanto attiene alla normativa statale dell’anno 2015 relative alle Province, va segnalato

che il decreto ministeriale del 14 settembre 2015 ha stabilito i criteri per l’attuazione delle procedure

di mobilità, ai sensi dell'articolo 1, commi 423, 424 e 425, della legge 23 dicembre 2014, n. 190,

riservate ai dipendenti in soprannumero degli enti di area vasta ai sensi dei commi 421 e 422 del

medesimo articolo 1.

In attuazione dell'articolo 5 del decreto legge 19 giugno 2015, n. 78, il decreto del 14 settembre

2015 fissa, inoltre, le modalità e le procedure per il transito del personale appartenente ai corpi e

servizi di polizia provinciale dichiarato soprannumerario nei ruoli degli enti locali per lo svolgimento

delle funzioni di polizia municipale. Al personale di polizia provinciale che non è ricollocato si

applicano le procedure ed i criteri di mobilità previsti dal decreto per il restante personale.

Il decreto ministeriale non si applica al personale soprannumerario destinato allo svolgimento

di funzioni connesse con il mercato del lavoro e con le politiche attive del lavoro, a cui si applica

l'articolo 15 del decreto legge n. 78 del 2015, né al personale che sarà collocato a riposo entro il 31

dicembre 2016, fermo restando l'obbligo di inserire entrambe le categorie di personale nell’apposito

Portale.

Il comma 3 dell’articolo 3 di tale decreto prevede che: “Entro il 31 dicembre 2015, le regioni a

statuto speciale che abbiano adeguato i loro ordinamenti in base alle disposizioni dell'art. 1, comma

145, della legge n. 56 del 2014 ed ai principi dell'art. 1, comma 421, della legge n. 190 del 2014, possono

chiedere al Dipartimento della funzione pubblica della Presidenza del Consiglio dei ministri (di

seguito "il Dipartimento") di avvalersi delle procedure di cui al presente decreto. Il Dipartimento adotta

le determinazioni conseguenti per destinare le risorse disponibili per le assunzioni alle relative procedure

di mobilità. In caso di mancata richiesta al Dipartimento le regioni a statuto speciale procedono

autonomamente”.

Con la legge n. 11/2015, di conversione con modifiche del decreto legge n. 192/2014 (c.d. mille

proroghe), l'ammontare del concorso al risanamento della finanza pubblica per le Province e le Città

metropolitane delle Regioni Sicilia e Sardegna viene determinato in 100 milioni di euro.

Conseguentemente, il 3 aprile 2015, la Direzione Centrale della Finanza Locale, ha comunicato

ufficialmente — sulla base dell'intesa raggiunta nella seduta della Conferenza Stato-Città e

Autonomie Locali del 31 marzo 2015 — la quota di riduzione della spesa corrente (ovvero il


contributo alla finanza statale) assegnata a ciascun ente di area vasta, ai sensi dell'articolo 1, comma

418, della legge n. 190/2014131.

La legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016)

Numerose disposizioni concernenti l’attuazione riforma delle province sono poi contenute

nell’articolo 1 della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità per il 2016).

Innanzitutto, il comma 219 del citato articolo 1 prevede che nelle amministrazioni pubbliche,

nelle more dell’adozione dei decreti legislativi di cui agli articoli 8, 11 e 17 della legge n. 124 del 2015

e dell’attuazione dei commi da 422 a 425 della legge n. 190 del 2015, sono resi indisponibili -

nell’ambito delle dotazioni organiche - i posti di livello dirigenziale generale e non generale che

risultino vacanti alla data del 15 ottobre 2015, tenuto comunque conto del numero di dirigenti in

servizio senza incarico o con incarico di studio, del personale dirigenziale in comando, distacco fuori

ruolo o aspettativa.

Il comma 221 del medesimo articolo 1 dispone che le Regioni e gli enti locali provvedano alla

ricognizione delle proprie dotazioni organiche dirigenziali secondo i rispettivi ordinamenti, nonché

al riordino delle competenze degli uffici dirigenziali, eliminando eventuali duplicazioni. Allo scopo di

garantire la maggior flessibilità della figura dirigenziale nonché il corretto funzionamento degli uffici,

il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività

anche ai dirigenti dell'avvocatura civica e della polizia municipale.

Il comma 224, nondimeno, stabilisce che l’indisponibilità dei posti vacanti di livello

dirigenziale è esclusa per le posizioni relative all’esercizio delle funzioni fondamentali delle Province

e delle Città metropolitane. Va infatti osservato che gli enti di area vasta hanno già proceduto alle

riduzioni delle dotazioni organiche.

Il comma 228 stabilisce che Regioni ed enti locali possono procedere nel triennio 2016-2018 ad

assunzioni di personale non dirigenziale del limite corrispondente (per singolo anno) del 25 per cento

della spesa dei cessati dell’anno precedente. Solo per favorire la mobilità del personale degli enti di

area vasta relativo a funzioni non fondamentali, restano invece confermate le percentuali di turn

over, come previste dall'articolo 3, comma 5, del decreto legge 24 giugno 2014, n. 90, convertito, con

modificazioni, dalla legge 11 agosto 2014, n. 114.

In funzione del riassorbimento del personale soprannumerario, il comma 234 dispone che le

Regioni, gli enti locali e le amministrazioni pubbliche di cui al comma 425 dell'articolo 1 della legge

131 Cfr. infra, tabella n. 27


n. 190 del 2014, che hanno processi di mobilità in atto, assumono personale, soltanto nel momento

in cui nel corrispondente ambito regionale sia stato ricollocato il personale interessato alla relativa

mobilità. A tale fine la disposizione prevede che le regioni e gli enti locali rendono nota l’avvenuta

ricollocazione, nel relativo ambito regionale, sul portale “mobilità”.

I commi 756 – 762 si soffermano sulla formazione dei bilanci e sugli equilibri delle province.

Il comma 756 prevede che le province e le città metropolitane possano predisporre il bilancio

di previsione per il solo anno 2016. Si stabilisce inoltre che, ai fini del mantenimento degli equilibri

finanziari, gli enti in questione possono applicare al bilancio di previsione l’avanzo libero e quello

destinato.

Il comma 757 integra quanto previsto dal comma 3 dell’articolo 1-ter del decreto legge n. 78

del 2015; pertanto, nel caso di esercizio provvisorio o gestione provvisoria per l'anno 2016, le province

e le città metropolitane applicano l'articolo 163 del decreto legislativo n. 267 del 2000 con riferimento

al bilancio di previsione definitivo approvato per l'anno 2015, riclassificato secondo lo schema di cui

al decreto legislativo n. 118 del 2011.

Il comma 758 stabilisce che, per garantire l’equilibrio di parte corrente degli enti in questione

nel 2016, le Regioni possono svincolare i trasferimenti già attribuiti agli stessi e confluiti nell’avanzo

di amministrazione vincolato del 2015, con possibilità per le province e città metropolitane di

applicare tali quote dell’avanzo al loro bilancio di previsione 2016, previa approvazione del

rendiconto 2015.

Il comma 759 estende anche alle rate in scadenza nel 2016 la possibilità per le province e città

metropolitane di rinegoziare le rate di ammortamento dei mutui che non siano stati trasferiti al

Ministero dell'economia e delle finanze, concessa dall’articolo 1, comma 430, della legge n. 190 del

2014. Inoltre, si precisa che gli enti in questione potranno utilizzare gli eventuali risparmi derivanti

dalla rinegoziazione, con riguardo ai risparmi di rata e a quelli di riacquisto di talune categorie di

titoli obbligazionari. Tali operazioni sono possibili anche in esercizio provvisorio.

In tale prospettiva, l’articolo 1, commi 760 e seguenti della legge 28 dicembre 2015, n. 208,

hanno dettato una serie di norme tese a ricollocare una parte del personale in esubero delle ex

Province presso gli uffici giudiziari (il comma 771 prevede l’acquisizione di un contingente di ulteriori

1.000 unità finalizzato al supporto ai processi di digitalizzazione); al contempo, i commi 765 e

seguenti prevedono la nomina di un Commissario per l’attuazione dell’Accordo Stato Regioni, ai fini

dell’effettivo trasferimento delle risorse finanziarie, umane e strumentali, da riallocare

contestualmente alle funzioni delle ex Province e Città metropolitane ritenute non fondamentali.


Da ultimo, il comma 774 mantiene ferme le penalizzazioni per le Regioni inadempienti – al 31

ottobre 2015 - all’Accordo sul trasferimento delle funzioni e del personale degli enti di area vasta.

Il decreto legge 30 dicembre 2015, n. 210 (cd. “Milleproroghe”)

Le Province sono state interessate anche da talune disposizioni contenute nel decreto legge 30

dicembre 2015, n. 210, convertito dalla legge 25 febbraio 2016, n. 21.

In particolare, con riferimento al personale delle province, il comma 9 prevede un’ulteriore

proroga al 31 dicembre 2016 dei contratti di lavoro a tempo determinato del personale non

dirigenziale dipendente dalle città metropolitane e dalle province che aveva maturato tre anni di

anzianità con contratto di lavoro a tempo determinato alla data di entrata in vigore della legge 30

ottobre 2013, n. 125 (conversione, con modificazioni, del d.l. 31 agosto 2013, n. 101).

Con il comma 9 bis dello stesso articolo 1 alle province e alle città metropolitane viene

consentito -a condizione che venga garantito l'equilibrio di parte corrente nel periodo interessato dai

contratti stessi- di stipulare i contratti di lavoro a tempo determinato, con termine finale fissato

entro la data del 31 dicembre 2016 (di cui all'articolo 4, comma 9, terzo periodo, del d.l. 31 agosto

2013, n. 101) alle medesime finalità e condizioni, anche nel caso di mancato rispetto del patto di

stabilità interno per l'anno 2015.

Il comma 9-ter dell’articolo 1 si struttura in due lettere: la lettera a), modifica il termine per le

prime elezioni dei Presidenti di provincia e dei consigli provinciali successive alla entrata in vigore

della legge n. 56 del 2014), posticipandolo da 30 a 90 giorni dalla scadenza naturale del mandato o

dalla decadenza o scioglimento anticipato degli organi provinciali. La lettera b) prevede

l'applicazione anche in caso di elezioni successive al 2014 della disposizione in base alla quale alla

scadenza naturale dei consigli provinciali, il presidente della provincia, assumendo anche le funzioni

del consiglio provinciale, e la giunta provinciale restano in carica a titolo gratuito per l'ordinaria

amministrazione e per gli atti urgenti e indifferibili, fino all'insediamento del nuovo presidente della

provincia.

Il comma 9-quater prevede che operi anche per i contratti di collaborazione coordinata e

continuativa la facoltà per le province di prorogare al 31 dicembre 2016 i contratti di lavoro a tempo

determinato per le strette necessità connesse alle esigenze di continuità dei servizi; tutto ciò deve

avvenire nel rispetto di specifici vincoli finanziari, del patto di stabilità interno e della normativa

vigente di contenimento della spesa complessiva di personale (facoltà disposta con l'articolo 4,

comma 9, terzo periodo del decreto-legge n. 101/2013).

Infine, il comma 6-bis dell’articolo 4 del medesimo decreto legge n. 210 del 2015 conferma per

il 2016, nei confronti delle Province e delle città metropolitane, l'applicazione dei criteri già adottati


negli anni precedenti per le modalità di riparto del fondo sperimentale di riequilibrio per le province

delle regioni a statuto ordinario. Viene stabilito che i trasferimenti erariali non fiscalizzati da

corrispondere alle province appartenenti alla Regione siciliana e alla regione Sardegna siano

determinati, anche per il 2016, secondo i medesimi criteri adottati nel 2014 e nel 2015.


2. LA SITUAZIONE GESTIONALE DELLE PROVINCE NELLE

RELAZIONI DELLA CORTE DEI CONTI

La peculiare situazione di difficoltà gestionale e finanziaria delle Province è stata più volte

affrontata dalla Corte dei conti, nelle sue varie articolazioni.

A livello centrale, particolare attenzione è stata posta, di recente, nel referto della Sezione delle

autonomie su “Il riordino delle Province – aspetti ordinamentali e riflessi finanziari”, approvato con

delibera n. 17/SEZAUT/2015/FRG dell’11 maggio 2015, che ha sottolineato i ritardi nel processo di

riordino – a livello regionale - delle funzioni delegate o trasferite alle Province, in attuazione della

legge n. 56/2014, nonché nella correlata riassegnazione delle risorse finanziarie, umane e strumentali

connesse all’esercizio delle funzioni trasferite, secondo una correlazione fra funzioni e risorse.

In quella sede, è stato osservato che i ritardi nella riallocazione del personale eccedentario

secondo le previsioni della legge n. 190/2014 hanno dato luogo ad un effetto distorsivo nella gestione

finanziaria degli enti in esame, in quanto una parte della spesa, soprattutto di quella per il personale,

ha continuato a gravare su una gestione che, non avrebbe invece dovuto considerarla nel proprio

programma finanziario.

Sulla base degli esiti dei controlli finanziari svolti dalle Sezioni regionali, sono state poste in

evidenza una serie di criticità, consistenti principalmente in: costante tensione sulle entrate,

determinata dalla progressiva contrazione delle entrate derivate, solo parzialmente compensate dal

potenziamento di quelle proprie; vistosi ritardi nell’erogazione dei trasferimenti erariali e regionali

e, soprattutto, le conseguenze delle reiterate manovre sul Fondo sperimentale di riequilibrio – che

hanno, di fatto, annullato la capacità programmatoria delle Province; consistente utilizzo di entrate

a carattere straordinario per il finanziamento di spesa corrente, anche ripetitiva, cui i predetti enti

hanno fatto ricorso per fronteggiare la riduzione dei trasferimenti, nonché l’applicazione, talora

integrale, dell’avanzo di amministrazione – peraltro influenzato dall’elevata mole di residui attivi –

per il conseguimento dell’equilibrio di parte corrente. Di particolare significatività è apparsa

l’elevata consistenza di residui attivi afferenti a trasferimenti statali e regionali risalenti, considerata

oramai l’intervenuta quasi completa riduzione, che, oltre a condizionare l’effettività del risultato di

amministrazione, determina, a causa dei cennati ritardi nell’erogazione e della conseguente scarsa

movimentazione, sofferenze di liquidità cui si correla il reiterato ricorso all’anticipazione di tesoreria

e l’utilizzo, per il pagamento di spese correnti, di entrate a specifica destinazione.


A livello regionale, tali motivi di preoccupazione hanno trovato ampia conferma in sede di

indagine sullo stato della finanza locale 2013-2014, la cui relazione finale è stata approvata con

delibera della Sezione di controllo n. 207/2015/GEST del 25 giugno 2015.

In tale sede, è stato osservato come la finanza provinciale siciliana, a causa di un quadro

gestionale già in partenza più problematico rispetto ad altre zone territoriali, risulti maggiormente

vulnerabile ai ritardi e alle difficoltà nel processo di riforma delle funzioni di governo di area vasta,

al punto da rendere elevato il rischio di compromissione degli equilibri strutturali di bilancio e, più

in generale, della resa di funzioni e servizi essenziali.

In questo specifico ambito, sono stati particolarmente evidenziati: i consistenti ritardi nel

processo di revisione delle funzioni di area vasta, la progressiva e drastica contrazione delle entrate

derivate, in particolare statali, solo in parte compensate dal potenziamento di quelle proprie,

l’elevato grado di rigidità strutturale della spesa corrente, ma anche la mancata correzione di

disfunzioni più volte segnalate in sede di controllo.

E’ stato, pertanto, auspicato un celere completamento del disegno istituzionale di riforma, che,

attraverso una visione strategica “di sistema” tra i vari livelli di governo e i rispettivi enti ed organismi

di riferimento, sappia coniugare le imprescindibili esigenze di riduzione della spesa pubblica con

l’incremento dei livelli di efficienza ed efficacia dei servizi erogati, e, soprattutto, con la

razionalizzazione del numero complessivo di centri di spesa pubblica, in armonia col processo di

attuazione della legge n. 56/2014 nel restante territorio nazionale.

Il punto di partenza di tale processo è stato individuato nella necessaria correlazione tra

funzioni da garantire, risorse e garanzie di copertura finanziaria.

La sintesi di tale indagine è confluita nella relazione sulla parificazione del Rendiconto generale

della Regione (Sezioni Riunite in sede di controllo, delibera n. 2/2015/SSRR/PARI), i cui contenuti

hanno costituito oggetto di audizione presso la II Commissione permanente dell’ARS in data 30

luglio 2015. Una prima audizione, specifica sul tema degli enti di area vasta, si era tenuta il 25

febbraio 2015 presso la I Commissione permanente dell’ARS.

Da ultimo, il 18 aprile 2016, le Sezioni Riunite per la Regione siciliana in sede di controllo

hanno redatto un apposito Referto sulla gravissima situazione di crisi in cui versano i liberi Consorzi

comunale, in occasione dello specifico Referto alla II Commissione permanente dell’ARS.


3. LO STATO DI ATTUAZIONE DELLA RIFORMA

L’iter di riforma regionale, in attuazione dell’art. 15 dello Statuto regionale, pur essendo stato

avviato molto prima rispetto a quello statale, non risulta ad oggi del tutto concluso, non essendo

stato ancora attuato il disegno di riordino, a seguito delle modifiche da ultimo introdotte con la legge

regionale 1 aprile 2016, n. 5.

Ai fini di una compiuta disamina della situazione in cui, attualmente, versano gli enti di area

vasta, bisogna prendere le mosse dalla legge regionale 4 agosto 2015, n. 15, recante “disposizioni in

materia di liberi Consorzi comunali e Città metropolitane”132, che, nel solco dell’iter già avviato con

le con le leggi regionali 27 marzo 2013, n. 7, e 24 marzo 2014, n. 8, ha introdotto significative norme

per consentire il concreto avvio del processo di riordino istituzionale in atto, pur con notevole ritardo

rispetto a quanto avvenuto a livello nazionale con la legge 7 aprile 2014, n. 56.

Con la predetta legge regionale vengono istituiti i liberi Consorzi comunali di Agrigento,

Caltanissetta, Enna, Ragusa, Siracusa e Trapani, composti dai comuni delle corrispondenti ex

province regionali, nonché quelli di Palermo, Catania e Messina, costituenti le Città metropolitane.

Tali enti territoriali di area vasta sono dotati di autonomia statutaria, regolamentare,

amministrativa, impositiva e finanziaria nell'ambito dei propri statuti e regolamenti, delle leggi

regionali e delle leggi statali di coordinamento della finanza pubblica; i relativi organi di governo

sono eletti con sistema indiretto di secondo grado.

Al fine di delineare la nuova architettura istituzionale, vengono disciplinate le attribuzioni

degli organi di governo, le relative modalità di elezione e le funzioni che dovranno essere garantite,

disarticolate in funzioni proprie (artt. 27133 e 28), funzioni conferite dalla Regione (art. 31) ed

ulteriori funzioni, eventualmente attribuite (art. 32).

In una prima fase transitoria, viene disposta, tra l’altro, la provvisoria applicazione dello

statuto dell'ex provincia regionale, nonché il temporaneo utilizzo delle risorse finanziarie,

strumentali ed umane già disponibili alla data di entrata in vigore della legge, con mantenimento dei

conseguenti rapporti giuridici, nell'ambito delle relative dotazioni di bilancio.

L’articolo 27, comma 4, prevede che, ai fini dell'individuazione delle risorse necessarie per il

finanziamento delle funzioni “proprie” dei liberi Consorzi comunali ivi attribuite, il Presidente della

Regione, previa delibera di Giunta e sentito le Commissioni Affari istituzionali e Bilancio

132 La legge regionale n. 15/2015 è stata modificata, di recente, dalla legge regionale 1 aprile 2016, n.5. 133 Modificato, da ultimo, dall’art. 12, comma 1, della LR n. 5/2016.


dell'Assemblea regionale siciliana, emani uno o più decreti, sulla base di un'intesa con i competenti

organi dello Stato in ordine alla definizione dei reciproci rapporti, allo scopo di assicurare lo

svolgimento dei compiti istituzionali dei liberi Consorzi comunali.

Il successivo comma 6 dispone che nelle more dell'adozione di tali decreti, “i liberi Consorzi

comunali continuano ad esercitare le funzioni attribuite alle ex province regionali alla data

dell'entrata in vigore della presente legge, nei limiti delle disponibilità finanziarie in atto

esistenti”.

Col titolo V della legge vengono introdotte una serie di disposizioni urgenti per far fronte alla

crisi finanziaria degli enti intermedi della Regione siciliana, che, in via derogatoria, hanno loro

consentito, per il solo 2015, la predisposizione di un bilancio di previsione esclusivamente annuale

e, soprattutto, l’utilizzo, ai sensi dell'articolo 187 del Tuel, anche in sede di approvazione del bilancio

di previsione 2015, dell'avanzo di amministrazione disponibile per garantire il pareggio finanziario e

gli equilibri stabiliti dall'articolo 162 del decreto legislativo n. 267/2000.

Con il successivo articolo 47, viene prevista la possibilità che contributi per il personale precario

dei comuni siano estesi ai liberi Consorzi comunali e delle Città metropolitane, nel limite delle residue

disponibilità, mentre l’art. 48 ha consentito che, ai fini del finanziamento delle quote capitale dei

mutui, possa essere utilizzata una parte delle risorse originariamente assegnate (fino ad un massimo

complessivo di 10 milioni di euro) con il fondo straordinario per la viabilità (30 milioni di euro

complessivi).

Alla stregua di quanto osservato in precedenza, di particolare importanza, ai fini del concreto

avvio del processo di riforma, appaiono alcune norme riguardanti:

− la definizione dei criteri per la riallocazione delle funzioni e delle risorse finanziarie, umane

e strumentali, la ricognizione delle entrate nonché delle spese necessarie allo svolgimento

delle funzioni attribuite;

− la determinazione delle dotazioni organiche, l’individuazione del personale in esubero e la

sua eventuale riallocazione;

− la ricognizione dei posti da destinare a ricollocazione e degli enti ai fini della

razionalizzazione.

Orbene, sulla base degli elementi conoscitivi acquisiti dall’Assessorato regionale delle

Autonomie locali e della Funzione pubblica134, deve constatarsi una perdurante e pericolosa fase di

stallo nel processo di attuazione del disegno di riforma in atto.

134 Nota prot., 4360 del 31 marzo 2016, in riscontro a nota istruttoria prot. Cdc n. 3489 del 22 marzo 2016.


In particolare, alla data del 10 giugno 2016, non risulta ancora costituito l’Osservatorio

regionale previsto dall’art. 25 della legge regionale n. 15/2015, omologo dell'Osservatorio nazionale

per l'attuazione della Legge n. 56/2014 e previsto dall'Accordo tra Stato e Regioni sancito nella

Conferenza Unificata dell'1l settembre 2014135, che è deputato a svolgere fondamentali funzioni ai

fini del corretto funzionamento degli enti di area vasta e della relativa fuoriuscita dal periodo

transitorio iniziale136.

Tra queste, particolare importanza assume la definizione dei criteri per la riallocazione delle

funzioni e delle risorse finanziarie, umane e strumentali (anche sulla base di parametri perequativi

di natura economico-demografica), nonché la ricognizione delle entrate e delle spese necessarie allo

svolgimento delle funzioni attribuite agli enti di area vasta.

L'istituzione del predetto Osservatorio, che costituiva uno dei primi adempimenti da porre in

essere a seguito della pubblicazione della legge sugli enti di area vasta, non è stata ancora effettuata

per via del procrastinarsi dell’indizione delle elezioni degli organi – ossia i Presidenti dei liberi

Consorzi comunali e i Sindaci metropolitani – chiamati a farne parte137.

Al fine di rendere più celere l’insediamento di tale fondamentale organo, la recente legge

regionale 1 aprile 2016, n.5, all’articolo 11, comma 1, ha introdotto la possibilità che facciano parte

dell’Osservatorio “i legali rappresentanti dei liberi Consorzi e delle Città metropolitane” (e dunque i

Commissari straordinari), anziché, necessariamente, i Presidenti i Sindaci metropolitani. La

medesima norma, tuttavia, ha previsto che il termine d’insediamento di tale organo sia di 150 giorni

(e non più 90) da quello degli organi degli enti di area vasta.

Il mancato insediamento di questo fondamentale organismo determina il rinvio sine die di tutte

le fondamentali fasi attuative138, tese all’individuazione delle funzioni e delle risorse finanziarie,

135 L'Osservatorio nazionale coordina l'attività di riordino delle funzioni e monitora l'attuazione della riforma, in raccordo con gli analoghi Osservatori regionali. E' presieduto dal Ministro per gli Affari regionali e le autonomie ed è composto dal Sottosegretario agli Affari regionali e dai rappresentanti dei Ministeri Semplificazione e Pubblica Amministrazione, Interno, Economia e Finanze, della Conferenza delle Regioni, dell'ANCI e dell'UPI. 136 In sede di adunanza, il Dirigente del Dipartimento regionale degli enti locali ha comunicato l’intervenuta costituzione di tale Organo, con decreto assessoriale del 14 giugno 2016. 137 Si riporta di seguito l’art. 25, comma 1, della legge :"Entro novanta giorni dalla data di entrata in vigore della presente legge, d'intesa con la Conferenza Regione - autonomie locali, con decreto dell'Assessore regionale per le autonomie locali e per la funzione pubblica, in coerenza con l'accordo tra Governo nazionale e Regioni sancito nella seduta della Conferenza Unificata dell'Il settembre 2014 ed il decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 26 settembre 2014, è istituito l'Osservatorio regionale per l'attuazione della presente legge, composto dai Presidenti dei liberi Consorzi comunali e dai Sindaci metropolitani, dai rappresentanti dell'Anci Sicilia, dell'Urps, delle associazioni delle autonomie locali e delle associazioni sindacali maggiormente rappresentative. Con il medesimo decreto assessoriale sono stabilite le modalità operative del suddetto organo e le sue eventuali articolazioni interne". 138 Non risulta, pertanto, attuato neppure l’art. 37 della LR n. 15, che disciplina le procedure di rideterminazione delle dotazioni organiche in relazione alle funzioni attribuite, nonché l’individuazione del personale assegnato agli enti di area vasta e di quello eventualmente da destinare alle procedure di mobilità.


umane e strumentali, alla rideterminazione delle dotazioni organiche, nonché all’avvio dei processi

di mobilità del personale in esubero.

Nella medesima prospettiva, la legge regionale n. 5/2016 ha ulteriormente prorogato le gestioni

dei Commissari straordinari dal 30 giugno 2016 al 30 settembre 2016.

Per queste ragioni, in sede di audizione, le Sezioni Riunite hanno manifestato viva

preoccupazione per il ritardo accumulato rispetto ad altre zone territoriali del Paese, in cui risulta

quasi del tutto ultimata la procedura del disegno di riforma previsto dalla legge n. 56/2014139.

In un contesto così problematico, particolare impatto presenta il recente art. 27 della legge

regionale 17 marzo 2016, n. 3, che incentiva nel 2016 l’avvio delle procedure di stabilizzazione del

personale precario dei comuni, posticipate, a livello nazionale, dall’articolo 1, comma 426 della legge

n. 190/2014.

In particolare, l’anzidetta norma dispone severe penalizzazioni finanziarie per i comuni che

non utilizzino integralmente le risorse assunzionali disponibili ai fini della conclusione entro il 31

dicembre 2016 dei processi di stabilizzazione, in presenza di risorse assunzionali e di posti disponibili

in dotazione organica140.

Tale norma, pertanto, nelle more della definizione della fase attuativa della riforma, introduce un

significativo e peculiare elemento di novità nelle priorità assunzionali dei comuni, certamente non

privo di conseguenze nell’ipotesi – ampiamente realizzatasi in ambito nazionale – di ricollocazione

del personale in esubero.

Ulteriori elementi di incertezza, a questo riguardo, sembrano scaturire anche dalla mancata

definizione del quadro complessivo delle funzioni da garantire, soprattutto con riferimento a quanto

previsto dagli artt. 25, 31, 32, 36 e 38 della legge n. 15/2015.

In ordine alla correlazione tra risorse e funzioni, bisogna osservare che, allo stato, non

risultando emanati i decreti previsti dall’art. 27, comma 4, della legge regionale n. 15 per

l’adeguamento delle risorse finanziarie per lo svolgimento delle funzioni attribuite, continuano ad

essere esercitate, in via provvisoria, le funzioni attribuite alle ex Province regionali nei limiti delle

disponibilità finanziarie in atto esistenti.

139 Dal portale “mobilita.gov.it” emerge che, alla data del 16 novembre 2015, sulla base del DM 14.9.2015, sono state ricollocate direttamente n. 5575 unità di personale ex provinciale. Alla rilevazione non hanno partecipato tutti gli enti interessati. L’art. 1, commi 760 e seguenti della legge 28 dicembre 2015, n. 208, inoltre, hanno dettato una serie di norme tese a ricollocare una parte del personale in esubero delle ex Province presso gli uffici giudiziari (il comma 771 prevede l’acquisizione di un contingente di ulteriori 1.000 unità finalizzato al supporto ai processi di digitalizzazione). 140 Questi ultimi, infatti, sono esclusi dal riparto del fondo di cui al comma 7 dell'articolo 30 della legge regionale n. 5/2014, per il cinquanta per cento del contributo spettante per i soggetti non stabilizzati nonostante gli spazi assunzionali per il 2016. Dal 2017, la decurtazione è effettuata per il cento per cento della risorsa assunzionale non utilizzata. Sul punto cfr. par. 10.5.


4. ANALISI DEI DATI: ENTRATE E SPESE

4.1 Entrate tributarie

L’analisi delle entrate tributarie mette in evidenza i limitati margini della leva fiscale, per via

della determinazione delle aliquote nella misura massima consentita e delle scarse possibilità

dell’azione di recupero evasione fiscale, scaturenti dalla natura stessa dei tributi141.

Il grafico seguente, basato sulle rilevazioni SIOPE, illustra il progressivo decremento delle

riscossioni tributarie nel periodo 2011-2014 (- 19,8%), con una lieve ripresa nel 2015 delle due

principali imposte, ossia quella sulle assicurazioni e l’IPT (imposta provinciale di trascrizione),

particolarmente influenzate dall’attuale periodo di crisi economica.

Tra i tributi minori, si segnalano quello ambientale provinciale (cod. SIOPE 1171 e 1172, il cui

gettito nel 2015 è di 13,8 milioni di euro circa) e la TOSAP (cod. 1211 e 1212, il cui gettito complessivo

nel 2015 è di 1,03 milioni di euro circa).

Grafico 36 – Enti di area vasta – Entrate tributarie per risorsa

141 L’art. 1, comma 26, della legge 28 dicembre 2015, n. 208 (legge di stabilità 2016), al fine di contenere il livello complessivo della pressione tributaria, in coerenza con gli equilibri generali di finanza pubblica, ha sospeso, per l'anno 2016, l'efficacia delle leggi regionali e delle deliberazioni degli enti locali nella parte in cui prevedono aumenti dei tributi e delle addizionali attribuiti alle regioni e agli enti locali con legge dello Stato rispetto ai livelli di aliquote o tariffe applicabili per l'anno 2015. Tale sospensione non si applica per la TARI dei comuni e per gli enti locali che deliberano il predissesto (articolo 243-bis del Tuel), o il dissesto (art. 244 del Tuel).



4.2 Trasferimenti erariali

Il nuovo sistema di finanziamento per le ex Province, delineato dal decreto legislativo n.

68/2011 (RC auto e imposta provinciale di trascrizione, compartecipazione al gettito IRPEF,

compartecipazione alla tassa automobilistica regionale, Fondo sperimentale di riequilibrio, ulteriori

tributi provinciali previsti dalla legislazione vigente), risente fortemente della progressiva riduzione

dei trasferimenti statali operata per effetto delle manovre di finanza pubblica, a partire da quella

prevista dall'articolo 14, comma 1, del decreto legge n. 78/2010, nonchè dai diversi provvedimenti

aventi ad oggetto il Fondo sperimentale di riequilibrio provinciale.

Tale Fondo, istituito in via provvisoria dall'articolo 21 del decreto legislativo n. 68/2011, nelle

more dell’attivazione di quello perequativo previsto dal successivo articolo 23, mira a realizzare, a

decorrere dal 2012, una devoluzione progressiva e territorialmente equilibrata del nuovo sistema di

fiscalità locale incentrato sull'autonomia di entrata.

Esso è alimentato dal gettito della compartecipazione provinciale all'Irpef, la cui aliquota è

determinata in misura tale da compensare la soppressione – a decorrere dal 2012 - dei trasferimenti

erariali e dell'addizionale provinciale all'accisa sull'energia elettrica.

La sua consistenza ha subito una progressiva erosione per via dei seguenti interventi normativi:

� l'articolo 28, comma 8, del decreto legge n. 201/2011, che ha previsto, a carico delle

Province, una riduzione, per l'anno 2012 e per quelli successivi, del Fondo sperimentale di

riequilibrio, ovvero, laddove istituito, di quello perequativo, nella misura di 415 milioni di

euro;

� l'articolo 16, comma 7, del decreto legge n. 95/2012, che ha disposto un’ulteriore riduzione

del Fondo di 500 milioni di euro per l'anno 2012, di 1.000 milioni per ciascuno degli anni

2013 e 2014 e di 1.050 milioni a decorrere dall'anno 2015;

� l’articolo 1, comma 121, della legge n. 228/2012, che ha rimodulato i predetti tagli in misura

pari a 1.200 milioni di euro, per ciascuno degli anni 2013 e 2014, ed a 1.250 milioni di euro

a decorrere dal 2015.

Nel 2015, le risorse da Fondo sperimentale di riequilibrio ammontano solamente ad euro

2.055.858,62142.

142 Fonte, Assessorato delle autonomie locali, cit.


La drastica flessione delle entrate da trasferimenti erariali è constatabile nel grafico seguente,

in cui le riscossioni delle entrate da trasferimenti statali (competenza e residui) passano, nel

quadriennio 2011/2014, da 184,3 milioni di euro a 7,2 milioni di euro nel 2014 (- 96%).

Nel 2015, invece, le riscossioni subiscono una forte lievitazione (151 milioni di euro), dovuta

principalmente all’erogazione straordinaria di trasferimenti erariali pregressi alla Città

metropolitana di Palermo (110,4 milioni di euro) e ai liberi Consorzi di Trapani (25 milioni circa, più

ulteriori 5 per ristoro danni evento bellico libico ex art. 3, comma 6 bis, d.l. n. 2/2014) ed Enna (3,4

milioni).

Al netto di queste poste straordinarie, le riscossioni complessive nel 2015 sono pari a 7.2 milioni

di euro.

Il grafico seguente mette in evidenza, nel 2015, i due diversi andamenti.

Grafico 37 - Enti di area vasta - Trasferimenti erariali

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su banca dati Siope

La velocità di riscossione, pari ad un rassicurante 98,5 per cento nel 2014, è superiore alla

corrispondente media delle regioni a statuto speciale (92,6%) e, soprattutto, nazionale (63,4%)143.

143 Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.


4.3 Trasferimenti regionali

A seguito della soppressione del Fondo autonomie locali, cambia il quadro dei trasferimenti

anche per le ex Province regionali, per le quali l’articolo 7 della legge regionale n. 5 del 2014 prevede,

per l'anno 2014, un contributo di parte corrente e uno in conto capitale pari a 10 milioni di euro

ciascuno. L’articolo 58 della legge regionale n. 21/2014 ha integrato tali risorse con ulteriori 9,15

milioni, per un totale di 19,15 milioni di parte corrente e 10 di parte capitale.

Successivamente, l’articolo 9 della legge regionale n. 9 del 2015 ha mantenuto, per il triennio

2015/2017, il predetto contributo di parte corrente complessivo di 19,15 milioni di euro annui, cui si

aggiunge, per il 2015 (art. 10), un ulteriore finanziamento di 30 milioni di euro per interventi

straordinari sulla viabilità secondaria.

Inoltre, con l’articolo 4, comma 10, del decreto legge 2 marzo 2012, n. 16, convertito in legge

n. 44/2012, è stato disposto il reintegro del minor gettito provinciale derivante dalla cessazione

dell’applicazione dell’addizionale dell’accisa sull’energia elettrica, il cui riparto è avvenuto per il 2014

con DDG n. 375 del 15 ottobre 2014 e per il 2015 con DDG n. 77 del 26 marzo 2014.

Le tabelle seguenti, elaborate sulla base dei dati forniti in sede istruttoria dall’Assessorato

regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica, forniscono in dettaglio le erogazioni per

singolo ente, nel periodo 2014/15, in relazione alle diverse normative regionali di riferimento.

Tabella 24– Enti di area vasta – Erogazioni regionali per ente – Anno 2014


DESTINATARI NORMATIVA PROVVEDIMENTO ASSEGNAZIONE OGGETTO

LIB. CONS. di Agrigento € 3.051.738,03

LIB. CONS. di Caltanissetta € 2.836.028,32

LIB. CONS. di Catania € 2.554.934,81

LIB. CONS.di Enna € 4.823.967,51

LIB. CONS. di Messina € 1.972.332,28

LIB. CONS.di Palermo € 5.350.420,09

LIB. CONS.di Ragusa € 4.215.536,80

LIB. CONS. di Siracusa € 1.894.133,44

LIB. CONS. di Trapani € 2.450.908,72

€ 29.150.000,00

Provincia di Agrigento € 3.811.103,80

Provincia di Caltanissetta € 2.288.115,89

Provincia di Catania € 10.995.966,70

Provincia di Enna € 1.376.294,43

Provincia di Messina € 7.131.785,55

Provincia di Palermo € 11.841.874,01

Provincia di Ragusa € 4.204.481,19

Provincia di Siracusa € 4.512.124,18

Provincia di Trapani € 3.912.866,23

€ 50.074.611,98TOTALE

ANNO 2014

comma 1, art.7 della l .r.

n.5/2014

D.A. n.381 del 12.8.2014 e

D.D.G.n. 444 del 20.11.2014

Asseganzioni di parte

corrente e per la

copertura della quota

capitale delle rate dei

mutui accesi per spese di

investimento

Comma 10 dell’art. 4 del

decreto legge 2 marzo 2012,

n. 16, convertito con

modificazioni dalla legge 26

aprile 2012, n. 44

D.D.G. n. 375 del 15.10.2014

Reintegro dei minori

introiti derivanti

dall 'abrogazione

dell'addisionale

comunale e provinciale

sull 'accisa energia

elettrica

TOTALE


Tabella 25 – Enti di area vasta – Erogazioni regionali per ente – Anno 2015


Da ultimo, le assegnazioni per il 2016 sono state regolate dall’articolo 26 della legge regionale

n. 3/2016, che, in sintesi, conferma per l'esercizio finanziario 2018 l’autorizzazione della spesa di 19,15

milioni di euro per le finalità dell'articolo 9 della legge regionale n. 9/2015, destinando la spesa di 1,15

milioni di euro per l'esercizio finanziario 2016 ai servizi socio-assistenziali essenziali.

Con riferimento al fondo per investimenti, determinato in 9 milioni di euro, la norma dispone

la prioritaria destinazione al pagamento delle quote capitale delle rate di ammortamento dei mutui

– ordinariamente finanziate con entrate correnti - accesi per il finanziamento di spese di investimento

dei liberi Consorzi con accertate difficoltà finanziarie che abbiano realizzato e dimostrato misure di

contenimento della spesa.

Sugli effetti distorsivi di tale previsione, derogatoria rispetto alle previsioni del Tuel, questa

Corte ha reiteratamente segnalato il rischio di ulteriore espansione della spesa corrente e del suo

grado di rigidità, difficilmente conciliabile, anche in termini prospettici, con le prescrizioni della legge

n. 243 del 2012, attuativa del principio costituzionale del pareggio di bilancio144.

Tali considerazioni sono a fortiori estensibili ai successivi commi 4 e 5, i quali, dopo aver

disposto, sempre per l'esercizio 2016, la destinazione di 30 milioni di euro ai liberi Consorzi comunali

per la realizzazione di investimenti a valere sui fondi del Piano di Azione e Coesione (PAC) 2014-

144 Cfr., da ultimo, Sezione di controllo, indagine sulla finanza locale 2013-14, cit.

DESTINATARI NORMATIVA PROVVEDIMENTO ASSEGNAZIONE OGGETTO

LIB. CONS. di Agrigento € 4.788.958,33

LIB. CONS. di Caltanissetta € 4.101.032,98

LIB. CONS. di Catania € 8.614.060,14

LIB. CONS.di Enna € 6.238.403,93

LIB. CONS. di Messina € 4.770.455,63

LIB. CONS.di Palermo € 8.318.415,71

LIB. CONS.di Ragusa € 3.828.847,41

LIB. CONS. di Siracusa € 4.197.128,07

LIB. CONS. di Trapani € 4.292.697,80

€ 49.150.000,00

Provincia di Agrigento € 3.811.103,80

Provincia di Caltanissetta € 2.288.115,89

Provincia di Catania € 10.995.966,70

Provincia di Enna € 1.376.294,43

Provincia di Messina € 7.131.785,55

Provincia di Palermo € 11.841.874,01

Provincia di Ragusa € 4.204.481,19

Provincia di Siracusa € 4.512.124,18

Provincia di Trapani € 3.912.866,23

€ 50.074.611,98

TOTALE

TOTALE

ANNO 2015

art.9 l .r. 9/2015 e comma 1,

art.10 della l .r.9/2015 e

comma 1,art.48 della l .r.

15/2015

DD.DD.GG.nn.383, 384 e 385

del 31/12/2015

Asseganzioni di parte

corrente, per la copertura

della quota capitale delle

rate dei mutui accesi per

spese di investimento e

per programma di

interventi di viabil ità

secondaria

Comma 10 dell’art. 4 del

decreto legge 2 marzo 2012,

n. 16, convertito con

modificazioni dalla legge 26

aprile 2012, n. 44

D.D.G.n. 77 del 26.3.2015

Reintegro dei minori

introiti derivanti

dall 'abrogazione

dell'addisionale

comunale e provinciale

sull 'accisa energia

elettrica


2020 (Del. CIPE n. 10/2015), prevedono, in considerazione della situazione eccezionale di criticità

finanziaria del sistema degli enti locali, la possibilità che tali finanziamenti – in conto capitale-

possano essere destinati al pagamento delle quote capitale delle rate di ammortamento dei mutui

accesi per il finanziamento di spese di investimento, come detto ordinariamente finanziate con

entrate correnti.

Il grafico seguente, elaborato su dati SIOPE, illustra in modo eloquente l’incremento delle

riscossioni (conto competenza e residui) dei trasferimenti regionali nel periodo 2011/2015, con

valenza quasi compensativa dei minori introiti dei trasferimenti erariali.

Le riscossioni dei trasferimenti regionali crescono nel quinquennio in considerazione da 67 a

114,5 milioni circa, mentre le seconde diminuiscono, come peraltro già osservato, da 184,3 milioni di

euro a 7,25 milioni di euro nel 2014 e, al netto delle entrate straordinarie di cui si è detto, a 7,20

milioni di euro nel 2015.

Grafico 38 – Enti di area vasta – Trasferimenti correnti


Conseguentemente, il grado di dipendenza erariale (ossia il rapporto, in termini di competenza,

tra i trasferimenti erariali e le entrate correnti) si riduce drasticamente tra il 2012 e il 2014 dal 12,1

all’1,6 per cento (con punte nelle amministrazioni di Enna del 7,8% e di Caltanissetta del 4,4%)145.



Per converso, il grado di dipendenza regionale, anche per la forte flessione delle entrate

correnti, cresce dal 19,7 al 22,5 per cento, a fronte di una media nazionale del 24,7 per cento. Punte

massime si registrano a Siracusa (41,4%) e ad Enna (40,8%)146.

A livello aggregato, è sicuramente constatabile una forte flessione delle entrate derivate, che,

in presenza di scarsi margini di manovrabilità delle entrate proprie e ad invarianza di funzioni e

servizi da garantire, non riesce a coprire strutturalmente la spesa corrente, connotata invece da un

elevato grado di rigidità strutturale.

Tali effetti, ove cumulati con la consistente decurtazione dei trasferimenti erariali, danno luogo

ad una decrescita del volume di entrate derivate, che risulta difficilmente sostenibile per le

amministrazioni in esame, in considerazione delle difficoltà a operare manovre di contenimento sul

versante della spesa per via dell’elevato grado di rigidità di quest’ultima.

Questi fattori, come più volte segnalato dalla Corte nelle relazioni sulla finanza locale, danno

luogo a rilevanti squilibri di carattere strutturale.

A differenza di quanto riscontrato in riferimento ai trasferimenti erariali, un fattore di forte

problematicità è, inoltre, costituito dalle tempistiche di erogazione dei trasferimenti regionali, la cui

velocità di riscossione, pur incrementandosi nel triennio 2012/14 (dal 18,8% al 41,2%), permane

molto bassa, ove posta in raffronto (cfr. grafico 4) con le corrispondenti medie nazionali (61% circa

nel 2014) e, soprattutto, delle Regioni a statuto speciale (72%).

Questo risultato, cui si è tentato di porre rimedio con alcuni recenti interventi legislativi147,

costituisce un elemento di forte problematicità ai fini della gestione di cassa, la cui crisi di liquidità

in alcuni casi finisce per compromettere finanche l’erogazione dei servizi essenziali.

146 Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel. 147 Si pensi, ad esempio, al comma 3 dell’art. 9 della L:r: n. 9/2015, che prevede la possibilità per l’Assessorato regionale delle autonomie locali di erogare acconti, a valere sulle spettanze, su richiesta motivata dei liberi Consorzi comunali, al fine di fronteggiare eventuali situazioni emergenziali.


Grafico 39 – Enti di area vasta - Velocità di riscossione dei trasferimenti regionali


4.4 Le entrate extratributarie

Nei liberi Consorzi, le entrate extratributarie sono composte principalmente da proventi diversi

(56% circa) in cui confluiscono canoni, rimborsi ed entrate residuali, da proventi dei beni (35%) e da

servizi pubblici (7%)148.

Il grafico seguente, elaborato su dati Siope, illustra un andamento disomogeneo delle

riscossioni, con una certa ripresa nel 2015 (+2 milioni di euro) legata al tentativo di massima

valorizzazione in termini strategici di tale entrata anche da parte delle ex Province, per compensare

l’andamento negativo dei trasferimenti erariali e i limitati margini di manovra delle entrate

tributarie.

L’incremento del 2013 si registra principalmente alla categoria V (proventi diversi - cod.

3501/3518), le cui riscossioni aumentano da 10,5 a 25,3 milioni di euro, con una variazione

incrementale (rivelatasi una tantum) concentrata nei proventi diversi da imprese (cod. 3513) che

ammontano complessivamente a euro 15,95 milioni di euro.

Questi ultimi subiscono una drastica riduzione negli anni successivi, unitamente ai proventi da

enti del settore pubblico (cod. 3512).



Grafico 40 – Enti di area vasta – Entrate extratributarie


In questo ambito, particolare attenzione merita l’incremento pressoché generalizzato, tra il

2014 e il 2015, di entrate da fitti attivi, che testimonia gli sforzi profusi dalle varie amministrazioni

al fine di reperire ulteriori risorse correnti attraverso un più fruttifero utilizzo del proprio patrimonio

disponibile.

Tale incremento, pari a complessivi euro 1.765.103,03 rispetto al 2014 (+ 50,7%), raggiunge

punte massime, in termini percentuali, ad Agrigento (+ 271,5%) e ad Enna (+ 210,1%) e minime a

Siracusa (- 82,8%), unico ente con segno negativo.

Tabella 26 – Enti di area vasta – Entrate da Fitti Attivi (codice siope 3202)


Ente di area vasta 2015 2014 Variazioni valore assoluto Variazioni %

AGRIGENTO € 1.041.079,15 € 280.267,07 € 760.812,08 271,5%

CALTANISSETTA € 386.082,39 € 276.822,27 € 109.260,12 39,5%

CATANIA € 645.186,46 € 482.005,57 € 163.180,89 33,9%

ENNA € 619.028,73 € 199.612,30 € 419.416,43 210,1%

MESSINA € 95.856,90 € 63.940,31 € 31.916,59 49,9%

PALERMO € 1.102.280,12 € 819.738,29 € 282.541,83 34,5%

RAGUSA € 889.132,03 € 883.970,17 € 5.161,86 0,6%

SIRACUSA € 34.767,12 € 202.641,14 -€ 167.874,02 -82,8%

TRAPANI € 433.658,19 € 272.970,94 € 160.687,25 58,9%

Totale € 5.247.071,09 € 3.481.968,06 € 1.765.103,03 50,7%


Gli effetti delle manovre tese alla massima valorizzazione delle entrate proprie sono

agevolmente riscontrabili anche nell’incremento, in termini di competenza, dell’autonomia

finanziaria, che passa tra il 2011 e il 2014 dal 62,4 al 75,3 per cento, attestandosi ben oltre il

corrispondente valore medio nazionale (70,1%)149.

In tale ambito, peraltro, si registra una certa omogeneità di valori tra gli enti in esame, con

punte minime registrate nei liberi Consorzi di Enna (51,3%) e di Siracusa (56,6%) e massime a

Palermo (83,3%) e Catania (80,6%)150.

4.5 La spesa corrente

Per effetto della progressiva contrazione dei trasferimenti erariali, i corrispondenti volumi di

spesa subiscono un ridimensionamento, sia pur entro i limitati margini consentiti.

Il grafico seguente, che rielabora i dati SIOPE 2011/2015 relativi ad incassi e pagamenti

(competenza e residui), evidenzia chiaramente la presenza di volumi di spesa che, sebbene fino al

2013 contenuti al di sotto di quelli di entrata, finiscono per porsi, nel 2014, ben al di sopra di questi

ultimi, con una forbice tra pagamenti ed incassi di 30,7 milioni di euro. Nel 2015, anche per via delle

entrate una tantum di cui si è detto, gli incassi ritornano superiori ai pagamenti.

L’inclinazione della retta rossa relativa alla spesa, mette in luce un trend di progressiva

riduzione, anche se molto lenta per via dei limitati margini di comprimibilità della stessa, dovuti ad

impegni duraturi, quali quelli relativi al personale ed al rimborso degli oneri connessi

all’indebitamento.

La presenza di un’elevata rigidità della spesa ha ridotto significativamente i margini di

successo dei difficoltosi tentativi – da parte dei commissari straordinari – di revisione qualitativa

della stessa (cd. “spending review in senso stretto”) ed ha imposto, nel tempo, veri e propri tagli a

servizi prima garantiti.

Sul punto, si riferirà diffusamente più avanti.

149 Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel. 150 Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel.


Grafico 41 – enti di area vasta – entrate e spese correnti


In questo specifico contesto, particolare rilevanza assume anche il cd. “contributo di finanza

pubblica”, ossia il concorso delle ex Province al contenimento della spesa pubblica, introdotto

dall’articolo 47, commi da 1 a 7, del decreto legge n. 66/2014 e dall’articolo 1, commi 418 e 419, della

legge n. 190/2014 e successive modificazioni.

Con la legge n. 11/2015, di conversione con modifiche del decreto legge. n. 192/2014 (c.d. mille

proroghe), l'ammontare del concorso al risanamento della finanza pubblica per le Province e le Città

metropolitane delle Regioni Sicilia e Sardegna è stato determinato in 100 milioni di euro.

Sulla base dell'intesa raggiunta nella seduta della Conferenza Stato-Città e Autonomie Locali

del 31 marzo 2015, è stata determinata la quota di riduzione della spesa corrente (ovvero il contributo

alla finanza statale) assegnata a ciascun ente di area vasta, ai sensi dell'articolo 1, comma 418, della

legge n. 190/2014.

La tabella seguente illustra l’ammontare del contributo in questione, pari complessivamente,

nel 2015, ad euro 115.572.341,73151.

151 Sulla ripartizione del contributo alla finanza pubblica tra i Liberi consorzi e le Città metropolitane in Sicilia, cfr. DM Interno 10 ottobre 2014 e DM Interno 28 aprile 2015.


La sostenibilità di tale contributo diverrà particolarmente difficile nel biennio 2016-2017, in

cui è previsto un progressivo incremento ai sensi all’articolo 1, comma 418, della legge n. 190/2014.

Tabella 27 – Enti di area vasta - Contributo alla finanza pubblica

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati forniti dai singoli Enti

Ai fini di un’analisi qualitativa della spesa, il grafico seguente, elaborato su dati SIOPE, mette

in raffronto, per ciascun ente, i settori in cui si riscontra una maggiore concentrazione di risorse: la

spesa di personale, da un lato, e, dall’altro, quella per prestazioni di servizi e per trasferimenti (codici

SIOPE 1552, 1569, 1571, 1583).

Al fine di consentire una comparazione, i dati sono rapportati alla popolazione residente.

Grafico 42 – enti di area vasta – spese correnti per principali interventi


Ente di area vastaD.L. 95/2012 e D.L. 78/2010

DL 66/2014 art. 47, comma 2, lett. a-b-c

L.190/2014, art. 1 comma 418

Totale

AGRIGENTO € 1.750.748,68 € 5.879.747,06 € 7.630.495,74

CALTANISSETTA € 2.037.275,46 € 4.067.281,61 € 6.104.557,07

CATANIA € 10.558.365,67 € 13.378.928,97 € 23.937.294,64

ENNA € 628.489,58 € 3.335.391,58 € 3.963.881,16

MESSINA € 8.844.596,71

PALERMO € 11.011.694,00 € 7.234.048,51 € 14.578.061,34 € 32.823.803,85

RAGUSA € 1.531.189,26 € 1.944.856,76 € 4.573.970,80 € 8.050.016,82

SIRACUSA € 4.025.169,88 € 3.232.905,23 € 5.888.490,64 € 13.146.565,75

TRAPANI € 3.851.854,08 € 1.663.945,46 € 5.555.330,45 € 11.071.129,99

Totale € 20.419.907,22 € 29.050.635,35 € 57.257.202,45 € 115.572.341,73


Come la Corte ha rilevato anche in passato, la diversa distribuzione delle risorse tra i principali

fattori della produzione risente principalmente del diverso assetto organizzativo delle varie

amministrazioni e del diverso contesto socio - economico.

Appare evidente, ad esempio, la situazione della Città metropolitana di Catania, la cui spesa

per acquisizione di servizi all’esterno (euro 27,60 p.c.) risulta evidentemente superiore a quella di

personale (euro 22,79 p.c.), ossia del principale fattore della produzione nella gestione in economia.

Consistenti livelli di spesa pro capite per servizi si registrano anche nei liberi Consorzi di Siracusa

(euro 23,16 p.c.) e Trapani (euro 18,74 p.c., cui si sommano ulteriori 11 euro p.c. per trasferimenti

alle aziende). Ciò è indicativo di un assetto organizzativo marcatamente orientato

all’esternalizzazione.

Per converso, il libero Consorzio di Enna, che peraltro presenta costi di personale pro capite più

elevati (euro 61,83 p.c.), registra una spesa per servizi piuttosto contenuta (euro 7,76 p.c.).

Si collocano al di sopra della media regionale (euro 35,45 p.c.) le amministrazioni di Enna

(61,83 p.c.), Messina (48,16 p.c.), Caltanissetta (44,68 p.c.), Ragusa (43,96 p.c.) e Siracusa (41,13

p.c.).

Tutte le amministrazioni, inclusa la Città metropolitana di Catania, hanno una spesa di personale

pro capite superiore – in alcuni casi multipla – rispetto alla corrispondente media nazionale, pari ad

euro 22,9 p.c.

Il libero Consorzio di Enna presenta un valore quasi triplo rispetto alla predetta media

nazionale, mentre si attesta su un valore più che doppio la Città metropolitana di Messina, cui si

avvicinano anche le amministrazioni di Caltanissetta e Ragusa.

Ciò impone, necessariamente, un approfondimento.


4.6 Focus: consistenza e spesa di personale

L’andamento della consistenza media del personale dirigente e non dirigente degli enti di

area vasta risente non solo degli specifici divieti di assunzione di personale a tempo indeterminato,

introdotti dall’articolo 16, commi 1 e 9, decreto legge n. 95 del 2012 (successivamente ribaditi per

i soli enti ubicati nelle Regioni a statuto ordinario, dall’art. 4, comma 9, del d.l. n. 101 del 2013,

dall’art. 3, comma 5, del d.l. n. 90 del 2014, dall’art. 1, commi 420 e ss., della legge n. 190/2014),

ma anche, in termini generali, delle difficoltà di programmare i propri fabbisogni stabili di

personale nelle more di un processo di riordino istituzionale deputato ad individuare le funzioni e

i servizi da garantire.

La tabella seguente, basata su dati SICO forniti dall’Assessorato regionale delle autonomie

locali, con rilevazione aggiornata al 18 marzo 2015, evidenzia nel triennio 2012/14 una riduzione

generalizzata di personale dipendente (- 6,4%) che appare più marcata per quello con qualifica

dirigenziale (- 35%), soprattutto a tempo determinato (- 85,2%).

La consistenza del personale non dirigenziale a tempo indeterminato diminuisce da 5347 a

5105 unità (- 4,5%), mentre quello a tempo determinato passa da 656 a 540 (17,7%).

In questo contesto, si segnala anche la presenza di personale precario che, sulla base

dell’ultimo censimento condotto dall’Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione

pubblica, ammonterebbe complessivamente a 559 unità, in relazione alle varie normative

regionali di riferimento.

La consistenza definitiva del personale al 31 dicembre 2015, per via di numerosi

pensionamenti, dovrebbe presentare un’ulteriore flessione.

Tabella 28 – Enti di area vasta – Consistenza personale dipendente

AG CL CT EN ME PA RG SR TP Totale

Dirigenti tempo indeterminato 11 5 11 4 11 17 10 2 2 73

Dirigenti tempo determinato 2 2 1 5 - 3 9 5 27

personale tempo

indeterminato 537 385 711 283 962 1.197 405 570 297 5.347

personale tempo determinato 139 12 - 108 98 109 1 189 656

Totale 2012 689 404 723 400 1.071 1.323 419 581 493 6.103

Dirigenti tempo indeterminato 10 5 10 4 10 15 8 3 2 67

Dirigenti tempo determinato - 1 - 2 - - - 2 1 6

personale tempo

indeterminato 526 374 695 277 943 1.157 402 574 296 5.244

personale tempo determinato 139 11 - 107 97 - - - 189 543

Totale 2013 675 391 705 390 1.050 1.172 410 579 488 5.860

Dirigenti tempo inderteminato 8 5 10 4 9 12 8 3 2 61

Dirigenti tempo derteminato - 1 - 2 - - - 1 - 4

personale tempo

indeterminato 514 353 682 274 917 1.109 399 568 289 5.105

personale tempo determinato 138 11 - 105 97 - - - 189 540

Totale 2014 660 370 692 385 1.023 1.121 407 572 480 5.710

2012

2013

2014


Tale riduzione generalizzata degli organici trova conferma anche nei dati di spesa.

Analizzando le aggregazioni SIOPE, aggiornate al 31 dicembre 2015, emerge che la spesa

complessiva di personale passa da 170,6 milioni di euro del 2012 a 141,1 milioni di euro nel 2015

(- 17,3%).

Ciononostante, il raffronto tra i livelli di spesa media di personale pro capite a livello

nazionale e quelli dei singoli liberi Consorzi - 22,9 euro pro capite a fronte di una media regionale

di 35,34 euro p.c. - testimonia l’anomalia dei volumi di spesa sostenuti dagli enti siciliani rispetto

al restante territorio nazionale. La causa di tale differenza è da cogliere, principalmente, nel

mancato avvio, in Sicilia, del processo di razionalizzazione delle unità di personale tra i vari livelli

di governo, in stretta correlazione con l’effettivo esercizio delle funzioni da svolgere, e ciò quale

effetto dei consistenti ritardi nell’attuazione della legge regionale n. 15/15 collegati

all’insediamento degli organi elettivi.

Il ridimensionamento organico e della correlata spesa, prescindendo da una logica

complessiva di riassetto del comparto, risulta, allo stato, legata a cause volontarie, ed in

particolare ai pensionamenti del personale dipendente.

Dalle stime dell’Assessorato, risulterebbe che nel quadriennio 2015/2018 è prevista una

possibile riduzione della consistenza complessiva, per via dei pensionamenti attesi, pari al 29 per

cento.

Grafico 43 – Enti di area vasta – Spesa per il personale


€ 170.613.117,05

€ 160.763.521,68

€ 151.872.447,14

€ 141.189.977,17

€ 0,00

€ 20.000.000,00

€ 40.000.000,00

€ 60.000.000,00

€ 80.000.000,00

€ 100.000.000,00

€ 120.000.000,00

€ 140.000.000,00

€ 160.000.000,00

€ 180.000.000,00

€ 200.000.000,00

2012 2013 2014 2015

Spesa per il personale(Totale pagamenti Cod. Siope 1101, 1102, 1103, 1104, 1105, 1106, 1109, trend 2012-2015)


4.7 Entrate e spese in conto capitale

Negli enti di area vasta le entrate del titolo IV fanno registrare un trend di costante decremento,

pari al – 70 per cento, passando, in termini di cassa, da 83,18 milioni di euro del 2011 a 25,35 milioni

di euro del 2015.

Il calo è imputabile principalmente alla flessione dei trasferimenti di capitale dallo Stato (titolo

IV, categoria 2), parzialmente compensato dai contributi in conto capitale da parte della Regione,

nel cui ambito si collocano quelli previsti dall’articolo 7, comma 1, della legge regionale n. 5 del 2014

(10 mln di euro).

Ad essi si aggiungono quelli per il programma straordinario di interventi sulla viabilità

secondaria di cui all’articolo 10 della legge regionale 7 maggio 2015, n. 9, pari a 30 milioni di euro.

La presenza di incassi complessivi di ammontare inferiore a tale importo può essere spiegabile

alla luce della deroga contenuta nell’articolo 48 della legge regionale n. 15/2015, che, per l'esercizio

finanziario 2015, ha consentito un’assegnazione parziale di tali risorse, nel limite massimo di 10

milioni di euro, quali “contributi in conto capitale” ai liberi Consorzi comunali da destinare al

pagamento della quota capitale delle rate di ammortamento dei mutui assunti dagli enti per il

finanziamento di spese di investimento, ordinariamente finanziate con entrate correnti.

Risultano modesti anche i proventi da alienazioni immobiliari, precedentemente oggetto

d’incentivazione premiale da parte della Regione, che molti Commissari straordinari hanno cercato

di reperire per il ripiano del deficit di parte corrente.

Lo stentato avvio, in concreto, del processo di riordino delle funzioni di area vasta rischia

di avere ricadute molto pesanti sui già deteriorati equilibri di bilancio dei liberi Consorzi, per via

di quella mancata attivazione delle procedure di rilevazione delle dotazioni organiche, degli

eventuali esuberi e della ricollocazione del relativo personale eccedente, altrove già portate a

termine con successo

Nell’ottica di un processo di riordino gestito attraverso una visione strategica “di sistema”,

particolare importanza assume anche la razionalizzazione complessiva degli enti, per alcuni dei

quali, peraltro, non risulta attuata la riforma di settore prevista a livello nazionale.


Grafico 44 – Enti di area vasta – Entrate Titolo IV Riscossioni


Per effetto dei reiterati divieti legislativi di nuovo indebitamento, lo stock di debito,

nonostante le anticipazioni previste dal decreto legge n. 35/2013 e n. 66/2014, presenta un andamento

decrescente, passando tra il 2012 e il 2014 da 277,4 a 267,4 milioni di euro152.

Il progressivo decremento delle entrate in conto capitale e la loro parziale devoluzione a

copertura del disavanzo corrente, assottiglia ulteriormente i volumi di spesa per investimenti, che,

in termini di competenza, assorbono il 6 per cento della spesa finale153.

In termini di cassa, i pagamenti complessivi, nel periodo 2011/2015, passano da 140,7 a 55,1

milioni di euro, con una flessione del 61 per cento.

In molti casi, la spesa in conto capitale - peraltro particolarmente importante ai fini

dell’auspicata ripresa economica - si attesta ben al di sotto della soglia minima per la manutenzione

– e in alcuni casi, addirittura, per la stessa messa in sicurezza – dell’ingente patrimonio destinato a

bisogni primari della collettività (in primis, strade ed edifici scolastici).

152 I dati esposti, tratti dalla banca dati Sirtel, non includono la Città metropolitana di Catania, non presente nella rilevazione. 153 Fonte: Corte dei conti, banca dati Sirtel, esercizio 2014.


Grafico 45 – Enti di area vasta – Spesa per investimenti



5. EQUILIBRI DI BILANCIO

Nelle relazioni annuali sulla finanza locale, questa Corte, ponendo in evidenza il progressivo

deterioramento del sistema di finanza pubblica provinciale, ha espresso crescente preoccupazione per

la tenuta degli equilibri di bilancio e, negli ultimi anni, per la stessa continuità nella resa delle

funzioni e dei servizi essenziali154.

Tra i principali aspetti problematici, analizzati anche nei precedenti paragrafi, si segnalano, a

titolo esemplificativo:

� la drastica riduzione dei trasferimenti erariali e regionali;

� gli scarsi margini di incremento delle entrate proprie;

� l’elevato ammontare di crediti di dubbia esigibilità che si ripercuotono sul finanziamento

del fondo crediti di dubbia esazione;

� l’elevata incidenza della spesa di personale, anche per via della mancata ricognizione delle

funzioni da garantire e della conseguente rideterminazione della dotazione organica;

� l’elevato grado di rigidità della spesa corrente e conseguente scarsa comprimibilità della

stessa attraverso politiche di spending review;

� la permanenza di specifiche disfunzioni (ad esempio, elevata mole di residui attivi,

irregolarità contabili ai servizi per conto terzi, ecc., evidenziate in dettaglio negli appositi

approfondimenti per singoli Enti)155 ripetutamente segnalate dalla Sezione in sede di

controllo finanziario, cui non è stato posto adeguato rimedio.

In un contesto così delicato, particolarmente difficile è risultato l’impatto gestionale di alcuni

vincoli di finanza pubblica, tra cui, in primis, il rilevante contributo alla riduzione della spesa

pubblica richiesta agli Enti siciliani (oltre 115 milioni di euro nel 2015, peraltro in progressivo

incremento nel 2016 e 2017).

Gli effetti di tale misura di coordinamento della finanza pubblica, attuativa di un disegno di

riforma istituzionale ormai avviato da tempo, si sono rivelati sicuramente meno problematici nelle

restanti regioni, per via delle azioni di risanamento e di razionalizzazione della spesa medio tempore

poste in essere.

154 Cfr. Sezione di controllo per la Regione siciliana, indagine sulla finanza locale 2013-2014, cit. 155 In quest’ultimo contesto rientra anche il fenomeno, reiteratamente segnalato, dell’elevata mole di residui attivi e degli squilibri, nella gestione residui, ai servizi per conto terzi, con conseguente rischio che ad una parte di crediti ivi contabilizzati possa corrispondere ad una massa debitoria occulta, legata ad entrate fittizie da riscuotere a fronte di spese già effettuate. Il fenomeno, più volte segnalato, risulta in progressiva riduzione. Dai dati Sirtel 2014, i residui attivi alla voce residuale del cap 5 (“altre per servizi per conto terzi) ammontano a 25,3 milioni a fronte di corrispondenti residui passivi per 10,8 milioni.


Al fine di effettuare un’analisi quanto più possibile ravvicinata all’attuale fase gestionale, si

esamineranno di seguito i dati al 31 dicembre 2015, richiesti in sede istruttoria ai singoli enti.

Trattandosi di dati di pre consuntivo, in quanto tali non definitivi, la relativa lettura impone

particolare cautela.

Orbene, come si evince dal prospetto seguente, nel 2015, nonostante il disavanzo corrente

complessivo, pari ad euro - 67.405.793,00 l’equilibrio corrente risulta raggiunto in sede previsionale

mediante l’applicazione dell’avanzo di amministrazione156, per effetto della deroga prevista

dall’articolo 46 della legge regionale n. 15/2015157.

Tale fonte di entrata, insuscettibile di utilizzo duraturo nel tempo e dunque extra ordinem, non

è idonea a far fronte a squilibri strutturali tra entrate e spese, come quelli in esame, i quali postulano,

semmai, rimedi aventi la stessa natura.

Nei precedenti paragrafi si è più volte rilevata l’esiguità strutturale delle entrate correnti per

far fronte alla copertura di volumi di spesa così elevati e scarsamente comprimibili.

Tali considerazioni trovano peraltro conferma nelle segnalazioni di grave squilibrio finanziario

che i responsabili di servizi finanziari dei liberi Consorzi di Agrigento, Caltanissetta, Enna, Messina,

Palermo e Trapani hanno inoltrato alla Sezione di controllo di questa Corte ai sensi dell’art. 153,

comma 6, del Tuel, per i cui contenuti si rinvia agli approfondimenti per singolo Ente.

Tabella 29 - Enti di area vasta – Risultato di parte corrente e modalità di copertura (dati di pre-consuntivo esercizio 2015)


156 Nella tabella non sono riportati i dati dell’avanzo utilizzato dalle amministrazioni di Siracusa e Messina, in quanto non comunicati o non confermati nell’ammontare. 157 Come ricordato in precedenza, l’art. 46 della L. r. n. 15/2015, per consentire il pareggio finanziario, ha previsto, per il solo 2015, due norme derogatorie, ossia: a) la predisposizione di un bilancio di previsione solo annuale; b) la possibilità di utilizzare, anche in sede di approvazione del bilancio di previsione, l'avanzo di amministrazione.

AGRIGENTO CALTANISSETTA CATANIA ENNA MESSINA PALERMO RAGUSA SIRACUSA TRAPANI

Fondo Pluriennale vincolato alla parte corrente

€ 1.851.611,76 € 1.098.083,99 € 350.461,99 € 1.964.362,48 € 1.544.203,93 € 11.269.547,00 € 1.339.239,33 € 74.242,69 € 8.602.174,18

Entrate Tributarie € 24.232.976,57 € 15.280.756,09 € 73.379.892,25 € 8.817.069,64 € 41.527.156,78 € 69.047.677,38 € 20.062.826,17 € 17.033.067,58 € 22.922.524,27

Entrate da Trasferimenti € 8.156.151,81 € 7.031.981,23 € 18.967.436,15 € 9.939.936,53 € 13.430.552,94 € 18.888.553,07 € 9.082.608,86 € 16.950.838,40 € 16.579.844,81

Entrate Extratributarie € 1.256.020,97 € 799.576,97 € 3.428.730,95 € 1.463.990,92 € 3.582.814,36 € 3.563.135,61 € 1.839.436,46 € 1.084.622,59 € 1.137.024,60

Totale Entrate (A) € 35.496.761,11 € 24.210.398,28 € 96.126.521,34 € 22.185.359,57 € 60.084.728,01 € 102.768.913,06 € 32.324.110,82 € 35.068.528,57 € 49.241.567,86

Recupero disavanzo amministrazione Esercizio precedente (B)

€ 127.147,69

Spese Correnti (C) € 36.878.596,66 € 28.276.207,69 € 115.191.711,00 € 21.309.399,35 € 64.758.447,38 € 115.210.689,44 € 32.393.356,86 € 36.435.185,94 € 43.370.070,84

Fondo Pluriennale Vincolato per spese correnti (C.1)

€ 26.000,00 € 658.575,34 € 0,00 € 699.633,57 € 4.594.506,68 € 1.080.464,21 € 354.903,10 € 1.902.109,86

Rimborso Prestiti (Quota capitale) (D) € 836.855,09 € 575.250,86 € 5.387.907,21 € 716.523,09 € 1.228.288,39 € 3.238.124,86 € 717.422,39 € 2.082.031,17 € 6.863.272,95

Saldo di Parte Corrente (D=A-B-C-C.1-D) -€ 2.244.690,64 -€ 5.299.635,61 -€ 24.453.096,87 -€ 540.196,44 -€ 10.496.514,44 -€ 16.760.365,45 -€ 1.268.719,22 -€ 3.448.688,54 -€ 2.893.885,79

Utilizzo avanzo di amministrazione per spese correnti (E)

€ 1.730.567,35 € 4.946.229,30 € 24.453.096,87 € 118.593,93 € 11.589.691,78 € 27.332.311,00 € 0,00 € 1.847.992,13 € 6.326.780,96

Entrate di parte capitale destinate a spese correnti in base a specifiche disposizioni di legge o dei principi contabili (F)

€ 514.123,29 € 353.406,31 € 0,00 € 427.062,80 € 0,00 € 1.988.306,68 € 0,00 € 0,00

Entrate di parte corrente destinate a spese di investimento in base a specifiche disposizioni di legge o dei principi contabili (G)

€ 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 1.413.000,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00

Entrate da accensione di prestiti destinate a estinzione anticipata di prestiti (H)

€ 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00

Equilibrio di parte corrente (I=D+E+F-G+H)

€ 0,00 € 0,00 € 0,00 € 5.460,29 -€ 319.822,66 € 12.560.252,23 -€ 1.268.719,22 -€ 1.600.696,41 € 3.432.895,17


Il risultato di amministrazione, nel 2015, trae origine dal riaccertamento straordinario dei

residui, condotto ai sensi dell’art. 3 del D.lgs. n. 118/2011 per dare attuazione al principio della

competenza finanziaria potenziata158.

Tale operazione, conseguente al definitivo recepimento a livello regionale, a decorrere dal 2015,

della riforma dell’armonizzazione contabile (art.1 della legge regionale 10 luglio 2015, n. 12), è stata,

in molti casi, conclusa dopo l’entrata in vigore della legge regionale 4 agosto 2015, n. 15 (il cui art.

46 consentiva, in via straordinaria, l’utilizzo dell’avanzo per il pareggio finanziario).

La tabella seguente illustra, per ciascun ente, il risultato di amministrazione all’esito della

predetta operazione di riaccertamento straordinario.

Tabella 30 - Enti di area vasta – Prospetto dimostrativo del risultato di amministrazione alla data del riaccertamento straordinario dei residui al 31.12.2014


Gli esiti del contraddittorio con le amministrazioni interessate in sede di controllo finanziario,

non hanno fugato del tutto le riserve espresse in audizione dalle Sezioni Riunite in sede di controllo

in ordine all’affidabilità dei risultati di amministrazione utilizzati per il pareggio finanziario.

L’eccessivo squilibrio tra poste attive e passive cancellate o reimputate negli anni non ha

trovato in molti casi adeguata motivazione da parte degli enti interpellati159.

158 Tale principio, come noto, prevede la necessaria imputazione delle poste contabili attive e passive all'esercizio in cui le obbligazioni - giuridicamente perfezionate - vengono a scadenza 159 In alcuni casi, la cancellazione dei residui passivi è stata spiegata con la rinuncia ad effettuare opere pubbliche già programmate negli anni precedenti, che tuttavia, non avrebbero dovuto determinare un miglioramento dei saldi in quanto compensate dal corrispondente volume di residui attivi. Cfr. delibere n. 129/2016/PRSP e n. 130/2016/PRSP.

AGRIGENTO CALTANISSETTA CATANIA ENNA MESSINA PALERMO RAGUSA SIRACUSA TRAPANIRISULTATO DA'MMINISTRAZIONE AL 31 DICEMBRE 2014 DETERMINATO NEL RENDICONTO 2014 (a)

€ 37.563.020,66 € 37.357.020,16 € 139.181.846,40 € 5.183.115,48 € 31.305.933,13 € 92.264.508,37 € 356.125,49 € 248.042,72 € 15.207.649,22

RESIDUI ATTIVI CANCELLATI IN QUANTO NON CORRELATI AD OBBLIGAZIONI GIURIDICHE PERFEZIONATE (b)

(-) € 2.900.059,27 € 499.718,63 € 5.338.038,04 € 5.247.613,70 € 1.904.370,45 € 172.405,74 € 475.236,81

RESIDUI PASSIVI CANCELLATI IN QUANTO NON

CORRELATI AD OBBLIGAZIONI GIURIDICHE

PERFEZIONATE ( c) (1)

(+) € 19.568.184,75 € 2.690.586,35 € 11.338.066,54 € 6.121.624,93 € 52.047.389,86 € 6.542.653,94 € 2.541.882,00 € 421.892,86

RESIDUI ATTIVI CANCELLATI IN QUANTO

REIMPUTATI AGLI ESERCIZI IN CUI SONO

ESIGIBILI (d)

(-) € 625.450,82 € 1.063.451,36 € 8.963.812,69 € 33.824.884,58 € 7.047.353,00 € 333.794,89 € 0,00 € 8.270.459,39

RESIDUI PASSIVI CANCELLATI IN QUANTO

REIMPUTATI AGLI ESERCIZI IN CUI SONO

ESIGIBILI (e)

(+) € 13.284.941,35 € 2.562.006,38 € 11.427.694,70 € 40.430.939,45 € 49.362.818,99 € 39.991.082,40 € 21.348.661,46 € 24.083.164,21

RESIDUI PASSIVI DEFINITIVAMENTE

CANCELLATI CHE CONCORRONO ALLA

DETERMINAZIONE DEL FONDO PLURIENNALE

VINCOLATO (f) (7)

(+) € 2.635.881,84 € 960.320,39 € 4.678.693,34 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00 € 0,00

(***) FONDO PLURIENNALE VINCOLATO ( g)=(e)-

(d)+(f)(-) € 15.295.372,37 € 2.458.875,41 € 7.142.575,35 € 6.606.054,87 € 42.315.465,99 € 39.657.287,51 € 21.348.661,46 € 15.812.704,82

RISULTATO D'AMMINISTRAZIONE AL 1 GENNAIO

2015 DOPO IL RIACCERTAMENTO

STRAORDINARIO DEI RESIDUI (h)=(a)-(b)+(c)-€ 54.231.146,14 € 39.547.887,88 € 139.181.846,40 € 11.183.143,98 € 32.179.944,36 € 142.407.527,78 € 6.726.373,69 € 2.314.687,91 € 15.629.542,08


Il prospetto seguente, inoltre, illustra la composizione del risultato di amministrazione al 31

dicembre 2015160, distinto in fondi liberi, fondi vincolati161, fondi destinati agli investimenti

(costituiti dalle entrate in c/capitale senza vincoli di specifica destinazione non spese) e fondi

accantonati162 (che comprendono gli accantonamenti per passività potenziali163 e il fondo crediti di

dubbia esigibilità164).

E’ appena il caso di segnalare che, qualora il risultato di amministrazione non sia sufficiente a

comprendere le quote vincolate, destinate e accantonate, l'ente viene a trovarsi in situazione di

disavanzo di amministrazione (art. 187 del Tuel).

Tabella 31 - Enti di area vasta – Prospetto di mostrativo del risultato di amministrazione al 31.12.2015

(dati di pre-consuntivo esercizio 2015)


160 In base all’art. 186 Tuel, tale risultato è pari al fondo di cassa aumentato dei residui attivi e diminuito dei residui passivi, ma non comprende le risorse accertate che hanno finanziato spese impegnate con imputazione agli esercizi successivi, rappresentate dal fondo pluriennale vincolato determinato in spesa del conto del bilancio. 161 Costituiscono quota vincolata del risultato di amministrazione le entrate accertate e le corrispondenti economie di bilancio: a) nei casi in cui la legge o i principi contabili generali e applicati individuano un vincolo di specifica destinazione dell'entrata alla spesa; b) derivanti da mutui e finanziamenti contratti per il finanziamento di investimenti determinati; c) derivanti da trasferimenti erogati a favore dell'ente per una specifica destinazione determinata; d) derivanti da entrate accertate straordinarie, non aventi natura ricorrente, cui l'amministrazione ha formalmente attribuito una specifica destinazione. 162 Le quote accantonate del risultato di amministrazione sono utilizzabili solo a seguito del verificarsi dei rischi per i quali sono stati accantonati. Quando si accerta che la spesa potenziale non può più verificarsi, la corrispondente quota del risultato di amministrazione è liberata dal vincolo. 163 Il fondo rischi è costituito sulla base di un’analisi qualitativa e quantitativa del contenzioso e degli oneri che si stima ne conseguano in relazione al grado di probabilità di soccombenza o in caso di sentenza non definitiva. 164 Tra le quote accantonate vi è il fondo crediti di dubbia esigibilità, che vincola una quota dell'avanzo di amministrazione. Nel bilancio di previsione è stanziata un’apposita posta contabile, denominata "Accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità" il cui ammontare è determinato in considerazione della dimensione degli stanziamenti relativi ai crediti che si prevede si formeranno nell'esercizio, della loro natura e dell'andamento del fenomeno negli ultimi esercizi precedenti. L'accantonamento al fondo crediti di dubbia esigibilità non è oggetto di impegno e genera un'economia di bilancio che confluisce nel risultato di amministrazione come quota accantonata. A seguito di ogni provvedimento di riaccertamento dei residui attivi è rideterminata la quota dell'avanzo di amministrazione accantonata al fondo crediti di dubbia esigibilità

AGRIGENTOCALTANISSETT

ACATANIA ENNA MESSINA PALERMO RAGUSA SIRACUSA TRAPANI

RISULTATO DI AMMINISTRAZIONE € 58.116.531,30 € 36.176.717,11 € 107.477.239,60 € 12.648.477,31 -€ 880.010,44 € 117.417.819,48 € 4.706.453,65 -€ 569.952,79 € 14.271.210,61

Parte accantonata € 10.763.484,29 € 13.636.162,18 € 0,00 € 3.388.439,16 € 0,00 € 54.045.672,97 € 4.264.789,36 € 0,00

Parte vincolata € 11.966.533,26 € 2.820.634,93 € 0,00 € 3.649.662,99 € 0,00 € 4.444.702,87 € 5.337.250,89 € 0,00

Parte destinata agli investimenti € 3.543.553,44 € 1.471.598,35 € 0,00 € 2.625.583,43 € 0,00 € 45.632.731,87 € 257.764,19 € 0,00

Parte disponibile € 31.842.960,31 € 18.248.321,65 € 107.477.239,60 € 2.984.791,73 -€ 880.010,44 € 13.294.711,77 -€ 5.153.350,79 -€ 569.952,79

di cui ripianato in 30 anni € 3.687.283,06

Totale disavanzo 2015 -€ 880.010,44 -€ 1.466.067,73


La tabella n. 31 illustra chiaramente la progressiva erosione registrata dalla posta dell’avanzo

di amministrazione disponibile, che, a prescindere dalle riserve sulla sua attendibilità, in alcuni casi

(Città metropolitana di Messina e libero Consorzio di Ragusa) risulta in atto esaurita165.

Questo fattore contribuisce a rendere ancora più problematico il mantenimento degli equilibri

nel 2016, in considerazione anche del previsto ulteriore incremento del contributo alla finanza

pubblica e della persistente elevata incidenza della spesa di personale.

Merita, inoltre, osservare come l’elevato ammontare di avanzo di amministrazione applicato

in via straordinaria ex articolo 46 della legge regionale n. 15/2015 abbia avuto refluenze negative

anche sui saldi del patto di stabilità interno, come confermato dall’elevato numero – ben quattro166

– di liberi Consorzi inottemperanti nel 2015.

La natura strutturale dei menzionati fattori di squilibrio e le tempistiche fisiologicamente

necessarie per la loro soluzione inducono a nutrire scarso ottimismo, soprattutto per alcuni enti, ai

fini della resa continuativa di funzioni e servizi essenziali.

Come puntualmente affermato dalle stesse amministrazioni nelle segnalazioni inoltrate ai sensi

articolo 153, comma 6, Tuel, infatti, la peculiare natura degli squilibri rende non risolutivo il ricorso

a procedure di riequilibrio finanziario pluriennale di cui all’articolo 243 bis del Tuel, che, oltre a

presupporre un’esaustiva ricognizione delle passività, postulano, sul piano logico, la capacità degli

enti di far fronte al passivo accumulatosi.

165 Tale risultato, pertanto, mal si presterebbe ad un eventuale nuovo utilizzo – sempre per deroga legislativa – nell’esercizio 2016. A riguardo, l’art. 1, comma 756, della legge n. 208/2015 prevede, per tale esercizio, che le province e le città metropolitane: a) possano predisporre il bilancio di previsione per la sola annualità 2016; b) al fine di garantire il mantenimento degli equilibri finanziari, possono applicare al bilancio di previsione l'avanzo libero e destinato. 166 Cfr. parte I, cap. 10, tabella n.23


5.1 Focus: I piani di razionalizzazione delle società partecipate

A livello nazionale, l’articolo 1, commi 611 e 612, della legge 23 dicembre 2014, n. 190 (legge

di stabilità per il 2015) ha introdotto rilevanti novità in materia di società partecipate, con la

finalità di assicurare, in sede di coordinamento della finanza pubblica, il contenimento della spesa

e il buon andamento dell'azione amministrativa.

Con deliberazione n. 61/2016/INPR, la Sezione di controllo per la Regione siciliana, sulla base dei

piani pervenuti, ha formulato alcune osservazioni di tipo metodologico e contenutistico ai fini di

una corretta interpretazione della normativa in esame.

Nell’ambito del processo di riordino delle funzioni di area vasta, il legislatore regionale, con

l’articolo 40 della legge regionale 04/08/2015, n. 15, rubricato “Razionalizzazione di enti”, ha per

di più previsto per i liberi Consorzi comunali e le Città metropolitane l’obbligo di inviare

all'Assessorato regionale delle autonomie locali e della funzione pubblica una ricognizione di tutti

gli enti, le agenzie, gli organismi, comunque denominati, da loro partecipati, controllati o vigilati,

individuando quelli che esercitano funzioni in tutto o in parte coincidenti con le funzioni loro

attribuite.

Inoltre, ai fini del contenimento della spesa pubblica, ha disposto che i predetti enti di area

vasta, entro otto mesi dalla data di entrata in vigore della legge - ossia entro il 7 aprile 2016 -

procedano alla dismissione delle proprie quote di partecipazione in società non strategiche per

l'erogazione dei servizi di interesse generale, al verificarsi, in via alternativa, di una delle seguenti

condizioni:

a) le quote siano complessivamente inferiori al dieci per cento del capitale sociale;

b) le società abbiano un numero di dipendenti inferiori a tre unità di personale;

c) le società abbiano chiuso gli ultimi tre esercizi di bilancio in passivo;

d) le spese per il personale, il costo degli organi amministrativi e di gestione, le consulenze

esterne di tali società superino il cinquanta per cento delle spese correnti dell'ente.

A tal fine, la citata legge ha ritenuto già in partenza strategiche le quote e le partecipazioni

nelle società aeroportuali ed ha imposto il divieto di costituire nuove società partecipate, al di là

di quelle previste per legge regionale.

In attuazione delle normative sopra richiamate, tutti i liberi Consorzi comunali hanno

trasmesso alla Sezione di controllo il piano operativo di razionalizzazione delle società e delle

partecipazioni societarie direttamente o indirettamente possedute, corredato della relativa

relazione tecnica.


Si forniscono di seguito i contenuti sintetici dei piani, che saranno oggetto di controllo da

parte della competente Sezione in contraddittorio con gli enti interessati, unitamente agli

estremi del provvedimento commissariale di approvazione.

Libero consorzio di Agrigento

Delib. Comm.le N. 49 del 26.03.2015

Partecipazioni oggetto del piano operativo di razionalizzazione delle partecipate ex L 190/2014

Libero consorzio di Caltanissetta

Determ. Comm.le N.22 del 31.03.2015


Città metropolitana Catania

Delib. Comm.le N. 39 del 31.03.2015


N° Nome societàQuota

partecipazioneMantenimento dismissione

liquidazione /fallimento Obbligatoria

1 Consorzio universitario prov di Agrigento 72,17 X2 PROG.ECO S.r.l. 88,00 X3 S.R.R. ATO N.11 Agrigento provincia ovest 5,00 X4 S.R.R. “ ATO N.4 Agrigento provincia est 5,00 X5 G.E.S.A. AG 2 S.p.A. 10,52 X6 dedalo Ambiente AG3 s.p.a. 10,00 X7 SO.GE.I.R. ATO AG 1 10,52 X8 CONSORZIO DI AMBITO DI AGRIGENTO S.I.I. 10,40 X



già in liquidazione o fallimento

1 ATO CL 1 SPA X2 ATO CL 2 SPA X3 SRR ATO 3 Caltanissetta provincia nord SCPA X4 SRR ATO 4 Caltanissetta provincia sud SCPA X5 Caltanissetta service in House Providing srl 100 X6 Gal Terre del Nisseno 2,22 X

N° Nome società Quota partecipazione Mantenimento dismissione non espresso1 Agenzia provinciale per l'energia e l'ambiente (APEA) srl 100 X2 Pubbliservizi s.p.a. 99,5 X3 GAC riviera etnea dei ciclopi e delle lave sccarl 3 X4 Gal Etna s.c.a.r.l. 1,6 X5 GAL Kalat scarl 3,03 X6 Gal terre dell'Etna e dell'Alcantara 10,42 X7 Mercati Agro Alimentari Sicilia (MAAS) s.p.a. 2,07 X8 SAC Società Aeroporto Catania S.p.a. 12,5 X9 SIE servizi idrici etnei S.p.a. 7,86 X10 Società degli interporti siciliani Spa 10,01 X


Partecipazioni escluse dall'analisi nel piano operativo di razionalizzazione delle partecipate ex L 190/2014

Libero consorzio di Enna

Delib. Comm.le. N. 15 del 22.06.2015



N° Nome società Quota partecipazione Mantenimento dismissionegià in liquidazione o fallimento

1 Agenzia di sviluppo integrato 0,94 X2 Etna Speed Autodromo e avidromo di Belpasso 9,12 X3 Sviluppo Taormina Etna 1,3 X4 Banca di credito cooperativo Luigi Sturzo di Caltagirone 0,95 X5 Canvention Bureau Etneo 100 X6 Il sole dell'Etna, agenzia per lo sviluppo dell'agricoltura catanese 80,18 X7 Aciambiente - X8 Catania Ambiente - X9 Joniambiente - X10 simeto ambiente - X11 Kalat Ambiente - X12 SRR Catania Provincia sud - X13 SRR Catania Provincia Nord - X14 SRR Catania area metropolitana - X

N° Nome società Quota partecipazione Mantenimento dismissione non espresso1 società consortile a r.l. Gal Rocca di cerere 20 X2 società consortile a r.l. Distretto turistico Dea di Morgantina 10,93 X*

3 APEA Agenz prov.le per l'Energia e l'Ambiente - soc.cons.le a r.l. 87,5 X*** dichiara che il recesso sarà senz'altro esercitato una volta coclusi i finanziamenti in corso

** la naturale scadenza è il 31/12/2015

N° Nome società Quota partecipazione Mantenimento dismissionegià in liquidazione o fallimento

1 SRR Enna Provincia ATO 6 X2 Società consortile Ato idrico 5 X3 società Ato EnnaEuno s.p.a. X4 Sicilia Ambiente s.p.a. X5 CE.SI.S. centro Sicilia s.p.a. X6 Multiservizi s.r.l. X7 vigilanza Venatoria ed ambientalista srl X8 Società consortile a.r.l. GAL Terre del sole X


Città metropolitana di Messina

Delib. Com.le n. 56 - CC del 19.05.2015






1 Sogas s.p.a. 14,96 X2 Sogepat s.r.l. 12,25 X3 centro mercantile s.c.p.a. 6,01 X4 progeta s.p.a. 37,5 X5 GAL Nebrodi s.c.a.r.l. 9,38 X6 Gal Castell'Umberto scrl 20 X7 GAL Valle Alcantara s.c.a.r.l. 12,05 X8 Innovabic s.r.l. 33 X9 ATO Me 1 s.p.a. 5 X10 ATO Me 2 s.p.a. 10 X11 ATO Me 3 s.p.a. 1,66 X12 ATO Me 4 s.p.a. 10 X13 ATO Me 5 s.p.a. 10 X14 nettuno s.p.a. 59,49 X15 Feluca s.p.a. 20 X16 Multiservizi s.r.l. 4,86 X17 Vigilanza venatoria s.r.l. 6,51 X18 Soc.consortile Taormina Etna a r.l. 2 X19 Quarit s.c.p.a. 4 X20 SRR Messina Provincia 0,05 X21 SRR Area Metropolitana 0,05 X22 SRR Isole eolie 0,05 X




24 Consorzio Apem X25 Ass.ne Ente Teatro X26 Centro per lo sviluppo del turismo culturale per la Sicilia non espresso non espresso


Città metropolitana di Palermo

Delib. Comm.le n. 15 del 31.07.2015



Libero consorzio di Ragusa

Determ. Commis.le N. 2558 del 01.12.2015



partecipazioneMantenimento dismissione non espresso

1 Palermo Energia s.p.a 100 X2 GESAP s.p.a. 41,33 - - X3 Ag.program. Gest.territ. Valle del Torto e dei Feudi s.r.l. 12,5 X4 Gac golfo di Termini I. soc.consortile 8 X5 soc. degli interporti siciliani s.p.a. 6,56 X6 SO.SVI.MA. s.p.a. 4,58 X7 Stazione consorziale sperimentale di granicoltura 8,26 X8 distretto turistico golfo di Castellammare scarl 5,62 X X9 consorzio Terre di Corleone e dell'Alto Belice 16,08 X10 Fondazione Sant'Elia 100 mantenere sino approvaz.riforma province11 GAL ISC Madonie € 10.000 X12 Tecla € 8.000 X




1 SRR Palermo Provincia est scpa 5 X2 SRR Palermo Provincia Ovest 5 X3 SRR Palermo Area Metropolitana 5 X4 servizi comunali integrati 10 X5 Alto Belice Ambiente s.p.a. 10 X6 COINRES 10 X7 ecologia e ambiente 10 X8 Alte madonie ambiente s.p.a. 10 X9 Palermo convention Bureau soc.coop.consortile 2,27 X10 Teatro Massimo Stabile privato soc.cons.a r.l. 15 X11 Ag. Per l'energia sostenibile soc.cons.a r.l. 95,19 X12 EX.T.R.E.ME. Soc.cons a r.l. 0,23 X13 ISIDA - X14 Monreale s.r.l. 3,83 X15 consorzio gest.area marina protetta Capo Gallo 40 X



1 so.svi. S.r.l. 13 X2 C.A.S. consorzio autostrade siciliane 0,354 X3 Film Commission "Ragusa" Fondazione 65 X4 distretto turistico degli Iblei - ass.ne - X



Libero consorzio di Siracusa

Delib. Com.le N.7 del 31.03.2015



Libero consorzio di Trapani

Delib. Comm.le n. 3 del 30.03.2015





1 SRR ATO Ragusa 5 X2 ATO Ragusa Ambiente s.p.a. in liquidazione 8 X



1 GAL Leontininoi 30 X2 Gal Eloro 9,48 X3 GAL Val D'Anapo 8,54 X4 GAL Natiblei 1,78 X5 GAL Hyblon Tukles 0,48 X6 consorzio Area Marina protetta Plemmirio - X7 consorzio universitario Archimede - X8 consorzio di Vendicari di Noto - X9 Siracusa risorse s.p.a. 100 X10 SAC società Aeroporto Catania S.p.a. 12,5 X




1 CO.SVI.S. a r.l. - X2 consorzio per il potenziamento Univ.Catania - X3 ATO SR 1 s.p.a. - X4 ATO 8 SR servizio idrico - X5 ATO SR 2 s.p.a. - X



1 soc.per la gestione aeroporto Pantelleria GAP s.p.a. 2,66 X2 Funierice service s.r.l. 50 X






1 AGRITURPESCA S.r.l. 100 X2 Terra dei Fenici S.p.a. 10 X3 Belice Ambiente S.p.a. 10 X4 Eurobic del Mediterraneo scarl 51 X5 consorzio Trapani sviluppo - X6 SRR Trapani Provincia Nord 5 X7 SRR Trapani sud 5 X8 consorz. gest.ne e ripop. ittico fascia costiera tirrenico occid.le* - X* partecipazione stabilita per disposizione normativa LR 31/1974 e 32/2000

TAB 1 ALLEGATO 1 Legge 190/2014 Misure correttive ex delibera 61/2016/INPR

Piano razionalizzazione partecipate Esito della delibera 61/2016/INPR

Pr Lista comuni della provincia

n° delibera data delibera

Allegato A -enti che hanno

dichiarato di non essere

Allegato B - enti che non

hanno trasmesso il piano

operativo di

Allegato C - enti con

relazione tecnica non

inviata o incompleta

Allegato D - Enti che

hanno prodotto sia il

piano che la relazione


relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

AG Agrigento Delib. G.M. N. 160 24.11.2015 X X

AG Alessandria della Rocca

Determ. Sind. N. 7 31.03.2015 X

AG Aragona Determ. Sind. N. 50 09.11.2015 X nota - relazione

tecnica X

AG Bivona Determ. Sind. N. 39 10.11.2015 X

AG Burgio Determ. Sind. N. 13 09.06.2015 X

AG Calamonaci Determ. Sind. N. 2 30.04.2015 X

AG Caltabellotta Determ. Sind. N. 02 30.03.2015 X CC ° 15 e 16 31/03/2016 X X

AG Camastra Determ. Sind. N. 509 11.11.2015 X X

AG Cammarata Determ. Sind. N. 5 31.03.2015 X nota X

AG Campobello di Licata

nota 09.11.2015 X X

AG Canicattì Delib. C.C. N. 31 17.04.2015 X relazione tecnica X

Corte dei conti – Sezione di controllo per la Regione siciliana

164









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

AG Casteltermini Determ. Sind. N. 21 30.03.2015 X determ.Sind. N° 7 25/03/2016 X

AG Castrofilippo Determ. Sind. N. 16 05.10.2015 X X

AG Cattolica Eraclea Delib. G.M. N. 30 31.03.2015 X GM n° 34 22/03/2016 X

AG Cianciana Determ. Sind. N. 8 31.03.2015 X

AG Comitini Determ. Sind. N. 10 07.05.2015 X X

AG Favara X X

AG Grotte Determ. N. 7 27.03.2015 X relazione tecnica X

AG Joppolo Giancaxio

Determ. Sind. N. 23 05.05.2015 X nota X

AG Lampedusa e Linosa

X X

AG Licata X X


165









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

AG Lucca Sicula X Determ.Sind. N° 8 27/04/2015 X

AG Menfi Delib. G.M. N. 197 13.11.2015 X GM n° 31 e 65 09/03/16 18/04/16

X X

AG Montallegro Determ. Sind. N. 5 26.03.2015 X X

AG Montevago Delib. G.M. N. 45 20.05.2015 X X

AG Naro nota 10.11.2015 X X

AG Palma di Montechiaro

Delib. C.C. N. 38 09.06.2015 X proposta - nota X

AG Porto Empedocle Delib. C.S. C.C. N. 9 04.11.2015 X X

AG Racalmuto X X

AG Raffadali Delib. G.M. N. 99 13.11.2015 X relazione tecnica X

AG Ravanusa Delib. G.M. N. 125 18.11.2015 X X


166









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

AG Realmonte Delib. G.M. N. 165 06.11.2015 X X

AG Ribera Determ. Sind. N. 4 31.03.2015 X

AG Sambuca di Sicilia

Det.Sind. N. 5-Delib GM N. 30

30.3 e 01.04 X GM n. 37 16/03/2016 X

AG San Biagio Platani

Determ. Sind. N. 27 20.11.2015 X

AG San Giovanni Gemini

X Determ.Sind. N° 7 07/03/2016 X

AG Santa Elisabetta Determ. Sind. N. 10 20.05.2015 X X

AG Santa Margherita di Belice

Determ. Sind. N. 15 31.03.2015 X Determ.Sind.N. 2 10/03/2016 X

AG Sant'Angelo Muxaro

Determ. Sind. N. 38 06.05.2015 X X


167









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

AG Santo Stefano Quisquina

Determ. Sind. N. 8 31.03.2015 X X

AG Sciacca Delib. G.M. N. 57 31.03.2015 X Determ.Sind. N° 5 31/03/2016 X X

AG Siculiana Determ .Sind. N. 29 09.11.2015 X Determ.Sind. N° 6 31/03/2016 X

AG Villafranca Sicula Determ. Sind. N. 5 20.04.2015 X Determ.Sind. N° 5 20/04/2015 X

CL Acquaviva Platani

Delib. C.C. N. 25 18.11.2015 X delibera CC n° 2 29/01/2016 X

CL Bompensiere Determ. Sind. N. 5 31.03.2015 X relazione e risultati X X

CL Butera Determ. Sind. N. 36 2.11.2015 X Determ.Sind. N° 5 10/03/2016 X

CL Caltanissetta X GM n° 125 28/12/2015 X X

CL Campofranco Delib.Comm.le n. 6 27.03.2015 X X CL Delia X Determi.Sind n° 11 07/03/2016 X


168









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CL Gela Delib.G.M N. 136 31.03.2015 X integrazione X

CL Marianopoli X determ.Sind. N° 2 e 5 10/03/16 - 12/04/16

X

CL Mazzarino nota del Sindaco - X X

CL Milena Determ. N. 5 31.03.2015 X nota - integrazione -

risultati X X

CL Montedoro Determ. Sind. N. 37 20.04.2015 X relazione e risultati X X

CL Mussomeli X X

CL Niscemi atto di G.M. n. 58 - Delib. C.C. n. 52 (Approvazione Piano)

26.05.2015 30.04.2015

X note X

CL Resuttano X 18 GM del 30/3/15 7 C.C. del 13/05/15

X


169









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CL Riesi Determ. Sind. N. 38 30.10.15 X X

CL San Cataldo nota del Sindaco 29.10.15 X X

CL Santa Caterina Villarmosa

Delib. G.M. N. 38 31.03.2015 X X

CL Serradifalco Determ. Sind. N. 28 27.03.2015 X X

CL Sommatino Determ. Sind. N. 15 31.03.2015 X determ.sind. N.5 30/03/2016 X X

CL Sutera X X

CL Vallelunga Pratameno

- - X CC n° 32 30/11/2015 X

CL Villalba Determ. Sind. N. 23 06.11.2015 X X

CT Aci Bonaccorsi Delib. C.C. N.10 29.04.2015 X X


170









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CT Aci Castello Determ. N. 61 31.03.2015 X Determ.Sind. N° 30 -

nota 23/03/2016 X

CT Aci Catena X X

CT Aci Sant'Antonio Determ. N. 15 31.03.2015 X X X

CT Acireale X X

CT Adrano Determ. Sind. N. 15 3.04.2015 X X

CT Belpasso Determ. N. 22 31.03.2015 X X

CT Biancavilla Determ. Sind. N.13 31.03.2015 X X

CT Bronte - - X X

CT Calatabiano Determ. N. 5 31.03.2015 X

CT Caltagirone Determ n. 9 19.03.2015 X X


171









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CT Camporotondo Etneo

Decreto Sindacale N. 15 12.11.2015 X X

CT Castel di Iudica delib. CC. N. 73 09.12.15 X X

CT Castiglione di Sicilia

nota del Sindaco 16.11.2015 X X

CT Catania Delib. G.M. N. 33 30.03.2015 relazione - delibera

GM n° 54 01/04/2016 X X

CT Fiumefreddo di Sicilia

nota del Resp.Servizio - X delibera CC n° 23 - relazione tecnica

29/03/2016 X

CT Giarre Determ. Sind. N. 42 31.03.2015 X delib cc n° 22 31/03/2016 X

CT Grammichele X Determ. Comm. N.6 21/03/2016 X

CT Gravina di Catania

Determ. Sind. N. 5 10.04.2015 X Determ.Sind. N. 6 11/03/2016 X X

CT Licodia Eubea X X


172









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CT Linguaglossa X X

CT Maletto nota 10.11.2015 X X

CT Maniace X X

CT Mascali Delib. G.M. N. 41 18.11.2015 X X

CT Mascalucia Determ. Sind. N. 14 26.03.2015 X Determ.Sind. N.4 / 7 11/03/2016 -

31/3 X

CT Mazzarrone Determ. Sind. N. 14 04.11.2015 X - X

CT Militello in Val di Catania

Determ. Sind. N. 17 12.06.2015 X relazione tecnica - determ.Sind. N.10

28/04/2016 X X

CT Milo X Determ.Sind. N° 3 05/04/2016 X

CT Mineo X X

CT Mirabella Imbaccari

X nota X


173









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CT Misterbianco Determ. N. 11 26.03.2015 X nota - risultati X X

CT Motta Sant'Anastasia

X X

CT Nicolosi Provv. Sind. N. 14 31.03.2015 X

CT Palagonia Delib. C.C. N. 26 05.06.2015 X X

CT Paternò Determ. Sind. N. 60 23.12.2015 X X

CT Pedara Delib. G.M. N. 37 30.03.2015 X GM n° 34 31/03/2016

CT Piedimonte Etneo

Determ. Sind. N. 22 27.08.2015 X X

CT Raddusa Delib. G.M. N. 134 30.11.2015 X X

CT Ragalna X Determ. Sind. n° 7 - 8

Delibera CC 17/02/2016 X

CT Ramacca X X


174









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CT Randazzo X X

CT Riposto Determ. Sind. N. 58 29.12.2015 X X

CT San Cono X Determ.Sind. 5 23/03/2016 X X

CT San Giovanni la Punta

Determ. Sind. N. 29 25.03.2015 X

CT San Gregorio di Catania

Determ. Sind. N. 10 02.04.2015 X nota risultati X

CT San Michele di Ganzaria

X X

CT San Pietro Clarenza

Determ. Sind. N. 16 15.09.2015 X determina sind. 6 del

31/03/2016 X X

CT Santa Maria di Licodia

Determ. Sind. N. 8 02.04.2015 X determ.sind. N° 4 31/03/2016 X

CT Santa Venerina Determ. Sind. N. 15 20.03.2015 X Determ.Sind. N° 3 - 4 18/03/2016 X X


175









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

CT Sant'Agata Li Battiati

Determ. Sind. N. 76 23.12.2015 X Determ.Sind. N° 16 14/03/2016 X

CT Sant'Alfio Delib. C.C.. N.82 07.12.2015 X Delib GM 24 - C.C. n°

29 C.C. n° 35

16/03/16 24/03/16 26/04/16

X

CT Scordia Determ. Sind. N. 14 23.04.2015 X deter.Sind. N° 16 19/04/2016 X X

CT Trecastagni Determ. Sind. N. 6 31.03.2015 X X

CT Tremestieri Etneo

Determ. Comm. N. 10 31.03.2015 X relaz.finale -

determ.Sind.n° 14 15/03/2016 X X

CT Valverde Delib. C.C. N. 13 23.04.2015 X Delib.CC. N° 13 2016 X

CT Viagrande Determ. Sind. N. 14 16.11.2015 X Determ. Sind. N. 14 del

16/11/2015 X

CT Vizzini Determ. N. 6 31.03.2015 X X

CT Zafferana Etnea Determ. Sind. N. 13 7.04.2015 X Determ. Sind. N° 7 23/03/2016 X


176









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

EN Agira X Determ.Sind.n°32 14/03/2016 X

EN Aidone X X

EN Assoro X X

EN Barrafranca X determ.Sind. 31 10/03/2016 X

EN Calascibetta Determ. Sind. N. 118 31.03.2015 X relazione tecnica X

EN Catenanuova Del G.M.37/2015-C.C. 27/2015

25.03.15 09.07.15

X X

EN Centuripe - - X X

EN Cerami Determ. Sind. N. 31 12.11.2015 X relazione tecnica X

EN Enna delibera G.M. N. 282 29.12.2015 X X


177









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

EN Gagliano Castelferrato

X X

EN Leonforte Determ. Sind. N. 223 30.03.2015 X Determ.Sind. N° 284 22/03/2016 X

EN Nicosia Determ. Com. n. 10 26.03.2015 X determ sind n.7 23/03/2016 X

EN Nissoria Determ. Sind. N. 3 27.03.2015 X X

EN Piazza Armerina Delib. C.C. N. 57 30.09.2015 X X

EN Pietraperzia Determ. Sind. N. 4 27.03.2015 X X

EN Regalbuto X X

EN Sperlinga Delib. C.C. N. 19 14.04.2015 X X

EN Troina nota 17.11.2015 X X

EN Valguarnera Caropepe

X GM n° 45 09/03/2016 X


178









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

EN Villarosa Decreto Sind. N.25 27.03.2015 X Determ Sindac N. 14 e 28 delib. C.C. n.19/2016

18/03/2016 28/04/2016

X X

ME Acquedolci X X

ME Alcara Li Fusi Determ. Sind. N. 13 30.04.2015 X deter.Sind. N.2 14/04/2016 X X

ME Alì X X

ME Alì Terme Delib. G.M. N. 87 16.11.2015 X X

ME Antillo Delib. G.M. N.149 6.11.2015 X GM integrazione X X

ME Barcellona Pozzo di Gotto

X delibera GM 130 21/04/2016 X

ME Basicò Delib. G.M. N. 124 13.11.2015 X X


179









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Brolo Delib. G.M. N.64 30.03.2015 X X

ME Capizzi Delib. G.M. N.69 03.11.2015 X relazione tecnica X

ME Capo d'Orlando Determ. Sind. N. 42 9.11.2015 X X

ME Capri Leone Delib. G.M. N.99 02.04.2015 X X

ME Caronia Delib. N. 42 30.03.2015 X X

ME Casalvecchio Siculo

Determ. Sind. N. 26 23.11.2015 X X

ME Castel di Lucio Delib. G.M. N.125 03.11.2015 X note X

ME Castell'Umberto Determ. Sind. N. 593 04.11.2015 X determ.Sind. N° 134 e

158 22/03/16 30/03/16

X X

ME Castelmola X X

ME Castroreale Determ. Sind. N. 15 05.05.2015 X relazione tecnica X


180









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Cesarò Delib. G.M. N. 104 23.11.2015 X X

ME Condrò Delib. G.M. N. 29 30.03.2015 X nota risultati - relaz.tecnica

X X

ME Falcone X Determ.Sind. N° 3 18/03/2016 X

ME Ficarra Delib. G.M. N. 26 31.03.2015 X X

ME Fiumedinisi X Determ.sind. N. 4 17/02/2016 X

ME Floresta Delib. G.M. N. 93 09.11.2015 X X

ME Fondachelli-Fantina


ME Forza d'Agrò X X

ME Francavilla di Sicilia


ME Frazzanò Determ. Sind. N. 7 13.04.2015 X detem.Sind. N° 3 30/03/2016 X X


181









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Furci Siculo - - X X

ME Furnari - - X X X

ME Gaggi atto Sindacale n. 2 20.05.2015 X determin.sind. N° 1 integrazione -

relazione risultati - 23/03/2016 X X

ME Galati Mamertino

Determ. Sind. N. 21 03.11.2015 X Deter.Sind. N°7 08/04/2016 X X

ME Gallodoro X X

ME Giardini-Naxos Delib. C.C. N. 19 31.03.2015 X GM n° 52 31/03/2016 X

ME Gioiosa Marea dichiaraz.del Sindaco 13.11.2015 X X

ME Graniti Determ. Sind. N. 7 23.04.2015 X relazione finale X

ME Gualtieri Sicaminò

X X


182









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Itala Delibera G.M. N. 52 25.11.2015 X X

ME Leni Delib. G.M. n.9 e Delib.C.C. n. 4

31.03.15 27.04.15

X X X

ME Letojanni Determ. Sind. N. 33 10.11.2015 X X

ME Librizzi Determ. Sind. N. 5 Delib C.C. n°15

26.03.2015 30.07.15

X nota X

ME Limina Delib. C.C. N.28 28.10.2015 X X

ME Lipari piano razionalizzazione 07.04.2015 X nota X

ME Longi Determ. Sind. N. 16 31.03.2015 X nota - determ.sind.

N° 15 04/04/2016 X X

ME Malfa Delib. C.C. N.14 29.04.2015 X relazione e risultati X X

ME Malvagna Determ. Sind. N. 18 27.11.2015 X X


183









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Mandanici Delib. G.M. N. 77 13.11.2015 X X

ME Mazzarrà Sant'Andrea

delibera CS con i poteri CC n° 3

14.12.2015 X X

ME Merì X X

ME Messina Delib. N. 188 e 189 Decreto Sind. N. 11

31.03.2015 X note - nota X

ME Milazzo Determ. Sind. N. 181 09.10.2015 X X

ME Militello Rosmarino

Determ. Sind. N. 38 31.03.2015 X determ.sind. N° 8 X X

ME Mirto determ. Comm. N° 3 27.03.15 X Determ.Sind.n° 2 01/04/2016 X

ME Mistretta - - X GM n° 196 20/11/2015 X

ME Moio Alcantara X GM n° 82 17/11/2015 X


184









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Monforte San Giorgio

Determ. Sind. N. 9 31.03.2015 X relazione tecnica e

finale X X

ME Mongiuffi Melia X Delib. Gm n° 110 20/11/2015 X

ME Montagnareale Delib. G.M. N.106 04.11.2015 X X

ME Montalbano Elicona

Determ. Sind. N. 22 - X delib. C.C. n° 19 e 20 30/04/2016 X X

ME Motta Camastra Determ. Sind. N. 10 1.06.2015 X relazione risultati - Deter.Sind.n. 8

16/05/2016 X X

ME Motta d'Affermo Determ. Sind. N. 16 18.11.2015 X X

ME Naso nota 11.11.2015 X X

ME Nizza di Sicilia Determ. Sind. N. 30 14.12.2015 X X

ME Novara di Sicilia Determ. Sind. N. 4 31.03.2015 X nota X


185









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Oliveri Delib. G.M. N. 171 12.11.2015 X delib GM n° 57 31/03/2016 X

ME Pace del Mela Delib. G.M. N. 260 18.11.2015 X X

ME Pagliara X X

ME Patti Deter. Sind. N. 36 20.11.2015 X X

ME Pettineo Determ. Sind. N. 13 05.11.2015 X X

ME Piraino Determ. Sind. N. 55 21.12.2015 X X

ME Raccuja Delib. G.M. N. 51 30.03.2015 X Determ.Sind. N° 3 31/03/2016 X X

ME Reitano Decreto Sind. N. 5 14.04.2015 X Decreto Sind. N5 -6 31/03/2016 X

ME Roccafiorita Delib. G.M. N. 72 18.11.2015 X X

ME Roccalumera Determ. Sind. N. 19 09.12.2015 X nota X


186









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Roccavaldina Delib. G.M. N. 112 13.11.2015 X nota X

ME Roccella Valdemone

X X

ME Rodì Milici Delib. C.C. N. 16 - determina sindacale N. 9 del 31.03.2015

02.10.2015 X X

ME Rometta nota - X delibera CC n° 17 14/03/2016 X

ME San Filippo del Mela

Delib. N. 39 25.03.2015 X delibera gm N° 39 15/03/2016 X X

ME San Fratello X Delibera GM n.58 05/05/2016 X

ME San Marco D'Alunzio

Delib. N. 51 30.03.2015 X Determ.sind. N° 5 31/03/2016 X X

ME San Pier Niceto Determ. Sind. N. 6 30.03.2015 X nota - relaz.fin.le X X

ME San Piero Patti Determ. Sind. N. 23 16.11.2015 X nota X


187









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME San Salvatore di Fitalia

Determ. Commis. N. 6 30.03.2015 X nota - relazione

tecnica X

ME San Teodoro nota del Resp.Servizio - X X

ME Santa Domenica Vittoria

X X

ME Santa Lucia del Mela

Delib. G.M. N. 251 12.11.2015 X X

ME Santa Marina Salina

Delib. C.C. N.9 31.03.2015 X risultati X X

ME Santa Teresa di Riva

Delib. G.M. N. 312 16.11.2015 X X

ME Sant'Agata di Militello

Delib. G.M. N. 118 24.11.2015 X X

ME Sant'Alessio Siculo

X X


188









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Sant'Angelo di Brolo

Delibera CC N. 74 del 18.12.15 - Delib. G.M. N. 230 del 18.11.15

X X

ME Santo Stefano di Camastra

Determ. Sind. N. 24 31.03.2015 X nota - determ.Sind.

N° 10 31/03/2016 X X

ME Saponara Determ. Sind. N. 9 31.03.2015 X X

ME Savoca nota 18.11.2015 X X

ME Scaletta Zanclea nota 10.11.2015 X X

ME Sinagra Delib. N. 49 30.03.2015 X X

ME Spadafora Determ. Sind. N. 5 31.03.2015 X Determ.Sind. N° 9 14/04/2016 X

ME Taormina X X

ME Terme Vigliatore Delib. C.C. N.18 25.06.2015 X relazione tecnica X X


189









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

ME Torregrotta X X

ME Torrenova Determ. Sind. N. 4 7.04.2015 X determ.Sind. N° 12 -

13 31/03/2016 X X

ME Tortorici X X

ME Tripi Determ. Sind. N. 9 27.03.2015 X Determ.Sind. N° 5 -

nota 30/03/2016 X

ME Tusa Determ. Sind. N. 10 31.03.2015 X note - det. Sind. N°

10 31/03/2016 X X

ME Ucria Delib. G.M. N.45 31.03.2015 X X

ME Valdina Delib. N. 67 30.04.2015 X GM 21/03/2016 X

ME Venetico Delib. G.M. N. 40 21.04.2015 X nota X

ME Villafranca Tirrena

Determ. Sind. N. 13 13.10.2015 X X


190









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Alia Determ. Sind. N. 20 14.07.2015 X X

PA Alimena Determ. n. 6 26.03.2015 X delibera CC n° 17 08/04/2016 X

PA Aliminusa Determ. Sind. N. 20 09.11.2015 X relazione risultati X X

PA Altavilla Milicia Delib.Comm. Str. N. 51 5.06.2015 X Determ.Sind. N° 4 11/03/2016 X X

PA Altofonte Delib. G.M. N.22 1.04.2015 X relazione risultati X

PA Bagheria prot. Corte n. 2505 7.04.2015 X Determ.Sind. N° 8

CCn° 25 14/03/2016 14/04/2016

X

PA Balestrate Determ. Sind. N. 12 02.11.2015 X Delib. CC n° 38 21/12/2016 X

PA Baucina Determ. Sind. N. 6 19.10.2015 X X

PA Belmonte Mezzagno

X Delib GM n° 38 15/04/2016 X

PA Bisacquino Delib. G.M. N.57 31.03.2015 X X


191









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Blufi Delib. G.M. N.15 31.03.2015 X relazione tecnica X

PA Bolognetta X X

PA Bompietro Determ. Sind. N. 9 31.03.2015 X relazione tecnica -

risultati X X

PA Borgetto Delib. C.C. N.63 1.07.2015 X X

PA Caccamo Delib. C.C. N.28 17.04.2015 X X

PA Caltavuturo Delibera G.M. N. 38 26.03.2015 X nota integrazione X

PA Campofelice di Fitalia

Determ. Sind. N. 3 31.03.2015 X NOTA - determina X X

PA Campofelice di Roccella

Delib. C.C. N. 49 13.11.2015 X nota X

PA Campofiorito Delib. G.M. N.21 31.03.2015 X X


192









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Camporeale X X

PA Capaci Delib. G.M. N.40 02.04.2015 X X

PA Carini Determ. Sind. N. 75 14.04.2015 X X

PA Castelbuono Determ. N. 8 30.03.2015 X relazione tecnica e

risultati X X

PA Casteldaccia X nota del sindaco - GM

n° 5 11/02/2016 X

PA Castellana Sicula Delib. G.M. N.29 24.03.2015 X Delib. GM n° 23 28/04/2016 X

PA Castronovo di Sicilia

X X

PA Cefalà Diana Determ. Sind. N. 9 11.11.2015 X X

PA Cefalù Determ. Sind. N. 36 24.11.2015 X CC n° 5 16/02/2016 X


193









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Cerda Delib. C.C. N. 20 25.05.2015 X relazione risultati / relazione tecnica

X X

PA Chiusa Sclafani Delib. G.M. N. 134 12.11.2015 X X

PA Ciminna Delib. G.M. N. 59 30.06.2015 X relazione tecnica X

PA Cinisi Determ. Sind. N. 7 21.04.2015 X determ.Sind. N. 7 25/03/2016 X X

PA Collesano X determ.Sind. N.270 26/04/2016 X

PA Contessa Entellina

Determ. Sind. N. 13 26.11.2015 X X

PA Corleone Delib. CC N. 145 31.12.2015 X

PA Ficarazzi nota 13.11.2015 X X

PA Gangi Delib. G.M. N. 49 27.03.2015 X delibera GM 47 15/03/2016 X

PA Geraci Siculo Determ. Sind. N. 1 30.03.2015 X determ.sind n° 1 31/03/2016 X


194









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Giardinello DEL. N. 8 / DET. N. 12 13.03.2015 X DetermSind. N° 4 31/03/2016 X X

PA Giuliana Determ. Sind. N. 69 14.12.2015 X X

PA Godrano Delib. G.M. N. 49 13.11.2015 X X

PA Gratteri Determ. Sind. N. 4 30.03.2015 X X

PA Isnello Determ. Sind. N. 17 06.11.2015 X Determ.Sind. N° 5 e 6

- delibera CC 25/03/2016 X X

PA Isola delle Femmine

- - X delibera CC n° 47 09/12/2015 X

PA Lascari Delib. G.M. N. 98 10.11.2015 X Delib.GM 22 18/03/2016 X

PA Lercara Friddi Delib. G.M. N. 70 26.03.2015 X Delib. G.M. N. 70 26.03.2015 X

PA Marineo nota 28.10.2015 X Delib. C.C. n° 72 03/11/2015 X

PA Mezzojuso Determ. Sind. N. 8 31..03.2015 X nota X


195









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Misilmeri Provv. Sind. N. 18 11.05.2015 X determ.Sind. N° 6 15/03/2016 X

PA Monreale Determ. Sind. N.57 20.10.2015 X richiesta proroga X

PA Montelepre Det. Comm. Str. /Sindaco N. 6

16.04.2015 X nota X

PA Montemaggiore Belsito

Determ. Sind. N. 8 03.04.2015 X relazione risultati X

PA Palazzo Adriano Determ. Sind. N. 8 31.03.2015 X Deter.Sind. N° 6 e 7 08/04/2016 X X

PA Palermo Determ. Sind. N. 53/DS 31.03.2015 relazione conclusiva - risp.delibera 61

X

PA Partinico Determ. Sind. N. 40 23.12.2015 X Determ.Sind. N° 5 18/03/2016 X

PA Petralia Soprana Determ. Sind. N. 9 31.03.2015 X relazione tecnica X

PA Petralia Sottana Determ. Sind. N. 21 30.03.2015 X X


196









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Piana degli Albanesi

Delib. G.M. N. 17 03.04.2015 X X

PA Polizzi Generosa Delib. C.C. N. 3 23.03.2015 X GM n° 33 - 62 18/03/2016 05/05/2016

X X

PA Pollina Determ. Sind. N. 6 30.03.2015 X relazione X X

PA Prizzi Determ. Sind. N.12 31.03.2015 X relazione tecnica / relzione risultati

X X

PA Roccamena Delib. G.M. N. 22 26.03.2015 X delibera GM n° 23 23/03/2016 X X

PA Roccapalumba Determ. Sind. N.21 08.09.2015 X X X

PA San Cipirello Delib. N. 14 31.03.2015 X GM n° 25 22/03/2016 X X

PA San Giuseppe Jato

Determ n. 43 27.03.2015 X X

PA San Mauro Castelverde

Determ. Sind. N. 4 31.03.2015 X X


197









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Santa Cristina Gela

Decreto Sind. N. 4 24.04.2015 X Determ.Sind. n. 2 10/03/2016 X

PA Santa Flavia Delib. G.M. N. 111 11.11.2015 X GM n° 21 16/03/2016 X

PA Sciara Delib. N. 12 16.04.2015 X delibera GM n° 14 - relazione risultati

del 30/03/2016

X X

PA Scillato Delib. G.M. N. 20 30.03.2015 X nota sindacale 23/03/2016 X

PA Sclafani Bagni Determ. Sind. N. 69 20.03.2015 X risultati X

PA Termini Imerese Delib. G.M. N. 54 7.07.2015 X relazione tecnica + relazione risultati

X X

PA Terrasini Delib. G.M. N. 102 04.04.2015 X relazione tecnica X

PA Torretta X X

PA Trabia Determ. Sind. N. 7 22.04.2015 X Determ.Sind. N° 8 31/03/2016 X X


198









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

PA Trappeto Determ. Sind. N. 24 17.11.2015 X X

PA Ustica X X

PA Valledolmo X X

PA Ventimiglia di Sicilia

Delib. C.C. N.7 30.03.2015 X GM X

PA Vicari Determ. Sind. N. 3 31.03.2015 X relazione tecnica X

PA Villabate X Determ.Sind. N° 64 11/12/2015 X

PA Villafrati Delib. C.C. N. 38 9.06.2015 X Delib. C.C. nn. 41 e

42 30/04/2016 X X

RG Acate X Del. C.C. n° 20 19/05/2016 X

RG Chiaramonte Gulfi

Determ. Sind. N. 20 31.03.2015 X X


199









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

RG Comiso Delib. C.C. N. 41 01.04.2015 X CC n° 41 01/04/2015 X

RG Giarratana X Determ.Sind. N° 9 11/03/2016 X

RG Ispica Delib. C.C. N. 15 R.V. 15.04.2015 X GM 34 e 35 31/03/2016 X

RG Modica Delib. G.M. N. 69 31.03.2015 X Delib GM n° 95 31/03/2016 X

RG Monterosso Almo X X

RG Pozzallo vedi nota - X X

RG Ragusa Delib. G.M. N. 159 30.03.2015 X delibera CC n° 20 22/03/2016 X

RG Santa Croce Camerina

Delib. C.C. N. 57 del 28.12.15 - Delib. G.M. N. 122

17.11.2015 X

RG Scicli delib.C.S. poteri GM N. 81 17.12.2015 X X


200









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

RG Vittoria Delib. G.M. N. 331 15.07.2015 X GM n° 95/124 del

15/03/2016 X X

SR Augusta Det.Com.straord. N.23 20.04.2015 X nota X

SR Avola Delib. C.C. N. 26 31.03.2015 X X

SR Buccheri Determ. Sind. N. 11 31.03.2015 X comuicazione

Detem.Sind. N. 14 02/05/2016 X

SR Buscemi Determ. Sind. N. 7 31.03.2015 X comunicazione - det.Sind. N° 7

21/04/2016 X

SR Canicattini Bagni nota resp.serv.fin 20.11.2015 X X

SR Carlentini Delib. G.M. N. 86 12.11.2015 X GM n° 25 17/03/2016 X

SR Cassaro Determ. Sind. N. 7 31.03.2015 X comunicazione X

SR Ferla Determ. Sind. N.13 03.04.2015 X X


201









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

SR Floridia delibera CC n° 57 del 17.11.2015 - Determ. Sind. N. 23

22.05.2015 X X

SR Francofonte Determ. Sind. N. 12 12.11.2015 X X

SR Lentini Delibera G.M. N. 128 03.12.2015 X X

SR Melilli Delib. G.M. N. 235 30.10.2015 X X

SR Noto X X

SR Pachino Determ. Sind. N. 91 17.11.2015 X X X

SR Palazzolo Acreide nota segr.gen. 09.11.2015 X X

SR Portopalo di Capo Passero

- - X X

SR Priolo Gargallo Delib. G.M. N. 94 9.06.2015 X delibera GM n. 58 21/04/2016 X X


202









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

SR Rosolini Delib. C.C. N. 78 17.11.2015 X nota X

SR Siracusa X delibera X

SR Solarino Delib. C.C. N. 78 31.03.2015 X X

SR Sortino Delib. G.M. N. 35 6.05.2015 X Delibera Gm 37 del

24/03/2016 X

TP Alcamo X X

TP Buseto Palizzolo delib. N. 15 31.03.2015 X delibera CC n.9 19/04/2016 X

TP Calatafimi Segesta

Delib. G.M. N. 164 05.11.2015 X

TP Campobello di Mazara

X X


203









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

TP Castellammare del Golfo

Delib. G.M. N. 415 31.12.2015 X nota - det.sindn°13 31/03/2016 X X

TP Castelvetrano Delib. N. 132 31.03.2015 X GM n° 124 - 149 19/03/2016 01/04/16

X X

TP Custonaci X proposta - delibera

CC n° 20 07/04/2016 X

TP Erice delib. N. 29 8.04.2015 X

TP Favignana X X

TP Gibellina X determ.Sind. N. 10 31/03/2015 X

TP Marsala Delib.Comm.Straor.N. 54 30.05.2015 X nota X

TP Mazara del Vallo Determ. Sind. N. 96 10.06.2015 X relazione risultati - determ. Sind. n° 45 - Del. C.C. n° 28

14/03/2016 15/04/16

X X


204









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

TP Paceco X Determ.Sind. - X

TP Pantelleria X GM n° 49 29/03/2016 X

TP Partanna delib. N. 27 1.04.2015 X delibera Gm n° 53 e

55 30/03/16 04/04/16

X X

TP Petrosino X X

TP Poggioreale Determ. Sind. N. 6 26.03.2015 X Dett.Sind. N° 7 17/05/2016 X

TP Salaparuta - - X X

TP Salemi X X

TP San Vito Lo Capo Delib. G.M. N. 211 03.12.2015 X X

TP Santa Ninfa Decreto Sind. N. 4 31.03.2015 X Deter.Sind. N° 7 20/05/2016 X

TP Trapani Decreto Sind. N. 41 04.11.2015 X


205









operativo di








relazione tecnica

relazione risultati

altro - note

senza risposta

TP Valderice X Deter.Sind. N° 6 14/03/2016 X TP Vita Determ. Sind. N. 11 31.03.2015 X X TOTALI 32 84 245 27 146 89 52

Documents

Deliberazione n. 131/2016/GEST - corteconti.it · Leonardo Coniglio, Assessorato regionale dell’energia e dei servizi di pubblica utilità, Dipartimento dell’acqua e dei rifiuti,